Introduo Cincia Poltica: Teoria, Instituies e Atores Polticos

Mecanismos de controle do poder do Estado Parte 1

TPICO 1 Um olhar amplo sobre o Estado e seus elementos constitutivos

A concretizao do Estado moderno um processo histrico de longa durao, iniciado fundamentalmente na Europa dos sculos XV e XVI, em meio s incipientes manifestaes capitalistas que se espraiaram a todos os continentes nos sculos seguintes. Mesmo no continente europeu, suas manifestaes concretas apresentaram profundas especificidades, mas o olhar do estudioso sobre essa diversidade, passada e atual, capaz de perceber alguns elementos recorrentes, presentes em todas as suas manifestaes concretas: uma base territorial e populacional que estabelece fronteiras geogrficas, culturais e, com certa frequncia, lingusticas ao fenmeno do Estado Nacional; o monoplio estatal quanto ao uso da violncia; uma funo de segurana quanto s ameaas externas; um sistema monetrio e fiscal prprio; uma estrutura jurdica prpria e uma organizao estatal burocrtica fundamentada na eficincia e impessoalidade, bem como na ocupao dos cargos pblicos baseada no mrito. Todo edifcio institucional do Estado ergue-se sobre o pressuposto de que h trs elementos presentes na estrutura de qualquer Estado: um territrio geogrfico sobre o qual o Estado atua, um povo que o deseja e o constri, e o fundamento da obrigao poltica: a soberania. Na definio tradicional de soberania, para que cumpra sua funo de manter a ordem e, assim, realizar o bem pblico, o Estado deve possuir, ostentar e utilizar a fora. Esta essencial num Estado, mas s constituir parte da soberania se for empregada de forma legtima, ou seja, para assegurar o bem pblico. Alm disso, os governantes devem ter competncia, capacidade, para realizar suas funes. Ento, competncia do governo, busca da beneficncia e fora utilizada de forma legtima so condies essenciais a um Estado; o que assegura ao poder de Estado a qualidade necessria para no recorrer a nenhuma outra autoridade com a finalidade de sustentar ou apoiar suas decises em prol do bem pblico. Essa qualidade do poder de Estado a soberania, que no o poder de Estado, mas a qualidade desse poder em ser supremo e definitivo no campo da realizao do bem pblico.

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Ao final da Idade Mdia, medida que os monarcas foram reunindo maior gama de poderes exclusivos, essa ampliao de poderes entrou em conflito com o poder da Igreja Catlica e dos senhores feudais. A exclusividade da autoridade de um ou outro poder no mesmo territrio, como elemento constitutivo da soberania, produziu conflitos que levaram ao reconhecimento do poder soberano do monarca. Jean Bodin, em 1576, na obra Os seis livros da repblica, apresenta a soberania como um poder absoluto e perptuo, limitado apenas por leis naturais e divinas, acima da vontade humana. Sugere, portanto, a origem suprema da soberania, encarnada em um indivduo o monarca , j que ele a detm de forma absoluta e perptua. Mais tarde, Rousseau ir finalmente desvincular a soberania da figura de um monarca, argumentando que ela emana do povo e, portanto, lhe pertence. Isso nos leva ao segundo elemento constitutivo do Estado: o povo. O termo populao exprime um quantitativo numrico, por vezes, conjunto de indivduos em um determinado territrio. O termo nao exprime um conjunto de pessoas (uma certa populao) que se identificam em funo de determinados valores culturais, morais e interesses comuns. Enquanto numa nao as pessoas sentem-se unidas por esses valores e interesses, o termo povo expressa o conjunto de indivduos que vivem sob o mesmo ordenamento jurdico de um Estado.

A populao de um Estado o povo, nessa concepo. E cada um dos indivduos que compem o povo sujeito de direito diante do poder de Estado, uma vez que este dever assegurar quele a plenitude de seus direitos perante os demais indivduos e perante a prpria ao do Estado. O Estado , ento, constitudo pela vontade de tais indivduos, que, reunidos na noo de povo, detm, conjuntamente, a soberania do Estado. Mas a abrangncia da ao do Estado, em sua soberania, emana do povo e estende-se at os contornos de um territrio: o terceiro elemento constitutivo do Estado, a sua base geogrfica, o patrimnio do seu povo. No espao fsico delimitado pelo territrio, impera um nico poder soberano: ordens jurdicas soberanas distintas no podem coexistir num mesmo territrio, pois o territrio se cindiria entre dois estados. Territrio, povo e obrigao poltica, trs elementos que daro origem a uma infinidade de arranjos institucionais, constitudos na forma de Estado, voltados a promover a felicidade das pessoas e proteg-las dos demais indivduos, bem como da prpria ao dos governos.

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TPICO 2 Formas de governo e Formas de Estado

A classificao aristotlica das formas de governo (monarquia, aristocracia e democracia), seguidas de suas correspondentes formas degeneradas (tirania, oligarquia e demagogia), cedeu espao a uma taxonomia mais sinttica, decorrente das anlises de Maquiavel, de

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maneira que, na Modernidade, duas formas concretas de governo perduraram: a monarquia e a repblica. A monarquia a forma de governo de onde se origina a maior parte dos Estados atuais. Equivale a dizer que as formas institucionais de Estado so construes decorrentes de realizaes histricas, em que as pessoas, interagindo em relaes de poder, erigem mecanismos de governo. Tais mecanismos, sustentados em formulaes tericas legitimadoras do exerccio corrente do poder, vo criando as instituies que comporo a legalidade formal e real do Estado em cada formao social concreta, ou seja, em cada sociedade. As formas de governo, como sntese conceitual do exerccio do poder do Estado ou como exerccio concreto do poder legtimo para obrigar todos com vistas ao bem pblico, assumem formas variadas em sociedades distintas, mas guardam certas linhas organizativas gerais, que so correntemente tratadas como formas de governo monrquico e formas de governo republicano. A emergncia do capitalismo, as profundas transformaes sociais que produziu j na sua origem e seus consequentes conflitos sociais produziram efeitos profundos nas estruturas polticas vigentes na Europa, enfraquecendo crescentemente as monarquias absolutistas, dando origem a formas constitucionais de monarquias em que o monarca se submete a leis anteriormente formuladas. Arbia Saudita, Espanha, Jamaica, Nova Zelndia, Reino Unido e Sucia so Estados com forma monrquica de governo. Na Arbia Saudita, o chefe de Estado e o chefe de governo so o mesmo monarca. Nos demais, denominados monarquias parlamentaristas, o monarca o chefe de Estado e um primeiro ministro o chefe de governo. Nas monarquias, a chefia de Estado apresenta certas caractersticas: o monarca se mantm no cargo vitaliciamente, a chefia transferida de uma pessoa para outra por razes hereditrias, segundo uma ordem sucessria, e suas decises so absolutas, ou seja, no contestveis. O carter constitucionalista da maior parte das monarquias atuais impe restries capacidade decisria, j que comum que as formas de governo monrquicas tenham tambm adotado sistemas de governo parlamentaristas, o que explica que o monarca seja chefe de Estado, mas no chefe de governo. O desenvolvimento dos Estados modernos levou transformao de muitos Estados monrquicos absolutistas em constitucionalistas, mas tambm a Estados cuja forma de governo republicana. Nas repblicas, o povo exerce o poder. Em geral, foram constitudas a partir de um movimento poltico e social de repulsa ao exerccio centralizado do poder do Estado, procurando formas de exerccio de poder em que a fonte de legitimidade deste, chamada soberania, proviria da prpria existncia de um povo, e no de uma ordem tradicional, hereditria e, frequentemente, divina. No radical res ', a origem da palavra alude ao significado coisa ', ou seja, governo coisa pblica, do povo.

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Nas repblicas, as funes de chefe de Estado e chefe de governo podem ser exercidas separadamente. A primeira pode ser exercida por um presidente e a segunda, por um primeiro ministro, por exemplo, como o caso da Frana. Mas tambm muito comum que chefe de governo e chefe de Estado sejam funes exercidas por uma mesma pessoa. Sistemas de governo presidencialistas so exemplos dessa situao. O Brasil, com forma republicana de governo, rene, no presidente da Repblica, ambas as chefias.

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Independentemente de como se desenvolveu o estatuto de a quem caber, nas formas republicanas, o exerccio das chefias de Estado e de governo, foi necessrio que se desenvolvessem mecanismos que delimitassem suas funes, bem como o perodo do exerccio do poder e a forma de se escolher os governantes. Diferentemente das formas exclusivamente monrquicas de governo ou melhor, dos regimes monrquicos absolutistas , nas republicanas os governantes: 1. tm seu poder limitado pelas leis e devem prestar contas populao, de quem emana o poder deles, dos seus atos e de suas realizaes; 2. tm um prazo de mandato estabelecido por lei, geralmente um prazo fixo; e, 3. passam periodicamente por um processo de escolha, de carter eletivo ou legitimado por uma maioria parlamentar que foi eleita pelo voto do povo. Tema tambm de grande importncia para a caracterizao do Estado moderno o da forma pela qual o poder poltico (e sua capacidade administrativa e legislativa) encontra-se descentralizado ou centralizado. Conforme o grau de descentralizao poltica existente, os estados podero ser classificados em unitrios ou federados. Quando todas as atribuies polticas de um Estado esto concentradas num nico poder central, a forma de Estado denominada unitria. Ainda que instncias locais ou regionais detenham importantes funes administrativas nessa configurao, h uma instncia central que concentra a responsabilidade exclusiva pelo exerccio do poder e pela elaborao legislativa. A maior parte dos Estados contemporneos apresenta essa estrutura, como Frana e Itlia. importante entender que a adoo de um sistema unitrio no pode se confundir com um exerccio arbitrrio do poder, situao em que o governo exerceria o poder independentemente de quaisquer restries legais. A constituio unitria uma construo legal da estrutura do Estado em que a centralizao do poder poltico numa instncia central no impeditiva do exerccio da soberania popular nem reduz a legitimidade prpria da autoridade do governo. Nos Estados unitrios h centralizao do exerccio e da elaborao das leis, bem como da responsabilidade pela execuo dos servios pblicos. Unidades territoriais regionais ou locais no detm tais responsabilidades, ainda que cumpram funes administrativas de grande importncia para a execuo e controle dos servios e ausculta da populao e suas reivindicaes. Fazem-no em obedincia estrita s determinaes emanadas das instncias polticas centrais. claro que em tais configuraes sero necessrias criatividade e agilidade poltica e administrativa para atender e perceber os anseios das instncias sociais e territoriais intermedirias ou locais, uma vez que as estruturas de Estado sempre se dirigem ao bem pblico. Ento, so fatores que exigem procedimentos institucionais estabelecidos para que se atinja esse objetivo maior: pronta identificao e resoluo de demandas locais e regionais e transmisso gil da execuo dos mandos centrais, com a devida identificao de especificidades locais e regionais.

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Por outro lado, na forma de Estado federativo h um reconhecimento da existncia de vrios centros de poder ativos, que preservam sua autonomia para o exerccio de atribuies previamente pactuadas, e transferem Unio a soberania sobre o territrio formado pelo conjunto desses centros de poder. A primeira Federao estabeleceu-se com a experincia norte-americana, quando em 1787 os treze estados, que haviam recentemente alcanado sua independncia em relao Coroa Britnica, decidiram pela constituio de uma Unio os Estados Unidos da Amrica , transferindo a ela a sua soberania e preservando graus elevados de autonomia poltica. Ao assim procederem, estabeleceram na Carta Constitucional a impossibilidade de se separarem da Unio isso distingue esse arranjo, Federao, de uma Confederao, em que Estados independentes decidem, por meio de um tratado de direito internacional, participar de uma associao, em todo caso, no permanente, para se atingir um determinado objetivo comum e o grau de autonomia dos Estados federados que vieram a constituir essa Federao. Sobre a prerrogativa dos Estados de desfazerem sua participao no pacto, diz Azambuja: Na Confederao, cada Estado guarda o direito de secesso, pode romper o pacto e retirar-se. No Estado federal no h direito de secesso, a unio perptua, e o Estado que se quisesse separar poderia ser legitimamente coagido pela fora da Unio a permanecer (2008 : 167). No caso norte-americano, os Estados federados, constitutivos da Unio, mantiveram-se como importantes centros de poder, atuando autonomamente nas relaes entre eles prprios e segundo as atribuies estabelecidas na Carta que constituiu a Unio. Entre tais atribuies, estavam as do exerccio do poder poltico, de legislar e de julgar as leis, desde que o fizessem sempre ressalvando e respeitando as atribuies prprias da Unio. Outra caracterstica importante do Estado Federal que os entes subnacionais que o constituem participam da elaborao das normas federais e da escolha dos governantes do Estado central e demais instncias de poder, de tal maneira que as restries a seu poder, em relao ao poder federal, uma autorrestrio, uma limitao que se autoinflige em nome da Unio. Como se depreende, os Estados federados aqueles que compem uma federao constituem centros de poder. Ento, na Federao, a descentralizao do poder poltico significa uma repartio de poderes entre um rgo central e as unidades subnacionais que a constituem. Nos Estados Unidos da Amrica, alm da Unio, existem cinquenta Estados federados, todos eles com plena autonomia poltica, funes legislativa, judiciria e executiva, regidos por uma Constituio Federal que reconhece a soberania do povo e a deciso dos entes federados de permanecerem unidos sob essa ordenao jurdica. Todos os Estados federais contemporneos assumem uma semelhante configurao jurdica. Entre eles, esto: Alemanha, Argentina, Austrlia, Brasil, Canad, Estados Unidos da Amrica, ndia, Mxico e Rssia.

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O estudo das formas organizacionais federativas vem se tornando crescentemente importante, haja vista a tendncia contempornea de os Estados nacionais constiturem blocos regionais econmicos, que tendem a evoluir para unies de Estados nacionais, a exemplo do processo de construo da Unio Europeia. As vantagens preconizadas pelas diversas formas concretas de Estados federais, que frequentemente recobrem extensos territrios, tornam-se fontes inestimveis de experincias para as configuraes futuras de estratgias de constituio de novas e possveis

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federaes. Essa discusso est hoje presente em todos os continentes, envolvendo a participao de Estados nacionais em estgios e naturezas diferentes de integrao. Seja em sua forma unitria ou federada, expresses dos mecanismos histricos de constituio de cada Estado, o valor a ser preservado o do atendimento dos interesses dos demos ' dos respectivos povos em seu af de construir mecanismos que assegurem eficcia s instituies do Estado, mediante um funcionamento adequado dos governos, em seu objetivo de promover o bem comum. Assim, a distribuio de poderes entre Estados federados e a constituio de Estados unitrios ou federais objetiva assegurar que os poderes estejam sob o controle do povo e que os governos sejam contidos diante do possvel uso abusivo e, portanto, ilegtimo dos poderes que angariaram mediante a respectiva forma de chegada ao poder poltico em um dado Estado.

TPICO 3 Funes do Estado

Com o mesmo objetivo de conter e orientar adequadamente os poderes constitudos, promovendo sua distribuio entre os diversos grupos e ideologias que se apresentam em uma sociedade, decidiu-se pela identificao das funes do Estado e sua distribuio da forma o mais pluralista possvel entre esses grupos e ideologias. Montesquieu (O esprito da lei, 1748) foi o autor que sistematizou o entendimento da diviso dos poderes do Estado em trs tipos de funes: as executivas, as legislativas e as judicirias. De fato, o maior objetivo a ser alcanado pela repartio do poder em trs funes no poderia ser o de fracionar o poder do Estado, que expressa a prpria soberania, sendo indivisvel e originada no povo. O reconhecimento de funes distintas e a propositura de sua separao em mecanismos institucionais diferentes uma providncia para assegurar a manuteno e o aprofundamento das liberdades individuais. evidente que um governo, uma vez alado ao poder de Estado, que legislasse, executasse as leis e julgasse os litgios, reunidas essas funes num nico centro de poder, seria um governo cuja conteno de uso abusivo do poder, ou uso no voltado ao bem pblico, estaria claramente prejudicada. Mencionemos a preocupao dos federalistas Madison, Hamilton e Jay quanto a esse aspecto: Como base adequada para o exerccio independente e distinto dos diferentes poderes de governo, que at certo ponto todos admitem ser essencial preservao da liberdade, evidente que cada poder deveria determinar-se a si mesmo; consequentemente, deveria ser constitudo de tal modo que seus respectivos membros tivessem a menor ingerncia possvel na designao dos membros dos outros. Para ser rigorosamente seguido, este princpio exigiria que todas as nomeaes para as magistraturas supremas do executivo, legislativo e judicirio fossem emanadas da mesma fonte de autoridade, o povo, atravs de canais que no tivessem nenhuma comunicao entre si. Talvez tal modo de estruturar os vrios poderes fosse menos difcil na prtica do que pode parecer em projeto. (MADISON, 1993; 1788: p. 349)

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Mais adiante, continuam nessa argumentao, formulando-a de uma maneira notvel: A grande garantia contra uma concentrao gradual dos vrios poderes no mesmo brao, porm, consiste em dar aos que administram cada poder os meios constitucionais necessrios e os motivos pessoais para resistir aos abusos dos outros. As medidas de defesa devem, neste caso como em todos os outros, ser proporcionais ao perigo de ataque. A ambio deve poder contra-atacar a ambio. O interesse do homem deve estar vinculado aos direitos constitucionais do cargo. Talvez no seja lisonjeiro para a natureza humana considerar que tais estratagemas poderiam ser necessrios para o controle dos abusos do governo. Mas o que o prprio governo, seno a maior das crticas natureza humana? Se os homens fossem anjos, no seria necessrio governo algum. Se os homens fossem governados por anjos, o governo no precisaria de controles externos nem internos. Ao moldar um governo que deve ser exercido por homens sobre homens, a grande dificuldade reside nisto: preciso primeiro capacitar o governo a controlar os governados; e em seguida obrig-lo a controlar a si prprio. A dependncia para com o povo , sem dvida, o controle primordial sobre o governo, mas a experincia ensinou humanidade que precaues auxiliares so necessrias. (MADISON, 1993; 1788: p. 350) Este esquema de suprir por interesses opostos e rivais a falta de melhores motivos pode ser encontrado em todo o conjunto das atividades humanas, tanto privadas como pblicas. Ns o vemos particularmente exibido em todas as distribuies subordinadas de poder, onde a meta constante dividir e organizar os vrios cargos de forma tal que cada um possa exercer controle sobre o outro de tal modo que o interesse pessoal de cada indivduo possa ser uma sentinela dos direitos pblicos. Estas invenes da prudncia no podem ser menos necessrias na distribuio dos poderes supremos do Estado. (MADISON, 1993; 1788: p. 350) No s as funes de Estado devem ser separadas; tambm entre essas funes deve ser estabelecido um complexo sistema de freios e contrapesos ' destinado a promover o equilbrio de foras polticas reunidas em torno de cada uma dessas funes. Diferentemente de uma monarquia absolutista, em que quem legisla manda executar a lei e frequentemente julga o seu emprego, em Estados com formas de governos monrquicas ou republicanas, aquelas funes devem ser livres e independentes. Nas democracias modernas, os trs poderes devem interferir uns nos outros, fazendo movimentar o chamado sistema de freios e contrapesos, idealizado com a finalidade de moderar a atuao dos detentores do poder e assegurar os direitos. Numa expresso nada figurada, essa tripartio promover o prprio enfraquecimento do Estado diante do cidado. Na prtica, nas complexas sociedades contemporneas, o que se v no so poderes com atribuies to nitidamente demarcadas, sendo mais comum algum grau de compartilhamento de funes. Ou seja, os trs poderes assumem nas sociedades concretas funes que a teoria da separao veria como uma sobreposio, mas que na verdade constituem ampliao dos sistemas de freios e contrapesos, em que, em alguns casos, por exemplo, a funo judiciria, ao julgar um ato do Executivo, promove uma interpretao da lei, gerando frequentemente uma alterao normativa. Ou ainda: as constituies, muito frequentemente, em nome da agilidade da aplicao da lei, conferem ao Executivo funes legislativas que posteriormente tero de ser corroboradas pelas casas legislativas.

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A engenharia social que vem construindo ao longo do tempo, segundo as experincias reais das sociedades e sob influncia das reflexes tericas a respeito dos sistemas polticos de governo uma infinidade de formas concretas de Estado, formulou mecanismos distintos para promover a repartio do poder estatal e assegurar a efetividade dos direitos dos cidados indivduos que, conforme Santos (2000), devem ao mesmo tempo alcanar segurana, inclusive frente ao poderoso Estado, e atingir seu anseio de liberdade. Ao mesmo tempo em que os indivduos foram se tornando cidados, detentores de direitos civis, polticos e sociais (MARSHALL, 1967), foram tambm construindo-se mecanismos estatais de controle dos governos: as formas de governo, as formas de Estado, as funes de Estado. Trataremos, em seguida, de outras providncias formuladas com finalidades semelhantes os sistemas de governo, os sistemas de escolha dos governantes, denominados sistemas eleitorais, e os mecanismos de representao poltica. Esse complexo institucional nos levar ao entendimento dos Estados contemporneos e ao estgio ltimo de desenvolvimento ocidental, no que se refere a sistemas polticos: a democracia.

Referncias bibliogrcas
AZAMBUJA, Darcy. Introduo Cincia Poltica. 2 ed. So Paulo: Globo, 2008. MADISON, J. Os artigos federalistas: 1787-1788. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1993. MARSHAL, T. W. Cidadania, classe social e status. Rio de Janeiro: Zahar, 1967. SANTOS, B. S. A crtica da razo indolente: contra o desperdcio da experincia. So Paulo: Cortez, 2000.

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