Observatrio Poltico Sul-Americano

Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro IUPERJ/UCAM

Globalizao, Regionalizao e Amrica do Sul

Anlise de Conjuntura OPSA (n
o
6, maio de 2005)
ISSN 1809-8924


Maria Regina Soares de Lima
Marcelo Vasconcelos Coutinho
Coordenadores do OPSA


Globalizao versus Regionalizao: Um Falso Problema?

Um dos grandes debates envolvendo os processos de globalizao e regionalizao est
em saber se esses so fenmenos distintos ou conseqentes. Existem os que acreditam
tratar-se de dois processos separados que podem ser vistos tanto como complementares
quanto como antagnicos. O suposto antagonismo se configuraria pelo fato da
globalizao expandir laos internacionais, eliminando barreiras para o comrcio e as
demais relaes econmicas, polticas e sociais. Enquanto a regionalizao
estabeleceria, a princpio, reas de relacionamento preferencial, preservando prticas
protecionistas. J a tese da complementaridade defende que, embora sejam fenmenos
distintos, convivem muito bem numa lgica que no seria forosamente excludente.

As hipteses conseqentes concordam que esses dois processos esto conectados e que
h uma relao de causalidade entre eles. A primeira hiptese nessa linha a de que o
regionalismo significa um passo no sentido da globalizao, tratando-se, assim, de uma
abertura nacional ainda limitada, mas que j prepara os pases para relaes ambiciosas
no nvel global. A segunda hiptese e tambm a mais difundida a de que a
globalizao impulsiona o regionalismo, criando, para isso, os incentivos e as condies
at ento ausentes. Esta ltima hiptese percebe o processo de regionalizao como um
movimento de defesa s mudanas internacionais contemporneas.

So inmeras as definies de globalizao, de resto por ser um fenmeno com
mltiplas dimenses e que, por conseqncia, dificultam sua clareza conceitual.
Observatrio Poltico Sul-Americano - OPSA
Geralmente a globalizao se refere a processos econmicos como a expanso
extraordinria dos fluxos internacionais de bens, servios e capitais, da concorrncia nos
mercados, da integrao entre sistemas econmicos nacionais e da produo em escala
mundial. No entanto, h tambm outras dimenses envolvidas como o fortalecimento de
instituies supranacionais e multilaterais, a universalizao de padres culturais, a
disseminao da idia de democracia e dos direitos humanos, o apelo a questes comuns
que dizem respeito a vida no planeta, em particular o meio ambiente, a comunicao por
meio de novas tecnologias que aproximam pessoas de diferentes partes do mundo,
relativizando, com isso, noes de tempo e espao, e a formao de redes globais entre
organizaes e movimentos sociais que sugerem a existncia, ainda que vaga, de uma
sociedade internacional.

Pode-se dizer, portanto, que a globalizao exibe nos ltimos 25 anos um crescimento
espetacular da transnacionalizao das relaes econmicas, sociais, polticas e
culturais. Embora suas origens remontem ao incio do capitalismo sculos atrs, a
globalizao sobre a qual se fala hoje est associada III Revoluo Industrial e suas
grandes inovaes tecnolgicas que trouxeram mudanas decisivas na organizao da
produo, nas relaes de trabalho, na estruturao das empresas, enfim, nas relaes
econmicas de modo geral, o que, por sua vez, obrigatoriamente tm fortes repercusses
sobre o Estado Nacional em sua autonomia e capacidade de ao. No toa, alguns
chegam a alardear nos anos noventa o fim do Estado ou o seu deslocamento do centro
da anlise poltica.

Todas essas mudanas ocorreram, sobretudo, primeiro em mbito regional, tendo em
vista que a finalidade desde o incio era melhorar a competitividade das grandes
empresas no mercado mundial que se abria. A origem do novo regionalismo est
justamente nesse movimento de ampliao das fronteiras nacionais para seu entorno
mais imediato.

O fenmeno regionalizao, tal qual a globalizao, tambm no novo. Existem pelo
menos trs momentos histricos em que ele aparece: segunda metade do sculo XIX;
perodo entre guerras; e ps-grande guerra. O que se chama novo regionalismo tem
incio no final dos anos oitenta e mais intenso, amplo e liberalizante do que os
anteriores. O regionalismo do sculo XIX foi bastante liberal para a poca, mas limitou-
2
Observatrio Poltico Sul-Americano - OPSA
se Europa. O regionalismo dos anos 30 foi fortemente preferencial e protecionista. J
o do ps-guerra espalhou-se pelo mundo todo, porm no se concretizou efetivamente
na maior parte dele.

O Novo Regionalismo dos Anos 90

O novo regionalismo est associado queda do socialismo e adoo generalizada da
agenda neoliberal a partir do assim chamando Consenso de Washington. Ele se
caracteriza pela formao de reas de livre comrcio, unies aduaneiras e mesmo pela
integrao monetria. H uma variedade enorme de tipos de arranjos, mas a maior parte
deles, de uma forma ou de outra, integra economias de pases situados numa mesma
regio. A Unio Europia (UE) o maior exemplo de integrao, servindo inclusive de
referncia para outros blocos.

As causas apontadas para o surgimento dessa nova onda regionalista so muitas. Em
geral criticam-se as explicaes convencionais de processos de regionalizao
precedentes. Sobretudo o (neo)funcionalismo e o intergovernamentalismo so alvo de
grandes objees, entre outros motivos pelo fato de nenhum deles explicar
satisfatoriamente por que o novo regionalismo se desenvolve somente no final dos anos
oitenta e no antes. Em lugar dessas interpretaes anteriores, a hiptese dominante
transforma a globalizao em varivel explicativa do regionalismo, apesar de ainda
persistirem esforos menos estruturalistas do que esses sobre o tema, incluindo
explicaes do tipo path dependence (trajetrias dependentes).

A hiptese da regionalizao como efeito da globalizao defendida pela maior parte da
literatura especializada mais recente est ancorada na idia de defesa dos pases frente a
um processo histrico poderoso do qual no podem fugir, seno apenas buscar uma
melhor adaptao estando reunidos em grupos e, dessa forma, suavizando suas
vulnerabilidades externas. O regionalismo , nesse sentido, uma postura reativa,
entregue necessidade de se tornar mais competitivo justamente num momento em que
diminui a capacidade dos Estados de individualmente formularem polticas e regularem
os mercados.

3
Observatrio Poltico Sul-Americano - OPSA
A poltica e a economia passam, ento, a se organizarem segundo esquemas regionais
porque dessa maneira permitem uma resposta mais eficaz competio global. Essa
lgica a que uniformiza as estratgias dos mais diferentes pases j no final dos anos
oitenta e que, a essa altura, explica o desenvolvimento de associaes regionais de uma
forma que nunca se vira antes em termos de amplitude horizontal, reas do mundo
atingidas, e verticalidade, intensidade em que ocorrem.

A estratgia regionalista como resposta aos desafios impostos pela globalizao
representa uma mudana no modelo de desenvolvimento em que os pases abandonam
prticas intervencionistas e estatizantes voltadas para a expanso do mercado interno e
do capital nacional, que so caractersticas dos anos sessenta e setenta, e adotam, em
contraposio, polticas neoliberais que transferem para o mercado, principalmente aos
setores exportadores, a tarefa de promover o desenvolvimento. Essa transio de
modelos o que permite aos Estados se imaginarem finalmente dentro de uma regio,
integrando suas economias com o objetivo de proteger-se; Estados, por sinal, bastante
enfraquecidos com a crise fiscal que comea a despontar com mais fora logo no incio
dos anos oitenta.

A experincia sul-americana de integrao exemplifica as razes globais desse
regionalismo bem como seus principais desafios. O Mercosul no a primeira tentativa
de regionalizao no continente e tampouco parece ser a etapa final desse processo.
Antes do Mercosul houve a Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC)
e a Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI). Por sua vez, nos ltimos
anos observou-se um grande esforo na criao da Comunidade Sul-Americana de
Naes, batizada com o sugestivo nome de CASA, que une Mercosul e Comunidade
Andina. Um aspecto saliente nesse novo elo que a mesma globalizao que
homogeneza culturas tambm fez reacender identidades locais, identidades regionais.

O Mercosul foi formalmente institudo em 1991, no Tratado de Assuno, e tinha desde
o incio objetivos no s estritamente econmicos, mas tambm poltico-estratgicos
relacionados s garantias da democracia e ao fim das rivalidades entre Brasil e
Argentina que ameaavam uma corrida nuclear. J naquela poca, mas foi aumentando
muito desde ento, havia a preocupao em assegurar um ambiente cooperativo e
democrtico na regio que permitisse uma ao mais coordenada no mbito
4
Observatrio Poltico Sul-Americano - OPSA
internacional entre pases recm sados de ditaduras militares e que enfrentavam
profundas mudanas econmicas e sociais.

O Mercosul, cuja origem est nas negociaes entre os presidentes Raul Alfonsn
(Argentina) e J os Sarney (Brasil), serviu de base para a insero conjunta dos pases do
bloco na nova ordem internacional durante toda a dcada de noventa. Houve um grande
crescimento nas trocas comerciais intrabloco, interrompido apenas no fim da dcada
com as crises que abalaram as economias dos pases membros. Em particular, a crise
brasileira em 1999 e a crise argentina em 2001 e 2002 feriram gravemente o Mercosul,
que, no entanto, sobreviveu a todas essas turbulncias.

As dificuldades em cumprir os objetivos econmicos da integrao regional, fez
sobressair a dimenso poltica do bloco, bem como a necessidade de ampliar o acordo
de forma a abranger toda a Amrica do Sul. Num mundo dividido em regies e ao
mesmo tempo globalizado, finalmente o antigo projeto de uma Amrica do Sul
integrada encontrou alguma oportunidade. Nesse contexto, em 2004 criada a CASA, e
a despeito dos problemas que acarreta, ela surge como alternativa para aumentar no
apenas as relaes econmicas regionais como tambm o poder de barganha da regio
nas arenas hemisfrica e internacional. A idia, ento, de que os pases devem estar
regionalmente preparados para uma competio que cruza os continentes combina-se
ampliao do espectro regional com o pressuposto de que, havendo a necessidade de
insero internacional, tanto melhor ser envolver toda a Amrica do Sul, onde seria
possvel at mesmo forjar uma identidade prpria.

Desse modo, a Amrica do Sul, que j foi considerada por alguns uma espcie de
Atlntida - o continente perdido face ao olhar do mundo que se volta agora para a sia -
, busca em CASA um lugar ao sol entre mega-blocos econmicos. Dentro e fora dos
governos, o reconhecimento das dificuldades encontradas pelo Mercosul propicia o
entendimento de uma integrao regional renovada que inclua mais pases. Com isso, a
idia de regio que se forma maior que o Mercosul e menor que a velha percepo de
Amrica Latina, isto, em grande parte, decorrente da integrao mexicana ao bloco do
norte. A regio, portanto, deixa de ser apenas um dado geogrfico e passa ela mesma
por mudanas polticas que a redefinem. Atualmente a unidade que est sendo
imaginada tem os contornos da Amrica do Sul, seja a regio um espao poltico, um
5
Observatrio Poltico Sul-Americano - OPSA
espao de ao coletiva organizada, seja ela categoria de anlise da insero global dos
pases sul-americanos e das diferenas que cada um deles apresenta.

A Importncia Poltica das Regies

Se o novo regionalismo e seu forte componente econmico caracterizaram os anos 90,
nos anos 2000, a tnica parece ser a demanda poltica por regies. Este movimento, que
se acentua depois dos atentados do 11 de setembro, combina uma preocupao com a
viabilidade dos assim chamados Estados falidos com a constatao que as periferias
no so homogneas, mas diferenciadas em termos de capacidades materiais e
institucionais. A demanda por regionalismo no iniciar do sculo XXI poltica, sua
motivao relacionada segurana internacional e sua origem na comunidade das
naes do Norte.

Da perspectiva das elites dos pases desenvolvidos, os Estados falidos, ou os estados
pr-modernos, constituem uma ameaa segurana internacional na medida em que
supostamente abrigariam os principais grupos terroristas em atividade. Por outro lado,
h implicitamente uma avaliao de que a globalizao produtiva e a integrao dos
pases perifricos ao capitalismo global no resultaram em bonana econmica, no
cenrio com que foram apresentadas aos governos do Sul, no incio dos anos 90. Diante
de diversas crises financeiras e de processos entrpicos regressivos em alguns pases da
frica, sia, Amrica Latina e Europa Central, uma nova agenda comeou a se
configurar no mbito dos pases mais avanados do planeta combinando as
preocupaes com a pobreza, os problemas ambientais, a incidncia do vrus do
HIV/AIDS, a dvida externa, por um lado, com a luta contra o terrorismo e a
proliferao das armas nucleares, por outro. A agenda do desenvolvimento, que a
globalizao dos anos 90 parecia ter varrido para baixo do tapete, retornou ao centro do
debate mundial agora vinculada diretamente s questes da segurana internacional.

Duas conseqncias da decorrem. Em primeiro lugar, a sensibilidade, entre os pases
industrializados, para a agenda do desenvolvimento, mas focalizada principalmente nos
pases mais pobres, alguns deles includos na categoria dos Estados falidos. As metas do
Milnio da ONU; a sugesto do perdo da dvida externa dos pases mais pobres, que
participam do grupo dos HIPC, (Heavily Indebted Poor Countries) na terminologia do
6
Observatrio Poltico Sul-Americano - OPSA
Banco Mundial, incorporada agenda do G8; e a atenuao da resistncia anterior com
relao quebra de patentes dos medicamentos utilizados no tratamento da AIDS, so
exemplos desta preocupao com os desvalidos.

A outra conseqncia mais sutil em termos de iniciativas polticas, mas sugere uma
preocupao em se criar capacidade institucional e poltica na frica, sia e Amrica
Latina, focalizando os Estados com maior viabilidade e recursos em cada uma destas
regies. O principal exemplo deste movimento a proposta, com a chancela do
secretrio geral das Naes Unidas, de reforma do Conselho de Segurana que, nas duas
arquiteturas apresentadas por Kofi Annan, amplia o nmero de membros daquele
Conselho, buscando maior representatividade regional. A mesma preocupao com
Estados que possam ter papel econmico e poltico de destaque em suas respectivas
regies, bem como na configurao das estruturas de governana global comea a
aparecer nas agendas de cooperao dos pases do Norte, como, por exemplo, no
conceito de pas ncora desenvolvido pelo Ministrio de Cooperao Econmica e
Desenvolvimento da Alemanha. Diante da crise entrpica de alguns Estados perifricos,
a comunidade das naes mais desenvolvidas comea a elaborar formas de se
estabelecer uma nova diviso mundial de tarefas polticas na qual alguns lderes
regionais teriam maior responsabilidade nas suas respectivas reas geogrficas,
institucionalizando-se uma hierarquia nas diversas regies da periferia. Na
eventualidade de uma reforma do Conselho de Segurana da ONU, pouco provvel
que o reconhecimento de um novo status internacional no venha acompanhado de
novas responsabilidades da parte destes recm chegados envolvendo a cooperao em
tarefas ligadas s duas principais questes hoje na agenda de segurana internacional:
combate ao terrorismo e controle da proliferao das armas de destruio em massa.

A Oferta de Regionalizao e os Problemas de Ao Coletiva

Se as demandas globais econmica, poltica e cultural pela regionalizao se fizeram
mais forte depois do fim da Guerra Fria e do 11 de setembro, a oferta de instituies
regionais bem mais problemtica. A principal razo a existncia de um problema de
ao coletiva neste empreendimento. Todos gostariam que instituies regionais fortes
fossem criadas, mas todos preferem que os outros pases arquem com o custo da criao
e manuteno destas instituies. De modo geral, nos casos de sucesso a coordenao
7
Observatrio Poltico Sul-Americano - OPSA
da ao coletiva sempre coube aos pases mais fortes economicamente. Na Unio
Europia, por exemplo, s se pode avanar no processo de regionalizao quando a
Frana e a Alemanha aceitaram a colaborao naquele empreendimento. No caso do
Nafta, os EUA eram o pas mais poderoso, mas no necessariamente o mais interessado
na formao daquela rea de livre comrcio, uma vez que a iniciativa partiu do Canad,
originalmente, e do Mxico posteriormente. Neste caso, a assimetria de interesse
conjugada a de peso econmico garantiram aos Estados Unidos grande influncia no
desenho das instituies regionais mais prximo de seus interesses.

Tal como na experincia ao Norte, tambm na Amrica do Sul, estamos diante de um
caso de grande assimetria, uma vez que o tamanho econmico do Brasil representa a
metade do da regio. Em 2004, por exemplo, cerca da metade do PIB regional era de
origem brasileira, sendo que suas exportaes alcanaram mais de 40% do total da
Amrica do Sul. Ao contrrio, porm, da experincia da Amrica do Norte, no so os
pases menores que expressam maior interesse pela integrao econmica regional, uma
vez que o acesso ao mercado norte-americano, em um arranjo de livre comrcio nos
moldes da ALCA ou de acordos bilaterais, bem mais atrativo para os pases menores
com grande complementaridade no plano do comrcio hemisfrico e pouca ambio em
influenciar as novas disciplinas comerciais propostas pelos EUA. Mesmo que a
estrutura mais diversificada do comrcio exterior brasileiro no se esgote nos fluxos
regionais, a Amrica do Sul hoje mais importante para o Brasil do que no passado,
tanto do ponto de vista econmico, quanto poltico. Por outro lado, a ALCA no uma
opo preferencial para o Brasil em particular porque o pas prefere negociar as regras
no mbito da OMC, com um numero maior de parceiros e o grau de acesso acenado
pelos negociadores norte-americanos insuficiente para os interesses brasileiros.

No plano econmico a regio tem representado, historicamente, cerca de vinte por cento
das exportaes do pas, mas est se firmando como uma rea estratgica para a
presena das multinacionais brasileiras nas reas de energia e engenharia pesada, alm
de espao para a diversificao de investimentos brasileiros em reas no tradicionais.
Politicamente, a Amrica do Sul, mais ainda depois do fim da Guerra Fria e do 11 de
setembro, passou a ser crucial para a insero internacional do pas, principalmente,
para seu reconhecimento internacional como um pas intermedirio cujos bons ofcios
na manuteno de uma certa estabilidade regional apreciado pelas potncias, em
8
Observatrio Poltico Sul-Americano - OPSA
especial os Estados Unidos. Especialmente depois da eleio de Luiz Incio Lula da
Silva, a comunidade internacional passou a ver no Brasil um modelo para a regio no
sentido de combinar uma poltica macro-econmica responsvel com sensibilidade
para a justia e as questes sociais. Neste contexto, o contraponto com a liderana de
Hugo Chvez, com uma clara indicao do acerto do modelo brasileiro para os pases
do Sul, tem sido freqente entre os formadores de opinio no Norte. Independente da
oportunidade desta comparao, do conhecimento de todos que no mundo ps-Guerra
Fria, as regies passaram a ser espaos cruciais para a projeo de lideranas nacionais
e seu reconhecimento pelas potncias.

Este conjunto de condies existentes na regio faz recair sobre o Brasil a principal
responsabilidade na oferta das instituies regionais, sob pena que elas no se
desenvolvam plenamente ou as que j existem no se consolidem. Se as condies na
regio e no hemisfrio dificultam que outros pases sul-americanos tomem a si a
coordenao da ao coletiva regional, outros processos, como a recusa francesa
Constituio Europia, tambm militam contra um aprofundamento do ideal da
integrao na Amrica do Sul.

Quais seriam os desafios para o Brasil na coordenao da ao coletiva regional na
Amrica do Sul? O principal deles tem a ver com a constatao de que baixa a
identidade sul-americana do Brasil. Pela especificidade dos legados histricos e pelas
diferenas de trajetrias, a insero na direo do Atlntico suplantou as demais. Assim,
Amrica do Norte, Europa e frica constituram as principais referncias no plano
material e ideacional para o Brasil. Mas como sabemos que as identidades e
identificaes no existem em estado natural, mas so criaes sociais, esta ausncia
talvez no seja to problemtica caso tambm se observem mudanas em outros
parmetros da insero sul-americana do Brasil, cada um deles se localizando quer no
plano estatal, quer no da sociedade civil. No plano estatal, a legitimidade de uma
liderana cooperativa brasileira depende do grau de generosidade que o Brasil, como o
pas mais forte, est disposto a demonstrar. Generosidade expressa, por exemplo, na
criao do Fundo para a Convergncia Estrutural e Fortalecimento das Instituies do
Mercosul (Focem), mas que no se esgota nesta modalidade de cooperao, na medida
em que se espera de um lder regional sua contribuio na configurao de instituies
regionais slidas. No plano da sociedade, a principal dificuldade a predominncia de
9
Observatrio Poltico Sul-Americano - OPSA
uma orientao voltada para dentro, condio que costuma acometer as sociedades de
pases de grande extenso territorial, como o nosso.

A construo de um espao regional sul-americano representa uma novidade na poltica
externa do Brasil. Com vasta extenso territorial e limites fronteirios com praticamente
todos os pases sul-americanos (menos Chile e Equador), a localizao geogrfica do
pas viabiliza que possa atuar nos diversos tabuleiros regionais permitindo que se
desenvolva uma perspectiva de fato regional. Dependendo de como se implemente essa
poltica sul-americana, ser possvel dissolver a sndrome de desconfiana que
historicamente marcou as relaes com os vizinhos, em virtude de uma proximidade
geogrfica inescapvel, razovel assimetria de tamanho e peso econmico, alimentada
pelas diferenas de lngua, trajetrias sociopolticas e substrato cultural.

Uma trajetria virtuosa, porm, pode garantir no sculo XXI uma repetio da
experincia bem sucedida de construo do Estado Nacional, representada pela poltica
social nos anos 30 quando o governo central, por via de uma poltica de sade pblica,
atingiu regies distantes do poder central, garantindo a manuteno da integridade fsica
do pas. Os projetos de integrao regional nas reas de infra-estrutura e de energia, que
recm se iniciam, criam estas vinculaes e interdependncias entre os diferentes pases
sul-americanos aproximando vizinhos ainda distantes entre si. Ao Brasil cabe uma
responsabilidade maior na coordenao da ao coletiva regional pelo diferencial de
recursos e por ter mais a ganhar com a integrao. Do lado brasileiro, as condies
polticas para que tal ocorra dependem de que fique claro para os agentes envolvidos
que no existem lideranas naturais, mas sua construo passa pela aceitao dos
nus desta tarefa. Um deles que a aspirao do reconhecimento internacional de um
status de potncia regional no deve se sobrepor s injunes regionais de
compartilhamento desta nova condio com os pases que tambm a ele aspiram.


10