Livro Brasil Desenvolvimento2013 Vol03

2013
ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
VOLUME 3
FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO: LIMITES E DESAFIOS PARA ESTA DCADA DESENVOLVIMENTO INCLUSIVO POSSIBILIDADES, E SUSTENTVEL: UM RECORTE TERRITORIAL
2013
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
Rogrio Boueri Marco Aurlio Costa
Editores
VOLUME 3 1
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro interino Marcelo Crtes Neri
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcelo Crtes Neri Diretor de Desenvolvimento Institucional Luiz Cezar Loureiro de Azeredo Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Renato Coelho Baumann das Neves Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Daniel Ricardo de Castro Cerqueira Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Cludio Hamilton Matos dos Santos Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Rogrio Boueri Miranda Diretora de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura Fernanda De Negri Diretor de Estudos e Polticas Sociais Rafael Guerreiro Osorio Chefe de Gabinete Sergei Suarez Dillon Soares Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br
FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO: LIMITES E DESAFIOS PARA ESTA DCADA DESENVOLVIMENTO INCLUSIVO POSSIBILIDADES, E SUSTENTVEL: UM RECORTE TERRITORIAL
2013
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
Braslia, 2013
Rogrio Boueri Marco Aurlio Costa
Editores
VOLUME 3 1
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2013 Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Brasil: o estado de uma nao FICHA TCNICA Editores Rogrio Boueri Marco Aurlio Costa Consultora do Projeto Juliana Vilar Ramalho Ramos
Brasil em desenvolvimento 2013 : estado, planejamento e polticas pblicas / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ; editores: Rogrio Boueri, Marco Aurlio Costa. - Braslia : Ipea, 2013. 3 v. : grfs., mapas. (Brasil: o Estado de uma Nao) Ao alto do ttulo: Desenvolvimento inclusivo e sustentvel: um recorte territorial. Inclui bibliograa. ISBN 978-85-7811-183-0 1.Desenvolvimento Econmico. 2. Estado. 3. Polticas Pblicas.4. Desenvolvimento Sustentvel.5. Desigualdade Regional. 6. Distribuio Geogrca. 8. Brasil. I. Miranda, Rogrio Boueri. II. Costa, Marco Aurlio. III. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 338.981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO................................................................................................................................. XI AGRADECIMENTOS.......................................................................................................................... XIII COLABORADORES............................................................................................................................XV INTRODUO...................................................................................................................................XIX VOLUME 1 PARTE I ABORDAGENS, CONCEITOS E PERSPECTIVAS ANALTICAS SOBRE A DIMENSO TERRITORIAL NO BRASIL CAPTULO 1 REGIO E REGIONALIZAO: SUBSDIOS TERICOS PARA O ORDENAMENTO TERRITORIAL E O DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO
Renato Balbim Fabio Betioli Contel
CAPTULO 2 O BRASIL EM PERSPECTIVA TERRITORIAL: REGIONALIZAES COMO UMA ESTRATGIA DO DESENVOLVIMENTO EMERGENTE
Miguel Matteo Ronaldo Vasconcelos Katia de Matteo Neison Freire
CAPTULO 3 CONSIDERAES ANALTICAS E OPERACIONAIS SOBRE A ABORDAGEM TERRITORIAL EM POLTICAS PBLICAS

Sandro Pereira Silva
CAPTULO 4 A ABORDAGEM TERRITORIAL NO PLANEJAMENTO DE POLTICAS PBLICAS E OS DESAFIOS PARA UMA NOVA RELAO ENTRE ESTADO E SOCIEDADE NO BRASIL
Sandro Pereira Silva
CAPTULO 5 REGIONALIZAO DA SADE E ORDENAMENTO TERRITORIAL: ANLISES EXPLORATRIAS DE CONVERGNCIAS

Ligia Schiavon Duarte Fabio Betioli Contel Renato Balbim
CAPTULO 6 JUSTIA E TERRITRIO: ESTADO DA ARTE, ABORDAGENS POSSVEIS E QUESTES PROBLEMTICAS A PARTIR DE UMA META-ANLISE DE ESTUDOS RECENTES
Fabio de S e Silva
PARTE II RELAES FEDERATIVAS E TERRITRIO: A DIMENSO INSTITUCIONAL E A QUESTO TRIBUTRIA CAPTULO 7 ARRANJOS FEDERATIVOS E DESIGUALDADES REGIONAIS NO BRASIL
Constantino Cronemberger Mendes
CAPTULO 8 MULTIPLICAI-VOS E CRESCEI? FPM, EMANCIPAO E CRESCIMENTO ECONMICO MUNICIPAL

Rogrio Boueri Leonardo Monasterio Lucas Ferreira Mation Marly Matias Silva
CAPTULO 9 SISTEMA DE TRANSFERNCIAS PARA OS MUNICPIOS BRASILEIROS: AVALIAO DOS IMPACTOS REDISTRIBUTIVOS
Rodrigo Octvio Orair Lucikelly dos Santos Lima Thais Helena Fernandes Teixeira
CAPTULO 10 COOPERAO E COORDENAO FEDERATIVA EM REAS DE GRANDES INVESTIMENTOS BASES METODOLGICAS PARA A PESQUISA DE CAMPO
Renata Gonalves Paulo de Tarso Linhares
VOLUME 2 PARTE III DINMICA ECONMICA E TERRITRIO: PRODUO, RECURSOS E INSUMOS EM PERSPECTIVA CAPTULO 11 DINMICA ESPACIAL DO CRESCIMENTO ECONMICO BRASILEIRO (1970-2010)
Rogrio Boueri Joo Carlos Ramos Magalhes Leonardo Monasterio Marly Matias Silva
CAPTULO 12 DISPARIDADES DO PRODUTO INTERNO BRUTO PER CAPITA NO BRASIL: UMA ANLISE DE CONVERGNCIA EM DIFERENTES ESCALAS REGIONAIS (1970-2008)
Guilherme Mendes Resende Joo Carlos Ramos Magalhes
CAPTULO 13 EVENTOS CLIMTICOS EXTREMOS: EFEITOS DOS FENMENOS EL NIO E LA NIA SOBRE A PRODUTIVIDADE AGRCOLA
Paulo Henrique Cirino Arajo Jos Fres Eustquio Reis Marcelo Jos Braga
CAPTULO 14 AGROINDSTRIA E DESENVOLVIMENTO: UMA ANLISE DA DISTRIBUIO REGIONAL E DOS EFEITOS DIRETOS NA ECONOMIA
Gesmar Rosa dos Santos
CAPTULO 15 AVALIAO DE DUAS AES GOVERNAMENTAIS RECENTES EM APOIO A EXTRATIVISTAS GARANTIA DE PREOS MNIMOS PARA PRODUTOS DA SOCIOBIODIVERSIDADE E BOLSA VERDE
Joo Paulo Viana
CAPTULO 16 DISTRIBUIO ESPACIAL DA MO DE OBRA QUALIFICADA NO TERRITRIO NACIONAL NO PERODO RECENTE

Aguinaldo Nogueira Maciente Rafael Henrique Moraes Pereira Paulo A. Meyer M. Nascimento
CAPTULO 17 EVOLUO DA DESIGUALDADE DE PROFICINCIA EM RECORTES REGIONAIS

Luis Felipe Batista de Oliveira Patrcia Alessandra Morita Sakowski Divonzir Arthur Gusso
CAPTULO 18 EVOLUO E DESCENTRALIZAO TERRITORIAL DO EMPREGO INDUSTRIAL NO BRASIL: ALGUMAS EVIDNCIAS PARA O DEBATE ATUAL
Sandro Pereira Silva Roberto Gonzalez
CAPTULO 19 PERFIL REGIONAL DA MO DE OBRA NO TURISMO

Margarida H. Pinto Coelho Patrcia Alessandra Morita Sakowski
CAPTULO 20 A RELAO DOS ESTADOS BRASILEIROS COM O SETOR EXTERNO

Renato Baumann Marcelo Nonnenberg Ivan Oliveira Flvio Carneiro Edison Benedito da Silva Filho Elton Ribeiro Luis Berner
VOLUME 3 PARTE IV DINMICA SOCIAL E TERRITRIO: POPULAO, POLTICAS PBLICAS E CARACTERSTICAS SOCIOESPACIAIS DO BRASIL ATUAL....................................................... 631 CAPTULO 21 A MIGRAO COMO FATOR DE DISTRIBUIO DE PESSOAS COM ALTA ESCOLARIDADE NO TERRITRIO BRASILEIRO................................................................................. 633
Agnes de Frana Serrano Herton Ellery Arajo Larissa de Morais Pinto Ana Luiza Machado de Codes
CAPTULO 22 MOVIMENTO PENDULAR E POLTICAS PBLICAS: ALGUMAS POSSIBILIDADES INSPIRADAS NUMA TIPOLOGIA DOS MUNICPIOS BRASILEIROS.................................................................................... 665
Rosa Moura Paulo Delgado Marco Aurlio Costa
CAPTULO 23 CARACTERIZAO E EVOLUO DOS AGLOMERADOS SUBNORMAIS (2000-2010): EM BUSCA DE UM RETRATO MAIS PRECISO DA PRECARIEDADE URBANA E HABITACIONAL EM METRPOLES BRASILEIRAS.......................................................................... 697
Vanessa Gapriotti Nadalin Lucas Ferreira Mation Cleandro Krause Vicente Correia Lima Neto
CAPTULO 24 A QUESTO AGRRIA E AS DISPUTAS TERRITORIAIS NO ATUAL CICLO DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO............................................................................................ 729
Antnio Teixeira Lima Junior
CAPTULO 25 AVALIAO DO ESTADO DE CONSERVAO DA BIODIVERSIDADE BRASILEIRA: DESIGUALDADES ENTRE REGIES E UNIDADES DA FEDERAO.................................................... 757
Joo Paulo Viana Ana Paula Moreira da Silva Jlio Csar Roma Nilo Luiz Saccaro Jr. Llian da Rocha da Silva Edson Eyji Sano Daniel Moraes de Freitas
CAPTULO 26 O IDEB LUZ DE FATORES EXTRNSECOS E INTRNSECOS ESCOLA: UMA ABORDAGEM SOB A TICA DO MUNICPIO........................................................................... 793
Paulo Roberto Corbucci Eduardo Luiz Zen
CAPTULO 27 CULTURA E EDUCAO: ENTRE OS DIREITOS PBLICOS SUBJETIVOS E A EFETIVIDADE DAS POLTICAS PBLICAS DA ARTE-EDUCAO............................................................................ 817
Frederico A. Barbosa da Silva rica Coutinho Freire
CAPTULO 28 GASTOS COM SADE DAS FAMLIAS BRASILEIRAS: UM RECORTE REGIONAL A PARTIR DAS PESQUISAS DE ORAMENTOS FAMILIARES 2002-2003 E 2008-2009..................................... 859
Leila Posenato Garcia Ana Cludia SantAnna Lcia Rolim Santana de Freitas Lus Carlos Garcia de Magalhes
CAPTULO 29 A SINGULAR DINMICA TERRITORIAL DOS HOMICDIOS NO BRASIL NOS ANOS 2000.......................................................................................................... 877
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira Danilo Santa Cruz Coelho David Pereira Morais Mariana Vieira Martins Matos Jony Arrais Pinto Jnior Marcio Jos Medeiros
CAPTULO 30 MAPA DAS ARMAS DE FOGO NAS MICRORREGIES BRASILEIRAS................................................. 899

Daniel Ricardo de Castro Cerqueira Danilo Santa Cruz Coelho
APRESENTAO
Em continuidade ao projeto Brasil em desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas, a edio de 2012/2013 tem como tema desenvolvimento inclusivo e sustentvel: um recorte territorial. O projeto d prosseguimento iniciativa Brasil: o Estado de uma Nao, que teve a sua primeira publicao em 2005. As duas verses tiveram desde ento seis edies, e a srie j se incorporou ao calendrio de publicaes do Ipea. Essas edies alternaram discusses gerais sobre o desenvolvimento brasileiro, como as de 2005 e 2010, com abordagem de temas especficos, tais como: evoluo da mo de obra (2006); participao do Estado e polticas pblicas para o desenvolvimento (2007 e 2009); e financiamento do desenvolvimento (2011). A edio de 2012/2013 aborda a temtica da territorializao do desenvolvimento brasileiro da ltima dcada, bem como das polticas pblicas utilizadas para respald-lo e aprimor-lo, de modo a contribuir para a reflexo sobre diferentes dimenses que impactam, de modo significativo, a capacidade e efetividade apresentadas por estas polticas. Os recentes avanos no desenvolvimento socioeconmico tm se manifestado de forma diferenciada sobre o territrio brasileiro. Cada um dos fenmenos relacionados ao desenvolvimento tem seus prprios padres, inclusive em termos geogrficos. A descrio e anlise desses padres territoriais para a evoluo das diversas variveis significativas para o bem-estar da populao, bem como a apreciao das correlaes entre elas tornam-se, aqui, importante fonte de conhecimento para que se possam aproveitar as oportunidades existentes e desenvolver polticas pblicas capazes de promover o desenvolvimento de forma inclusiva em relao tambm sua distribuio geogrfica. A projeo da evoluo desses padres territoriais permite, outrossim, uma avaliao preliminar a respeito da sustentabilidade do desenvolvimento brasileiro na sua forma atual e uma ideia mais clara de seus limites. Assim, a escolha da territorialidade como fio condutor para o Brasil em desenvolvimento tem um apelo intelectual e aplicado que por si s justificaria o tema. Mas, alm disso, um fator de ordem prtica tambm influenciou a escolha, pois o acesso aos dados do Censo 2010, que vm sendo disponibilizados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) paulatinamente, provocou uma convergncia espontnea nos trabalhos desenvolvidos em diversas coordenaes e diretorias do Ipea. Como os dados censitrios so geograficamente localizados, a escolha do aspecto territorial para guiar os artigos formadores do prximo Brasil em desenvolvimento foi bastante propcia. A ideia dessa abordagem utilizar a perspectiva territorial para guiar as metodologias de anlise dos diversos tpicos includos no livro.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas
Portanto, os trabalhos que comporo a prxima edio do Brasil em desenvolvimento apresentam espraiamento geogrfico em sua anlise, para que no se perca o fio condutor temtico. vlido notar que essa unificao de abordagens no implica perda de outros graus de liberdade metodolgicos: os autores puderam aplicar os mtodos considerados pertinentes s suas anlises setoriais. As unidades territoriais utilizadas pelos diversos autores (municpios, reas mnimas comparveis AMCs , estados, regies etc.) no necessitam, nem mesmo, ser uniformes, recaindo tambm sobre os autores a tarefa de selecionar o recorte mais apropriado para a sua anlise. A explicao para a utilizao de cada tipo de recorte, no entanto, est presente em cada texto, de forma explcita, para que o leitor perceba a lgica da escolha. Os dados e informaes utilizados pelos autores nos seus respectivos estudos sero disponibilizados para o pblico em forma digital em um futuro prximo e sero tambm incorporados s plataformas territoriais do prprio Ipea, como o Ipeageo e o Ipeamapas. Outra novidade contida nesta edio do Brasil em desenvolvimento foi a opo de, pela primeira vez, creditar-se a assinatura dos captulos aos seus devidos autores. Sem prejuzo do carter institucional da publicao, essa escolha pretende reconhecer o esforo e a expertise individual dos profissionais envolvidos na elaborao da coletnea. Alm disso, todos os trabalhos foram submetidos a pareceristas cujos crditos tambm so reconhecidos na lista de colaboradores , de modo a aprimorar a verso inicial de cada estudo, bem como sugerir melhorias e extenses analticas aos respectivos textos. Ns do Ipea esperamos que a leitura desta obra seja no somente prazerosa queles que se aventurarem por essas pginas, as quais sintetizam o pensamento da nossa Casa sobre a dinmica territorial do desenvolvimento brasileiro, mas tambm inspiradora para melhor compreenso de mais esse aspecto to importante e complexo da realidade do pas. Boa leitura! Marcelo Crtes Neri Ministro da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR) Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
XII
AGRADECIMENTOS
Como editores desta edio do Brasil em desenvolvimento, gostaramos de lembrar todos aqueles que, de maneira direta ou indireta, colaboraram na obra. Os agradecimentos abrangem, portanto, o Ipea praticamente inteiro, posto que trabalho desse vulto seria muito difcil de realizar sem o apoio e a infraestrutura que a instituio disponibiliza a todos os participantes do projeto, tanto autores quanto editores. Devemos, no obstante, individualizar nossos agradecimentos, mesmo correndo o risco de algum esquecimento involuntrio. Desculpamo-nos, antecipadamente, pelas possveis omisses. Partindo para os agradecimentos diretos, gostaramos de apontar a dedicao e o empenho do presidente Marcelo Neri. Alm de seu entusiasmo, contamos tambm com um nvel de descentralizao das decises que muito facilitou a nossa tarefa, uma vez que, acordadas as diretrizes, tivemos plena liberdade para perseguir os objetivos propostos. Esses agradecimentos se estendem ao chefe de Gabinete da Presidncia, Sergei Soares, que, com a sua inteligncia e pragmatismo habituais, inmeras vezes intermediou a soluo de problemas. Os diretores do Ipea, Fernanda De Negri, Luiz Cezar Loureiro, Daniel Cerqueira, Renato Baumann, Rafael Osorio, Cludio Hamilton Santos, tambm tiveram papel fundamental nessa edio do Brasil em desenvolvimento, por mobilizarem os tcnicos de suas respectivas diretorias e emprestarem a devida importncia obra. Daniel Cerqueira e Renato Baumann contriburam inclusive com captulos para os livros. A equipe da Assessoria de Comunicao do Ipea especialmente do Editorial merece o devido reconhecimento, tanto pelo profissionalismo no cumprimento de suas atribuies, quanto pelas inmeras sugestes oferecidas para uma melhor organizao do trabalho. Parte essencial elaborao desta verso do Brasil em desenvolvimento foi o papel desempenhado pela consultora Juliana Vilar, que com sua delicadeza, perseverana e organizao nos proporcionou apoio indispensvel tramitao dos artigos entre autores, editores, pareceristas e equipe do Editorial. No entanto, nossos agradecimentos mais efusivos vo para os tcnicos da Casa que atuaram como autores e pareceristas, alguns nas duas funes, e cujos nomes esto listados na seo Colaboradores. Saibam eles que sua participao entusiasmada uma grande demonstrao da capacidade e competncia dos quadros desta casa, bem como do engajamento de seus servidores na busca de um Brasil cada vez melhor. Rogrio Boueri Marco Aurlio Costa
COLABORADORES
AUTORES Agnes Serrano Aguinaldo Maciente Ana Cludia SantAnna Ana Codes Ana Paula Moreira da Silva Antnio Teixeira Lima Junior Cleandro Krause Constantino Cronemberger Mendes Daniel Cerqueira Daniel Moraes de Freitas Danilo Coelho David Morais Divonzir Arthur Gusso Edison Benedito da Silva Filho Edson Eyji Sano Eduardo Zen Elton Ribeiro rica Coutinho Eustquio Reis Fabio Contel Fabio de S e Silva Flvio Carneiro Frederico Barbosa da Silva Gesmar Rosa dos Santos Guilherme Mendes Resende Herton Ellery Arajo Ivan Oliveira Joo Carlos Ramos Magalhes Joo Paulo Viana Jony Arrais
Jos Fres Jlio Csar Roma Katia de Matteo Larissa Morais Leila Posenato Garcia Leonardo Monasterio Ligia Duarte Lilian da Rocha da Silva Lucas Ferreira Mation Lcia Rolim Santana de Freitas Lucikelly dos Santos Lima Luis Berner Lus Carlos Garcia de Magalhes Luis Felipe Batista de Oliveira Marcelo Jos Braga Marcelo Nonnenberg Marcio Jos Medeiros Marco Aurlio Costa Margarida H. Pinto Coelho Mariana Matos Marly Matias Silva Miguel Matteo Neison Freire Nilo Saccaro Jnior Patrcia Morita Paulo A. Meyer M. Nascimento Paulo Arajo Paulo Corbucci Paulo Delgado Paulo de Tarso Linhares Rafael Henrique Moraes Pereira Renata Gonalves Renato Balbim Renato Baumann Roberto Gonzalez
XVI
Colaboradores
Rodrigo Orair Rogrio Boueri Ronaldo Vasconcelos Rosa Moura Sandro Pereira Silva Thais Helena Fernandes Teixeira Vanessa Gapriotti Nadalin Vicente Correia Lima Neto PARECERISTAS Adolfo Sachsida Andr Calixtre Aristides Monteiro Bernardo Furtado Bernardo Medeiros Bruno Cruz Carla Andrade Carlos Wagner de Albuquerque Constantino Cronemberger Mendes Fabio de S e Silva Gabriel Squeff Gesmar Rosa dos Santos Graziela Zucoloto Guilherme Mendes Resende Herton Ellery Arajo Jos Aparecido Jos Eustquio Jnia Peres da Conceio Leonardo Monasterio Lucas Ferreira Mation Marcelo Medeiros Marco Aurlio Costa Mrio Jorge Cardoso Martha Cassiolato Maurcio Saboya
XVII
Miguel Matteo Paulo Corbucci Rafael Pereira Renato Balbim Roberta Vieira Rodrigo Orair Ronaldo Coutinho Garcia Sandro Pereira Silva Vicente Correia Lima Neto
XVIII
INTRODUO
Nesta edio 2012/2013, o Brasil em desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas traz a perspectiva do territrio como o fio condutor das contribuies aqui reunidas. Marcado pela existncia de diferentes biomas, de profundas disparidades e desigualdades que se refletem no espao brasileiro, bem como por diversos processos de formao socioespacial, que fundamentam, expressam e condicionam o desenvolvimento nacional, o Brasil tem em seu vasto territrio uma fonte de riquezas e desafios. O desafio acolhido pelos tcnicos e colaboradores do Ipea, nesta edio do Brasil em desenvolvimento, foi, a partir de diferentes reas temticas, perspectivas analticas e clivagens, incorporar a dimenso territorial em suas reflexes. Este desafio se d num momento em que diferentes processos e movimentos se fazem presentes no pas. Aps dcadas de baixo crescimento econmico e de indicadores macroeconmicos ruins, o Brasil experimentou, na ltima dcada, a retomada do crescimento econmico, e possibilidades auspiciosas se apresentaram. Esse ambiente favorvel, portador de possibilidades e promessas, encontrou um pas ainda marcado por profundas desigualdades socioespaciais, expressas nas disparidades regionais, mas tambm visveis em seus espaos metropolitanos. E esse cenrio promissor traduziu-se, de um lado, na reduo das desigualdades sociais, e, de outro, na produo de variados impactos socioespaciais seja por meio da incorporao de regies e lugares dinmica de desenvolvimento econmico capitalista, com o avano do agronegcio ou dos grandes projetos de investimento (notadamente no setor minerrio, na indstria do petrleo e na produo de energia); seja por meio da consolidao, no mbito da rede de cidades do pas, de alguns grandes centros urbanos e dos novos centros intermedirios, de crescente importncia; seja, ainda, por meio do espraiamento de equipamentos e de infraestrutura econmica, social e urbana em todo o territrio nacional. Se, num contexto pouco favorvel, os recursos e a motivao para se pensar e propor intervenes e polticas orientadas para aspectos da dimenso territorial do pas eram limitados mesmo que, especialmente no caso da poltica social, da poltica ambiental e do arranjo federativo do pas, a descentralizao e o reconhecimento e a valorizao do ente municipal tenham sido significativos , num contexto de maiores possibilidades, o conhecimento e a compreenso dos impactos socioespaciais e do rebatimento territorial dos processos em curso se fazem fundamentais. Esse o pano de fundo das contribuies aqui reunidas, sistematizadas em quatro partes, nas quais, sob variadas perspectivas, se procura conhecer e caracterizar o Brasil em sua diversidade territorial: ora se busca to somente especializar aspectos da realidade
nacional; ora se prope a adoo de conceitos que facilitem a compreenso dos processos em curso; ora se lida, de forma bastante criativa, com diferentes dimenses e variveis relativas ao desenvolvimento do pas. Na primeira parte, os seis textos reunidos visam, a partir de diferentes e complementares pontos de vista (e de partida), propor abordagens, conceitos e perspectivas analticas sobre a dimenso territorial no Brasil. Suas palavras-chave remetem questo do instrumento da regionalizao e compreenso do conceito de territrio, em suas diferentes possibilidades de aplicao, em dilogo com a formulao de polticas pblicas com enfoque territorial. Especialmente no que concerne s polticas pblicas, contribuies analticas a respeito do desenvolvimento regional, do ordenamento territorial, da regionalizao da sade e da justia sob a perspectiva territorial podem ser encontradas nessa parte introdutria. A segunda parte do primeiro volume traz quatro captulos que enfatizam aspectos ligados a relaes federativas e territrio, trabalhando com elementos relativos dimenso institucional e questo tributria. Enquanto pas federativo, aspectos atinentes organizao e estrutura do Estado brasileiro, aos arranjos federativos em face das disparidades regionais, s relaes entre os entes da Federao e s recentes possibilidades de cooperao e coordenao entre eles, sobretudo nas reas mais impactadas pelos processos em curso, emergem como principais temas e questes tratadas nessa parte da publicao, que complementa a parte inicial do livro. Aspectos e elementos conceituais e institucionais conformam, assim, o primeiro volume do Brasil em desenvolvimento, e fornecem importantes recursos cognitivos e instrumentais para uma abordagem territorial dos processos em curso no pas, com nfase em suas interfaces com as polticas pblicas. No segundo volume, encontra-se a terceira parte do livro, composta por dez captulos, os quais procuram abordar as relaes entre dinmica econmica e territrio. Dois captulos iniciais analisam a dinmica espacial do crescimento econmico do pas e das disparidades regionais nos ltimos quarenta anos, inclusive sob a perspectiva da anlise de convergncia. Em seguida, diversos estudos abordam aspectos relacionados aos recursos e produo econmica do pas. Focalizam diferentes facetas de seu desenvolvimento, cotejando-as, seja com elementos, atores e dinmicas vinculados aos processos de formao de territrios (tradicionais e extrativistas), seja com questes relacionadas a aspectos ambientais. Abrangem, inclusive, as polticas pblicas que objetivam lidar com os desafios associados s tenses e desafios presentes nesse campo. Alm dos recursos ambientais, a distribuio e a evoluo dos recursos humanos e do emprego tambm tratada na terceira parte da publicao, cujo captulo conclusivo investiga a relao das Unidades da Federao com o setor externo.
XX
Introduo
Tambm composta por dez captulos, a quarta parte, correspondente ao terceiro volume da publicao, compe-se de contribuies que tratam de dinmica social e territrio. Neste volume e parte finais, aspectos demogrficos, polticas sociais e a caracterizao socioespacial de diferentes aspectos do Brasil atual so trazidos para a reflexo do leitor. Aproveitando a disponibilizao dos microdados do Censo Demogrfico 2010, aspectos relacionados migrao, aos movimentos pendulares (com nfase nas dinmicas que se do nos espaos metropolitanos) e ocorrncia dos aglomerados subnormais, numa anlise da ltima dcada, conformam as trs primeiras contribuies da quarta parte. Em seguida, numa reflexo que, em boa medida, dialoga com alguns captulos da terceira parte do livro, discute-se a questo agrria sob uma perspectiva que procura qualificar as disputas e tenses associadas ao desenvolvimento do pas, a partir do conceito de territrio. Encontra-se, depois, uma proposta de avaliao do estado da conservao da biodiversidade brasileira, em uma anlise que se atm escala macrorregional e dos entes subnacionais. Finalmente, sempre com vistas a incorporar a dimenso territorial em diferentes reas temticas, so encontradas contribuies que tematizam a sade, a educao, a cultura e o acesso justia, enfatizando informaes sobre a distribuio espacial dos homicdios no pas e o mapa das armas de fogo nas microrregies brasileiras. Ao todo, mais de sessenta autores concorreram para a construo desta edio histrica do Brasil em desenvolvimento, num mosaico de reflexes e estudos que apresentam variadas possibilidades de compreenso do Brasil e de suas condies de desenvolvimento, a partir de diferentes abordagens, conceitos e perspectivas analticas que incorporam a dimenso territorial. A mensagem geral desta publicao diz respeito ao reconhecimento dos desafios impostos pela dimenso territorial, notadamente num contexto em que o territrio sofre impactos importantes dos processos em curso. Nesse sentido, complementarmente aos avanos obtidos no mbito das polticas sociais, faz-se necessrio evoluir tambm na superao das desigualdades socioespaciais do pas seja entre as macrorregies, seja entre os ncleos urbanos situados em diferentes ndulos da rede de cidades do Brasil, seja em nossas metrpoles , na perspectiva da promoo de um desenvolvimento econmico inclusivo, eficiente e ambientalmente sustentvel.
XXI
DESENVOLVIMENTO INCLUSIVO E SUSTENTVEL: UM RECORTE TERRITORIAL
Parte IV
DINMICA SOCIAL E TERRITRIO: POPULAO, POLTICAS PBLICAS E CARACTERSTICAS SOCIOESPACIAIS DO BRASIL ATUAL
CAPTULO 21
A MIGRAO COMO FATOR DE DISTRIBUIO DE PESSOAS COM ALTA ESCOLARIDADE NO TERRITRIO BRASILEIRO
Agnes de Frana Serrano* Herton Ellery Arajo** Larissa de Morais Pinto*** Ana Luiza Machado de Codes****
1 INTRODUO Este texto aborda a migrao interna no Brasil. Parte do pressuposto de que a observao dos saldos migratrios microrregionais pode revelar algumas caractersticas territoriais, com respeito ao bem-estar das populaes. Em particular, observar os fluxos de pessoas de alta escolaridade pode ser esclarecedor sobre as condies de vida no local. O texto est dividido da seguinte forma: a segunda seo, denominada O territrio e os processos migratrios, aborda a temtica do ponto de vista terico, discutindo conceitos referentes ao territrio enquanto categoria analtica e sua relao com a migrao. A terceira, por sua vez, trata de explicitar a metodologia selecionada para o desenvolvimento e justificativa da pesquisa. A quarta seo relata os resultados obtidos para algumas microrregies do pas. Como fechamento, na quinta seo, so tecidas algumas consideraes finais. 2 O TERRITRIO E OS PROCESSOS MIGRATRIOS Um estudo que se proponha a tratar, entre outros aspectos, de territrio requer primeiramente uma reflexo terica que indique a abordagem conceitual referente categoria de anlise na qual o trabalho estar embasado. Faz-se necessrio explicitar qual dos vrios significados desta terminologia ser adotado na construo dos patamares nos quais esta pesquisa ser desenvolvida. Tal exposio terica se mostra relevante por conduzir o pensamento e evidenciar a relao de migrao, enquanto processo socioespacial, com o prprio territrio.
* Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Correio eletrnico: <agnes.serrano@ipea.gov.br>. ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Disoc do Ipea. Correio eletrnico: <herton.araujo@ipea.gov.br>. *** Pesquisadora do PNPD na Disoc do Ipea. Correio eletrnico: <larissa.pinto@ipea.gov.br>. **** Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) na Disoc do Ipea. Correio eletrnico: <ana.codes@ipea.gov.br>.
2.1 Questes conceituais entre territrio e migrao O termo territrio est presente no pensamento de muitas cincias, pois uma categoria relacionada produo social e econmica, entre outras, e s possibilidades sociais de desenvolvimento e de deslocamento, por exemplo. Existem diferentes abordagens acerca desta terminologia, algumas das quais sero breve e sucintamente caracterizadas a seguir. Comumente, a palavra territrio associada s delimitaes fronteirias de um pas, bem como s de suas unidades administrativas; refere-se aos Estados-nao e governana destes, e faz aluso s relaes de poder existentes em cada uma destas dimenses poltico-administrativas. Aparece, assim, como um conceito que trata de determinada poro de terra, delimitada e concreta, sobre a qual exercido poder e, consequentemente, controle, em seus mais variados desdobramentos. Esta conceituao utilizada principalmente no mbito de estudos que se baseiam na cincia poltica. Outra perspectiva analtica do conceito de territrio desenvolvida pela economia. Para esta rea do conhecimento, o territrio um provedor de recursos, os quais possibilitam ou no o desenvolvimento de determinadas atividades produtivas em localidades distintas. As diversas regies de um territrio so analisadas por meio de suas caractersticas fsicas, de modo que se avalie a possibilidade de que indstrias e empresas, por exemplo, sejam ali instaladas, o que provoca a atrao de recursos e investimentos variados e produz, de certa maneira, a diferenciao de reas e o consequente acirramento da competitividade no mercado interno ou internacional. Dessa maneira, o territrio visto e tratado como um dos alicerces do processo produtivo. A antropologia utiliza o conceito de territrio a partir de uma interpretao muito distinta das concepes da economia e da cincia poltica at agora expostas. Sob o enfoque desta rea, o territrio deve ser analisado a partir de simbologias criadas e apropriadas por indivduos, grupos, comunidades ou por uma sociedade em geral. Est relacionado ao pertencimento, identificao cultural, e se faz singular nas vivncias coletivas. Produz sentido para grupos e, para eles, passa a ter significados. Percebe-se, ento, a existncia de diferentes abordagens realizadas em torno do termo territrio, o que justifica a necessidade de se explicitar qual conceituao adotada nesta pesquisa. Antes, faz-se imprescindvel reforar que estas concepes no so excludentes. Ao contrrio, complementam-se, pois se caracterizam como interpretaes distintas de um mesmo objeto de anlise. A este respeito, Haesbaert demonstra uma ntida relao das anteriormente citadas leituras cientficas, quando aponta que o territrio, imerso em relaes de dominao e/ou de apropriao sociedade-espao, desdobra-se ao longo de um continuum que vai da dominao poltico-econmica mais concreta e funcional apropriao mais subjetiva e/ou cultural-simblica (Haesbaert, 2007, p. 21). Especificamente para uma anlise voltada para processos migratrios e sua relao com o territrio, como o caso desta pesquisa, adota-se uma das concepes geogrficas, a qual engloba muitos aspectos das interpretaes anteriormente explicitadas, como ser apontado a seguir.
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A Migrao como Fator de Distribuio de Pessoas com Alta Escolaridade no Territrio Brasileiro
O enfoque dado recentemente pela geografia, mais especificamente pela geografia humana, traz significativas contribuies ao entendimento da dimenso territorial e sugere que o territrio parte indissocivel do prprio espao geogrfico. Entende-se, portanto, que h uma distino entre espao e territrio, apesar de se supor a inseparabilidade entre estas duas categorias.1 Alis, o fato de ambas as categorias serem consideradas indissociveis justamente o que difere a anlise geogrfica das realizadas pelas demais cincias ou reas do conhecimento. Como esclarece Steinberger (2006, p. 58), o que interessa (...) no somente a definio de territrio, mas essa em relao ao espao. De maneira mais esclarecedora, os estudos de Milton Santos tentam demonstrar uma melhor compreenso a respeito do que o territrio, bem como de sua relao com o espao geogrfico. Para o autor, o territrio, por si s, no deve ser objeto de investigaes ou de polticas pblicas, mas sim o seu uso, ou melhor, o territrio em sendo usado. Para ele, essa ideia de territrio usado (...) pode ser mais adequada noo de um territrio em mudana, um territrio em processo (Santos, 1999, p. 19). Milton Santos contrape esta reflexo quela levantada pela cincia poltica, afirmando que ela, de modo geral, ignora o territrio d conta da diviso dos estados, dos municpios, mas no dos contedos , como se ele no tivesse um contedo social, e destaca que este contedo, por sua vez, excludo de muitas anlises cientficas que consideram o territrio apenas a partir de sua materialidade e desconsideram o dinamismo socioterritorial, socioespacial, essas formas-contedo que tm a ver com a existncia (idem, ibidem). Santos e Silveira (2011, p. 19) acrescentam que:
O territrio usado aponta para a necessidade de um esforo destinado a analisar sistematicamente a constituio do territrio. (...) O uso do territrio pode ser definido pela implantao de infraestruturas, (...) mas tambm pelo dinamismo da economia e da sociedade. So os movimentos da populao, a distribuio da agricultura, da indstria e dos servios, o arcabouo normativo, includas a legislao civil, fiscal e financeira, que, juntamente com o alcance e a extenso da cidadania, configuram as funes do novo espao geogrfico.
Os diferentes usos do territrio, os modos como estes usos so feitos e quem o utiliza so aspectos reveladores das relaes estabelecidas tanto no plano econmico quanto social e poltico. Indicam, portanto, muito mais que questes perceptveis apenas no plano visual, pois demonstram intencionalidades, dinmicas e interesses dos diversos agentes que atuam no territrio. Assim, considerado no um territrio esttico, definitivo, imvel, imutvel, mas vivo e capaz de criar transformaes sociais que, por sua vez, modificam o prprio territrio. Mais recentemente, a cincia geogrfica tem trabalhado para que o territrio no seja analisado somente a partir de sua materialidade delimitao, objetos geogrficos ali abarcados, caractersticas fsicas , tendo em vista que apenas esta dimenso no capaz de exprimir e revelar as dinmicas que se desenvolvem em mbito territorial, tampouco as prprias potencialidades territoriais. Dessa maneira, em uma anlise territorial, interessariam igualmente as imaterialidades, tais quais aes, estratgias, disputas, embates, posicionamentos, interesses,
1. Essas duas categorias, comumente confundidas ou consideradas como sinnimas, so distintas por natureza, apesar de complementares.
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diversidade de agentes, bem como a mobilidade destes no territrio. exatamente aqui que se encontra o ponto que possibilita uma verdadeira conexo da questo territorial com o processo de migrao populacional. No h como abordar os deslocamentos humanos sem que o territrio seja tambm considerado na anlise. certo que a migrao ocorre em mbito territorial, mas ela motivada por interesses diversos, questes polticas e econmicas, que podem provocar a sada de parcela da populao de determinada localidade ou atrair indivduos para outras reas. O processo migratrio decorre justamente dos diferentes usos do territrio e de suas implicaes na esfera socioespacial. Essas diversas possibilidades de uso que um territrio localidade, rea, regio, cidade ou campo pode apresentar em uma poca especfica, conforme interesses econmicos, polticos ou sociais, provocam o surgimento de diferenciaes territoriais. Tais diferenciaes so fatores estimulantes ou desestimulantes dos deslocamentos populacionais. Como afirmam Santos e Silveira (2011, p. 20.), nesse sentido que um territrio condiciona a localizao dos atores, pois as aes que sobre ele se operam dependem da sua prpria constituio. So, portanto, fatores geralmente ligados ao uso do territrio que levam os sujeitos a optar por se deslocar territorialmente e que interferem na escolha de seu destino. Seja como for, a migrao consiste essencialmente, ento, em um processo em que um indivduo se desterritorializa e busca se reterritorializar em outra localidade, como ser discutido a seguir. Este estudo, ainda que reconhea que os usos do territrio esto entre os fatores condicionantes dos processos migratrios, no analisa os motivos que ocasionam estes movimentos da populao brasileira. Ele enfoca a questo de para onde os fluxos populacionais tm se direcionado territorialmente e de onde tm se originado, com o interesse notadamente voltado para os grupos de pessoas que possuem alta escolaridade. Os fluxos aqui identificados, ao longo dos trs ltimos censos demogrficos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), indicaro quais tm sido os principais polos brasileiros, expulsores e atrativos: pontos de onde significativos contingentes populacionais tm se desterritorializado e aonde tm ido buscar reterritorializao. 2.2 Questes de desterritorializao e reterritorializao para o entendimento da migrao populacional Os conceitos de desterritorializao e reterritorializao so indispensveis neste captulo, devido sua capacidade de auxiliar a compreenso dos processos migratrios, que se estabelecem territorialmente, como foco da anlise aqui proposta. Comumente, estes termos tm sido utilizados, sobretudo pela geografia, para justificar a importncia e a necessidade de permanncia e reafirmao da categoria territrio nas anlises cientficas em tempos de globalizao, nos quais as fronteiras no se colocam, necessariamente, como limites fsicos ou no para o estabelecimento de relaes sociais ou econmicas. Entretanto, neste trabalho, os conceitos aludidos se encaixam em outra perspectiva, especfica para o entendimento dos deslocamentos populacionais.
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Para que se compreenda o que significa o processo de desterritorializao e a consequente reterritorializao, necessrio lembrar que o territrio essencial ao prprio desenvolvimento da vida. Sem territrio, no h como produzir, estabelecer relacionamentos sociais e desenvolver atividades humanas, pois ele se constitui como a base material das realizaes estabelecidas em mbito social. O processo de migrao, por sua vez, envolve indivduos que, presentes em determinado territrio, optam por se deslocar e se firmar em outra localidade, ou seja, se desterritorializam. Mas, como no podem e no conseguem viver desmembrados de uma base territorial, reterritorializam-se em reas distintas, de acordo com seus interesses e com as possibilidades que ali se apresentam. Esta constatao demonstra que as reas de determinado territrio so diferenciadas, e os elementos que as diferenciam so capazes de expulsar ou atrair indivduos em determinado perodo histrico. Tais elementos podem estar relacionados tanto s caractersticas geomorfolgicas quanto ao prprio uso daquele territrio. Como explicita Haesbaert (2007), a desterritorializao um processo indissocivel do prprio movimento de reterritorializao. Em suas palavras:
Geograficamente falando, no h desterritorializao sem reterritorializao pelo simples fato de que o homem um animal territorial (ou territorializador, como afirmou o socilogo Yves Barel). O que existe, de fato, um movimento complexo de territorializao, que inclui a vivncia concomitante de diversos territrios configurando uma multiterritorialidade, ou mesmo a construo de uma territorializao no e pelo movimento (op. cit., p. 20).
Complementarmente, Moreira, baseado nas colocaes de Raffestin (1993), afirma que a desterritorializao combina uma sequncia de movimentos por meio dos quais ela institui e instituda como desenraizamento locacional (...), em que o corpo se territorializa, para depois se desterritorializar e em seguida reterritorializar-se, num movimento cclico contnuo (Moreira, 2007, p. 137). inquestionvel o fato de que a desterritorializao e a reterritorializao so viabilizadas por meio da mobilidade espacial que abarca a territorial , o que constitui parte do prprio processo de migrao. a possibilidade do movimento que provoca o surgimento de fluxos de indivduos se deslocando por entre o territrio nacional. De acordo com Haesbaert (2010, p. 245), a mobilidade , para a migrao, mais um meio que um fim, e esta, por sua vez, caracteriza-se como um processo complexo, cuja compreenso exige muito mais que estudos destinados apenas s anlises referentes ao processo de desterritorializao, pois compreende tambm, entre outros fatores, a reterritorializao. Ademais, nas palavras do autor:
A anlise da des-territorializao depende do momento em que a trajetria do migrante est sendo analisada. Alm disso, h migraes ditas econmicas vinculadas mobilidade pelo trabalho, migraes provocadas por questes polticas e outras por questes culturais ou ainda ambientais. (...) Atravs da figura do migrante [bem como das motivaes que o fizeram migrar] podemos, ento, entender melhor as diversas formas com que a desterritorializao focalizada (op. cit., p. 46).
Os processos migratrios, ou seja, a desterritorializao e a reterritorializao, esto estritamente relacionados constituio das populaes e ocupao de territrios nacionais. Entretanto, para que haja migrao, necessria a disposio dos indivduos para deixar
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determinada localidade e se fixar em outra. No caso do Brasil, alguns questionamentos que emergem a este respeito esto relacionados escolaridade dos indivduos migrantes. Assim, pode-se perguntar se aqueles que apresentam menor escolaridade so mais dispostos a se deslocar territorialmente, ou se o indivduo que possui alto grau de escolaridade se reterritorializa em uma localidade mais prxima de seu ponto de partida. Tendo em vista a complexidade da migrao, que envolve tanto desterritorializao como reterritorializao, bem como dos processos que a desencadeiam e daqueles que so provocados por ela, de interesse desta pesquisa focar a anlise na migrao do grupo de indivduos brasileiros que possuem alta escolaridade, conforme ser exposto nas sees subsequentes. 3 PROCEDIMENTOS E ESCOLHAS METODOLGICAS Este trabalho trata da migrao interna brasileira. Considerou-se migrante o indivduo que morava, na data do recenseamento, em um local do territrio brasileiro diferente daquele em que residia exatamente cinco anos antes. Esta pergunta de data fixa foi introduzida no Censo Demogrfico do ano de 1991 perodo a partir do qual se pode contar com a estabilizao das divises do territrio nacional em suas dimenses macrorregional e estadual,2 e tambm com as subdivises mesorregionais e microrregionais (IBGE, 1990). Portanto, sero analisados os fluxos migratrios captados nos censos de 1991, 2000 e 2010. Para o desenvolvimento desta pesquisa, utilizou-se a escala microrregional.3 O Brasil est dividido em 558 microrregies geogrficas, as quais comportam todos os municpios, em cada um dos censos. A escala microrregional permite um melhor exame da realidade brasileira, pois possibilita um olhar mais claro e detalhado dos processos migratrios atuais e da forma como a populao migrante se movimenta pelo territrio, a partir das reconfiguraes e refuncionalizaes econmico-produtivas regionais mais recentes. Trabalhou-se somente com a populao de 18 anos ou mais de idade e, para ela, foram definidos trs nveis educacionais: i) baixa escolaridade, que abrange desde os indivduos sem nenhuma escolarizao formal at aqueles que no concluram o ensino mdio; ii) mdia escolaridade, que compreende desde aqueles com ensino mdio completo at as pessoas com 25 ou mais anos de idade com ensino superior incompleto; e iii) alta escolaridade, que abrange todo indivduo com ensino superior completo, mais os jovens entre 18 e 24 anos que estejam cursando este nvel. O foco do trabalho est no grupo de alta escolaridade. Os indivduos com este padro educacional tendem a ter maior capacidade para empreender uma aventura migratria. Pode-se notar que a probabilidade de migrar maior entre estes indivduos, como pode ser observado na tabela 1. Alm de estes indivduos possurem maior possibilidade para disputar o mercado de
2. Em 1988, foi criado, na macrorregio Norte, o estado do Tocantins, cujo territrio era parte integrante do estado de Gois e da macrorregio Centro-Oeste. 3. A denio de migrante aqui utilizada pode ser aplicada at o nvel municipal. Entretanto, a criao de novos municpios entre os censos de 1991, 2000 e 2010 torna a anlise muito mais imprecisa e passvel de vieses, devido a processos de migrao para municpios vizinhos motivados pela presso do preo da terra (aluguis, inclusive), nos quais o migrante permanece trabalhando no local de residncia anterior migrao. Por estes motivos, optou-se por realizar a anlise no nvel microrregional, o qual aqui se considera suciente e robusto para a argumentao do texto.
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trabalho na regio de destino, sua condio socioeconmica permite tambm uma maior exposio ao risco de fracasso, o que pode ser sinalizado ao se utilizar o rendimento mdio do trabalho como indicador de sucesso no mercado de trabalho.4 No Censo 2010, este indicador para indivduos de alta escolaridade (R$ 3.654,00) era cerca de 2,6 vezes superior ao do segundo grupo, de mdia escolaridade (R$ 1.421,00), e 4,5 vezes ao do terceiro, de baixa escolaridade (R$ 812,00).
TABELA 1
Probabilidade de migrao, por perodo e nveis de escolaridade (1986-2010) (Em %)
Escolaridade Baixa Mdia Alta Total Fonte: IBGE (1991; 2000; 2010). Elaborao dos autores. 1986-1991 7,8 8,6 8,9 7,9 1995-2000 6,8 7,7 8,5 7,1 2005-2010 5,0 6,2 7,8 5,7
Apesar de haver uma tendncia de queda, notvel que os indivduos de alta escolaridade possuem uma probabilidade maior de migrar, em cada um dos trs perodos analisados. Mesmo com esse arrefecimento, a migrao continua sendo um fenmeno de significativa importncia para a distribuio da populao pelo territrio brasileiro, principalmente no que se refere aos indivduos com nvel superior de educao. Pessoas com esta formao podem ser consideradas ainda escassas no Brasil: em 2010, apenas 11,9% da populao adulta brasileira possuam este nvel de educao. Os valores para 1991, 6,1%, e 2000, 7,1%, eram ainda mais modestos. Alm de escassos, estes profissionais so mal distribudos pelo territrio nacional, como mostra a tabela 2. Ela apresenta a evoluo dos duais5 dos ndices de concentrao de Herfindahl-Hirschman, calculados neste trabalho para estimar a concentrao territorial da populao, por grau de escolaridade.
TABELA 2
Duais dos ndices de Herndahl-Hirschman, por perodo e nveis de escolaridade (1991-2010) (Em %)
Escolaridade Baixa Mdia Alta Total Fonte: IBGE (1991; 2000; 2010). Elaborao dos autores. 1991 12,8 5,1 3,1 10,1 2000 14,6 6,4 4,0 11,1 2010 16,5 8,8 5,8 12,1
4. Questes referentes s variveis que facilitam e incentivam ou no a migrao dos altamente escolarizados tambm podem ser encontradas na pesquisa de Da Mata et al. (2007). 5. O dual de um ndice de concentrao um indicador que consiste em uma transformao matemtica daquele prprio ndice, com a vantagem de possibilitar uma interpretao mais intuitiva e imediata do seu signicado. Para mais detalhes, ver Souza e Pealoza (2005).
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A leitura desse dual pode ser feita da seguinte forma: o valor de 10,1% representa uma situao hipottica em que a populao estaria totalmente concentrada em apenas 10,1% do territrio,6 deixando o resto desocupado. Sob este enfoque, possvel notar que a populao brasileira se dispersou mais pelo seu territrio, passando de 10,1%, em 1991, para 12,1%, em 2010. Esta tendncia pde ser observada em todos os nveis de escolaridade. A velocidade de disperso dos indivduos de alta escolaridade foi maior que as outras. O mapa 1 ilustra a distribuio da populao de alta escolaridade, por microrregio, em 2010.
MAPA 1
Distribuio da populao de alta escolaridade, por microrregio (2010) (Em %)
Fonte: IBGE (2010). Elaborao dos autores.
Em azul esto as microrregies cujas porcentagens de populao de alta escolaridade estavam acima da mdia nacional, 11,9%; em vermelho-claro, abaixo da mdia, at 4,1%; e em vermelho-escuro, os 20% com porcentagens menores que 4,1%. Os valores variaram entre 2,0%, em Tom Au microrregio na vizinhana da de Belm, no Par , a 24,2%, situao vivida por Braslia. Nos estados das regies Norte e Nordeste e no estado do Esprito Santo, na regio Sudeste, apenas as microrregies que abrigam as capitais estavam acima da mdia nacional. A exceo o Tocantins, cuja microrregio de Gurupi tambm teve porcentagem (12,2%) maior que a do Brasil. H trs microrregies de capitais que ainda esto abaixo da mdia: Manaus, 10,8%; Porto Velho, 11,3%; e Fortaleza, 11,6%.
6. Uma leitura estrita desse indicador signicaria que a populao estaria concentrada em 10,1% das microrregies brasileiras. Contudo, para ns de simplicao e de generalizao das ideias, neste trabalho preferiu-se l-lo como 10,1% do territrio.
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Entre os fatores que afetaram a distribuio das pessoas de alta escolaridade, cite-se, em primeiro lugar, a distribuio dos cursos superiores pelo territrio nacional onde h universidade, h mais gente com curso superior, pois a localidade produz pessoas de alta escolaridade. A migrao outro fator que influencia a distribuio de pessoas com alto nvel de educao, como pode ser constatado a partir do dual do ndice de Herfindahl-Hirschman, calculado para os imigrantes de alta escolaridade, que variou de 10,6% em 1991 para 12,2% em 2010, denotando a contribuio da migrao para a desconcentrao destes indivduos pelo territrio. A ttulo de ilustrao, imagine-se o Distrito Federal em 1950, quando j estava demarcado o quadriltero, mas nenhum governo decidira construir a nova capital. Este territrio provavelmente ainda no conhecia pessoas com nvel superior de ensino. Com a construo da nova capital, inaugurada em 1960, e a transferncia do governo federal e de recursos pblicos, alm da criao da Universidade de Braslia (UnB), a microrregio Braslia j era, em 1991, ou seja, apenas 31 anos aps sua inaugurao, aquela com maior porcentagem de pessoas com alta escolaridade, situao que perdura at hoje. Processos como esses, que envolvem mudana do territrio, desterritorializao e reterritorializao, sero descritos neste trabalho. A ideia que seja possvel identificar as microrregies que mais recebem populao de alta escolaridade, assim como a origem destes contingentes, e aquelas de onde mais saem indivduos de alta escolaridade, bem como o seu destino. Tendo em vista a relevncia de que os indivduos altamente escolarizados estejam distribudos mais uniformemente pelo pas, dada sua relativa escassez, ser analisado o panorama migratrio brasileiro recente, com o foco voltado para medir os principais fluxos redistribuidores de pessoas com este perfil e, no sentido oposto, os fluxos mais concentradores deste tipo de migrante. Nesse intento, calcularam-se os saldos migratrios a partir das matrizes de fluxos migratrios entre as microrregies, referentes a cada um dos censos e a cada nvel educacional escolhido, estruturadas conforme a tabela 3.
TABELA 3
Micro1 Micro2 Micro3 ... Micro558 Imigrao (I)
Matrizes de uxos migratrios entre microrregies (1991, 2000 e 2010)

Micro1 M11 M21 M31 ... M558 1 I1 Micro2 M12 M22 M32 ... M558 2 I2 Micro3 M13 M23 M33 ... M558 3 I3 Micro4 M14 M24 M34 ... M558 4 I4 ... ... ... ... ... ... ... Micro558 M1 558 M2 558 M3 558 ... M558 558 I558 Emigrao (E) E1 E2 E3 ... E558 Migrantes
Elaborao dos autores.
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Cada clula da matriz representa um fluxo migratrio, no qual Mij o nmero de pessoas que saram da microrregio i e entraram na microrregio j, em algum momento dos cinco anos que antecederam o censo em questo. Na diagonal principal, aos Mii foi atribudo o valor zero, para desconsiderar as migraes intramicrorregionais. Para cada uma das 558 microrregies, calculou-se o saldo migratrio (Si= Ii Ei), nos trs perodos analisados e para os trs nveis de escolaridade. O apndice A mostra as 22 microrregies com maiores saldos migratrios positivos de alta escolaridade (as que mais ganharam), entre 2005 e 2010, e o apndice B mostra as 22 microrregies com maiores saldos negativos (as que mais perderam). Para cada uma delas, so apresentados os saldos dos outros perodos e das outras escolaridades. Entre estas 44 microrregies, selecionaram-se dez para que suas relaes de migrao com as demais 557 microrregies nacionais fossem descritas mais detidamente. O critrio de seleo foi escolher duas de cada macrorregio brasileira: uma entre as que mais perderam populao de alta escolaridade, entre 2005 e 2010, e outra das que mais ganharam. Como nenhuma microrregio do Centro-Oeste est entre as 22 que mais perderam, optou-se por analisar tambm a microrregio do Rio de Janeiro, que a segunda que mais perdeu populao escolarizada, ficando atrs apenas de So Paulo. Para cada uma dessas dez escolhidas, produziu-se um cartograma do Brasil, no qual esto pintadas as microrregies que tiveram relao migratria com aquela que est em foco. Aparecem de azul as que apresentaram saldos redistribuidores de populao escolarizada; de vermelho, as que tiveram saldos concentradores de populao de nvel superior de ensino; as demais aparecem em branco, por no ter havido fluxos migratrios entre elas e a microrregio em questo. Saldos redistributivos so aqueles cujo sentido da migrao de microrregies mais escolarizadas para as menos escolarizadas em 2010. Os saldos concentradores, ao contrrio, so aqueles cujo sentido da migrao vai de microrregies menos escolarizadas para mais escolarizadas. Analise-se novamente Braslia, a ttulo de exemplo: em 2010, esta era a microrregio brasileira que tinha a maior porcentagem de pessoas com alta escolaridade, 24,2%. poca, o saldo de Braslia com a microrregio Entorno de Braslia foi negativo, com 921 pessoas a menos para Braslia, que enviou 2.734 pessoas para o Entorno e recebeu dele apenas 1.813. Este saldo de 921 pessoas considerado redistributivo, pois o Entorno de Braslia possua uma menor porcentagem de pessoas com alta escolaridade em 2010 apenas 6,3%. No caso das trocas populacionais entre Braslia e So Paulo, entretanto, ocorre o oposto: o saldo concentrador, com 619 pessoas dirigindo-se para a capital federal. A interpretao disto que, como a alta escolaridade em So Paulo (19,7%) menor que em Braslia, este fluxo migratrio contribuiu para que houvesse ali uma concentrao ainda maior de pessoas de alta escolaridade. Os resultados para estas dez microrregies esto na seo de resultados, a seguir.7
7. Neste texto, priorizou-se apresentar cartogramas e tabelas referentes ao Censo 2010, para os indivduos de alta escolaridade. Complementarmente, as informaes relativas aos censos de 1991 e de 2000, assim como aos nveis baixo e mdio de escolaridade, esto disponveis nos apndices.
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4 POLOS REDISTRIBUIDORES E CONCENTRADORES 4.1 Belm A microrregio Belm, considerada uma doadora universal, destacou-se no Norte do pas por apresentar, em termos de saldo migratrio, forte evaso de indivduos de alta escolaridade, um total de 2.459. Entre 1986 e 1991, o fato de o saldo total desta microrregio ter sido positivo decorreu da atrao de migrantes com baixa escolaridade, tendo em vista que os saldos do grupo com mdio e alto nveis educacionais mostraram-se negativos. Conforme os dados dos censos de 2000 e de 2010,8 a capacidade de atrao desta microrregio tem decado cada vez mais, mesmo para os indivduos que apresentam baixo nvel de escolaridade. A principal microrregio para a qual os indivduos de alta escolaridade que se desterritorializaram de Belm tm se dirigido, ao longo do tempo, So Paulo, que atraiu cerca de 1.123 pessoas. Em segundo lugar, encontra-se a microrregio Macap (872), seguida do Rio de Janeiro (711). Em termos de saldo, 1.564 pessoas partiram de Belm para regies localizadas no Norte do pas, onde, em mdia, a disponibilidade de indivduos com alta escolaridade era menor. Em se tratando de uma melhor redistribuio desta mo de obra pelo territrio nacional, esta migrao pode ser considerada benfica. A mesma microrregio atraiu 754 indivduos com alta escolaridade, oriundos de regies com mdias inferiores sua, elevando a concentrao em uma localidade que j se caracterizava como mais provida de populao altamente escolarizada. Com relao ao Nordeste, a microrregio Belm enviou, ainda em se tratando de saldo, 217 pessoas para localidades que se mostravam carentes de indivduos com alta escolaridade, e perdeu apenas sete migrantes para reas cujas mdias eram superiores sua. No que se refere aos fluxos estabelecidos com o Sudeste, o Sul e o Centro-Oeste, a migrao dos altamente escolarizados oriundos da microrregio Belm provocou mais concentrao que redistribuio. Apesar de ter recebido 243 pessoas de localidades mais bem providas destes indivduos que ela prpria tais como So Paulo e Rio de Janeiro, principalmente , Belm perdeu mais que o triplo deste contingente para microrregies com este perfil. 4.2 Porto Nacional Diferentemente do que ocorreu com Belm, o destaque que se faz microrregio Porto Nacional, no Tocantins, a significativa atrao que ela exerceu sobre aqueles que apresentam alta escolaridade. Com relao ao total de migrantes que esta microrregio recebeu e em se tratando de saldo, percebe-se um decrscimo na ltima dcada, o que se deve principalmente diminuio da migrao de indivduos com baixa escolaridade. Contudo, a absoro dos migrantes de alta escolaridade tem se tornado cada vez maior ao longo dos perodos analisados, passando de apenas 681, captados pelo Censo 1991, a 3.242, em 2000, e, finalmente, 5.817 pessoas, em 2010.
8. Ver o apndice B.
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Ainda com relao ao saldo, a microrregio brasileira que mais forneceu populao de alta escolaridade para a regio em anlise foi a de Goinia, em Gois, cujas trocas populacionais com a microrregio de Porto Nacional, no perodo de 2005 a 2010, totalizaram 725 pessoas 1.134 enviadas de Goinia para Porto Nacional e 409 de Porto Nacional para Goinia. So, contudo, microrregies do prprio estado do Tocantins que ocupam desde a segunda at a oitava posio entre aquelas que perderam populao altamente escolarizada para a microrregio Porto Nacional, quais sejam: Miracema do Tocantins; Dianpolis; Rio Formoso; Gurupi; Bico do Papagaio; Jalapo; e Araguana. Ao todo, elas enviaram para l 3.797 pessoas de alta escolaridade, e de l receberam apenas 1.131. No nvel das grandes regies brasileiras, pouca foi a contribuio da microrregio Porto Nacional, enquanto doadora, no sentido redistributivo, de populao altamente escolarizada. Para o Norte, o saldo foi de apenas 58 indivduos; para o Nordeste, 66; para o Sudeste, 56; para o Sul, 29; e, para o Centro-Oeste, 191. Entretanto, como j se sinalizou, esta microrregio atraiu um contingente grande, em termos de saldo, da populao com alta escolaridade de todas as macrorregies do pas. Esta atrao foi exercida principalmente sobre microrregies que se mostraram menos providas de altamente escolarizados, especialmente em relao ao prprio Porto Nacional. Do Norte, emigraram 3.007 pessoas; 917, do Nordeste; 794, do Sudeste; 248, do Sul; e 1.252, do Centro-Oeste. Em suma, os fluxos migratrios que tiveram como destino e origem a microrregio Porto Nacional apresentaram tendncia concentradora de populao nesta microrregio, o que pode ser considerado um aspecto desfavorvel, quando se tem em vista uma melhor distribuio dos altamente qualificados pelo territrio brasileiro. 4.3 Joo Pessoa A microrregio Joo Pessoa, na Paraba, exibe uma tendncia migratria relativamente estvel entre os censos em anlise, apresentando, em 2010, saldo positivo de 14.920 pessoas. Mas o que fez esta microrregio se sobressair foi justamente ter apresentado o maior saldo migratrio de pessoas com alta escolaridade da regio Nordeste, somando 4.977 migrantes que a escolheram como destino. Em relao migrao de indivduos com baixa escolaridade, o saldo, apesar de positivo, apresenta tendncia de queda, totalizando, em 2010, 3.758 pessoas. Entre as microrregies que mais lhe forneceram indivduos altamente escolarizados, liderou o Recife, enviando 844 pessoas, seguida de outras localizadas no estado da Paraba, como a microrregio Campina Grande, que perdeu 540 pessoas, e Patos, de onde saram 389 pessoas. Por sua vez, os migrantes com alta escolaridade que se desterritorializaram da regio em anlise foram principalmente para: Curitiba, que ganhou 107 pessoas; Aracaju, 77 pessoas; e Mossor, para onde foram 72 migrantes. Sob o ponto de vista da distribuio da mo de obra com alta qualificao pelo territrio brasileiro, entre 2005 e 2010, a microrregio Joo Pessoa recebeu uma quantidade de migrantes altamente escolarizados muito superior que enviou para regies com mdias inferiores sua (15,6%), denotando um perfil fortemente concentrador. O poder de atrao da
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microrregio da capital paraibana foi exercido principalmente sobre o prprio Nordeste, do qual recebeu 3.925 migrantes advindos de microrregies menos providas de pessoal com tal nvel escolar. Em contrapartida, Joo Pessoa enviou 539 pessoas para localidades nordestinas com a mesma caracterstica. Nas regies Norte e Sul, o comportamento, em termos de saldo, foi semelhante ao do Nordeste, mas em escala menor. Joo Pessoa enviou para o Norte 275 indivduos e recebeu outros 303, principalmente da microrregio Belm. Para o Sul partiram 73 migrantes, e de l vieram 95 pessoas, provenientes majoritariamente de Porto Alegre. Fluxos migratrios deste tipo vm contribuir para o aumento da concentrao territorial de indivduos com altos nveis de escolaridade no Brasil. Em relao s regies Sudeste e Centro-Oeste, a troca de pessoas com nvel superior de educao foi favorvel, do ponto de vista da disperso territorial. Aqueles que se deslocaram para Joo Pessoa partiram de localidades cujas mdias educacionais eram superiores s suas. A microrregio do Sudeste que mais enviou migrantes foi o Rio de Janeiro, com 259 pessoas. Contudo, o maior destaque foi o fato de a microrregio Braslia a grande campe de atratividade de indivduos altamente escolarizados do Brasil, que atraiu mais deles at que Florianpolis ter perdido 313 migrantes para Joo Pessoa. Um fenmeno surpreendente. 4.4 Ilhus-Itabuna A microrregio Ilhus-Itabuna, na Bahia, apresentou, em termos gerais, uma tendncia migratria pouco variante, com saldos negativos em todos os censos analisados. No Censo 2010, o saldo negativo foi de 39.186 pessoas com 18 anos ou mais de idade. Entretanto, foi possvel observar maiores diferenas a partir das anlises sobre os movimentos migratrios subdivididos de acordo com as faixas de escolaridade. Para os migrantes com baixa escolaridade, os saldos, sempre negativos, mostraram a sada de 33.587 pessoas no Censo 1991, evoluindo para 41.757 no Censo 2000, e ento arrefecendo para 27.200 indivduos no Censo 2010. Para aqueles com mdia e alta escolaridades, os saldos migratrios exibiram evases com tendncias ascendentes nos censos, de modo que esta microrregio destacou-se justamente por ser aquela, dentro do Nordeste, de onde mais saram pessoas com nvel escolar superior, no perodo entre 2005 e 2010. Foram 2.058 emigrantes, nmero muito superior aos constatados nos censos de 1991 e 2000, que mostraram as sadas de 387 e 996 indivduos, respectivamente. As principais microrregies escolhidas por esses emigrantes altamente escolarizados localizavam-se tambm no estado da Bahia, com a liderana de Salvador, que recebeu 601 pessoas, seguida da microrregio Porto Seguro, 262 pessoas, e de Vitria da Conquista, para onde se dirigiram 194 pessoas. Os migrantes com nvel superior de educao que escolheram viver em Ilhus-Itabuna somaram 666 pessoas. Destes, a maior parte veio de Itapetinga microrregio baiana , que forneceu 86 pessoas, alm das mineiras Ipatinga, da qual saram 32 indivduos, e Governador Valadares, que cedeu 27.
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Tendo em vista o papel que a migrao pode exercer, no sentido de propiciar uma distribuio mais igualitria dos indivduos altamente escolarizados pelo territrio nacional, as trocas migratrias que envolveram a microrregio Ilhus-Itabuna mostraram-se desfavorveis, de uma maneira geral. O resultado total do seu saldo concentrador foi superior ao redistribuidor, excetuando-se o ocorrido nas trocas com a regio Nordeste, que apresentou uma redistribuio marginal, de apenas onze pessoas. Entre os fluxos de natureza concentradora, as microrregies do Norte, Sudeste, Sul e Centro-Oeste que mais receberam migrantes com grau de escolaridade superior advindos de Ilhus-Itabuna foram: Manaus, que recebeu 67 pessoas; Belo Horizonte, 102 pessoas; Londrina, para onde foram 76 indivduos; e Braslia, qual chegaram 98 migrantes. 4.5 Belo Horizonte Na regio Sudeste, a microrregio Belo Horizonte destacou-se por seu carter absorvedor de populao com alta escolaridade, principalmente entre 2005 e 2010, perodo em que sua taxa de atrao foi surpreendentemente elevada, evidenciando um crescimento de 1.375% em comparao ao perodo 1986-1991. Naquela mesma poca, a microrregio atraiu 151.192 indivduos e enviou apenas 115.490 para o restante do pas, o que resultou em seu saldo positivo de 35.702 pessoas, das quais 6.988 apresentavam alta escolaridade. Com relao aos saldos das demais escolaridades, houve um decrscimo significativo de atrao daqueles que possuam at o ensino mdio incompleto de 42.378, em 1991, passaram a 23.573, em 2010 , mas um incremento na atrao dos de mdia escolaridade de 4.964 pessoas no primeiro perodo analisado para 12.693 no ltimo. Em termos absolutos, a microrregio que mais cedeu populao de alta escolaridade para Belo Horizonte, entre 2005 e 2010, foi So Paulo 1.829 pessoas , seguida de Divinpolis (1.772) e Rio de Janeiro (1.635). Alm disso, dezenove microrregies mineiras, que se encontravam entre as 25 brasileiras onde houve as maiores evases de indivduos altamente escolarizados, perderam para Belo Horizonte, juntas, um total de 11.249 pessoas com este nvel de formao. Os fluxos intraestaduais de migrao de alta escolaridade que se destinaram microrregio de Belo Horizonte s se mostraram benficos em apenas dez das 65 outras microrregies de Minas Gerais. Nestes casos, as migraes ensejaram um maior espalhamento e uma consequente redistribuio mais igualitria destes indivduos pelo territrio. Por sua vez, foram concentradoras as trocas de pessoas com alta escolaridade entre Belo Horizonte e as demais 55 microrregies do estado. Os fluxos migratrios gerais pelo territrio brasileiro de indivduos com alta escolaridade que chegaram microrregio Belo Horizonte ou dela partiram mostraram-se redistribuidores, em termos de saldo, apenas no Norte e no Sul, tendo sido concentradores nas demais regies. Neste aspecto, destacaram-se o prprio Sudeste, que enviou para a regio da capital mineira um total de 10.702 pessoas, e o Centro-Oeste, que recebeu de Belo Horizonte 1.666 indivduos, em reas cujas mdias de escolaridade eram mais altas que a de l. Estes migrantes destinaram-se principalmente a Braslia, que absorveu 1.287 daquele total.
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4.6 So Paulo A microrregio So Paulo, por abarcar a mais importante megalpole brasileira, o principal ponto, tanto de chegada quanto de sada, dos maiores fluxos de migrantes pelo territrio. Em termos de saldo, entre 2005 e 2010, constatou-se a evaso de cerca de 254.600 pessoas com 18 anos ou mais de idade. Ao avaliarem-se os dados de acordo com as escolaridades, observou-se que os saldos foram negativos em todos os censos analisados (1991, 2000 e 2010) para as trs faixas consideradas. Entre os migrantes com baixo nvel escolar, delineou-se uma tendncia oscilante dos saldos, mas que arrefeceu no ltimo censo, totalizando uma perda de 129.356 pessoas. Para os migrantes de mdia e alta escolaridades, as tendncias dos saldos mostraram evoluo das perdas populacionais entre os censos, de forma que a evaso daqueles com mdia escolaridade subiu de 37.822, no Censo 1991, para 94.408, no Censo 2010. Para os migrantes com alto nvel escolar, as perdas foram de 20.011 pessoas, no Censo 1991, e de 30.849, no Censo 2010. Nota-se ainda que os emigrantes com alta escolaridade dirigiram-se majoritariamente para outras microrregies do prprio estado de So Paulo, como Itapecerica da Serra (6.244 pessoas); Osasco (6.097 pessoas); e Campinas (3.728 pessoas). Encabeava a lista das que mais lhe enviaram populao a microrregio Rio de Janeiro, com 1.805 emigrantes, seguida de Belo Horizonte, que enviou 757 indivduos, e de Porto Alegre, com 743 pessoas. O mapa D.1F, no apndice D, representa os saldos das trocas de indivduos altamente escolarizados entre as diversas microrregies brasileiras e a de So Paulo. Ele apresenta aspecto pulverizado e evidencia a forte interao entre esta microrregio e grande parte do territrio brasileiro. A pigmentao azul, predominante no mapa, demonstra que a microrregio So Paulo contribuiu para uma maior equalizao da distribuio de mo de obra qualificada pelo pas, podendo ser considerada doadora de populao com alto nvel de escolaridade para o Brasil. De todas as 558 microrregies que compem a extenso territorial brasileira, cerca de 260 delas serviram de destino para indivduos advindos da microrregio So Paulo, cuja mdia de distribuio de pessoas com alto nvel escolar era de 19,7%. Apenas com duas microrregies Florianpolis e Braslia a troca no foi favorvel do ponto de vista do equilbrio nacional, visto que possuam mdias ainda maiores. Logo, em termos gerais, o saldo total redistribuidor ficou composto apenas de evases e foi muito superior ao saldo total concentrador, principalmente nas relaes com as regies Sudeste, Centro-Oeste e Sul, o que contribuiu para uma maior distribuio de indivduos altamente escolarizados pelo territrio. O Nordeste e o Norte diferenciaram-se desta tendncia, uma vez que enviaram a So Paulo mais pessoas que de l receberam. Vale lembrar que so estas as regies que mais carecem aumentar suas disponibilidades de pessoal altamente qualificado.
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4.7 Rio de Janeiro A microrregio que abrange a capital do Rio de Janeiro apresenta, nos perodos analisados, saldos com evases populacionais. De acordo com o Censo 2010, desta regio saram, mais que entraram, cerca de 62.800 pessoas com 18 anos ou mais de idade. Os dados categorizados por escolaridade revelaram um comportamento pendular dos saldos migratrios daqueles que possuem baixa escolaridade. O Censo 1991 mostrou a desterritorializao de 27.317 pessoas, nmero que se reduziu e tornou-se positivo no Censo 2000, que contabilizou a entrada de 7.506 indivduos. Entretanto, esta quantidade voltou a cair, e o Censo 2010 acusou a sada de 20.249 pessoas. O comportamento dos saldos dos migrantes com alta escolaridade apresentou oscilao leve, com a evaso de 16.045 indivduos no Censo 1991 e a sada de 14.221 no Censo 2010. Ainda se tratando de pessoas com nvel escolar superior, verificou-se que a microrregio para a qual o Rio de Janeiro mais enviou estes migrantes, entre 2005 e 2010, foi a Regio dos Lagos tambm localizada do estado do Rio de Janeiro , que recebeu 3.713 destas pessoas. O segundo destino preferido foi So Paulo, para onde foram 1.805 indivduos, seguida da Bacia de So Joo, situada no estado do Rio de Janeiro, que absorveu 1.704 indivduos. A anlise recproca mostra que o maior grupo de migrantes altamente escolarizados que se reterritorializaram na regio, durante o perodo em anlise, havia sado da microrregio Salvador (478 pessoas), seguida do Vale do Paraba (435) e de Belo Horizonte (345). Ao tratarem-se os indicadores relativos disperso dos indivduos com alta escolaridade pelo territrio, foi possvel observar que as trocas migratrias da microrregio Rio de Janeiro cuja mdia de distribuio do pessoal com tal caracterstica era 15,9% trabalharam majoritariamente por um maior equilbrio nacional da distribuio destas pessoas. De fato, das cinco macrorregies, quatro foram favorecidas, pois seus saldos redistribuidores foram superiores aos concentradores, principalmente na regio Sudeste. Somente a troca com o Centro-Oeste no foi positiva, devido ao fato de que foi a microrregio de Braslia, aquela com a maior mdia nacional de pessoas com nvel escolar superior, a que mais recebeu imigrantes provenientes do Rio de Janeiro (1.686 indivduos). No Norte, Nordeste, Sudeste e Sul, as principais microrregies que receberam esses imigrantes altamente escolarizados foram: Boa Vista, 132 pessoas; Recife, 402 pessoas; Regio dos Lagos, j mencionada; e Litoral Lagunar, no estado do Rio Grande do Sul, com 196 pessoas. 4.8 Florianpolis Entre as microrregies do Sul do pas que mais receberam migrantes nos cinco anos anteriores ao Censo 2010, destaca-se Florianpolis, com saldo migratrio positivo de 38.165 indivduos, quase o dobro daquele registrado em 1991 (19.360 pessoas). Este incremento deve-se principalmente atrao que a microrregio exerceu sobre migrantes de mdia e alta escolaridades. Com relao a estes ltimos, o saldo apresentado pelo Censo 2010 foi de 11.257 pessoas. Este contingente aumentou consideravelmente desde o Censo 1991, que totalizou
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apenas 2.713 indivduos, ou mesmo desde o Censo 2000, que registrou tambm nmero muito inferior ao atual: 5.275. Das microrregies brasileiras, aquelas que mais perderam populao para Florianpolis, em termos de saldo, foram: Porto Alegre, de onde emigraram 1.395 pessoas; Blumenau, que apresentou evaso de 840 indivduos; e So Paulo, com perda de 620. Ainda se tratando de saldo migratrio, as trs que mais receberam populao altamente escolarizada oriunda de Florianpolis, nos cinco anos anteriores ao Censo 2010, foram: Braslia, para onde migraram cerca de cem pessoas; Natal, com ganho de 91 indivduos; e Maca, no estado do Rio de Janeiro, a qual recebeu cinquenta migrantes. Assim como Braslia e Porto Nacional, a microrregio de Florianpolis tambm se destacou por ser mais concentradora que redistribuidora de populao de alta escolaridade pelo territrio nacional, o que pode ser constatado no apndice C. Tal concentrao foi verificada em todas as cinco macrorregies do pas, com destaque para Sudeste e Sul. Nesta ltima, o saldo concentrador ultrapassou 9 mil indivduos, que emigram de localidades cujas mdias de populao altamente escolarizada eram inferiores de Florianpolis. Estas pessoas saram principalmente das microrregies Porto Alegre que enviou 1.958 indivduos, apesar de ter recebido 560; Blumenau que recebeu 341 indivduos, mas teve um total de emigrantes para Florianpolis calculado em 1.182; e Tubaro, a qual perdeu, em termos de saldo, 478 pessoas para l. 4.9 Santa Maria Entre as microrregies brasileiras, Santa Maria, no estado do Rio Grande do Sul, tem o terceiro maior saldo de emigrantes de alta escolaridade, atrs apenas de So Paulo e do Rio de Janeiro. Entre 2005 e 2010, migraram para esta microrregio 5.435 indivduos, mas saram de l aproximadamente 8.503, gerando um saldo negativo de 3.068 pessoas altamente escolarizadas. Com relao s demais escolaridades, os saldos migratrios tambm se mostraram negativos no ltimo perodo analisado, o que provocou, ao todo, uma evaso de 5.851 migrantes. Esta eminente sada de populao com alta escolaridade de Santa Maria pode ser explicada, principalmente, pelo fato de que seu municpio-sede um centro de formao superior conhecido nacionalmente. A microrregio que mais absorveu populao de alta escolaridade oriunda de Santa Maria foi Porto Alegre, que, entre 2005 e 2010, acolheu 1.248 de seus migrantes. Esta movimentao foi positiva para a redistribuio dos indivduos de alta escolaridade pelo territrio, considerando-se que Porto Alegre apresentava mdia de disponibilidade destas pessoas inferior de Santa Maria (15,23% contra 16,95%). Em seguida vem a microrregio Florianpolis, com a qual as trocas migratrias de Santa Maria no foram to benficas em termos de redistribuio, uma vez que sua mdia de 22,5% j situava Florianpolis como a segunda do pas mais bem provida de indivduos altamente escolarizados. Em terceiro lugar, est a microrregio Rio de Janeiro, para onde migraram 211 indivduos, conformando um saldo redistributivo.
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Em suma, Santa Maria contribuiu para diminuir a desigualdade na distribuio dos altamente escolarizados pelo territrio brasileiro. Ao todo, enviou 6.136 indivduos para outras microrregies, cujas mdias de populao com alta escolaridade eram inferiores sua prpria. Alm disso, atraiu poucos indivduos com nvel superior completo ou pessoas entre 18 e 24 anos que o estivessem cursando, fatos estes que se mostram coerentes com a caracterstica daquela localidade de ser um centro de formao superior de renome nacional. 4.10 Braslia Alm de ser a capital nacional, Braslia se caracteriza tambm como a capital da atrao de indivduos com alta escolaridade. um dos destinos mais procurados por todos os tipos de migrantes do territrio brasileiro e se destaca tambm por ser a microrregio que mais recebe aqueles que possuem formao superior completa ou que, tendo entre 18 e 24 anos, esto em seu curso. Em termos de saldos totais, ao longo do tempo, esta microrregio perdeu significativamente seu poder de atrao entre aqueles que apresentam baixa escolaridade: 34.828 pessoas deste grupo l chegaram, de acordo com o Censo 1991, contra apenas 561 captadas no Censo 2010. Em contrapartida, absorveu, em mdia, cerca de dez migrantes com alta escolaridade por dia nos cinco anos anteriores ao Censo 2010. Entre as microrregies que se caracterizaram como as que mais fornecem populao altamente escolarizada para Braslia, segundo o Censo 2010, esto muitas das que englobam capitais estaduais ou grandes aglomeraes urbanas, tais como: Rio de Janeiro cujo saldo de trocas, positivo para Braslia, foi de 1.685 indivduos; Goinia saldo positivo para Braslia de 1.584 pessoas; Belo Horizonte (1.287); Uberlndia (823); Fortaleza (772); Salvador (658); So Paulo (619); Aglomerao Urbana de So Lus (597); Teresina (577); Manaus (513); Belm (366); e Porto Alegre (366). Apesar de ter apresentado carter eminentemente absorvedor de populao altamente escolarizada, a microrregio Braslia tambm perdeu indivduos com este nvel de escolaridade, principalmente para a microrregio Entorno de Braslia, em Gois, para a qual enviou 2.734 pessoas, e de l recebeu apenas 1.812. Nas trocas com Joo Pessoa, o saldo negativo, para Braslia, foi de 313 migrantes; as trocas com Vitria resultaram em 196 indivduos altamente escolarizados a menos para Braslia; e com Curitiba, em 125. Braslia tambm perdeu populao com alta escolaridade para a microrregio Barreiras, na Bahia, em relao qual o saldo negativo foi de 53 indivduos com este perfil; para o Litoral Piauiense, responsvel por um saldo negativo de 64 pessoas; e para microrregies de fronteira do territrio brasileiro, como Boa Vista, que ganhou 88 pessoas altamente escolarizadas oriundas de Braslia, e Baixo Pantanal, que recebeu cinquenta pessoas com tais caractersticas. Em termos dos fluxos migratrios, o comportamento da microrregio Braslia muito se assemelhou ao de Porto Nacional, no sentido de que ela enviou menos pessoas para regies cujas mdias de disponibilidade dos altamente escolarizados so inferiores sua que de l as atraiu.
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Para a regio Norte, Braslia perdeu, em termos de saldo, 390 indivduos, os quais se destinaram a localidades com mdias inferiores sua. Para o Nordeste, foram 966; para o Sudeste, 962; para o Sul, 477; e 1.246 emigraram para microrregies do prprio Centro-Oeste, cujos ndices mdios eram inferiores ao de Braslia. Esta migrao foi redistributiva para o territrio nacional como um todo, pois proporcionou um melhor equilbrio da distribuio dos indivduos com alta escolaridade pelo pas. Entretanto e preponderantemente , o Censo 2010 apontou que a microrregio Braslia atraiu grandes fluxos migratrios oriundos de localidades cujas mdias se mostraram inferiores sua prpria, que era a maior do pas: 24,15%. Isto significa que, independentemente da microrregio da qual Braslia conseguiu atrair migrantes de alta escolaridade, sua absoro foi desfavorvel para uma melhor distribuio dos indivduos altamente escolarizados pelo territrio nacional. Caracterizou-se, portanto, como uma migrao concentradora de populao com alta escolaridade no quadriltero central. 5 CONSIDERAES FINAIS Em termos gerais, a populao brasileira tem se espalhado pelo territrio nacional. A de alta escolaridade, em particular, cuja porcentagem aumentou de 6,1%, em 1991, para 11,9%, em 2010, tambm tem se dispersado pelo pas. Se, por um lado, est havendo maior difuso dos cursos superiores, por outro, a migrao tambm tem contribudo neste processo. Dentro deste enfoque migratrio, constatou-se que algumas microrregies colaboram para uma distribuio mais equitativa das pessoas de alta escolaridade, enquanto outras, em contrapartida, tendem a concentrar mais estes contingentes. H argumentos que defendem uma maior concentrao territorial dessas pessoas, uma vez que isto pode aumentar a produtividade. No entanto, sob o ponto de vista da diminuio das desigualdades sociais, desejvel que haja uma maior distribuio destes profissionais pelo territrio, de modo a possibilitar, s populaes locais, os benefcios diretos da disponibilidade de mdicos, advogados, enfermeiros, professores etc. em suas proximidades. A migrao pode, portanto, funcionar como uma varivel sintomtica, que sinaliza algumas disfunes localizadas territorialmente, passveis de interveno por meio de polticas pblicas para corrigi-las. Investigaes mais profundas nessa linha devem continuar. importante que pesquisas futuras explorem o perfil desses migrantes indicando, por exemplo, quais so suas reas de formao superior e suas condies de insero profissional e nveis de renda nos locais de destino. Estas informaes sobre os migrantes podem ser comparadas com as relativas aos seus conterrneos que tenham o mesmo perfil, mas que optaram por permanecer em seus locais de origem. Assim, estudos desta natureza poderiam apontar os efeitos que o processo migratrio capaz de proporcionar ao indivduo que se desloca territorialmente, ao local que o acolhe e, consequentemente, ao prprio desenvolvimento do Brasil.
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APNDICES
APNDICE A
TABELA A.1
Imigrantes, emigrantes e saldos migratrios das microrregies que mais ganharam pessoas de alta escolaridade (1986-2010)
Microrregies Perodo Entre 1986 e 1991 53001 Braslia Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 41037 Curitiba Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 42016 Florianpolis Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 35032 Campinas Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 42013 Itaja Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 35060 Itapecerica da Serra Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 31030 Belo Horizonte Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 32009 Vitria Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 35057 Osasco Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 17006 Porto Nacional Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Baixa escolaridade Imigrantes Emigrantes 96.557 94.369 61.940 97.306 106.713 59.627 20.468 29.454 23.426 120.949 100.244 63.062 18.832 28.753 34.787 51.281 52.504 37.799 120.839 120.287 70.203 65.272 49.962 39.026 73.922 81.149 46.054 13.095 25.473 16.546 61.728 94.932 62.501 37.093 49.812 43.229 8.129 10.462 10.536 33.974 51.438 34.655 6.257 11.219 11.026 8.903 19.109 14.226 57.142 63.663 53.240 20.952 31.566 20.816 24.086 47.188 28.990 3.954 10.555 7.781 Saldo 34.828 -563 -561 60.213 56.901 16.398 12.340 18.992 12.890 86.975 48.807 28.407 12.574 17.534 23.761 42.378 33.395 23.573 63.698 56.624 16.962 44.320 18.397 18.210 49.836 33.961 17.064 9.141 14.918 8.766 Mdia escolaridade Imigrantes Emigrantes 19.152 36.155 47.212 22.597 39.716 41.861 8.221 15.363 24.786 17.193 30.325 40.384 3.896 10.560 20.590 6.224 11.938 20.044 24.047 39.838 45.548 11.621 16.906 24.526 9.503 18.345 25.089 2.029 9.468 13.007 21.176 26.528 39.859 11.883 19.995 27.698 3.914 6.351 10.768 6.629 14.786 20.558 1.741 3.769 7.492 1.260 4.412 7.351 17.474 24.478 33.797 5.570 10.231 12.548 2.762 10.291 16.357 363 2.710 6.002 Saldo -2.024 9.627 7.353 10.714 19.721 14.163 4.307 9.012 14.018 10.564 15.539 19.826 2.155 6.791 13.098 4.964 7.527 12.693 6.573 15.360 11.752 6.052 6.675 11.979 6.741 8.054 8.732 1.666 6.758 7.005 Alta escolaridade Imigrantes 13.654 23.440 42.900 13.725 22.311 34.945 6.421 11.287 22.920 13.956 19.449 27.813 2.238 5.309 13.805 3.096 4.181 10.821 14.228 19.742 35.441 5.415 7.563 17.070 4.398 7.955 14.203 817 4.099 9.491 Emigrantes 12.692 13.308 25.570 9.719 13.245 22.433 3.707 6.012 11.663 7.538 12.637 18.409 941 2.265 5.522 544 1.592 3.087 13.755 16.570 28.453 3.626 5.091 10.123 1.258 3.432 7.489 137 857 3.675 Saldo 962 10.132 17.330 4.006 9.067 12.512 2.713 5.275 11.257 6.418 6.812 9.404 1.297 3.044 8.284 2.553 2.589 7.734 474 3.171 6.988 1.789 2.472 6.947 3.140 4.523 6.714 681 3.242 5.817 Total com 18 anos ou mais Imigrantes 129.363 153.963 152.052 133.627 168.740 136.433 35.109 56.105 71.132 152.098 150.018 131.259 24.966 44.623 69.182 60.601 68.623 68.664 159.115 179.866 151.192 82.308 74.432 80.622 87.823 107.449 85.346 15.942 39.040 39.045 Emigrantes 95.597 134.768 127.930 58.695 83.051 93.361 15.750 22.825 32.967 48.141 78.860 73.623 8.940 17.253 24.040 10.706 25.112 24.664 88.370 104.710 115.490 30.148 46.887 43.486 28.106 60.911 52.835 4.454 14.122 17.458 Saldo 33.766 19.196 24.122 74.932 85.689 43.073 19.360 33.280 38.165 103.957 71.158 57.636 16.026 27.370 45.143 49.895 43.511 44.000 70.744 75.156 35.702 52.161 27.544 37.136 59.717 46.539 32.510 11.488 24.918 21.587
(Continua)
653
(Continuao)
Microrregies Perodo Entre 1986 e 1991 35046 Sorocaba Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 35063 Santos Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 25022 Joo Pessoa Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 52010 Goinia Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 28011 Aracaju Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 33010 Lagos Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 35014 Ribeiro Preto Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 33009 Bacia de So Joo Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 35047 Jundia Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 42008 Joinville Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 41009 Maring Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 24018 Natal Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Baixa escolaridade Imigrantes Emigrantes 53.359 53.853 35.443 48.923 55.115 37.316 30.065 30.651 19.904 75.371 95.123 70.994 27.129 23.633 19.055 12.093 25.090 22.490 27.440 28.357 30.925 3.523 7.056 14.105 25.822 20.906 17.284 36.147 28.306 27.451 31.598 25.067 16.583 37.475 35.057 24.548 16.490 23.129 17.532 27.971 36.600 23.981 19.030 21.312 16.146 33.372 44.155 36.109 11.627 16.887 11.808 5.207 6.708 6.439 14.513 19.425 13.208 2.008 2.284 2.542 10.875 15.234 10.566 8.299 14.453 12.269 15.614 13.444 10.689 23.273 25.308 22.852 Saldo 36.869 30.724 17.910 20.952 18.514 13.335 11.035 9.339 3.758 41.999 50.969 34.885 15.501 6.746 7.247 6.887 18.382 16.051 12.927 8.932 17.716 1.515 4.772 11.564 14.947 5.672 6.718 27.848 13.853 15.182 15.985 11.623 5.894 14.202 9.750 1.695 Mdia escolaridade Imigrantes Emigrantes 6.360 14.362 20.639 8.506 15.267 22.913 5.462 9.059 14.821 14.501 27.700 41.337 5.373 6.600 13.819 3.189 10.019 17.350 6.387 8.867 14.582 630 2.360 12.238 2.632 7.003 12.108 6.378 9.842 18.410 5.624 9.203 12.362 8.972 14.905 19.283 2.487 6.073 10.550 6.012 11.834 14.006 3.401 5.469 8.637 9.964 15.289 21.934 2.618 5.223 6.854 1.245 2.644 5.232 3.698 6.254 7.511 257 387 1.382 1.537 3.328 5.276 2.303 5.081 8.365 3.218 5.924 6.804 5.425 9.553 14.807 Saldo 3.872 8.289 10.089 2.495 3.433 8.907 2.061 3.590 6.184 4.537 12.411 19.403 2.756 1.377 6.965 1.945 7.375 12.118 2.690 2.612 7.071 373 1.973 10.856 1.095 3.675 6.832 4.075 4.761 10.045 2.407 3.278 5.558 3.547 5.352 4.476 Alta escolaridade Imigrantes 3.162 6.280 11.828 5.449 7.573 13.945 4.732 5.537 11.719 6.150 11.290 22.009 2.740 2.960 8.693 1.440 3.796 7.132 4.554 6.192 12.968 369 944 4.846 1.676 4.113 7.759 2.813 4.739 10.340 3.641 4.019 10.975 4.829 6.015 10.724 Emigrantes 2.311 3.387 6.518 4.891 7.001 8.711 2.311 3.751 6.742 5.466 7.746 17.141 1.449 2.023 4.391 658 1.159 2.954 3.806 5.522 9.045 96 254 966 1.187 1.918 3.981 1.492 2.762 6.982 2.027 3.462 7.721 2.750 3.757 7.645 Saldo 851 2.893 5.310 558 572 5.234 2.422 1.785 4.977 684 3.544 4.868 1.291 937 4.302 782 2.637 4.178 748 671 3.923 273 689 3.880 489 2.194 3.778 1.322 1.977 3.358 1.614 557 3.255 2.080 2.258 3.079 Total com 18 anos ou mais Imigrantes 62.881 74.495 67.909 62.878 77.955 74.175 40.260 45.246 46.444 96.022 134.114 134.340 35.242 33.193 41.567 16.723 38.905 46.972 38.382 43.417 58.475 4.522 10.359 31.190 30.129 32.022 37.151 45.338 42.887 56.201 40.864 38.289 39.920 51.276 55.977 54.555 Emigrantes 21.288 32.589 34.600 38.874 55.434 46.699 24.742 30.532 31.525 48.803 67.190 75.184 15.694 24.133 23.053 7.109 10.511 14.625 22.018 31.201 29.764 2.362 2.925 4.890 13.599 20.480 19.823 12.094 22.296 27.617 20.858 22.830 25.214 31.448 38.617 45.304 Saldo 41.593 41.906 33.309 24.004 22.520 27.476 15.518 14.715 14.920 47.220 66.924 59.156 19.549 9.060 18.513 9.613 28.395 32.347 16.364 12.215 28.710 2.160 7.434 26.300 16.530 11.542 17.328 33.244 20.591 28.585 20.006 15.458 14.706 19.829 17.360 9.251
Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE, 1991; 2000; 2010). Elaborao dos autores.
654
APNDICE B
TABELA B.1
Imigrantes, emigrantes e saldos migratrios das microrregies que mais perderam pessoas de alta escolaridade (1986-2010)
Microrregies Perodo Entre 1986 e 1991 35061 So Paulo Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 33018 Rio de Janeiro Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 43018 Santa Maria Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 15007 Belm Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 35036 Presidente Prudente Entre 1986 e 1991 Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 31062 Viosa Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 29031 Ilhus-Itabuna Entre 1986 e 1991 Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 31039 Ipatinga Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 43007 Santo ngelo Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 35039 Assis Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 43008 Iju Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Baixa escolaridade Imigrantes Emigrantes 376.869 310.416 188.277 111.499 143.557 82.101 8.900 9.412 5.223 48.555 51.894 34.159 19.845 18.262 13.090 3.838 5.040 3.336 17.340 22.891 16.278 12.585 12.451 8.461 14.265 15.663 11.198 6.348 5.886 4.181 9.475 8.611 6.562 6.521 5.626 4.583 511.714 564.208 317.634 138.816 136.052 102.350 9.456 8.124 6.390 31.855 43.719 37.258 17.341 14.405 11.480 7.050 5.893 4.909 50.926 64.648 43.478 11.983 13.581 8.153 14.563 13.639 9.212 13.385 11.775 7.061 8.818 7.899 4.544 9.621 8.796 5.039 Saldo -134.845 -253.792 Mdia escolaridade Imigrantes 55.910 80.879 Emigrantes 93.732 166.838 194.442 51.665 68.170 84.712 3.610 4.415 7.626 11.020 17.360 25.939 3.804 5.935 7.150 1.499 1.643 2.881 4.644 9.811 16.278 3.456 5.030 5.838 2.546 4.649 6.082 2.152 3.297 4.815 1.625 2.548 3.350 1.794 2.408 3.748 Saldo -37.822 -85.959 -94.408 -23.149 -23.540 -28.339 -536 718 -1.616 -1.660 -1.738 -5.978 -428 -775 -545 -735 -176 -1.180 -1.707 -5.004 -9.928 -694 -141 1.391 276 -126 471 -831 -1.517 -2.793 -141 -121 -592 -561 -916 -927 Alta escolaridade Imigrantes 37.216 49.054 91.554 21.190 28.161 46.417 2.646 3.206 5.435 3.819 5.181 9.877 2.049 2.321 3.693 761 1.744 2.053 1.187 1.648 3.269 2.056 3.155 4.165 1.361 1.554 2.479 798 958 1.249 968 938 1.738 915 1.117 1.628 Emigrantes 57.227 84.968 122.403 37.235 41.618 60.638 4.364 4.732 8.503 5.316 9.052 12.336 2.666 4.151 5.914 1.803 1.860 4.188 1.574 2.643 5.327 2.936 4.098 6.007 1.284 2.426 4.225 1.175 1.671 2.898 1.181 1.635 3.381 1.183 1.547 3.209 Saldo -20.011 -35.914 -30.849 -16.045 -13.457 -14.221 -1.718 -1.526 -3.068 -1.497 -3.871 -2.459 -617 -1.830 -2.221 -1.042 -116 -2.135 -387 -996 -2.058 -880 -942 -1.842 77 -873 -1.746 -376 -713 -1.650 -214 -698 -1.643 -268 -431 -1.581 Total com 18 anos ou mais Imigrantes 469.995 440.348 379.866 161.205 216.349 184.891 14.619 17.751 16.669 61.734 72.697 63.997 25.269 25.743 23.389 5.364 8.251 7.090 21.464 29.345 25.897 17.403 20.494 19.855 18.449 21.739 20.230 8.467 8.624 7.453 11.927 11.975 11.058 8.670 8.234 9.032 Emigrantes 662.673 816.013 634.479 227.716 245.839 247.700 17.430 17.270 22.520 48.191 70.131 75.532 23.811 24.490 24.544 10.352 9.396 11.978 57.145 77.102 65.083 18.375 22.708 19.998 18.393 20.714 19.519 16.712 16.743 14.775 11.625 12.082 11.274 12.598 12.751 11.996 Saldo -192.678 -375.665 -254.613 -66.511 -29.491 -62.809 -2.811 481 -5.851 13.543 2.566 -11.535 1.459 1.252 -1.156 -4.989 -1.145 -4.888 -35.681 -47.757 -39.186 -972 -2.214 -143 56 1.025 711 -8.245 -8.119 -7.322 302 -107 -217 -3.928 -4.517 -2.965
-129.356 100.034 -27.317 7.506 -20.249 -556 1.289 -1.167 16.700 8.175 -3.098 2.504 3.857 1.610 -3.212 -853 -1.573 -33.587 -41.757 -27.200 602 -1.130 308 -298 2.024 1.985 -7.038 -5.889 -2.880 656 712 2.018 -3.100 -3.170 -456 28.516 44.630 56.373 3.074 5.133 6.011 9.360 15.622 19.961 3.376 5.160 6.606 764 1.467 1.701 2.938 4.807 6.350 2.762 4.888 7.229 2.823 4.522 6.553 1.321 1.779 2.023 1.484 2.427 2.758 1.234 1.492 2.821
33011 Vale do Paraba Fluminense
(Continua)
655
(Continuao)
Microrregies 31037 Governador Valadares Perodo Entre 1986 e 1991 Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 35016 Andradina Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 26017 Recife Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 43011 Cruz Alta Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 35038 Marlia Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 41021 Ponta Grossa Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 22003 Teresina Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Entre 1986 e 1991 42004 Joaaba Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 43003 Frederico Westphalen Entre 1986 e 1991 Entre 1995 e 2000 Entre 2005 e 2010 Baixa escolaridade Imigrantes Emigrantes 12.836 10.790 7.049 5.121 5.521 3.987 8.366 8.967 8.759 60.467 48.731 29.685 6.090 4.212 3.164 11.342 11.993 7.208 10.094 10.587 7.113 28.609 27.065 16.746 9.811 10.351 7.994 4.901 4.099 4.035 21.669 18.910 11.711 14.366 10.478 8.506 8.604 7.443 4.581 60.036 54.813 44.457 7.570 7.695 5.419 11.364 7.920 6.284 10.460 8.446 7.004 25.935 26.544 21.005 10.032 11.170 9.716 18.785 16.013 8.270 Saldo -8.833 -8.120 -4.662 -9.245 -4.957 -4.519 -238 1.524 4.178 430 -6.082 -14.772 -1.480 -3.483 -2.255 -22 4.073 924 -366 2.141 110 2.674 521 -4.259 -220 -820 -1.722 -13.884 -11.914 -4.235 Mdia escolaridade Imigrantes 1.953 2.355 3.263 1.038 1.256 2.523 1.326 2.311 2.977 14.828 18.753 24.497 925 1.199 1.595 2.314 3.745 4.267 1.910 3.371 4.943 5.005 6.468 9.730 1.306 1.906 3.377 571 871 1.410 Emigrantes 3.090 4.949 5.081 2.358 3.118 4.880 1.658 3.059 3.025 14.200 21.179 29.670 1.684 1.850 2.911 1.660 2.870 3.764 2.879 3.128 4.676 5.351 7.742 11.504 1.968 2.605 4.709 1.625 3.252 3.208 Saldo -1.137 -2.594 -1.818 -1.320 -1.863 -2.357 -332 -749 -48 628 -2.426 -5.173 -759 -651 -1.316 654 875 502 -969 243 267 -347 -1.274 -1.774 -662 -699 -1.332 -1.053 -2.381 -1.798 Alta escolaridade Imigrantes 1.251 916 1.685 916 1.015 1.766 672 696 1.470 9.877 10.757 17.135 732 836 1.097 1.650 2.299 3.418 1.285 1.999 3.038 1.725 2.104 5.865 936 1.001 2.150 379 481 1.044 Emigrantes 1.560 1.936 3.210 1.373 1.356 3.259 1.009 1.858 2.932 9.239 11.172 18.586 1.105 1.155 2.517 1.700 2.521 4.792 2.091 2.618 4.393 2.005 2.533 7.200 1.075 1.351 3.467 616 1.062 2.346 Saldo -309 -1.021 -1.525 -457 -342 -1.493 -338 -1.161 -1.462 637 -415 -1.452 -373 -319 -1.420 -50 -222 -1.374 -806 -619 -1.355 -279 -430 -1.335 -139 -350 -1.317 -237 -580 -1.302 Total com 18 anos ou mais Imigrantes 16.040 14.061 11.997 7.075 7.791 8.276 10.363 11.974 13.206 85.171 78.240 71.317 7.747 6.247 5.856 15.306 18.037 14.893 13.289 15.956 15.095 35.339 35.636 32.341 12.054 13.258 13.520 5.851 5.451 6.489 Emigrantes 26.318 25.796 20.002 18.097 14.953 16.645 11.271 12.360 10.538 83.476 87.163 92.714 10.358 10.700 10.846 14.724 13.312 14.841 15.430 14.192 16.073 33.291 36.819 39.709 13.075 15.127 17.892 21.026 20.327 13.823 Saldo -10.279 -11.735 -8.005 -11.022 -7.162 -8.369 -908 -386 2.668 1.695 -8.923 -21.397 -2.612 -4.453 -4.990 583 4.726 52 -2.141 1.765 -978 2.048 -1.183 -7.369 -1.021 -1.869 -4.372 -15.175 -14.875 -7.334
42010 Campos de Lages
Fonte: IBGE (1991; 2000; 2010). Elaborao dos autores.
656
APNDICE C
TABELA C.1
Belm Saldo redistribuidor Saldo concentrador Porto Nacional Saldo redistribuidor Saldo concentrador Joo Pessoa Saldo redistribuidor Saldo concentrador Ilhus Itabuna Saldo redistribuidor Saldo concentrador Belo Horizonte Saldo redistribuidor Saldo concentrador Rio de Janeiro Saldo redistribuidor Saldo concentrador So Paulo Saldo redistribuidor Saldo concentrador Florianpolis Saldo redistribuidor Saldo concentrador Santa Maria Saldo redistribuidor Saldo concentrador Braslia Saldo redistribuidor Saldo concentrador
Classicao dos saldos migratrios1 de dez microrregies selecionadas com as macrorregies brasileiras (2010)
Norte -1.564 754 Norte -58 3.007 Norte -275 303 Norte 54 -67 Norte -709 90 Norte -876 152 Norte -676 734 Norte -135 250 Norte -61 99 Norte -390 1.631 Nordeste -217 -7 Nordeste -66 917 Nordeste -539 3.925 Nordeste -750 -739 Nordeste -730 834 Nordeste -2.120 942 Nordeste -1.622 3.625 Nordeste -188 589 Nordeste -62 58 Nordeste -966 5.030 Sudeste 243 -758 Sudeste -56 794 Sudeste 555 276 Sudeste 193 -645 Sudeste -1.222 10.702 Sudeste -10.099 463 Sudeste -39.427 9.120 Sudeste -475 1.692 Sudeste -436 33 Sudeste -962 9.732 Sul -37 -250 Sul -29 248 Sul -73 95 Sul 75 -138 Sul -330 322 Sul -916 249 Sul -2.929 1.620 Sul -145 9.240 Sul -2.722 75 Sul -477 1.749 Centro-Oeste -66 -556 Centro-Oeste -191 1.252 Centro-Oeste 440 271 Centro-Oeste 71 -113 Centro-Oeste -304 -1.666 Centro-Oeste -492 -1.523 Centro-Oeste -1.180 -113 Centro-Oeste -83 511 Centro-Oeste -74 22 Centro-Oeste -1.246 3.230 Brasil -2.459 Brasil 5.817 Brasil 4.977 Brasil -2.058 Brasil 6.988 Brasil -14.221 Brasil -30.849 Brasil 11.257 Brasil -3.068 Brasil 17.330
Fonte: IBGE (1991; 2000; 2010). Elaborao dos autores. Nota: 1 Refere-se apenas a migrantes altamente escolarizados.
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APNDICE D
Classicao dos saldos migratrios1 de dez microrregies selecionadas em relao s microrregies com que tiveram trocas migratrias (2010) D.1A Belm
MAPA D.1
D.1B Porto Nacional
658
D.1C Joo Pessoa
D.1D Ilhus-Itabuna
659
D.1E Belo Horizonte
D.1F So Paulo
660
D.1G Rio de Janeiro
D.1H Florianpolis
661
D.1I Santa Maria
D.1J Braslia
Fonte: IBGE (2010). Elaborao dos autores. Nota: 1 Refere-se apenas a migrantes altamente escolarizados.
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REFERNCIAS IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Censo Demogrfico 1991. Rio de Janeiro: IBGE, 1991. Disponvel em: <http://goo.gl/8rEtCR>. ______. Censo Demogrfico 2000. Rio de Janeiro: IBGE, 2000. Disponvel em: <http:// goo.gl/pPwuW>. ______. Censo Demogrfico 2010. Rio de Janeiro: IBGE, 2010. Disponvel em: <http:// goo.gl/5HrTua>.
663
CAPTULO 22
MOVIMENTO PENDULAR E POLTICAS PBLICAS: ALGUMAS POSSIBILIDADES INSPIRADAS NUMA TIPOLOGIA DOS MUNICPIOS BRASILEIROS*
1
Rosa Moura** Paulo Delgado*** Marco Aurlio Costa****

2 3 4
1 INTRODUO Este captulo apresenta uma tipologia que classifica os municpios brasileiros em funo dos movimentos pendulares da populao, conforme dados do Censo Demogrfico 2010. A partir da tipologia proposta, ainda que de forma exploratria, so investigadas as possibilidades e os desafios que se colocam para as polticas pblicas do pas, em suas diferentes esferas e escalas. A tipologia proposta pretende contribuir para a diferenciao dos municpios brasileiros, considerando o tamanho e a direo predominante dos fluxos pendulares da populao, para trabalho e/ou estudo (sada ou entrada), variveis que, em conjunto, permitem caracterizar os municpios quanto sua importncia e funo na dinmica deste tipo de mobilidade no pas e quanto prpria conformao do que ocorre em termos da rede de cidades. Considerando-se a totalidade dos municpios do Brasil poca do Censo 2010, a tipologia identifica aqueles que se peculiarizam como receptores, evasores, e aqueles que apresentam fluxos equivalentes de sada e de entrada, desempenhando ambas as funes. Os deslocamentos captados pelo censo resultam da dissociao entre local de moradia e local de trabalho/estudo, dada a distribuio e a hierarquia de funes entre municpios integrantes de uma mesma aglomerao ou regio, com concentrao de oportunidades, em geral, em municpios (ou conjunto deles) de maior porte. Embora as pessoas tambm se desloquem para outros municpios, por diferentes motivos (compras, lazer e cultura, atendimento mdico-hospitalar, entre outros), a regularidade e o volume dos fluxos para trabalho e/ou estudo tornam o conhecimento deste tipo de movimento fundamental para salientar os distintos papis desempenhados pelos municpios, seja pela concentrao de atividades geradoras de opes de trabalho, seja pela oferta mais qualificada de servios de educao caso de municpios receptores , seja pela condio de cidade-dormitrio aos trabalhadores em outro municpio, caso de municpios evasores.
* O artigo foi desenvolvido a partir de demandas levantadas por projetos desenvolvidos no mbito da Plataforma Ipea de Pesquisa em Rede (Rede Ipea), especialmente aqueles que contam com a participao institucional do Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes). Os autores agradecem aos pesquisadores do Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes), Anael Cintra, pela organizao da base de dados, e Jlio Csar Ramos, pelo geoprocessamento das informaes. ** Pesquisadora do Ipardes e do Observatrio das Metrpoles. *** Pesquisador do Ipardes. **** Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Coordenador da Rede Ipea.
1 3 4
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
As informaes sobre esse tipo de deslocamento vm sendo objeto de anlise pela literatura especializada, por serem reveladoras das mudanas intraurbanas, da transio periurbana e das relaes interurbanas, e por se constiturem em referenciais obrigatrios para a formulao de polticas pblicas, particularmente de mobilidade, moradia e uso do solo, trabalho, assim como para as prticas de gesto urbana e regional. Moura, Castello Branco e Firkowski (2006), que resgataram experincias de anlise dos movimentos pendulares realizadas por autores consagrados da geografia e demografia, afirmam que essa informao reveladora da extenso do fenmeno urbano no territrio, constituindo-se fundamental delimitao de grandes reas urbanas aglomeraes e outros arranjos espaciais. Alm disso, esse tipo de movimento vem adquirindo crescente visibilidade nas grandes cidades, dada sua associao com demandas por transporte e vias de circulao, incidindo de maneira decisiva no funcionamento cotidiano e na projeo estratgica das cidades, tanto para pessoas como para empresas e instituies. Admitem ainda que, alm de oferecer um referencial imprescindvel para polticas de mobilidade e trabalho, os deslocamentos pendulares tornam evidentes os subespaos mais integrados dinmica metropolitana (ou da aglomerao urbana); os menos dotados de capacidade de reter populaes com atividades empregadoras (evasores), mas que servem de territrio para moradia daqueles que se deslocam; os subcentros receptores de trabalhadores e/ou estudantes; e, pelas direes de fluxos, as relaes que se estabelecem entre os vrios municpios, no caso dos aglomerados. Assim, dados referentes aos deslocamentos da populao, para trabalho e/ou estudo em municpio que no o de residncia, so fundamentais para a compreenso das dinmicas territoriais, particularmente nos espaos metropolitanos. Tornam reais os fluxos que garantem as relaes de proximidade, sendo, portanto, capazes de captar a dinmica destas relaes e dar sentido dimenso regional das aglomeraes urbanas e dos arranjos espaciais. Informaes sobre movimentos pendulares tambm so empregadas para identificar as chamadas cidades-dormitrio, caracterizadas, segundo Ojima et al. (2010), pela situao tpica de possurem uma elevada proporo de pessoas que no trabalham no municpio onde residem. Mais que isto, como salientam Ojima et al. (2010), estas permitem traar o perfil socioeconmico destas pessoas. Conforme Gilli (2002), a anlise dos movimentos de deslocamento domiclio-trabalho permite responder a questes fundamentais, relativas expanso da conurbao entre cidades, aos padres urbanos de configuraes mono ou policntricas, s interaes entre o ncleo metropolitano e o entorno imediato e entre este e outras cidades das imediaes. Gilli (2002) pondera, com base na anlise da rea metropolitana de Paris, que a cidade continua se estendendo na direo de centros urbanos maiores, reorganizando a rea metropolitana em torno destes centros secundrios. Com estes, produz duas espcies de franja: uma mais prxima, como parte da rea metropolitana, onde vive e trabalha a maior parte dos residentes, e na qual emerge uma hierarquia entre os centros; e outra, mesmo sem fazer parte da rea metropolitana, que absorve muitos dos residentes em comutao com esta rea.
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Movimento Pendular e Polticas Pblicas
Ainda conforme Gilli (2002), os centros metropolitanos regionais atraem e esculpem a regio qual pertencem, enquanto desenvolvem crescentes ligaes com o polo, sem, contudo, superarem o grau de influncia da monocentralidade da metrpole. Ademais, o polo interage com todas as principais cidades da regio ao redor, enquanto estas polarizam suas reas locais. O padro descrito encontra convergncia com aquele decorrente do crescimento das metrpoles brasileiras, no qual emergem nveis diferenciados de integrao dos municpios dinmica da metropolizao brasileira, como constata estudo de Ribeiro et al. (2012), o que implica polticas tambm diferenciadas para atendimento diversidade de situaes e demandas. Para identificar os diferentes nveis de integrao entre os municpios das unidades institucionalizadas como regies metropolitanas, regies integradas de desenvolvimento e aglomeraes urbanas, o estudo deu nfase aos fluxos de pessoas, bens e informaes, entendidos como a expresso das relaes estabelecidas entre unidades espaciais. Os movimentos pendulares, cujos dados esto disponveis para todos os municpios e so relativamente atuais, foram considerados a dimenso que mais expressa a ideia de integrao, posto que registram deslocamentos com origem (sada) e destino (entrada). Os volumes de entrada permitem no apenas identificar municpios receptores particularmente os polos das unidades espaciais mas tambm apontam para a ocorrncia de subcentros regionais; os de sada, por seu turno, mostram, em muitos casos, uma situao de dependncia em relao a estas centralidades, decorrente da dissociao entre local de residncia e local de trabalho/estudo. Alguns autores se dedicam s relaes entre a mobilidade e a organizao do territrio, como Halleux (2001), que analisa o papel da mobilidade nas mudanas intraurbanas, particularmente na transio periurbana, qual seja, relativa ao processo de mutao da cidade, induzida pelos deslocamentos por meio de automvel.1 Outros autores exploram os efeitos segregadores dessa mobilidade, como Rodrguez (2008), que considera haver, nos deslocamentos dirios, uma segregao da localizao dos postos de trabalho maior distncia relativa dos pobres aos postos de trabalho; da mobilidade deslocamentos mais custosos; e do uso do territrio pblico residncia ou local de trabalho em zonas desservidas da cidade. Tal segregao pode decorrer da desconexo cotidiana ou do no compartilhamento, entre os grupos socioeconmicos, de espaos de trabalho, rotas ou trajetrias, e locais de encontro na cidade. Para Rodrguez (2008), a separao e o distanciamento entre residncia e trabalho afetam, com diferentes graus de dificuldade, a todos os grupos socioeconmicos. Para os pobres, podem se relacionar com elevados tempos de viagem, condies de transporte incmodas e custos
1. O autor distingue a transio urbana da transio periurbana, pois entende que a primeira se refere transio de uma economia agrria a uma economia industrial e terciria, enquanto a segunda, se refere recomposio de organizaes urbanas sob o impacto do automvel. Esta precedida de uma transio suburbana, ou seja, de uma adaptao de formas e organizaes sob um relaxamento das restries de mobilidade induzido pelo desenvolvimento do transporte motorizado (Halleux, 2001).
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relativos altos; para os setores de maior renda, podem estar vinculados a congestionamentos e tambm a custos de transporte. Qualquer que seja o enfoque, as anlises remetem necessidade de polticas pblicas adequadas mobilidade no territrio e a arranjos de gesto que considerem a intensidade e a especificidade dos fluxos de pessoas. Pereira e Herrero (2009) tambm admitem seletividade na distribuio espacial das residncias e nos postos de trabalho quanto ao perfil socioeconmico da populao que vai ocup-los. Decorre deste entendimento que a condio necessria para um deslocamento pendular poderia se constituir no descompasso da distribuio espacial entre residncias e postos de trabalho que apresentam a mesma seletividade (Pereira e Herrero, 2009, p. 14). Voltados a tipificar o padro espacial dos deslocamentos pendulares quanto ao perfil socioeconmico daqueles que realizam tais deslocamentos, Pereira e Herrero (2009) focam a anlise nos movimentos para trabalho na Regio Metropolitana (RM) de Campinas e na Grande Buenos Aires e propem trs tipos ideais (puros) de deslocamento pendular: i) concentrao urbana; ii) saturao urbana; e iii) desconcentrao produtiva, argumentando que cada um deles imprime diferentes particularidades aos deslocamentos pendulares (Pereira e Herrero, 2009, p. 15). O tipo derivado da concentrao urbana compe-se por deslocamentos pendulares marcados pela participao de maior peso relativo de pessoas cujo perfil socioeconmico evidencia que so mais susceptveis de serem afetadas pela especulao imobiliria. Esta condio tambm tem peso no tipo derivado da saturao dos centros urbanos por poluio, violncia, congestionamentos etc. , ao desvalorizar relativamente a regio urbana central e criar novas reas residenciais socialmente valorizadas em regies no centrais, para as quais expandem a oferta imobiliria de alto padro, gerando um deslocamento de pessoas em busca de algum tipo de amenidade, geralmente em condomnios fechados, mantendo seus empregos nas regies centrais. O tipo derivado da desconcentrao produtiva est vinculado s ltimas etapas do processo de desconcentrao espacial das atividades produtivas, quando empresas so relocalizadas para locais menos centrais das redes urbanas, por vantagens logsticas, incentivos fiscais, restries pela legislao ambiental etc. Nesse processo, em geral, o quadro de funcionrios de mais alta qualificao proveniente do municpio de instalao anterior ou de municpios mais centrais, o que induz fluxos de deslocamentos (Pereira e Herrero, 2009, p. 19). Para Pereira e Herrero (2009), os trs tipos ideais de deslocamento pendular sintetizam as principais tendncias recentes das aglomeraes metropolitanas no Brasil e na Argentina. Neste contexto, (re)pensar a integrao de redes urbanas emerge como atividade-chave de anlise nos estudos sobre o que aquelas recentes tendncias implicam em termos de dinmicas territoriais (Pereira e Herrero, 2009, p. 7). A utilizao de dados dos movimentos pendulares na identificao de aglomeraes urbanas, dada sua funo como medida de integrao entre cidades, pode ser observada nos estudos pioneiros de regies metropolitanas e outras unidades aglomeradas no Brasil reas de Pesquisa para Determinao de reas Metropolitanas (Galvo et al., 1969) e Contribuio
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ao Estudo de Aglomeraes Urbanas no Brasil (Davidovich e Lima, 1975), assim como em estudos mais recentes, como Configurao Atual e Tendncias da Rede Urbana do Brasil (Ipea, 2002) e Regies de Influncia das Cidades REGIC 2007 (IBGE, 2008); tambm so usados em metodologias internacionais, a exemplo da definio das zonas metropolitanas, no Mxico (Conapo, 2007), em estudos da Unio Europeia sobre regies e reas metropolitanas (Metrex, 2013) e em critrios de identificao de unidades metropolitanas da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OECD, 2012). Os tipos apresentados neste trabalho podero contribuir para a compreenso da grande diversidade de deslocamentos, assim como subsidiar escolhas diferenciadas nas polticas pblicas e nos arranjos institucionais de governana para as regies metropolitanas do Brasil, particularmente considerando a heterogeneidade e extenso de seus territrios, assim como as ordens de ao precpuas de cada um de seus subespaos. 2 METODOLOGIA DA CONSTRUO DA TIPOLOGIA DE MUNICPIOS O objetivo da tipologia apresentada neste trabalho diferenciar os municpios quanto grandeza dos fluxos pendulares e ao tipo de fluxo predominante, se de sada ou de entrada. A primeira dimenso permite identificar os municpios concentradores dos movimentos intermunicipais de pessoas para trabalho e/ou estudo, enquanto a segunda permite estabelecer a condio do municpio relativamente direo predominante dos fluxos: i) de evasor, com predomnio das sadas, em vrios casos podendo-se falar de tpicos municpios dormitrios, dada a provvel ausncia local de oportunidades de trabalho; ii) de receptor, com predomnio das entradas, expressando a concentrao das oportunidades de trabalho e/ou a oferta de servios educacionais; ou, ainda, iii) bidirecional, com as trocas se aproximando da equivalncia. Como todos os municpios brasileiros registram, segundo o Censo Demogrfico 2010, fluxos de sada e de entrada de pessoas para trabalho e/ou estudo, uma primeira definio consistiu em estabelecer um patamar mnimo de fluxo para que o municpio seja enquadrado na tipologia. Com base nas caractersticas amostrais do censo, adotou-se o valor mnimo de 1 mil pessoas,2 considerando-se a soma das sadas e entradas, uma vez que os servios municipais, particularmente os de transporte, so pressionados pela demanda oriunda destes dois fluxos. A avaliao do impacto desse limite permite verificar que, embora apenas 56,7% dos municpios brasileiros atendam a este critrio, este conjunto rene mais de 90% da populao que trabalha e/ou estuda e daquela que realiza deslocamento intermunicipal (tabela 1).
2. Subjaz a este limite uma preocupao com o tamanho da amostra a partir da qual essa estimativa populacional foi obtida. Embora o Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) tenha estabelecido fraes amostrais diferenciadas, segundo o tamanho da populao municipal, variando de 5% a 50% dos domiclios, considerou-se como referncia a frao amostral efetiva para o pas (10,7%), o que permite esperar que, nos municpios enquadrados no critrio estabelecido, o tamanho mnimo da amostra referente s pessoas que se deslocam seja em torno de cem observaes e o coeciente de variao (CV), para a estimativa populacional, situe-se em uma faixa inferior a 15% (para o total do pas, estimativas de 1 mil pessoas tm CV igual a 9,2% (IBGE 2010a).
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TABELA 1
Nmero de municpios, populao que estuda e/ou trabalha e que realiza movimento pendular, segundo tamanho dos uxos Brasil (2010)
Municpio Tamanho dos uxos Nmero Total Movimentos de sada e entrada superiores ou iguais a 1 mil pessoas Movimentos de sada e entrada inferiores a 1 mil pessoas Fonte: IBGE (2010a). 5.565 3.157 2.408 Distribuio (%) 100,0 56,7 43,3 Populao que estuda e/ou trabalha Nmero 145.919.020 134.823.141 11.095.879 Distribuio (%) 100,0 92,4 7,6 Pendular Entradas Nmero 13.946.545 13.469.146 477.399 Distribuio (%) 100,0 96,6 3,4 Sadas Nmero 15.472.863 14.629.692 843.170 Distribuio (%) 100,0 94,6 5,4
Os fluxos foram classificados em trs categorias, segundo o seu tamanho. Para esta definio, considerou-se a soma das entradas e sadas em cada municpio e adotou-se o seguinte corte: i) grande refere-se ao conjunto de municpios com maiores fluxos e que agregam 50% do fluxo total dos municpios selecionados; ii) mdio aplica-se aos municpios seguintes, com maiores fluxos, at se atingir 75% do total; e iii) pequeno refere-se ao grupo de municpios com menores fluxos. A tabela 2 apresenta uma sntese da aplicao deste critrio, destacando-se o nmero dos municpios classificados e os limites do intervalo de fluxos em cada categoria.
TABELA 2
Tamanho Grande Mdio Pequeno Total Fonte: IBGE (2010a). Elaborao dos autores.
Critrios para denio do tamanho dos uxos pendulares (2010)

Municpio Nmero 85 348 2724 3157 Distribuio (%) 2,7 11,0 86,3 100,0 Frequncia (%) Simples 50,1 25,0 24,9 100,0 Acumulada 50,1 75,1 100,0 Linha de corte (pessoas) 56.096 a 1.578.303 8.639 a 55.929 1.000 a 8.635 -
Para a classificao na segunda dimenso condio municipal relativamente direo predominante dos fluxos , calculou-se, para cada municpio, o ndice de Eficcia Migratria (IEM).3 Segundo Baeninger e Hogan (2000), o IEM uma ferramenta que permite verificar a potencialidade migratria de determinada rea em termos de absoro ou evaso de populao; neste estudo, esta ferramenta foi aplicada s trocas relacionadas mobilidade pendular. Este ndice varia de -1 a 1, com valores negativos expressando o predomnio de fluxos de sada (evaso) e os positivos, uma maior capacidade de absoro (recepo). No mesmo trabalho, Baeninger e Hogan indicam a possibilidade de os recortes, dentro da escala do IEM,
3. Embora o movimento pendular no seja um movimento migratrio, usa-se a sintaxe do ndice de Eccia Migratria (IEM) por ser aplicvel a diferentes tipos de uxos. pertinente reiterar, porm, neste trabalho, a mesma compreenso expressa por Moura, Castello Branco e Firkowski (2006), de que movimento, ou deslocamento, pendular distinto de migrao, dado que sua dinmica envolve um deslocamento dirio e que, portanto, no implica transferncia ou xao denitiva em outro lugar. Esta preciso de uso do termo profundamente discutida por Carvalho e Rigotti (1998).
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serem definidos em funo das necessidades da anlise, particularmente da escala do fenmeno estudado.4 Com base nesse entendimento, para classificar os municpios quanto direo predominante dos fluxos, a escala do IEM foi subdividida em trs pores: i) valores inferiores ou iguais a -0,2 implicam o predomnio dos fluxos de sadas, classificando o municpio como evasor; ii) valores superiores ou iguais a 0,2 implicam o predomnio dos fluxos de entradas, classificando o municpio como receptor; e iii) o municpio cujo ndice situa-se entre estes dois intervalos (maiores que -0,2 e menores que 0,2) foi classificado como bidirecional, uma vez que se observa, nestes casos, certa equivalncia entre a sada e a entrada de pessoas (tabela 3).
TABELA 3
Critrio para denio da condio municipal segundo o ndice de Eccia Migratria IEM (2010)
ndice de Eccia Migratria (IEM) Maior ou igual a -0,2 Maior que -0,2 a menor que 0,2 Maior ou igual a 0,2 Total Fonte: IBGE (2010a). Elaborao dos autores. Evasor Bidirecional Receptor Municpio Nmero 1.793 985 379 3.157 Distribuio (%) 56,8 31,2 12,0 100,0
A adoo dos valores -0,2 e 0,2 deveu-se ao fato de corresponderem a um diferencial de pelo menos 1,5 vez o tamanho de um fluxo relativamente ao outro. Um volume de entrada 1,5 ou mais vez maior que o de sada significa que as entradas superam em pelo menos 50% as sadas condio de receptor. Ao contrrio, se o volume de sada for 1,5 ou mais vez superior ao de entrada, significa que as sadas superam em pelo menos 50% as entradas condio de evaso. A tipologia final consiste na combinao das categorias das duas dimenses consideradas tamanho do fluxo pendular e IEM , totalizando nove tipos de municpios, segundo as caractersticas da mobilidade pendular (quadro 1). O maior nmero de municpios se enquadra na condio de pequeno evasor (tabela 4).
QUADRO 1
Combinaes das dimenses, do tamanho dos uxos pendulares e do IEM
Tamanho Grande (G) Mdio (M) Pequeno (P) Elaborao dos autores. IEM Evasor (E) GE ME PE Bidirecional (B) GB MB PB Receptor (R) GR MR PR
4. Baeninger e Hogan (2000) diferenciaram os recortes para tratar das grandes regies e dos estados e para a anlise intraestadual. Adaptando-se a frmula do IEM para os deslocamentos pendulares, tem-se: IEM = (Entradas Sadas)/(Entradas + Sadas).
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TABELA 4
Tamanho Grande (G) Mdio (M) Pequeno (P) Total
Nmero de municpios selecionados segundo tamanho dos uxos pendulares e IEM

IEM Evasor (E) 44 139 1.610 1.793 Bidirecional (B) 9 116 860 985 Receptor (R ) 32 93 254 379 Total 85 348 2.724 3.157
Fonte: IBGE (2010a). Elaborao dos autores.
Como todo constructo, essa tipologia um instrumento de aproximao a uma realidade mais complexa, relacionada mobilidade das pessoas e dos padres que a ela se associam, podendo incorrer no obscurecimento de alguns aspectos que so relevantes quando se particulariza o recorte espacial. Maior cuidado deve ser dedicado principalmente aos municpios classificados como de tamanho grande. Os polos, por exemplo, geralmente so enquadrados na condio de receptores populacionais, mas, na maioria dos casos, eles se situam, tambm, no mbito de suas aglomeraes, como o principal evasor, em termos absolutos. Do mesmo modo, alguns municpios perifricos enquadrados como evasores podem se constituir, tambm, como o principal destino dos fluxos de uma aglomerao depois do polo.5 A partir da tipologia proposta neste trabalho, investigaes mais detalhadas acerca de cada espao metropolitano ou aglomerao urbana devem qualificar, com maior riqueza de detalhes, os elementos e achados apresentados na seo 3. 3 MOVIMENTOS PENDULARES NO BRASIL O Censo Demogrfico de 1970 j enunciou a questo da mobilidade pendular no Brasil, ao perguntar se a pessoa trabalhava e/ou estudava no mesmo municpio de residncia, porm, no caso afirmativo, no informava para qual municpio se dava o deslocamento. O Censo Demogrfico de 1980 disponibilizou esta informao, mas a oferta no se repetiu no Censo 1991, voltando a ser contemplada nos Censos 2000 e 2010. Entretanto, o levantamento desta questo, nos dois ltimos censos, foi metodologicamente diferenciado: no Censo 2000, a informao do movimento pendular foi levantada em apenas uma questo, independentemente do motivo do fluxo trabalho ou estudo. No ltimo censo, alm de perguntas especficas para cada um desses fluxos, indagou-se, no caso do deslocamento para trabalho, se o retorno deste movimento dirio, e o tempo habitual para realiz-lo. Para efeitos deste estudo, foram consideradas, para uma viso geral da mobilidade pendular no Brasil, informaes de 2000 e 2010; ao passo que para a construo da tipologia, apenas as informaes de 2010.
5. Vale lembrar que a condio de evasor, receptor ou bidirecional estabelecida em funo da relao entre os uxos, a partir de seu IEM. Tomando-se a Regio Metropolitana (RM) de Curitiba como exemplo, tem-se Curitiba como principal receptor (IEM = 0,54), mas tambm apresentando o maior nmero de pessoas que saem para outro municpio. Por seu turno, como exemplo da segunda condio, So Jos dos Pinhais foi classicado como grande evasor, mas o segundo maior destino dos uxos pendulares desta regio, em uma trajetria que j o distingue dos demais municpios perifricos; na realidade, seu IEM (-0,23) aponta sua proximidade para a condio bidirecional.
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No Brasil, em 2010, 15.472.863 pessoas deixavam o municpio de residncia para trabalho e/ou estudo, ou ambos, em outro municpio, em fluxos de origem (ou sada),6 conforme mostra a tabela 5.
TABELA 5
Populao que estuda e/ou trabalha e que realiza movimento pendular, segundo direo dos uxos Brasil (2010)
Tamanho dos uxos 2000 2010 Variao (%) Fonte: IBGE (2010a). Populao que estuda e/ou trabalha Nmero de pessoas 109.822.011 145.919.020 32,9 7.030.250 13.946.545 98,4 Movimento pendular Entradas Nmero de pessoas Participao (%) 6,4 9,6 7.403.456 15.472.863 109,0 Sadas Nmero de pessoas Participao (%) 6,7 10,6 -
Em 2000, o total de pessoas em deslocamento era de 7.403.456, o que aponta um incremento de 8.069.407, em 2010. Os fluxos de destino (ou de chegada) correspondem a 13.946.545 pessoas, com incremento de 6.916.295 em relao s 7.030.250 que se deslocavam em 2000. Estes fluxos correspondem, respectivamente a 2000 e 2010, a 6,7% e 10,6% do total de pessoas ocupadas ou estudando, no caso das sadas, e 6,4% e 9,6% no das entradas. A magnitude do nmero de pessoas em deslocamento evidencia a importncia da mobilidade para o acesso ao mercado de trabalho e aos servios e funes de educao que se distribuem de forma dispersa/complementar entre municpios de uma mesma unidade regional casos em que refora e faz surgir centralidades e subcentralidades. A elevao da proporo das pessoas que se deslocam em relao aos ocupados e estudantes do municpio, seja nas entradas, seja nas sadas, tambm revela que, cada vez mais, as oportunidades se dispersam no territrio e tornam-se atrativas a no moradores, exigindo a adequao de polticas que deem sustentao a tais movimentos. Para orientar aes neste sentido, fundamental o reconhecimento dos principais espaos de convergncia de fluxos pendulares. Do total de municpios brasileiros, 56,7% tm fluxos pendulares de entrada e sada, envolvendo 1 mil pessoas ou mais; os outros 43,3% tm fluxos com menos de 1 mil pessoas (tabela 1). O primeiro conjunto, que rene 3.157 municpios, objeto deste estudo, compreende 96,6% dos fluxos de entrada e 94,6% dos de sada verificados em todo o pas. Estes municpios registram 14.629.692 pessoas em fluxos de sada e 13.469.146 pessoas em fluxos de entrada.
6. No Censo Demogrco 2010, diferenciou-se a situao de pessoas que se deslocam para municpios especcos daquela em que, pela natureza da atividade, deslocam-se para vrios municpios. No primeiro caso, tanto a origem como o destino so identicados. Ao se tratar de deslocamentos para vrios municpios, porm, somente a origem identicada. por isso que o total das sadas supera o das entradas. A diferena pode relacionar-se, tambm, com as trocas internacionais em relao as quais se identicam as sadas, mas no as entradas e, ainda, com problemas de no identicao do destino do movimento, afetando o nmero de entradas.
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O grfico 1 apresenta a distribuio dos fluxos de sada e de entrada considerando as duas dimenses da tipologia: tamanho e direo predominante.7
GRFICO 1
Distribuio relativa dos deslocamentos de entradas e sadas segundo o tamanho do uxo e o ndice de eccia migratria Brasil (2010) (Em %)
59,0
55,3
55,6
41,1
26,3 21,2 20,1
27,2 21,2 19,8 17,7 17,8
Grande
Mdio
Pequeno Entrada
Evasor Sada
Bidirecional
Receptor
Na dimenso tamanho, o peso de cada categoria pequeno, mdio e grande resulta fundamentalmente da prpria definio dos cortes, conforme descrito anteriormente na metodologia; mas h alguma diferena, com os fluxos de sada sobressaindo-se nos municpios pequenos e mdios, enquanto entre os grandes o peso maior das entradas. Na dimenso direo, entretanto, a diferenciao se torna mais acentuada: aqueles municpios classificados como bidirecionais (985) concentram cerca de 20% do total das entradas e das sadas pendulares no pas; os considerados evasores (1.793) tm uma participao similar em relao s entradas (21,2%), sobressaindo-se nas sadas, que representam 59% do total; e os 379 municpios receptores participam com 17,8% das sadas e com 55,6% das entradas. Entre os municpios considerados receptores, apenas 32 foram classificados como grandes (em termos do tamanho dos fluxos),8 os quais, porm, respondem por 42,8% de todas as entradas no pas (tabela 6). Nota-se, tambm, que eles geram importantes fluxos de sada, fato mais relevante, por se tratarem, em sua maioria, de polos das mais importantes aglomeraes urbanas do pas (mapa 1).9
7. A soma das categorias no totaliza 100%, pois a diferena corresponde aos municpios no includos na tipologia por registrarem uxos inferiores a 1 mil pessoas. Como pode se observar na tabela 6, estes municpios representam 3,4% das entradas e 5,4% das sadas registradas em todo o pas. 8. Doravante, as expresses municpio pequeno, mdio ou grande referem-se s classes do municpio nesta tipologia, condicionadas pelo tamanho do uxo do movimento pendular da populao. 9. Os indicadores para cada municpio compem a base estatstica desta publicao. Os mapas referentes s principais RMs do pas, objeto de estudo do projeto Governana Metropolitana no Brasil, encontram-se no anexo A deste captulo.
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TABELA 6
Nmero de municpios, populao que estuda e/ou trabalha e que realiza movimento pendular, segundo tipologia dos uxos Brasil (2010)
Municpios Tipologia Nmero Total Pequeno bidirecional Pequeno evasor Pequeno receptor Mdio bidirecional Mdio evasor Mdio receptor Grande bidirecional Grande evasor Grande receptor Subtotal Movimentos de sada e entrada inferiores a 1 mil pessoas Fonte: IBGE (2010a). Elaborao dos autores. 5.565 860 1.610 254 116 139 93 9 44 32 3.157 2.408 Pendular Entradas Sadas Distribuio Distribuio Distribuio Distribuio Nmero Nmero Nmero (%) (%) (%) (%) 100,0 145.919.020 100,0 13.946.545 100,0 15.472.863 100,0 15,5 18.736.048 12,8 1.197.302 8,6 1.221.121 7,9 28,9 23.105.108 15,8 1.030.232 7,4 2.726.002 17,6 4,6 4.776.016 3,3 577.252 4,1 260.183 1,7 2,1 14.283.464 9,8 1.023.493 7,3 989.229 6,4 2,5 10.536.005 7,2 719.442 5,2 2.508.033 16,2 1,7 10.811.162 7,4 1.208.995 8,7 564.923 3,7 0,2 4.568.639 3,1 535.963 3,8 534.362 3,5 0,8 12.811.552 8,8 1.210.292 8,7 3.891.048 25,1 0,6 35.195.147 24,1 5.966.173 42,8 1.934.792 12,5 56,7 134.823.141 92,4 13.469.146 96,6 14.629.692 94,6 Populao que estuda e/ou trabalha 43,3 11.095.879 7,6 477.399 3,4 843.170 5,4
MAPA 1
Mobilidade pendular dos municpios receptores Brasil (2010)
Fonte: IBGE (2010a). Elaborao: Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes).
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Aqueles considerados bidirecionais, por seu turno, tm sua participao mais acentuada nas classes pequeno e mdio, as quais, conjuntamente, representam cerca de 15% das sadas e das entradas no pas; dos 985 municpios desta categoria, apenas nove so classificados como grandes, conforme dados da tabela 6, ilustrados pelo mapa 2, e concentram-se nas regies metropolitanas de So Paulo.
MAPA 2
Mobilidade pendular dos municpios bidirecionais Brasil (2010)
Fonte: IBGE (2010a). Elaborao: Ipardes.
Os municpios evasores se diferenciam das demais categorias por uma distribuio menos concentrada dos fluxos relativos s sadas; respectivamente, os pequenos, mdios e grandes evasores participam com 17,6%, 16,2% e 25,1% do total das sadas no pas. Cabe destacar que os 44 municpios grandes evasores encontram-se inseridos nas principais aglomeraes urbanas do pas, os quais, em que pese sua relevncia nos deslocamentos de sada, constituem, ao mesmo tempo, o segundo principal grupo de receptores, que participa com 8,7% do total das entradas do pas (1,2 milho de deslocamentos). Tal comportamento evidencia a complexidade que a mobilidade para o trabalho vem adquirindo nas metrpoles brasileiras, alterando o padro de centralidade tpico do modelo centro-periferia (mapa 3).
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MAPA 3
Mobilidade pendular dos municpios evasores Brasil (2010)
Considerando-se a distribuio dos municpios no territrio, observa-se que, entre aqueles selecionados para este estudo (com fluxos pendulares de 1 mil pessoas e mais), 10,6% situam-se nas principais aglomeraes urbanas brasileiras, ou seja, nas reas de concentrao da populao (ACPs), definidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) para o REGIC 2007 (IBGE, 2008), conforme ilustrado na tabela 7. Outros 13,6% so municpios contguos s ACPs, em territrio de unidades institucionalizadas como regies metropolitanas (RMs), aglomeraes urbanas (AUs) e regies integradas de desenvolvimento (Rides).10
10. Foram consideradas 59 unidades institucionalizadas entre essas trs categorias, tendo como data limite do levantamento 31/8/2012. O nmero de RMs, em especial, tem crescido permanentemente no pas. Para ilustrar este aumento, em junho de 2013, apenas RMs e regies integradas de desenvolvimento (Rides) j superavam sessenta unidades institucionalizadas.
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TABELA 7
Nmero e distribuio dos municpios segundo categorias espaciais e a tipologia pendular Brasil (2010)
Categoria Tipologia rea de concentrao da populao (ACP) 337 334 9 70 5 41 110 15 9 44 31 3 Unidade institucionalizada Absoluto Total Selecionados (superior ou igual a 1 mil pessoas) Pequeno bidirecional Pequeno evasor Pequeno receptor Mdio bidirecional Mdio evasor Mdio receptor Grande bidirecional Grande evasor Grande receptor No selecionados (inferior a 1 mil pessoas) Total Selecionados superior ou igual a 1 mil pessoas) Pequeno bidirecional Pequeno evasor Pequeno receptor Mdio bidirecional Mdio evasor Mdio receptor Grande bidirecional Grande evasor Grande receptor No selecionados (inferior a 1 mil pessoas) Fonte: IBGE (2010a). Elaborao dos autores. 658 428 93 262 21 22 14 16 Distribuio (%) 6,1 10,6 1,0 4,3 2,0 35,3 79,1 16,1 100,0 100,0 96,9 11,8 13,6 10,8 16,3 8,3 19,0 10,1 17,2 9,6 12,2 20,5 33,5 10,5 29,5 43,1 5,8 60,2 3,1 69,9 55,4 54,7 68,9 60,2 2,6 5,0 6,5 89,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 678 647 288 169 75 50 8 56 1 31 3.892 1.748 470 1109 153 3 7 6 5.565 3.157 860 1.610 254 116 139 93 9 44 32 2408 Centralidade REGIC Demais municpios classicados Total
Outro expressivo conjunto de municpios corresponde queles com alguma classe de centralidade definida pelo REGIC 2007, sejam centros de zona, sejam centros sub-regionais, sejam capitais regionais, sejam metrpoles,11 que representam 20,5% dos municpios selecionados. Ou seja, 44,7% do total destes municpios localiza-se em pores do territrio reconhecidas pela centralidade, densidade e concentrao populacional. Mas 55,3% dos municpios no se enquadram em nenhuma das categorias anteriores, revelando a mobilidade como um
11. Registre-se que 89% dos municpios com uxos inferiores a 1 mil pessoas em 2010 no esto inseridos nas categorias citadas; 9,6% pertencem a unidades institucionalizadas; 1,3% tm alguma classe de centralidade; e 0,1% se inserem em reas de concentrao da populao (ACPs).
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processo generalizado e crescente, se comparado ao desempenho em 2000, e que deve pautar polticas e aes pblicas. Nas ACPs, todos os municpios tm fluxos de 1 mil pessoas e mais; e trs quartos dos municpios das ACPs foram classificados como mdios ou grandes. Entre os demais municpios que integram unidades institucionalizadas, 65,1% desenvolvem fluxos superiores a 1 mil pessoas, posicionando-se como espaos integrados s ACPs ou vetores de expanso destas. No caso de municpios classificados como centralidades, 95,4% registram fluxos de 1 mil pessoas e mais. Nos demais municpios, predominam fluxos de menor porte. Registre-se que, com exceo de Maca, todos os municpios do tipo grande situam-se em ACPs, peculiarizando estas reas como aquelas onde a mobilidade se expressa com maior intensidade. Municpios das ACPs ainda perfazem 79,1% do tipo mdio evasor e 35,1% do tipo mdio bidirecional, conforme ilustrado na tabela 7 e no mapa 1. Em relao aos de tipo mdio, a quase totalidade tambm est, tal qual os de grande, em uma das unidades institucionalizadas. H, porm, uma diferena importante ao se considerar a direo dos fluxos: os mdios evasores situam-se majoritariamente nas ACPs, enquanto os tipos bidirecionais e receptores destacam-se nas centralidades no aglomeradas, com presena importante nos estados de So Paulo e Minas Gerais. Mais da metade dos municpios de tipo pequeno localiza-se fora das unidades institucionalizadas, particularmente os classificados como evasores (68,8%). Como observado, porm, entre os mdios h uma presena importante dos pequenos bidirecionais e receptores entre as unidades institucionalizadas no polarizadas por ACPs. Fora das ACPs e das unidades institucionalizadas, entre centros de zona, centros sub-regionais e capitais regionais, 69% dos municpios so categorizados como receptores ou bidirecionais, evidenciando sua importncia como destino dos fluxos pendulares; so 469 municpios nesta condio, que recebem regularmente 1,8 milho de pessoas para trabalho e/ou estudo, contingente que representa quase a metade (46,6%) de todas as entradas registradas no pas, fora das reas aglomeradas, o que contribui para diferenci-los na rede urbana brasileira. Em sntese, os classificados como grandes, numericamente compostos por poucos municpios, encontram-se nas ACPs e se destacam como reas com maior mobilidade, com vrios municpios somando-se aos polos na posio de referncia para os deslocamentos metropolitanos. Aqueles classificados como centralidades reforam sua posio como atrativos em reas no aglomeradas, posicionando-se como mdios e baixos receptores; os demais municpios enquadram-se nos tipos baixos. Apenas nas RMs de So Paulo (3), Rio de Janeiro e Porto Alegre (2) aparece mais de um municpio do tipo grande receptor; quanto s ocorrncias de mais de um municpio do tipo grande evasor, aparecem nas RMs de So Paulo (12), Rio de Janeiro (8), Belo Horizonte (4), Porto Alegre, Curitiba, Recife e Grande Vitria (3) e Campinas (2). Este fato sugere que as RMs de So Paulo, Rio de Janeiro e Porto Alegre apresentam maior diversidade em tipos grandes, o que aponta para maior complexidade das direes dos fluxos (tabela 8). Constata-se, ento, que poucas so as unidades com maior intensidade e multidirecionalidade de fluxos.
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TABELA 8
Nmero de municpios segundo a tipologia dos uxos e as unidades institucionalizadas Brasil (2010)
Tipologia Unidade (regio metropolitana e outras) Movimento Pequeno Pequeno inferior a 1 mil bidirecional evasor pessoas 2.408 10 4 4 2 5 4 18 3 8 3 1 7 5 3 13 3 1 7 10 860 7 1 2 4 3 1 1 4 5 5 1 2 1 1 4 1 6 2 2 3 1 1 1.610 2 14 12 5 11 3 8 3 6 1 3 5 9 5 1 1 8 7 3 2 1 6 9 2 11 6 6 4 12 8 4 1 1 6 Pequeno Mdio receptor bidirecional 254 2 1 2 Demais unidades Agreste (AL) Alto Vale do Itaja (SC) Aracaju (SE) Aglomerao Urbana (AU) de Jundia (SP) AU de Piracicaba (SP) AU do Litoral Norte (RS) AU do Nordeste (RS) AU do Sul (RS) Baixada Santista (SP) Cajazeiras (PB) Campina Grande (PB) Campinas (SP) Capital (RR) Carbonfera (SC) Cariri (CE) Chapec (SC) Esperana (PB) Feira de Santana (BA) Florianpolis (SC) Foz do Rio Itaja (SC) Grande So Lus (MA) Grande Vitria (ES) Guarabira (PB) 1 1 1 3 1 1 2 3 2 1 4 1 2 1 1 1 1 3 1 1 3 5 1 2 2 3 2 2 1 1 1 1 1 1 1 1 2 1 1 1 1 1 2 1 3 1 1 1 1 1 1 1 15 28 4 7 22 20 10 5 9 14 17 19 2 25 9 27 9 16 22 9 5 7 18 116 3 2 1 1 4 2 3 2 2 Mdio evasor 139 2 6 6 5 3 8 4 8 6 3 13 Mdio Grande Grande receptor bidirecional evasor 93 1 1 1 1 9 1 2 1 3 44 1 4 3 1 1 3 3 8 12 Grande receptor 32 1 1 1 1 1 2 1 1 2 1 3 Total
Total Belm (PA) Belo Horizonte (MG) Curitiba (PR) Fortaleza (CE) Goinia (GO) Manaus (AM) Porto Alegre (RS) Recife (PE) Regio Integrada de Desenvolvimento (Rides) do Distrito Federal e Entorno Rio de Janeiro (RJ) Salvador (BA) So Paulo (SP)
5.565 6 48 29 15 20 8 32 14 23 20 13 39
Natureza metropolitana
(Continua)
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(Continuao)
Tipologia Unidade (regio metropolitana e outras) Movimento Pequeno Pequeno inferior a 1 mil bidirecional evasor pessoas 17 1 9 5 2 21 1 6 2 4 8 15 2 5 9 5 2 2.183 5 3 2 2 1 1 2 3 1 1 2 2 2 3 5 1 4 762 4 2 8 7 13 3 13 3 2 2 5 1 5 10 9 5 6 5 13 5 8 1.295 Pequeno Mdio receptor bidirecional 1 1 2 1 3 1 1 2 230 1 1 1 4 2 1 1 2 4 60 Mdio evasor 3 2 1 1 2 3 1 1 1 3 1 4 1 25 Mdio Grande Grande receptor bidirecional evasor 1 1 1 1 1 2 2 67 1 1 Grande receptor 1 1 1 1 1 1 1 3 Total
Joo Pessoa (PB) Lages (SC) Londrina (PR) Macap (AP) Macei (AL) Maring (PR) Natal (RN) Norte/Nord Catar inense (SC) Palmeira dos ndios (AL) Patos (PB) Ride Petrolina/Juazeiro Ride Teresina/Timon Santarn (PA) Sudoeste Maranhense (MA) Tubaro (SC) Umuarama (PR) Vale do Ao (MG) Vale do Itaja (SC) Vale do Paraba (AL) Vale do Paraba e Litoral Norte (SP) Vale do Rio Cuiab (MT) Zona da Mata (AL) No institucionalizado
13 23 16 2 11 26 10 26 7 24 8 14 2 8 18 23 26 16 13 39 13 16 4.625
H que se destacar, tambm, unidades institucionalizadas nas quais o nmero de municpios com fluxos inferiores a 1 mil pessoas predominante ou se iguala ao nmero de municpios concentrados em algum dos demais tipos: casos das RMs do Vale do Rio Cuiab, Chapec, Lages e Vale do Ao, da Ride Teresina/Timon e das AUs do litoral norte e do nordeste do Rio Grande do Sul. Esse conjunto de recortes de anlise e o comportamento dos fluxos de deslocamentos pendulares, segundo tipos por tamanho e direo, remetem a concluses que confirmam tendncias ensaiadas sobre alguns padres espaciais dos movimentos pendulares de 2000, apresentadas no mbito do Observatrio das Metrpoles (Ribeiro e Pasternak, 2009), quais sejam: i) as aglomeraes metropolitanas permanecem representando as reas de maior mobilidade em territrio nacional, a partir das quais os fluxos se intensificam em extenses tentaculares ao longo do sistema virio principal; ii) ocorrem fluxos entre aglomeraes e centros relativamente distantes, alinhados espacialmente; e iii) ampliam-se os fluxos interioranos, de certa forma, dissociados de algum processo aglomerativo.
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Os padres espaciais verificados nesta anlise reforam que as aglomeraes metropolitanas seguem sendo os principais receptores de movimentos pendulares, em intensidade de fluxos e multiplicidade de direes, e com muitos municpios integrantes de tipo bidirecional tendo volumes equivalentes de entrada e de sada. Mesmo assim, ainda renem muitos evasores decorrentes da permanncia do padro de dissociao moradia/trabalho. Essas aglomeraes, dados os fluxos multidirecionais mais complexos, configuram teias densas de deslocamentos entre municpios perifricos, e movimentos expressivos de sadas dos polos metropolitanos em direo a municpios vizinhos, apontando que uma diversificao e uma complementariedade funcional e econmica se estreitam em seu interior. Dinmicas mais complexas, nas quais ocorrem movimentos intensos de entrada e sada em grande nmero de municpios, so muito ntidas no estado de So Paulo, cuja metrpole compe o core de um extenso aglomerado macrometropolitano, que amplia o contorno da metrpole principal e aglutina outras aglomeraes das proximidades, nos vetores norte, noroeste, Baixada Santista e Vale do Paraba. Dinmicas complexas tambm se mostram ntidas no entorno da Aglomerao Metropolitana do Rio de Janeiro, compondo uma aurola extensa, e se fazem presentes no entorno de Porto Alegre, estendendo-se a aglomeraes vizinhas, como Caxias do Sul; em Belo Horizonte; e entre Salvador e Feira de Santana. Alm das grandes aglomeraes metropolitanas, observam-se alinhamentos de municpios com movimentos significativos que, tendo essas metrpoles como foco de atrao, acompanham sistemas virios. Tais alinhamentos criam configuraes espaciais expandidas, como se observa nos trs estados do Sul, acompanhando as BRs 116 e 101, com duas reas metropolitanas (Porto Alegre e Curitiba) e um arranjo difuso no leste catarinense, articulando espacialmente as aglomeraes de Joinville, Itaja, Blumenau, Florianpolis e Cricima, assim como outros centros ao longo do traado. Similar configurao tambm pode ser observada no litoral nordestino, onde metrpoles e centros do origem a alinhamentos ao longo das vias que servem a costa, conformando uma regio de elevada mobilidade, como se d em relao Aglomerao Metropolitana de Recife e as aglomeraes urbanas de Macei, Joo Pessoa e Natal. No interior do pas, destacam-se reas de notvel mobilidade, como entre a Ride do Distrito Federal e Entorno, e as RMs de Goinia e Anpolis, com volumosos fluxos, que juntas sinalizam uma configurao espacialmente articulada. Outra presena interiorana so os fluxos que permeiam o oeste dos estados de So Paulo e Paran e o sul de Minas Gerais, conformando espraiamentos difusos, sem caractersticas de aglomeraes. 4 FLUXOS DE DESLOCAMENTOS PENDULARES E POLTICAS PBLICAS: ALGUMAS REFLEXES E POSSIBILIDADES EM VISTA DOS RESULTADOS ENCONTRADOS As aglomeraes urbanas/metropolitanas so, de modo geral, espaos em movimento, com fluxos de pessoas e mercadorias em muitas direes. Entre 2000 e 2010, os dados analisados revelam o aumento do nmero de pessoas que se deslocam entre as aglomeraes brasileiras.
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Revelam tambm um nmero maior de municpios que contribuem mais significativamente com estes deslocamentos, tanto no entorno dos polos quanto, cada vez mais, em situaes mais distantes deles, apontando a expanso fsica do aglomerado. Estes processos criam, ou complexificam, demandas para a proviso e adequao de infraestrutura e servios, quer propriamente para os deslocamentos (sistema virio urbano e interurbano, sistema de transporte coletivo de qualidade, gil e integrado, com tarifas compatveis ao perfil dos usurios etc.), quer para reforo das funes de recepo ou de apoio s pessoas que permanecem (escolas, postos de sade, moradia, cultura e lazer). Tais polticas devem ser mais abrangentes, orientadas para ampliar a dotao de outras funes urbanas, ora concentradas no polo, pois, embora os fluxos medidos pelo censo restrinjam-se a trabalho e estudo, o prprio IBGE, em sua publicao REGIC 2007 (IBGE, 2008), aponta que h uma ampla variedade de fluxos para acesso a servios e comrcio, entre outros, particularmente os mais especializados e sofisticados, que densificam os deslocamentos dirios nas regies e reforam centralidades. So necessrias, portanto, polticas pblicas que facilitem e agilizem esses deslocamentos e enfrentem, com solues adequadas, as consequncias familiares que acarretam. Um exemplo de soluo adequada a intensificao de polticas de acolhimento em creches, visando superar os efeitos perversos da separao mais prolongada das mes, decorrentes do tempo de deslocamento somado jornada de trabalho, assim como a elaborao de programas de ateno a idosos, entre outros. So necessrias, tambm, polticas que criem condies para que se reverta a disjuno moradia-trabalho-estudo, resultando em aglomeraes com mais subcentralidades, menores assimetrias entre os municpios e maior fluidez para a circulao de pessoas e mercadorias. Alm do aumento expressivo do nmero de pessoas que se deslocam de forma cotidiana para outros municpios, ao longo da dcada de 2000, o aumento do nmero de pessoas que realizam movimentos pendulares foi superior, em termos percentuais, ao aumento observado no nmero de pessoas que trabalham e/ou estudam. Ou seja, o nmero de pessoas que se deslocam para fins de trabalho ou estudo mostrou-se, para o pas como um todo, mais que proporcional em relao ao nmero de pessoas que trabalham e estudam, o que pode indicar a hiptese de elasticidade do nmero de deslocamentos em relao ao aumento de atividades escolares e/ou de trabalho. Poder-se-ia questionar se os deslocamentos decorrentes do aumento dos movimentos pendulares so desejveis, e tambm poderia se arguir se o incremento verificado constitui um indicador preocupante ou no. Se se pensa na rede de cidades do pas, pode-se dizer que os deslocamentos, em alguma medida, refletem suas caractersticas. O dinamismo econmico-produtivo de alguns municpios, de alguns centros, implica uma oferta maior de empregos nestes espaos, atraindo trabalhadores que no necessariamente residem nos municpios onde tais empregos so gerados. De forma similar, no caso da oferta de servios de educao, conforme discutido por Morais e Costa (2010), tambm se observa uma concentrao espacial e a conformao
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de centralidades , refletindo a distribuio de equipamentos provedores de diferentes nveis de formao escolar no territrio. No se espera encontrar universidades ou mesmo escolas de nvel mdio em municpios de pequeno porte, em especial naqueles classificados na REGIC 2007 (IBGE, 2008) como centros locais, onde a demanda por tais nveis de formao no suficiente para justificar a disponibilizao destes equipamentos. Os deslocamentos de pessoas para fins de trabalho e/ou de estudo, portanto, em grande medida, refletem a prpria rede de cidades do pas. O incremento desses deslocamentos, por seu turno, parece refletir o maior dinamismo da economia brasileira, na dcada de 2000, e uma busca, das pessoas, por aproveitar a conjuntura favorvel mobilidade social, buscando ampliar sua formao escolar, sua capacitao profissional e sua insero no mercado de trabalho. Seguindo essa interpretao, o aumento expressivo dos deslocamentos observado ao longo da dcada de 2000, antes de ser um indicador preocupante, configura-se um indicador que pode estar refletindo o bom desempenho da economia brasileira no perodo. A anlise das informaes e dos resultados apresentados neste trabalho, contudo, no se esgota nessa viso geral das relaes entre o movimento pendular e as caractersticas da rede de cidades. Faz-se necessrio qualificar esta relao, em especial, nos espaos e municpios mais dinmicos e caracterizados pela ocorrncia de aglomerados. Faz-se necessrio tambm associar os resultados destes estudos aos de outras pesquisas. Neste sentido, e como parte das prprias polticas pblicas, fundamental que pesquisas de origem e destino sejam realizadas regularmente nestes espaos, captando e qualificando, com mais detalhes, os deslocamentos da populao, para que tais polticas pblicas possam intervir de forma proativa nesta dinmica, melhorando as condies de vida nas cidades brasileiras. Nos espaos mais dinmicos do pas, o aumento dos deslocamentos associados ao movimento pendular tendem a se mostrar de forma ainda mais intensa: a conformao de aglomeraes urbanas e de espaos metropolitanos contribui para o incremento dos movimentos pendulares, dependendo, sobretudo, da distribuio do uso do solo e das atividades econmicas no territrio. Nesse caso, o questionamento a respeito da adequao e dos efeitos da intensificao dos movimentos pendulares ganha outros contornos. A inexistncia, ou a ineficcia, de polticas pblicas espaciais (Steinberger, 2006) pode contribuir para um aumento da presso dos movimentos pendulares sobre a infraestrutura de transportes desses espaos tanto em relao ao sistema virio quanto aos servios de transporte pblico. Por exemplo, programas habitacionais que contribuem para o espraiamento da mancha urbana e para a ampliao de aglomerados urbanos e espaos conurbados implicaro, necessariamente, o aumento de deslocamentos e, mais que isso, a possibilidade de que estes sejam mais longos e consumam mais tempo ainda das pessoas que dependem deles para trabalhar e/ou estudar. Este fato, em geral, tende a penalizar mais os setores menos favorecidos da sociedade.
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Polticas pblicas espaciais envolvendo tanto as polticas de matriz territorial, como o caso da poltica urbana e da poltica regional, quanto as setoriais podem (e deveriam) ter um papel importante para atenuar, nos espaos mais dinmicos, os efeitos mais perversos do aumento dos movimentos pendulares. Com efeito, mesmo nos municpios de menor porte e nas regies menos dinmicas, h que se pensar em que medida polticas de ordenamento territorial podem contribuir para que os efeitos positivos do desenvolvimento econmico no gerem uma presso desproporcional sobre a infraestrutura na qual se do os deslocamentos retratados pelo movimento pendular. Nesse sentido, entre as polticas a serem formuladas, especial ateno deve ser dedicada aos arranjos para governana de espaos aglomerados. A governana das unidades institucionalizadas encontra srias dificuldades em organizar aes coordenadas e viabilizar a participao na tomada de decises e o controle social em um territrio diverso, extenso e heterogneo. As vrias escalas, os muitos agentes, os distintos interesses e as demandas especficas deste territrio fazem que permaneam inalcanados os desafios postos para sua governana. imprescindvel aprofundar o conhecimento de suas particularidades para que sejam formuladas polticas adequadas ao seu desenvolvimento. Polticas pblicas tambm tm de lidar com os efeitos do aumento dos movimentos pendulares, sobretudo onde estes efeitos se mostram mais vigorosos. Se o uso do solo, o ordenamento territorial e os efeitos espaciais das polticas pblicas (como visto no caso da habitao) impactam a intensidade dos movimentos pendulares, o fato que tais impactos pressionam as infraestruturas de transporte e demandam planejamento, gesto, governana e investimentos em mobilidade urbana e nas condies de circulao, particularmente na infraestrutura viria e na engenharia de trfego. Como espao de ocupao contnua sobre vrios municpios, algumas vezes envolvendo unidades de estados diferentes ou de outros pases, deve-se ter como prioridade a formulao de polticas para ateno s funes pblicas de interesse comum. Entre estas funes, a mobilidade urbana uma das mais importantes, pois permite que a aglomerao funcione, por garantir que sejam superados os obstculos da disjuno moradia-trabalho, moradia-estudo, alm de acionar as mais diversas ordens de deslocamentos para produo e consumo. Os fluxos de pessoas em deslocamento constituem-se informao bsica para polticas de mobilidade. Nesse sentido, a informao sobre os deslocamentos pendulares, disponvel no censo demogrfico, preciosa, pois situa as reas de maior adensamento de fluxos, as origens e os destinos das pessoas que se deslocam, seu perfil sociodemogrfico, entre outros dados. Considerando-se os resultados encontrados neste estudo, parece evidente que, notadamente nos espaos metropolitanos, nas ACPs, onde se observou a ocorrncia de uma mobilidade intermunicipal mais intensa, faz-se necessrio investir em polticas de mobilidade urbana e circulao que possibilitem a essas cidades expandidas lidar com o aumento da presso sobre sua infraestrutura viria e de transporte.
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Trata-se de um desafio para as polticas pblicas. Para os cidados que se deslocam, as divisas municipais so uma abstrao, um recorte administrativo que passa despercebido no espao urbano-metropolitano, o espao vivido pelo cidado (Lefebvre, 2005). Para os governos, o espao urbano-metropolitano no qual ocorrem os movimentos pendulares o espao da sobreposio, em camadas, de competncias pouco claras e objetivas no contexto do arranjo federativo brasileiro. Enquanto no se resolvem os conflitos federativos criados pela Constituio Federal de 1988 e no se regulamentam os dispositivos para sua superao, amplificam-se as deficincias e carncias de infraestrutura presentes no espao urbano-metropolitano, gerando grande insatisfao nos diversos segmentos sociais, tal como se pde observar nas recentes manifestaes iniciadas pelo Movimento do Passe Livre (MPL), em junho de 2013. Enfrentar as deficincias de infraestrutura nas metrpoles brasileiras e implementar solues de planejamento, gesto e governana integrada nestes espaos, gerando e gerindo os recursos necessrios para realizar efetivamente os investimentos demandados pela populao, so os desafios que as polticas pblicas brasileiras devero enfrentar, de forma adequada e convergente com a dinmica analisada neste trabalho. A tipologia apresentada permitiu distinguir, fundamentalmente, recortes que remetem a distintas ordens de ao exigidas por esses espaos, sejam aquelas atinentes ao exerccio das funes pblicas de interesse comum (entre municpios receptores e evasores de alta e mdia intensidade de fluxos), sejam relativas s estratgias de integrao e desenvolvimento regional, aqui inserindo municpios tipificados como evasores ou receptores de baixa intensidade. Investigaes que qualifiquem mais detalhadamente os movimentos pendulares, sobretudo nos espaos metropolitanos, so necessrias para se conhecer as especificidades dos fenmenos debatidos neste trabalho e para traar o perfil socioeconmico das pessoas que se deslocam. REFERNCIAS BAENINGER, R.; HOGAN, D. J. Redistribuio da populao e meio ambiente: So Paulo e Centro-Oeste 2 Dinmica demogrfica e mudana ambiental. Campinas: UNICAMP, set. 2000. (Srie Textos Nepo, n. 36). Disponvel em: <http://goo.gl/8dxHNg>. CARVALHO, J. A. M.; RIGOTTI, J. I. R. Anlise das metodologias de mensurao das migraes. In: ENCONTRO NACIONAL SOBRE MIGRAO, 5., 1998, Curitiba, Paran. Anais... Curitiba: Ipardes; FNUAP, 1998. p. 211-227. CONAPO CONSEJO NACIONAL DE POBLACIN. Delimitacin de las zonas metropolitanas de Mxico 2005. Distrito Federal, Mxico: Secretara de Desarrollo Social, 2007.
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687
OJIMA, R. et al. O estigma de morar longe da cidade: repensando o consenso sobre as cidades-dormitrio no Brasil. Cadernos metrpole, So Paulo, v. 12, n. 24, p. 395-415, jul.-dez. 2010. PEREIRA, R. H. M.; HERRERO, V. Mobilidade pendular: uma proposta tericometodolgica. Rio de Janeiro: Ipea, mar. 2009. (Texto para Discusso, n. 1.395). Disponvel em: <http://goo.gl/Kz6f2Z>. RIBEIRO, L. C. Q. et al. (Coords). Nveis de integrao dos municpios brasileiros em RMs, Rides e AUs dinmica da metropolizao. Rio de Janeiro: Observatrio das Metrpoles, dez. 2012. (Relatrio de Pesquisa). Disponvel em: <http://goo.gl/3rcGcS>. RIBEIRO, L. C. Q.; PASTERNAK, S. (Coords.). Movimento pendular da populao na regio Sul. Observatrio das Metrpoles, mar. 2009. 75 p. (Relatrio de atividades, n. 4). Disponvel em: <http://goo.gl/mlRngH>. RODRGUEZ, J. V. Segregacin residencial sociolaboral (SRS) y sus relaciones con la migracin y la movilidad intrametropolitanas en cuatro aglomerados urbanos de Amrica Latina: los casos de Ciudad de Mxico, Santiago de Chile, So Paulo y Rio de Janeiro segn los censos de la ronda de 2000. In: SPATIAL SEGREGATION AND THE LABOR MARKET, Feb. 13-15, 2008, Austin. Abstract... University of Texas, 2008. Mimeografado. STEINBERGER, M. Territrio, ambiente e polticas pblicas espaciais. Braslia: Ler Editora, 2006.
688
ANEXO ANEXO A
MAPA A.1
Tipologia da mobilidade pendular da Regio Metropolitana (RM) de Belm (2010)
Fonte: IBGE (2010a). Elaborao: Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes).
MAPA A.2
Tipologia da mobilidade pendular da RM de Belo Horizonte (2010)
689
MAPA A.3
Tipologia da mobilidade pendular da Regio Integrada de Desenvolvimento (Ride) de Braslia (2010)
MAPA A.4
Tipologia da mobilidade pendular da RM de Cuiab (2010)
690
MAPA A.5
Tipologia da mobilidade pendular da RM de Curitiba (2010)
MAPA A.6
Tipologia da mobilidade pendular da RM de Fortaleza (2010)
691
MAPA A.7
Tipologia da mobilidade pendular da RM de Goinia (2010)
MAPA A.8
Tipologia da mobilidade pendular da RM de Manaus (2010)
692
MAPA A.9
Tipologia da mobilidade pendular da RM de Porto Alegre (2010)
MAPA A.10
Tipologia da mobilidade pendular da RM de Recife (2010)
693
MAPA A.11
Tipologia da mobilidade pendular da RM do Rio de Janeiro (2010)
MAPA A.12
Tipologia da mobilidade pendular da RM de Salvador (2010)
694
MAPA A.13
Tipologia da mobilidade pendular da RM de So Lus (2010)
MAPA A.14
Tipologia da mobilidade pendular da RM de So Paulo (2010)
695
MAPA A.15
Tipologia da mobilidade pendular da RM de Vitria (2010)
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CAPTULO 23
CARACTERIZAO E EVOLUO DOS AGLOMERADOS SUBNORMAIS (2000-2010): EM BUSCA DE UM RETRATO MAIS PRECISO DA PRECARIEDADE URBANA E HABITACIONAL EM METRPOLES BRASILEIRAS
Vanessa Gapriotti Nadalin* Lucas Ferreira Mation** Cleandro Krause*** Vicente Correia Lima Neto***
1 INTRODUO Ao longo da segunda metade do sculo XX, as principais metrpoles brasileiras passaram por intensos processos de crescimento populacional, especialmente em reas precrias como as favelas. Identificar as caractersticas dos habitantes e dos domiclios destas reas fundamental para a pesquisa e o planejamento urbano. As estimativas mais antigas e abrangentes da precariedade habitacional no Brasil so realizadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) nos Censos Demogrficos, que classificam os setores censitrios com estas caractersticas como aglomerados subnormais. Notadamente, a despeito da melhoria dos indicadores socioeconmicos da populao brasileira na ltima dcada, com reduo da pobreza, da pobreza extrema e da desigualdade,1 a populao residente em setores classificados como subnormais passa de 6,5 milhes em 2000 para 11,4 milhes em 2010. Entretanto, houve diferenas significativas na classificao das reas precrias em cada censo, impedindo a comparabilidade entre os setores subnormais nos dois perodos.2 Este trabalho tem o objetivo de analisar o crescimento real da subnormalidade nas metrpoles e suas principais caractersticas. Para tanto, separaram-se, de modo aproximado, o quanto deste aumento decorreu do efetivo crescimento do fenmeno da precariedade habitacional e o quanto se deveu melhoria da deteco de reas precrias no Censo de 2010. A precariedade habitacional, associada populao de mais baixa renda, reflete o padro de formao das cidades brasileiras. A acelerao do processo de urbanizao, na segunda metade do sculo passado, agregou 120 milhes de habitantes s cidades. Por seu turno, a produo habitacional formal, seja do setor privado seja por meio de programas pblicos, no conseguiu atender a esta nova demanda.3 Neste contexto, os cortios, as favelas e outras
* Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dirur do Ipea. *** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea. 1. Para mais informaes, ver Ipea (2010) e Furtado (2013). 2. Para mais informaes, consultar banco de dados do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE): Censo Demogrco 2010 aglomerados subnormais primeiro resultados (Disponvel em: <http://goo.gl/JCCLGY>) e Marques (2007). 3. Para mais informaes acerca da periodizao da poltica habitacional no Brasil, ver Balbim e Krause (2010).
formas de autoconstruo da moradia, associadas a situaes de irregularidade e insegurana da posse da terra, tornaram-se cada vez mais comuns. O Censo Demogrfico 2010 informa a existncia de cerca de 3,22 milhes de domiclios particulares ocupados em setores censitrios subnormais, o que corresponde a cerca de 5,5% dos domiclios do pas, localizados em 323 municpios brasileiros, abrigando 6% da sua populao. Estes dados contrastam bastante com o observado dez anos antes, quando eram 1,6 milho de domiclios em setores subnormais abrigando 3,8% da populao do pas, localizados em 225 municpios. Neste perodo, teria dobrado o nmero de domiclios nestes setores, ao passo que o nmero de municpios que os apresentaram teria aumentado em mais de 40%. Segundo o IBGE, no Censo 2010, houve grande aprimoramento da capacidade de identificao de setores subnormais, respondendo, em parte, s crticas realizadas acerca da subestimao do fenmeno nas cidades brasileiras (IBGE, 2011). Esta melhora foi causada por um refino na metodologia para reconhecimento dos setores subnormais, que passou por uma maior aproximao do IBGE com as prefeituras municipais. Contudo, no houve, neste perodo, alteraes no conceito de subnormalidade, que permanece sendo usado desde o Censo de 1980. A despeito do reconhecimento da incomparabilidade dos dados de aglomerados subnormais entre 2000 e 2010, no h estimativas do impacto destas mudanas de classificao nos nmeros totais de setores censitrios. Este trabalho busca suprir esta lacuna, analisando o crescimento real da subnormalidade e suas caractersticas demogrficas, socioeconmicas e de condio de moradia. Para tanto, ser utilizada a possibilidade de compatibilizar as bases dos censos, encontrando conjuntos de setores censitrios de 2000 e 2010 comparveis entre si. Estes conjuntos so o resultado da metodologia de delimitao das reas mnimas comparveis (AMCs) de setor censitrio, desenvolvida e aplicada em Mation (2013). Dessa maneira, possvel comparar a classificao em subnormal ou no especial de pequenos grupos de setores cuja rea permanece inalterada entre 2000 e 2010. Em funo do aprimoramento na identificao, partiu-se da hiptese de que o Censo 2010 retrata uma situao mais realista dos aglomerados subnormais no territrio. A classificao mais precisa das reas subnormais no Censo 2010 d pistas sobre qual deveria ter sido a classificao destas reas no Censo 2000. Como ser visto, esta reclassificao possvel a partir de duas hipteses adicionais: i) as novas ocupaes precrias normalmente se do em reas no ocupadas ou pouco ocupadas; e ii) as reas regularmente habitadas raramente retrocedem para a condio de subnormalidade. Nesse sentido, recalculou-se a subnormalidade das AMCs em 2000 em funo da frao da populao destas reas classificada como subnormal em 2010. A partir destas estimativas mais precisas da precariedade em 2000, apresentaram-se estimativas do crescimento da subnormalidade na ltima dcada. Como destacado pelo IBGE (2011), a subnormalidade um fenmeno majoritariamente metropolitano. Em funo disto, os resultados so desagregados para onze metrpoles e o resto do Brasil.4
4. Do total dos domiclios em aglomerados subnormais do Brasil, 82% pertenciam a regies metropolitanas, no Censo 2000, e 76%, no Censo 2010.
698
Caracterizao e Evoluo dos Aglomerados Subnormais (2000-2010)
Para qualificar as estimativas da subnormalidade e verificar a plausibilidade das hipteses identificadoras, analisou-se a evoluo das variveis referentes qualidade dos domiclios e das condies socioeconmicas dos moradores no perodo. A comparao da evoluo das caractersticas de reas classificadas como normais ou subnormais oferece um bom indcio de problemas de classificao no Censo 2000. Por exemplo, uma AMC que apresente evoluo positiva nos indicadores socioeconmicos e de qualidade dos domiclios, mas tenha sido classificada pelo IBGE como normal em 2000 e subnormal em 2010, apresenta um indcio de equvoco na classificao de 2000. Por seu turno, identificaram-se se AMCs compostas exclusivamente por setores no especiais apresentam melhores indicadores que as AMCs com aglomerados subnormais. Busca-se explorar as diferenas entre as grandes regies brasileiras, apresentando os dados para as seguintes metrpoles: Belm, Recife, Rio de Janeiro, So Paulo, Porto Alegre e Braslia. Alm desta introduo, o artigo est dividido da seguinte forma. A seo 2 apresenta o conceito de subnormalidade utilizado pelo IBGE na classificao de setores censitrios, destacando sua evoluo ao longo do tempo e as principais crticas quanto ao seu uso. A seo 3 traz a metodologia para comparao e reclassificao dos setores censitrios, apresenta os dados utilizados e as variveis que qualificam a subnormalidade. Na seo 4, apresentada a estimativa de populao em subnormalidade para 2000 nas onze metrpoles escolhidas, enquanto na seo 5 os resultados das anlises de evoluo das caractersticas da subnormalidade so apresentados para as seis metrpoles citadas anteriormente. A seo 6 apresenta as consideraes finais. 2 O CONCEITO DE SUBNORMALIDADE NOS CENSOS DEMOGRFICOS A deteco correta dos fenmenos de precariedade habitacional fundamental para a formulao de uma srie de polticas pblicas em diferentes esferas do governo. Entretanto, a identificao destas reas requer estudos e levantamentos muito detalhados da situao local, que, portanto, resultam em alto custo de implementao. Isto se deve possibilidade de o fenmeno da precariedade habitacional ocorrer em pequenas escalas e diferentes intensidades, alm de expressar-se em diversos tipos de conformaes urbanas. Os censos demogrficos do IBGE por sua abrangncia, cobertura de diversos temas, rigor no processo de coleta, possibilidade de desagregao geogrfica detalhada dos dados e elevado custo justificado pelos vrios usos da informao apresentam grande potencial para deteco destes fenmenos. Entretanto, a mensurao de precariedade habitacional em uma operao censitria de abrangncia nacional tarefa no trivial, tanto pela dificuldade de definio de um conceito preciso e que se aplique a todo o territrio quanto por sua operacionalizao. Para tanto, foi introduzido nas operaes censitrias o conceito de aglomerado subnormal. A tipologia subnormal, portanto, foi criada pelo IBGE para denotar reas de habitao precria de acordo com o predomnio de algumas caractersticas: i) topografia inadequada para habitao (devido alta declividade ou propenso a alagamentos); ii) urbanizao irregular (vias estreitas, alinhamento irregular das edificaes etc.); iii) ocupao ilegal da terra;
699
e iv) precariedade de servios pblicos essenciais. Este conceito se aplica a reas com caractersticas e denominaes distintas em todo o Brasil, entre elas: favelas, invases, grotas, baixadas, comunidades, vilas, ressacas, mocambos e palafitas (IBGE, 2011). A construo do conceito iniciou-se na dcada de 1950, em estudo do IBGE sobre a populao residente em favelas do Rio de Janeiro (IBGE, 1953). Estava, desde ento, presente a preocupao com a generalidade do conceito, aplicvel tanto s ocupaes em morros centrais como s reas precrias mais planas das periferias. Os principais elementos da definio de favela usada na poca (mnimo de cinquenta domiclios, rusticidade das habitaes, urbanizao irregular, ocupao ilegal da terra e ausncia de servios pblicos) persistem at hoje nos critrios de definio dos setores subnormais. Nos censos posteriores, houve pequenas alteraes nas denominaes.5 O Censo de 1970 passou a identificar as reas de habitao precria como aglomerados urbanos excepcionais, e o Censo de 1980, como setor especial de aglomerado urbano(IBGE, 1970; 1980a). Nos Censos de 1991, 2000 e 2010, foi adotada a nomenclatura de setor subnormal (IBGE, 1991a, 2000, 2011). A despeito das mudanas de nomenclatura, o conceito de aglomerados subnormais continuou essencialmente o mesmo ao longo de todo o perodo, uma vez que a definio textualmente idntica para os anos de 1991 em diante e, em sua essncia, similar ao inicialmente utilizado na dcada de 1950. O atual conceito de aglomerado subnormal, segundo o IBGE (2011), :
um conjunto constitudo de, no mnimo, 51 unidades habitacionais (barracos, casas etc.) carentes, em sua maioria, de servios pblicos essenciais, ocupando ou tendo ocupado, at perodo recente, terreno de propriedade alheia (pblica ou particular) e estando dispostas, em geral, de forma desordenada e densa. A identificao dos aglomerados subnormais deve ser feita com base nos seguintes critrios: a) ocupao ilegal da terra, ou seja, construo em terrenos de propriedade alheia (pblica ou particular) no momento atual ou em perodo recente (obteno do ttulo de propriedade do terreno h dez anos ou menos); e b) possurem pelo menos uma das seguintes caractersticas: urbanizao fora dos padres vigentes refletido por vias de circulao estreitas e de alinhamento irregular, lotes de tamanhos e formas desiguais e construes no regularizadas por rgos pblicos; ou precariedade de servios pblicos essenciais. Os aglomerados subnormais podem se enquadrar, observados os critrios de padres de urbanizao e/ou de precariedade de servios pblicos essenciais, nas seguintes categorias: a) invaso; b) loteamento irregular ou clandestino; e c) reas invadidas e loteamentos irregulares e clandestinos regularizados em perodo recente.
5. No foi possvel encontrar os Manuais de delimitao de setor censitrio ou a documentao de variveis do Censo de 1960 para se vericar a presena do conceito naquele ano.
700
A tabela 1 apresenta a evoluo dos registros de subnormalidade nos censos demogrficos brasileiros. Nos ltimos trinta anos, houve uma evoluo considervel do fenmeno no pas, com um incremento de aproximadamente 9,2 milhes de habitantes em situao de precariedade habitacional, caracterstico desta tipologia de acordo com os dados do Censo. Em 1980, por exemplo, a populao em aglomerados subnormais consistia em 3,56% da populao total, enquanto em 2010 corresponde a 6,01%.
TABELA 1
Evoluo da presena de aglomerados subnormais (AS) nos censos

Subnormais milhares (a) Total milhares (b) Frao a/b (%) Subnormais milhares (a)
Nmero de domiclios
Rio de Janeiro 1950

45 447 10 169 1.948 9
Brasil 1980
2,3 142 1,6 485 25.397 1,9 2.224 62.391 3,6
Brasil 1991
5,1 162 3,1 1.033 35.418 2,9 4.084 80.885 5,0
Brasil 2000
7,9 216 3,6 1.663 45.508 3,7 6.536 169.799 3,8
Brasil 2010
15,8 310 5,1 3.229 58.051 5,6 11.432 190.756 6,0
Nmero de setores censitrios
Total milhares (b) Frao a/b (%) Subnormais milhares (a)
Nmero de pessoas
Total (milhares) (b) Frao a/b (%)
Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE, 1953; 1980b; 1991b; 2002, 2012). Elaborao dos autores. Obs.: pequenas diferenas nos valores de setores, domiclios e populao desta tabela e dos dados nacionais comumente usados se devem a omisses dos dados agregados por setor censitrio.
A classificao de setores como subnormais no tarefa trivial, e apresenta dificuldades de dois tipos. De um lado, esto os problemas relacionados generalidade do conceito para capturar a precariedade habitacional. De outro lado, esto os problemas de operacionalizao desta classificao para todo o territrio nacional, uma vez que, dada a escala local, este processo feito de forma descentralizada nas unidades locais do IBGE. Como ser visto, estas dificuldades de classificao geraram uma srie de debates acerca da mensurao da precariedade habitacional e dos processos de favelizao, levando o IBGE a adotar critrios mais detalhados e cuidadosos de classificao no Censo 2010. No quesito conceitual, como se v na definio, o conceito de setor subnormal multicritrio, definido por parmetros de escala, morfologia urbana, regularidade urbanstica e acesso a servios pblicos. Com exceo da propriedade da terra, para os demais critrios no h linhas de corte essencialmente objetivas. O que conta o predomnio de certas caractersticas em certa rea. Este grau de maleabilidade na definio necessrio para comportar as diferenas nas reas subnormais em todo o pas. A classificao se d com base no bom senso do avaliador capturando o conhecimento tcito local do que so reas de precariedade habitacional. Por sua vez, isto gera problemas em reas em que h um contnuo de situaes de crescente precariedade, ficando difcil definir onde traar a linha divisria entre a rea regular e a subnormal.
701
Cardoso (2013) destaca que os critrios fsicos para distinguir aglomerados subnormais tm aplicabilidade apenas parcial. O critrio de urbanizao, por exemplo, que considera caractersticas de irregularidade (geomtrica) do traado virio, se aplica, na grande maioria dos casos, s favelas das grandes metrpoles brasileiras. Entretanto, no se enquadrar a reas precrias que ocupem de forma organizada uma poro de terra plana com arruamento regular. Por seu turno, os aumentos significativos no nmero de domiclios de alvenaria nos assentamentos precrios diminuem a relevncia de critrios referentes precariedade e baixa durabilidade de materiais de construo a propsito, no conceito mais recente de aglomerado subnormal tal precariedade no se encontra caracterizada de modo extensivo, aparecendo apenas a denominao barracos. As melhorias incrementais tambm se aplicam aos servios pblicos essenciais tal gradualidade tambm traz dificuldades ao estabelecimento de uma linha de corte a partir da qual um determinado assentamento urbano deixaria de ser considerado como favela ou aglomerado subnormal. Em funo dessa maleabilidade dos critrios fsicos, segundo o autor, a propriedade da terra tem sido, oficialmente, o critrio que define a classificao do setor censitrio como aglomerado subnormal ou favela. No entanto, como ser visto ao se tratar dos problemas de operacionalizao, esta uma das informaes de maior dificuldade de obteno por parte do IBGE. Alm disso, em que pese a relevncia e a generalidade do conceito de aglomerados subnormais, esta tipologia no inclui outras formas de precariedade habitacional, tais como cortios e conjuntos habitacionais degradados. Ainda em relao ao conceito, Costa e Nascimento (2005) comparam os critrios adotados pelo IBGE com as recomendaes da Organizao das Naes Unidas (ONU) e com os critrios adotados pelos levantamentos e cadastros de favelas e assemelhados nos maiores municpios brasileiros. Alm de distintas nomenclaturas, a principal diferena que, diferentemente do IBGE, a maioria dos municpios no usa o critrio de nmero mnimo de domiclios para caracterizar uma aglomerao precria.6 Passando para as dificuldades operacionais da classificao em setores subnormais, estas derivam do fato de que aglomerados subnormais podem ocorrer em pequenas reas e necessrio conhecimento local, incluindo trabalho de campo, para identific-los. Esta classificao ocorre no momento da definio dos traados dos setores censitrios, que devem ser realizados de modo que: i) cada setor compreenda entre 250 e 350 domiclios em reas urbanas; ii) os permetros dos setores sejam de fcil identificao pelos recenseadores; e iii) na medida do possvel, sejam mantidos os traados dos setores do censo demogrfico anterior. reas com caractersticas especiais, como aglomerados subnormais, quartis, acampamentos e aldeias indgenas, entre outros, devem ser destacadas e constituir setores censitrios separados dos demais domiclios comuns com condies habitacionais regulares. Existem dois motivos para que o destacamento de aglomerados subnormais ocorra apenas em reas com no mnimo 51 domiclios. Em primeiro lugar, devido a cada setor censitrio ser coberto por um nico recenseador, o destacamento de aglomerados subnormais menores em setores censitrios separados acarretaria o aumento do nmero de recenseadores, o que aumentaria o custo da pesquisa. O segundo problema de sigilo dos dados. Neste nvel
6. Os municpios de Belm, Fortaleza e Porto Alegre adotam o mesmo critrio do IBGE, ou seja, no mnimo 51 domiclios.
702
geogrfico, so disponibilizados apenas dados do questionrio do universo e agregados por setor censitrio caso os setores censitrios fossem muito desagregados, seria possvel identificar informaes individuais a partir dos agregados. Ainda que justificvel, em termos operacionais, de custo e sigilo, esse limite inferior citado como um dos principais motivos da subestimao da precariedade habitacional nos censos demogrficos. Taschner (2001) compara dados cadastrais da prefeitura de So Paulo com estimativas do censo concluindo que h significativas divergncias e subestimaes em ambas as bases de dados. Segundo a autora, 21,2% do total dos domiclios classificados como favelas no levantamento da prefeitura estavam localizados em aglomerados de pequeno porte, ou seja, entre dois e cinquenta domiclios. Com base em informaes da pesquisa Perfil dos Municpios Brasileiros (MUNIC), do IBGE, Costa e Nascimento (2005) mostram que em 30% dos 724 municpios que informaram ter favelas tm em mdia at cinquenta domiclios. Outro aspecto fundamental que a operacionalizao da diviso do territrio em setores censitrios feita pelas unidades locais (municipais e estaduais) na fase preparatria dos censos demogrficos. Esta definio precedida por visitas a campo para atualizar as estimativas do nmero de domiclios de cada rea e identificar reas especiais. Dessa forma, a classificao de aglomerados subnormais exige o trabalho de milhares de funcionrios das agncias locais do IBGE. O grau de preciso desta classificao depende da apropriao do conceito de aglomerado subnormal por parte destas equipes locais na fase preparatria de cada censo. At o Censo 2000, o carter descentralizado do processo de demarcao, muito dependente de informaes locais (por vezes inexistentes), em um contexto de ausncia de bases digitais de arruamento e de imagens de satlite de alta resoluo, impedia um maior grau de validao externa da classificao dos setores. As informaes referentes propriedade da terra so de obteno especialmente difcil. Diferentemente das demais variveis censitrias, que podem ser observadas em idas a campo das equipes do IBGE, e sem depender de outras instncias governamentais, a situao fundiria depende do acesso a informaes disponveis em prefeituras e cartrios de registro de imveis. Segundo Cardoso (2013), na ausncia de procedimentos especficos e de instituies locais que contem com cadastros de terras transparentes e fidedignos, difcil, para o IBGE, a identificao prvia de quais assentamentos podem ser caracterizados por propriedade irregular da terra. A literatura sobre o tema, portanto, refora um consenso de que haja uma subestimao dos fenmenos de precariedade habitacional, o que, por sua vez, levanta a necessidade de novas estimativas destes, de modo a orientar melhor as polticas pblicas. Em resposta parcial a esta necessidade, o Ministrio das Cidades (MCidades) financiou a realizao do estudo Assentamentos Precrios no Brasil Urbano, pelo Centro de Estudos da Metrpole (CEM), publicado em 2007, que refez estimativas de precariedade habitacional para 2000 (Marques et al., 2007). O estudo analisou municpios pertencentes a regies metropolitanas, independentemente do tamanho, assim como os demais municpios com populao superior a 150 mil habitantes,7 totalizando 561 municpios, que incluem 98% dos setores censitrios subnormais.
7. Tambm foram includos outros seis municpios no metropolitanos e de menor porte, que viriam a receber investimentos expressivos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
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Ignorando as caractersticas de situao fundiria, o estudo identifica reas precrias com base exclusivamente nas variveis disponveis nos censos demogrficos. A metodologia proposta tem por princpio a ideia de que as caractersticas sociais da populao no classificada como moradora de setores subnormais (...) mas que habita setores precrios, devem ser similares s dos indivduos e famlias de setores classificados como subnormais. Assim, so comparados os contedos sociais mdios dos setores subnormais com os dos no especiais, de modo a serem discriminados setores similares aos subnormais, mas que no foram classificados como tais pelo IBGE.8 Por meio do estudo do CEM, foram estimadas situaes de precariedade em cerca de 1,55 milho de domiclios nos chamados setores precrios, que se somariam aos cerca de 1,62 milho de domiclios em setores subnormais apurados pelo Censo 2000. Estes 3.165.086 domiclios compem o que o CEM denomina por assentamentos precrios, em que residiam, em 2000, 12.415.831 pessoas. Chama ateno que o nmero de domiclios estimados pelo CEM em assentamentos precrios em 2000 seja prximo ao nmero de domiclios em aglomerados subnormais mostrado pelo Censo 2010. Esta observao , decerto, instigante. O estudo do CEM, contudo, ao identificar por meio de modelos genricos os setores censitrios similares aos subnormais, no elimina a necessidade de validar a sua existncia por meio da realizao de levantamentos por atores locais, de modo a compor registros administrativos.9 No Censo 2010, com a introduo de um processo digital de delimitao dos setores e maior consulta a atores locais, parte das crticas delimitao dos aglomerados subnormais foram mitigadas. Neste sentido, houve uma srie de mudanas que permitiram uma deteco mais precisa dos aglomerados subnormais. Em primeiro lugar, a delimitao dos setores censitrios passou a ser feita com o auxlio de bases digitalizadas de arruamento e uso de imagens de satlite de alta resoluo. Isto permitiu uma viso area da regularidade das construes e vias, mesmo no interior de quarteires e em reas de difcil acesso. Em segundo lugar, foram realizadas reunies com prefeituras e atores locais, as chamadas Comisses Municipais de Geografia e Estatstica (CGMEs), com reunies especficas para a validao dos setores identificados como subnormais. Alm das melhorias no processo de demarcao de setores censitrios, foi elaborada uma pesquisa especfica sobre as caractersticas morfolgicas das reas potencialmente subnormais. Denominado Levantamento de Informaes Territoriais LIT (IBGE, 2011), este estudo consistiu de visitas a campo (LIT-Campo), cujo objetivo foi a observao das reas e dos padres urbansticos, enquanto nas prefeituras foi levantada a situao fundiria de cada
8. O Centro de Estudos da Metrpole (CEM) considerou variveis segundo trs dimenses: i) habitao e infraestrutura (coleta de lixo; abastecimento de gua; banheiros ou sanitrios; rede de esgoto ou fossa sptica; domiclios do tipo cmodo; posse da moradia e do terreno, banheiros por habitante, alfabetizao e idade do chefe de domiclio); ii) renda e escolaridade do responsvel pelo domiclio; e iii) aspectos demogrcos (nmero de domiclios improvisados no setor censitrio; nmero de pessoas residentes no setor censitrio; porcentagem de responsveis por domiclio com menos de trinta anos; e nmero mdio de pessoas por domiclio). 9. Devem-se reconhecer os esforos do governo federal em apoiar localmente a identicao dos assentamentos precrios, tendo sido elaborada classicao tipolgica nacional de assentamentos precrios, presente no Guia para o mapeamento e caracterizao de assentamentos precrios do Ministrio das Cidades MCidades (Brasil, 2010). O Ipea tambm coordenou uma rede de pesquisa para a caracterizao e tipologia de assentamentos precrios no perodo 2009-2011, com estudos de caso em seis regies metropolitanas do Brasil (Morais, 2013).
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rea (LIT-Prefeitura). Dos aproximadamente 30 mil setores censitrios investigados, 15.170 foram considerados como aglomerados subnormais, resultado de 429 reunies especficas em 350 municpios. Cabe ressaltar que foram observados aglomerados subnormais, segundo o IBGE, em 316 municpios, um nmero inferior aos 350 inicialmente identificados pelas reunies locais, sendo excludos 327 aglomerados urbanos. 3 DADOS DISPONVEIS E COMPARABILIDADE DE AGLOMERADOS SUBNORMAIS AO LONGO DO TEMPO Para estudar a questo da precariedade habitacional e da evoluo dos aglomerados subnormais, sero utilizados os dados disponibilizados nas publicaes de Agregados por Setor Censitrio para os censos de 2000 e 2010 (IBGE, 2002; 2012). Estes dados apresentam estatsticas sumrias dos totais e das mdias das variveis do questionrio do universo para cada setor censitrio. Este questionrio consiste de um nmero mais reduzido de perguntas que so feitas para todos os indivduos recenseados. Estas perguntas incluem informaes dos domiclios (acesso a eletricidade, gua, saneamento e coleta de lixo) e dos moradores (sexo, idade, alfabetizao e renda do chefe do domiclio). Entre os dados censitrios disponibilizados publicamente, esses so os de maior desagregao espacial, permitindo anlises intraurbanas muito detalhadas. Como os setores so traados para conter de 250 a 350 domiclios em reas urbanas, estes representam reas bastante pequenas, como quarteires ou unidades ainda menores. Por seu turno, para preservar o sigilo dos informantes, este maior detalhamento geogrfico impede que sejam disponibilizados os microdados individuais ou mesmo estatsticas sumrias das variveis mais detalhadas do questionrio amostral. Em relao ao escopo, neste estudo ser adotado como recorte do fenmeno metropolitano os municpios do primeiro nvel do estudo Regies de Influncia das Cidades REGIC (IBGE, 2008, p. 11). A REGIC, relativa a 2007, conforma uma rede urbana de cinco nveis hierrquicos, cujo nvel mximo so as metrpoles. As caractersticas bsicas deste nvel hierrquico so: principais centros urbanos do pas, que se caracterizam por seu grande porte e por fortes relacionamentos entre si, alm de, em geral, possurem extensa rea de influncia direta. Esto compreendidos doze espaos metropolitanos que se subdividem em trs subnveis hierrquicos: So Paulo a Grande Metrpole Nacional; Rio de Janeiro e Braslia so metrpoles nacionais; e, no terceiro subnvel, esto as demais metrpoles. Em trabalho anterior (Ipea, 2012), foram identificados todos os municpios nas regies de abrangncia direta e nos nveis hierrquicos propostos pela REGIC. Para isso, foram esmiuadas as reas de concentrao de populao (ACPs)10 propostas pela REGIC.
10. O estudo Regies de Inuncia das Cidades (REGICs) dene as reas de concentrao de populao (ACPs) como grandes manchas urbanas de ocupao contnua, caracterizadas pelo tamanho e pela densidade da populao, pelo grau de urbanizao e pela coeso interna da rea, dada pelos deslocamentos da populao para trabalhar ou estudar. As ACPs se desenvolvem ao redor de um ou mais ncleos urbanos, em caso de centros conurbados, assumindo o nome do municpio da capital ou do municpio de maior populao. A REGIC identica a existncia de 38 ACPs e oito subreas de concentrao de populao no pas, abrangendo os doze espaos metropolitanos brasileiros.
705
Na seo 4, sero apresentados os resultados para onze dessas metrpoles.11 A anlise da seo 5 ser realizada para apenas seis metrpoles por motivo de brevidade, selecionando ao menos uma metrpole de cada grande regio do pas. Foram escolhidas aquelas com maior proporo de populao em aglomerados subnormais em 2010 e com maior taxa de crescimento da populao em setores subnormais entre 2000 e 2010.12 So elas: Belm, Recife, Rio de Janeiro, Porto Alegre e Braslia, a ltima compreendendo o Distrito Federal e os municpios do seu entorno, que, juntos, compem a metrpole nacional, assim denominada na REGIC. So Paulo, Grande Metrpole Nacional, conforme a REGIC, foi includa na anlise por concentrar, em valores absolutos, a maior populao em setores subnormais do Brasil. A abordagem adotada neste estudo para refinar o quadro de aglomerados subnormais em cada perodo depende fundamentalmente da capacidade de comparar a evoluo dos traados dos setores censitrios entre os dois perodos analisados. A anlise se baseia nas AMCs de setor censitrio criadas por Mation (2013), que desenvolveu metodologia que permite a comparao neste nvel territorial para todo o territrio nacional. A despeito dos setores censitrios serem desenhados para permitir, na medida do possvel, a comparabilidade com outros perodos, h pouqussimos estudos que exploram a estrutura longitudinal dos setores censitrios. Segundo Mation (2013), isto se deve a dois motivos. Em primeiro lugar, as alteraes no traado dos milhares de setores existentes so relativamente comuns e podem seguir padres complexos de reagrupamento. Isto torna muito custosas as tentativas de compatibilizao manual dos dados. Em segundo, os problemas das malhas digitais de setor censitrio de 2000 as tornam incompatveis com as de 2010, que so representaes fidedignas da geometria dos setores.13 Isto impede o uso de tcnicas de sistemas de informaes geogrficas (SIGs) para definir as relaes longitudinais entre setores, ou ainda o uso de anlises com base na interpolao de reas. Cartogramas simples de algum tema que sobreponham as malhas de 2000 e 2010, mesmo para uma cidade do porte de So Paulo, apresentam distores esprias significativas nos traados dos setores. Mation (2013) contorna esses problemas por meio da criao das AMCs, isto , as menores reas possveis formadas por agregaes de setores censitrios de cada perodo, cujo permetro externo seja comum em todos os perodos do tempo. Para tanto, Mation faz uso das tabelas de comparabilidade de setores censitrios, produzidas pelo IBGE no momento da redefinio dos traados dos setores censitrios para o censo demogrfico subsequente. A partir destas tabelas, o autor aplica um mtodo para deteco automtica de AMCs, baseado na teoria dos grafos. Para o perodo de interesse deste artigo, entre 2000 e 2010, foram criadas 212.164 AMCs, a partir dos 215.812 setores de 2000 e dos 316.574 setores de 2010. Como se pode
11. A Regio Metropolitana de Goinia no foi includa devido indisponibilidade de informaes de algumas variveis para o estado de Gois nos dados agregados por setor censitrio (IBGE, 2002; 2012). 12. O critrio relativo ao crescimento foi considerado preponderante, o que resultou na escolha de Recife, que atende somente ao segundo critrio, em detrimento de Salvador, que atende apenas ao primeiro critrio. 13. Entre os problemas das malhas digitais de 2000 esto: i) incompatibilidade entre malhas de setores rurais e urbanos; ii) inexistncia das malhas urbanas de municpios menores de 25 mil habitantes; e iii) nas reas urbanas que dispem de mapeamentos, problemas de projeo, escala e geometria dos setores, devido a menor preciso dos mapeamentos usados como base ou a imprecises do processo de digitalizao.
706
depreender, o nmero de AMCs criadas se aproxima muito do nmero de setores de 2000. Isto se deve ao fato de que as alteraes de setores censitrios neste perodo foram predominantemente do tipo diviso simples, isto , de um setor de 2000 se dividindo em dois ou mais setores de 2010, sem ser reagrupado com reas de setores vizinhos. Nestes casos, as AMCs correspondem exatamente ao traado dos setores em 2000, o que ocorre para 97% das reas mnimas comparveis em todo o Brasil. Como os setores subnormais apenas ocorrem entre os setores censitrios urbanos e de extenso urbana, foram excludos da anlise os demais tipos de setores, bem como as AMCs em que no havia populao em todos os setores, tanto em 2000 como em 2010. Aps estas excluses, contou-se com 157.628 AMCs, e o grau de coincidncia entre estas e os setores de 2000 sobe para 99,64%.14 Portanto, ao longo do texto, as referncias a AMCs correspondero rea de apenas um setor de 2000 e rea dos setores nos quais este se subdividiu em 2010. O diagrama 1 apresenta os possveis tipos de alterao na classificao que a rea de um setor de 2000, isto , das AMCs, pode sofrer ao longo do tempo. O primeiro e o segundo tipos de alteraes apresentam casos nos quais a classificao permaneceu inalterada entre 2000 e 2010. No primeiro caso, os setores permanecem normais; e, no segundo, subnormais ao longo do perodo. Mesmo assim, os setores originais de 2000 podem ter se dividido em mais de um setor de 2010, possivelmente devido ao crescimento do nmero de domiclios. Esta possibilidade indicada pelas linhas pontilhadas do diagrama 1. Independentemente das subdivises, o importante para a classificao dos tipos de alteraes que todos os setores de 2010 pertencentes AMC tinham a mesma classificao do setor original. Em seguida, esto os casos em que houve alterao na classificao dos setores. O terceiro e o quarto tipos de alterao so casos de reas que transitam para a subnormalidade. O terceiro tipo representa setores classificados como normais em 2000 e cujo(s) setor(es) correspondente(s) em 2010 (so) integralmente subnormal(is). O quarto tipo representa casos de setores normais em 2000, cujos setores correspondentes em 2010 so parcialmente subnormais. Isto , pelo menos um dos setores de 2010 desta AMC foi classificado como subnormal. Como ser exposto a seguir, nas reas que transitam para a subnormalidade que se encontra o maior potencial para erros de classificao. Por fim, o quinto tipo composto por setores que transitam da subnormalidade para a normalidade. Esta categoria inclui tanto as AMCs que passaram a ser totalmente normais como as que passaram a ser mistas, com setores normais e subnormais. Como ser analisado, este grupo agrega tanto os casos de transio parcial como os de transio total, e representa uma parcela menor dos casos, menos propensos a erros de classificao.15
14. Mesmo nesses raros casos em que a AMC composta por mais de um setor de 2000, todos os setores de cada AMC so do mesmo tipo (subnormal ou normal), exceto para 68 AMCs. A participao destas no total insignicante; portanto, no afeta as estimativas elaboradas pelos autores. 15. No apndice A, est apresentado um mapa parcial do municpio do Rio de Janeiro, ilustrativo dos diversos tipos de AMCs com presena de setores subnormais.
707
DIAGRAMA 1
Tipologia de reas mnimas comparveis de setores censitrios segundo a presena de setores subnormais (2000 e 2010)
Tipos de AMCs 2000 Categorias inalteradas 1. Normais em 2000 e 2010 Normal Normal 2010
2. Subnormais em 2000 e 2010
Subnormal
Subnormal
Categorias alteradas 3. Normal em 2000 subnormal em 2010 Normal Subnormal
4. Normal em 2000 e parcialmente subnormal em 2010
Normal
Normal
Subnormal
5. Subnormal em 2000, normal ou parcialmente subnormal em 2010
Subnormal
Normal
Elaborao dos autores. Obs.: as linhas pontilhadas indicam que o setor de 2000 pode ou no ter se subdividido em um ou mais setores de 2010.
Partindo de conhecimentos sobre processos de favelizao, o conceito de subnormalidade e os tipos de erros de classificao, possvel estabelecer critrios para reclassificar os setores de 2000 usando informaes dos setores correspondentes de 2010. Em primeiro lugar, como observado, o conceito de subnormalidade inclui caractersticas especficas de irregularidade geomtrica do tecido urbano e propriedade regular da terra. Parece razovel presumir que dificilmente uma rea ocupada por domiclios em condio de normalidade (geometria regular dos terrenos e ruas, posse regular da terra etc.) seria convertida em rea subnormal. O mais comum , portanto, que a favelizao ocorra em reas sem ocupao urbana. Nesse contexto, a transio de uma AMC normal em 2000 e que passa a ser classificada como subnormal em 2010 (tipo 3) indica um possvel erro de classificao em 2000. Para estes casos, os setores de 2000 foram reclassificados neste trabalho como subnormais. Nas AMCs em que h transio parcial da normalidade para a subnormalidade (tipo 4), alm dos erros de classificao, podem ter ocorrido outras situaes. A rea classificada como subnormal em 2010 pode ser resultado de ocupao precria posterior a 2000, em rea antes vazia de um setor que em 2000 tivesse todos os domiclios em condio regular.16 Tambm possvel que o nmero de domiclios precrios em 2000 fosse menor que o limite mnimo para destacamento de um setor censitrio subnormal, e este nmero tenha crescido acima do limite no Censo 2010. Caso a rea estivesse ocupada em 2000, haveria um indcio de erro de classificao naquele ano, conforme
16. O uso de imagens de satlite de alta resoluo ou de fotos areas permitiria suplementar essa informao, distinguindo as novas ocupaes das reas anteriormente ocupadas.
708
exposto anteriormente. Para contemplar estes possveis casos, a soluo adotada para as AMCs do tipo 3 foi reclassificar os dados de 2000 aplicando a mesma proporo da populao entre as reas normais e subnormais encontrada na AMC no Censo 2010. O procedimento, portanto, consiste de dois passos, que so aplicados s AMCs que transitam (parcial ou totalmente) da normalidade para a subnormalidade (tipos 3 e 4): para cada AMC, calculou-se a proporo (p) da populao em setores subnormais com relao sua populao total em 2010; e a populao de cada AMC em 2000 multiplicada pela frao em setores subnormais em 2010 (p). Desta forma, obtm-se a estimativa da populao em setores subnormais em 2000.
Apesar de no ser possvel de fato saber se as taxas de crescimento da populao em setores normais e subnormais foram similares, a diminuta escala em que a informao est disponvel permite uma reclassificao razoavelmente precisa, tendo em vista o grau de impreciso da classificao em 2000. Outra vantagem que o mtodo leva em considerao o crescimento de cada AMC na ltima dcada. Como analisado, a classificao dos setores em 2000 tendeu a subestimar a subnormalidade. No h indcios conhecidos de que tenha havido superestimao de casos de subnormalidade no Censo 2000; e, provavelmente, os locais classificados como subnormais em 2000 foram aqueles em que o quadro de precariedade era mais pronunciado. Portanto, os setores que migraram de situao de subnormalidade em 2000 para normalidade (parcial ou total) em 2010 (tipo 5) no foram reclassificados. Estas AMCs podem referir-se a reas que receberam, por exemplo, melhorias urbanas suficientes para deixar a condio de subnormalidade. A mudana seria plausvel como consequncia de intervenes urbanas de reurbanizao de favelas que possuem este objetivo explcito. A distribuio da frequncia das AMCs nessa tipologia apresentada at este ponto do estudo mostra o primeiro retrato da classificao da subnormalidade nos Censos 2000 e 2010. A primeira categoria, que foi e permaneceu normal, preponderante: 91,7% pertencem a este tipo. Aquelas com algum setor subnormal em algum perodo do tempo, por seu turno, somam 13.066, 8,2% do total. Quase metade destas correspondem s AMCs de classificao inalterada, compostas exclusivamente por setores subnormais em 2000 e 2010, com 6.551 reas mnimas comparveis. Com relao s trs categorias alteradas, verifica-se que a soma de suas frequncias corresponde outra metade das AMCs com algum setor subnormal. O grfico 1 apresenta as quatro categorias de reas mnimas comparveis com setores subnormais em 2000 e/ou em 2010, esmiuando a composio de sua populao.
709
GRFICO 1
Populao em setores normais e subnormais por tipo de alterao em reas mnimas comparveis (AMCs) com algum setor subnormal (2000/2010) (Em milhares)
7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 2000 2010 2000 2010 2000 2010 2000 Subnormais em 2000 e 2010 Normal em 2000 e totalmente Normal em 2000 e parcialmente subnormal em 2010 subnormal em 2010 Populao em setores subnormais (milhares) 2.196 61 972 884 2.878 3.631 2.526 5.913 2.963
5.562
279 2010
Subnormal em 2000, normal ou parcialmente subnormal em 2010
Populao em setores no especiais (milhares)
Fonte: IBGE (2002; 2012). Elaborao dos autores. Nota: reas mnimas comparveis de setor censitrio.
O maior contingente da populao em subnormais em 2010 se concentra no tipo exclusivamente subnormal em 2000 e 2010 (52,48%), seguido do tipo normal em 2000 e totalmente subnormal em 2010 (25,55%). Neste ltimo tipo, a populao em subnormais maior que no tipo de AMCs que se originou em setores normais em 2000 e que, em 2010, mostrou tanto setores subnormais como normais (19,5%). Por fim, o menor contingente da populao em subnormais est no tipo de AMC subnormal em 2000 e normal ou parcialmente subnormal em 2010 (tipo 5, no diagrama 1), com apenas 2,47% do total de moradores em subnormais. Fica explcita a superestimao do crescimento da populao em aglomerados subnormais entre 2000 e 2010, com incremento de 72,38%, enquanto a populao total das AMCs com algum subnormal em algum perodo cresceu apenas 18,5% entre 2000 e 2010. Os resultados da reclassificao dos setores para cada regio metropolitana so apresentados na seo 4. Um segundo conjunto de anlises busca investigar as caractersticas de domiclios e pessoas dos setores censitrios. Alm do prprio interesse em conhecer as caractersticas dos domiclios e das pessoas em reas que tm sido prioritrias para polticas pblicas, tais anlises podem auxiliar a confirmar ou rejeitar a reclassificao de setores censitrios, da forma proposta. Assim, uma vez definidos os grupos de AMCs, passa-se a selecionar as variveis que mais bem representem as caractersticas dos setores censitrios, de modo a se obter a melhor discriminao entre os setores subnormais e normais. Como o foco do estudo est em assentamentos precrios, o caminho natural seria buscar uma abordagem de vulnerabilidade social. Neste sentido, Busso (2001) prope trs
710
componentes centrais: i) os ativos; ii) as estratgias de uso destes ativos; e iii) o conjunto de oportunidades que o meio oferece. Os ativos relacionam-se com a capacidade de resposta dos indivduos s mudanas e aos choques externos. Assim, a abordagem analtica proposta enfatiza a quantidade, a qualidade e a diversidade dos tipos de recursos internos, que se dividem entre ativos fsicos, financeiros, humanos e sociais. Para uma anlise a partir dos dados dos censos demogrficos, necessrio realizar um enquadramento das variveis disponveis segundo os grupos de ativos, de forma a caracterizar as famlias e os domiclios. Como a unidade mnima de anlise o setor censitrio, e como se dispe apenas de dados do questionrio do universo dos censos, colocam-se restries que dificultam um tratamento to abrangente dos ativos como seria desejvel. Adotaram-se, para fins de discriminao entre os tipos de setores e AMCs, as seguintes variveis censitrias entre todas as disponveis: porcentagem de domiclios com abastecimento de gua por rede geral; porcentagem de domiclios com esgotamento sanitrio por rede geral ou fossa sptica; porcentagem de domiclios com dois ou mais banheiros; renda mdia do chefe de domiclio (em R$ de 2010); porcentagem de chefes de domiclio alfabetizados; e densidade demogrfica (habitantes por quilmetro quadrado).17 As primeiras trs variveis associam-se evidentemente a ativos fsicos; a quarta, a ativos financeiros; e a quinta, ao capital humano. No h, no questionrio do universo dos censos, variveis que se refiram claramente ao capital social. De qualquer forma, decidiu-se pela utilizao da densidade demogrfica. claro que o tema das densidades urbanas controverso e no se pode supor a existncia de uma densidade ideal, mais apropriada s interaes sociais ou ao desenvolvimento urbano.18 Densidades em setores subnormais podero variar muito entre as metrpoles estudadas, no se podendo, sem o conhecimento das realidades locais, associar com preciso densidades a situaes de maior ou menor precariedade. No mnimo, plausvel que a densidade, principalmente em um contexto de menor verticalizao das construes, indique a existncia de domiclios menores e possivelmente em desacordo com as normas urbansticas, caractersticos de aglomerados subnormais. Eventualmente, o aumento da densidade pode servir como indcio de formao de assentamentos precrios no perodo ou, inversamente, o desadensamento dos setores, como indcio de erradicao de favelas e reassentamento de sua populao. Uma possibilidade de estudo futuro e refinamento da metodologia aqui utilizada a identificao de ocupao subnormal de reas antes vazias ou pouco densas. Identificadas a partir de imagens de satlite, estas possibilidades podero ser filtradas com base em informaes dos censos, como contingente populacional e condies socioeconmicas das AMCs nos dois perodos.
17. A renda do chefe do domiclio foi deacionada pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) e expressa em reais de 2010. A rea de cada AMC foi ajustada excluindo-se os setores no ocupados de 2010 (referentes a lagos, parques e orestas), partindo-se da hiptese de que no houve signicativa desocupao de setores urbanos no perodo 2000-2010 para dar lugar a estes. 18. Para mais informaes a respeito de densidades em reas residenciais, ver Acioly e Davidson (1998).
711
4 EVOLUO DA CLASSIFICAO DA SUBNORMALIDADE NAS METRPOLES ENTRE 2000 E 2010 Nesta seo, sero analisadas as frequncias dos tipos de alteraes ocorridas na classificao dos setores censitrios entre onze metrpoles, mostrando indcios de que a preciso na identificao dos aglomerados subnormais de 2000 variou significativamente entre estas metrpoles. Sero mostradas tambm as estimativas de populao corrigidas, conforme o mtodo exposto na seo anterior, e como isto afeta as estimativas das taxas de crescimento no perodo.
GRFICO 2
2.500.000
Populao total em setores subnormais por tipos de AMCs (2000/2010) (Em nmero de indivduos)
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
2000
2010
2000
2010
2000
2010
2000
2010
2000
2010
2000
2010
2000
2010
2000
2010
2000
2010
2000
2010
2000
Manaus
Belm
Fortaleza
Recife
Salvador
Belo Rio de Horizonte Janeiro
So Paulo Curitiba
Porto Alegre
Braslia
Subnormal em 2000, normal ou parcialmente normal em 2010 Normal em 2000 e parcialmente subnormal em 2010
Normal em 2000 e totalmente subnormal em 2010 Subnormal em 2000 e 2010
Fonte: IBGE (2002; 2012). Elaborao dos autores. Nota: reas mnimas comparveis e setor censitrio.
O grfico 2 ilustra a distribuio do total da populao em Aglomerados Subnormais (AS), em cada metrpole, conforme as quatro categorias de AMCs anteriormente descritas. Nota-se a concentrao da populao total em AS em So Paulo, Rio de Janeiro e Belm. Diferenas regionais na distribuio relativa da populao em diferentes tipos de AMC indicam que o problema de classificao ocorreu de forma diferenciada entre as metrpoles. Observando-se as populaes em setores subnormais em 2010, h clara predominncia do tipo de AMC composto exclusivamente por setores subnormais em ambos os perodos no Sudeste (Rio de Janeiro, So Paulo e Belo Horizonte) e em Fortaleza. Nas outras metrpoles do Sul, Norte e Centro-Oeste, este mesmo tipo de AMC tambm predomina, mas de forma menos evidente. Recife e, especialmente, Salvador mostram comportamento distinto: nesta ltima, a populao nas AMCs normais, em 2000, e totalmente subnormais, em 2010,
712
2010
excede a populao dos outros tipos. Estes parecem ser os indcios mais fortes de que a classificao de 2000 estaria mais ajustada realidade do Sudeste que a destas outras metrpoles. H que se destacar os casos em que grandes contingentes populacionais esto em AMCs normais, em 2000, e parcialmente subnormais, em 2010. Desta vez, o Sudeste destaque, uma vez que, em suas trs metrpoles, a populao maior nestas AMCs que naquelas de origem normal em 2000 e que chegaram a 2010 totalmente subnormais, especialmente em So Paulo. O mesmo ocorre em Manaus e Braslia. A capital federal a nica metrpole cujo tipo de AMCs normal, em 2000, e parcialmente subnormal, em 2010, concentra a maior parte da populao. De certa forma, isto tambm traduz alguma dificuldade de classificao, uma vez que setores subnormais mostram-se embaralhados com setores normais. Motivados por esses indcios de falhas de identificao das reas precrias, a populao em AS foi recalculada conforme metodologia exposta na seo 3. Como analisado, as reas que transitaram (parcial ou totalmente) da normalidade para a subnormalidade foram reclassificadas. A populao em AS destes setores, em 2000, foi estimada aplicando-se a estes setores a mesma frao da populao em AS dos setores correspondentes em 2010.
TABELA 2
Distribuio da populao total, populao total em AS, populao total em AS estimada nas metrpoles (2000/2010)
Populao (milhares) 2000 Total
Manaus Belm Fortaleza Recife Salvador Belo Horizonte Rio de Janeiro So Paulo Curitiba Porto Alegre Braslia No Metropolitano Brasil 1.398 1.788 2.759 3.269 3.022 4.421 11.082 17.909 2.480 2.694 1.972 84.049 139.074
2010 Aglomerados subnormais (B: estimada)

61 403 80 564 607 130 339 409 67 58 27 1.322 4.072
Aglomerados subnormais (A: ocial + estimada)

229 985 441 789 863 561 1.586 2.074 233 222 56 2.543 10.607
B/A (%)
27 41 18 72 70 23 21 20 29 26 49 52 38
Total
1.793 2.025 3.237 3.596 3.450 4.935 12.054 19.632 2.837 2.824 2.378 97.652 159.206
Aglomerados subnormais
296 1.130 425 842 925 489 1.734 2.128 182 208 84 2.816 11.266
Fonte: IBGE (2002; 2012). Elaborao dos autores.
713
A tabela 2 apresenta os resultados dessa reclassificao da populao residente em AS em 2000 em cada metrpole. Para o total do pas, aproximadamente 4 milhes de moradores passam a ser considerados como moradores de aglomerados subnormais. Em termos absolutos, as metrpoles nas quais houve o maior aumento na populao em AS foram Salvador (607 mil), Recife (564 mil), So Paulo (409 mil), Belm (403 mil) e Rio de Janeiro (340 mil). Em termos relativos, a populao reclassificada foi considervel para todas as metrpoles. O efeito foi especialmente pronunciado em Recife (72%), Salvador (70%) e Braslia (49%). Mesmo nas metrpoles onde houve a menor variao relativa nas estimativas (Fortaleza, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba e Porto Alegre), uma porcentagem expressiva da populao em AS, entre 18% e 29%, advm da reclassificao.
GRFICO 3
Taxas de crescimento populacional em aglomerados subnormais, segundo dados censitrios e estimativas (2000-2010) (Em %)
265,0 274,8 261,4
215,0 196,5 165,0
115,0 94,2 76,5 65,0 29,2 15,0 39,0 14,7 17,7 -3,7 -35,0 Manaus Belm Fortaleza Recife Salvador 6,7 7,1 13,6 -12,8 Belo Rio de Horizonte Janeiro So Paulo 9,3 27,8 2,6 9,3 -6,0 -22,1 Curitiba Porto Alegre Braslia Total 27,2 6,2 50,7 72,4
Conforme dados censitrios originais Conforme reclassicao da populao para 2000
Fonte: IBGE (2002; 2012) e Mation (2013). Elaborao dos autores.
O grfico 3 indica as taxas de crescimento da populao em AS entre 2000 e 2010 com base na estimativa original de 2000 e nos dados reclassificados para o perodo. Como seria de se esperar, as reclassificaes da populao em AS em 2000 tm um grande impacto na taxa de crescimento do fenmeno da subnormalidade entre 2000 e 2010, com significativas diferenas entre as metrpoles. Nos casos de maior discrepncia entre o crescimento da populao total e o da populao em AS, Recife, Salvador, Braslia e Belm, a taxa corrigida fica mais prxima da do crescimento da populao total. Afinal, as altas taxas
714
de crescimento da populao em setores subnormais no corrigidas de Salvador e Recife so surpreendentes, dada a tradio no reconhecimento de assentamentos precrios e na proposio de polticas de regularizao fundiria e urbanstica, especialmente na ltima, sendo o municpio ncleo de Recife pioneiro no uso das zonas especiais de interesse social (Zeis). Alm disso, para quatro metrpoles, a taxa se torna negativa: em Curitiba, Belo Horizonte, Porto Alegre e Fortaleza, a subnormalidade teria diminudo. Tambm chama ateno que Rio de Janeiro e So Paulo tenham comportamentos distintos, uma vez que o crescimento de So Paulo (2,6%) passa a ser menor que a mdia nacional (6,2%), enquanto o crescimento do Rio de Janeiro (9,3%) passa a ser maior que esta mdia. 5 EVOLUO DAS CARACTERSTICAS DAS REAS SUBNORMAIS A seguir, ser apresentada uma investigao da evoluo das caractersticas socioeconmicas da populao residente nas categorias de AMCs estudadas entre 2000 e 2010. O grfico 4 apresenta as mdias das seguintes variveis: i) porcentagem de domiclios com abastecimento de gua por rede geral; ii) porcentagem de domiclios com esgotamento sanitrio por rede geral ou fossa sptica (considerado adequado); iii) porcentagem de domiclios com dois ou mais banheiros; iv) renda mdia do chefe de domiclio; v) porcentagem de chefes de domiclio alfabetizados; e vi) densidade demogrfica (habitantes por quilmetro quadrado). Os resultados so apresentados para as metrpoles de Belm, Recife, Rio de Janeiro, So Paulo, Porto Alegre e Braslia. Para cada metrpole, so contrastados os resultados das AMCs que mantiveram sua classificao de subnormalidade (tipo s00-s10) ou normalidade (tipo n00-n10), com as reas que foram reclassificadas pelo censo, parcial (tipo n00-ps10) ou totalmente (tipo n00-s10), para a condio de subnormalidade em 2010. Alm do interesse intrnseco na evoluo dos indicadores nestas metrpoles, esta desagregao permite avaliar se o mtodo de reclassificao de fato atua sobre reas com condies similares s das reas sabidamente subnormais nos dois perodos. O grfico 4 indica alguns padres gerais claros. Em primeiro lugar, como seria de se esperar, as condies de vida (renda, alfabetizao, banheiros, esgoto e densidade) apresentam melhor perfil nas reas normais que nas subnormais em todas as metrpoles. As reas reclassificadas como subnormais, principalmente as totalmente reclassificadas (tipo n00-s10), tm indicadores muito similares aos das reas que se mantiveram subnormais. As reas parcialmente reclassificadas para subnormal (tipo n00-ps10) apresentam, em geral, um desempenho ligeiramente melhor, o que seria de se esperar, pois se trata de AMCs que contm reas normais e subnormais e, portanto, os indicadores destas reas deveriam estar em posio intermediria. A seguir, apresentam-se as particularidades de cada varivel. As variveis de renda do chefe do domiclio (grfico 4A) e as porcentagens de domiclios com dois ou mais banheiros (grfico 4B) apresentam claramente o comportamento citado: os grupos com setores exclusivamente subnormais e os reclassificados apresentam nveis significativamente menores que os setores normais. O indicador de dois ou mais banheiros apresentou evoluo significativa entre 2000 e 2010, tendo avanado proporcionalmente mais nas reas subnormais.
715
Este avano indica que as famlias mais pobres fizeram investimentos, acompanhando tendncias de aumento do PIB e reduo da desigualdade no perodo. Entretanto, a renda do chefe do domiclio registrada nos dois censos permaneceu muito estvel ao longo do perodo, chegando a apresentar decrscimo nas reas normais do Rio de Janeiro e de So Paulo. Este comportamento pode ser devido a diferenas no registro de rendas omitidas entre os dois censos (Souza, 2013) e merece uma investigao mais aprofundada em trabalhos futuros. Em relao porcentagem de chefes alfabetizados (grfico 4C), as diferenas entre as metrpoles e os tipos de AMC so menos expressivas. Ainda assim, as AMCs normais apresentam maior alfabetizao que as demais, e houve avano neste quesito em todas as categorias e em todas as metrpoles. As densidades demogrficas (grfico 4D) crescem em funo do grau de subnormalidade da categoria, como seria de se esperar (pela ordem: parcialmente em 2010, totalmente em 2010 e exclusivamente em 2000 e 2010). Entretanto, h diferenas significativas nos nveis de densidade das AMCs, demonstrando que o conceito se aplica a situaes bastante diversas em todo o pas. Em So Paulo e no Rio de Janeiro, por exemplo, as reas exclusivamente subnormais apresentam densidades muito superiores. Isto pode ser devido ao fenmeno da precariedade ser mais antigo, com favelas consolidadas e algum grau de verticalizao das edificaes. Como visto no grfico 2, nestas metrpoles h relativamente poucos casos de reclassificao de setores pelo Censo 2010. As reas reclassificadas podem representar a expanso das favelas sobre reas vazias, o que justificaria uma menor densidade que a rea consolidada da favela. Mesmo assim estas densidades ainda so superiores s encontradas nas AMCs normais.
GRFICO 4
Evoluo e caractersticas socioeconmicas e condio de habitao para reas normais, subnormais e reclassicadas como subnormais (2000-2010) 4A Renda do chefe (Em R$ de 2010)
3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 n00-n10 n00-ps10 n00-s10 s00-s10 n00-n10 n00-ps10 n00-s10 s00-s10 n00-n10 n00-ps10 n00-s10 s00-s10 n00-n10 n00-ps10 n00-s10 s00-s10 n00-n10 n00-ps10 n00-s10 s00-s10 n00-n10 n00-ps10 n00-s10 s00-s10
Belm
Recife
Rio de Janeiro 2000 2010
So Paulo
Porto Alegre
Braslia
716
50,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
45,0
0,0
5,0
120,0
100,0
20,0
40,0
60,0
80,0
0,0
(Em %)
n00-n10 n00-ps10
(Em %)
n00-n10
n00-ps10 Belm
n00-s10 s00-s10 n00-n10 n00-ps10
4C Chefes alfabetizados
4B Domiclios com dois ou mais banheiros
Belm Recife
n00-s10 s00-s10 n00-n10 n00-ps10 n00-s10 s00-s10 n00-n10 n00-ps10 n00-s10 s00-s10 n00-n10 n00-ps10 n00-s10 s00-s10 n00-n10 n00-ps10
n00-s10
s00-s10
n00-n10
n00-ps10
Recife 2000 Rio de Janeiro 2010 So Paulo Porto Alegre Braslia

n00-s10 s00-s10
n00-s10
s00-s10
n00-n10
n00-ps10
Rio de Janeiro
2000
n00-s10
s00-s10
2010
n00-n10
n00-ps10
So Paulo
n00-s10
s00-s10
n00-n10
n00-ps10
Porto Alegre
n00-s10
s00-s10
n00-n10
Braslia
n00-ps10
n00-s10
s00-s10
717
718
120,0 100,0 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 20,0 40,0 60,0 80,0 5.000 0,0 -
(Em %)
(hab./km2)
n00-n10 n00-n10 n00-ps10 n00-s10 s00-s10 n00-n10 n00-ps10 n00-s10 s00-s10 n00-n10 n00-ps10 n00-s10 s00-s10 n00-n10 n00-ps10 n00-s10 s00-s10 n00-n10 n00-ps10 n00-s10 s00-s10 n00-n10 Braslia n00-ps10 n00-s10 s00-s10
n00-ps10 Belm
4D Densidade
4E Esgotamento sanitrio adequado
Belm Recife 2000 Rio de Janeiro 2010 So Paulo Porto Alegre
n00-s10
s00-s10
n00-n10
n00-ps10
Recife
n00-s10
s00-s10
n00-n10
n00-ps10
Rio de Janeiro
2000
n00-s10
s00-s10
2010
n00-n10
n00-ps10
So Paulo
n00-s10
s00-s10
n00-n10
n00-ps10
Porto Alegre
n00-s10
s00-s10
n00-n10
Braslia
n00-ps10
n00-s10
s00-s10
4F Fornecimento de gua por rede geral (Em %)

120,0
100,0
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0 s00-s10 s00-s10 s00-s10 s00-s10 s00-s10 n00-n10 n00-ps10 n00-s10 n00-n10 n00-ps10 n00-s10 n00-n10 n00-ps10 n00-s10 n00-n10 n00-ps10 n00-s10 n00-n10 n00-ps10 n00-s10 n00-n10 n00-ps10 n00-s10 s00-s10
Belm
Recife
Rio de Janeiro 2000
So Paulo 2010
Porto Alegre
Braslia
Fonte: IBGE (2002; 2012) e Mation (2013). Elaborao dos autores. Obs.: as categorias de reas mnimas comparveis (AMCs) correspondem a: i) n00-n10 (exclusivamente normal em 2000 e 2010); ii) n00-ps10 (normal em 2000 e parcialmente subnormal em 2010); iii) n00-s10 (normal em 2000 e subnormal em 2010); e iv) s00-s10 (normal em 2000 e subnormal em 2010).
O esgotamento sanitrio considerado adequado, neste caso, por rede geral ou fossa sptica (grfico 4E), apresenta uma situao menos clara. Como demonstrado nos grficos 4A a 4D, as reas subnormais, originrias ou reclassificadas apresentam situao pior que as normais e houve melhoria do indicador em quase todas as categorias de todas as metrpoles. Tratando-se do esgotamento sanitrio, em Belm houve queda nas porcentagens de esgotamento, fato inesperado e que requer anlises mais detalhadas. Mesmo assim, em termos relativos, a queda foi menor nas reas subnormais que nas normais.19 O abastecimento por gua (grfico 4F), apesar de se tratar de um dos itens da infraestrutura urbana que, quando ausentes, ajudam a caracterizar a condio de subnormalidade, no apresenta nveis notadamente diferenciados entre os grupos. Novamente, as maiores diferenas esto em Belm, cujos setores reclassificados apresentavam padro pior que os setores exclusivamente normais e subnormais. No Rio de Janeiro, o grupo n00-s10 aparece como diferenciado dos demais por ter menores nveis e melhor evoluo na dcada, novamente podendo indicar a expanso das favelas sobre reas vazias e sem infraestrutura. Em Braslia, os grupos so muito diferenciados, e a melhora no abastecimento, brutal, o que explicado
19. Esse melhor desempenho relativo aos demais grupos demonstraria um mrito na extenso da rede de esgotamento, pois a maior incidncia de assentamentos precrios em Belm se d por meio de palatas nas chamadas baixadas, que impem diculdades tcnicas adicionais para a implantao de redes de infraestrutura urbana.
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pela extrema precariedade destes setores em 2000. Alm disso, de maneira geral, para o abastecimento de gua, a situao dos classificados como normais em 2000 era pior que a dos classificados como subnormais, ou muito semelhantes. Isto corrobora a hiptese dos autores, de erro na classificao. Em linhas gerais, para a maioria das variveis, especialmente a renda dos chefes dos domiclios e a proporo de domiclios com dois ou mais banheiros, o grupo exclusivamente subnormal (s00-s10) e o grupo inteiramente reclassificado como subnormal (n00-s10) so muito similares entre si em ambos os perodos e significativamente diferentes do grupo de setores exclusivamente normais (n00-n10). Isto corrobora o mtodo usado na reclassificao dos setores. O grupo das AMCs parcialmente subnormais n00-ps10 apresenta uma posio intermediria entre as normais e as subnormais, evidenciando que realmente o primeiro rene reas mistas e heterogneas em ambos os perodos. Por este motivo, suas populaes so rateadas para os totais de normais e subnormais, na estimativa de subnormais elaborada pelos autores em 2000. As variveis relativas infraestrutura tendem a variar menos entre os grupos de AMCs, parecendo indicar menor capacidade de diferenciao entre eles. As densidades corroboram a reclassificao na maioria das metrpoles. Em So Paulo e no Rio de Janeiro, onde o fenmeno da favelizao mais antigo e consolidado, a maior diferena entre as densidades das reas classificadas como subnormais em 2000 e as demais AMCs o que distingue estas metrpoles das demais. Nestas metrpoles, a proporo de reas reclassificadas significativamente menor, e estas parecem ser reas de expanso sobre terrenos pouco ocupados anteriormente. Mesmo com esse resultado, as diferenas entre as reas normais e as subnormais ainda so de magnitude considervel. Nas variveis de renda (ativo financeiro) e de qualidade habitacional (ativos fsicos), a diferena esperada, indicando que, de fato, so as classes de renda mais baixa que vivem em aglomerados subnormais. A alta densidade dos setores subnormais sem o cumprimento de requisitos urbansticos, normalmente presentes em planos diretores e nos cdigos de edificaes, pode causar insalubridade nestes ambientes urbanos. Em termos de equidade na proviso de servios pblicos, importante notar a relativa semelhana da proporo de abastecimento de gua, e que o crescimento na cobertura do esgotamento sanitrio tenha sido bem mais expressivo que o do abastecimento de gua. No entanto, fica registrado que o desafio da universalizao do servio de esgotamento sanitrio ainda est longe de ser vencido. A evoluo dos indicadores ao longo do tempo indica que a melhora das variveis foi maior entre AMCs subnormais (originrias ou reclassificadas), em todas as metrpoles. Para tanto, podem ter contribudo as intervenes de uma poltica nacional de urbanizao de assentamentos precrios, em andamento, ou simplesmente as melhorias incrementais levadas a cabo pelos moradores de assentamentos precrios, contando ou no com o apoio do poder pblico, no sendo possvel, neste momento, distinguir a participao de cada uma.
720
6 CONSIDERAES FINAIS Este estudo avaliou a classificao da subnormalidade nos Censos Demogrficos de 2000 e 2010 e a compatibilidade entre estas classificaes. Conforme corroborado pela literatura, as dificuldades de classificao no Censo 2000 notadamente pela falta de informaes sobre a posse da terra, o menor contato com as prefeituras e a ausncia de imagens de satlite de alta resoluo resultaram em considervel subestimao das reas subnormais de 2000. Este estudo se baseou em uma metodologia que possibilita o pareamento entre os setores de 2000 e os setores de 2010 que deles se originaram, isto , o uso das AMCs de setor censitrio. A partir do conhecimento da classificao futura de cada setor (em 2010) e algumas hipteses sobre a evoluo do fenmeno da precariedade, foi possvel reclassific-los. Assim, o mtodo diferencia reas em que houve converso total para a subnormalidade daquelas em que houve converso parcial da classificao. Alm disso, permite grande desagregao geogrfica das anlises, chegando ao nvel de quarteires nas reas urbanas. A reclassificao realizada neste trabalho leva a estimativas mais plausveis do crescimento do fenmeno da subnormalidade. Segundo a classificao original, teria havido um crescimento de 74% da populao residente em aglomerados subnormais, passando de 6,5 milhes, em 2000, para 11,4 milhes, em 2010. Este nmero destoa significativamente do crescimento populacional do pas (17%) e da reduo da desigualdade e pobreza na dcada. Aplicando-se o mtodo supracitado, estimou-se que a populao em aglomerados subnormais fosse de 10,6 milhes em 2000, o que significa que houve uma taxa de crescimento de 6,7% no perodo. O grau de reclassificao da populao em subnormais, em 2000, varia significativamente entre as metrpoles. Nas metrpoles do Sudeste e do Sul e em Fortaleza entre 20% e 30% da populao residente em reas subnormais em 2000 advm do processo de reclassificao dos setores. Esta frao atinge 41% em Belm e 49% em Braslia. Nas metrpoles onde houve maior mudana, Recife e Salvador, o grau de reclassificao foi de cerca de 70% da populao em subnormais em 2000. A comparao dos indicadores dos moradores e domiclios nas reas normais e subnormais, nos dois perodos, com as reas reclassificadas parcial ou totalmente como subnormais em 2000 corrobora o mtodo de reclassificao adotado. Foram observadas as maiores diferenas para as variveis que denotam ativos financeiros (renda) e de qualidade habitacional (ativos fsicos) em praticamente todas as metrpoles, o que reitera a associao de classes de renda baixa com a subnormalidade. Mais equidade foi encontrada na distribuio e nas variaes do abastecimento por rede de gua. O esgotamento sanitrio visivelmente pior nos subnormais nos dois perodos, porm a rede se expandiu mais nos subnormais no perodo analisado. No Rio de Janeiro, a anlise da densidade indica um redirecionamento para classificao como subnormal de outras conformaes urbanas, alm das tradicionais favelas dos morros. O caso de Belm diferenciado, uma vez que os resultados so sempre condizentes com uma situao de precariedade geral, ainda que congruentes com a classificao da subnormalidade.
721
A anlise contida neste artigo se beneficiou da possibilidade de comparar pequenas reas urbanas nos dois perodos, e, com isso, obter estimativas mais precisas de situaes de precariedade urbana e habitacional. Apresentaram-se algumas evidncias descritivas da plausibilidade da regra proposta para a reclassificao de setores censitrios. Futuras anlises podero refinar estas estimativas adicionando critrios baseados em caractersticas socioeconmicas dos domiclios e das pessoas para melhor definio da reclassificao de cada setor censitrio. Alm disso, a anlise poder ser complementada por informaes de fontes externas, como imagens de satlite e fotos areas de alta resoluo, que permitam reclassificar o uso do solo e identificar reas vazias. Este conjunto de estimativas ser importante para o entendimento mais abrangente dos fenmenos associados precariedade urbana e habitacional, o que contribuir para a formulao de polticas pblicas com maior efetividade na incluso desta poro do territrio na cidade formal. REFERNCIAS ACIOLY, C.; DAVIDSON, F. Densidade urbana: um instrumento de planejamento e gesto urbana. Rio de Janeiro: Mauad, 1998. BALBIM, R.; KRAUSE, C. O planejamento da habitao de interesse social no Brasil e a sua produo social: desafios e perspectivas. In: Infraestrutura social e urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2010, v. 2. Disponvel em: <http://goo.gl/jd2Yeg>. BRASIL. Ministrio das Cidades. Guia para o mapeamento e caracterizao de assentamentos precrios. Braslia: Ministrio das Cidades, 2010. Disponvel em: <http://goo.gl/Dtq3Hg>. BUSSO, G. La vulnerabilidad social y las polticas sociales a inicios del siglo XXI: una aproximacin a sus potencialidades y limitaciones para los pases latinoamericanos. Santiago do Chile: Cepal/Celade, 2001. CARDOSO, A. L. Assentamentos precrios no Brasil: discutindo conceitos. In: Caracterizao e tipologia dos assentamentos precrios brasileiros estudos de caso. [s.l.] Ipea, 2013. COSTA, V. G.; NASCIMENTO, J. O conceito de favelas e assemelhados sob o olhar do IBGE, das prefeituras do Brasil e da ONU. In: ENCONTRO DE GEGRAFOS DA AMRICA LATINA, So Paulo. Anais... USP/Departamento de Geografia, 2005. 1 Cd-Rom 10, 2005. FURTADO, B. A. ndice de vulnerabilidade das famlias (2000-2010): resultados. Braslia: Ipea, 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/p5dfBv>. Acesso em: 18 jun. 2013. (Texto para Discusso, n. 1.835). IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. As favelas do Distrito Federal e o Censo Demogrfico de 1950. Rio de Janeiro: IBGE, 1953, srie C, n. 9. Disponvel em: <http://goo.gl/L44fxt>.
722
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723
APNDICE
APNDICE A
QUADRO A.1
Composio e descrio dos indicadores utilizados (2000/2010)

Nome do indicador
Proporo de domiclios particulares permanentes (DPPs) com abastecimento de gua
Varivel
p_agua
Censo 2000
agua_2000/DPP_smi_2000
Censo 2010
agua_2010/DPP_smi_2010
Proporo de DPPs com esgotamento sanitrio adequado
p_esg
esg_2000/DPP_smi_2000
esg_2010/DPP_smi_2010
Proporo de DPPs com mais de dois banheiros
p_banh
banh_2_2000/DPP_smi_2000
banh_2_2010/DPP_smi_2010
Renda mdia dos responsveis por DPPs com renda positiva
p_renda
renda_2000/ DPP_c_renda_2000
renda_2010/DPP_c_renda_2010
Proporo de responsveis alfabetizados
p_alfab
resp_alf_2000/resp_2000
resp_alf_2010/resp_DPP_2010
Densidade mdia de moradores em DPPs e coletivos no setor censitrio
dens
pess_DP_col_2000/area_setor
pess_DP_col_2010/area_setor
Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE, 2002; 2012). Elaborao dos autores.
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QUADRO A.2
Variveis utilizadas, descrio e variveis correspondentes no banco de dados agregados por setores censitrios dos resultados do universo (2000/2010)
Variveis
agua_2000 esg_2000 banh_2_2000 renda_2000 resp_alf_2000 pess_DP_col_2000 DPP_smi_2000 DPP_c_renda_2000 resp_2000 agua_2010 esg_2010 banh_2_2010 renda_2010 resp_alf_2010 pess_DP_col_2010 DPP_smi_2010 DPP_c_renda_2010 resp_DPP_2010 area_setor
Descrio
Abastecimento de gua por rede geral em DPPs Esgotamento sanitrio por rede geral ou fossa sptica em DPPs Porcentagem de DPPs com dois ou mais banheiros Total dos rendimentos dos chefes dos DPPs Porcentagem de chefes de DPPs alfabetizados Total de moradores em DPPs, improvisados e coletivos Domiclios particulares permanentes DPPs cujos chefes tm rendimentos positivos Total de responsveis por DPPs Abastecimento de gua por rede geral em DPPs Esgotamento sanitrio por rede geral ou fossa sptica em DPPs Porcentagem de DPPs com dois ou mais banheiros Total dos rendimentos dos chefes dos DPPs Porcentagem de chefes de DPPs alfabetizados Total de moradores em DPPs, improvisados e coletivos Domiclios particulares permanentes DPPs cujos chefes tm rendimentos positivos Total de responsveis por DPPs Soma das reas dos setores censitrios de 2010
Variveis do banco de dados agregados por setores censitrios dos resultados do universo
V0018 V0030+V0031 V0039+...+V0046 V0623 V0509 V0237 valor da varivel V0003 quando a varivel V0402 no apresentava missing values V0622 V0402 Dom1_V012 Dom1_V017 + Dom1_V018 Dom1_V026 + ... + Dom1_V033 RespRend_V088 Resp2_V093 Dom2_V001 valor da varivel BA_V001 quando a varivel Dom1_V0012 no apresentava missing values RespRend_V087 Resp2_V001
Fonte: IBGE (2002; 2012). Elaborao dos autores. Obs.: a rea dos setores censitrios foi calculada por meio do software de geoprocessamento ArcGis 9.2, a partir da malha de setores censitrios de 2010, disponvel em : <http://goo.gl/wR1VtZ>, acessado em 21/5/2011. A malha foi projetada para o sistema de coordenadas South America Albers Equa Area Conic.
725
726
gua (%) 2000
67,2 29,8 58,6 45,9 62,1 86,9 84,7 83,5 82,0 86,8 86,4 84,1 75,1 89,4 93,1 97,4 95,1 94,5 96,6 96,1 95,6 92,5 90,3 90,8 94,9 93,6 23,3 76,4 12,2 0,8 99,7 0,7 95,0 14,0 89,1 77,5 90,1 46,3 51,7 65,9 60,2 15,2 98,0 94,0 94,4 98,5 67,8 80,6 92,9 67,8 73,4 98,4 66,4 75,3 6,7 4,7 5,7 36,6 19,7 12,5 3,1 0,2 94,1 74,6 77,1 15,8 95,6 92,5 93,1 23,0 98,2 56,7 71,3 8,3 15,6 28,6 20,0 12,0 10,3 10,9 44,1 32,1 24,6 17,9 10,9 97,8 65,9 87,6 9,8 19,4 99,5 66,6 78,7 11,0 17,8 97,1 73,8 79,5 14,5 20,6 98,3 91,9 94,2 30,3 36,1 94,5 89,2 85,8 85,5 84,0 95,9 92,1 90,3 90,3 87,3 93,4 87,6 85,5 85,3 81,7 95,9 81,0 88,7 9,2 13,2 85,8 93,4 79,6 87,5 10,5 16,6 87,8 81,5 75,7 78,3 8,9 13,7 88,1 92,3 92,3 91,2 96,5 92,9 91,4 92,0 89,7 97,7 95,0 93,5 92,1 91,8 96,2 94,0 92,0 90,6 91,8 88,9 78,4 81,3 16,5 22,2 90,9 93,6 86,3 88,9 90,7 28,4 32,4 94,6 96,2 90,4 35,9 49,7 5,1 10,6 75,2 82,0 82,9 40,3 52,0 16,9 23,5 78,8 84,6 993 546 2.210 1.324 826 924 768 2.603 1.243 932 959 846 2.227 1.436 796 825 744 2.934 1.700 885 657 509 85,8 27,2 46,0 6,8 11,7 76,5 83,4 605 87,3 34,6 45,4 13,4 18,8 80,8 86,0 849 86,3 57,8 63,7 30,2 34,9 87,4 90,8 1.754 1.742 873 686 1.277 615 2.124 1.326 837 1.015 821 2.325 1.175 901 1.069 848 2.162 1.498 871 903 823 3.315 2.139 1.063 929 690 66,8 57,7 56,4 6,2 14,3 90,5 94,2 742 858 54,4 75,0 56,9 16,5 30,3 93,7 97,2 992 1.510 56,8 73,7 53,7 10,6 17,8 92,0 95,0 911 949 41,5 65,4 49,8 10,2 14,8 91,0 94,2 962 1.026 1.206 5.504 8.059 7.281 3.274 3.136 8.173 8.166 9.860 2.812 2.024 3.922 9.771 16.957 3.470 6.015 9.719 16.200 29.555 2.532 911 6.207 4.034 9.835 2.372 199 2.328 2.823 8.237 68,2 88,3 70,8 33,2 40,2 95,9 97,4 2.178 2.246 2.934
TABELA A.1
Esgotamento (%) 2010 2000 2010 2000 2010 2000 2010 2000 2010 2000 Dois ou mais banheiros (%) Chefes alfabetizados (%) Renda do chefe (R$ de 2010) Densidade (hab./km2) 2010
3.171 2.508 6.474 9.276 8.127 3.586 3.715 8.464 9.584 10.788 3.012 2.740 4.702 11.932 18.359 3.787 7.710 11.467 15.353 31.130 2.654 1.181 6.927 4.551 9.541 2.781 725 2.840 3.974 18.352
Evoluo dos indicadores, tipos de AMCs e metrpoles selecionadas (2000/2010)
Metrpole/tipo de AMC 2000
Belm
Recife
Rio de Janeiro
So Paulo
Porto Alegre
Braslia
n00-n10 n00-ps10 n00-s10 s00-n10 s00-s10 n00-n10 n00-ps10 n00-s10 s00-n10 s00-s10 n00-n10 n00-ps10 n00-s10 s00-n10 s00-s10 n00-n10 n00-ps10 n00-s10 s00-n10 s00-s10 n00-n10 n00-ps10 n00-s10 s00-n10 s00-s10 n00-n10 n00-ps10 n00-s10 s00-n10 s00-s10
MAPA A.1
Tipos de reas mnimas comparveis (AMCs) no municpio do Rio de Janeiro
Fonte: IBGE (2002; 2012). Elaborao dos autores.
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CAPTULO 24
A QUESTO AGRRIA E AS DISPUTAS TERRITORIAIS NO ATUAL CICLO DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO

Antonio Teixeira Lima Junior*
1 INTRODUO Desde 2006, os preos das commodities alimentares vm apresentando variaes bruscas e elevadas, sem retorno aos patamares anteriores, mesmo depois de cessados os efeitos conjunturais. As variveis envolvidas sinalizam para uma crise de carter estrutural no sistema agroalimentar global (Maluf e Speranza, 2013). Entre os fatores mais relevantes merecem destaque: o aumento da demanda global por alimentos, impulsionada pelo crescimento econmico da ndia e da China; a queda da produo relacionada a eventos climticos; a elevao do preo internacional do petrleo e seus reflexos nos custos do transporte; o avano dos biocombustveis sobre reas de cultivo alimentar; os baixos estoques de alimentos; o crescimento decrescente de colheitas; a especulao financeira associada s commodities agrcolas; e o uso de gros e cereais para a produo de rao animal (op. cit.). O cenrio econmico recente, porm, no provocou apenas a volatilidade dos preos dos alimentos. As altas taxas de investimento da China ampliaram a demanda por combustveis fsseis e produtos minerais. Nesta conjuntura, o Brasil emerge como um campo frtil para a atrao de investimentos externos, uma vez que possui nada menos que: 5,7% das terras agricultveis no mundo;1 a maior biodiversidade concentrada em um bioma do planeta (Amaznia); percentual elevado de terras improdutivas; enorme potencial mineral ainda inexplorado; e um aparato institucional que alberga tanto o agronegcio quanto o setor de explorao mineral. Este cenrio vem provocando uma grande procura por terras por grupos empresariais, fundos de penso e pases com problemas de abastecimento alimentar. O padro de ocupao da camada empresarial que comanda estes setores econmicos, porm, bastante baixo. A ttulo de exemplo, segundo dados do Censo Agropecurio 2006, em termos mdios, os estabelecimentos familiares tm uma densidade ocupacional nove vezes maior se comparados com os estabelecimentos empresariais. Traduzindo em nmeros, a agricultura familiar possui 153,5 ocupados a cada 1.000 ha, enquanto a agricultura empresarial possui apenas dezessete ocupados para a mesma extenso de rea (Neder e Almeida Filho, 2013).
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. 1. Clculo feito pelo autor a partir de dados do Banco Mundial. Disponvel em: <http://data.worldbank.org/indicator/AG.LND.TOTL.K2/countries/ BR?display=map>. Acesso em: 10 maio 2013.
A disparidade elevada entre estes setores socioeconmicos uma das expresses das bases territoriais da contradio capital-trabalho. A reproduo destas contradies ser decisiva para a populao que vive no campo. A despeito da consolidao do Brasil como um pas predominantemente urbano, o campo possui aproximadamente 30 milhes de pessoas residentes, segundo dados do Censo Demogrfico 2010.2 Se, para o Brasil, estes valores representam 15% da populao total, nas regies Norte e Nordeste, a populao rural representa aproximadamente 27% da populao total. Dados da PNAD 2009 ilustram ainda que um tero das pessoas ocupadas em atividade agrcola no Brasil reside em rea urbana (Hofmann, 2013). Partindo-se do pressuposto de que a maior parte das atividades agrcolas exercida em reas rurais, pode-se inferir que o universo de pessoas que tm no campo um lugar de vida e/ou trabalho muito maior do que as estatsticas oficiais conseguem revelar. Em suma, o campo no um espao vazio. So os territrios ocupados por aqueles que tm no campo um lugar de vida e trabalho uma das mais cobiadas fronteiras para a expanso dos capitais. So as formas de apropriao dos territrios e as relaes sociais ancoradas em valores de uso que esto em questo na atualidade. Se o cerne da questo so as formas de uso e aqueles que utilizam estes territrios, cabe esclarecer de que forma se do os processos de apropriao dos territrios rurais, ou seja, verificar quem os apropria, onde, como, em face de que e de quem. Partindo dessas questes, este captulo prope uma anlise dos contornos atuais da questo agrria e a centralidade do conceito de territrio para compreend-la. Na seo a seguir, define-se de que modo a questo agrria se articula com a questo territorial. Na terceira seo, pretende-se compreender, em sntese, as configuraes territoriais e as funes dos lugares a partir das redefinies da diviso regional do trabalho nos ciclos de desenvolvimento econmico. Na quarta seo, analisa-se de que modo as conflitualidades que caracterizam os prprios territrios desafiam os povos do campo, das guas e da floresta, com nfase na anlise da territorializao do capital no ciclo recente de desenvolvimento econmico. 2 A ARTICULAO ENTRE ENTRAR E PERMANECER NA TERRA: AS DISPUTAS POR TERRITRIO COMO COMPONENTE CENTRAL DA QUESTO AGRRIA O espao social o produto das relaes sociais de produo e reproduo e, ao mesmo tempo, o solo a partir do qual se desenrolam estas mesmas relaes (Lefebvre, 2006). Nele interagimos e transformamos a natureza, que alberga tanto as relaes que estabelecemos no mbito da reproduo biopsicolgica da vida, quanto as relaes de produo a partir das quais se organizam e definem hierarquias e funes sociais inscritas na diviso social do trabalho.
2. No Brasil toda sede de municpio ou distrito, independentemente do tamanho ou das caractersticas socioeconmicas, so denidas como reas urbanas. O que ca do lado de fora de um critrio estritamente administrativo considerado rea rural (Veiga, 2003). Em suma, o rural denido como uma pura negatividade.
730
A Questo Agrria e as Disputas Territoriais no Atual Ciclo de Desenvolvimento Econmico
Produzimos o espao social a partir das formas como o percebemos, como o representamos e, sobretudo, como espao vivido por indivduos ou grupos sociais (Lefebvre, 2006). As formas como produzimos esto relacionadas, por sua vez, com o modo de produo em que estamos inscritos. Em outros termos, cada modo de produo produz de forma diversa o espao, na medida em que ele agrupa e organiza as coisas produzidas em um dado momento histrico, sem dissipar necessariamente os produtos dos modos de produo antecedentes. As construes sociais do passado constituem aquilo que Milton Santos (2006) denomina rugosidades do espao. As rugosidades constituem o ambiente construdo que preexiste e condiciona os modos de produo que se sucedem em um dado lugar ou regio. Assim, o espao est impregnado de historicidade, expressando as formas pelas quais se distribuem e foi distribudo o processo de trabalho entre os sujeitos que integram uma sociedade (op. cit.). neste sentido que se pode compreender o carter inseparvel do tempo e do espao e a coexistncia de elementos de diferentes tempos histricos em um mesmo lugar. Nesse aspecto, o territrio a expresso de uma forma de apropriao do espao por relaes sociais que o produzem, expresso de uma determinada forma de poder, exercida tanto sob a forma mais explcita de dominao quanto no aspecto mais simblico, que envolve processos mltiplos de apropriao. As relaes de dominao tm relao direta com o estabelecimento de funes concretas e especficas ao espao, vinculado prevalncia de valores de troca, enquanto a apropriao est ligada ao estabelecimento de valores de uso, onde o vivido ganha prevalncia (Haesbaert, 2007). Estas relaes coexistem e por este motivo que todo territrio , a um s tempo, conveno e confrontao, hegemonia e resistncia (Fernandes, 2005). Enquanto espao-tempo poltico vivido, este mesmo territrio que abriga indivduos e grupos sociais que dele se apropriam de forma mltipla e diversa, tende a ser funcionalizado e disputado como um recurso pelos grupos econmicos (Santos et al., 2000). Enquanto, para os primeiros, territrio um meio, para os ltimos, o territrio um fim em si mesmo. Essas tipologias, porm, no existem de forma isolada. Assim, no h um territrio que seja atravessado apenas por relaes de dominao ou apenas por relaes de apropriao. Todo territrio hegemonizado pela funcionalidade tem tambm uma carga simblica, o mesmo valendo na direo inversa (Haesbaert, 2007). Os territrios desdobram-se em um continuum em que ora o carter simblico subordina a funcionalidade, ora a funcionalidade subordina o carter simblico construdo. Na atualidade, essa relao se apresenta de forma ainda mais complexa, uma vez que a funcionalidade tambm constri e recria identidades, ao passo que o simblico tambm invade e refaz as prprias funes do espao. O agronegcio, por exemplo, est associado no apenas ao processo produtivo stricto sensu, mas a uma imagem de progresso, a um espao geogrfico que veicula uma paisagem de modernidade, uma mercadoria (Haesbaert, 2007). Os processos de territorializao variam no tempo e no espao e suas caractersticas guardam relao com as fases e ciclos de desenvolvimento econmico que marcam a histria do capitalismo. Na lgica do Estado-Nao, o controle de fluxos era decorrncia do controle
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de reas contnuas, com o estabelecimento de fronteiras predefinidas. Na atualidade, vigora o controle da mobilidade e do movimento de pessoas, mercadorias e informaes, traduo do imprio da fluidez no mundo atual. Fluidez para a circulao de ideias, mercadorias, dinheiro, e que tem como suporte as redes tcnicas que definem as capacidades competitivas dos territrios (Santos, 2006). Essas duas formas de organizao e disposio territorial coexistem. A lgica estatal, porm, convive hoje com uma multiplicidade de prticas e relaes sociais que a atravessam, j no sendo a relao de dominialidade de espaos contnuos um elemento suficiente para a compreenso das lgicas territoriais vigentes. Na era da fluidez, o espao social apresenta-se fragmentado, articulando diversas zonas em escalas diferentes e descontnuas (Haesbaert, 2007). Assim, em uma sociedade de classes, alguns grupos vivem, de forma plena e indita, uma multiplicidade de territrios fragmentados e ligados em rede. Vivem, ainda, a multiplicidade de territrios que se sobrepem em um mesmo lugar, caso dos territrios virtuais, que no exigem deslocamento fsico. Outros grupos sociais, porm, no tm sequer o direito ao territrio enquanto abrigo, lugar de vida e trabalho. Este o caso de grande parte dos povos do campo, das guas e da floresta. Isto no implica dizer que no haja terras e territrios tradicionalmente ocupados, pois mesmo os processos de desterritorializao a que esto submetidos supem sua reterritorializao (Fernandes, 2005; Haesbaert, 2007). Os grupos sociais se inserem, pois, de formas diferentes nesse contexto, em um movimento permeado pela conflitualidade. Ora, a questo agrria, seguindo a perspectiva aqui adotada, define-se pelo conjunto de problemas concernentes ao desenvolvimento do campo e as lutas e resistncias dos povos que nele vivem. Estes problemas so resultado das caractersticas intrnsecas das relaes capitalistas de produo (Girardi, 2008). Nesta perspectiva, a renda da terra e sua captura, processos de diferenciao interna dos campesinatos, desenvolvimento capitalista e recriao dos campesinatos, conflitos e desigualdades, relao entre Estado e classes sociais so temas essenciais que definem o contedo amplo e complexo do que se designa questo agrria. A anlise da questo agrria permite entender o modo como diferentes grupos sociais se inserem no contexto de expanso dos capitais. A questo territorial, por sua vez, articula os grupos sociais que tentam entrar ou permanecer na terra (Germani, 2009). Em suma, a questo agrria est atravessada pela questo territorial e nesta medida que se pode compreender as relaes entre campo e cidade, a redefinio das configuraes territoriais em cada ciclo econmico e as relaes sociais que repem os campesinatos como sujeito histrico desterritorializado, reterritorializado e recriado pelas prprias contradies do desenvolvimento capitalista do campo. H um passado inscrito nas rugosidades do espao-tempo presente. Com base nisso, pretende-se ilustrar como a questo agrria se define luz das configuraes territoriais, entendida aqui como a soma das construes de um passado ressignificado e do presente que est sendo construdo (Santos, 2006) . Em funo dos limites deste texto, ser analisado, em sntese, apenas o perodo que vai de 1930 aos dias atuais, pois a partir da que se consolidam as relaes capitalistas de produo em nvel nacional.
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3 AS CONFIGURAES TERRITORIAIS DA QUESTO AGRRIA NO BRASIL: ANTECEDENTES HISTRICOS E CONTORNOS ATUAIS Com o fim da Repblica Velha, um conjunto de mudanas iria modificar a geografia da produo agrcola e a expresso territorial da acumulao de capital no campo. At 1930, a estrutura de produo das regies brasileiras estava hierarquicamente subordinada ao capital internacional. As economias locais tendiam a se reproduzir de forma autnoma em relao umas as outras. Cada estado tinha capacidade para editar sua prpria legislao em matria de comrcio exterior, momento em que os interesses das classes dominantes locais eram, em geral, coincidentes aos interesses do capital internacional (Oliveira, 2003). Entre 1930 e 1964, houve um aprofundamento da especializao regional e uma redefinio da diviso social do trabalho em nvel nacional. Alguns estados passaram a se especializar na produo de alimentos para o mercado interno casos do Rio Grande do Sul, Paran, Maranho e Mato Grosso. Regies produtoras tradicionais, como So Paulo e Minas Gerais, passaram por um processo intensificado de desenvolvimento capitalista. Isto acarretar, ao menos at a dcada de 1960, uma crescente monetarizao, mercantilizao e especializao de setores da pequena produo agrcola e do latifndio (Sorj, 2008). As reas de fronteira e o Nordeste produziam alimentos para consumo interno, enquanto os estados do centro-sul se dedicaram aos produtos de exportao e a produtos direcionados ao mercado interno, que exigiam ou maiores aportes de capital ou maior proximidade com os centros de consumo (Sorj, 2008). Os setores mais capitalizados concentraram-se, assim, na produo de cana, algodo, fumo e cacau no Nordeste; caf, algodo e cana-de-acar no Sudeste; arroz, trigo, soja e uva no Sul. Esse processo de espacializao se deu base da manuteno da estrutura fundiria concentrada e da ausncia de direitos vinculados ao trabalho rural. Com isso, as atividades agropecurias foram mantidas, em geral, em um padro produtivo primitivo, consubstanciado em uma altssima taxa de explorao de sua fora de trabalho e no incremento da produo pela expanso das reas cultivadas, com baixa elevao dos ndices de produtividade. Esta caracterstica acabou por condenar os trabalhadores rurais aos piores salrios, s piores condies de vida e mais alta taxa de desfiliao no sistema de proteo social. A modernizao da agricultura brasileira, porm, no ficou isolada das caractersticas do processo geral de desenvolvimento econmico, adquirindo expresso espacial e temporal, distinguindo os trabalhadores rurais pelo seu grau de adeso aos processos gerais de acumulao e pela expresso temporal desta adeso. Por este motivo, a natureza espacial do processo de modernizao provocou impactos diretos sobre as caractersticas locais da luta de classes no campo, bem como aprofundou a diferenciao interna dos campesinatos. Os impulsos modernizantes ganharam flego na dcada de 1950, quando ocorre uma transformao na base tcnica do processo produtivo agrcola, materializado no emprego crescente de insumos industriais e da mecanizao (Delgado, 1985). Este processo estava concentrado, porm, em poucos estados e poucos produtores. Enquanto, nos campos paulistas,
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a mecanizao gerava uma massa de deserdados da terra, posteriormente absorvida pela urbanizao acelerada do espao, no Nordeste, a ausncia de uma atividade econmica capaz de reterritorializar, sob novas condies, os trabalhadores desempregados, multiplicou a demanda por terra e fermentou o surgimento de movimentos camponeses. O aumento das tenses sociais no campo, a queda de participao da agricultura na gerao de divisas e as necessidades do desenvolvimento industrial e urbano redefiniram o papel do setor agrcola no conjunto da economia a partir da dcada de 1960 (Delgado, 1985). Se, em um primeiro momento, sua funo precpua seria a de transferir excedente econmico para financiar a expanso industrial (Delgado, 1985; Oliveira, 2003), a necessidade de incrementar a produtividade e conect-la ao desenvolvimento industrial demandar uma integrao de capitais, materializada na constituio dos complexos agroindustriais rurais (Delgado, 1985). Esses complexos deveriam, em suma, generalizar o processo de apropriao industrial da agricultura baseado no trator, monocultura, sementes hbridas, fertilizantes e herbicidas (Goodman, Sorj e Wilkinson, 1985). Sua expanso foi mediada por aes polticas seletivas, tomadas de acordo com o tamanho das propriedades, o tipo de produo financiada e a regio geogrfica. Em resumo, a consolidao dos complexos agroindustriais garantiu a verticalizao da produo agrcola, consolidando os complexos internacionalizados, a constituio de espaos especializados na produo e, por fim, um grau ainda mais elevado de concentrao de terra e capital. A agroindustrializao foi compatvel com a manuteno de uma diversidade de estruturas sociais rurais, sem impor padres homogneos de diviso social do trabalho. Dado que as medidas pretendiam acomodar oligarquias regionais, corporaes transnacionais e empresas rurais, as polticas de governo tinham de ser, necessariamente, heterogneas (Goodman, Sorj e Wilkinson, 1985). Polticas e instituies de apoio foram criadas para dar vazo necessidade de capitalizar o agro e dinamizar suas atividades. Alm da poltica de crdito, uma extensa rede estatal de apoio tcnico foi construda para disseminar os impulsos modernizadores que acelerassem o progresso tcnico. As relaes estabelecidas entre a formao de complexos agroindustriais e as estruturas sociais rurais da regio centro-sul deram-se pela superao da diviso social do trabalho baseada em trabalhadores residentes permanentes e arrendatrios internos, substitudos por volantes, boias-frias e trabalhadores semiespecializados na operao de mquinas. Inicia-se um processo intensificado de diferenciao dos grupos agrrios que deu margem desintegrao de trabalhadores permanentes e pequenos produtores com pouca terra dos ncleos mais dinmicos (Goodman, Sorj e Wilkinson, 1985). Esse processo acarretar transformaes qualitativas nas formas de explorao e apropriao do sobretrabalho dos camponeses e dos assalariados no campo. Modifica-se, assim, o lugar das classes sociais no processo de produo, com elevao da importncia da revoluo tecnolgica, a capitalizao de setores do campesinato e o incremento de formas de explorao baseadas na extrao de mais-valia relativa (Sorj, 2008).
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A diferenciao espao-temporal da produo agrcola constitui o contedo prprio daquilo que alguns autores chamam de heterogeneidade estrutural da agropecuria brasileira (Delgado, 1985). Como a modernizao da agricultura significou, em um primeiro momento, a integrao tcnica com a indstria e, em um segundo momento, a integrao de capitais, tambm ela esteve concentrada em algumas regies, beneficiando grupos econmicos especficos identificados por seus produtos. Isso no significou, porm, que os campesinatos mais empobrecidos ficaram isolados das polticas de modernizao. As polticas regionais tinham como um de seus principais objetivos intensificar o desenvolvimento industrial nas regies deprimidas uma tentativa de redefinir a diviso regional do trabalho estimulando a insero de grandes grupos econmicos como mola mestra do processo integrador. Em outras palavras, grandes empresas sediadas no centro-sul transferiram sedes ou abriram filiais e sucursais no Norte-Nordeste. O espao econmico nacional construdo na dcada de 1930 ganhava nas polticas regionais dos anos 1960-1970 o esteio necessrio para garantir a plena circulao de capitais pelo pas (Oliveira, 2006). A questo regional expressava tanto os dilemas de uma diviso internacional do trabalho amplamente desfavorvel aos pases em desenvolvimento quanto a conformao de uma relao interna em que So Paulo atuava como centro dinmico, enquanto os demais estados seriam a periferia de um sistema econmico subdesenvolvido. O equilbrio regional seria o resultado de um conjunto de reformas institucionais e econmicas a partir de quatro eixos estruturantes: industrializao, reforma agrria nas zonas midas, transformao das economias do semirido e deslocamento da fronteira agrcola. O objetivo era aumentar a eficincia do antigo setor exportador, a ampliao da oferta de alimentos e a transferncia dos excedentes populacionais para outras regies do pas. Em suma, a proposta regionaliza algumas pautas nacionais (caso da reforma agrria) e integra as regies mais pobres a partir da criao e aprofundamento de relaes capitalistas de produo (Oliveira, 1981; Cano, 1990). Na dcada de 1970, o Estado pretendeu intervir de forma direta e organizada sobre o espao rural,3 instituindo os polos de desenvolvimento rural integrado, materializados em programas, como o Programa de Desenvolvimento de reas Integradas do Nordeste (Polonordeste), o Programa de Desenvolvimento dos Cerrados (Polocentro), o Programa de Polos Agropecurios e Agrominerais da Amaznia (Poloamaznia) e o Programa Integrado de Desenvolvimento do Noroeste do Brasil (Polonoroeste). Estes programas visavam, respectivamente, elevar a produtividade agrcola e diminuir a pobreza dos pequenos agricultores dos vales midos do semirido nordestino por meio da instalao de uma rede concentrada de infraestrutura e servios; induzir as grandes empresas rurais ocupao dos cerrados das regies centrais de Minas Gerais e Gois, com recurso mecanizao e ao uso de corretivos e fertilizantes qumicos; estimular a expanso da explorao agropecuria, agromineral
3. A poltica fundiria do governo militar tinha como elemento central as polticas de colonizao nas reas de fronteira. Alm disso, outros programas especiais foram criados a exemplo do Programa de Integrao Nacional (1970), Programa de Redistribuio de Terras e de Estmulo Agroindstria do Norte e Nordeste (1971) e Programa Especial do Vale do So Francisco (1972).
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e agroindustrial, com incentivos fiscais s empresas que decidissem investir em projetos privados na regio amaznica; estmulo migrao de grupos econmicos s reas novas do Mato Grosso e de Rondnia, alm da implantao de projetos de assentamentos de colonos (Delgado, 1985). Do ponto de vista do capital, esses programas foram exitosos. Do ponto de vista dos trabalhadores, porm, os programas foram desastrosos. No Nordeste, os investimentos pblicos localizados acabaram por gerar rpida valorizao dos ttulos de propriedade, incorporando-se ao patrimnio dos grandes proprietrios (Delgado, 1985). Nas reas do Polonoroeste e do Poloamaznia, houve grande migrao populacional seguida de conflitos com os grandes proprietrios e grileiros de terras (Delgado, 1985). Nessa nova fase de redefinio da diviso regional do trabalho, o Centro-Oeste consolidou-se como eixo dinmico internacional do agronegcio. Esta expanso s foi possvel, contudo, pela converso da cincia e da tecnologia em fora ativa do processo de produo. O desenvolvimento de uma engenharia gentica e o controle, via mercado, de elementos biolgicos foram essenciais para garantir a expanso da fronteira agrcola. A constituio de sementes transgnicas resistentes aos agrotxicos e capazes de adaptar-se a novos biomas e condies edafoclimticas distintas do seu lugar habitual abriu brechas para a consolidao de vastos territrios ocupados pelo agronegcio. Na Amaznia, as polticas de modernizao tinham como principais componentes a constituio de uma rede de integrao espacial, superposio de territrios federais aos territrios estaduais, subsdios entrada de capitais para a apropriao privada da terra e incentivos imigrao de mo de obra, sobretudo, nordestina. A implantao violenta destes projetos provocou conflitos generalizados pela posse da terra e a luta por territrios (Becker, 2008). O avano da agricultura cientfica sobre novos biomas e a abertura de novas fronteiras que isto acarretou garantiram a incorporao de novas reas tradicionalmente ocupadas aos circuitos produtivos globalizados. Esta integrao vem provocando profundas mudanas nas estruturas sociais rurais preexistentes, sobretudo com a acentuao da dicotomia entre agricultura cientfica e agricultura tradicional (Elias, 2006). Atualmente, as grandes empresas rurais esto concentradas nos espaos internacionalizados de produo agrcola, especialmente no Centro-Oeste, So Paulo, Minas Gerais e Paran, com paulatina integrao dos cerrados do Nordeste. Nestes mesmos lugares, encontram-se a maior parte dos assalariados agrcolas, com proporo elevada de residentes em rea urbana. Os campesinatos mais empobrecidos, por sua vez, encontram-se no Nordeste, regio que concentra tambm a maior parte da populao rural residente, produzindo para o mercado interno, embora cercados de ilhas de prosperidade econmica internacionalizada, a exemplo dos permetros irrigados nos vales midos do semirido. Na regio Sul, encontra-se o setor mais capitalizado da produo camponesa, com alto grau de integrao aos complexos agroindustriais e insero nos mercados. Na regio Norte, concentra-se a maior parte das terras indgenas, unidades de conservao e assentamentos rurais. Tambm no Norte concentram-se os
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conflitos agrrios sobretudo nas reas de expanso da fronteira agrcola, foco tambm de altas taxas de desmatamento e de trabalho escravo. Por fim, existem, segundo o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), 120.6314 famlias acampadas lutando para integrar o universo de 1.258.205 famlias j assentadas5 na atualidade. O mapa 1 permite identificar algumas caractersticas importantes da poltica de assentamentos rurais, a saber: i) grande disperso geogrfica, fator que acarretar inmeras dificuldades quanto aos ganhos de escala do processo produtivo, organizao destes espaos e ao provimento de servios pblicos essenciais; ii) concentrao, tanto em rea quanto em nmero, de assentamentos na regio Norte, traduo, em parte, da incorporao de polticas de regularizao fundiria de terras tradicionalmente ocupadas em assentamentos rurais; iii) parcelas considerveis destes assentamentos esto inseridas em reas com aptido agrcola que vo de regular a desaconselhvel, fator que demandaria do Estado aporte de recursos pblicos para a correo dos solos, acompanhado de uma poltica eficaz de assistncia tcnica; e iv) as reas com boa aptido agrcola so, historicamente, marcadas por conflitos pela posse da terra, como o caso do Pontal do Paranapanema, em So Paulo.
MAPA 1
Assentamentos rurais e aptido agrcola
Fonte: Acervo Fundirio do Incra. Disponvel em: <http://acervofundiario.incra.gov.br/i3geo>. Elaborao do autor por meio do I3geo.
4. Dados fornecidos pelo Incra com atualizao em 28 de maro de 2013. 5. Dados fornecidos pelo Incra com atualizao em 31 de janeiro de 2013.
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A incorporao de novos territrios acumulao de capital amplificou os conflitos, fazendo emergir um conjunto de movimentos socioterritoriais bastante heterogneo, espalhado por todas as regies do pas, mas com grande concentrao na regio Norte. Nas ltimas dcadas, estes movimentos vm publicizando suas pautas a partir da articulao de elementos tnicos, ecolgicos, com critrios de autodefinio coletiva, relativizando e questionando as divises poltico-administrativas e as formas hegemnicas de uso e controle do territrio (Almeida, 2004). Os movimentos socioterritoriais tm na noo de territorialidade a afirmao de uma existncia coletiva ancorada em formas diversas de apropriao do espao, combinando uso comum da terra e apropriao privada dos recursos da natureza (Almeida, 2004). Povos indgenas e quilombolas so considerados, juridicamente, titulares de terras tradicionalmente ocupadas, termo que integra a redao do paragrafo 1o do Artigo 231 da Constituio Federal e que se dirige tambm s terras destinadas ao uso comum e voltadas para o extrativismo, a pequena agricultura e o pastoreio. As comunidades de fundo e fecho de pasto, bem como as dedicadas explorao do babau em regime de economia familiar e comunitria, so reconhecidas, respectivamente, pelas Constituies dos estados da Bahia e do Maranho. Os faxinais, sistema de produo campons tradicional dedicado ao uso coletivo da terra e conservao ambiental no estado do Paran, so reconhecidos por lei estadual (Almeida, 2004). Outros sujeitos, denominados povos e comunidades tradicionais, a exemplo dos seringueiros, pomeranos, ciganos, geraizeiros, vazanteiros, ribeirinhos, piaabeiros, pantaneiros, pescadores artesanais e comunidades de terreiros afrorreligiosos, j so hoje reconhecidos pelo Estado brasileiro por meio do Decreto no 6.040/2007, que reconhece a necessidade de garantir seus direitos territoriais, sociais, ambientais, econmicos e culturais. As comunidades quilombolas esto presentes em todas as regies do pas. Existem, atualmente, 1.8026 certides expedidas pela Fundao Palmares reconhecendo 2.131 comunidades quilombolas em 24 estados, com grande representatividade nos estados da Bahia (25% das comunidades certificadas), Maranho (16%) e Minas Gerais (9,3%). Porm, apenas 139 ttulos foram emitidos reconhecendo 124 territrios e 2077 comunidades (9,7% do total). Existem ainda 1.044 territrios indgenas identificados e espalhados por todo o pas, embora apenas 3618 (34,5% do total) tenham sido registrados, de acordo com o Conselho Indigenista Missionrio. Por fim, quanto aos povos e comunidades tradicionais, h poucas informaes pblicas disponveis, tanto quanto localizao como s suas condies de vida. Os conflitos recentes envolvendo os povos indgenas e os latifundirios no Centro-Oeste, a diminuio drstica do assentamento de trabalhadores sem-terra, a invisibilizao das demandas dos povos e comunidades tradicionais e a paralisao da poltica de regularizao fundiria
6. Informaes atualizadas at 18 de abril de 2013. 7. Informaes atualizadas at 21 de maio de 2013. 8. Informaes atualizadas at 14 de agosto de 2012.
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dos territrios quilombolas so fortes indcios de que as contradies dos tempos atuais esto conectadas ao processo histrico aqui descrito. No entanto, h elementos novos contribuindo para a intensificao das disputas por terra e territrio, como ser demonstrado a seguir. 4 O ESTADO COMO APARELHO ORGANIZADOR DAS INTERVENES DOS CAPITAIS SOBRE OS TERRITRIOS Do ponto de vista da acumulao de capital, o incremento da velocidade de circulao das mercadorias encurta as distncias, cria espaos novos, aumenta a produo de excedente e intensifica o processo de acumulao. Isto implica separar o lugar de extrao da matria-prima e o lugar do consumo. Para viabilizar economicamente a geografia da separao da extrao, produo e consumo, necessrio investir recursos e energia em um complexo logstico que acaba por materializar, no espao e no tempo, relaes sociais de poder. A indstria de transportes e comunicaes, ao vender a mudana de localizao de empreendimentos produtivos, produz diretamente valor, uma vez que a condio espacial economicamente definida pertence ao processo de produo. A circulao de mercadorias um momento da produo, motivo pelo qual o produto s estaria acabado quando ele est disponvel venda no mercado. Contudo, transportes e comunicaes tm suas leis prprias de realizao, uma vez que exigem elevadas somas de capital imobilizado e que a sua produo e consumo ocorrem no momento do seu prprio uso. Assim, embora seja tambm fonte de mais-valia, o investimento em transportes comumente assumido pelo prprio Estado (Harvey, 2005). No Brasil, a Iniciativa para a Integrao de Infraestrutura para a Amrica do Sul (IIRSA) e o Plano de Acelerao do Crescimento (PAC) constituem os principais instrumentos de articulao de investimentos pblicos e privados com vistas integrao de territrios tradicionalmente ocupados ao fluxo mundial de mercadorias. A IIRSA, lanada no ano 2000, contempla tambm grandes obras de infraestrutura, especialmente nas reas de energia, transportes e telecomunicaes. A iniciativa abrange doze pases e divide a Amrica do Sul em dez eixos, a partir dos quais seriam integradas as cadeias produtivas e intensificados os fluxos comerciais regionais (Garcia, 2011). A integrao regional9 adotada guarda relao com a perspectiva do regionalismo aberto preconizado pelo Banco Mundial, voltado para a liberalizao do comrcio e dos investimentos. O objetivo central do pas com a iniciativa a viabilizao do escoamento de produtos brasileiros pelo oceano Pacfico, dando novo impulso s relaes comerciais do Brasil com a sia.
9. O Brasil , atualmente, o grande nanciador da iniciativa por meio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e do prprio PAC, que passou a incorporar em seu interior parte do portflio de investimentos previsto na IIRSA. Inmeras obras executadas em pases da Amrica do Sul so nanciadas com recursos do BNDES e do Banco do Brasil-Proex. Em contrapartida, so as empresas brasileiras as executoras dos projetos. Entre 2003 e 2010, foram liberados mais de R$ 10 bilhes em obras na Amrica do Sul (Garcia, 2011).
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O PAC10 constitui uma das principais intervenes do Estado no setor de infraestrutura. O plano previa investir, at 2010, R$ 646 bilhes, com previso de investimentos totais de R$ 2,2 trilhes aps 2014. Estes investimentos esto distribudos em trs eixos: i) infraestrutura energtica, com recursos destinados gerao e transmisso de energia eltrica, produo, transporte e explorao de petrleo, gs natural e combustveis renovveis; ii) infraestrutura logstica, que envolve a construo e a ampliao de rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, hidrovias e marinha mercante; e iii) infraestrutura social e urbana, com intervenes que englobam recursos hdricos, saneamento, habitao, metrs e trens urbanos. Em 2007, foi lanado outro instrumento que pretende orientar as intervenes pblicas e privadas sobre a infraestrutura. O Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT) tem entre uma de suas matrizes a constituio de novos eixos de interveno sobre a rede atual, atendendo no s ao crescimento interno, como toda demanda de comrcio exterior. Aponta como horizonte da poltica a expanso de toda a logstica de transportes para reas onde avanam as fronteiras agrcola e mineral. Estrutura corredores para escoamento da produo, com estmulo maior participao dos modais hidrovirio e ferrovirio, bem como a intermodalidade. Prev, ainda, o desenvolvimento da indstria do turismo e a consolidao da integrao da Amrica do Sul. Todos estes objetivos tm por escopo a ampliao da cobertura geogrfica da infraestrutura de transportes, fazendo desta poltica um instrumento efetivo de induo de um modelo de desenvolvimento econmico para o conjunto da populao do pas. O PNLT enuncia a integrao do conceito de territorialidade ao planejamento do setor; considera aspectos logsticos como custo e tempo, estoque, armazenagem e distribuio just in time. Territorializa, ainda, suas intervenes, identificando regies dotadas de algum tipo de homogeneidade socioeconmica. Os vetores logsticos identificados pelo plano levam em conta as produes dos territrios e os deslocamentos preponderantes para o acesso aos mercados e exportaes. Destaque-se que a Amaznia Legal, parte do Nordeste e o Pantanal Mato-grossense so reas com predomnio de atividade ligadas ao agronegcio e explorao de recursos naturais. O Centro-Oeste e o Sudeste so basicamente dominados por agroindstrias de baixa intensidade tecnolgica, e mesmo as reas de mdia intensidade tecnolgica apontadas pela PNLT esto atreladas minerao (mapa 2).
10. Parte substancial do PAC operada pelo BNDES, que possui em sua carteira, segundo dados divulgados at junho de 2011, R$ 212 bilhes investidos em 192 projetos de infraestrutura energtica e R$ 39 bilhes investidos em 84 projetos de logstica.
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MAPA 2
Tipologia dos produtos que lideram a produo microrregional e agregao de regies por homogeneidade socioeconmica (2002-2023)
Fonte: Plano Nacional de Logstica e Transportes, com dados da Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe).
Acima de tudo, o PNLT explicita um dos modos pelos quais o espao politicamente representado na esfera pblica. A sua reproduo integra uma leitura de mundo e um projeto de interveno sobre os territrios que no consideram os sujeitos na cartografia das polticas pblicas. Em destaque no mapa 2, pode-se observar que o PNLT identifica a produo microrregional predominante no perodo 2002-2023. Somando-se as microrregies com produo predominante de recursos naturais e as de baixa intensidade tecnolgica, ter-se-ia 35% do territrio brasileiro com atividades produtivas predominantemente vinculadas explorao dos recursos naturais. Agregando-se as atividades de mdia intensidade tecnolgica vinculadas minerao, este percentual subiria para 51,6%. O PNLT pretende, ainda, reduzir desigualdades regionais, com nfase na interveno em reas economicamente deprimidas. Trata-se da pretenso de incrementar o potencial de desenvolvimento econmico em regies onde os indicadores econmicos e sociais so inferiores s mdias nacionais. As intervenes previstas concernem implantao de melhorias em infraestrutura viria e recapacitao de portos. Em suma, estas intervenes so respostas fragmentao do espao geogrfico no bojo da competio intercapitalista engendrada pela disperso de investimentos produtivos (mapa 2). O encurtamento das barreiras espaciais, obra do desenvolvimento dos meios de transporte e comunicaes, permitiu aos capitais a explorao plena das virtudes do espao, como oferta de trabalho a baixos custos, recursos naturais e sociais, infraestrutura, incentivos fiscais etc. (Harvey, 2010).
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MAPA 3
Produo de soja e ferrovias previstas no PNLT (2006)
Elaborao do autor por meio do I3geo.
Esses investimentos no constituem mero produto das polticas setoriais, mas o componente subordinado de um pacto de economia poltica que reservou ao agronegcio e s mineradoras um papel estratgico. Aos grandes projetos de infraestrutura somam-se as polticas econmica, externa, agrcola e de exportao que garantiram o reposicionamento do Estado enquanto ente indutor de uma estratgia de crescimento econmico. A aposta nas commodities e no incremento das exportaes tem respaldo na naturalizao da ideia de que uma economia deve, necessariamente, gerar saldos da balana comercial. Mas o que significa, de fato, ter uma economia dependente da gerao de saldos da balana comercial? Longe de parecer opo positiva por sua prpria natureza ou uma mera escolha tcnica, uma economia que funciona base da gerao de saldos da balana comercial significa, entre outras coisas, que ela tem sua produo vinculada ao meio externo e que as diretrizes de poltica econmica e o regime de acumulao esto subordinados dinmica dos pases centrais (Delgado, 2010). Significa tambm que as economias locais e as pessoas que produzem em seus territrios de vida e trabalho devem destinar seus maiores esforos, solos e subsolos para o exterior. Assim, os produtores diretos e o lugar da produo so meros instrumentos para a consecuo de intervenes territoriais cuja finalidade determinada de fora para dentro (Porto-Gonalves, 2010). De 2002 a 2011, a participao de commodities brutas, beneficiadas e industrializadas no total das exportaes passou de 52,85% para 69,78% da pauta exportadora. Por seu turno, os produtos manufaturados tiveram queda expressiva em um curto espao de tempo, sintoma
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que vem confirmando a hiptese de reprimarizao da economia brasileira. Um dos efeitos imediatos ao incremento do peso dos setores ligados s commodities na economia brasileira pode ser inferido pela verificao da quantidade de produtos exportados. Entre 2003 e 2011, as commodities tiveram aumento de quantidades exportadas muito expressivo, como mostra a tabela 1. Nesse perodo, a nica commodity com diminuio na quantidade exportada foi o alumnio. A quantidade de soja em gro cresceu 65,8%, a celulose, 94,4%, e o minrio de ferro, 89,1%.
TABELA 1
Quantidade exportada das principais commodities (2003-2011) (Em 1 mil t)
Produtos Soja em gro Farelo de soja Acar bruto Acar renado Suco de laranja Carne bovina Celulose Minrio
1
2003 19.890 13.602 8.354 4.561 1.590 620 4.566 175 656 12.607
2004 19.248 14.486 9.566 6.198 1.584 925 4.987 218 583 12.036
2005 22.435 14.422 11.579 6.568 1.777 1.085 5.545 224 561 14.313
2006 24.958 12.332 12.807 6.063 1.772 1.225 6.238 243 614 19.191
2007 23.734 12.474 12.443 6.916 2.066 1.286 6.570 269 581 21.974
2008 24.499 12.288 13.624 5.848 2.054 1.023 7.202 282 547 22.371
2009 28.563 12.253 17.925 6.368 2.069 926 8.586 266 649 26.749
2010 29.073 13.668 20.939 7.061 1.978 951 8.793 311 525 32.602
2011 32.985 14.355 20.153 5.204 2.007 820 8.880 331 487 31.258
Alumnio Petrleo
Fonte: Associao de Comrcio Exterior do Brasil (AEB, 2012), com dados da Secretaria de Comrcio Exterior (Secex) do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC). Nota: 1 Milhes de tons.
O predomnio de reas dedicadas produo de commodities e o pacote produtivo baseado em plantaes em larga escala tm conduzido o pas a um processo de especializao produtiva em termos espaciais, com o distanciamento cada vez maior da produo de alimentos dos centros consumidores. Com isso, o pas tem se tornado cada vez mais vulnervel s flutuaes dos preos internacionais de petrleo, que geram efeitos inflacionrios sobre os preos dos alimentos. A partir dos anos 1980, cresceram as reas de produo agrcola na regio Centro-Oeste e em pequenas reas do sul do Maranho e do oeste da Bahia. A expanso da agricultura por estas reas deu-se, basicamente, pela supresso dos cerrados para territorializar a produo de gros (milho e soja). A expanso canavieira por So Paulo fez parte da produo pecuria migrar para o Norte, exercendo forte presso sobre a Amaznia, ao passo que a expanso da rea de cana-de-acar, em Gois e Mato Grosso do Sul, tem deslocado a produo de soja para Bahia, Piau, Maranho e Tocantins.
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De 2002 a 2011, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) elevou os desembolsos anuais para a agropecuria com incrementos totais da ordem de 216,44%. Em todo o perodo, o agronegcio recebeu R$ 60,8 bilhes, o que, frise-se, no representa a totalidade dos recursos pblicos apropriados por este setor. A indstria extrativa mineral, por sua vez, recebeu este mesmo valor entre 2006 e 2009, cifra que revela sua importncia crescente entre os setores de exportao. Os efeitos territoriais destes investimentos so evidentes. Veja-se, por exemplo, o que ocorreu com o setor sucroalcooleiro, a indstria de papel e celulose e o setor mineral. Dos 111 projetos de investimento do setor sucroalcooleiro apresentados ao BNDES em 2008, 56 previam dispndios com o aumento da rea agrcola para cultivo de cana (Milanez, Barros e Faveret Filho, 2008). De acordo com o somatrio dos projetos, seriam acrescidos 968 mil ha de rea plantada, dos quais 182 mil ha seriam cultivados em rea prpria, e o restante via arrendamentos e/ou contratos de parceria. Esta estratgia, ao mesmo tempo que diminui a necessidade de imobilizar capital, socializa os riscos do sistema produtivo no interior da cadeia de fornecedores. O BNDES direcionou ao setor de papel e celulose R$ 13,8 bilhes nos ltimos dez anos. Alm de todo o investimento em infraestrutura, o banco foi diretamente responsvel pela expanso horizontal do plantio de florestas em 1,174 milhes de ha (grfico 1). Comparando-se os dados do BNDES com os dados de expanso de florestas plantadas da Associao de Produtores de Florestas Plantadas (ABRAF), possvel inferir que o banco financiou diretamente 41% dos plantios de eucalipto e 29% dos plantios de pinus em todo o Brasil (Vidal e Hora, [s.d.]).
GRFICO 1
Distribuio da rea de expanso de orestas plantadas nanciadas pelo BNDES (2001 a 2010) (Em %)
35 30 25 20 15 10 5 0 So Paulo Bahia Esprito Santo Minas Gerais Paran Par Rio Grande do Sul Santa Catarina Maranho Piau
Fonte: Vidal e Hora (s.d.).
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A distribuio espacial dos desembolsos do BNDES comea a apresentar mudanas tnues nos ltimos anos. As regies Norte e Nordeste passam a receber mais recursos a partir de 2008, embora o padro concentrador dos investimentos siga elevado. No discurso institucional, isto ganha conotao positiva, na medida em que aponta para a desconcentrao de investimentos produtivos, a diminuio das desigualdades regionais e a democratizao da poltica de desenvolvimento. Mas o que isso significa de fato? Ou seja, preciso analisar que investimentos esto sendo realizados pelo BNDES no Norte e no Nordeste, para que se destinam e quem est sendo beneficiado. No Norte os investimentos esto concentrados nas grandes usinas hidreltricas e em obras de infraestrutura, ao passo que, no Nordeste, os investimento esto concentrados em ferrovias e portos. Na regio Norte, existem 82 obras de grande porte previstas e/ou em operao, afetando ao menos 43 povos indgenas. Estas obras, porm, no se destinam apenas ao setor agropecurio. Um dos principais setores atendidos por estes investimentos o setor mineral (Verdum, 2012). A minerao cresceu bastante em importncia econmica na ltima dcada. Se, entre 1980 e 1990, as taxas mdias anuais de crescimento do setor mineral foram inferiores ao crescimento do PIB, nos anos 2000, tal movimento sofre uma inflexo para cima, com taxas de crescimento de 10% ao ano, fruto da acelerao da demanda mundial por minerais que propiciou uma forte elevao dos preos internacionais. A insero do pas na rota da intensificao da explorao mineral guarda relao com a grande disponibilidade de alguns bens minerais com alta demanda a nvel mundial. O Brasil um exportador com grande influncia no mercado global de extrao de nibio, minrio de ferro, mangans, tantalita, grafita e bauxita (Ibram, 2010). Possui tambm posio destacada na exportao de nquel, magnsio, caulim, estanho, cromo e ouro. Alm dessa produo, o pas detm uma das maiores reservas mundiais de minerais estratgicos, fato que lhe d maior margem para interferir nos preos dos produtos. Isto vem alavancando as perspectivas de investimento do setor, que dever atingir, segundo levantamento do Instituto Brasileiro de Minerao (Ibram), US$ 68,5 bilhes at 2015. A evoluo dos ttulos minerrios ilustra o momento promissor vivido pelo setor, estimulado por expectativas de crescimento da ordem de 10% a 15% para os anos prximos. Aps queda brusca do nmero de ttulos emitidos pelo DNPM, o nmero de concesses passa a aumentar continuamente de 2000 a 2008, quando a crise econmica esfria as expectativas do setor.
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GRFICO 2
70.000
Evoluo dos ttulos minerrios (1988-2011)
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Alvars de pesquisa publicados Cesses de direitos aprovadas Registros de extrao Permisses de lavra garimpeira outorgadas
Licenciamentos outorgados Concesses de lavra outorgadas Relatrios de pesquisa aprovados Requerimentos protocolizados
Fonte: Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM). Disponvel em: <http://www.dnpm.gov.br/mostra_arquivo.asp?IDBanco ArquivoArquivo=388>.
Em paralelo expanso, desenvolve-se uma ntida tendncia de acirramento dos conflitos, que caminha na mesma cadncia em que se acirram as disputas pelo controle da terra e dos territrios, sob o influxo do grande volume de recursos pblicos e privados dirigidos s regies de grande interesse dos grupos econmicos que controlam o setor. Existem, segundo levantamento baseado em dados de 2010, 5.473 processos minerrios expedidos em territrios indgenas, 6.429 processos minerrios em assentamentos de reforma agrria e 245 em territrios quilombolas j titulados. Conforme se pode observar no mapa 4, h reas de relevante interesse minerrio11 em todas as regies do pas, grande parte delas sobrepostas aos territrios indgenas j demarcados.
11. rea com presena comprovada de depsitos ou jazidas minerais, ou que, por serem raras, localizadas, econmicas ou potencialmente valiosas, tm alta propenso explorao dos recursos minerais.
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MAPA 4
Terras tradicionalmente ocupadas1 e reas de relevante interesse minerrio
Fonte: disponvel em: <http://mapas.mma.gov.br/i3geo/mma/openlayers.htm?2re0oqv69mg823u6q12vjq8t86>. Elaborao do autor por meio do I3geo. Nota: 1 Corresponde apenas aos quilombos titulados e terras indgenas. Os dados esto subestimados para os quilombos, pois no esto includos no universo pesquisado os j reconhecidos pela Fundao Cultural Palmares.
As obras de infraestrutura previstas para alavancar os investimentos para a explorao dos recursos naturais tambm vm causando grande impacto aos territrios tradicionalmente ocupados. Somente para o Norte, so estimados investimentos da ordem de R$ 212 bilhes at 2020, abrangendo a construo de onze hidreltricas, a construo e/ou extenso de ferrovias integradoras e a expanso de atividades mineradoras. As hidreltricas provocaro impactos em 99 projetos de assentamento, atingindo 6.968 famlias, segundo dados do Incra, (2011). Somente a Usina de Belo Monte produzir impactos diretos e indiretos em ao menos dez territrios indgenas, segundo relatrio de impacto ambiental elaborado pela Eletrobras (mapa 5).
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MAPA 5
Terras indgenas e gerao de energia eltrica
Elaborao do autor por meio do I3geo.
Em suma, o capital tem, na apropriao dos fundos pblicos, um dos meios de garantir sua prpria reproduo. Em outras palavras, os subsdios, as desoneraes tributrias, os incentivos fiscais, a reduo da tributao da renda do capital, a apropriao de polticas sociais, os investimentos em meios de transporte, energia, infraestrutura e os gastos com pesquisa orientada ao setor privado vm ganhando fora na pauta poltica e econmica. Esta a via histrica brasileira, motivo pelo qual o Estado funcionou sempre como locomotiva do processo de acumulao (Paulani, 2012). 4.1 Novos territrios de expanso do capital: a pauta ambiental e o capitalismo verde Atualmente, novas formas de apropriao da riqueza socialmente produzida tm sido alvo dos capitais, aparecendo comumente sob a insgnia do capitalismo verde. Os problemas ambientais e a necessidade de encontrar solues para o desenvolvimento sustentvel pelas vias de mercado tm conduzido diversos pases a adotar polticas que estabelecem formas diversas de valorao econmica da biodiversidade. Este processo, contudo, no iniciou aqui e agora. Legislaes estabelecidas pela Organizao Mundial do Comrcio (OMC), como a Unio para Proteo de Obtenes Vegetais (UPOV) e o Tratado Internacional sobre Propriedade Intelectual relacionada ao Comrcio (TRIPS), exigem que os pases integrantes da OMC modifiquem suas leis nacionais, autorizando a propriedade privada de processos e produtos biolgicos de aplicao industrial. Estes tratados constituem a base jurdica que permitiu o desenvolvimento de agrotxicos, transgnicos, cosmticos, medicamentos e todos os demais produtos ligados indstria de biotecnologia (Packer, 2012).
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Vale frisar, ainda, que parte dos recursos que irrigam o agronegcio, sobretudo as commodities agrcolas, captada sob a forma de ttulos financeiros em contratos de entrega futura com agroindstrias de processamento e traders, alm dos contratos de compra a prazo com a agroindstria de insumos (Gonalves, 2005). A venda antecipada de safras e suas inmeras modalidades de contrato so convertidas em ttulos financeiros movimentados nas bolsas de valores de todo o mundo, e funciona como uma das formas primordiais de irrigao de capital na agricultura. Isto no significa dizer, porm, que o setor pode prescindir do Estado, pois a securitizao das dvidas dos grandes agricultores d o suporte necessrio consolidao do mercado de recebveis, habilitando-os a adquirir crdito privado das empresas de insumo e de processamento de matrias-primas a custos mais baixos que as taxas aplicadas pelo setor bancrio. Em conjunto, a valorao econmica de processos biolgicos tem gerado variados efeitos. O primeiro e principal deles que, a despeito dos avanos econmicos recentes dos pases pobres e dos chamados emergentes, a fome no mundo no caiu, atingindo mais de 900 milhes de pessoas em 2010 (FAO, 2012). Contraditoriamente, o lucro da Monsanto, maior proprietria de patentes sobre sementes no mundo, atingiu US$ 1 bilho, mesma cifra estimada para o pagamento de royalties pelo Brasil na safra 2009-2010 (Packer, 2012). Aps a crise global de 2008, o sistema especulativo financeiro deslocou-se para as matrias-primas agrcolas e minerais, provocando aumentos substantivos nas taxas de inflao ancoradas no preo dos alimentos. Segundo apontou a prpria FAO (2012) em relatrio, apenas 2% dos contratos que tm por objeto a compra e venda de commodities chegam a realizar a entrega de alguma mercadoria.12 Alm disso, a especulao com matrias-primas a partir dos fundos indexados aumentou 2.300%. Isto desencadeou uma imensa corrida por terras no Brasil e outros pases fornecedores de matrias-primas. Os preos dos alimentos dispararam em todo o mundo, gerando revoltas em mais de 37 pases (Zigler, 2012). O setor financeiro, porm, no se apropria dos recursos naturais apenas por meio de contratos de compra e venda de produo agrcola ou mineral. Est em curso a constituio de um mercado de bens comuns que pretende agregar valor monetrio aos componentes da biodiversidade. O sistema consiste basicamente na permisso de compra e venda de servios ambientais, que se realiza por meio de um ttulo ou certido que comprovar a entrega do servio. Estes ttulos constituem novos ativos negociveis no mercado financeiro, que do a seu comprador o direito de continuar desmatando e degradando. Este novo mercado13 est na ordem do dia nas discusses do novo Cdigo Florestal, que prev a constituio de um grande mercado de carbono com valorao econmica das florestas nativas brasileiras.
12. O comrcio internacional de produtos agrcolas, segundo aponta Jean Zigler (2011), atinge pouco mais de 10% da produo de todas as culturas. Isto signica dizer que se todos os detentores de contratos de compra e venda resolvessem receber a mercadoria previamente comprada, no haveria produo suciente para atender demanda. O mecanismo funciona da seguinte forma: os produtores vendem sua produo por um preo pr-xado na colheita. Assim, em caso de queda no preo no momento da entrega, o agricultor est protegido pelo preo previamente ajustado em um contrato a termo. Por outro lado, em caso de alta no preo dos alimentos, os especuladores saem ganhando. A este respeito, ver Zigler, (2012). 13. A este respeito, vale ressaltar que foi criada no Rio a Bolsa Verde do Rio (BVRio), primeira bolsa de valores que pretende desenvolver o mercado de ativos ambientais, sobretudo, os crditos de carbono e papis relacionados ao novo cdigo orestal, nanciando transformando reas de preservao permanente e reserva legal em ativos nanceiros negociveis.
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Os marcos jurdico-polticos dessa iniciativa foram dados recentemente, com a Poltica Nacional de Biodiversidade (PNB). Instituda pelo Decreto no 4.339/2002, a PNB tem como um de seus fundamentos intrnsecos a possibilidade de valorao econmica, estimulando a interao e a articulao do setor empresarial para identificar negcios rentveis que tenham por objeto a utilizao em escala comercial dos componentes da biodiversidade. A partir dela, tiveram incio as parcerias pblico-privadas (PPPs) na gesto de unidades de conservao14 e a concesso de florestas pblicas.15 Ressalte-se que estas medidas supem que somente a valorao econmica da biodiversidade e a regulao do direito de propriedade sobre os bens comuns so capazes de garantir formas de uso sustentvel da natureza e a sua conservao. Em outras palavras, s o mercado pode resolver o problema ambiental, consolidando concretamente a garantia de prioridade absoluta aos direitos do capital. 5 CONSIDERAES FINAIS POR UMA REFORMA AGRRIA... QUAL REFORMA AGRRIA? H muitos anos, a reforma agrria vem sendo reivindicada como pauta prioritria por organizaes de esquerda, intelectuais e movimentos sociais. Porm, ao longo de toda a histria brasileira, as diversas tentativas de acabar com o latifundismo foram vetadas por alianas e foras polticas altamente conservadoras, em que a reforma agrria era e continua sendo tratada como proposta invivel. Em contrapartida, a propriedade foi fraudulentamente convertida em fator de equilbrio e conservao da unidade nacional. Esta ideologia nasce dos estertores da casa grande, atravessa os latifundirios da repblica velha e desemboca na modernizao industrial basicamente como ideologia consensual do conjunto da classe dominante brasileira (Oliveira, 2009). Esse antirreformismo arraigado na estrutura governamental funcionou sempre como eixo de conformao da desarticulao social dos trabalhadores do campo, pois, para as elites, repartir a propriedade significa repartir o poder. Assim, durante toda a Repblica Velha, e mesmo aps 1930, os esforos para retirar a possibilidade de definio do contedo da reforma agrria e o teor antissistmico das lutas sociais se intensificaram (Oliveira, 2009). Esta ofensiva foi fundamental mesmo diante da indefinio dos movimentos sociais quanto necessidade de uma reforma agrria no campo e das vacilaes de uma esquerda que transitava entre a reforma como resistncia das camadas empobrecidas da sociedade ou como estratgia de desenvolvimento nacional, capitaneado pela aliana entre trabalhadores e burguesia nacional emergente contra os latifundirios.
14. A Lei no 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC), estabelece e dene as diferentes categorias de unidades de conservao existentes no territrio nacional. Atualmente, as Reservas Particulares do Patrimnio Natural (RPPNs) categoria de unidade de conservao denida no SNUC , podem ser criadas por mera declarao de vontade do particular, indicando rea de sua propriedade como espao territorial especialmente protegido. Segundo o ICMBio, existem 570 RPPNs criadas no pas. Em 2011, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) e o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) anunciaram acordo para concesso iniciativa privada de unidades de conservao federal. No plano estadual, diversos governos tm anunciado a concesso de unidades de conservao iniciativa privada, sobretudo para a explorao de turismo rural e/ou ecolgico. 15. A concesso de orestas pblicas regida pela Lei no 11.284/2006. A cada ano o ICMBio seleciona as orestas que sero submetidas a processo licitatrio. Em 2012, o Plano Anual de Outorga Florestal prev a concesso de 4 milhes de ha de orestas pblicas.
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A aliana que logrou xito, porm, foi a efetivada entre o capital urbano e a propriedade fundiria, soterrando de uma vez por todas a reforma agrria como eixo de transformao. Nunca houve qualquer disposio de romper drasticamente com os limites e determinaes estruturais do regime sociopoltico que tinha na propriedade a sua base de sustentao. As grandes propriedades foram usualmente consideradas ora um problema moral ora o sintoma de isolamento do pas das tendncias recentes do capitalismo no mundo (Oliveira, 2009). Diante da reao dos trabalhadores s formas perversas de explorao, o apego s posturas antirreformistas passou a ser ainda mais o porto seguro dos diversos grupos conservadores. Mesmo os reformistas estavam apegados manuteno, de alguma forma, da estrutura social. Toda e qualquer tentativa de democratizao radical das relaes sociais estava mesmo abortada ainda no plano das ideias. Como pondera Nelson de Oliveira (2009, p. 86-87),
esses temores viscerais transformaram todo e qualquer ensaio reformista, no importa o perodo, num mero exerccio de preveno contra qualquer tentativa de ruptura com padres estruturais historicamente j conformados. Fruto desses exerccios, as reformas planos de inteno ou leis , de vias efetivas, transformam-se em expedientes tticos contra-reformistas em defesa da grande propriedade e de seu papel de cimento que, unindo velhas e novas oligarquias em torno de um mesmo desiderato, tem em vista afastar as classes trabalhadoras em geral, at mesmo os pequenos produtores rurais, de qualquer pacto de poder ou bloco histrico no sentido gramsciano.
A composio de foras no interior do bloco no poder determina, em sntese, as polticas estratgicas e as perifricas ou, em outros termos, a grande e a pequena poltica de Estado.16 Esta classificao, longe de representar um dualismo simplista, expressa um dos modos pelos quais funciona o processo de apropriao da maior parte da riqueza socialmente produzida por aqueles que no a produzem. Ajuda-nos a compreender tambm as razes pelas quais as polticas agrrias e todas as polticas de reconhecimento e regularizao das terras tradicionalmente ocupadas estagnaram, deixaram de existir ou foram subalternizadas s estratgias de enfrentamento da extrema pobreza. Setores da mquina pblica defendem o papel da agricultura familiar como mais relevante produtora de alimentos, ancorada nos dados do Censo Agropecurio 2006. A utilizao desta categoria no contexto das polticas pblicas reflete a tentativa de retirar o embate entre os trabalhadores sem-terra e o latifndio do ncleo central que define a questo agrria. De fato, trata-se da prpria negao da questo agrria tal qual classicamente fora estabelecida, cedendo espao a um dualismo centrado na agricultura familiar e no agronegcio. Todos so, nesta ambivalncia, sujeitos-proprietrios, motivo pelo qual no seria propriamente a estrutura fundiria o locus dos conflitos entre estes sujeitos, mas os acessos aos fundos pblicos. Assim, a cada ano, o Estado responde com poltica de crdito, com subsdios implcitos para ambos os setores, com larga vantagem para os grandes proprietrios de terras e, de forma
16. A grande poltica, segundo Gramsci (2007), aquela ligada luta pela destruio, defesa e/ou conservao de estruturas econmico-sociais orgnicas de um dado sistema de ordenao da economia e do poder. A pequena poltica, por sua vez, compreenderia as questes parciais e cotidianas que se apresentam no interior de uma estrutura j estabelecida, decorrncia das lutas pela hegemonia travada entre as diversas fraes de uma mesma classe poltica. Integra a natureza da grande poltica, segundo o autor, a tentativa de excluir-se do mbito interno da vida estatal, reduzindo as opes e disputas ideolgicas ao plano da pequena poltica. Esta parece ser a relao histrica estabelecida pelas fraes hegemnicas do capital em relao poltica de reforma agrria. A este respeito, ver Gramsci (2007).
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indireta, grupos transnacionais que atuam na produo agropecuria a montante e a jusante. A produo de alimentos tem sido, pois, o ltimo depsito de legitimidade que confere a este heterogneo setor social a possibilidade de reivindicar polticas pblicas. Em suma, os arcabouos institucionais do passado acabaram servindo como molde de toda a poltica agrria elaborada desde ento, promovendo-se ajustes institucionais nos perodos de transio, especialmente, em razo da necessidade de repactuao das condies estruturais envolvendo as classes dominantes e as partes dominadas, em geral desorganizadas e desarticuladas, mas que deveriam ser integradas (Oliveira, 2009). Esta , precisamente, a conjuntura que se vive hoje. A indefinio sobre a questo agrria no pas torna ainda mais ambguos os objetivos a partir dos quais a reforma agrria torna-se necessria, tanto entre os que a defendem como poltica de ajuste circunstancial como entre os que a defendem como necessidade histrica. Invariavelmente, os estudos sobre a reforma agrria no Brasil enveredam pela ideia de reforma como via de integrao virtuosa da agricultura no circuito de acumulao mais avanado do capital, em uma crena de que um capitalismo agrrio desejvel. Ambguas tambm so as posies dos que defendem a reforma como meio de defesa contra a penetrao do grande capital nos territrios ocupados por camponeses e pequenos agricultores. Neste, a reforma nada mais seria que um instrumento de preservao e proteo, sem acenar para a alterao das condies objetivas que colocam os campesinatos em uma eterna postura defensiva frente ao capital. A ausncia de um significado real para a reforma agrria retirou-lhe o lugar da pauta governamental, substituda por ajustes pontuais descolados de uma estratgia que tivesse na alterao da correlao de foras um primeiro passo para o avano de alteraes profundas e radicais. Ao contrrio, o direito de propriedade foi ainda mais reforado com a transformao da questo agrria em questo fundiria, eixo a partir do qual as contradies que este direito carrega seriam definitivamente contornadas. O carter hbrido e dbio das polticas agrrias encontraria aqui mais uma fonte de manobra pelo alto, enquanto os trabalhadores rurais permanecem ocupando a base da pirmide social brasileira. Historicamente, o empobrecimento dos campesinatos desarticulados das vias de modernizao provocaram migraes, semiproletarizao e formas degradantes de autoexplorao conectada reproduo de economias de subsistncia. Sistemas de superexplorao de fora de trabalho baseada em contratos de meao e parceria continuam subsistindo nas regies dominadas por latifndios oriundos de terras griladas ou nas regies em que o setor patronal vem apresentando longos perodos de declnio econmico. Assim, trabalhadores sem-terra, com pouca terra ou com formas precrias de acesso integram um mesmo contexto de pauperizao ancorado no latifundismo. De forma geral, em outros pases, a reforma agrria s logrou espao e legitimidade quando serviu como componente da lgica de acumulao, ou seja, quando serviu para eliminar os obstculos impostos unificao do capital, a partir do momento em que o
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rural-agrcola integrou-se ao urbano-industrial e mostrou-se capaz de repercutir as demandas do capital em sua totalidade. No h autonomia camponesa em um regime que reproduz pobreza e autoexplorao. No integra o escopo deste trabalho, porm, apontar solues definitivas e acabadas. Uma reforma agrria capaz de redefinir a correlao de foras no interior do bloco no poder e que aponte para o rompimento com a reproduo da extrema pobreza certamente no nascer dos estertores do Estado, mas dos prprios trabalhadores. Pode-se esperar do Estado, porm, algumas iniciativas importantes. As polticas de distribuio de terras e de criao de assentamentos necessitam incorporar a noo de territorialidade em suas intervenes, tal como definido pelo II Plano Nacional de Reforma Agrria, por meio do conceito de reas reformadas. Somente com a constituio de territrios-zona adensados podem-se construir condies objetivas para a coletivizao do processo de trabalho e o incremento da escala de produo, precondio para a constituio de cooperativas de produo e agroindstrias controladas pelos prprios trabalhadores. O adensamento condio tambm para a mecanizao de cultivos, diminuindo o grau de penosidade do trabalho no campo. As polticas de regularizao fundiria destinadas ao reconhecimento das terras tradicionalmente ocupadas devem ser articuladas poltica de redistribuio de terras. A articulao destas polticas amplifica as garantias de acesso a servios pblicos essenciais que s so implantados diante de uma demanda elevada. Em suma, o fundamental nesse processo definir em que consiste a questo agrria: se uma questo para o capital ou parte de uma demanda maior de ruptura com as fraes dominantes do capital (Oliveira, 2009). Sem pretender esgotar a discusso, ilustrou-se a permanncia da questo agrria e a centralidade do conceito de territrio para entend-la, pois no possvel compreender a dinmica que move o mundo sem considerar as formas espao-temporais que revestem o carter contnuo e permanente das contradies que a sociedade vivencia. Por meio da questo territorial, torna-se possvel construir as relaes entre passado e presente, objetos e aes, articulando espao e tempo, sujeitos e histria. REFERNCIAS ALMEIDA, A. W. B. Terras tradicionalmente ocupadas: processos de territorializao e movimentos sociais. Revista brasileira de estudos urbanos e regionais, v. 6, n. 1, maio 2004. Disponvel em: <http://www.anpur.org.br/revista/rbeur/index.php/rbeur/article/ view/102>. Acesso em: 10 maio 2013. AEB ASSOCIAO DE COMRCIO EXTERIOR DO BRASIL. Radiografia do Comrcio Exterior Brasileiro: passado, presente e futuro. Rio de Janeiro: AEB, 2012. Disponvel em: <http://www.aeb.org.br/userfiles/file/AEB%20-%20Radiografia%20Com% C3%A9rcio%20Exterior%20Brasil.pdf>. Acesso em: 1 out. 2012.
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CAPTULO 25
AVALIAO DO ESTADO DE CONSERVAO DA BIODIVERSIDADE BRASILEIRA: DESIGUALDADES ENTRE REGIES E UNIDADES DA FEDERAO
Joo Paulo Viana* Ana Paula Moreira da Silva** Jlio Csar Roma* Nilo Luiz Saccaro Jr.* Llian da Rocha da Silva*** Edson Eyji Sano**** Daniel Moraes de Freitas*****
2
1 INTRODUO O Brasil possui um imenso capital natural, incluindo a maior rea de florestas tropicais (FAO, 2006), aproximadamente 16% da gua doce do planeta (Tundisi, 2005) e pelo menos 13% de todas as espcies que existem (Lewinsohn, 2006). A conservao dos ecossistemas brasileiros essencial para a manuteno dos estoques de carbono na biomassa (que, liberados, intensificariam o aquecimento global); para a regulao climtica de diversas reas ao redor do planeta (muitas das quais, reas agrcolas que dependem da manuteno do regime de chuvas); para o aporte de matrias-primas essenciais a muitos setores industriais; e para a depurao de resduos gerados pelas diversas atividades humanas. Isso tudo torna a conservao da biodiversidade brasileira indispensvel ao desenvolvimento econmico e ao bem-estar das populaes humanas, tanto local quanto globalmente (Roma et al., no prelo). Para que estratgias de conservao efetivas sejam implementadas em todos os nveis de governo, faz-se necessrio ampliar o conhecimento acerca da biodiversidade brasileira em suas diferentes regies. A tarefa de realizar um diagnstico do estado de conservao da biodiversidade brasileira gigantesca, considerando-se a acentuada riqueza de espcies e ecossistemas e, ao mesmo tempo, a magnitude daquilo que ainda falta ser conhecido. Estima-se que o pas teria cerca de 1,8 milho de espcies, das quais apenas cerca de 10% seriam conhecidas (Lewinsohn e Prado, 2005). Uma forma de lidar com tais limitaes realizar o diagnstico por meio de indicadores do estado de conservao, por exemplo, o nmero de espcies da flora e da fauna ameaadas de extino e a quantidade ou cobertura territorial de reas especialmente protegidas, tais como terras indgenas (TIs) e unidades de conservao (UCs), pois espera-se que tais espaos estejam submetidos a menor presso antrpica, mantendo parcela representativa da biodiversidade.
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. ** Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Dirur do Ipea. *** Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Dirur do Ipea. **** Chefe do Centro de Sensoriamento Remoto do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (CSR/Ibama). ***** Analista Ambiental do CSR/Ibama.
O Ministrio do Meio Ambiente (MMA) vem disponibilizando periodicamente informaes desse tipo, como as listas nacionais de espcies ameaadas e relatrios com a quantidade e a rea de unidades de conservao. Comumente a forma de espacializao destes indicadores tem por base os seis biomas brasileiros, como definidos pelo IBGE (2004): Amaznia, Cerrado, Caatinga, Mata Atlntica, Pampa e Pantanal; como no caso dos relatrios identificando as reas prioritrias para a conservao da biodiversidade (Brasil, 2002) e os remanescentes de vegetao nativa (Brasil, 2007). Embora tal recorte territorial seja apropriado para orientar polticas de conservao da biodiversidade, ele no se adequa ao contexto das regies administrativas brasileiras, ou mesmo diviso poltica do pas, que em geral orientam as polticas pblicas dos demais setores do governo, as quais tm consequncias sobre o meio ambiente e a conservao da biodiversidade. Alm disso, desigualdades na distribuio das unidades de conservao nos biomas brasileiros (Roma e Viana, 2009) podem indicar diferenas regionais na capacidade do pas em conservar a biodiversidade. Este captulo busca preencher tais lacunas no conhecimento sobre o estado de conservao da biodiversidade, abordando-o no contexto da regionalizao poltico-administrativa mais comumente empregada na proposio e implementao de polticas pblicas, que considera as cinco regies do pas (Norte, Sul, Nordeste, Sudeste e Centro-Oeste) e as Unidades da Federao (UFs) que as compem. Nesse sentido, o estudo apresenta um ndice para avaliar o estado de conservao da biodiversidade e, com base nos resultados, sugere aperfeioamentos na estratgia nacional de conservao da biodiversidade. 2 MTODOS O estudo tomou como base principal dados levantados junto a instituies federais, a saber: as listas nacionais de espcies da fauna (instrues normativas MMA nos 3/2003, 5/2004 e 52/2005, que apontam 627 espcies) e da flora (Instruo Normativa MMA no 6/2008, que identifica 472 espcies) ameaadas de extino; registros do Cadastro Nacional de Unidades de Conservao (CNUC), mantido pelo MMA, que abrangem 658 e 1.566 unidades de conservao (federais, estaduais, municipais e distritais) de proteo integral e de uso sustentvel, respectivamente (atualizao do registro: outubro de 2012); registros da Fundao Nacional do ndio (Funai) a respeito de 559 terras indgenas (atualizao do registro: setembro de 2010). Alm destas informaes, utilizou-se tambm como indicador a rea de vegetao nativa remanescente dos seis biomas brasileiros. A anlise e deteco da vegetao nativa remanescente foram realizadas tomando como base os dados disponibilizados no estudo Mapas de cobertura vegetal dos biomas brasileiros, escala 1:250.000, ano-base 2002 do MMA (Brasil, 2007), desenvolvido por um conjunto de instituies de pesquisa contratadas pelo Projeto de Conservao e Utilizao Sustentvel da Diversidade Biolgica Brasileira (Probio/MMA). As diversas classes de remanescentes de cobertura vegetal natural desse estudo foram englobadas aqui em uma nica classe denominada cobertura vegetal natural.
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Avaliao do Estado de Conservao da Biodiversidade Brasileira
No presente trabalho, realizou-se uma atualizao dos mapeamentos de remanescentes para o ano de 2009. Para isto, foram utilizados dados do Projeto Monitoramento do Desmatamento dos Biomas Brasileiros por Satlite (PMDBBS) do MMA e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), e do Programa de Clculo do Desflorestamento da Amaznia (Prodes) do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe). No PMDBBS, foram identificados os polgonos de reas desflorestadas maiores que 2 hectares nos biomas no amaznicos, por meio de anlise de imagens CBERS-2B CCD e Landsat-5 TM de 2008 e 2009. Foi adotada a escala de 1:50.000 para o mapeamento na tela do computador. As anlises foram realizadas no software ArcGIS, por deteco visual e digitalizao manual das feies de desmatamento encontradas, sendo classificadas como reas antropizadas, sem tipologias. Para detalhes sobre os procedimentos metodolgicos, ver Ibama (2011). Para o bioma Amaznia, a atualizao foi realizada sobrepondo-se os polgonos de desmatamento (rea mnima = 6,25 hectares) mapeados anualmente com base na anlise de imagens dos satlites Landsat-5 TM, CBERS-2B CCD e RESOURCESAT LISS3. O mapa de remanescentes de cobertura vegetal natural do pas para o ano-base de 2009 resultou, portanto, do cruzamento entre os remanescentes de cobertura vegetal natural do Brasil identificados no mbito do projeto Probio/MMA (Brasil, 2007) e as reas de desmatamento derivadas dos projetos PMDBBS e Prodes. Este mapa foi, em seguida, subdividido nas 27 Unidades Federativas do Brasil. O ltimo indicador utilizado na avaliao foi o nmero de repositrios ex situ de biodiversidade, isto , instituies devidamente homologadas que mantm espcimes da fauna e flora brasileiras fora do ambiente natural. Estas instituies foram includas por serem potencialmente importantes para uma estratgia nacional de conservao da biodiversidade, pois embora tenham capacidade limitada para manter espcies, poderiam ser utilizadas para o manejo da diversidade gentica de populaes naturais, em especial as extremamente ameaadas. O levantamento destas instituies teve como base as seguintes fontes: i) lista de zoolgicos e aqurios cadastrados no Ibama, fornecida pela Coordenao de Fauna Silvestre (obtida por meio de comunicao pessoal em agosto de 2012); ii) cadastro de instituies associadas Sociedade de Zoolgicos e Aqurios do Brasil (SZB);1 e iii) lista de jardins botnicos brasileiros, disponvel no site da Rede Brasileira de Jardins Botnicos (RBJB).2 A partir das informaes levantadas, criou-se um banco de dados georreferenciados em um sistema de informaes geogrficas, utilizando-se a base cartogrfica do IBGE na escala de 1:250.000, contendo as seguintes variveis para cada uma das cinco regies e seus respectivos estados: a) espcies da fauna ameaadas de extino; b) espcies da flora ameaadas de extino; c) repositrios ex situ da biodiversidade; d ) terras indgenas; e) unidades de conservao de uso sustentvel; f ) unidades de conservao de proteo integral; e g) remanescentes da vegetao nativa, considerando-se os seis biomas brasileiros.
1. Para mais informaes, ver: <http://szb.tempsite.ws/index.php?page=zoologicos>. Acesso em: nov. 2012. 2. Para mais informaes, ver: <http://www.rbjb.org.br/jardins>. Acesso em: nov. 2012.
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O resultado do diagnstico foi sintetizado sob a forma de um ndice, aqui proposto, denominado ndice de conservao da biodiversidade (ICB), o qual pode ser expresso pela seguinte frmula: , onde: RKi = ranking da varivel i RKmax = ranking mximo O valor do ranking para cada UF foi obtido a partir do ordenamento do resultado de cada uma das variveis supracitadas. As variveis d a g, acima identificadas, expressam a relao entre a rea ocupada por determinado aspecto considerado e a rea total da UF, e foram ordenadas com base nas respectivas porcentagens, representando, dessa forma, o grau de cobertura da UF por reas especialmente protegidas e vegetao nativa remanescente. Seguindo-se ao ordenamento das variveis, houve a atribuio de pontos de maneira semelhante ao processo adotado para o clculo do coeficiente de correlao por postos de Spearman. Dessa forma, para cada varivel, aos respectivos valores ordenados, foram atribudos pontos entre 1 (para o valor que representasse a pior condio para a conservao da biodiversidade) e 27 (na situao oposta), correspondendo aos seus resultados para os 26 estados e o Distrito Federal. Como exemplo, no caso da varivel nmero de espcies da fauna ameaadas de extino, a menor pontuao (valor = 1) foi atribuda UF que apresentou o maior nmero de espcies ameaadas de extino, pois isto indica uma situao mais desfavorvel conservao da biodiversidade. No caso da varivel cobertura por unidade de conservao de proteo integral, a menor pontuao (valor = 1) foi atribuda UF que apresentou o menor grau de cobertura, pois tal situao indica tambm pior condio para a conservao da biodiversidade. Para informaes detalhadas sobre o procedimento de atribuio de pontos, ver Siegel (1975). O ICB varia entre 0 e 1, sendo que valores menores expressam pior condio ou capacidade da UF de conservar a biodiversidade. O ndice, embora no possua unidade, permite, ao agregar diversas informaes e express-las numericamente, avaliar a condio para a conservao da biodiversidade de uma UF em relao s demais. 3 RESULTADOS E DISCUSSO O resultado da consolidao das listas nacionais da fauna e da flora ameaadas de extino, considerando-se as regies poltico-administrativas do pas, apresentado no grfico 1. A regio Sudeste apresenta o maior nmero de espcies ameaadas, seguida das regies Nordeste e Sul. O Centro-Oeste e o Norte apresentam os menores quantitativos, com valores muito prximos. Estes padres refletem largamente o processo de ocupao territorial do pas, e pode ser mais bem percebido quando considerados os quantitativos
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da fauna e da flora ameaados de extino para os estados brasileiros e o Distrito Federal (mapas 1 e 2, respectivamente).3
GRFICO 1
450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 Norte Centro-Oeste Flora Nordeste Fauna Sudeste Sul 32 85 35 79 239 188 124 61 278 391
Nmero de espcies da ora e da fauna ameaadas de extino nas cinco regies brasileiras
Fonte: dados da pesquisa. Elaborao dos autores.
Alm dos padres de ocupao territorial, outros fatores tambm so provveis causadores das diferenas observadas, tais como nveis distintos de conhecimento da fauna e da flora das regies e dos estados, e mesmo variaes na diversidade dos grandes biomas brasileiros em uma escala regional. Neste ltimo caso, por exemplo, a regio Nordeste inclui pores que correspondem aos biomas Amaznia, Mata Atlntica, Cerrado e Caatinga, que, embora possuam diversas espcies em comum, apresentam tambm espcies endmicas, contribuindo para um aumento na riqueza, ou seja, no nmero absoluto de espcies.
3. Para a confeco da camada correspondente ao fundo dos mapas, foram utilizados dados disponibilizados pelo site Natural Earth, disponvel em: <www.naturalearthdata.com>.
761
MAPA 1
Nmero de espcies da fauna ameaadas de extino nas UFs
762
MAPA 2
Nmero de espcies da ora ameaadas de extino nas UFs
Os quantitativos dos repositrios ex situ da biodiversidade revelam um padro coincidente com o grau de ameaa biodiversidade considerando-se as UFs, o que significa que aqueles estados com maior nmero de espcies ameaadas abrigam mais instituies, em seus territrios, que tm por misso conservar a biodiversidade fora de seu ambiente natural, no caso jardins botnicos e zoolgicos (grfico 2 e mapa 3). Novamente, pode-se atribuir este padro ao processo de ocupao territorial do pas e ao grau de desenvolvimento, uma vez que um maior nmero de instituies ocorre nas regies onde existe maior quantidade de especialistas (mo de obra qualificada para a manuteno dos repositrios) e maior demanda por visitao. No entanto, esta histrica vocao para a finalidade educacional e recreacional (principalmente dos zoolgicos) mais que a esforos dirigidos de conservao, faz que raramente sejam encontrados fortes programas de conservao de espcies da fauna e da flora ameaadas nestas entidades, muito menos de uma forma integrada, seja em nvel nacional, seja regional. A criao de um sistema nacional de conservao ex situ, como proposto por algumas entidades, visaria mostrar que iniciativas nesse sentido so viveis.4
4. Para mais informaes, ver, por exemplo: <http://www.rbjb.org.br/content/lan%C3%A7amento-do-sistema-nacional-de-conserva%C3%A7% C3%A3o-ex-situ-snces>.
763
GRFICO 2
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Nmero de repositrios ex situ da biodiversidade nas cinco regies brasileiras

92
38 22 11 11
Norte
Centro-Oeste
Nordeste
Sudeste
Sul
MAPA 3
Nmero de repositrios ex situ de biodiversidade nas UFs
764
A cobertura de reas protegidas nas regies e UFs (grfico 3 e mapa 4), bem como o grau de cobertura por remanescentes de vegetao nativa (grfico 4 e mapa 5), revelam um padro quase que inverso quele apresentado pelos quantitativos da fauna e da flora ameaados de extino. Ou seja, regies e UFs com maior cobertura de reas protegidas, ou ainda com maior quantidade de rea remanescente de vegetao nativa, tendem a possuir menor nmero de espcies da flora e da fauna ameaadas de extino (grficos 1, 3 e 4).
GRFICO 3
reas especialmente protegidas (terras indgenas, unidades de conservao de proteo integral e unidades de conservao de uso sustentvel) nas regies brasileiras (Em %)
30,0
25,5
23,9
20,0
18,2
15,0 10,4 10,0 8,9 4,9 2,5 0 Norte Centro-Oeste Terra indgena Nordeste UC de proteo integral 1,7 2,5 0,1 Sudeste UC de uso sustentvel 2,7 0,5 1,7 8,8 8,3
5,0
3,8
Sul
765
MAPA 4
reas especialmente protegidas (terras indgenas, unidades de conservao de proteo integral e unidades de conservao de uso sustentvel) nas UFs (Em %)
Os resultados mostram grandes contrastes regionais no que diz respeito ao nvel de proteo da biodiversidade brasileira oferecido por unidades de conservao e terras indgenas, bem como em relao aos espaos ocupados por remanescentes de vegetao nativa. Em um extremo, a regio Norte, com elevado grau de proteo e cobertura por vegetao nativa. No outro extremo, as regies Nordeste, Sudeste e Sul. Novamente, tais padres relacionam-se fortemente s diferenas regionais e estaduais com respeito aos processos de ocupao e ao grau de desenvolvimento econmico.
766
GRFICO 4
Vegetao nativa remanescente nos biomas e nas regies brasileiras (Em %)

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 88,8 73,1 67,7 41,1 19,1 83,1 65,3 73,3 53,7 36,9 22,1 11,9 47,1 30,0 35,9 23,3
Norte Amaznia
Centro-Oeste Cerrado
Nordeste Caatinga Mata Atlntica
Sudeste Pampa
Sul Pantanal
MAPA 5
Vegetao nativa remanescente nas UFs (Em %)
767
Tais contrastes encontrados nos indicadores do estado de conservao da biodiversidade includos no estudo so explorados de forma mais detalhada nas sees seguintes, as quais tratam de cada uma das regies brasileiras e das UFs que as constituem. 3.1 Regio Norte A regio Norte a maior regio brasileira, correspondendo aos estados do Acre, Amap, Amazonas, Par, Rondnia, Roraima e Tocantins, e contm os biomas Amaznia e Cerrado, este ltimo ocupando praticamente todo o territrio do estado de Tocantins (mapa 6). A Amaznia brasileira, que caracteriza a regio, a floresta tropical com maior biodiversidade do mundo (Silva, Rylands e Fonseca, 2005). Ocorrem na regio pelo menos 40 mil espcies de plantas, 425 de mamferos, 1.300 de aves, 371 de rpteis e 427 de anfbios (Mittermeier et al., 2003). Aqui sero brevemente abordados aspectos do estado da conservao do bioma Amaznia. Informaes sobre o Cerrado sero tratadas adiante, na seo correspondente regio Centro-Oeste, onde este bioma predomina.
MAPA 6
As regies, as UFs e os biomas brasileiros
Fonte: IBGE (2004). Elaborao dos autores.
768
Uma poro considervel da biodiversidade amaznica e consequentemente da regio Norte, endmica. Ou seja, parte importante das espcies ocorre exclusivamente nessa regio do pas. Dos totais de espcies mencionados anteriormente, os endemismos correspondem, por exemplo, a 30 mil espcies de plantas (ou 75%), 172 de mamferos (ou 40%) e 366 de anfbios ou 86% (Mittermeier et al., 2003). Vastas reas ainda so um vazio com relao ao conhecimento cientfico sobre a biodiversidade da regio. Estudo realizado por Oren e Albuquerque (1991), por exemplo, revelou haver milhares de quilmetros quadrados na Amaznia brasileira nunca estudados, sendo que muitas destas reas, prioritrias para investigaes ornitolgicas, estavam passando por rpida transformao devido a desmatamentos e degradao florestal. Os desmatamentos, principal ameaa manuteno da biodiversidade regional, so monitorados anualmente desde 1988, quando da implementao do Prodes, pelo Inpe. Nestes mais de vinte anos do Prodes, foram revelados dados alarmantes sobre os desmatamentos. A mdia da rea desmatada anualmente no perodo 1988-2012 foi de 15.874 km2, com dois picos, em 1995 (29.059 km2) e 2004 (27.772 km2). Desde 2004 tem se configurado uma tendncia de reduo da rea desmatada anualmente, que em 2012 atingiu o valor mais baixo de todo o perodo monitorado, 4.656 km2 (Inpe, 2013). A diminuio da rea desflorestada anualmente pode ser atribuda, em grande medida, s aes empreendidas desde 2004 pelo governo brasileiro, no mbito do Plano de Ao para a Preveno e o Controle do Desmatamento na Amaznia Legal PPCDAM (Maia et al., 2011). Ainda assim, a rea desmatada anualmente na regio permanece demasiadamente alta. Corresponde perda, em um nico ano, de uma rea de florestas equivalente a 80% do Distrito Federal. A despeito do elevado desmatamento registrado, os estados da regio Norte ainda possuem a maior parte de seus territrios cobertos por vegetao nativa. Proporcionalmente, Tocantins o estado que teve a maior parcela de floresta amaznica desmatada, permanecendo 40,1% da cobertura original. Por sua vez, parcela importante do Cerrado, que cobre a maior parte do estado, ainda est presente. No outro extremo, Amap e Amazonas mantm mais de 95% da cobertura de vegetao nativa, correspondente floresta amaznica (tabela 1).
TABELA 1
reas total e remanescente de vegetao nativa dos biomas presentes nas UFs da regio Norte (Em 1 mil km2)
UF AC AP AM PA RO RR TO Amaznia Total 164,5 140,0 1.553,9 1.238,3 238,2 222,9 24,8 Fonte: dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Remanescente 152,5 134,0 1.487,7 1.025,1 171,4 212,1 10,0 % 92,7 95,8 95,7 82,8 72,0 95,2 40,1 Total 252,8 Cerrado Remanescente 184,8 % 73,1
769
Os desmatamentos amaznicos concentram-se principalmente ao longo dos limites sul e leste da regio, formando um arco de desmatamento que se estende, em sentido leste-oeste, desde o sudeste do Maranho (regio Nordeste), passando pelo norte do Tocantins, sul do Par, norte do Mato Grosso, Rondnia, sul do Amazonas e o sudeste do Acre (Ferreira, Venticinque e Almeida, 2005). A despeito do desmatamento, a regio Norte apresenta, como visto, os menores quantitativos de espcies da fauna e da flora ameaadas de extino. O mesmo se aplica ao nmero de repositrios ex situ da biodiversidade, sendo que trs estados no possuem instituies registradas com tal finalidade nas bases levantadas por este estudo (tabela 2).
TABELA 2
Nmero de espcies da fauna e da ora ameaadas de extino e nmero de repositrios ex situ de biodiversidade nas UFs da regio Norte
UF AC AP AM PA RO RR TO Fonte: dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Fauna 11 19 29 54 13 10 31 Flora 4 3 8 20 5 1 5 Total 15 22 37 74 18 11 36 Repositrios 1 1 4 5 0 0 0
Parcelas importantes dos territrios dos estados da regio Norte foram alocadas para a conservao da natureza e ainda destinadas criao de terras indgenas. Nos extremos, encontram-se o Amap e o Tocantins, com 71,0% e 21,4% de seus territrios, respectivamente, destinados a tais usos (tabela 3).
TABELA 3
rea de terras indgenas (TI), unidades de conservao de proteo integral (PI) e de uso sustentvel (US), e respectivas porcentagens de cobertura no territrio das UFs da regio Norte (Em 1 mil km2)
UF AC AP AM PA RO RR TO TI 24,4 11,8 423,1 283,4 50,0 103,4 25,5 % 14,8 8,3 27,1 22,7 21,0 46,1 9,2 PI 16,0 47,8 148,6 128,0 33,5 11,7 16,0 % 9,7 33,5 9,5 10,3 14,1 5,2 5,8 US 37,1 42,2 279,7 278,2 26,0 16,5 23,4 % 22,6 29,5 17,9 22,3 10,9 7,4 8,4 Total (%)1 47,1 71,0 52,0 55,1 39,0 53,5 21,4
Fonte: dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Nota: 1 O total exclui a sobreposio entre os diferentes tipos de reas protegidas.
770
3.2 Regio Nordeste A regio Nordeste abrange os estados de Alagoas, Bahia, Cear, Maranho, Paraba, Pernambuco, Piau, Rio Grande do Norte e Sergipe e contm quatro biomas, a saber: Amaznia (apenas no Maranho), Caatinga, Cerrado e Mata Atlntica. Aqui ser tratado principalmente da Caatinga, bioma predominante na regio Nordeste, sendo os demais biomas abordados nas outras regies. A Caatinga o quarto bioma continental brasileiro em extenso e o nico com distribuio totalmente restrita ao territrio nacional. O bioma ocorre em todos os estados da regio Nordeste e tambm em uma rea no norte de Minas Gerais (mapa 6). Fisionomicamente, a Caatinga um mosaico de arbustos espinhosos e florestas sazonalmente secas (Leal et al., 2005). As chuvas, concentradas em apenas trs meses no comeo do ano, definem a paisagem constituda pela vegetao xeroftica5 (Nimer, 1972; Rodal, Barbosa e Thomas, 2008). O conhecimento a respeito da biodiversidade do bioma ainda limitado, mas sabe-se que h um elevado nmero de espcies endmicas. Por exemplo, levantamentos recentes registraram, entre outras, 932 espcies de plantas, sendo 318 endmicas (Giulietti et al., 2003), e 143 espcies de mamferos, sendo, dezenove endmicas (Oliveira, Gonalves e Bonvicino, 2003). Para a regio Nordeste, h registro de 10.607 plantas vasculares (Forzza et al., 2010). Na Caatinga est a populao mais pobre do Nordeste e uma das mais pobres do Brasil. As condies sociais tendem a ser piores nas reas mais secas, que so tambm aquelas com menor capacidade de manter atividades econmicas sustentveis (Sampaio e Batista, 2003). Este quadro social leva a uma dependncia muito grande em relao aos recursos naturais. A lenha uma importante fonte de energia para a populao nordestina, obtida da vegetao nativa, tambm utilizada para a produo de carvo vegetal, invariavelmente sem reposio florestal, embora esta fosse prevista na legislao (Drumond et al., 2003; Giulietti et al., 2003). Praticamente a totalidade do desmatamento na Caatinga, cuja taxa mdia foi de 0,33% ao ano no perodo 2002-2008 (Ibama, 2010), atribuda a estes usos da vegetao nativa (Cavalcanti e Arajo, 2008). A condio climtica caracterizada pelo deficit hdrico e a explorao insustentvel dos recursos naturais da Caatinga contribuem para o processo de degradao ambiental observado no bioma. Segundo Nogueira (2006), uma rea de 15 mil km2 da regio Nordeste est comprometida pelo processo de desertificao, abrangendo partes do territrio dos estados do Piau, Cear, Rio Grande do Norte, Pernambuco e Paraba. A esta situao crtica, soma-se a deficincia das medidas adotadas para a conservao do bioma. Esses fatos, associados aos desmatamentos ocorridos tambm nos demais biomas da regio Nordeste, tornaram esta regio a segunda com maior nmero de espcies ameaadas (363), das quais 124 referem-se a espcies da flora e 239, da fauna (grfico 1). A Bahia, onde ocorrem 255 espcies ameaadas (162 da fauna e 93 da flora), o estado com maior nmero destas espcies na regio Nordeste (tabela 4). A regio apresenta 22 repositrios
5. Composta por plantas com adaptaes para resistir s secas.
771
ex situ da biodiversidade, situao superior em nmero apenas s regies Norte e Centro-Oeste. Para os estados de Alagoas e Maranho, no foram encontradas instituies registradas com esta finalidade (tabela 4).
TABELA 4
Nmero de espcies da fauna e da ora ameaadas de extino e nmero de repositrios ex situ de biodiversidade, nas UFs da regio Nordeste
UF AL BA CE MA PB PE PI RN SE Fonte: dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Fauna 83 162 55 42 60 99 25 40 41 Flora 11 93 10 8 9 24 4 5 4 Total 94 255 65 50 69 123 29 45 45 Repositrios 0 5 5 0 2 4 1 2 3
No que se refere cobertura vegetal, o bioma Mata Atlntica aquele que se encontra em pior situao, havendo baixas porcentagens de remanescentes de vegetao nativa em todos os estados da regio Nordeste, com um mximo de 22,5% na Bahia (tabela 5). Sergipe, por sua vez, apresenta a menor porcentagem de cobertura nativa remanescente deste bioma entre todos os estados do Nordeste, com apenas 6,4%, seguindo-se em situao prxima os estados de Pernambuco e Alagoas, respectivamente com 11,2% e 11,9% de rea remanescente. Da Caatinga, restam prximo ou mais de 50% de cobertura vegetal nativa em quase todos os estados nordestinos, com exceo de Alagoas, onde restam 17,4%, e Sergipe, com 31,5% de rea remanescente. Quanto ao Cerrado, esto na regio Nordeste os ltimos grandes remanescentes de vegetao nativa do bioma, presentes nos estados do Piau (84,1%), do Maranho (76,0%) e da Bahia (63,0%). Juntamente rea presente no Tocantins (regio Norte), esta regio, conhecida popularmente como MAPITOBA, resultante da fuso das siglas estaduais, considerada como a ltima fronteira agrcola nacional, apresentando taxas crescentes de desmatamento. Por fim, restam 65,3% da rea amaznica presente na regio Nordeste, concentrada no estado do Maranho (tabela 5).
772
TABELA 5
reas total e remanescente de vegetao nativa dos biomas presentes nas UFs da regio Nordeste (Em 1 mil km2)
UF AL BA CE PB PE PI RN SE Amaznia Total Remanescente 71,9 % 65,3 Total 13,0 301,0 147,8 3,8 51,4 81,1 158,0 49,4 10,0 Caatinga Remanescente 2,3 143,1 87,4 2,5 27,4 36,8 108,8 26,3 3,2 % 17,4 47,5 59,1 67,2 53,4 45,4 68,9 53,2 31,5 Total 151,3 212,1 93,4 Cerrado Remanescente 95,4 161,1 78,6 % 63,0 76,0 84,1 Total 14,5 108,5 4,6 16,4 2,7 10,5 Mata Atlntica Remanescente 1,7 24,4 0,8 1,8 0,6 0,7 % 11,9 22,5 17,1 11,2 21,5 6,4
MA 110,2
De modo geral, todos os estados nordestinos apresentam baixa presena de reas protegidas (terras indgenas, unidades de conservao de proteo integral e de uso sustentvel), variando de um mnimo de 1,4%, no Rio Grande do Norte, a 11,4%, no Piau e na Bahia. A nica exceo o Maranho, onde 25,0% do territrio foi destinado ao estabelecimento de reas protegidas, sendo 14,4% unidade de conservao de uso sustentvel, 6,6% terra indgena e 4,1% unidade de conservao de proteo integral (tabela 6).
TABELA 6
rea de terras indgenas (TI), unidades de conservao de proteo integral (PI) e de uso sustentvel (US) e respectivas porcentagens de cobertura no territrio das UFs da regio Nordeste (Em 1 mil km2)
UF AL BA CE MA PB PE PI RN SE TI 0,3 3,0 0,1 21,8 0,3 1,2 0 0 <0,1 % 1,0 0,5 0,1 6,6 0,6 1,2 0 0 0,2 PI 0,2 8,9 0,8 13,7 <0,1 0,8 13,8 <0,1 0,2 % 0,7 1,6 0,5 4,1 0,1 0,8 5,5 0,1 1,1 US 1,9 53,6 10,1 47,6 0,7 4,4 15,9 0,7 1,1 % 6,8 9,5 6,8 14,4 1,4 4,5 6,3 1,3 5,0 Total (%)1 8,5 11,4 7,4 25,0 2,1 6,5 11,4 1,4 6,2
3.3 Regio Sudeste A regio Sudeste do Brasil abrange os estados do Esprito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo. Com exceo de uma rea relativamente pequena do bioma Caatinga (tratado
773
na seo anterior), presente no estado de Minas Gerais, os biomas presentes no Sudeste so a Mata Atlntica e o Cerrado (mapa 6). Este ltimo ser tratado na prxima seo. O bioma Mata Atlntica um complexo ambiental que incorpora cadeias de montanhas, plats, vales e plancies ao longo de toda a faixa continental atlntica brasileira, avanando em direo ao interior do Brasil nas regies Sudeste e Sul (mapa 6). A ampla variao de latitude e altitude, a diversidade de regimes climticos presentes e os sucessivos processos de fragmentao e expanso das formaes florestais, ao longo da histria geolgica do bioma, resultaram em uma biodiversidade gigantesca (Cmara, 2005). Em mais de cinco sculos de ocupao, essa rea passou por diversos ciclos econmicos relacionados explorao de commodities (Cmara, 2005; Dean, 1996; Young, 2005), o que causou srios danos biodiversidade do bioma. Mesmo assim ainda possvel constatar nveis extremamente elevados de biodiversidade, demonstrados pelos nmeros de espcies conhecidas e por seu grau de endemismo: 20 mil plantas (40% endmicas), 263 mamferos (27% endmicos), 936 aves (16% endmicas), 306 rpteis (31% endmicos), 475 anfbios (60% endmicos) e 350 peixes de gua doce 38% endmicos (Fonseca et al., 2004). Estas espcies se distribuem de maneira bastante heterognea ao longo da extenso da Mata Atlntica, o que afeta fortemente as estratgias para seu conhecimento e conservao. O grande nmero de espcies novas descritas para o bioma em curto perodo de tempo um indicativo de que a biodiversidade da Mata Atlntica ainda pobremente conhecida, apesar de sculos de investigao cientfica (Silva e Casteleti, 2005). Na regio Sudeste, ocorre a maior densidade demogrfica do pas, resultado de um processo histrico de ocupao que implicou grandes transformaes da paisagem, com desmatamento de grande parte da cobertura vegetal original para o uso agropecurio e urbano. No por acaso, portanto, so desta regio os mais alarmantes nmeros de espcies ameaadas de extino no pas (grfico 1, tabela 7), contribuindo para que seus dois principais biomas estejam entre os 34 hotspots6 mundiais de biodiversidade (Mittermeier et al., 2004). Um ponto positivo a quantidade de repositrios ex situ presentes, a maior entre todas as regies brasileiras, com So Paulo e Minas Gerais sendo as UFs com maior nmero de instituies voltadas a este fim no pas (tabela 7).
TABELA 7
Nmero de espcies da fauna e da ora ameaadas de extino e nmero de repositrios ex situ de biodiversidade nas UFs da regio Sudeste
UF ES MG RJ SP Fonte: dados da pesquisa. Elaborao dos autores. 6. Regies terrestres que contm pelo menos 1.500 espcies de plantas vasculares endmicas e perderam 70% ou mais de sua vegetao original (Myers et al., 2000). Fauna 122 148 187 213 Flora 63 126 107 52 Total 185 274 294 265 Repositrios 4 17 6 65
774
So Paulo e Esprito Santo so os estados da regio Sudeste que possuem a menor porcentagem remanescente da cobertura original da Mata Atlntica. A situao do Esprito Santo mostra-se mais preocupante, visto que apenas 3,7% da rea do estado est protegida por unidades de conservao ou terras indgenas. Minas Gerais possui a maior rea remanescente de Mata Atlntica em termos absolutos, enquanto o Rio de Janeiro possui a maior porcentagem da rea original do bioma conservado. Quanto ao Cerrado, a rea remanescente muito menor em So Paulo que em Minas Gerais, seja em termos percentuais, seja em termos absolutos. Entretanto, Minas Gerais possui uma porcentagem menor de seu territrio protegido, o que contribui para a reduo das reas conservadas mineiras no futuro, e deve ser considerado nas estratgias de conservao do bioma (tabelas 8 e 9).
TABELA 8
rea total e remanescente de vegetao nativa dos biomas presentes nas UFs da regio Sudeste (Em 1 mil km2)
UF ES MG RJ SP Total 11,1 Caatinga Remanescente 5,2 % 47,1 Total 333,7 81,1 Cerrado Remanescente 145,0 7,9 % 43,5 9,8 Total 45,3 241,7 41,7 165,6 Mata Atlntica Remanescente 8,7 58,3 10,3 32,1 % 19,3 24,1 24,6 19,4
TABELA 9
rea de terras indgenas (TI), unidades de conservao de proteo integral (PI) e de uso sustentvel (US), e respectivas porcentagens de cobertura no territrio das UFs da regio Sudeste (Em 1 mil km2)
UF ES MG RJ SP TI 0,2 0,7 <0,1 0,2 % 0,4 0,1 0,1 0,1 PI 1,0 11,3 3,3 9,5 % 2,3 1,9 7,7 3,8 US 0,5 39,7 5,8 30,5 % 1,0 6,8 13,4 12,3 Total (%)1 3,7 8,6 19,0 15,3
3.4 Regio Centro-Oeste A regio Centro-Oeste abrange os estados de Gois, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e o Distrito Federal. O bioma predominante na regio o Cerrado, mas o Centro-Oeste abriga tambm parte dos biomas Amaznia e Mata Atlntica, alm de conter integralmente o bioma Pantanal (mapa 6). Devido a tal heterogeneidade, a vegetao da regio diversificada na paisagem e tem elevada riqueza de espcies. Esta seo focar principalmente nos biomas Cerrado e Pantanal, pois os biomas Mata Atlntica e Amaznia foram tratados nas sees correspondentes s regies Sudeste e Norte, respectivamente.
775
O bioma Cerrado possui vegetao composta de diferentes fitofisionomias (campos, transies gramneo-lenhosas, florestas de galeria e florestas secas) e registra, entre outras, 11.637 espcies de plantas vasculares (Forzza et al., 2010), 191 de mamferos (Marinho-Filho, Rodrigues e Juarez, 2002), e 837 de aves (Silva, 1995). O Cerrado possui tambm um nmero elevado de endemismos: por exemplo, algo em torno de 44% das plantas seriam exclusivas do bioma (Myers et al. , 2000). Os solos favorveis agricultura e a fisionomia de rvores esparsas e pequenas, facilmente removveis, aliados a uma poltica de integrao desse territrio ao resto do pas, renderam ao bioma uma ocupao intensiva e impactante a partir da dcada de 1950. A populao saltou de 1,5 milho, em 1950, para 2,7 milhes de habitantes na dcada seguinte7 (IBGE, 2011), consequncia da criao de Braslia e de uma poltica de desenvolvimento da agricultura que prosseguiu nas dcadas posteriores. Parcela importante dos gros exportados pelo Brasil nos dias de hoje so produzidos em reas originalmente ocupadas por Cerrado. Diferentemente do bioma Amaznia, cuja cobertura vegetal monitorada desde 1988, os desmatamentos do bioma Cerrado, assim como em todos os demais biomas extra-amaznicos, passaram a ser oficialmente monitorados pelo governo brasileiro apenas a partir de 2009. O monitoramento identificou que no perodo de 2002 a 2008 a taxa anual de desmatamento foi de 0,7%, a maior taxa entre os seis biomas brasileiros (Ibama, 2011). Em decorrncia de sua elevada biodiversidade e acentuado grau de desmatamento, o Cerrado considerado a maior, mais rica e provavelmente mais ameaada regio de savanas tropicais do mundo (Silva e Bates, 2002), e tambm um dos 34 hotspots mundiais de biodiversidade (Mittermeier et al., 2004). O bioma Pantanal, por sua vez, est inserido na bacia do Alto Paraguai, abrangendo os estados de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul (mapa 6). Considerando-se os principais grupos de organismos, ocorrem no bioma 903 espcies de plantas vasculares, sendo 47 endmicas (Forzza et al., 2010), 132 de mamferos (Brasil, 2002) e 463 de aves (Tubelis e Tomas, 2003). O bioma marcado por inundaes peridicas, que ocupam cerca de 80% de sua rea durante a primeira metade do ano (Alho, 2008; IBGE, 2004). A principal atividade econmica no Pantanal a pecuria bovina de corte, realizada de forma extensiva em pastagens naturais. Nas ltimas trs dcadas, porm, a atividade se expandiu, deixando de ocupar apenas reas com pastagens naturais e passando a alterar reas com vegetao arbrea original em todas as quatro regies fitoecolgicas (mata decdua, mata semidecdua, cerrado e chaco) presentes no bioma (Abdon, 2004; Abdon et al., 2007). Como consequncia do processo de integrao do Cerrado do Centro-Oeste economia do pas, apenas o Mato Grosso ainda possui mais da metade de seu territrio com cobertura deste bioma. No Distrito Federal, mais de 70% da rea foi convertida para outros usos desde o final da dcada de 1950, quando a construo de Braslia foi iniciada. A Mata Atlntica, por sua vez, o bioma que passou por maiores transformaes, restando pouco mais de 10% da rea original em Gois e no Mato Grosso do Sul. Dos biomas Amaznia e Pantanal ainda existem, relativamente, maiores pores com cobertura de vegetao nativa (tabela 10).
7. At a dcada de 1950, o censo era baseado em populao presente, aps esse perodo este passou a ser feito com populao recenseada.
776
TABELA 10
rea total e remanescente de vegetao nativa dos biomas presentes nas UFs da regio Centro-Oeste (Em 1 mil km2)
UF DF GO MS MT Cerrado Total 5,8 329,6 216,1 358,8 Remanescente 1,7 116,3 52,5 203,4 % 29,3 35,3 24,3 56,7 Total 90,2 61,1 Pantanal Remanescente 77,8 48,0 % 86,2 78,5 Total 10,5 50,6 M. Atlntica Remanescente 1,2 6,1 % 11,4 12,0 Total 483,0 Amaznia Remanescente 326,8 % 67,7
As mudanas que ocorreram no uso do solo resultaram, como esperado, em ameaas sobre as espcies nativas. O Centro-Oeste, entretanto, ainda apresenta nveis relativamente baixos quando comparado a outras regies do pas, que passaram por maiores transformaes na paisagem natural (grfico 1). O estado de Gois apresenta o maior quantitativo de espcies ameaadas, 78 no total. Por outro lado, a regio Centro-Oeste possui baixo nmero de repositrios ex situ, destacando-se novamente Gois, com cinco instituies destinadas a tal finalidade (tabela 11).
TABELA 11
Nmero de espcies da fauna e da ora ameaadas de extino e de nmero repositrios ex situ de biodiversidade nas UFs da regio Centro-Oeste
UF DF GO MS MT Fonte: dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Fauna 28 52 39 38 Flora 7 26 5 6 Total 35 78 44 44 Repositrios 2 5 2 2
O Distrito Federal a UF com maior cobertura por reas protegidas no pas (tabela 12). Tal resultado parece ser contraditrio considerando-se que, como visto, o Distrito Federal possua em 2009 menos de 30% de seu territrio coberto por vegetao nativa (tabela 10). Entretanto, tal contradio se explica pelo fato de que praticamente todo o Distrito Federal coberto por unidades de conservao da categoria rea de Proteo Ambiental, que possui menores restries quanto aos tipos de utilizao em comparao s demais categorias de unidades de conservao de uso sustentvel definidas pela Lei no 9.985, de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC). Dessa forma, reas destinadas produo agrcola, ou mesmo ao uso urbano, podem estar contidas em tais unidades de conservao. Aproximadamente 20% da rea do estado de Mato Grosso ocupada por reas protegidas, com destaque para as terras indgenas. Mato Grosso do Sul e Gois so os estados com menor cobertura, sendo a maior parte constituda por unidades de conservao de uso sustentvel (tabela 12).
777
TABELA 12
rea de terras indgenas (TI), unidades de conservao de proteo integral (PI) e de uso sustentvel (US) e respectivas porcentagens de cobertura no territrio das UFs da regio Centro-Oeste (Em 1 mil km2)
UF DF GO MS MT TI 0 0,4 7,6 134,1 % 0 0,1 2,1 14,8 PI 0,6 3,1 3,9 31,9 % 10,1 0,9 1,1 3,5 US 5,2 15,3 35,3 23,1 % 89,5 4,5 9,9 2,6 Total (%)1 96,5 5,5 12,8 20,6
3.5 Regio Sul A regio Sul a menor regio brasileira, correspondendo aos estados do Paran, de Santa Catarina e do Rio Grande do Sul, e contm os biomas Cerrado, Mata Atlntica e Pampa. O Cerrado est presente em uma pequena rea do norte do Paran, enquanto o Pampa ocorre apenas no Rio Grande do Sul, abaixo do paralelo 30, onde ocupa 53% do estado. O estado de Santa Catarina, por sua vez, encontra-se integralmente inserido no bioma Mata Atlntica (mapa 6). O bioma Mata Atlntica foi apresentado anteriormente, na seo referente regio Sudeste. Entretanto, cabe destacar que a Mata Atlntica possui aspectos distintos nessa parte do Brasil. Na regio Sul, o bioma se caracteriza pelas florestas com araucria (floresta ombrfila mista) e ainda por formaes campestres no savnicas (os campos de altitude) no interior do Paran e de Santa Catarina (Brasil, 2002). Assim como no caso da Mata Atlntica do Nordeste e do Sudeste, pouco resta do bioma na regio Sul, sendo que apenas 18,1% da vegetao ainda ocorre no Paran, o estado que perdeu, proporcionalmente, maior parte da cobertura do bioma (tabela 13). Da pequena rea de Cerrado, que ocorre tambm no Paran e representa o limite austral do bioma, restam 30% da cobertura original (tabela 13) (Brasil, 2002; Ritter, Ribeiro e Moro, 2010).
TABELA 13
rea total e remanescente de vegetao nativa dos biomas presentes nas UFs da regio Sul (Em 1 mil km2)
UF PR RS SC Mata Atlntica Total 194,2 103,6 93,4 Remanescente 35,1 23,9 32,2 % 18,1 23,1 34,5 Total 177,8 Pampa Remanescente 63,7 % 35,9 Total 3,7 Cerrado Remanescente 1,1 % 30,0
A vegetao predominante no extremo sul do Brasil, o Pampa, do tipo campestre, com muitas espcies herbceas, arbustivas e de arvoretas coexistindo em uma matriz de
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gramneas (Overbeck et al., 2009). A pecuria de corte, a partir do uso destes campos como pastagens naturais, foi iniciada ainda no sculo XVII, quando missionrios jesutas introduziram cavalos e gado. Desde ento, a vegetao campestre tem sido um dos pontos principais a sustentar uma economia baseada na criao de gado. Durante as trs ltimas dcadas, uma grande poro de reas com vegetao de campo foi convertida em cultivo agrcola (Pillar e Quadros, 1997). O presente estudo estimou a porcentagem remanescente do bioma em 35,9% (tabela 13). O conhecimento sobre a biodiversidade do Pampa ainda mais incompleto que aquele disponvel sobre os outros biomas e regies brasileiras. Estima-se a existncia de 3 mil espcies de plantas campestres no Rio Grande do Sul (Boldrini, 1997; Overbeck et al., 2009), alm de 150 espcies de peixes (doze endmicas), 476 de aves (duas endmicas) e 102 de mamferos (duas endmicas), no havendo estimativas sobre o nmero total de anfbios e rpteis (Sabino e Prado, 2003). Os principais usos da terra e fatores de transformao dos campos do sul do Brasil que impactam a biodiversidade nativa referem-se expanso da produo agrcola, da silvicultura e de pastagens cultivadas. A expanso da produo agrcola reduziu em 25% a rea de campos naturais no sul do Brasil,8 nos ltimos trinta anos (Overbeck et al., 2009). No sul do Rio Grande do Sul, plantaes de Eucaliptus sp. (e, em menor extenso, de Acacia sp.) esto aumentando rapidamente em rea, para fins de abastecimento de indstrias de papel e celulose, levando tambm perda de espcies campestres (Pillar, Boldrini e Lange, 2002). Certamente devido a esse processo de ocupao e s mudanas na paisagem natural, a regio Sul apresenta quantitativos importantes de espcies ameaadas de extino (tabela 14). A regio apresenta, ainda, grande nmero de repositrios ex situ da biodiversidade, sendo que o Paran e o Rio Grande do Sul empatam em terceiro lugar como os estados que possuem os maiores nmeros de repositrios no Brasil, atrs apenas de So Paulo (65) e Minas Gerais (17), ficando Santa Catarina em quarto lugar, com dez instituies (tabelas 7 e 14).
TABELA 14
Nmero de espcies da fauna e da ora ameaadas de extino e nmero de repositrios ex situ de biodiversidade nas UFs da regio Sul
UF PR RS SC Fonte: dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Fauna 103 129 105 Flora 20 30 34 Total 123 159 139 Repositrios 14 14 10
8. Essa reduo considera toda a rea de ocorrncia dos campos sulinos, e no apenas os localizados no bioma Pampa.
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Os estados da regio Sul apresentam baixa cobertura de reas especialmente protegidas, tendo em um extremo o Rio Grande do Sul e no outro o Paran, respectivamente com 3,1% e 9,4% (tabela 15). Isto coloca a regio como a que possui menor cobertura de reas protegidas no Brasil (mapa 4).
TABELA 15
rea de terras indgenas (TI), unidades de conservao de proteo integral (PI) e de uso sustentvel (US) , e respectivas porcentagens de cobertura no territrio das UFs da regio Sul (Em 1 mil km2)
UF PR RS SC TI 1,0 1,1 0,8 % 0,5 0,4 0,9 PI 4,6 2,5 2,6 % 2,3 0,9 2,7 US 14,5 5,3 1,8 % 7,3 1,9 1,9 Total (%)1 9,4 3,1 5,4
3.6 Desigualdades no estado de conservao da biodiversidade brasileira Os resultados do ndice de Conservao da Biodiversidade (ICB) evidenciam os contrastes revelados neste captulo entre as regies e UFs com relao ao estado de conservao da biodiversidade (mapa 7). Os dados que compem o ICB so apresentados em detalhe no apndice A. Em extremos opostos, encontram-se as regies Norte (cujas UFs apresentam os maiores valores do ICB) e a Sudeste (cujas UFs apresentaram os menores valores). O Amap foi a UF que apresentou a melhor condio para a conservao da biodiversidade (ICB = 0,831), enquanto o Esprito Santo apresentou a menor (ICB = 0,291). No conjunto, o Esprito Santo apresentou elevado nmero de espcies da flora e da fauna ameaadas de extino, poucos repositrios ex situ, baixa cobertura de reas protegidas e de remanescentes de vegetao nativa (apndice A). De uma maneira geral, a condio para a conservao da biodiversidade tende a ser menor nas regies Sudeste e Sul, intermediria na regio Nordeste e Centro-Oeste, e maior na regio Norte (mapa 7).
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MAPA 7
Valores do ICB para as UFs
O Brasil tem desenvolvido grandes esforos na implementao de medidas para a conservao da biodiversidade. Por exemplo, o pas foi responsvel pela criao de 74% de todas as reas protegidas no mundo entre 2003 e 2008 (Jenkins e Joppa, 2009). Por outro lado, como destacado por Roma e Viana (2009), a distribuio das unidades de conservao nos biomas brasileiros bastante desigual. Os resultados obtidos no presente trabalho mostram que existem tambm desigualdades entre regies e UFs, e no se limitam distribuio das unidades de conservao. Ser um grande desafio para o pas reduzir as desigualdades na condio para a conservao da biodiversidade. Estudos recentes apontam a necessidade de existir algo em torno de 30% e 40% de habitat remanescente como condio mnima desejvel para a conservao da biodiversidade (Ghislain et al., 2010; Metzger, 2010). Dessa forma, um limite mnimo da ordem de 30% com relao cobertura de vegetao nativa remanescente poderia permitir a conciliao entre
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uma paisagem intensamente utilizada pelo homem e a conservao biolgica (Metzger, 2010). De modo semelhante, possvel tomar tal valor tambm como referncia com relao qualidade oferecida por reas especialmente protegidas para a conservao da biodiversidade. Ou seja, se algo em torno de 30% de uma paisagem for coberta por unidades de conservao e terras indgenas, tal condio seria um mnimo necessrio para assegurar a compatibilizao entre uso humano e conservao da biodiversidade. Nesse sentido, outra referncia a ser considerada aquela oferecida pelas Metas de Biodiversidade de Aichi. Tais metas compem um dos principais resultados da 10a Conferncia das Partes da Conveno sobre a Diversidade Biolgica (CDB), da qual o Brasil signatrio, que ocorreu em Nagoya, Japo, em 2010. De acordo com a Meta 11, os pases signatrios da CDB se comprometem, at 2020, a conservar pelo menos 17% de reas terrestres e de guas continentais e 10% de reas marinhas e costeiras, por meio de sistemas de reas protegidas. Tais reas devero possuir, entre outros, atributos que as caracterizem como ecologicamente representativas e, ainda, devero ser interligadas e integradas em paisagens terrestres e marinhas mais amplas (CDB, 2010). Os valores anteriormente citados so apresentados aqui como referncias para permitir um exerccio de avaliao dos resultados de cobertura por reas protegidas e de remanescentes de vegetao nativa para as regies e UFs encontrados neste estudo. Por exemplo, ecossistemas menos complexos poderiam requerer menor grau de cobertura por reas protegidas e vice-versa. E mesmo a proteo, ou manuteno, de reas mnimas com cobertura de vegetao nativa no assegura a conservao, pois certas espcies no se distribuem de maneira homognea no espao, e, dependendo do porte ou de necessidades relacionadas ao fechamento do ciclo de vida, possuem requerimentos diferentes em termos de rea de uso para manter populaes viveis. Considerando-se a elevada cobertura por unidades de conservao e tambm de remanescentes de vegetao nativa, todos os estados da regio Norte apresentam condies favorveis para a conservao da biodiversidade. Por sua vez, doze UFs (Alagoas, Cear, Esprito Santo, Gois, Minas Gerais, Paraba, Paran, Pernambuco, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Sergipe, Santa Catarina) possuem menos de 10% de seus territrios cobertos por reas especialmente protegidas, enquanto outros cinco estados (Bahia, Mato Grosso do Sul, Piau, Rio de Janeiro e So Paulo) possuem entre 10% e 20% (mapa 4). Caso fosse considerado que cada UF e regio brasileira tivessem que, individualmente, atender Meta 11 de Aichi, os resultados obtidos indicam que as UFs da regio Norte atenderiam integralmente a tal meta no que diz respeito s reas terrestres. No caso da regio Sul, nenhuma das UFs alcana 10% de cobertura de seus territrios por reas terrestres especialmente protegidas. Destaca-se que este trabalho utilizou recorte espacial que incluiu apenas os biomas terrestres brasileiros definidos pelo IBGE. Por outro lado, a cobertura da zona costeira e marinha por unidades de conservao muito baixa, da ordem de 1,5% (Roma et al., 2010), de maneira que o pas ainda tem um longo caminho a percorrer para atingir a Meta 11, no que diz respeito a ambientes costeiros e marinhos.
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Os resultados mostram tambm que as regies e UFs com menor cobertura de reas protegidas so tambm aquelas com menor cobertura de vegetao nativa remanescente. Estados como Alagoas, Esprito Santo, Paran, So Paulo e Sergipe possuam, em 2009, menos de 20% de seus territrios com remanescentes de vegetao nativa (mapa 5). O Distrito Federal e o Rio de Janeiro, por sua vez, possuam entre 20% e 30%. A ocorrncia em conjunto de baixa cobertura por reas especialmente protegidas e remanescentes de vegetao nativa indica condio pouco favorvel conservao da biodiversidade nessas UFs. De uma maneira geral, o ICB apresentou forte aderncia aos resultados encontrados para o conjunto das variveis estudadas, e permitiu sintetizar os contrastes regionais e entre as UFs de maneira apropriada. Tais contrastes so marcantes e deveriam ser considerados pelos gestores responsveis pelas polticas pblicas em meio ambiente para o aperfeioamento e a priorizao de aes, planos e programas voltados para a conservao da biodiversidade. 4 CONSIDERAES FINAIS Este estudo identificou importantes desigualdades entre regies e UFs no que diz respeito s condies necessrias para a conservao da biodiversidade. Por outro lado, as polticas pblicas federais em meio ambiente normalmente adotam os biomas brasileiros como unidades espaciais de planejamento de aes, planos e programas voltados para a conservao da biodiversidade. Exemplos disto so o combate aos desmatamentos ilegais na Amaznia e no Cerrado, a definio de reas prioritrias para a conservao da biodiversidade e a consequente criao de unidades de conservao. Assim, os resultados deste estudo apontam para a necessidade de se considerar, tambm, o recorte regional e as UFs no planejamento e na execuo de aes de conservao da biodiversidade brasileira. A utilizao de unidades poltico-administrativas permite direcionar e diferenciar as aes, os planos e programas voltados para a conservao da biodiversidade, aumentando a possibilidade de torn-los mais efetivos. O objetivo nacional de conservar a biodiversidade pode estar comprometido em algumas regies e Unidades da Federao onde h pouca disponibilidade de reas apropriadas para esta finalidade. Tais regies e UFs deveriam ser priorizadas pelos gestores federais no que diz respeito elaborao e ao aperfeioamento de polticas pblicas nesta esfera de governo que favoream e incentivem a conservao da biodiversidade. Para os gestores estaduais, os resultados sinalizam a necessidade de se intensificar esforos. No caso das UFs que apresentaram condio menos favorvel para a conservao da biodiversidade, as medidas a serem tomadas, alm da criao de reas especialmente protegidas, incluiriam aes, planos e programas voltados para a gesto de paisagens, entre outras, a criao de mosaicos de unidades de conservao, a implantao de corredores ecolgicos associados recuperao e restaurao de reas degradadas e conexo de fragmentos de vegetao nativa. Tais medidas so extremamente complexas, do ponto de vista do planejamento e da implementao, por envolverem diversos atores, instituies e escalas espaciais.
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Nesse sentido, indispensvel a participao de instituies e gestores nas esferas federal, estadual e municipal. O comprometimento das trs esferas pblicas se mostra tambm fundamental, considerando-se as recentes mudanas na legislao ambiental, que descentralizam poderes e obrigaes para estados e municpios, como nos casos do novo Cdigo Florestal e da Lei Complementar no 140, de 2011, que fixa normas para a cooperao entre a Unio e os demais Entes Federativos no que se refere proteo do meio ambiente. Outro argumento a favor da participao mais intensa de gestores estaduais e municipais que as condies desfavorveis para a conservao da biodiversidade ocorrem em reas com maior densidade demogrfica e/ou onde atividades econmicas, como a agricultura, encontram-se mais consolidadas. Uma estratgia para a compatibilizao entre o uso humano e a conservao da biodiversidade nestes casos envolveria, necessariamente, o uso de instrumentos como a delimitao de reas de preservao permanente (APP) e de reserva legal (RL), ambos previstos no Cdigo Florestal. Estes instrumentos impem, respectivamente, mtricas a serem mantidas ao redor de reas sensveis (como cursos de gua e topos de morro) e a manuteno de uma cota mnima de vegetao natural a ser conservada na propriedade privada. Tal estratgia, para ser efetiva, deve ser desencadeada e gerenciada o mais prximo possvel do terreno. Destaca-se que tais instrumentos existiam no passado, mas tiveram dificuldades de serem implementados em sua totalidade em funo da deficiente fiscalizao do Estado, o que resultou na destinao das reas de APP e RL para outras finalidades, implicando em passivos ambientais. Destaca-se, ainda, que a rea de passivos em APP e RL a ser recuperada em algumas UFs a partir das mudanas introduzidas pelo novo Cdigo Florestal pequena (Soares-Filho, 2013) e, portanto, teria contribuio limitada para o aumento da cobertura vegetal natural ou mesmo para a conectividade dos remanescentes de vegetao natural ainda existentes. O alcance do objetivo nacional de conservao da biodiversidade sinaliza uma provvel migrao de parcela importante do protagonismo das aes para as UFs, especialmente naqueles casos em que a condio local se mostra menos favorvel. Instrumentos econmicos como o ICMS-Ecolgico, por exemplo, poderiam ter um papel mais importante e provavelmente precisariam de aperfeioamento no sentido de aumentar os incentivos para a conservao da biodiversidade nas UFs onde esto implantados, e expandidos para aquelas que ainda no os possuem. Cerca de metade das UFs (treze das 27) contavam com ICMS-Ecolgico em 2010, enquanto outras dez haviam elaborado projetos de lei relacionados matria (Brasil, 2010). Outros mecanismos tributrios e linhas de crdito devem ser tambm desenvolvidos e disponibilizados, para agentes pblicos e privados, para estimular a conservao da biodiversidade. A reverso de quadro desfavorvel conservao da biodiversidade depender de aes, planos e programas nas esferas estadual e municipal de governo, dada a maior proximidade destes nveis do poder pblico aos fatores que contribuem para tais condies e melhor capacidade de articulao de aes que podem contribuir para a reverso do quadro. Caberia, portanto, s UFs o papel de promoo, articulao e coordenao de aes, planos e programas voltados para a conservao da biodiversidade.
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Nesse sentido, merece destaque a recente e indita iniciativa do estado do Paran na promoo da elaborao de planos municipais da Mata Atlntica, instrumento previsto na Lei no 11.428, de 2006 (Lei da Mata Atlntica). Os planos a serem desenvolvidos no estado devero definir aes prioritrias para a conservao de reas deste bioma a partir do mapeamento de remanescentes nos municpios. A iniciativa foi resultado de articulaes entre o rgo estadual de meio ambiente, a representao dos municpios paranaenses e uma organizao no governamental (ONG).9 Embora ainda no existam resultados, provavelmente a reverso do quadro de desigualdades regionais e entre UFs no estado de conservao da biodiversidade depender de estratgias semelhantes, uma vez que desloca o protagonismo da distante esfera federal para o nvel local, onde as aes devem acontecer. REFERNCIAS ABDON, M. M. Os impactos ambientais no meio fsico eroso e assoreamento na bacia hidrogrfica do rio Taquari, MS, em decorrncia da pecuria. Tese (Doutorado) Universidade de So Paulo, So Carlos, 2004. Disponvel em: <http://www.dsr.inpe.br/site_ bhrt/download/Tese.pdf>. ABDON, M. M. et al. Desmatamento no bioma Pantanal at o ano 2002: relaes com a fitofisionomia e limites municipais. Revista brasileira de cartografia , v. 59, n. 1, p. 17-24, 2007. ALHO, C. J. R. Biodiversity of the Pantanal: response to seasonal flooding regime and to environmental degradation. Brazilian journal of biology, v. 68, n. 4-Supplement, p. 957-966, 2008. BOLDRINI, I. I. Campos do Rio Grande do Sul: caracterizao fisionmica e problemtica ocupacional. Boletim do instituto de biocincias, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, v. 56, p. 1-39, 1997. BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Biodiversidade brasileira: avaliao e identificao de reas e aes prioritrias para conservao, utilizao sustentvel e repartio dos benefcios da biodiversidade nos biomas brasileiros, Biodiversidade. Braslia: MMA, 2002. ______. Mapas de cobertura vegetal dos biomas brasileiros. Braslia: MMA, 2007. ______. Quarto relatrio nacional para a conveno sobre diversidade biolgica. Braslia: MMA, 2010. p. 241. CMARA, I. G. Breve histria de conservao da Mata Atlntica. In: GALINDO-LEAL, C.; CMARA, I. G. (Orgs.). Mata Atlntica: biodiversidade, ameaas e perspectivas state of the hotspots. Belo Horizonte: Fundao SOS Mata Atlntica e Conservao Internacional, 2005, p. 31-42.
9. Para mais informaes, ver: <http://www.meioambiente.pr.gov.br/modules/noticias/article.php?storyid=1681>.
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789
790
Repositrio Ranking repositrio Terra indgena (%) Ranking terra indgena (%) UC proteo integral (%) Ranking UC proteo integral (%) UC de uso sustentvel (%) Ranking UC de uso Remanescente sustentvel (%) (%) Ranking remanescente (%) 27 92,7 95,7 95,2 24 19 16 14,4 89,5 2,6 19 9 13 1,1 0,5 1,6 4 15 6 17 7,7 2,7 3,8 0,8 8 3 10 21 14 16 5 6,3 9,9 7,3 5,0 6,8 9,5 13,4 1,9 12,3 4,5 22 27 6 10 18 14 9 12 17 21 4 20 7 82,8 72,0 70,2 72,2 29,3 64,0 74,5 38,2 18,3 18,6 59,1 46,9 24,6 34,5 16,2 39,6 24 26 25 23 20 19 21 7 18 22 12 3 4 17 14 6 9 2 13 Ranking total ICB 1 1 4 0 5 0 0 0 2 2 1 2 14 3 5 5 6 10 65 4 16 1,2 27 0,1 23 0,9 22 0,1 19,5 0,5 13 19,5 0,1 5 14 0,2 9 24,5 0,5 12 2,3 11 2,1 18 1,1 7 0,0 2 5,5 11 14,8 23 3,5 15 11 0,0 2 10,1 24 3 6,6 19 4,1 17 3 9,2 21 5,8 20 8,4 3 21,0 24 14,1 26 10,9 19,5 22,7 25 10,3 25 22,3 3 46,1 27 5,2 18 7,4 15 16 27,1 26 9,5 22 17,9 23 7 14,8 22 9,7 23 22,6 25 7 8,3 20 33,5 27 29,5 26 95,8 157,0 151,0 149,5 142,0 140,0 137,5 119,5 112,5 110,0 110,0 107,0 106,5 85,0 84,0 81,5 79,5 78,0 78,0 77,0 76,0 0,831 0,799 0,791 0,751 0,741 0,728 0,632 0,595 0,582 0,582 0,566 0,563 0,450 0,444 0,431 0,421 0,413 0,413 0,407 0,402
APNDICE
APNDICE A
TABELA A.1
Valor e ranking das variveis estudadas e resultado do ndice de Conservao da Biodiversidade (ICB) das UFs
UF
Fauna
Ranking fauna
Flora
Ranking ora
AP
19
24
26
AC
11
26
24
AM
29
21
15,5
RR
10
27
27
PA
54
13
20
10,5
RO
13
25
20,5
TO
31
20
20,5
MA
42
15
15,5
DF
28
22
17
MT
38
19
18
PI
25
23
24
MS
39
18
20,5
PR
103
20
10,5
SE
41
16
24
CE
55
12
10
13
BA
162
93
RJ
187
107
SC
105
34
SP
213
52
PE
99
24
(Continua)
(Continuao)
Repositrio Ranking repositrio Terra indgena (%) Ranking terra indgena (%) UC proteo integral (%) Ranking UC proteo integral (%) UC de uso sustentvel (%) Ranking UC de uso Remanescente sustentvel (%) (%) Ranking remanescente (%) 10 11 15 16 8 14,5 19,3 1 5 74,5 71,0 70,0 69,5 65,5 59,0 55,0 Ranking total ICB
UF
Fauna
Ranking fauna
Flora
Ranking ora
GO 17 2 2 14 0 4 16 0,4 11 2,3 12 1,0 1 3 1,0 16 0,7 4 6,8 13 24,5 0,4 10 0,9 6 1,9 5 31,2 11 0,0 2 0,1 1 1,3 2 51,6 11 0,6 14 0,1 2 1,4 3 50,4 26 0,1 7 1,9 11 6,8 11 35,6
52
14
26
19,5
0,1
0,9
4,5
34,6
0,394 0,376 0,370 0,368 0,347 0,312 0,291
MG
148
126
PB
60
11
14
RN
40
17
20,5
RS
129
30
AL
83
10
11
12
ES
122
63
791
CAPTULO 26
O IDEB LUZ DE FATORES EXTRNSECOS E INTRNSECOS ESCOLA: UMA ABORDAGEM SOB A TICA DO MUNICPIO
Paulo Roberto Corbucci* Eduardo Luiz Zen*
1
1 APRESENTAO A literatura educacional, internacional e brasileira, farta em estudos que atribuem o rendimento escolar dos alunos a fatores intrnsecos e extrnsecos escola, a exemplo do que mostraram Schiefelbein e Simmons (1980), Brando, Baeta e Rocha (1983), Gomes (2005), Menezes-Filho (2007). Este captulo tem por objetivo identificar possveis correlaes entre o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB) e alguns desses fatores extrnsecos e intrnsecos escola, tendo-se como unidade de anlise o municpio. Como fatores extrnsecos escola, foram considerados: i) renda domiciliar per capita; ii) condies de moradia existentes em cada municpio brasileiro no que se refere a saneamento bsico abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e coleta de lixo e ao material utilizado na edificao do domiclio; e iii) taxa de alfabetizao da populao de 18 a 64 anos, que corresponde faixa etria adulta com mais probabilidade de ter filhos, irmos ou netos frequentando o ensino fundamental. Entre os fatores intrnsecos, optou-se por analisar a situao dos municpios em relao infraestrutura pedaggica da escola, a saber: existncia de biblioteca, laboratrio de informtica, laboratrio de cincias e quadra de esportes. Considerando-se que o IDEB calculado apenas nos estabelecimentos de ensino urbano, este estudo tem como delimitao esta localizao geogrfica. Alm disso, estabeleceram-se como recorte de anlise os anos iniciais 1o ao 5o ano do ensino fundamental das redes de ensino estaduais e municipais. 2 VISO GERAL SOBRE O IDEB Reconhecer a educao em sua natureza sistmica foi, em grande medida, um avano introduzido pelo Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), institudo em 2007. Trata-se de um conjunto de aes que visam interferir nos processos educacionais, de modo a melhorar a qualidade do ensino e, consequentemente, seus resultados proficincia e progresso. Assim, o PDE buscou romper a concepo fragmentada de educao at ento prevalecente como
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
orientao da poltica educacional brasileira (Ipea, 2008), ao assumir que avanos nos indicadores educacionais do ensino fundamental dependem da interveno nos nveis de ensino antecedente e subsequente. Por exemplo, mediante a universalizao do acesso educao infantil e melhoria da formao de professores na educao superior. No intuito de monitorar a execuo do PDE, especialmente no mbito das redes pblicas de ensino, foi institudo o IDEB, que se tornou o principal indicador de desempenho do sistema educacional brasileiro. Este ndice calculado a partir da taxa de aprovao e das notas obtidas pelos alunos em teses padronizadas: Prova Brasil e Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (SAEB). A principal meta estabelecida a de alcanar o ndice de 6,0 pontos, em 2021, como mdia de desempenho dos anos iniciais do ensino fundamental nas redes pblicas. Tal meta corresponde ao desempenho escolar mdio dos pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), poca da concepo do PDE, em 2007. Assim como se observa em relao s demais condies sociais no pas, os resultados do IDEB tambm so bastante desiguais entre regies, Unidades Federadas (UFs) e municpios. Os resultados de um universo de cerca de 5,2 mil municpios avaliados por meio do IDEB foram desagregados segundo quatro categorias de desempenho, definidas para efeito deste estudo, conforme mostra a tabela 1.
TABELA 1
Distribuio dos resultados do IDEB nos anos iniciais do ensino fundamental, desagregados segundo intervalos de escores (2010)
IDEB at 2,9 Baixo 3,0 a 3,4 3,5 a 3,9 Mdio inferior Mdio superior 4,0 a 4,4 4,5 a 4,9 5,0 a 5,4 5,5 a 5,9 6,0 a 6,4 Alto 6,5 a 6,9 7,0 ou mais Total Fonte: INEP (2010). Elaborao: Disoc/Ipea. Total de munincpios 59 390 776 725 795 913 858 494 170 47 5.227 13,6 29,1 33,9 23,4 % total
Pela anlise dos dados apresentados na tabela 1, verifica-se que pouco mais da metade dos municpios avaliados pelo IDEB ainda se encontra em situao precria. Em situao distinta, esto cerca de 14% do total, que teriam atingido padro igual ou superior ao da mdia dos pases da OCDE.
794
O IDEB Luz de Fatores Extrnsecos e Intrnsecos Escola
Quando se desagregam os resultados do IDEB pelas cinco macrorregies, tal como mostrado no grfico 1, verifica-se quo dspares esto entre si. De um lado, Norte e Nordeste concentram pelo menos 90% de seus municpios nas categorias baixo e mdio-inferior. Em situao oposta, figuram Sul e Sudeste, com 74% e 85% dos municpios nas categorias mdio-superior e alto. Por fim, o Centro-Oeste permanece em situao intermediria, com distribuio praticamente equivalente, sendo 47% nas duas categorias inferiores e 53% nas demais.
GRFICO 1
Distribuio dos escores do IDEB nos anos iniciais do ensino fundamental dos municpios, redes municipais e estaduais, por macrorregies (2010)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Norte Baixo (< 4,0) Nordeste
10,1 4,7 5,1 0,6 0,4 0,9 5,1 14,7 40,2 49,8 42,3 36,4 30,6 24,6 18,3 58,2 54,3 56,2 47,6
Sudeste
Sul Mdio-Superior ( 5,0 < 6,0)
Centro-Oeste Alto ( 6,0)
Mdio-Inferior ( 4,0 < 5,0)
Fonte: INEP (2010). Elaborao: Disoc/Ipea.
Tambm chama ateno o fato de ser nulo ou insignificante o nmero de municpios das regies Norte e Nordeste com IDEB de 6,0 pontos ou mais, enquanto no Sudeste esta condio foi alcanada por cerca de 31% do total. A distribuio dos escores do IDEB sensivelmente alterada quando se tem por referncia a populao urbana residente, em lugar do nmero de municpios. Conforme se observa no grfico 2, reduz-se significativamente a proporo de escores baixos nas regies Norte e Nordeste e amplia-se na faixa seguinte. Por sua vez, no Sudeste cai para menos da metade a proporo de escores altos, o que pode ser explicado pelo fato de haver um nmero significativo de pequenos municpios de Minas Gerais e So Paulo com IDEB de 6,0 pontos ou mais. Finalmente, no Centro-Oeste ocorre aumento da proporo na categoria mdio-superior, elevando para cerca de 66% do total a proporo de escores nesta faixa.
795
GRFICO 2
Distribuio dos escores do IDEB nos anos iniciais do ensino fundamental das redes redes municipais e estaduais, pela populao urbana, por macrorregies (2010)
100 90 80 70 60 50
42,2 71,8 71,7 65,7 52,5 54,9
40 30 20 10 0 Norte Baixo (< 4,0) Nordeste

19,2 14,0 8,9 4,6 0,7 1,6 0,2 2,0 2,9 12,7 26,5 18,5 29,4
Sudeste
Sul Mdio-superior ( 5,0 < 6,0)
Centro-Oeste Alto ( 6,0)
Mdio-inferior ( 4,0 < 5,0)
3 IDEB E RENDA A distribuio dos resultados do IDEB por faixas de escores entre as cinco macrorregies estabelece, grosso modo, a relao diretamente proporcional com a renda domiciliar per capita. Conforme mostra a tabela 2, as duas regies com menor renda concentram as maiores propores de populao urbana em municpios com IDEB at mdio-inferior (< 5,0 pontos), enquanto o contrrio observado em relao s demais regies.
TABELA 2
Proporo da populao urbana por intervalos de escores do IDEB, segundo as macrorregies (2010)
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Centro-Oeste
2
Renda domiciliar per capita1 599,53 566,00 989,01 987,37 1.000,36 823,17
Proporo da populao urbana com IDEB < 5,0 91,1 94,7 15,6 26,7 31,3 39,1 5,0 8,9 5,3 84,4 73,3 68,7 60,9
Fonte: INEP (2010) e IBGE (2010). Notas: Em R$ de 2010. Exclusive DF.
796
O fato de o Centro-Oeste ter a maior renda domiciliar per capita entre as cinco macrorregies deve-se ao peso da renda do Distrito Federal, que era cerca de 110% maior que a mdia das demais UFs desta regio. Quando se exclui esta UF do clculo, a renda do Centro-Oeste cai para a posio de terceira maior do pas. Outra maneira de visualizar a estreita relao entre o IDEB e a renda da populao apresentada por intermdio do grfico 3, o qual mostra que tanto maior o ndice quanto mais elevada a renda domiciliar per capita mdia. A exceo fica por conta da faixa de 6,5 a 6,9 pontos, cuja renda ligeiramente menor que a dos dois intervalos antecedentes. Observa-se, ainda, que a partir da faixa de 5,5 a 5,9 pontos perdem flego os incrementos na renda.
GRFICO 3
Renda domiciliar per capita mdia por intervalos do IDEB (2010) (Em R$)
800 700
612,24 682,99 691,47 666,12 694,47
600
521,15
500 400
303,24
412,61 339,89
300 200 100 0
272,72
At 2,9
De 3,0 a 3,4
De 3,5 a 3,9
De 4,0 a 4,4
De 4,5 a 4,9 IDEB
De 5,0 a 5,4
De 5,5 a 5,9
De 6,0 a 6,4
De 6,5 a 6,9
De 7,0 ou mais
Fonte: INEP (2010) e IBGE (2010). Elaborao: Disoc/Ipea.
Por fim, as anlises anteriores so corroboradas pelo Coeficiente de Pearson, que estabelece correlao positiva de 60,3% entre IDEB e renda, tal como mostra o grfico 4.
797
GRFICO 4
Coeciente de Pearson entre IDEB e renda domiciliar per capita (2010) (Em R$)
2.500,00
2.000,00
1.500,00 Renda 1.000,00
y = 139,03x - 146,57
500,00
0,00 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 IDEB Renda domiciliar per capita Linear 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0
GRFICO 5
Proporo de municpios com IDEB inferior a 3,8 pontos e superior a 5,9 pontos, por faixas de renda domiciliar per capita (2010) (Em R$)
100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0
2,5 5,6 0,7 9,1 9,9 2,2 0,8 0,2 20,3 21,4 17,4 13,1 5,5 0,2 3,6 1,2 0,1 0,5 0,2 0,2 0,5 46,3 38,7
< 200,00
200 < 300
300 e < 400
400 e < 500
500 e < 600
600 e < 700
700 e < 800
800 e < 900
900 e < 1000
1000 e < 1100
1100 e < 1200
1200 e < 1300
1300 e < 1400
1400 e < 1500
IDEB 3,8
IDEB 5,9
798
1500
Quando se comparam categorias extremas em relao aos resultados do IDEB, tendo-se como referncia a distribuio normal, verifica-se ntida polarizao no que concerne sua distribuio por faixas de renda. Conforme mostra o grfico 5, os municpios com IDEB de at 3,8 pontos concentram-se nas faixas de renda inferiores a R$ 400. Por sua vez, entre aqueles que tiveram resultado de pelo menos 5,9 pontos, as maiores incidncias ocorrem a partir da faixa de renda de R$ 500. Cabe ainda ressaltar que cerca de 88% dos municpios com menor pontuao no IDEB tm renda domiciliar per capita inferior a R$ 400, ao passo que 94% dos municpios com escores mais elevados encontram-se em situao oposta. No intuito de verificar se a dimenso da populao do municpio estaria associada ao desempenho no IDEB, desagregaram-se os dois grupos anteriores referidos por faixas populacionais. Desse modo, o grfico 6 mostra que a maioria absoluta dos municpios de ambas as categorias tem contingente populacional inferior a 10 mil habitantes. Portanto, pode-se afirmar que a dimenso populacional dos municpios que integram as duas faixas extremas de desempenho no IDEB no guarda estreita relao com os escores obtidos.
GRFICO 6
Proporo de municpios com IDEB inferior a 3,8 pontos e superior a 5,9 pontos, por faixas de populao urbana (2010)
100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 < 5.000 5.000 < 1.000 10.000 < 20.000 20.000 < 30.000
38,4 43,3 27,7 20,5 20,5 15,3 5,5 6,2 2,7 3,2 1,2 2,1 2,1 3,1 0,7 2,0 0,7 2,8 0,7 1,6
30.000 < 40.000 IDEB 3,8
40.000 < 50.000
50.000 < 75.000
75.000 < 100.000
100.000 < 200.000
200.000
IDEB 5,9
4 IDEB E AS CONDIES HABITACIONAIS A anlise das condies habitacionais considerou quatro aspectos, a saber: i) abastecimento de gua; ii) esgotamento sanitrio; iii) coleta de lixo; e iv) material de construo da moradia. No primeiro caso, considerou-se como adequado apenas se o domiclio tinha ao menos um ponto de gua interno na residncia. No que concerne ao esgotamento sanitrio, tanto a ligao rede geral, quanto a fossa sptica foram consideradas adequadas. Em relao coleta de lixo, consideraram-se adequadas a coleta pblica e a existncia de caamba pblica.
799
Por fim, os materiais de construo usados na moradia, tidos como adequados, foram alvenaria e taipa revestidas, e madeira apropriada. Cabe esclarecer que o fornecimento de energia eltrica no foi utilizado como indicador, uma vez que este est presente em 99,7% dos domiclios urbanos brasileiros, o que no incorreria em fator de diferenciao. Por fim, deve-se esclarecer que foram estabelecidas propores entre 90% e 95%, tidas como adequadas, considerando-se os distintos nveis de cobertura da populao. Por exemplo, cerca de 64% dos municpios havia atingido o patamar de 95% de domiclios urbanos com abastecimento de gua, mas apenas 15% deles tinham logrado semelhante proporo de esgotamento sanitrio adequado. 4.1 Abastecimento de gua Para efeito deste estudo, considerou-se adequada a proporo de pelo menos 95% dos domiclios urbanos com abastecimento de gua com, no mnimo, um ponto interno na residncia. De acordo com o Censo Demogrfico 2010, 95% dos domiclios urbanos brasileiros enquadram-se nesta categoria. No entanto, esta proporo se altera significativamente quando se desagregam os dados pelas macrorregies, variando de 82% na regio Norte a quase 99% no Sul. medida que se desagregam os dados, tambm aumenta a discrepncia entre as unidades de anlise. Portanto, as desigualdades ficam ainda maiores quando se tem por referncia o municpio. Assim, como se verifica em relao s variveis anteriormente analisadas, os escores do IDEB crescem medida que aumenta a proporo de domiclios com abastecimento de gua, conforme pode ser constatado no grfico 7.
GRFICO 7
Distribuio dos escores do IDEB das redes pblicas de ensino por municpios, segundo a proporo de domiclios com abastecimento de gua (2010) (Em %)
100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 < 50 Baixo (< 4,0)
18,3 3,9 15,8 9,1 2,2 1,1 0,9 2,2 33,2 24,8 20,3 43,7 45,8 38,4 78,5
62,0
50 < 75 Mdio-inferior ( 4,0 < 5,0)
75 < 95 Mdio-superior ( 5,0 < 6,0)
95 Alto ( 6,0)
800
A distribuio dos resultados do IDEB altera-se de forma mais evidente a partir da categoria de municpios com pelo menos 75% de domiclios com abastecimento de gua. Isto ocorre devido reduo dos IDEBs baixos e aumento expressivo do ndice mdio-superior. Por fim, entre os municpios com pelo menos 95% de abastecimento de gua, h reduo significativa dos IDEBs baixos e aumento expressivo dos ndices mdio-superior e alto. 4.2 Esgotamento sanitrio A questo do esgotamento sanitrio no Brasil ainda permanece como desafio a ser vencido, de modo a assegurar um padro mnimo de salubridade populao brasileira. Trata-se de um servio mais complexo que o de abastecimento de gua, tendo em vista a configurao dos espaos urbanos assentamentos irregulares, favelas, ocupao de morros , mas tambm o custo mais elevado de instalao. Cerca de um quarto dos domiclios urbanos brasileiros no dispe de esgotamento sanitrio adequado. De acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), seriam duas as modalidades consideradas adequadas: rede geral ou fossa sptica. Sob este critrio, cerca de 46% dos municpios que participaram do IDEB tinham menos da metade de seus domiclios urbanos com condies adequadas de esgotamento sanitrio. No extremo oposto, em situao favorvel, em apenas 23% deles a proporo de domiclios com esgotamento adequado era de pelo menos 90%. Assim como foi verificado em relao ao abastecimento de gua, o grfico 8 mostra que as maiores propores de bons resultados no IDEB esto associadas s maiores taxas de esgotamento sanitrio adequado.
GRFICO 8
Distribuio dos escores do IDEB das redes pblicas de ensino por municpios, segundo a proporo de domiclios com esgotamento sanitrio adequado (2010) (Em %)
100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 < 50 Baixo (< 4,0) 50 < 75 Mdio-inferior ( 4,0 < 5,0) 75 < 90 Mdio-superior ( 5,0 < 6,0) 90 Alto ( 6,0)
10,6 4,1 36,0 37,0 22,9 24,3 15,3 33,4 31,7 26,5 14,2 3,4 12,4 50,3 44,1 33,9
801
Comparando-se as categorias extremas de municpios em termos de esgotamento sanitrio adequado, constata-se que naquela com incidncia inferior a 50%, a proporo de IDEBs baixos e mdio-inferiores atinge 73% do total. Por sua vez, entre os municpios da categoria com maior proporo de esgotamento sanitrio adequado predominam os IDEBs mdio-superiores e altos, perfazendo 84% do total. 4.3 Coleta de lixo Para efeito deste estudo, considera-se como coleta de lixo adequada o servio de coleta ou a existncia de caamba pblica. De acordo com os dados do Censo Demogrfico 2010, cerca de 97% dos domiclios urbanos eram atendidos por ao menos uma destas modalidades de coleta de lixo. Apesar de tal proporo ser relativamente elevada, persistem desigualdades entre as UFs e, principalmente, em nvel intermunicipal. Em relao ao primeiro caso, o diferencial entre os estados com a maior e menor proporo de domiclios atendidos por coleta de lixo adequada situa-se em torno de 20 pontos percentuais (p.p.). Entre municpios, a desigualdade chega a ser a mxima possvel, ou seja, de um lado h aqueles que oferecem coleta de lixo adequada totalidade dos domiclios urbanos e, de outro, h municpios onde este servio permanece inexistente. Com relao ao IDEB, notria a associao entre os melhores escores sob este indicador e as maiores propores de domiclios com coleta de lixo adequada. Tal como pode ser observado no grfico 9, bastante elevada a proporo de IDEBs baixos entre os municpios com menos da metade dos domiclios com coleta de lixo adequada.
GRFICO 9
Distribuio dos escores do IDEB das redes pblicas de ensino por municpios, segundo a proporo de domiclios com coleta de lixo adequada (2010) (Em %)
100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 < 50 Baixo
16,7 7,3 2,4 0,6 25,7 18,2 14,4 3,4 39,1 39,3 41,5 81,0
66,5
25,9 18,2
50 < 75 Mdio-inferior
75 < 95 Mdio-superior Alto
95
802
De modo contrrio, residual a proporo de IDEBs baixos entre municpios com pelo menos 95% dos domiclios com coleta de lixo adequada. Note-se que tambm significativa a diferena entre este grupo e o imediatamente anterior, no que concerne distribuio dos escores do IDEB. No primeiro, cerca de 60% dos municpios obtiveram IDEBs mdio-superior e alto. Em relao ao segundo grupo de municpios, a proporo no atingiu 22% deste universo. 4.4 Material de construo da moradia O tipo de material utilizado na edificao do domiclio foi o quarto e ltimo fator a compor a categoria Condies habitacionais. Para efeito deste estudo, foram considerados adequados trs tipos de materiais de construo: i) alvenaria revestida; ii) madeira apropriada; e iii) taipa revestida.1 De acordo com o Censo Demogrfico 2010, cerca de 89% dos domiclios urbanos brasileiros haviam sido edificados com materiais de construo adequados, sendo a maioria destes, ou 83% do universo, com alvenaria revestida. Portanto, haveria um dficit da ordem de 11% em termos de moradias edificadas com material adequado. A distribuio dos escores do IDEB em relao a esse indicador tambm segue tendncia identificada por meio dos demais indicadores das condies habitacionais dos municpios brasileiros, conforme mostrado no grfico 10.
GRFICO 10
Distribuio dos escores do IDEB das redes pblicas de ensino por municpios, segundo a proporo de moradias edicadas com material de construo adequado (2010) (Em %)
100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0
20,0 20,6 35,8 35,2 37,0 23,7 18,4 7,2 36,9 57,0 76,0
20,9
20,0 10,0 < 50 Baixo (< 4,0)

4,0 7,3 -
50 < 75 Mdio-inferior ( 4,0 < 5,0)
75 < 90 Mdio-superior ( 5,0 < 6,0)
90 Alto ( 6,0)
1. A alvenaria revestida, por ser o tipo de edicao aceito como padro a ser alcanado. A madeira apropriada, pelo fato de ser bastante comum no Sul do pas. A taipa revestida, por ser o tipo de construo predominante nos stios tombados como patrimnio histrico nacional.
803
Tal como pode ser observado no grfico 10, as distribuies dos IDEBs guardam semelhanas entre os dois grupos de municpios esquerda, assim como entre os da direita. Entre os primeiros, predominam os IDEBs baixos, enquanto nos grupos direita, a maior incidncia de IDEBs mdio-superiores. Outro dado que chama ateno a inexistncia de escores altos nos dois grupos com menores propores de moradias edificadas com material de construo adequado. De outro modo, a proporo destes IDEBs entre os municpios com pelo menos 90% destes domiclios nesta condio atinge cerca de um quinto deste universo. A mdia aritmtica dos quatro indicadores anteriormente analisados redundou na formulao de um indicador composto, aqui denominado de ndice das Condies Habitacionais (ICH), que tambm apresentado sob a forma de escala em quatro nveis: i) inadequado; ii) insuficiente; iii) razovel; e iv) adequado. Quando se analisa a relao entre IDEB e condies habitacionais, verifica-se que aumenta a incidncia de IDEBs baixos entre os municpios com condies habitacionais inadequadas, tal como apresentado no grfico 11.
GRFICO 11
Distribuio dos escores do IDEB das redes pblicas de ensino por municpios, segundo o nvel de adequao das condies habitacionais (2010) (Em %)
100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,9 2,1 14,7 17,7 8,9 6,0 39,7 40,6 33,5 33,6 27,9 24,0 16,7 49,5 84,4
Inadequado Baixo
Insuciente Mdio-inferior
Razovel Mdio-superior Alto
Adequado
A quase totalidade dos municpios com condies habitacionais inadequadas obteve IDEBs inferiores a 4,0 pontos, ao passo que apenas 6% daqueles com condies adequadas encontravam-se sob esta condio. Estes dados evidenciam a polarizao existente entre municpios com condies habitacionais opostas.
804
Essa maior polarizao identificada por meio da comparao entre os grficos anteriores confirmada quando se calcula o Coeficiente de Pearson entre IDEB e o ICH. Se isoladamente nenhuma das variveis relativas s condies habitacionais atingiu correlao positiva de 50%, no caso do ICH, o ndice alcanado foi de 56,6%. 5 IDEB E ESCOLARIDADE DA POPULAO Por meio deste estudo, constatou-se que o nvel de alfabetizao da populao do municpio o que evidencia correlao positiva mais forte com o IDEB. No intuito de assegurar mais preciso desta relao, utilizou-se como recorte populacional a faixa etria de 18 a 64 anos, a qual corresponde populao adulta em idade ativa com mais probabilidade de ter filhos, irmos ou netos frequentando o ensino fundamental. Tendo em vista que o IDEB compreende apenas escolas urbanas, excluiu-se a populao rural de cada municpio. Utilizando-se o Coeficiente de Pearson, verificou-se que a taxa de alfabetizao da populao e os resultados do IDEB estabelecem entre si correlao positiva de 69,3% e significncia de 0,01, tal como pode ser observado no grfico 12.
GRFICO 12
Coeciente de Pearson entre IDEB e taxa de alfabetizao (2010)
100,0 90,0 80,0 Taxa de alfabetizao 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0
y = 6,7141x + 53,814
0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0
Escores do IDEB
Outra forma de visualizar essa correlao apresentada no grfico 13, o qual mostra que quanto mais elevado o nvel de alfabetizao da populao, maior a proporo de municpios com escores altos. Tendncia contrria observada em relao aos municpios com taxas de analfabetismo elevadas.
805
GRFICO 13
Proporo de municpios por intervalos de escores do IDEB, segundo o nvel de alfabetizao da populao urbana de 18 a 64 anos (2010) (Em %)
100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 1,3 5,7 38,7 69,5 56,9 44,9 67,0 81,4 87,9 85,9 86,1 87,5 100,0
22,5 19,4 10,1 2,8 1,0 0,8 0,6 12,5 -
< 3,0
3,0 < 3,5 3,5 < 4,0 4,0 < 4,5 4,5 < 5,0 5,0 < 5,5 5,5 < 6,0 6,0 < 6,5 6,5 < 7,0 7,0 < 7,5 7,5 < 8,0
8,0
Escores do IDEB
Taxa de alfabetizao < 75 Taxa de alfabetizao 90
Note-se que a maioria absoluta de municpios com IDEB igual ou maior que 4,5 pontos composta por aqueles com taxas de alfabetizao iguais ou superiores a 90%. Esta proporo cresce com o aumento do intervalo de escore do IDEB. Em situao oposta, encontram-se os municpios com escores abaixo de 3,5 pontos, entre os quais predominam aqueles com taxas de alfabetizao inferiores a 75%. Tais resultados corroboram pesquisas que haviam evidenciado correlao positiva entre nvel de escolaridade dos pais, e das mes em particular, e o desempenho escolar dos filhos. Por fim, o grfico 14 mostra as propores de municpios por faixas de escores do IDEB, segundo a taxa de alfabetizao da populao urbana de 18 a 64 anos. Pela anlise do grfico 14, constata-se que cerca de 95% dos municpios com as menores taxas de alfabetizao abaixo de 75% obtiveram IDEBs inferiores a 5,0 pontos mdio-inferior e baixo. De modo inverso, cerca de 86% dos municpios com as maiores taxas de alfabetizao 95% ou mais alcanaram IDEBs de pelo menos 5,0 pontos mdio-superior e alto. Cabe ressaltar que a incidncia de IDEBs baixos entre estes praticamente nula.
806
GRFICO 14
Distribuio dos escores do IDEB das redes pblicas de ensino por municpios, segundo o nvel de alfabetizao da populao urbana de 18 a 64 anos (2010) (Em %)
100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 < 75 Baixo
4,1 4,4 3,0 28,7 41,0 32,2 22,4 24,6 22,3 13,7 0,7 0,5 28,9 50,0 66,5 56,8
75 < 90 Mdio-inferior
90 < 95 Mdio-superior Alto
95
6 IDEB E O NDICE DAS CONDIES SOCIAIS O ndice das Condies Sociais (ICS) dos municpios dado pela mdia aritmtica entre o ICH, a taxa de alfabetizao e a renda domiciliar per capita. Ou seja, quatro indicadores de condies habitacionais; um indicador educacional; e um indicador de renda. Feita a mdia aritmtica destes indicadores, chegou-se seguinte classificao dos municpios brasileiros submetidos ao IDEB, segundo quatro categorias de ICS: i) muito baixo; ii) baixo; iii) mdio; e iv) alto. A maior parte dos municpios brasileiros situa-se nas categorias de ICS baixo (2.593 municpios) e mdio (2.232 municpios). Nos extremos, h 133 municpios com ICS muito baixo, todos localizados nas regies Norte e Nordeste. Por sua vez, apenas trs dos 269 municpios com ICS alto localizam-se na regio Nordeste, sendo os demais pertencentes s trs macrorregies do Centro-Sul do pas. O grfico 15 apresenta a distribuio dos IDEBs municipais pelas categorias referidas.
807
GRFICO 15
Distribuio dos escores do IDEB das redes pblicas de ensino por municpios, segundo o ICS (2010) (Em %)
100,0 90,0 80,0 70,0 60,0
51,0 59,1 82,0
50,0 40,0 30,0 20,0 10,0

1,5 16,5 18,2 20,1 39,4 39,9 34,6 24,8
2,5
4,2
5,9 0,4
Muito baixo Baixo Baixo Mdio-inferior Razovel Mdio-superior Alto
Alto
Conforme mostra o grfico 15, a agregao dos seis indicadores anteriormente analisados sob um nico ndice implicou mais polarizao entre os grupos situados nas extremidades da distribuio, em grande medida devido ao aumento da proporo de IDEBs altos e mdio-superior entre os municpios com ICS alto. Se, neste caso, tal proporo atingiu cerca de 94%, entre os indicadores em separado oscilou de 58% a 86%. Portanto, estes dados corroboram o entendimento de que maior a probabilidade de se obter um escore elevado no IDEB quando se tem um maior nmero de fatores sociais considerados adequados. Entre os municpios com ICS muito baixo, apenas dois obtiveram IDEB de pelo menos 5,0 pontos. Trata-se de escore que se situa muito acima da mdia de 3,6 pontos alcanada pelo restante deste grupo. Na categoria de ICS alto, proporo ligeiramente maior deste universo, totalizando dezessete municpios, obteve-se escore inferior a 5,0 pontos. Assim como na situao anterior, h um diferencial significativo entre a mdia de 4,6 pontos destes municpios em relao aos 5,8 pontos obtidos pelo restante do grupo. Ao analisar a dimenso e/ou localizao desses municpios, constata-se que ambos os municpios da categoria de ICS muito baixo tm populao urbana inferior a 20 mil habitantes e esto distantes das capitais de seus respectivos estados. De modo contrrio, a maioria dos dezessete municpios integrantes do grupo de ICS alto composta de capitais ou cidades localizadas em reas metropolitanas.
808
7 IDEB E A INFRAESTRUTURA PEDAGGICA DAS ESCOLAS Para efeito deste estudo, optou-se por analisar apenas um dos fatores intrnsecos escola, aqui denominado infraestrutura pedaggica. Nesse sentido, estabeleceu-se como proxy das condies adequadas de oferta de ensino a existncia de quatro tipos de instalaes escolares que guardam estreita relao com o processo de ensino-aprendizagem: i) biblioteca; ii) laboratrio de informtica; iii) laboratrio de cincias; e iv) quadra de esportes. Com base nos dados do Censo Escolar de 2010, foram calculadas as propores de alunos das redes estaduais e municipais de cada municpio, atendidos por escolas com os referidos equipamentos e/ou instalaes. A mdia aritmtica das porcentagens obtidas em relao a cada item considerada neste estudo como o ndice de adequao da infraestrutura pedaggica das escolas pblicas brasileiras. Alm de contriburem para o desenvolvimento de habilidades e competncias especficas, os quatro itens de infraestrutura listados anteriormente podem tornar a escola mais atrativa aos olhos dos alunos, contribuindo para diminuir o desinteresse e a evaso escolar. Ainda que a simples existncia destes itens nas escolas no signifique que eles estejam sendo utilizados adequadamente e sequer sejam acessveis aos alunos dos anos iniciais do ensino fundamental, bastante razovel supor que as escolas atendidas por este tipo de infraestrutura dispem, ao menos potencialmente, de mais diversidade de mtodos de ensino que as que no o possuem. Em que pese o fato de a Prova Brasil avaliar a proficincia dos alunos em portugus e matemtica, contedos estes que no esto diretamente associados s prticas desenvolvidas em laboratrios de cincias, considera-se que a multiplicidade de estmulos proporcionados pela existncia de espaos variados de ensino-aprendizagem nas escolas pode potencializar o aprendizado dos contedos que so objeto deste teste, na medida em que oportunizam aos alunos diferentes formas de relacionar o raciocnio matemtico, a leitura e a escrita com experimentos das cincias naturais. O mesmo entendimento se aplica prtica de esportes em espaos adequados e ao manuseio de ferramentas disponibilizadas por meio da informtica. 7.1 Biblioteca escolar Vistas no ltimo perodo no mais como meros depsitos de livros, mas como integrantes do projeto poltico-pedaggico de cada escola, as bibliotecas escolares cumprem um papel fundamental no desenvolvimento do interesse pela leitura e no apoio ao aprendizado da lngua portuguesa, especialmente entre crianas em processo de alfabetizao. Alm dos servios tradicionais de emprstimos de livros ou espaos para a realizao de pesquisas por parte dos alunos, a existncia de bibliotecas abre a possibilidade de a escola oferecer um outro espao de reflexo e aprendizagem, geralmente mais atrativo e instigante para as crianas que a sala de aula. Os dados do Censo Escolar mostram, porm, que o nmero de escolas com bibliotecas no Brasil ainda insatisfatrio. Aproximadamente 30% delas, onde estudam cerca de 58% dos alunos matriculados, possuem o equipamento. O grfico 16 traz a distribuio de municpios brasileiros pelo valor do IDEB, segundo quatro categorias de proporo de matrculas em escolas que possuem bibliotecas.
809
GRFICO 16
Distribuio dos escores do IDEB das redes pblicas de ensino por municpios, segundo a proporo de alunos do ensino fundamental atendidos por biblioteca escolar (2010) (Em %)
100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0
31,7 37,9 32,8 22,9 12,6 6,6 7,1 35,0 30,4 25,6 20,5 12,4 36,9 26,3 19,1 42,2
30,0 20,0 10,0 -
< 25 Baixo (< 4,0)
25 < 50 Mdio-inferior ( 4,0 < 5,0)
50 < 75 Mdio-superior ( 5,0 < 6,0)
75 Alto ( 6,0)
Apesar de nas trs primeiras categorias de municpios, com menos de 75% dos alunos estudando em escolas com bibliotecas, no terem sido observadas diferenas significativas na distribuio dos escores do IDEB, naquela dos municpios que possuem 75% ou mais de alunos em escolas com bibliotecas houve ntida predominncia de IDEBs mdio-superiores e altos, totalizando mais de 60%. 7.2 Laboratrio de informtica Em um contexto societrio em que parcela significativa dos estudantes ainda no dispe de computador ou acesso internet em casa, o laboratrio de informtica constitui, talvez, oportunidade nica de contato com estes canais de acesso informao e ao conhecimento. A existncia destas ferramentas na escola contribui para equalizar as condies de ensino entre alunos de estratos sociais distintos, assim como pode favorecer sua insero futura no mercado de trabalho. Nos anos iniciais do ensino fundamental, em especial, a utilizao do laboratrio de informtica pode auxiliar no processo de alfabetizao e desenvolvimento do raciocnio matemtico. Conforme se observa no grfico 17, entre os municpios com menos de 25% dos alunos com acesso a laboratrio de informtica na escola, a proporo de IDEBs inferiores a 5,0 pontos corresponde a quase 80% deste universo. Porm, entre os municpios do quartil superior a proporo, reduz-se para cerca de 43% do total. Por sua vez, as categorias intermedirias exibem distribuio de escores mais homognea.
810
GRFICO 17
Distribuio dos escores do IDEB das redes pblicas de ensino por municpios, segundo a proporo de alunos do ensino fundamental atendidos por laboratrio de informtica (2010) (Em %)
100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 < 25a Baixo (< 4,0) 25 < 50 Mdio-inferior ( 4,0 < 5,0) 50 < 75 Mdio-superior ( 5,0 < 6,0) 75 Alto ( 6,0)
29,9 49,5 39,5 34,9 29,7 25,7 27,3 30,5 31,5 28,2 15,2 9,6 5,0 10,7 17,1
15,6
7.3 Laboratrio de cincias Assim como no caso anterior, o laboratrio de cincias guarda estreita relao com o desafio de tornar as aulas mais dinmicas e atrativas aos alunos. A transmisso de contedos realizada de forma exclusiva por meio de aulas expositivas torna o ensino cansativo e desinteressante s crianas e aos jovens vidos por canalizar suas energias para atividades vvidas e aplicadas. A existncia de aparatos pedaggicos, que dinamizem as aulas e confiram significado aos contedos de ensino, pode contribuir para a melhoria do desempenho dos estudantes e o prprio interesse destes pelas aulas e pela escola. Entre os quatro equipamentos e/ou instalaes aqui elencados, o laboratrio de cincias o menos presente. Apenas 20,8% dos alunos do ensino fundamental estudam em escolas que possuem este laboratrio. O grfico 18 mostra a distribuio de escores do IDEB, segundo quatro categorias de municpios constitudas a partir da proporo de alunos atendidos por laboratrio de informtica.
811
GRFICO 18
Distribuio dos escores do IDEB das redes pblicas de ensino por municpios, segundo a proporo de alunos do ensino fundamental atendidos por escolas com laboratrio de cincias (2010) (Em %)
100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 < 25 Baixo (< 4,0) 25 < 50 Mdio-inferior ( 4,0 < 5,0) 50 < 75 Mdio-superior ( 5,0 < 6,0) 75 Alto ( 6,0)
10,4 10,0 5,3 3,0 29,8 31,3 28,5 24,6 23,9 22,4 18,2 48,9 44,3 56,4
21,1
22,0
Na primeira categoria, que rene os municpios com menos de 25% dos alunos dos anos iniciais do ensino fundamental da rea urbana que estudam em escolas com laboratrio de cincias, encontram-se cerca de 71% dos municpios brasileiros 3,7 mil , muitos com taxa de cobertura zero. Nesta categoria, h certo equilbrio na proporo de municpios com IDEB baixo, mdio-inferior e mdio-superior. Incidncia bem menor a de municpios com IDEB alto, cerca de 10%. Quando analisados os municpios nas categorias com 25% de cobertura ou mais, perceptvel uma correlao positiva, sobretudo no que se refere reduo da proporo de IDEBs baixos e no aumento dos mdio-superiores. Por sua vez, a proporo de municpios com ndice alto permanece praticamente constante. Visto em conjunto nestas trs categorias, de um lado IDEBs baixo e mdio-inferior, e de outro, IDEBs mdio-superior e alto, possvel observar que diminui a proporo de municpios no primeiro conjunto e aumenta a proporo no segundo conjunto, na medida em que sobe a cobertura de laboratrios de cincia. 7.4 Quadra de esportes As quadras de esporte so essenciais para a realizao das aulas de educao fsica, matria obrigatria no currculo das escolas que funcionam no perodo diurno. Esta instalao proporciona tambm, especialmente para os alunos dos anos iniciais do ensino fundamental, espaos adequados ao desenvolvimento de atividades que promovam o aprendizado com as atividades ldicas prprias da idade, essenciais para o desenvolvimento das aptides fsicas e
812
mentais das crianas. Segundo o Censo Escolar 2010, porm, aproximadamente metade dos alunos dos anos iniciais do ensino fundamental estuda em escolas sem quadras de esporte. O grfico 19 apresenta o IDEB dos municpios brasileiros distribudos em quatro categorias de cobertura de proporo de alunos dos anos iniciais do ensino fundamental que estudam em escolas com quadra de esportes.
GRFICO 19
Distribuio dos escores do IDEB das redes pblicas de ensino por municpios, segundo a proporo de alunos do ensino fundamental atendidos por quadra de esportes (2010) (Em %)
100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0
31,7 47,5 36,0 50,5
32,5
33,5 24,6
32,6
30,0 20,0 10,0

15,0 5,8
22,8 16,8 9,4 14,6 6,2
20,5
< 25 Baixo (< 4,0)
25 < 50 Mdio-inferior ( 4,0 < 5,0)
50 < 75 Mdio-superior ( 5,0 < 6,0)
75 Alto ( 6,0)
7.5 IDEB e a infraestrutura pedaggica A mdia aritmtica das porcentagens obtidas em cada item biblioteca escolar, laboratrio de informtica, laboratrio de cincias e quadra de esportes em relao ao nmero de alunos das reas urbanas de cada municpio que estudam em escolas com estes equipamentos e/ou instalaes aqui considerada como o ndice de infraestrutura pedaggica das escolas pblicas brasileiras.
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GRFICO 20
Distribuio dos escores do IDEB das redes pblicas de ensino por municpios, segundo a proporo de alunos do ensino fundamental atendidos por escolas com infraestrutura pedaggica adequada (2010) (Em %)
100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0
42,4 61,5 50,6
40,0 30,0 20,0 10,0 < 25 Baixo (< 4,0)

6,9 1,9 29,7
36,6
33,2 27,9 23,9 18,8 6,3 10,9 3,1 22,2 24,0
25 < 50 Mdio-inferior ( 4,0 < 5,0)
50 < 75 Mdio-superior ( 5,0 < 6,0)
75 Alto ( 6,0)
Conforme mostra o grfico 20, apesar de ter sido identificada semelhante tendncia delineada a partir dos indicadores extrnsecos escola, observa-se tambm a menor polarizao entre os municpios situados nos polos extremos da distribuio, uma vez que a proporo de IDEBs baixos entre os municpios com menor cobertura de infraestrutura bsica cerca de 20 p.p. inferior ao verificado no ICS. Do mesmo modo, menor a proporo de IDEBs altos entre os municpios mais bem situados em termos de infraestrutura pedaggica, quando comparados ao ICS (grfico 15). Tal entendimento corroborado pelo Coeficiente de Pearson, entre IDEB e infraestrutura pedaggica, cujo ndice de 49,0% e significncia de 0,01. Ou seja, cerca de 23 p.p. menor que a correlao estabelecida entre o ICS e o IDEB. 8 CONSIDERAES FINAIS Os resultados obtidos por intermdio deste estudo indicam a existncia de correlao positiva entre os fatores intrnsecos e extrnsecos escola, aqui selecionados, e o IDEB. Os fatores intrnsecos, sob a categoria infraestrutura pedaggica da escola, apresentaram correlao positiva da ordem de 50%. No entanto, as correlaes tornam-se fracas quando os itens que compem este indicador so analisados em separado, sendo que trs deles registraram coeficientes abaixo de 30% laboratrio de cincias, laboratrio de informtica e biblioteca.
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Por sua vez, o ICS apresentou correlao positiva com o IDEB bem mais consistente, de cerca de 72%. Tambm aqui se observam variaes expressivas entre cada componente deste indicador. Cabe destacar o ndice de correlao entre a taxa de alfabetizao e o IDEB, em torno de 69%, que bastante prximo do ICS. Logo, a seguir, aparece a renda com correlao positiva de 60%. Apesar de o ICH ter atingido cerca de 57%, constata-se que os quatro itens que compem este indicador apresentaram correlaes positivas mais fracas, sendo dois deles inferiores a 50% e os outros dois abaixo de 40%. Portanto, os resultados obtidos a partir deste estudo corroboram pesquisas anteriores, a exemplo do que foi encontrado pelo clssico estudo de Schiefelbein e Simmons (1980), segundo o qual as variveis relacionadas com as caractersticas dos alunos parecem apresentar resultados mais consistentes que as caractersticas do professor ou da escola. Apesar de os resultados deste estudo confirmarem tendncias identificadas pela literatura sobre o tema, acredita-se ser relevante a realizao de pesquisa de campo acerca dos casos que contradizem tais tendncias. Trata-se de municpios com ICS muito baixo ou baixo que obtiveram bons resultados no IDEB, assim como daqueles que, mesmo apresentando boas condies sociais, lograram resultados educacionais aqum do esperado. Acredita-se que o estudo desses casos poder favorecer o alcance da meta principal que norteia o PDE, uma vez que permitir identificar fatores que no so captados pelas bases de dados quantitativos. Fatores tais como a gesto escolar, a existncia de projetos pedaggicos na escola e a relao desta com a comunidade onde se insere poderiam estar compensando, em alguma medida, as deficincias de infraestrutura pedaggica e mesmo as precrias condies socioeconmicas dos alunos. De outro modo, a violncia urbana, a questo das drogas e a desagregao familiar tambm poderiam estar comprometendo o rendimento escolar de alunos de escolas bem equipadas em termos de infraestrutura pedaggica. Portanto, o alcance das metas do IDEB, estabelecidas no PDE, depender de intervenes dos poderes pblicos que venham a alterar tanto as condies de ensino na escola, quanto as condies sociais dos alunos e seus familiares. Nesse sentido, acredita-se que a poltica educacional brasileira ainda carea, em sua formulao e implementao, considerar sinergias decorrentes das interfaces com as demais polticas pblicas. Trata-se, por exemplo, do que ocorre com o Programa Bolsa Famlia (PBF), que estabelece frequncia escolar mnima como condicionante para recebimento do benefcio, cuja iniciativa pode ser vista como o primeiro passo dado nessa caminhada, a qual precisar ser ampliada e acelerada mediante o estabelecimento de sinergias com outras polticas pblicas. Entende-se que o rompimento do crculo vicioso da pobreza passa por a. Os que se encontram nesta situao precisam ter acesso a uma educao diferenciada e de qualidade. Mas, para que esta se torne de qualidade, envolvendo uma relao de mo dupla entre sujeito e objeto da educao, o primeiro dever responder adequadamente aos estmulos oriundos do objeto educacional e, para tanto, dever ter o respaldo de um conjunto de fatores intrnsecos e extrnsecos escola.
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Portanto, no bastar oferecer boas escolas, no que concerne infraestrutura e s instalaes, aos professores qualificados e materiais didticos queles que ainda se encontram alijados do acesso a esse direito bsico da cidadania, ainda que tais condies sejam requisitos imprescindveis para o bom rendimento e desempenho de qualquer estudante. Mas, para que haja o efetivo usufruto destes insumos, tambm ser necessrio assegurar condies de acesso e permanncia na escola, o que implicar alterar no s a estrutura e forma de distribuio da renda, mas tambm dos demais bens e servios pblicos que interferem na qualidade de vida e no bem-estar das crianas e dos jovens brasileiros. REFERNCIAS BRANDO, Z.; BAETA, A. M. B.; ROCHA, A. D. C. O estado da arte da pesquisa sobre evaso e repetncia no ensino de 1 grau no Brasil (1971-1981). Revista brasileira de estudos pedaggicos, Braslia, v. 64, n. 147, p. 38-69, maio/ago. 1983. GOMES, C. A escola de qualidade para todos: abrindo as Camadas da Cebola. Avaliao e polticas pblicas em educao, Rio de Janeiro, v. 13, n. 48, p. 281-306, jul./set. 2005. IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Microdados do Censo Demogrfico 2010. Rio de Janeiro: IBGE, 2010. INEP INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANSIO TEIXEIRA. Microdados do Censo Escolar 2010. Braslia: INEP, 2010. (Pasta compactada). Disponvel em: <ftp://ftp.inep.gov.br/microdados/micro_censo_escolar_2010.zip>. IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Educao. Polticas sociais: acompanhamento e anlise, Braslia, n. 16, p. 107-128, nov. 2008. Disponvel em: <http://tinyurl.com/bps16educacao>. MENEZES-FILHO, N. Os determinantes do desempenho escolar do Brasil. So Paulo: Todos pela educao, 2007. Disponvel em: <http://tinyurl.com/l7ssjsd>. SCHIEFELBEIN, E.; SIMMONS, J. Os determinantes do desempenho escolar: uma reviso de pesquisas nos pases em desenvolvimento. Cadernos de pesquisa, So Paulo, n. 35, p. 5372, nov. 1980.
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CAPTULO 27
CULTURA E EDUCAO: ENTRE OS DIREITOS PBLICOS SUBJETIVOS E A EFETIVIDADE DAS POLTICAS PBLICAS DA ARTE-EDUCAO
Frederico A. Barbosa da Silva* rica Coutinho Freire**
1 INTRODUO Este trabalho discute as polticas culturais de arte-educao. Esta poltica est estruturada no Ministrio da Educao (MEC) de acordo com as divises setoriais estabelecidas nas polticas setoriais brasileiras, portanto necessrio responder a uma questo simples: se se tratam estas polticas de polticas culturais, j que no so realizadas pelo Ministrio da Cultura (MinC). Esta questo ser respondida a partir do desenho conceitual de polticas pblicas desenvolvido por Yves Surel (1995) em Les politiques publiques comme paradigmes. Pensar a poltica pblica por analogia ao paradigma, nos termos que fora proposto por Thomas Kuhn (1996) em Estrutura das revolues cientficas, implica separar as polticas pblicas em planos anlogos ao dispositivo analtico proposto pelo prprio Kuhn. Assim, os paradigmas de polticas pblicas so decompostos por um plano cognitivo, onde se encontram valores, ideologias, explicaes causais etc.; por um plano normativo, onde se encontram as orientaes e escolhas de alternativas para a ao; e, finalmente, por um plano instrumental, composto por dispositivos institucionais oramento-programa, indicadores, metas, objetivos etc. As justificativas contemporneas para as polticas encontram-se em um complexo jogo de normas. O direito tem um papel fundamental na legitimao das polticas. Estas podem ser separadas em princpios, regras e programas, conforme recorda Ronald Dworkin (2007).1 Entretanto, as relaes entre direito e polticas pblicas so complexas e correspondem a relaes estabelecidas por campos autnomos que mobilizam questes e linguagens prprias. O limite das relaes entre os campos a prpria linguagem e as tradies nas quais estas se inserem. Entretanto, carrega uma hiptese histrica com importantes desdobramentos: o Estado o direito. Os cidados no mesmo Estado so submetidos ao mesmo direito e devem ser tratados com igual respeito. O direito justifica que as polticas tenham forte nvel de institucionalizao no territrio nacional em decorrncia da premissa simples da cidadania da igualdade e da garantia dos prprios direitos.
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. ** Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) da Disoc do Ipea. 1. Ver, tambm, Dworkin (2005).
Portanto, muito do que justifica as polticas pode ser encontrado no prprio direito. A prpria argumentao jurdica justifica a interveno pblica e a orienta. Por esta razo, este estudo se valer da reflexo a respeito dos direitos culturais para aproximar a cultura da educao. Antes disso, porm, se far um longo dilogo com a tradio da arte-educao no Brasil, pois esta dialoga com o pensamento pragmatista de John Dewey. A questo principal do pragmatismo a experincia e, portanto, a arte como experincia. Da a estratgia pragmatista de borrar as fronteiras entre arte e cultura aproximando-as de forma decisiva da formao integral do indivduo e relacionando-as com as capacidades de mobilizar repertrios artstico-culturais para resolver e produzir sentidos no cotidiano. O mesmo apagamento de fronteiras realizado entre cultura e educao. A reflexo sobre direitos culturais e direitos educao permitir aproximar as duas respectivas polticas setoriais em trs sentidos: i) a cultura qualifica a educao e vice-versa; ii) os direitos autnomos da cultura e da educao tm a mesma estrutura argumentativa em torno dos direitos subjetivos pblicos e do direito de autoformao dos indivduos; e iii) a configurao da ideia de direitos iguais para todos faz da territorialidade uma dimenso central das polticas pblicas nas medidas de sua efetividade. A territorialidade um dos critrios que permite responder a questes como a fora da institucionalizao de respostas a problemas polticos, se estas respostas so abrangentes e se tm intensidade e legitimidade suficientes para responder aos desafios colocados. A representao do territrio e da ao pblica, por sua vez, oferece valiosas informaes a respeito da efetividade das polticas. Esse triplo movimento ocorre quando se deixa pensar nos elementos integrantes do conceito de polticas pblicas como paradigma, transferindo-se o foco para o que une a dimenso cognitiva das polticas pblicas, suas implicaes concretas globais e instrumentais. A reside a anlise cognitiva (Muller, 2000, p. 198-208), segundo a qual as polticas pblicas constroem mapas de interpretao e argumentao a respeito do que legitima a ao pblica; estes mapas servem de referncia para o uso de instrumentos de polticas. Lembrando-se que
o tema das polticas pblicas e suas relaes com os instrumentos de ao pouco explorado. A maioria das anlises se debrua nas atividades e na parte mais visvel dos fenmenos relacionados ao pblica, ou seja, os discursos, as ideias, a mobilizao dos atores, os fruns, agncias etc. Todavia, analisar a ao pblica a partir dos seus instrumentos e usos imprescindvel j que toca na questo dos limites e potenciais para a ao (Barbosa, 2012).
O quadro 1 traz alguns exemplos separados do prprio conceito de instrumentos de polticas.

QUADRO 1
Conceito Enumerao tipos de instrumentos Elaborao dos autores.
Conceito de instrumento de polticas pblicas

Dispositivos tcnicos (jurdicos ou tecnolgicos) que permitem traduzir princpios em aes concretas e coordenadas entre o poder pblico e os atores de diferentes tipos Conveniamentos, prmios, bolsas, chancelas, avaliaes, visitas, relatrios, sistemas de monitoramento e acompanhamento, documentos, cartilhas, procedimentos, indicadores etc.
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Cultura e Educao
O foco nos instrumentos de polticas permite reconstruir analiticamente a traduo do discurso em prtica, bem como demarcar as fragilidades, opes e falsas opes colocadas pelo discurso ou pelas ideias mais abstratas da poltica. Lascoumes e Le Gales (2004, p. 12) definem os instrumentos de polticas pblicas da seguinte forma: o conjunto de problemas colocados na agenda das polticas pblicas e que implicam o uso de ferramentas (oramentao, tcnicas, meios, operaes, dispositivos, projetos) que permitem materializar e operacionalizar a ao governamental.2 Em geral leis e normas, recursos econmicos e fiscais, informaes e comunicaes so instrumentos, e raro que um programa de aes pblicas use apenas um instrumento operacional.3 No caso da educao brasileira, tm-se instrumentos importantes que devem ser analisados ou que, no mnimo, devem contextualizar qualquer anlise. Nesta rea tem-se a ideia de sistema educacional; de pacto federativo, que preconiza a cooperao entre os entes governamentais federados; e, finalmente, tm-se mecanismos financeiros o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), e depois o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB) que permitem sedimentar no territrio uma poltica educacional ampla e universalista, inclusive com induo do processo formativo dos professores. O conjunto de instrumentos pode ou no funcionar na forma de sistemas.4 Os indicadores tomam parte significativa no s dos processos mas tambm da anlise das polticas pblicas. Em caso de serem georreferenciados na forma de mapas ou cartogramas, os indicadores permitem uma visualizao rpida e econmica do estado das polticas pblicas e de seu desenvolvimento. o que se far mais adiante para territorializar e refletir sobre as qualidades e os desafios da arte-educao no Brasil. Considerando esses elementos, este trabalho faz movimentos simples. A segunda seo aproxima a arte da experincia. A discusso do pensamento deweyano central neste estudo. Ao contrrio de supor a arte como estando relacionada com o sublime, Dewey a recoloca como experincia a uma s vez individual e coletiva. Em seguida, na terceira seo, sob a inspirao do pragmatismo, desconstri-se a distncia entre o direito cultural e o direito educao. A estratgia apresentar as duas formas do direito, com especial nfase no direito
2. nous entendons par instrumentation de l action publique l emsemble des problmes poss par le chix et l usage des outils (des techniques, des moyens d operer, des dispositifs) qui permettent de matrialiser et d operationaliser l action gouvernamentale (Lascoumes e Le Gales, 2004, p. 12). 3. Aplicado ao campo poltico e ao pblica, daremos como denio operacional de instrumento de poltica: um dispositivo tcnico com vocao genrica, portador de uma concepo concreta das relaes poltica/sociedade, sustentada por uma concepo da regulao. possvel diferenciar os nveis de observao distinguindo: instrumento, tcnica e ferramenta. O instrumento um tipo de instituio social (recenseamento, cartograa, regulamentao, taxao etc.); a tcnica um dispositivo concreto que operacionaliza o instrumento (a nomenclatura estatstica, o tipo de gurao grca, o tipo de lei ou decreto); enm, a ferramenta um micro-dispositivo no interior de uma tcnica (a categoria estatstica, a escala de denio da carta, o tipo de obrigao previsto por um texto, uma equao calculando um ndice). (Lascoumes e Le Gales, 2004, p. 12). 4. Saviani (2000) arma que se tem estrutura, ou algo parecido a um conjunto de instituies que no se articulam ou no so agenciadas de forma sistemtica e intencional. Para esse autor faltam os elementos bsicos que pressupe um sistema: i) clara conscincia dos problemas nacionais da educao; ii) claro conhecimento da realidade nacional; iii) expresso de uma teoria da educao nacional; iv) produto intencional de uma atividade intencional; v) conjunto de vrios elementos relacionados entre si de modo a formar uma unidade; e vi) coerncia em relao a objetivos e meio. Neste estudo sero assinalados apenas trs pontos da ampla argumentao do autor. Em primeiro lugar, Saviani demonstra a inconsistncia terminolgica usada para designar o sistema. O termo seria usado para ensino, escola ou educao de forma indistinta e, mesmo, para os diferentes nveis de ensino ou, ainda, para os nveis federativos. O segundo ponto que o sistema teria sido mencionado, segundo Saviani (2000, p. 103) citando Lauro Oliveira como se o pas fora um pas desenvolvido com ampla e tranquila rede escolar que atenda satisfatoriamente s exigncias sociais. O terceiro que os objetivos educacionais no so claros, pois so formulados de modo geral, de tal forma que serviriam para qualquer pas do mundo. Formar um sistema no algo que valha por si. Para uma anlise da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB) Lei no 9.394/1996 , ver Saviani (1997).
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cultural, para depois mostrar que eles pressupem o mesmo princpio metafsico, a autonomia do indivduo, o direito de formao e de compartilhar os bens simblicos produzidos pela coletividade. A quarta seo o corolrio prtico das duas anteriores. Mostra a institucionalidade da arte-educao no territrio, seus problemas e desafios. Nessa seo, aproximam-se os direitos cultura e educao a partir da reflexo sobre sua efetividade. A efetividade aqui respondida pelas ideias de cobertura e de qualidade do ensino das artes e da cultura no mbito da escolarizao bsica. Apontam-se questes como a carncia de professores e a qualidade de sua formao no processo educacional do campo artstico. O principal neste estudo o suposto de que a arte um direito de todos. Apresentar as dificuldades de se obter forte institucionalizao da arte-educao com a presena de professores qualificados em todo o territrio nacional significa questionar a realizao do direito educao, cultura ou simplesmente arte. Uma das formas mais veementes de apresentar a questo ligando-a distribuio territorializada dos problemas e desafios para a garantia daqueles direitos. 2 DEWEY, A ARTE E A EXPERINCIA ESTTICA Nesta seo, a inteno contextualizar rapidamente o pensamento de John Dewey. Esse autor, por meio do pragmatismo, aproxima arte e experincia. A arte-educao centra seus mecanismos pedaggicos e didticos na ideia de que o aprendizado assenta-se na prova do pudim. A experincia educacional a partir de Dewey deve ser pensada e refletida, e concentra-se na formao integral do indivduo, isto , na concepo de indivduo dotado no apenas de intelecto mas tambm de percepo esttica, afetos, habilidades, capacidades etc. A cognio no se limita formao de juzos, mas uma experincia integral. A implicao desta concepo na arte diz respeito ao fato de que os atos de fazer e de apreciar obras so influenciados por outros fatores que no so exclusivamente artsticos. A comunicao com tais fatores que esto presentes na trivialidade da vida cotidiana o cerne da crtica pragmtica concepo da arte que a trata como desconectada de seu contexto (Cometti, 2008, p. 164-166). Estes elementos devem ser considerados nas concepes dos processos da arte-educao. Uma das caractersticas centrais do pragmatismo deweyano no se deter em fronteiras arbitrrias e sociologicamente construdas do pensamento. O antifundacionalismo do pragmatismo afasta postulados a priori e no exatamente contrrio metafsica. O pragmatismo procura redescrever a experincia a partir de exemplos que a torne mais rica e edificante. As descries metafsicas so edificantes e assim podem ser formativas; em caso contrrio, podem limitar as possibilidades da experincia, e, desta maneira, devem ser refutadas. Na pragmtica de Dewey, se est diante de uma espcie de metafsica da experincia, por esta razo, tm-se justificativas que acontecem a posteriori, com a prpria experincia. Esta no pode ter seu significado predeterminado ou reduzido a um padro abrangente especfico (Kloppenberg, 1996, p. 101-104). Por que esta nfase no metafsico? A resposta rpida e sem rodeios. Mais frente se usar as ideias de Dewey para aproximar no apenas arte e cultura mas tambm direitos culturais e educacionais. Arte e cultura so unificadas pela ideia de que se relacionam com experincias edificantes, construtivas do ponto de vista da formao
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Cultura e Educao
moral dos indivduos. Os direitos educacionais e culturais tm uma estrutura argumentativa comum que, a rigor, parte das crenas culturais e, por que no, das noes metafsicas compartilhadas a respeito do valor que se atribui ao indivduo como categoria ideolgica (Villey, 2007; Taylor, 1997; Dumont, 1985) e aos seus desdobramentos lgicos inscritos na ideia de direitos subjetivos pblicos (Seixas, 2007, p. 693; 2004, p. 115). Dewey reconhece que existem boas e ms tradies; em relao s ltimas, quando provocam deteriorao na vida dos indivduos, possvel encontrar conforto na ideia de que o mundo est recomeando o tempo todo. A justificao do pragmatismo no tem relao com pressupostos a priori; qualquer configurao de ideias morais bem-vinda se for edificante no contexto das experincias culturais do ser humano e das crenas mais prezadas. A descrio que Dewey faz, neste sentido, das comunidades de crena onde os indivduos assumem o papel de sujeito dos processos da realidade; eles, por meio de suas aes racionais e criativas, so capazes de propor alteraes nas tradies e instituies. Dewey tece uma rede de associaes entre a abertura e a indeterminao da experincia, inteligncia e vida moral e a qualidade esttica da experincia, e tambm com a possibilidade de compartilhamento universal destes valores. Diante da responsabilidade do indivduo, Dewey acredita ser importante o desenvolvimento da inteligncia como a nica crena necessria moral e vida social. E completa, finalmente:
quanto mais se aprecia o valor intrnseco, imediato e esttico do pensamento e da cincia, quanto mais se toma conscincia de que a prpria inteligncia acrescenta alegria e dignidade vida, tanto mais se sente pesar frente situao em que o exerccio e a alegria da razo encontram-se limitados a um grupo social restrito, fechado e tcnico, e tanto mais dever-se-ia perguntar como seria possvel fazer todos os homens participantes desse inestimvel bem (Dewey, 2007, p. 242).
A ao criativa, o respeito pela tradio e a presena da figura do indivduo educado como centro do pragmatismo permeiam o pensamento deweyano e esto contidos na teoria da arte como experincia. O afastamento de debates interminveis a fim de que se testassem as ideias na prtica por meio da experincia , de fato, o baluarte do pensamento pragmtico. A justificativa de Dewey para falar de arte tambm representa um convite reinterpretao do pragmatismo; comentadores de Dewey, alis, consideram a teoria da arte como experincia o ponto-chave para compreender toda a filosofia deweyana (Neubert, 2009, p. 12). Isto significa que a abordagem da arte configurar-se-ia, em ltima anlise, em verdadeiro teste do alcance e do significado do sistema pragmtico por meio da abordagem da experincia esttica. Esta, de maneira simplria, consistiria no resultado do enriquecimento da experincia imediata. Ao dizer que a experincia imediata pode ser tambm esttica, Dewey rompe com dualismos j arraigados na tradio do pensamento filosfico (Dewey, 2010, p. 13): natureza-experincia, teoria-prtica, arte-cincia e arte erudita-arte popular. Estas divises so desfeitas quando se reconhece que elas no se contrastam por sua natureza, mas porque as prticas assim a conceberam. Dessa forma, a experincia comum e a experincia esttica no se encontram em polos extremos de uma mesma reta porque pertencem a esferas contrastantes
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da prpria natureza; em verdade, as diferenas entre uma e outra podem ser ressignificadas a fim de serem concebidas como funcionais, e no mais substanciais. A funcionalidade das diferenas responsvel por uma espcie de ininterrupo emprica que esvazia a tentativa de se analisar categorias de forma antagnica. A experincia esttica concebida como pertencente s coisas da alma e que se contrape experincia imediata por fazer parte do mundano no faz sentido para Dewey; isto porque a tarefa da filosofia da arte, segundo ele, reside em restaurar a continuidade entre as formas refinadas da experincia, que so as obras de arte, e os eventos do cotidiano, que constituem a experincia (Dewey, 2010, p. 12-17). A observao inicial acerca da teoria da arte como experincia diz respeito proposta maior de Dewey, que tem reflexo no presente trabalho. Para que o leitor no se perca, vale a pena dizer qual a sua pretenso mais geral e o que no faz parte de seu escopo. Primeiramente, no se deseja discutir os elementos que devem integrar determinado quadro, msica ou poema para que seja considerado obra de arte. Dewey no se preocupa com a identidade da obra, mas com o que a torna esttica. Seu interesse diz respeito relao entre o que determinado produto artstico capaz de fazer com e na experincia e aquele a quem pertence tal experincia (Dewey, 2010, p. 21). A apatia e a imobilidade no tm lugar na concepo deweyana. O indivduo, como senhor de sua experincia, quem tem a responsabilidade de torn-la esttica por meio da relao ativa com o produto artstico. A questo que da deriva que se determinado produto se transmuda em esttico, a depender da reao individual, no se estaria falando de exacerbado relativismo na filosofia da arte. E a resposta negativa se impe, pois Dewey tambm considera as circunstncias da experincia, as quais so objetivamente contextualizadas. Em suma, os critrios que determinam o produto como obra so discutidos pela crtica de arte, por exemplo; enquanto, no caso da experincia esttica, esta pode se dar de maneiras diversas, a depender do indivduo que a retm, mas sua objetividade e particularidade so dadas pelo contexto desta mesma experincia. O que esttico pode no ser belo. A teoria da arte como experincia no se preocupa com a beleza dos produtos artsticos. Esta segunda observao deriva da anterior e tem lugar devido a certa abordagem contemplativa, segundo a qual somente o que refinado alcanaria o status de arte. Alis, para Dewey, o rtulo obra de arte j significa a implicao de determinado produto artstico na experincia de algum (Dewey, 2010, p. 301). Dewey posiciona-se contrrio viso da arte que necessita de conhecimento e habilidades especficas e, por isso, guarda alguma erudio; a arte como experincia uma teoria que se prope acessvel (Mattern, 1999). A diviso entre a alta cultura e a cultura popular no tem espao no pensamento deweyano at mesmo por ser a consequncia de seu rompimento com dualismos. Para ele, tanto o sublime das belas artes como o popular podem ser estticos, independentemente se so ou no belos. Os termos que delimitam o que a arte so a rotina, em um extremo, e o impulso caprichoso, no outro; enquanto o que esttico conecta-se resposta apreciativa do observador (Dewey, 2010, p. 24-42). A respeito do uso de artstico e esttico como sinnimos ou no, Dewey mostra desconforto com o fato de que no exista uma nica palavra que nomeie ambos os processos considerados conjuntamente. Trata-se de uma preocupao que deriva da tentativa do filsofo
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Cultura e Educao
pragmtico de se afastar de dualismos. A separao de arte e esttica como categorias autnomas pode implicar no entendimento da arte como algo a ser valorado mais que a esttica, porque consequncia do ato criativo, e aquele que aprecia nada teria a dizer ao ato criativo. Assim, como Dewey pretende mostrar que fazer algo e estar sujeito a algo representam a afinidade entre arte como produto e a percepo como prazer, ele opta por utilizar o termo esttico para significar o processo relacional entre artstico e esttico e para se referir ao aspecto apreciativo, e no de mero reconhecimento por parte do observador (Dewey, 2010, p. 126). Artstico e esttico se interpenetram de maneira que estas qualidades no existem autonomamente. A obra verdadeiramente artstica moldada para uma percepo receptiva atitude de espectador que, inclusive, o artista incorpora em si ao criar. Ao mesmo tempo que a teoria de Dewey inclusiva e h espao para conceber a diversidade das experincias, podendo ser originrias, em obras consideradas eruditas ou populares, existe tambm certa lacuna para se dizer que Dewey valora algumas experincias como mais edificantes que outras. Diz-se paradoxo aparente porque, em verdade, estas ideias no so contraditrias, mas complementares, ou, no mnimo, trata-se de um paradoxo mal compreendido, mal colocado. Ao romper com o antagonismo entre a arte erudita e a vida ordinria, Dewey no est dizendo que, no final das contas, elas so a mesma coisa e tampouco prope a degradao do valor das obras de arte; a hiptese da teoria da arte como experincia que as qualidades que se encontram na arte podem ser vistas na experincia comum (Dewey, 2010, p. 72). O prprio Dewey d exemplo para clarificar o que ele quer dizer: quem se prope teorizar sobre a experincia esttica encarnada no Partenon precisa descobrir, em pensamento, o que aquelas pessoas em cuja vida o templo entrou, como criadoras e como as que se compraziam com ele, tinham em comum com as pessoas de nossas prprias casas e ruas (Dewey, 2010, p. 61). A respeito da compartimentalizao das belas-artes, Dewey cita um fato que contribuiu para o fenmeno: a criao dos museus. Seus visitantes dificilmente olham para as obras com um carter investigativo, a fim de entender como seria a vida dos personagens retratados em um quadro ou como seria o cotidiano de um pintor impressionista em relao maneira atual de se viver, por exemplo. A forma passiva de se observar a obra tem ligao com o desenvolvimento dos museus como lugares ideais para se guardar a arte, principalmente porque estes ambientes, muitas vezes, simbolizam a ascenso do nacionalismo e militarismo; exibe-se o esplendor do passado de determinada sociedade e as conquistas que acumularam bens. O outro fator que influenciou o surgimento dos museus como lugares separados da vida comum foi o crescimento do capitalismo, especificamente o surgimento dos novos-ricos. Para Dewey, o arqutipo do colecionador de obras de arte corresponde ao arqutipo do capitalista. Da mesma forma que seu dinheiro atesta sua posio no mundo econmico, a acumulao de obras, a construo de peras e a produo de espetculos atestam sua superioridade cultural. A consequncia deste fenmeno que obras marcadas por certa historicidade na comunidade passam a ser isoladas de suas condies de origem, o que afasta a possibilidade do florescimento de expresso cultural espontnea.
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Essa ideia tensionada por meio da desconstruo de outro dualismo: belas artes-arte til distino que, para Dewey, tem a ver com condies sociais existentes. A determinao de algo como esttico ou no indicada pelo nvel de completude do viver, na experincia de fazer e perceber, independentemente se existe submisso a uma finalidade. Esta, no entanto, tomada de maneira radical quando se fala em esttica, pois representa a utilidade em seu grau supremo: a esttica contribui para a ampliao e o enriquecimento da vida. Em uma escala maior, a cultura nada mais que a interao prolongada e cumulativa dos homens com o meio que os cerca (Dewey, 2010, p. 94-99). Dewey expande o carter individual da experincia esttica ao consider-la tambm como a manifestao da vida de uma civilizao e como o indicador da qualidade desta mesma civilizao. Para isso, o autor recupera o carter comunitrio das artes, de maneira a mostrar que, tal como a individualidade de quem surge uma obra de arte, cada cultura tem sua individualidade coletiva. As atividades comunitrias so mais que estticas, pois renem o prtico, o social e o educativo em um todo integrado, introduzindo valores na experincia. Assim, se a arte expressa atitude de adaptao porque resultado da interao entre indivduo e ambiente, a arte caracterstica de uma civilizao o meio para se entrar nas experincias mais profundas e completas de um povo (Dewey, 2010, p. 551-560). Nos ltimos momentos de exposio da teoria da arte como experincia, Dewey sintetiza seu pensamento a respeito da relao entre arte e civilizao. Civilizar significa instruir nas artes da vida, o que mais que transmitir informaes sobre elas. Exige-se comunicao e participao nos valores da vida, por intermdio das quais a arte torna-se via de educao:
pela comunicao que a arte se torna o rgo incomparvel da instruo, mas o caminho distante do que se costuma associar ideia de educao, um caminho que eleva a arte to acima daquilo em que se est habituado a pensar como instruo que se repele qualquer sugesto de ensino e aprendizagem ligados arte. Na verdade, porm, esta revolta uma reflexo sobre a educao, que age por mtodos muito literais, os quais excluem e no tocam nos desejos e emoes do homem (Dewey, 2010, p. 566-582).
A partir da formulao da arte como experincia, Dewey prope novo olhar sobre a educao. Sua inteno que a transmisso de saberes passe a ser substituda por uma espcie de educao esttica que tem a transformao do indivduo como cerne. Muito embora hoje se conceba como necessrio o ensino de arte nas escolas, em virtude do desenvolvimento da imaginao e da criatividade, esta ainda assume papel secundrio. Quase um sculo aps as publicaes de Dewey, parece que ainda se est diante da mesma paralisia em relao ao que se deseja com a educao do indivduo. Perguntas como: quais so as habilidades que o sistema educacional valora e por que so valoradas? o que vale a pena conhecer? e o indivduo educado possui quais aptides? so centrais para compreender a educao esttica. A explicao para esta fragilidade ancora-se na viso de mundo instrumentalista (Higgins, 2008, p. 8-11), que acaba por marginalizar a esttica na educao porque v na arte uma espcie de luxo. O instrumentalista concebe a arte como artigo de luxo, algo desconectado das necessidades bsicas ou, talvez, nem faa parte delas; para ele, o processo de aprendizagem deve focar em
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habilidades que, de alguma forma, sero teis na vida, como pontuao em exames e seleo no mercado profissional. Pode at ser que este tipo de habilidade seja proveitoso para algum reconhecer a arte no sentido mais acadmico esta obra impressionista ou essa msica do perodo barroco , mas no significa que aquele que reconhece tenha percepo. Embora tenha se falado a respeito da educao no ambiente escolar, no somente a instruo formal que pode ser chamada de educao. E nem poderia ser diferente, porque Dewey defende a forma mais natural de educao, fruto da prpria comunicao, que a experincia. A escola, no entanto, ganha relevo por parte do filsofo por seu carter associativo; por meio da escola, os mais novos recebem uma espcie de preparao anterior a fim de que faam parte das atividades dos adultos. Alm disso, a educao formal possibilita a transmisso organizada de episdios e descobertas de uma sociedade complexa (Dewey, 1979, p. 6-10). A preocupao de Dewey que a escola se torne abstrata e livresca, como se o conhecimento transmitido fosse suficiente formao do indivduo. Como consequncia do rompimento com dualismos, o filsofo acredita que a teoria da escola no pode ser separada da vida prtica; a intelectualidade aprendida por meio de smbolos, quando influencia certa atitude social, confere relevo experincia mais trivial. O que se espera que no haja separao entre o conhecimento adquirido formalmente e aquele disperso, apreendido por outros meios, que acaba por integrar tambm a personalidade do indivduo educado. 3 DIREITOS, POLTICAS E EXPERINCIA CULTURAL At aqui se apontou os movimentos conceituais do pensamento deweyano que recolocam a arte no contexto das experincias estticas individuais e coletivas. A experincia integra os mltiplos aspectos que compem o homem enquanto ser de percepo, afeto, pensamento e imaginao. Assim como para Tocqueville o cerne da democracia a liberdade, para Dewey o desenvolvimento da inteligncia e a escola seriam um dos ambientes que permitiria organizar o conhecimento coletivo. Tal como a arte e a esttica, a democracia deve ser associada prova do pudim. A democracia encontra seu teste de utilidade na experincia coletiva. Por esta razo til associar a democracia cultural a um complexo jogo entre direito, polticas pblicas e experincia. A ideia de democracia cultural enseja interpretaes que influenciam a estrutura da Constituio Cultural e os direitos culturais nesta previstos. Democracia, Constituio e direitos culturais dialogam e se relacionam, mas, inicialmente, necessrio chamar ateno para trs notas a respeito da democracia cultural (Barbosa, Ellery e Midlej, 2008, p. 227-230), que, por representar um cenrio maior, acaba sendo tambm o norte para a formulao de polticas. A primeira nota diz respeito ideia de necessidade da participao social na tomada de decises do processo poltico para se fortalecer a democracia cultural. A segunda caracterstica tem a ver com a promoo das artes mais tradicionais, visando formao de pblico; por fim, a democracia cultural reconhece contedos diversificados de modos de vida, de maneira que a cultura mais cotidiana tambm passa a ser objeto de poltica.
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As notas que imprimem um olhar inicial a respeito da democracia cultural ganharam densidade com a Constituio Federal de 1988 (CF/1988). A chamada Constituio Cultural, alm de tratar de cultura especificamente nos Artigos 215 e 216 e em outros dispositivos, prev o federalismo cooperativo no campo e pioneira ao oferecer alguma noo de operacionalidade das polticas. Os direitos culturais inseridos no documento constitucional, por sua vez, compem o rol de direitos e liberdades individuais; a liberdade de pensamento e de crena, os direitos de autor e os direitos de participao poltica integram este catlogo. No s isso, mas os direitos culturais tambm tm uma vertente que exige aes especficas, e, por esta razo, seriam direitos sociais para usar categoria mais comum no direito. O Estado Cultural, ento, passa a ter dupla atribuio: uma de proteo aos indivduos contra excessos do poder pblico e outra de proatividade na realizao de atividades no mbito da cultura. Esta seo pretende analisar, por meio de reviso da literatura jurdica, a estrutura dos direitos culturais e a justificativa para que eles sejam considerados a chave de operacionalizao de uma srie de polticas culturais. Muito embora a cultura seja considerada dever do Estado desde a Constituio Federal de 1934, a de 1988 que inova ao tratar de direitos culturais e de polticas de patrimnio e incentivo produo cultural. Diante da ampla significao de cultura impressa na Constituio, de antemo, no necessrio (ou possvel) falar de conceito de cultura, bastando que se trabalhe com aproximaes, por meio das quais se forma a relao entre a unidade positivista de um direito e a dinmica das polticas. No mbito jurdico, o tratamento que se d aos direitos culturais quase sempre passa pela estabilizao do conceito de cultura. Rodrigo Vieira Costa, ao tratar de Sistema Nacional de Cultura (SNC) como garantia da efetivao de cultura, reserva parte de seu trabalho para responder, ainda que parcialmente, o que cultura para o direito, tendo como parmetro o princpio da dignidade da pessoa humana (Costa, 2012, p. 29-40). O autor d cultura tratamento tradicional do direito, concebendo-a como pertencente s trs geraes de direitos. Ocorre que, estando a cultura inserida em um contexto de democracia cultural que pressupe a atividade do Estado por meio de polticas, parece pretensioso acreditar que as ferramentas jurdicas consigam lidar com esta complexidade. Assim, toma-se como premissa o fato de a cultura estar ligada historicidade, conectando-se a questes polticas, democratizao e ao pluralismo. Dessa forma, Barbosa, Ellery e Midlej (2008, p. 230-239) propem trs aproximaes a propsito do significado de cultura: os circuitos culturais, a cultura como recurso e a abordagem antropolgica. 3.1 Os circuitos culturais A preocupao poltica em relao cultura manifesta-se de diferentes maneiras. Foca-se no desenvolvimento individual em dilogo com a instruo formal unida arte , nos processos de reconhecimento, proteo, recuperao e vitalizao do patrimnio material e imaterial ou na visibilizao, recontextualizao e dinamizao dos saberes e fazeres mais simples do cotidiano. Se se considerar as diferentes aes estatais, observa-se que o conceito de cultura acaba por coincidir com o uso que as polticas fazem dele. Por contraste, a abordagem
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antropolgica indica que a cultura do cotidiano dificilmente forma algo coeso, gerando, em verdade, grande fluxo de significados que nem sempre so convergentes. O que se tem que a cultura afasta-se da normatividade e relacional. As polticas pblicas, a fim de lidar com esta complexidade, teriam por objeto os circuitos culturais (Brunner, 1985, p. 11), os quais diferem da cultura por serem formas de organizao social que associam instituies e atores que regulam sua comunicao e coordenam suas aes. A Constituio Cultural, ento, consiste em um macrocircuito que ordena a realizao de polticas, enquanto as polticas mais setoriais teatro, literatura, cinema, museu, patrimnio formam microcircuitos que se relacionam, mas que tambm exigem desenho e formas especficas de atuao e conexo com os mercados, do Estado e da comunidade. A cultura no se confunde com circuitos culturais; aquela consiste no conjunto dos mltiplos circuitos fluidos e mveis, enquanto estes ltimos se relacionam das mais diversas formas e em diferentes nveis. 3.2 A cultura como recurso Quando se fala em cultura como recurso, quer-se apontar que, sendo polissmico, o melhor conceito de cultura aquele capaz de coordenar os agentes e dar coerncia aos processos de formulao, implementao e desenvolvimento dos circuitos culturais. Trata-se de pensar a cultura como recurso que, alm de ser visvel no espao cotidiano, tambm se relaciona com circunstncias institucionais, em uma dimenso normativa. A cultura o recurso que absorve os objetivos das polticas culturais formao de pblico para admirao de obras consagradas, desenvolvimento da expresso de culturas populares autnomas, estmulo criao artstica , sendo vetor de promoo de qualidade de vida. 3.3 A abordagem antropolgica Em relao abordagem antropolgica, esta mais ampla e tem duplo objetivo. O primeiro refere-se a pensar que tudo cultura, o que no implica que, potencialmente, tudo possa ser objeto de poltica. O parmetro para tanto a articulao delimitada ao redor de circuitos culturais especficos, cujos objetivos sejam de liberdade poltica expresso, crena, conscincia etc. , valorizao da pluralidade cultural, democratizao do Estado e consolidao do papel social das artes. Tudo cultura tambm indica o segundo objetivo da abordagem antropolgica, que crtico em relao concepo kantiana de cultura, da arte e da esttica, que se separa de contextos histricos e se baseia em suposta universalidade e pureza. Nas polticas, a implicao desta crtica refere-se recusa de distino entre as experincias estticas e as demais, mais corriqueiras, a exemplo do que pensou Dewey a respeito do rompimento com os dualismos. Diante do carter mutvel e contextual das crenas humanas, bem como da historicidade da constituio da esttica, no se pode falar em autonomia do gosto esttico, da cultura e do artstico em relao aos processos sociais e econmicos. A partir desta considerao, possvel dizer que o conceito de cultura no pode ser purificado e que tratar a arte como experincia talvez seja o ponto inicial para religar o esttico ao mundano. Alis, por meio
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desta abordagem que se pode pensar na pluralidade e na multiplicidade de expresses como impactantes nas prticas institucionais que, ento, viam nas belas artes o principal objeto de atuao. As polticas, portanto, passam a atuar de forma mais ampla abarcando as diferentes formas de vida. Alm disso, os mais diversos nveis do poder pblico que cuidam de polticas culturais, quando determinam diretrizes, objetivos e alocao de recursos, acabam por criar ordens de prioridades, de maneira a se desenvolver uma espcie de seletividade/excluso em relao a algumas instituies, movimentos sociais, associaes, universidades, fundaes, empresas, sindicatos e grupos comunitrios, e excluem outros tantos. A prioridade pode derivar de objetivos polticos, interesses econmicos ou ambos, que podem atuar complementar ou concorrentemente. As polticas so conjecturadas a partir de concepes de cultura. A Constituio trata do tema, especificamente, nos Artigos 215 e 216. Nestes aparece a expresso direitos culturais e onde se torna possvel ver a estrutura de um macrocircuito de cultura, reconhecendo a dinmica cultural como fenmeno que, alm da ao estatal, tambm sofre impacto da ao do mercado e das comunidades. Os dois artigos, contudo, no exaurem o que diz a Constituio a respeito do tema, muito embora sejam estes dispositivos que indicam um rol de direitos culturais, os quais se referem, em ltima anlise, a uma srie de aes que encontram equivalncia na ideia de democracia cultural. De antemo, os direitos culturais se relacionam com o reconhecimento das diferenas e da diversidade. No h ideia clara e desenvolvida na Constituio que expresse o modo de levar a vida, mas h a ideia de parmetros mnimos que possibilitem a convivncia de formas de vida diferentes. Importante dizer que estes floresceram e seguem em desenvolvimento em virtude da formao de um Estado cultural como conexo ao desenvolvimento da personalidade, o que foi idealizado pela CF/1988. Esta, por sua vez, inovou ao indicar os direitos culturais como meios de se organizar as polticas, ao passo que as novas disposies constitucionais foram resultado de conceitos que se consolidaram no mbito de atuao das instituies culturais. A CF/1988 inscreve a cultura no rol dos direitos polticos e civis, onde esto as liberdades de expresso, conscincia, crena, religio e participao, quando se reconhece o pluralismo. E, alm disso, tambm est inserida no mbito dos direitos sociais fundamentais preconizando o pleno exerccio dos direitos culturais, cujo foco a democratizao do acesso. Na Constituio, no Artigo 215, 1o, est previsto o reconhecimento da pluralidade de manifestaes culturais como objeto de proteo por parte do Estado e no Artigo 216, o reconhecimento das formas de expresso, modos de criar, fazer e viver, as criaes cientficas, artsticas e tecnolgicas. Tambm se pode citar no mesmo sentido o Artigo 216, 5o, que reconhece direitos de comunidades quilombolas, e o Artigo 231, que estabelece a necessidade de polticas pblicas federais para a efetivao de direitos indgenas. possvel dizer, ento, que os direitos culturais tm dois eixos principais: um de pluralismo, ligado ideia de democracia cultural, e outro de democratizao do acesso. Em relao ao primeiro, as polticas realizadas neste mbito devem ser mais gerais
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e no apenas culturais porque se est diante de necessidade de mudanas mais profundas. A democracia cultural pressupe, sobretudo, que os indivduos merecem o mesmo respeito e considerao por parte do Estado. Problemas na democracia cultural so reflexos de uma desigualdade quase estrutural e que se manifesta tambm na cultura, a qual est integrada com o enriquecimento simblico que amplia o rol de oportunidades. Prova disso que o Artigo 219, inserido no captulo sobre cincia e tecnologia, dispe que o mercado interno patrimnio nacional e que este dever ser incentivado de modo a viabilizar o desenvolvimento cultural (Brasil, 1988) da populao. A relao entre o desenvolvimento, como forma de se minimizar as desigualdades, e a cultura o que sustenta o eixo relativo democracia cultural dos direitos culturais. Para iniciar o estudo dos dispositivos constitucionais, tem-se que os Artigos 215 e 216 da CF/19885 direcionam as polticas culturais e tambm indicam a citao do que integra o patrimnio cultural. Emendas constitucionais foram responsveis por inseres a respeito do Plano Nacional de Cultura e do Sistema Nacional de Cultura (SNC). Atente-se, entanto, aos dispositivos sem as emendas. Os artigos podem ser reordenados por meio de agrupamento dos verbos que se associam a objetos de ao e a conceitos.
QUADRO 2
Artigo
Categorias analticas derivadas dos Artigos 215 e 216 da CF/1988

Papel do Estado (verbos) Garantir, apoiar, incentivar (grupo 1) 215 Proteger (grupo 2) Objeto de ao Exerccio de direitos culturais, acesso s fontes da cultura Manifestaes culturais (populao afro-brasileira, indgenas e outros grupos) Conceitos unicadores Cultura nacional, processo civilizador nacional
(Continua)
5. Constituio Federal de 1988. Art. 215. O Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes da cultura nacional, e apoiar e incentivar a valorizao e a difuso das manifestaes culturais. 1o O Estado proteger as manifestaes das culturas populares, indgenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes do processo civilizatrio nacional. 2o A lei dispor sobre a xao de datas comemorativas de alta signicao para os diferentes segmentos tnicos nacionais. Art. 216. Constituem patrimnio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referncia identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: I as formas de expresso; II os modos de criar, fazer e viver; III as criaes cientcas, artsticas e tecnolgicas; IV as obras, objetos, documentos, edicaes e demais espaos destinados s manifestaes artsticoculturais; V os conjuntos urbanos e stios de valor histrico, paisagstico, artstico, arqueolgico, paleontolgico, ecolgico e cientco. 1o O poder pblico, com a colaborao da comunidade, promover e proteger o patrimnio cultural brasileiro, por meio de inventrios, registros, vigilncia, tombamento e desapropriao, e de outras formas de acautelamento e preservao. 2o Cabem administrao pblica, na forma da lei, a gesto da documentao governamental e as providncias para franquear sua consulta a quantos dela necessitem. 3o A lei estabelecer incentivos para a produo e o conhecimento de bens e valores culturais. 4o Os danos e ameaas ao patrimnio cultural sero punidos, na forma da lei. 5o Ficam tombados todos os documentos e os stios detentores de reminiscncias histricas dos antigos quilombos. (Brasil, 1988).
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(Continuao)
Artigo
Papel do Estado (verbos) Incentivar (grupo 1)
Objeto de ao Produo de bens culturais e conhecimento Patrimnio cultural Documentos governamentais
Conceitos unicadores Patrimnio cultural brasileiro (material e imaterial) com referncia identidade, ao e memria; artes, cincia, tecnologia, modos de criar, fazer e viver
216
Promover, proteger, inventariar, registrar, vigiar, tombar, acautelar, desapropriar, preservar, punir (grupo 2) Gerir, franquear o acesso (grupo 2) Fonte: Barbosa, Ellery e Midlej (2008). Elaborao dos autores.
Os verbos do grupo 1 no implicam ao direta do Estado, mas indicam formao de condies para realizao por outros agentes. Os do grupo 2, por outro lado, referem-se a aes executadas diretamente pela administrao pblica. O desenho dos artigos a partir dos verbos sugere que, enquanto o Artigo 215 mais geral, principiolgico, muito embora haja atribuio de aes positivas ao Estado, o Artigo 216 traz um programa de ao bem definido, que acomoda polticas de patrimnio. O que se tem at agora que existe plano de ao estatal nestes dispositivos, mas ainda no se sabe quais so os direitos culturais. A proposta de Estruturao, institucionalizao e implementao do Sistema Nacional de Cultura (Brasil, 2010) apresenta tambm uma listagem. Segundo este documento, todos os direitos culturais esto constitucionalizados, e so os seguintes: o direito identidade e diversidade cultural (Artigos 215, 216 e 231); o direito livre criao (Artigo 5o, inciso IV, e 220, caput), livre fruio ou acesso (Artigo 215, caput), livre difuso (Artigo 215, caput) e livre participao nas decises de poltica cultural (Artigo 216, 1o); o direito autoral (Artigo 5o, incisos XXVII, XXVIII e XXIX) e cooperao cultural internacional Artigo 4o, incisos II, III, IV, V, VI, VII, IX e pargrafo nico (Brasil, 2010, p. 29). Silva (2001, p. 51-52) cita os direitos culturais como sendo os que derivam, basicamente, dos Artigos 5o, inciso IX, 215 e 216 da Constituio. O Artigo 5o, inciso IX, trata de direitos referentes liberdade individual diante dos quais o Estado deve guardar absteno; a partir deste artigo h dois direitos culturais: i) liberdade de expresso das atividades intelectual, artstica e cientfica; e ii) direito de criao cultural, que se conecta aos direitos de autor. A respeito dos Artigos 215 e 216, o autor infere o direito de acesso s fontes de cultura nacional; o direito de difuso das manifestaes culturais e de proteo s manifestaes das culturas populares de grupos participantes do processo civilizatrio nacional e o direito de formao do patrimnio cultural brasileiro e de proteo de bens culturais. Segundo Humberto Cunha Filho, os direitos culturais so aqueles que se referem s artes, memria coletiva e ao repasse de saberes; tais direitos reconhecem que seus titulares podem ter conhecimento e usar o passado, podem interferir no presente e possibilitam a previso e deciso de opes referentes ao futuro, visando sempre dignidade da pessoa humana (Cunha Filho, 2000, p. 34). Assim, o elemento central da identificao de um direito como cultural seria a trade arte, memria coletiva e fluxo de saberes-viveres-fazeres. E, para o autor, a dignidade do ser humano, como parte do ncleo de sentido do direito cultural, capaz de
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dar a este direito o status de fundamental. Alm dos direitos citados pela proposta do SNC e de Silva (2001), Cunha insere o direito educao formal como direito cultural. Sua justificativa para tanto advm do fato de que as notas mais gerais sobre cultura e direitos culturais se aplicam educao, uma vez que esta tem por objetivo o repasse dos conhecimentos e das prticas acumulados e vivenciados pela humanidade; a educao, ento, seria o repasse mais direto e formal dessa cultura (Cunha Filho, 2000, p. 128-129). O segundo ponto relevante volta, mais uma vez, democratizao cultural, pois se assegura a ao positiva do Estado e a considerao pelas artes e pelo cotidiano modos de criar, fazer e viver. Por fim, a respeito dos significados de cultura e civilizao, a Constituio utiliza-os como permutveis; o uso de um e outro comunica-se com a exaltao do nacional, que formado por grupos plurais, afastando-se de uma concepo elitista que idealiza a formao de cultura nos moldes do que sublime e destacado do cotidiano. O estatuto jurdico de cidadania cultural, por meio das trs dimenses, representa reconstruo dogmtica do status de fundamental dos direitos culturais. Alm disso, os direitos culturais podem ser objeto de poltica de outro setor, como a educao, as comunicaes ou as polticas para crianas e adolescentes. Os direitos culturais, em razo das aproximaes iniciais que se fez ao conceito de cultura, podem envolver diferentes aspectos: patrimonialista (material e imaterial), artstico (artes plsticas, teatro, msica etc.) e antropolgico saberes tradicionais (Barbosa, Ellery e Midlej, 2008, p. 268). Esta insero da cultura em sentidos mltiplos na Constituio tem reflexo nas controvrsias e nas disputas no campo da poltica cultural, as quais derivam das interpretaes variadas a respeito do direito cultura. Em relao dimenso antropolgica, a CF/1988 no a considera em toda a sua extenso tudo cultura. O limite constitucional diz respeito ao processo civilizador nacional; o conceito antropolgico se refere ao modo de vida global com o conjunto de utenslios, bens, normas, crenas, objetos e costumes que d sentido s prticas cotidianas. Ora, as ferramentas presentes nos Artigos 215 e 216 comunicam-se com a ideia de patrimnio patrimnio este que tem proteo quando representa identidades. Se a interpretao dos temas que tangenciam cultura, direito cultural e democracia cultural ficasse restrita apenas aos dispositivos citados, no seria possvel encontrar referncia a outras dimenses ou ao desenvolvimento. Dessa forma, ainda que j tenha sido abordado, o texto constitucional a respeito da cultura s faz sentido quando considerado integralmente, porque ser possvel observar a dimenso poltica associada ao desenvolvimento da riqueza cultural e a capacidade de autodesenvolvimento; alm disso, o texto integral revela a forma como se do as relaes sociais entre grupos e indivduos e destes com o Estado. Por exemplo, a leitura conjunta dos Artigos 5, inciso IX, e 215 implica combinar a livre expresso da atividade intelectual, cientfica e de comunicao com a garantia de polticas pblicas para o pleno exerccio dos direitos culturais. Quando se fala em atividade livre, no parece ser desejvel que o Estado entre em ao, veiculando concepes de cultura; a atuao estatal limitada criao de condies favorveis ao enriquecimento cultural e ao oferecimento de mecanismos que criem condies que
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facultem o acesso. Porm, a situao fica mais complicada nas situaes em que o poder pblico deve dar acesso: o Estado garantir acesso s fontes de cultura nacional (Brasil, 1988). No que o Estado passe a difundir certa compreenso de cultura, mas existe a a tenso entre as formas estticas consagradas e o que h de mais nacional e que foi negligenciado. Justamente em razo dessa tenso que se pensa que um meio dos mais efetivos para o exerccio do direito cultura so as polticas de educao que a hiptese deste trabalho. De maneira genrica, o dever imposto ao Estado de garantir o acesso ao ensino fundamental, cujo currculo inclui o ensino de cincia, arte, matemtica, portugus etc., possibilita a liberdade de criao e expresso entre outras habilidades. Porm, o ensino da arte ainda negligenciado. Se ver mais frente tabelas e mapas que contm dados sobre a presena de professores de arte nos municpios brasileiros. 4 A CULTURA VAI ESCOLA A educao est prevista no Artigo 6o da CF/1988, e os Artigos 205 a 214 tratam dos aspectos que envolvem a concretizao deste direito, os quais servem como parmetro de atuao do poder pblico. O direito educao considerado fundamental, de natureza social, e sua dimenso coletiva ultrapassa a individual, uma vez que a educao se caracteriza como bem comum que representa a busca pela continuidade do modo de vida que se escolheu preservar (Seixas, 2007, p. 697). Alm disso, a educao no se reduz ao direito do indivduo de cursar o ensino fundamental para alcanar melhores oportunidades de emprego e contribuir para o desenvolvimento econmico da ao, mas deve oferecer tambm condies ao desenvolvimento pleno de capacidades individuais (Seixas, 2004, p. 105). A estrutura argumentativa que justifica os direitos culturais e educacionais como direitos subjetivos pblicos similar e aproxima as duas reas de polticas. A sobreposio de funes, isto , a formao integral e o acesso ao conhecimento coletivo, tambm aponta para uma aproximao entre polticas de formao cultural, entre elas a formao de pblico e educacional. Ademais, o prprio exerccio da arte encontra nas instituies educacionais um ponto de apoio sem igual, dada a capilaridade e o dever de garantia estabelecido pela Constituio, pela Lei de Diretrizes Educacionais e por outras normas positivas. O pensamento de Dewey influenciou Ana Mae Barbosa, a qual se dedicou ao tema arte-educao no Brasil. Os escritos de Barbosa revelam a relao que o brasileiro tem com a arte considerando a sua tradio. Em Arte-educao no Brasil (Barbosa, 2002), so resgatados episdios ocorridos nos sculos XIX e XX entre a Misso Francesa e o modernismo que, de certa forma, marcam a estrutura do ensino das artes. A hiptese de Ana Mae que o ensino artstico no Brasil foi cercado por preconceito. No perodo da Repblica, por exemplo, a Academia de Belas Artes era formada, basicamente, por franceses que se alinhavam com a escola neoclssica e, politicamente, se intitulavam bonapartistas. Ora, como Portugal conhecera a ameaa de Bonaparte, havia certa resistncia ao ensino das artes por causa da rivalidade poltica. Alm disso, o neoclassicismo chegou como novidade no Brasil quando este ainda era datado pelo barroco-rococ, que, por sua vez, tinha algo de espontneo, de brasileiro.
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A mudana abrupta de estilos tambm foi outro fator responsvel por afastar a populao do ensino das artes. Em verdade, at a abolio da escravatura, s belas-artes no era dado grande respeito porque estas faziam parte do requinte prprio da aristocracia, ao passo que a arte aplicada utilidade industrial era valorizada por representar a possibilidade de crescimento da classe obreira, que inclua os recm-ex-escravos (Barbosa, 2002, p. 16-30). Em um texto que trata da arte-educao nos perodos moderno e ps-moderno, Barbosa (2003) relata como o ensino da arte ocorria no Brasil. Na dcada de 1930, por meio de Ansio Teixeira e do Movimento Escola Nova, as ideias de Dewey tomaram flego no Brasil. O conceito de experincia consumatria foi incorporado, erroneamente, s prticas educacionais como se a arte fosse o fechamento do aprendizado de determinado contedo de uma outra disciplina. Esta interpretao focava no carter cronolgico da experincia, quando, na verdade, Dewey se referia sua substncia; a experincia consumatria teria outro significado para Dewey, seria justamente o que d significado experincia. Nesse mesmo perodo, houve os primeiros sinais da corrente da arte como atividade extracurricular; Mrio de Andrade contribuiu com o ensino ao incentiv-lo com base em critrios desenvolvidos e debatidos pela filosofia da arte e critrios mais normativos. Mais tarde, o Estado Novo de Vargas interrompeu o avano da arte-educao; mas, por sua vez, foi nesse perodo que a arte passou a ter utilidade de treinar a viso ou de liberao emocional. Aps o Estado Novo, o movimento pela liberao emocional passou a ser o baluarte da valorizao da arte e vrias escolinhas de arte foram inauguradas como forma de chamar ateno para a expressividade livre da criana (Barbosa, 2003). Com o advento da ditadura militar, algumas escolas experimentais foram fechadas; porm, em 1969, as escolas particulares mais respeitadas tinham a arte como disciplina integrante da grade curricular, sendo que poucas eram as escolas pblicas que desempenhavam alguma atividade artstica. Em 1971, a reforma educacional previu que artes plsticas, msicas e artes cnicas deveriam ser ensinadas conjuntamente (Lei de Diretrizes e Bases no 5.692/1971), o que exigia a formao de profissional qualificado para isto. Com o declnio das artes, o Ministrio da Educao criou o Programa de Desenvolvimento Integrado de Arte-Educao, cujo objetivo era associar a cultura da comunidade com a escola (Barbosa, 2003). Com o fim da ditadura, j na dcada de 1980, houve a expanso da ps-graduao em arte-educao da Universidade de So Paulo (USP). Ademais, ocorreu adaptao realidade brasileira de tendncias estticas da psmodernidade veiculadas, principalmente, pelo Critical Studies, na Inglaterra, e pelo Disciplined Based Art Education, nos Estados Unidos. O resultado da releitura dos preceitos destas correntes a Proposta Triangular, baseada no em disciplinas, mas em trs aes: fazer, ler e contextualizar. No fim da dcada de 1990, no entanto, foram criados os Parmetros Curriculares Nacionais (PCNs), os quais consistiam em diretrizes para o ensino de disciplinas em todos os nveis escolares; neste rol, encontrava-se o ensino da arte. Para Barbosa (2003), os PCNs da arte afastavam-se da Proposta Triangular e da revoluo curricular pensada por Paulo Freire
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quando fora secretrio municipal de educao. Os episdios destacados por Ana Mae acerca da histria da arte-educao no esgotam as especificidades brasileiras a respeito desta relao. O ponto central de Ana Mae que no possvel a educao intelectual sem arte; a instruo est fadada ao fracasso se no a engloba, uma vez que a arte desenvolve o pensamento divergente, o pensamento visual, bem como auxilia a captao da realidade circundante e desenvolve a capacidade para modificao desta realidade. Com isso em mente, Barbosa (2003) prev o futuro da arte-educao no Brasil ligada a trs objetivos: i) reconhecimento da importncia do uso de imagens na educao; ii) reforo da herana artstica e esttica dos alunos com base em seu ambiente; a conduo desta operao deve ser realizada com cuidado, sob pena de se criar guetos culturais isolados de cdigos de outras culturas; e iii) embasamento terico e exame das prticas para que o avano da arte em comunidade no se torne simples maneira de fazer campanha poltica e captar votos. Mas afinal o que a arte-educao? Tudo o que se falou at aqui indica noo referente ao ensino das artes que acaba por descrever o conjunto de ideias defendidas pelos arte-educadores. No entanto, no fim da dcada de 1980, dizia-se que a arte-educao precisava de quadro conceitual coeso. O apelo por conceito central derivava do fato de que as discusses a respeito da trajetria curricular da arte no esclareciam as contribuies especficas da arte-educao. Para Vicent Lanier (2008, p. 43-47), o centro do conceito diz respeito finalidade da arte-educao, ou seja, proporcionar o domnio dos procedimentos esttico-visuais (Smith, 2008, p. 97-110). A experincia esttica-visual, segundo Lanier, j desfrutada antes de o indivduo entrar na escola, mas o ambiente escolar a incrementa. Alm disso, o objeto da experincia esttica deve ser plural, de maneira a incluir o artesanato e a arte popular. Ocorre que somente o indivduo informado acerca da experincia esttica pode ampliar a qualidade desta experincia. A propsito da educao esttica, h o interesse vinculado a ela referente histria do passado, o que pode ser benfico para se reconstruir ideias a respeito do ensino da arte ideias que, inclusive, podem ser formadas a partir de interpretaes errneas. Como exemplo pode-se citar a ideia de arte como autoexpresso (Soucy, 2008, p. 40-41). Apesar de muitos acreditarem nesta ideia e dar a ela certo status de generalidade, como se abrangesse todo o universo da arte, ela relativamente nova, alm de limitadora. Se o compromisso de ensino do professor exige apenas que a criana se expresse, h a afastamento da necessidade de contedo para ocorrer a expresso; est-se diante quase de uma no expresso, porque assunto e contedo so relacionados. O conhecimento histrico, em ltima anlise, pode aprimorar o trabalho do professor de arte, porque por meio dele entra-se em contato com fatos at ento no vistos pela arte. Com a autoexpresso, o que parecia indicar inclinao natural estava definido por interesses nacionais gerais; o enfoque na expresso individual acabava por ofuscar problemas das instituies culturais e da poltica social. Tomar certas realidades do passado como se fossem naturalmente importantes submete a arte a uma falsa ingenuidade, como se esta no fosse
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poderosa para promover ideias de superioridade e inferioridade cultural e tnica. O ensino da arte, ento, d ao professor sria responsabilidade social e poltica, que se resume no questionamento sobre que contedos de arte devem ser ensinados, que histrias devem ser contadas e quais interesses culturais e sociais devem ser promovidos (Soucy, 2008, p. 48). Ora, a teoria e a prtica da arte-educao relacionam-se com as concepes de arte vigentes. As crenas nas quais se baseou a arte-educao na modernidade comeam a ser ampliadas. Se antes se pensava no papel da arte na sociedade e no carter da criatividade artstica, agora se fala na ampliao e contextualizao da expresso criativa com o estudo da histria da arte e com a anlise de obras de arte importantes luz dos cenrios polticos e sociais que envolvem as criaes (Wilson, 2008, p. 90-96). Para esta compreenso, o novo ensino da arte deve estar centralizado no estudo de obras de arte sejam elas universalmente importantes tanto para um pas quanto para uma comunidade menor.6 O ideal, para Wilson, que se alie o estudo de uma obra importante com a expresso criativa. O aprender a fazer arte se une ao conhecimento de uma obra. A arte-educao pode ser vista sob os mais diversos ngulos. H vasta literatura a respeito das experincias pedaggicas que ela pode proporcionar: mtodos de ensino, relao com a histria, aplicao da teoria da imagem etc. Contudo, todas convergem para um aspecto anterior e que, apesar de parecer bvio, quando analisado sob o ponto de vista estatal e das polticas, causa perturbao. Trata-se da pretensa neutralidade cultural do Estado liberal. A arte-educao pressupe certa viso de mundo que, apesar de abarcar a diversidade, tem algo de normativo. Assim, da mesma forma que o professor de arte se pergunta que contedo deve ser ensinado, o Estado deve se perguntar que tipo de artes deve patrocinar (Dworkin, 2005, p. 329-347), sem perder de vista a equidade. possvel identificar questes mais gerais que se sobressaem. A primeira observao enseja duas questes: se a arte-educao tem a funo de formar pblico para as artes e o que isto significa. A discusso da advinda toca o ponto a respeito da lgica de mercado aplicada ao campo cultural. H uma espcie de dualidade que separa a viso mercadolgica e o desenvolvimento do indivduo. Quando se fala em formao de pblico, os estudiosos da arte mostram desconforto, porque imaginam que tal formao pode, em vez de se aproximar da proposta Dewey a respeito do desenvolvimento integral do indivduo, identificar-se com o crescimento de plateias que subsidiam setores produtivos. Se se tomar por emprstimo certa concepo pragmtica que interrompe os dualismos, quase automtico encarar com algum ceticismo a suposta oposio entre provveis funes da arte-educao: a formao de personalidade e a formao de plateias. A segunda observao diz respeito sistematizao e adaptao para o contexto brasileiro do pensamento deweyano como sendo o resultado do projeto poltico levado a cabo por educadores e artistas, os quais acabaram por influenciar instncias estatais. Esta movimentao foi e continua sendo responsvel por dar alguma densidade institucional arte e por conferir ao Estado o papel de tambm concorrer para a formao do indivduo.
6. Obra de arte equivale aqui ao objeto expressivo deweyano.
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Tendo esses elementos como foco, isto , a associao entre direito cultural e educacional, e, por consequncia indireta, o pressuposto da intersetorialidade entre os dois campos, pode-se identificar potenciais e limites da arte-educao. At agora, viu-se que os direitos culturais e educacionais, embora autnomos, tm uma estrutura argumentativa similar, ambos ganhando a forma de direito pblico subjetivo (Seixas, 2007). O mais importante destas homologias o dever do Estado de garanti-los, especialmente por meio de ampla rede institucional, com base no territrio nacional. Ana Mae Barbosa (2007, p. 5) apontou para a profunda carncia de pessoal para administrar arte e cultura. Para a autora, a tarefa primeira do Estado consiste no investimento em recursos humanos a fim de formar pessoal para estimular o acesso de todos livre expresso e propiciar o desenvolvimento das artes no contexto local. Acrescente-se que a arte-educao prevista na LDB e que esta lei se associa com a implementao de um sistema nacional de educao, pretendendo com isto que a educao em todo o territrio nacional seja organizada segundo diretrizes comuns e sobre bases tambm comuns (Saviani, 1997, p. 204-209). A poltica educacional brasileira tem orientaes gerais e referncias de base para estabelecer aes nacionais que qualifiquem as aes e induzam formao do magistrio. Alm de princpios gerais, a CF/1988 estabeleceu vinculaes oramentrias e estruturou a poltica de educao. Depois foram elaborados planos educacionais, a prpria LDB foi reformada e foram estabelecidos os PCNs. Enfim, os mecanismos operacionais mais importantes na consolidao de um sistema nacional foram os fundos; a Emenda Constitucional no 14/1996 criou o FUNDEF, depois regulamentado pela LDB (Lei no 9.394/1996), seguido do FUNDEB (Lei no 11.494/2007) e do Plano Nacional de Educao PNE (Lei no 10.172/2001). 5 A ARTE-EDUCAO NO TERRITRIO Os trabalhos de Ana Mae Barbosa so exaustivos na descrio dos problemas de formao e qualificao de professores e a respeito dos desafios ao desenvolvimento de mtodos de arte-educao. A reflexo deste estudo vai ser finalizada com a apresentao de dados quantitativos, na forma de indicadores, para dimensionar as questes envolvidas na consolidao e na institucionalizao da arte-educao no Brasil. Estes dados permitem desenhar um quadro territorializado sobre o tamanho do desafio da cultura e da educao em relao ao ensino das artes os dados completos por regies, estados e regies metropolitanas (RMs) podem ser consultados no anexo A. Foram escolhidas duas disciplinas, arte e literatura, para a comparao. Mesmo j tendo criticado a associao simples entre a cultura e as belas artes e belas letras, bem como a sua separao do contexto cultural global, estas duas disciplinas se relacionam de forma ntima com o que se representa ser as matrias mais nobres ou mais prximas da esttica e do fazer cultural socialmente valorizado; assim, imagina-se que, por esta razo, encontraria-se uma estruturao positiva no campo da educao para as duas disciplinas.
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A aproximao e a comparao permitiu relacionar uma disciplina que se vale da linguagem visual com outra, relacionada linguagem verbal. Como afirma Irene Tourinho (2008, p. 28),a hierarquia do conhecimento escolar explcita ou implcita ainda mantm o ensino da arte num escalo inferior da estrutura curricular; porm, felizmente no decreta seu falecimento. Assim, a tabela 1 apresenta as diferenas entre as artes e a literatura no que se refere presena da matria nas escolas e s condies de aula do professor esta medida pelo nmero de alunos por professor.
TABELA 1
Escolas sem professor e alunos por professor Brasil e regies (2007 e 2012)
Regio Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Escolas sem professores em 2007 (%) Arte 37,19 29,31 38,69 42,19 33,76 24,64 Literatura 21,21 10,62 13,05 33,29 30,34 20,93 Alunos por professor em 2007 Arte 23,71 23,63 21,49 27,96 20,88 24,22 Literatura 21,82 24,93 23,42 20,62 18,31 21,58 Escolas sem professores em 2012 (%) Arte 28,24 14,82 26,05 35,91 32,32 21,34 Literatura 19,97 8,41 10,47 31,88 31,39 19,79 Alunos por professor em 2012 Arte 11,64 11,58 10,51 14,27 10,97 9,49 Literatura 12,27 13,11 12,45 12,82 10,45 10,89
Fonte: Censo Escolar 2012 do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP). Elaborao: Ncleo de Informaes Sociais da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Ninsoc/Disoc) do Ipea.
No quadro brasileiro, 37% das escolas no tinham professores ministrando os cursos de arte em 2007; este percentual era de 28,2% em 2012. A situao mais precria na regio Sudeste, onde 35,9% das escolas no tinham professor de arte, e na Sul, com percentual de 32,3%. O nmero de alunos por professor diminui tanto para as artes (de 23,7% para 11,6%) quanto para a literatura (de 21,8% para 12,2%). A situao um pouco melhor para a literatura. Nessa matria, 19,9% das escolas no tinham professor em 2012. Entretanto, a situao melhor apenas comparativamente com as artes. Nesta comparao os estudos ligados ao ler e escrever apresentam indicadores ligeiramente mais positivos. No entanto, no h lugar para otimismo exacerbado. Sabe-se das dificuldades enfrentadas no processo de letramento e na formao dos professores tambm nesta rea.
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MAPA 1
Escola sem professor de arte (2012) (Em %)
Fonte: Censo Escolar 2012/INEP. Elaborao: Disoc/Ipea.
O mapa 1 mostra a distribuio territorial das escolas que no tm professores de artes nos municpios brasileiros. Alm do que j se exps at aqui, observa-se o grande percentual de escolas sem professor de artes no estado da Bahia. Este mapa permite visualizar os municpios que tm significativo nmero de escolas sem professor de arte. de se notar nos mapas 1 e 2 as regies e os municpios em cores mais escuras. Ali o percentual de escolas sem professores de arte e literatura maior.
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MAPA 2
Escola sem professor de literatura (2012) (Em %)
Fonte: Censo Escolar 2012/INEP. Elaborao: Disoc/Ipea.
Em geral, aceita-se de trinta a quarenta alunos por professor em sala de aula como perfeitamente administrvel do ponto de vista pedaggico. O problema no necessariamente o tamanho das turmas, mas sua heterogeneidade. Entretanto, o nmero de alunos por professor tambm revela a situao relativa das disciplinas. Por exemplo, o contraste demonstra a melhor situao relativa das disciplinas verbais em comparao s visuais. O mapa 3 apresenta a relativa homogeneidade na distribuio de professores de todas as disciplinas pelo nmero de alunos. Em 2012 eram 2 milhes de professores para quase 50 milhes de alunos. Poucos eram os municpios onde a relao aluno/professor ultrapassava 35 alunos por professor, e um nmero um pouco maior ultrapassava a taxa de quarenta alunos/professor.
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MAPA 3
Total de alunos por professor de literatura (2012)
Fonte: Censo Escolar 2012/INEP. Elaborao:Disoc/Ipea.
Todavia, quando analisados os dados relativos relao alunos de arte/professor, percebe-se o nmero relativamente menor de professores para esta disciplina, ou seja, mais alunos por professor. As taxas professor/aluno de artes para arte e literatura mostram que a maior parte dos municpios situa-se em trinta alunos por professor. O nmero de municpios com taxa maior de alunos/professor maior paras as artes. A tabela 2 apresenta os mesmos dados da tabela 1, agora visualizando as nove principais regies metropolitanas brasileiras. A situao das regies sria no que se refere s carncias no campo do ensino da arte-educao. A situao no muito promissora para a literatura, como se pode depreender dos dados. Em 2007, nada menos que cinco das nove RMs tm percentuais de escolas sem professores de arte maiores que o percentual do Brasil (37%).
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TABELA 2
Escolas sem professor e alunos por professor RMs (2012)

Regies metropolitanas Regies metropolitanas Belm Fortaleza Recife Salvador Belo Horizonte Rio de Janeiro So Paulo Curitiba Porto Alegre Escolas sem professores em 2007 (%) Arte 42,82 33,64 33,30 28,69 63,82 34,04 51,95 44,60 32,79 38,73 Literatura 31,46 19,23 19,71 22,98 18,71 26,63 26,85 43,62 28,03 37,23 Alunos por professor em 2007 Arte 28,69 22,69 27,07 26,34 24,56 29,02 28,68 35,06 24,65 22,13 Literatura 23,26 27,77 29,13 27,57 32,37 24,89 24,29 18,28 21,00 19,49 Escolas sem professores em 2012 (%) Arte 35,60 19,01 14,55 15,29 47,64 29,13 35,14 44,34 31,82 40,79 Literatura 28,83 13,83 10,62 12,16 14,84 27,60 19,92 43,68 31,01 39,80 Alunos por professor em 2012 Arte 14,38 12,81 7,28 13,24 13,37 10,04 10,99 24,41 18,36 8,16 Literatura 13,41 12,81 10,84 15,36 13,27 11,44 12,12 16,49 10,48 11,13
Fonte: Censo Escolar 2012/INEP. Elaborao:Ninsoc/Disoc/Ipea.
No total das escolas das nove regies metropolitanas estudadas, 42,8% no tinha professor de arte e 31,4% no tinha professor de literatura em 2007. Em 2012, estes percentuais se alteraram, o nmero de escolas sem professor de arte era de 35,6% e aquelas sem professor de literatura atingiam o percentual de 28,8%. A RM de Salvador tinha 63,8% das escolas sem professor de arte em 2007, e em 2012 este percentual era de 47,6%; para a RM de So Paulo, este percentual de 44,6% em 2007, e a carncia da RM de Porto Alegre no mesmo ano era de 38,7%. Estes percentuais vo para 44,3% e 40,7%, respectivamente, em 2012. Os nmeros das carncias so alarmantes, porm menores para o ensino da literatura. No que tange ao nmero de professores por aluno, a referncia era de 37 e 21 alunos por professor de arte e literatura, respectivamente, para o Brasil em 2007, nmeros que foram para 11 e 12 alunos/professor em 2012. Esta taxa era de 35 e 18 alunos por professor na RM de So Paulo, nas duas disciplinas, em 2007 e 2012 respectivamente. No quadro geral, o nmero de professores por aluno, quando os professores esto presentes, razovel. As estratgias pedaggicas no dependem tanto do nmero de alunos, mas das condies gerais de aprendizagem, como material pedaggico, condies da escola, equipamentos etc.; e tambm se deve lembrar da heterogeneidade cognitiva e socioeconmica das composies das salas de aula e da formao dos professores. O mapa 4 mostra a grande presena de professores de arte no total. O nmero deve, contudo, ser contextualizado. Em primeiro lugar, deve-se dizer que h um grande nmero de professores de arte espalhados no territrio nacional, mas que este muito menor do que o necessrio para atender preceitos normativos fundamentais da legislao nacional.
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Em segundo lugar, deve-se observar que a disciplina arte desenvolvida por professores de outras disciplinas. Se for verdade que professores multidisciplinares cobrem parte das necessidades da obrigatoriedade que a LDB define para a arte, tambm de se notar que estes mesmos professores no dispem de competncias, habilidades e conhecimentos metodolgicos especficos para o desenvolvimento da arte-educao. Em terceiro lugar, os claros dos mapas, onde a presena do professor de arte relativamente menor, tambm revelam outra tendncia, qual seja, as secretarias municipais e estaduais de educao no priorizam a contratao de professores de arte, mas a dos de outras disciplinas. A falta de professores habilitados para as disciplinas especficas, como matemtica, fsica, qumica, geografia, histria, filosofia e biologia, conhecida; assim, seria de se esperar que outras disciplinas, que so objeto de forte carga de preconceito, fossem afetadas, em decorrncia de descuidos e da falta de intervenes polticas mais consistentes tanto para suprir carncias de formao, quanto para estimular o aumento do nmero de professores habilitados.
MAPA 4
Total de professores de arte (2012) (Em %)
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MAPA 5
Nmeros absolutos de professores de arte (2012)
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MAPA 6
Nmeros absolutos de professores de literatura (2012)
Nos anos posteriores promulgao da CF/1988 se verificaram progressos na formao de professores. Entretanto, h ainda expressivo nmero de docentes sem a adequada formao. Outro ponto a formao do professor e suas atividades pedaggicas, ou seja, o ensino em sala de aula tem complexidades que tornam difcil um tratamento padronizado. Para simplificar e dar objetividade anlise, imagina-se que os professores de arte-educao em todas as sries do ensino fundamental tenham de ter formao superior; em seguida, passa-se anlise da tabela 3.
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TABELA 3
(Em %)
Caractersticas dos professores de arte Brasil e regies (2007 e 2012)

2007 Brasil/regio D aulas de arte sem formao superior 42,03 61,28 55,29 26,46 26,14 26,39 Formado em arte que d aulas de arte 6,46 1,37 1,20 14,45 11,17 4,91 Formado em arte que no d aulas de arte 1,22 0,87 0,29 2,78 1,31 0,64 Formado em outras reas que d aulas de arte 51,51 37,35 43,51 59,09 62,69 68,70 D aulas de arte sem formao superior 29,63 37,20 40,84 19,10 16,38 14,78 2012 Formado em arte que d aula de arte 5,50 1,34 0,92 12,60 10,98 3,99 Formado em arte que no d aulas de arte 0,90 0,16 0,14 2,33 1,28 0,47 Formado em outras reas que d aulas de arte 64,87 61,46 58,24 68,30 72,63 81,23
Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
A tabela 3 mostra que, em 2007, 42% dos professores de arte davam aulas sem a formao superior; estes percentuais so maiores no Norte (61%) e no Nordeste (55%). Neste mesmo ano apenas 6,4% era formado em arte e ainda dava aulas de arte, nmero que percentualmente maior no Sudeste (14%) e no Sul (11%). Finalmente, pode-se dizer que, em 2007 51% dos professores de arte, na verdade, eram formados em outras reas; o percentual vai para 64% em 2012. O padro o mesmo para todas as outras regies, como se pode ver na tabela 3 e no mapa 7, onde se apresenta o percentual de professores sem formao em artes que do aulas de artes. As cores escuras do mapa 7 mostram o percentual de professores sem formao especfica para as artes.
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MAPA 7
Professores de arte sem formao em arte por municpio (2012) (Em %)
O mapa 8 mostra a distribuio percentual de professores de arte sem formao superior. O nmero menor nas regies mais claras, o que significa maior qualificao.
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MAPA 8
Distribuio de professores de arte sem formao superior (2012) (Em %)
O mapa 9 apresenta o percentual de professores formados em arte e que efetivamente do aulas nesta rea.
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MAPA 9
Distribuio de professores formados em arte e que do aulas de arte (2012) (Em %)
A maior parte dos municpios apresenta um percentual de at 10% dos professores formados em arte e que do aulas de arte. No so poucos os municpios onde este percentual se eleva relativamente. Nesta situao encontram-se especialmente os municpios da regio Sudeste, isto , sul de Minas Gerais e parte da regio Sul. Este pequeno conjunto tem um grande nmero de municpios com percentual de professores de arte que do aulas de arte em nvel superior a 20%. Efetivamente, estes nmeros no so nada promissores. Essas caractersticas do magistrio fazem que a expanso do nmero de professores, quando se d, seja seguida do nascimento de inmeras necessidades diferenciadas, entre elas a de aes de formao continuada adequada a cada contexto singular e a cada feixe de trajetrias profissionais nicas. Em geral, as polticas globais desconsideram as condies singulares do trabalho docente. Em sala os professores lidam com recursos objetivos disponveis e com estratgias pedaggicas que devem necessariamente considerar as condies mnimas que, em geral, lhes so
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oferecidas para a formao cultural e artstica dos alunos. nesse quadro, no espao de sala de aula, e no contexto de formaes especficas que so selecionados conhecimentos a serem oferecidos experincia dos alunos. Dar aula de arte no o mesmo que dar aulas de geografia ou matemtica. As exigncias e os repertrios didticos e pedaggicos so bastante distintos, o que exige formao especfica. 6 COMENTRIOS FINAIS No h dvidas, do ponto de vista quantitativo, quanto ao fato de ser o nmero de professores de arte insuficiente para uma ampla universalizao das artes no sistema educacional e, por conseguinte, no territrio nacional. No h dvidas a respeito do menor nmero de alunos que tm acesso ao ensino das artes. A literatura a respeito j vasta para apontar equvocos metodolgicos na arte-educao e os preconceitos que se desenvolveram historicamente e que so atuais em relao s artes e ao seu ensino. Todavia, este texto ateve-se no momento distribuio das potncias e das carncias no territrio. O desafio educacional para formar professores capazes de estabelecerem disposies ativas em relao arte significativo, pois envolve o direito educao integral e convive com fortes restries financeiras, econmicas e institucionais. Da mesma forma, tal como se encontram desafios administrativos e na formao, h desafios relacionados aos mtodos didticos e pedaggicos. Se nem todos so artistas, pode-se compreender e usufruir da arte de forma contextualizada histrica, social e culturalmente, mas tambm de forma esttica. Mas so necessrio processos de socializao e aprendizado. Acessar o acervo coletivo no algo natural, mas exige mtodo e pessoas capacitadas para faz-lo. Nesse quadro no se pode deixar de apontar um elemento fundamental, que transforma a situao da arte-educao em algo muito grave: as carncias da arte-educao convivem e tm como uma de suas causas a percepo culturalmente orientada de que a arte secundria em relao matemtica e ao portugus e s disciplinas cientficas, como a fsica, a qumica e a biologia. Falta na sociedade uma percepo mais precisa a respeito do papel das artes na educao, tanto no seu valor em si quanto como recurso que lida com os contedos das outras disciplinas. As artes mantm relaes complexas com os processos de aprendizagem, experimentao, interpretao e decodificao de informaes. Pode-se dizer que nenhuma outra linguagem (discursiva ou cientfica) transmite os significados experimentados pelas artes; todavia, as diferentes linguagens no se excluem, ao contrrio, se relacionam e deveriam compor a experincia de aprendizado e da internalizao de uma inteno reflexiva, postura tpica dos processos educativos crticos. Contudo, estes aspectos no so levados a srio de modo sistemtico. Todos esses elementos formam um crculo de ferro de causas e efeitos que no permitem o desenvolvimento de aes na rea das polticas de educao e cultura. Os gestores pblicos no compreendem a importncia das artes no processo de desenvolvimento global das pessoas e ainda tm que lidar com carncias em reas mais nobres da educao, como matemtica, letras e cincias. O quadro se acentua naquelas menos nobres, como artes e literatura.
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Contudo, de se acrescentar que todas essas disciplinas, apesar de maior ou menor expresso numrica dos professores ministrantes e alunos que as assistem, sofrem do problema da efetividade e da qualidade de processos que envolvem a relao ensino-aprendizagem. Muitos desafios podem ser encontrados nesse caminho: i) as questes relacionadas aos mtodos de ensino; ii) o problema da interculturalidade; iii) a interdisciplinaridade; iv) as novas tecnologias; e v) a formao dos professores. O sistema educacional brasileiro avanou muito nos anos que se seguiram Constituio de 1988, mas pode-se dizer, no caso da arte-educao, que h muitas pedras no caminho. Se se olhar o conjunto de mapas e indicadores apresentados, poder se ver que o territrio desigualmente tomado por carncias e potncias. Os problemas desdobram-se e ganham concretude em cada configurao social, institucional e territorial. Olhando-se de maneira panormica os desafios so imensos. Ao aproxima-se dos municpios, das escolas, do professor de forma sucessiva e de cada um dos seus nichos territoriais, apesar de se reduzir a escala, pode-se perceber as reais dimenses do desafio. A garantia do direito educao e cultura, mas tambm do direito de todos s artes e formao integral, uma questo para a qual as instituies brasileiras esto longe de ter capacidade de equacionar. REFERNCIAS BARBOSA, A. M. Arte-educao no Brasil. So Paulo: Perspectiva, 2002. ______. Arte-educao no Brasil: do modernismo ao ps-modernismo. Revista digital art, out. 2003. Disponvel em: <http://www.revista.art.br/site-numero-00/anamae.htm>. Acesso em: 26 fev. 2012. ______. A imagem no ensino das artes. So Paulo: Perspectiva, 2007. BARBOSA, F.; ELLERY, H.; MIDLEJ, S. A Constituio e a democracia cultural. Polticas sociais: acompanhamento e anlise, v. 2, n. 17, 2008. BARBOSA, S. F. A. (Coord.). Relatrio do redesenho do Programa Cultura Viva. Braslia: Ipea/MinC, 2012. BRASIL. Ministrio da Cultura. Conselho Nacional de Poltica Cultura. Estrutura, institucionalizao e implementao do Sistema Nacional de Cultura. Nov. 2010. ______. Constituio Federal de 1988. Braslia: Congresso Nacional, 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. BRUNNER, J. J. La cultura como objeto de polticas. Flacso, Santiago, n. 74, 1985. COMETTI, J. Arte e experincia esttica na tradio pragmatista. Revista poisis, Unisul, n. 12, p. 164-166, nov. 2008. COSTA, R. V. Federalismo e organizao sistmica da cultura: o Sistema Nacional de Cultura como garantia de efetivao dos direitos culturais. 2012. Dissertao (Mestrado) Universidade de Fortaleza, Fortaleza, 2012.
850
Cultura e Educao
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Cultura e Educao
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853
ANEXO
ANEXO A
TABELA A.1
Escolas com arte e literatura e escolas sem professor de arte Brasil, Grandes Regies, UFs e RMs (2012)
Regio/UF/RM Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran Escolas Total 191.852 23.851 74.445 58.362 25.401 9.793 1.397 1.693 5.554 755 11.811 826 1.815 13.398 6.367 8.785 3.891 5.913 10.012 3.307 2.296 20.476 16.960 3.335 10.703 27.364 9.198 Arte 137.669 20.316 55.052 37.407 17.191 7.703 1.022 1.553 5.015 490 10.008 703 1.525 11.785 4.991 7.186 3.006 4.458 8.922 2.915 2.000 9.789 12.434 2.447 6.786 15.740 6.718 Literatura 153.532 21.845 66.648 39.757 17.427 7.855 1.232 1.571 5.215 642 10.903 715 1.567 12.220 5.705 7.455 3.201 5.405 9.129 2.955 2.053 18.525 12.738 2.520 8.527 15.972 6.760 Escolas sem professor de arte (%) 28,2 14,8 26,1 35,9 32,3 21,3 26,8 8,3 9,7 35,1 15,3 14,9 16,0 12,0 21,6 18,2 22,7 24,6 10,9 11,9 12,9 52,2 26,7 26,6 36,6 42,5 27,0
(Continua)
854
Cultura e Educao
(Continuao)
Regio/UF/RM Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal Regies metropolitanas Belm Fortaleza Recife Salvador Belo Horizonte Rio de Janeiro So Paulo Curitiba Porto Alegre
Escolas Total 6.230 9.973 1.632 2.610 4.443 1.108 38.948 1.583 2.138 2.623 3.268 3.920 7.374 11.951 2.470 3.621 Arte 3.716 6.757 1.179 2.143 3.544 837 25.083 1.282 1.827 2.222 1.711 2.778 4.783 6.652 1.684 2.144 Literatura 3.795 6.872 1.200 2.151 3.617 887 27.720 1.364 1.911 2.304 2.783 2.838 5.905 6.731 1.704 2.180
Escolas sem professor de arte (%) 40,4 32,2 27,8 17,9 20,2 24,5 35,6 19,0 14,5 15,3 47,6 29,1 35,1 44,3 31,8 40,8
Fonte: Censo Escolar 2012/INEP. Elaborao: Ninsoc/Disoc/Ipea.
TABELA A.2
Regio/UF/RM Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Maranho
Professores em arte e literatura Brasil, Grandes Regies, UFs e RMs (2012)

Professores Total 2.095.013 181.930 609.786 847.123 309.900 146.274 16.823 10.440 39.018 6.890 80.680 10.162 17.917 93.809 Arte 579.866 78.118 233.214 156.129 65.641 46.764 5.848 5.546 19.663 1.947 33.468 4.068 7.578 45.883 Literatura 957.905 101.387 326.930 334.070 126.066 69.452 8.858 6.314 23.370 3.464 45.163 5.027 9.191 53.043
(Continua)
855
(Continuao)
Regio/UF/RM Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal Regies metropolitanas Belm Fortaleza Recife Salvador Belo Horizonte Rio de Janeiro So Paulo Curitiba Porto Alegre Fonte: Censo Escolar 2012/INEP. Elaborao: Ninsoc/Disoc/Ipea.
Professores Total 43.165 91.366 34.411 46.352 90.145 32.120 21.905 156.513 218.307 41.261 153.361 434.194 120.314 72.635 116.951 26.815 33.889 58.184 27.386 603.114 20.484 29.763 31.993 36.532 65.261 112.400 221.965 37.138 47.578 Arte 15.855 38.504 13.442 15.424 44.202 15.417 9.390 35.097 60.606 7.351 22.477 65.695 22.532 9.097 34.012 3.945 14.286 20.408 8.125 117.994 5.301 10.806 13.147 5.782 18.516 15.465 29.738 5.895 13.344 Literatura 22.233 47.385 17.471 24.726 49.428 18.051 11.516 83.077 96.175 16.466 67.900 153.529 51.967 24.501 49.598 11.792 17.030 28.213 12.417 244.320 9.444 14.346 16.009 16.884 28.090 50.138 73.566 16.311 19.532
856
Cultura e Educao
TABELA A.3
Alunos em arte e literatura Brasil, Grandes Regies, UFs e RMs (2012)

Regio/UF/RM Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal Alunos Total 49.936.429 5.095.583 15.081.355 19.694.466 6.452.940 3.612.085 466.620 261.806 1.183.643 143.540 2.404.547 229.296 406.131 2.112.420 942.966 2.360.297 882.235 1.031.758 2.400.736 937.626 578.986 3.834.331 4.785.205 914.138 3.722.225 10.272.898 2.604.026 1.483.860 2.365.054 664.567 865.111 1.416.304 666.103 Arte 6.748.134 904.493 2.451.335 2.228.552 719.963 443.791 48.258 64.243 287.008 15.663 397.620 37.732 53.969 496.095 138.354 319.452 128.333 151.016 513.450 197.001 103.465 404.169 535.835 81.953 244.589 1.366.175 322.395 155.600 241.968 59.565 127.161 174.513 82.552 Literatura 11.757.117 1.329.131 4.070.314 4.283.442 1.317.835 756.395 100.115 82.314 371.355 35.287 607.140 47.828 85.092 646.106 237.130 493.923 200.510 284.749 716.983 246.102 146.828 1.097.983 1.006.509 156.994 801.970 2.317.969 546.439 271.888 499.508 119.202 185.095 303.410 148.688
(Continua)
857
(Continuao)
Regio/UF/RM Regies metropolitanas Belm Fortaleza Recife Salvador Belo Horizonte Rio de Janeiro So Paulo Curitiba Porto Alegre Fonte: Censo Escolar 2012/INEP. Elaborao: Ninsoc/Disoc/Ipea.
Alunos Total 15.188.361 665.914 889.278 890.028 999.890 1.515.426 2.829.094 5.444.267 882.096 1.072.368 Arte 1.696.800 67.902 78.636 174.003 77.309 185.908 169.944 725.962 108.235 108.901 Literatura 3.276.505 121.002 155.505 245.822 224.089 321.421 607.503 1.212.890 170.962 217.311
858
CAPTULO 28
GASTOS COM SADE DAS FAMLIAS BRASILEIRAS: UM RECORTE REGIONAL A PARTIR DAS PESQUISAS DE ORAMENTOS FAMILIARES 2002-2003 E 2008-2009
Leila Posenato Garcia* Ana Cludia SantAnna** Lcia Rolim Santana de Freitas*** Lus Carlos Garcia de Magalhes****
1 2
1 INTRODUO No Brasil, a sade foi declarada como direito de todos e dever do Estado na Constituio Federal de 1988 (CF/88, Artigo 196). O mesmo documento instituiu o Sistema nico de Sade (SUS), criado para integrar as aes e os servios pblicos de sade em uma rede regionalizada e hierarquizada, tendo como diretrizes a descentralizao, o atendimento integral e a participao da comunidade (Brasil, 1988). Durante o perodo de construo do SUS, fatores polticos, institucionais, jurdicos e financeiros contriburam para a consolidao de uma gesto descentralizada e participativa do sistema e da poltica de sade e para uma maior governabilidade setorial na garantia do direito sade (Lucchese, 2003; Ug et al., 2003). Aes implementadas no mbito do SUS resultaram em impactos positivos sobre diversos indicadores de sade da populao brasileira, com destaque para a importante reduo da taxa de mortalidade infantil e da incidncia e mortalidade por diversas doenas imunoprevenveis e por HIV/AIDS (Brasil, 2009; Victora et al; 2011b; Barreto et al., 2011). A ampliao da oferta e do acesso a servios de sade por meio do SUS certamente contribuiu para estes resultados. Um estudo, que utilizou dados dos Suplementos Sade das Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios (PNADs), revelou que, entre 1998 e 2003, houve melhora no acesso aos servios de sade em todas as regies brasileiras, com exceo da Norte (Travassos, Oliveira e Viacava, 2006). Tambm merece destaque o fato de que o SUS, por meio de polticas universais, como a estratgia Sade da Famlia, tem contribudo para o alcance da equidade (Sisson, 2007; Facchini e Garcia, 2009), ou seja, tem promovido a reduo das diferenas consideradas injustas, alm de desnecessrias e evitveis, entre as pessoas ou grupos sociais. Apesar dos indiscutveis avanos na situao de sade da populao, alcanados com a criao e implantao do SUS, permaneceram desigualdades regionais importantes, tanto na distribuio
* Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea. ** Assistente de Pesquisa da Diset do Ipea. *** Estatstica da Diset do Ipea. **** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diset do Ipea.
da oferta de servios de sade e na alocao de recursos humanos quanto no acesso, na utilizao dos servios e na qualidade da ateno prestada (Travassos et al., 2000; Nunes et al., 2001; Travassos, Oliveira e Viacava, 2006; Porto, Ug e Moreira, 2011; Silva et al., 2011). Alm disso, importante destacar que a situao social e o local de residncia tm forte influncia sobre a possibilidade de acesso dos brasileiros aos servios de sade (Travassos, Oliveira e Viacava, 2006). Estas desigualdades so amplamente conhecidas e refletem, sobremaneira, diferenas na situao de desenvolvimento social e econmico entre as regies do Brasil. Uma das maneiras pelas quais podem ser estudadas as desigualdades no acesso a servios de sade por meio dos gastos das famlias, especialmente no Brasil, onde os gastos privados representam uma parcela relevante do gasto total com sade. Dados do estudo Contas-Satlite de Sade revelam que as despesas com consumo nal de bens e servios de sade corresponderam a 8,5% do produto interno bruto (PIB), em mdia, de 2007 a 2009. Neste perodo, as famlias responderam por mais da metade das despesas com consumo final de bens e servios de sade (mdia de 56,3%). Todavia, o crescimento do gasto do governo foi maior que o das famlias, apesar de a participao das despesas com sade no total das despesas do governo ter permanecido relativamente estvel, entre 17,5% e 18% (IBGE, 2009). Ademais, as despesas com sade tm um peso importante sobre o oramento das famlias brasileiras. No perodo coberto pela Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) 2008-2009, os gastos com sade corresponderam a 7,2% do total dos dispndios, o que representou a quarta maior participao nas despesas das famlias, atrs apenas das despesas com habitao (35,9%), alimentao (19,8%) e transporte (19,6%) (IBGE, 2010a). A composio dos gastos das famlias com sade reflete a situao do sistema de sade brasileiro, composto por uma rede complexa de prestadores e compradores de servios, e caracterizado por uma combinao pblico-privada, cujo financiamento feito principalmente por meio de recursos privados. Apesar de serem distintos, os componentes pblico e privado do sistema esto imbricados, e as pessoas podem utilizar os servios de natureza pblica, privada ou suplementar, dependendo de sua capacidade de acesso ou de pagamento (Paim et al., 2011). O conhecimento da composio dos gastos das famlias com sade, sob um recorte regional, pode fornecer subsdios para a elaborao de polticas pblicas voltadas a este setor. O objetivo deste estudo descrever a composio e a evoluo dos gastos com sade das famlias nas cinco macrorregies e nas reas urbana e rural do Brasil, no perodo 2002-2009. 2 MTODOS Este estudo descritivo tem como fonte os microdados das POFs realizadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), em 2002-2003 e 2008-2009. A POF apresenta informaes detalhadas sobre tipos de gastos, quantidade, valor, especialidade de servios, assim como sobre os rendimentos das famlias ou unidades de consumo (Andrade e Lisboa, 2001). Estas so definidas como morador ou conjunto de moradores que compartilham o mesmo estoque de alimentos e/ou conjunto de despesas alimentares. Quando no existem
860
Gastos com Sade das Famlias Brasileiras
estoques, nem despesas com alimentos, a unidade de consumo definida perante as despesas com moradia (IBGE, 2004). Assim, a POF permite traar o perfil das condies de vida das famlias brasileiras a partir da anlise de seus oramentos domsticos. A POF agrega o conjunto de informaes de seis questionrios: domiclios, despesa coletiva, caderneta de despesa coletiva, despesa individual, rendimento individual e avaliao das condies de vida (Menezes et al., 2006). Os perodos de referncia considerados diferem conforme o tipo de despesa. O gasto com medicamentos, coletado mediante o questionrio de despesa individual, considera um perodo de trinta dias antes da entrevista. Quanto s demais categorias dos gastos com sade, a coleta de dados se refere ao perodo de noventa dias antes da entrevista (Silveira, Osrio e Piola, 2006). Neste estudo, os gastos com sade foram abordados como um todo, bem como segundo seus principais componentes: planos de sade (inclusive odontolgicos), medicamentos, tratamento dentrio, consultas mdicas e outros (hospitalizao, culos e lentes, servios de cirurgia, tratamento mdico e ambulatorial, exames e material de tratamento). Foram considerados apenas os gastos monetrios (IBGE, 2010a). Os agregados geogrficos adotados para descrio dos gastos foram as cinco macrorregies brasileiras (Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste), alm das reas urbana e rural e o total do Brasil. Para estes agregados, foram calculados as porcentagens de famlias que tiveram gastos positivos e no nulos com sade. Os valores dos gastos mensais, para o total das famlias e para aquelas que tiveram gastos positivos, foram descritos por meio de medidas de tendncia central e disperso mdia, mediana, primeiro quartil (q25) e terceiro quartil (q75). A participao do gasto de cada componente em relao renda total, despesa total e ao gasto total com sade foi calculada como porcentagem para o total das famlias. Foram consideradas a renda e a despesa totais (monetria e no monetria). Para permitir a comparao dos valores absolutos dos gastos com sade calculados a partir das duas POFs, foi feita correo segundo o ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), do IBGE, obtido do Ipeadata,1 tendo como base a data de referncia da POF 2008-2009, 15 de janeiro de 2009. O IPCA foi selecionado por ser um ndice de referncia para famlias residentes em reas urbanas, no Sistema Nacional de ndices de Preos ao Consumidor (SNIPC), cuja atualizao ocorre mediante a POF, bem como por ser um ndice j utilizado em outros estudos da rea (Silveira et al., 2007). O ndice de concentrao (IC) foi empregado para analisar a evoluo da desigualdade na distribuio dos gastos entre as famlias, segundo sua renda. O IC uma medida de desproporcionalidade ponderada pelo tamanho populacional, que avalia o desequilbrio entre a distribuio do desfecho entre os grupos e a distribuio da populao e entre estes mesmos grupos. O IC derivado de uma curva de concentrao. Neste caso, que traa a proporo acumulada da varivel gasto com sade contra a proporo acumulada das famlias ordenadas
1. Disponvel em: <http://www.ipeadata.gov.br>.
861
segundo a renda (Konings et al., 2009; ODonnell, 2008), o IC foi estimado por meio da frmula proposta por Kakwani, Wagstaff e van Doorslaer (1997). Para o clculo deste ndice, foram consideradas todas as famlias da amostra, independentemente de terem registrado gastos positivos com sade no perodo de referncia das POFs. 3 RESULTADOS A POF 2002-2003 teve amostra composta por 48.568 famlias, enquanto a de 2008-2009 teve amostra de 56.091 famlias. A descrio dos gastos mdios com sade para o total das famlias e exclusivamente para aquelas que tiveram gastos com sade nas duas POFs estudadas est apresentada na tabela 1.
TABELA 1
Mdia, mediana, primeiro (q25) e terceiro (q75) quartis dos gastos mensais com sade1 para o total das famlias e exclusivamente para aquelas que tiveram gastos com sade Brasil e regies (2002-2003 e 2008-2009) (Em R$)
Mdia Total das famlias q25 Mediana q75 Mdia Famlias que tiveram gasto com sade q25 Mediana q75
2002- 2008- 2002- 2008- 2002- 2008- 2002- 20082003 2009 2003 2009 2003 2009 2003 2009
75,82 81,18 82,22 93,15 2,21 1,80 12,48 9,57 6,74 0,00 8,78 6,71 6,12 7,07 21,47 21,53 9,90 6,12 13,91 15,68 23,58 21,43 62,89 48,55 40,36 18,14 48,64 41,45 29,41 30,70 76,40 72,15 89,05 92,30
2002- 2008- 2002- 2008- 2002- 2008- 2002- 20082003 2009 2003 2009 2003 2009 2003 2009
97,48 97,71 14,70 13,59 30,24 27,46 24,01 13,81 24,65 22,36 15,30 15,15 36,32 34,15 24,75 16,50 28,00 25,25 39,36 36,28 88,71 73,97 62,49 34,95 72,26 64,08 41,68 102,27 104,20 41,16 99,21 110,92
Norte Nordeste Sudeste Sul CentroOeste Rural Urbano Brasil
104,15 107,84 198,97 223,95 162,39 190,62 157,92 155,53 79,55 94,53
168,51 198,89 133,80 170,74 127,21 130,73 58,18 79,19
77,46 181,59 218,09 73,63 147,37 191,81 46,77 125,43 135,14 30,28 60,04 88,51
99,00 220,16 243,96 90,67 179,83 213,17 64,45 159,97 164,17 42,20 84,87 105,03
145,24 167,58 131,97 153,81
54,50 154,40 164,72 60,62 138,34 181,68
174,05 189,74 161,18 175,56
78,14 189,25 206,26 70,68 171,09 190,00
Fonte: Microdados das POFs 2002-2003 e 2008-2009. Elaborao dos autores. Nota: 1 Valores dos gastos mensais com sade expressos em reais (R$), atualizados pelo IPCA, tendo como base janeiro de 2009.
No perodo estudado, o gasto mdio mensal com sade para o total das famlias brasileiras elevou-se de R$ 131,97 para R$ 153,81, enquanto a mediana apresentou aumento de R$ 41,45 para R$ 60,62. O valor deste gasto foi notavelmente superior entre as famlias residentes em reas urbanas em comparao com aquelas em reas rurais, assim como nas regies Sudeste e Sul em comparao com as demais regies. Quando se considera apenas as famlias que tiveram registro de gasto com sade nas POFs, o valor mdio do gasto aumentou de R$ 161,18 para R$ 175,56, enquanto a mediana elevou-se de R$ 64,08 para R$ 70,68 (tabela 1).
862
Os valores das medianas so bastante inferiores queles das mdias, refletindo a distribuio assimtrica do gasto, com uma proporo relativamente pequena das famlias concentrando uma grande parcela do gasto, conforme possvel observar no grfico 1, que ilustra a proporo de famlias que tiveram gastos com sade nas POFs estudadas.
GRFICO 1
Famlias que tiveram gastos com sade no perodo de referncia das POFs Brasil e regies (2002-2003 e 2008-2009) (Em %)
86 78 89 82 90 81 84 83 88 73 88 82
84 78
85
84
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul 2002-20033
Centro-Oeste 2008-2009
Urbano
Rural
Brasil
Fonte: Microdados das POFs 2002-2003 e 2008-2009. Elaborao dos autores.
A proporo de famlias brasileiras que tiveram gastos com sade durante o perodo de referncia da POF foi 82%, em 2002-2003, e 88%, em 2008-2009. Aumentos semelhantes foram observados em todas as regies. Todavia, a elevao foi mais acentuada entre as famlias residentes em reas rurais (de 73% para 84%). importante notar que o gasto mdio com sade apresentou variao positiva (+ 16,5% para o total das famlias). Entre as famlias que tiveram gasto, tambm houve variao positiva no gasto mdio com sade (+ 8,9%). Assim, interessante verificar se houve alterao da parcela da renda familiar comprometida com sade no perodo estudado, o que pode ser observado no grfico 2.
863
GRFICO 2
Gasto com sade em relao renda total das famlias Brasil e regies (2002-2003 e 2008-2009) (Em %)
6,3 5,4 4,3 4,1 5,5 5,5 5,0 5,6 5,1 5,0 5,9 5,4 4,8 5,7 5,9 5,3
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul 2002-2003
Urbano
Rural
Brasil
No perodo estudado, a parcela da renda das famlias brasileiras comprometida com os gastos com sade apresentou pequena elevao, de 5,3% para 5,9%. Tambm houve aumento da proporo do gasto com sade em relao renda familiar entre famlias residentes nas reas urbana e rural, assim como nas regies brasileiras, exceo do Norte e Centro-Oeste. Por sua vez, a parcela da despesa familiar comprometida com sade no perodo estudado est ilustrada no grfico 3.
GRFICO 3
Gasto com sade em relao despesa total das famlias Brasil e regies (2002-2003 e 2008-2009) (Em %)
6,3 5,2 4,2 4,1 5,5 5,6 5,0 5,6 5,9 5,2 5,0 5,4 4,8 5,7 5,9 5,4
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul 2002-2003
Urbano
Rural
Brasil
864
O comportamento do peso dos gastos com sade em relao despesa familiar revelou-se semelhante quele em relao renda. A participao dos gastos com sade das famlias brasileiras em relao sua despesa total tambm apresentou pequeno acrscimo, de 5,4% para 5,9%, de 2002 a 2009. Houve aumento em todas as regies, exceo do Norte e do Centro-Oeste. A evoluo da concentrao dos gastos com sade pode ser avaliada por meio dos ndices de concentrao, apresentados no grfico 4. Para o total das famlias brasileiras, o valor do ndice apresentou reduo de 0,183 (IC 95% 0,179; 0,189) para 0,162, (IC 95% 0,156; 0,159) no perodo compreendido entre as POFs estudadas. Esta reduo foi estatisticamente significativa, uma vez que no houve sobreposio entre os intervalos de confiana. Isto indica que o gasto com sade se tornou menos concentrado entre as famlias no perodo 2002-2009. Tambm foi observada reduo deste ndice nas regies brasileiras, exceo do Norte e do Centro-Oeste.
GRFICO 4
ndice de concentrao do gasto com sade e intervalo de conana de 95%, para o total das famlias Brasil e regies (2002-2003 e 2008-2009)
0,300
0,250
0,200
0,150
0,100 2002- 20082003 2009 Norte 2002- 20082003 2009 Nordeste 2002- 20082003 2009 Sudeste 2002- 20082003 2009 Sul 2002- 20082003 2009 Centro-Oeste 2002- 20082003 2009 Urbano 2002- 20082003 2009 Rural 2002- 20082003 2009 Brasil
Fonte: Microdados das POFs 2002-2003 e 2008-2009. Elaborao dos autores
Alm do gasto total, interessante verificar a composio dos gastos com sade. A tabela 2 apresenta a proporo de famlias que tiveram gasto com cada componente e os valores mdios destes gastos para este grupo de famlias.
865
TABELA 2
Famlias que tiveram registro de gasto com componentes do gasto com sade e valor do gasto mdio mensal segundo componentes para estas famlias Brasil e regies (2002-2003 e 2008-2009)

Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Urbano Rural Brasil
Medicamentos 2002-2003 %
73,3 73,4 76,7 75,7 72,8 76,3 69,3 75,2
Plano de sade 2002-2003 %

12,4 13,2 32,6 24,1 19,6 27,6 5,1 24,1
Tratamento odontolgico 2002-2003 %

5,3 5,0 13,1 10,1 8,1 10,6 4,5 9,7
Consulta mdica 2002-2003 %

13,5 13,2 15,8 22,0 18,2 16,9 12,3 16,2
Outros 2002-2003 %
25,2 21,8 26,2 25,5
2008-2009 %
81,1 83,6
2008-2009 % R$
141,63 182,14 198,84 137,98 177,20 186,54 121,98 183,97
2008-2009 %
2,5 3,5 5,5 6,6 3,8 5,2 2,7 4,8
2008-2009 %
10,2 11,3 12,2 19,5 13,7 13,3 11,9 13,1
2008-2009 %
20,3 20,9 22,8
R$
52,18 53,13 81,04 76,11 75,87 74,72 49,64 71,20
R$
58,35 60,31
R$
R$
69,63 78,47 153,72 129,21 162,74 140,78 93,16 137,41
R$
99,77 88,17 179,86 139,42 197,64 156,77 102,38 151,94
R$
46,69 34,44 49,70 41,60 39,44 44,90 35,46 43,80
R$
41,77 35,15 54,54 40,02 46,01 46,35 40,30 45,49
R$
57,10 51,79 99,08 90,39
R$
63,03 61,29 97,94
106,75 10,9 170,04 12,6 160,81 35,4 128,56 26,3 147,66 16,3 156,42 28,4 91,65 6,4
83,7 107,05 85,2 104,51 79,6 83,8 81,3 83,4 85,07 94,15 64,16 89,60
26,9 105,87 20,8 23,2 19,6 22,6 98,62 92,96 59,63 88,45
22,5 100,92 25,6 19,4 24,7 88,51 54,68 84,45
154,35 24,9
Fonte: Microdados das POFs 2002-2003 e 2008-2009. Elaborao dos autores
Aproximadamente trs quartos (75,2%) das famlias tiveram registro de gasto com medicamentos no perodo de referncia da POF 2002-2003, esta porcentagem elevou-se para 83,4% na POF 2008-2009. Entre as famlias da regio Centro-Oeste, foram observadas propores um pouco mais baixas que entre as famlias das demais regies. Tambm entre as famlias residentes em reas rurais, a proporo daquelas que tiveram gastos com medicamentos foi inferior quela das residentes em reas urbanas. Todavia, houve reduo desta diferena entre 2002-2003 e 2008-2009. O valor do gasto mdio mensal das famlias brasileiras que tiveram gastos com medicamentos apresentou aumento, de R$ 71,20 para R$ 89,60. Entre as famlias que registraram gasto com medicamentos, o valor mdio mensal foi maior entre aquelas da regio Sudeste (R$ 107,05 em 2008-2009) e menor entre aquelas da regio Norte (R$ 58,35 em 2008-2009). O gasto mdio mensal das famlias que tiveram gasto com medicamentos foi maior nas reas urbanas (R$ 94,15 em 2008-2009) em relao s rurais (R$ 64,16 em 2008-2009). Aproximadamente um quarto das famlias brasileiras teve registro de gasto com planos de sade nas duas POFs. Esta proporo foi superior entre as famlias da regio Sudeste (35,4% em 2008-2009). Nas regies Norte e Nordeste, esta proporo equivaleu, respectivamente, a 10,9% e 12,6%, em 2008-2009. Nas reas rurais, esta proporo foi menor (6,4% em 2008-2009), em comparao com as reas urbanas (28,4% em 2008-2009). No perodo 2002-2009, houve aumento do gasto mdio mensal com planos de sade entre as famlias que registraram este tipo de gasto, de R$ 154,35 para R$ 183,97. Em 2008-2009, o valor mdio mensal do gasto com planos de sade entre as famlias que registraram este tipo de gasto foi maior na regio Sudeste (R$ 198,84) e menor na Sul (R$ 137,20). Tambm foi superior nas reas urbanas (R$ 186,54) em relao s rurais (R$ 121,98).
866
A proporo de famlias brasileiras que tiveram registro de gasto com tratamento dentrio apresentou reduo, no perodo 2002-2009, de 9,7% para 4,8%. Estas redues foram observadas em todas as regies. Em 2008-2009, o gasto mdio mensal com tratamento dentrio entre as famlias que registraram este tipo de gasto foi de R$ 151,94. Tambm foi observada reduo na proporo de famlias que tiveram registro de gasto com consulta mdica, de 16,2% para 13,1%, no perodo 2002-2009. Em 2008-2009, a proporo mais elevada foi observada na regio Sul (19,5%) e a mais baixa, na regio Norte (10,2%). A regio Sudeste apresentou valor mdio mensal do gasto mais elevado (R$ 54,54) em relao s demais regies. O grfico 5 ilustra a composio proporcional do gasto com sade segundo cada um de seus principais componentes.
GRFICO 5
Composio proporcional do gasto com sade segundo componentes Brasil e regies (2002-2003 e 2008-2009) (Em %)
Brasil 2002-2003 2008-2009 2002-2003 2008-2009 2002-2003 2008-2009 2002-2003 2008-2009 2002-2003 2008-2009 2002-2003 2008-2009 2002-2003 2008-2009 2002-2003 2008-2009 36,9 44,9 48,0 54,2 50,4 57,6 17,4 18,7 43,1 52,0 31,1 35,5 27,7 24,6 4,8 8,3 3,0 5,1 4,8 3,4 39,2 47,1 43,44 51,8 23,2 21,2 22,78 22,0 9,7 5,3 11,9 40,5 48,6 59,4 65,8 29,7 31,5 10,38 5,7 6,9 4,5 4,7 4,9 5,6 4,3 3,4 28,1 29,8 8,0 7,2 9,8 10,3 7,5 3,5 6,1 5,2 4,8 5,63 4,8 3,7 10,1 5,4 4,7 3,9 15,8 13,0 18,3 14,8 15,6 12,8 17,84 15,6 17,2 16,6 15,4 11,2 13,9 13,8 19,0 15,5
Rural
Urbano
Centro-Oeste
Sul
Sudeste
Nordeste
Norte
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30
40
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80
90
100
Medicamentos
Plano de sade
Dentista
Consulta
Outros
Os medicamentos foram o principal componente do gasto com sade em todas as regies brasileiras, seguidos pelos planos de sade. importante destacar o crescimento da participao dos gastos com medicamentos em todas as regies no perodo estudado. Para a totalidade das famlias, a participao dos gastos com medicamentos em relao ao total do gasto com sade elevou-se de 39,2% para 48,6%. Em 2008-2009, o gasto com planos de sade correspondeu a quase um tero (31,3%) do gasto com sade entre as famlias residentes em reas urbanas, enquanto entre aquelas residentes em reas rurais, esta participao foi menor, equivalente a 8,0% na POF 2002-2003 e 9,8% na POF 2008-2009. Por seu turno, em todas as regies houve reduo da participao dos gastos com tratamento dentrio. Esta reduo foi de 7,2% para 4,7% para o total das famlias brasileiras entre as POFs estudadas.
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4 DISCUSSO No perodo 2002-2009, o gasto mdio com sade das famlias brasileiras aumentou, assim como a proporo de famlias que registraram este tipo de gasto. Isto tambm verdadeiro para as famlias residentes em todas as regies brasileiras, assim como nas reas urbanas e rurais. Todavia, uma anlise mais detalhada revelou diferenas regionais importantes. O peso dos gastos com sade sobre a renda e a despesa apresentou um acrscimo muito pequeno para o total das famlias brasileiras, assim como para aquelas residentes nas reas urbanas e rurais e nas grandes regies, exceto Norte e Nordeste. Tambm foi observada reduo da concentrao dos gastos com sade entre as famlias, segundo sua renda, medida por meio do ndice de concentrao. O gasto com medicamentos foi o principal componente do gasto com sade, seguido pelo gasto com planos de sade. A participao dos gastos com medicamentos em relao ao gasto total com sade aumentou, em todas as regies, no perodo estudado. A participao do gasto com planos de sade em relao ao total do gasto com sade foi mais elevada entre as famlias urbanas em comparao com as rurais, enquanto para o gasto com medicamentos observou-se o inverso. importante ressaltar que os resultados expostos apresentam limitaes. Entre elas, destacam-se aquelas inerentes aos estudos realizados a partir de dados secundrios e de informaes autorreferidas, assim como as referentes metodologia das POFs. Assim, existem tanto a possibilidade de subestimao do gasto, no caso de sub-registro por parte das famlias, como de superestimao, em decorrncia de se considerar apenas as famlias que tiveram registro de gasto durante o perodo de referncia das POFs (Silveira et al., 2006; Barros e Bertoldi, 2008). Outra limitao se refere apresentao dos valores mdios do gasto e da porcentagem do gasto com sade em relao renda, uma vez que conhecida sua distribuio assimtrica, verificada por meio da discrepncia entre a mdia e a mediana revelada nos resultados deste estudo. Todavia, as limitaes so minimizadas pelo cuidadoso processo de realizao das POFs, desde o planejamento, passando pela coleta de dados, at a reviso crtica dos resultados, que confere a estas pesquisas, ricas fontes de dados sobre consumo das famlias brasileiras, um elevado padro de qualidade (Diniz et al., 2007; IBGE, 2010a). Neste estudo, ficou evidente que os gastos com sade das famlias brasileiras so maiores entre aquelas residentes nas regies do pas que apresentam melhores indicadores socioeconmicos Sul e Sudeste , assim como em reas urbanas. Esta situao decorrente, principalmente, dos diferenciais de renda e da distribuio da oferta de servios de sade entre as regies do Brasil. Este padro pode sugerir uma especializao regional, com predomnio da utilizao do SUS nas regies mais pobres, e maior utilizao de servios privados nas regies mais ricas. A demanda por servios de sade determinada por diversos fatores, como necessidade sentida, fatores psicossociais, seguridade social, demografia, epidemiologia, utilizao dos servios, regulamentao e fatores culturais (Zucchi, Del Nero e Malik, 2000). Alm dos fatores relacionados demanda, o gasto com sade tambm fortemente determinado pela renda.
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Estes gastos aumentam medida que se eleva a renda das famlias (Silveira et al., 2006; Andrade e Lisboa, 2006; Garcia et al., 2013). Assim, coerente que o valor do gasto com sade tenha sido maior nas regies em que a renda das famlias maior. Apesar da melhoria na distribuio de renda no Brasil, observada ao longo das ltimas dcadas, o Brasil ainda um dos pases mais desiguais do mundo. A elevao dos nveis de renda, com declnio na pobreza e crescimento no nvel geral de bem-estar da populao, se deu de maneira a reproduzir o padro histrico, marcado por desigualdades regionais (De Barros, Mendona e Duarte, 1997). Segundo dados do Censo Demogrfico 2010, o rendimento nominal mensal mdio das pessoas de 10 anos ou mais de idade era de R$ 1.396 na regio Sudeste e de R$ 806 na Nordeste. Este rendimento era mais que o dobro nas reas urbanas (R$ 1.294) em relao s rurais R$ 596 (IBGE, 2012). O declnio na desigualdade de renda pode contribuir para explicar a reduo da concentrao dos gastos com sade segundo a renda das famlias, observada neste estudo. No obstante, ressalta-se que foram mantidas as diferenas regionais, com maior concentrao do gasto com sade entre as famlias de maior renda residentes em reas rurais, assim como nas regies Norte e Nordeste. O gasto com sade tambm est atrelado oferta de servios de sade. As desigualdades nos gastos com sade das famlias residentes nas diferentes regies e em reas urbanas e rurais do pas mantm relao com a distribuio desigual da oferta de servios de sade no territrio brasileiro. O menor valor do gasto entre as famlias residentes nas regies Norte e Nordeste, assim como em reas rurais, coerente com a menor oferta de servios de sade nestas regies. Corroborando esta suposio, um estudo sobre internaes hospitalares e oferta de servios de sade, utilizando dados da PNAD 1998, sugeriu a existncia de efeito de demanda induzida pela oferta, no caso dos leitos hospitalares (Castro, Travassos e Carvalho, 2005). Ademais, Neri e Soares (2002) verificaram que a chance de procurar por servios de sade aumenta medida que se eleva a densidade populacional, sendo 47% maior em reas metropolitanas em comparao com reas rurais. Nunes et al. (2001) registraram importantes desigualdades regionais na oferta de infraestrutura de servios e recursos humanos em sade entre as regies brasileiras, ainda na dcada de 1990. Enquanto o pas possua, em 1999, em mdia trs leitos disponveis para o SUS (sendo 2,1 privados) e 1,4 mdico por mil habitantes, a regio Norte apresentava 2,1 leitos para o SUS, 1,2 leito privado e 0,6 mdico por mil habitantes, correspondendo a cerca da metade dos recursos por populao existentes na regio Sudeste. Quanto ao nmero de odontlogos por mil habitantes, a regio Sudeste e a Centro-Oeste apresentavam valores quatro vezes superiores regio Norte e duas vezes Nordeste. A Pesquisa Assistncia Mdico-Sanitria realizada pelo IBGE, em 2009, revelou que houve melhoria nos indicadores de oferta de servios de sade no perodo 1999-2009. As regies Norte e Nordeste eram as mais desprovidas de leitos por habitante com 1,8 e 2,0, respectivamente, em 2009. Embora tenha havido aumento do nmero de leitos pblicos nestas regies e de estes representarem mais de 50% dos leitos disponveis para internao,
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este aumento no foi suciente para compensar a diminuio do nmero de leitos privados e o aumento do tamanho da populao (IBGE, 2010b). No obstante, Porto et al. (2007), ao avaliarem uma metodologia para alocao de recursos financeiros para a sade no Brasil, constataram que a incorporao das variveis de oferta nas equaes de uso de servios de sade no foi capaz de eliminar o efeito negativo das condies sociais e de sade no uso de servios de sade. Este achado corrobora a hiptese de que as desigualdades na disponibilidade de servios no so a nica explicao para as desigualdades sociais no uso. Ou seja, existem outras barreiras sociais no acesso aos servios de sade, como a capacidade de compra e a cobertura de planos de sade, ambos fatores relacionados renda das famlias. Possivelmente, a renda tambm fator importante para a determinao da composio dos gastos com sade entre as diferentes regies brasileiras. Em todas as regies brasileiras, os gastos com medicamentos foram o principal componente do gasto com sade, seguidos pelos planos de sade. Todavia, a participao do gasto com planos de sade em relao ao total do gasto com sade foi menor entre famlias residentes em reas rurais, em relao s urbanas. Ainda, esta participao foi menor na regio Norte, em relao s demais regies. Isto pode estar relacionado no apenas renda das famlias mas tambm oferta de planos de sade nas diferentes regies. No perodo compreendido entre as duas POFs estudadas, a participao do gasto com planos de sade em relao ao total do gasto com sade das famlias brasileiras apresentou pequena elevao, de 28,1% para 29,8%, embora tal comportamento no tenha sido observado em todas as regies. Ademais, no houve aumento da proporo de famlias que tiveram gasto com planos de sade, mas houve elevao do valor mdio do gasto. Isto coerente com o fato de que a receita das operadoras de planos de sade elevou-se de R$ 28 bilhes, em 2003, para R$ 73 bilhes, em 2010 (ANS, 2011). Apesar dos lucros crescentes e dos subsdios do governo, os planos privados de sade no atuam de maneira sinrgica com o sistema pblico. Segundo Ock-Reis (2012), o mercado privado oferece cobertura duplicada aos servios oferecidos pelo SUS, porm os beneficirios dos planos ainda usufruem dos servios pblicos e os planos de sade, em grande parte, no realizam de maneira adequada o ressarcimento das despesas de seus beneficirios para o governo. Alm disso, os planos de sade contribuem para gerar desigualdades no acesso e na utilizao de servios de sade, uma vez que cobrem uma parcela especfica da populao brasileira, que inclui pessoas com renda mais elevada, cor da pele branca, maior nvel de escolaridade, inseridas em determinados ramos no mercado de trabalho e residentes em capitais ou regies metropolitanas (Pinto e Soranz, 2004). Muitas vezes, as famlias com menor renda adquirem planos de sade bsicos, que no provm acesso a determinados exames ou procedimentos, de modo que seus usurios podem ter um diagnstico muito tardio de determinadas doenas, o que pode trazer consequncias adversas para estes e para o SUS. Bahia, Simmer e Oliveira (2004) destacam, entre as consequncias da segmentao do sistema de sade brasileiro (entre pblico e privado), o elevado padro de gastos privados com sade, a transferncia de riscos
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relacionados com custos assistenciais do privado para o pblico e o padro diferenciado, segundo condio de cobertura, de utilizao de servios, no que tange quantidade de servios utilizados e, possivelmente, qualidade da ateno prestada. Santos (2011), ao estudar os possveis efeitos dos seguros privados sobre os sistemas nacionais de sade, concluiu que a cobertura duplicada pode contribuir para a iniquidade na oferta, no acesso e no uso dos servios, e incentivar o desenvolvimento do setor privado nos servios em que a populao tem dificuldade de acesso no sistema pblico, como consultas especializadas, cirurgias eletivas e medicamentos. Ademais, no reduz a presso da demanda por servios do sistema pblico, tampouco no financiamento deste sistema. Tambm no contribui para a preservao dos objetivos gerais do SUS universalidade, integralidade e equidade nem para os objetivos sociais, como a melhoria das condies de vida da populao. Segundo o autor, os planos de sade corroem estes objetivos (Santos, 2011, p. 2.747). Recentemente, tem havido intenso debate sobre a existncia de subsdio pblico ao subsistema privado de sade (Bahia, 2009; Piola, 2006). Devido ao princpio da universalidade, usurios que necessitam de procedimentos complexos no cobertos pelos planos de sade recorrem ao SUS, ainda que os pagamentos das mensalidades dos planos sejam, em grande parte, dedutveis do imposto de renda. Este subsdio altamente regressivo, ou seja, beneficia as pessoas com maior renda, que tm capacidade de pagamento, ao mesmo tempo que reduz a capacidade de financiamento do SUS. O subfinanciamento preocupante, pois se sabe que o SUS que garante, por direito constitucional, ateno sade integral e universal populao brasileira. A rgida regulao dos planos privados de sade essencial para minimizar a competio entre o setor pblico e o privado e determinar o reembolso ao SUS quando os usurios de planos de sade utilizam servios pblicos (Victora et al., 2011a). Diversos estudos demonstraram que o gasto com sade tem maior peso para as famlias de menor renda (Silveira, Osrio e Piola, 2006; Andrade e Lisboa, 2006; Garcia et al., 2013). amplamente conhecida a associao direta entre renda e sade, ou seja, quanto maior a renda, melhor a situao de sade. As pessoas mais pobres, justamente aquelas que tm mais necessidades de sade, so as que tm menos acesso aos servios de sade, o que acaba por aprofundar as desigualdades. Por sua vez, as decises individuais ou polticas pblicas que afetam direta ou indiretamente a sade tm efeitos cruciais sobre o desenvolvimento econmico de um pas (Andrade e Lisboa, 2006). Nesse sentido, as polticas pblicas de sade tambm so polticas de combate pobreza e desigualdade (Neri e Soares, 2002). Segundo Silveira, Osrio e Piola (2002), o SUS um fator de peso na explicao da menor proporo de famlias que tiveram gasto com sade entre as famlias de menor renda. O aumento da oferta de servios odontolgicos no SUS, aliado s melhorias nas condies de sade bucal da populao brasileira (Brasil, 2011), pode ter contribudo para reduo dos gastos com tratamento dentrio, em todas as regies brasileiras, observada neste estudo. Da mesma maneira, o aumento da oferta de consultas mdicas, especialmente relacionado expanso da estratgia Sade da Famlia (Facchini e Garcia, 2009), pode ter contribudo para a reduo da proporo de famlias que tiveram gastos com estes servios.
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5 CONSIDERAES FINAIS O SUS um dos maiores sistemas pblicos universais de sade do mundo. Melhorias marcantes na situao de sade da populao brasileira que ocorreram nas ltimas dcadas podem ser indiscutivelmente atribudas a este sistema. Todavia, em grande parte devido ao subfinanciamento, o SUS ainda no capaz de prover cobertura universal e ateno integral populao brasileira. Existem importantes barreiras ao acesso, que se d de forma desigual entre regies do pas e entre grupos socioeconmicos distintos. Como consequncia, o gasto privado ainda um componente importante do gasto com sade no Brasil. Os achados deste estudo corroboram estudos prvios, indicando importantes desigualdades regionais no valor e na composio do gasto com sade das famlias brasileiras. Sabe-se, ainda, que persistem desigualdades no gasto com sade segundo a situao socioeconmica das famlias, com maior concentrao do gasto entre as famlias de maior renda. Todavia, o peso deste gasto muito maior sobre o rendimento das famlias de menor renda. Desta forma, existe grande potencial para que as polticas pblicas de sade, implementadas no mbito do SUS, tenham um impacto redistributivo e, possivelmente, possam contribuir no apenas para a reduo das desigualdades regionais e sociais em sade mas tambm para a reduo da pobreza no Brasil. REFERNCIAS ANDRADE M. V.; LISBOA M. B. A economia da sade no Brasil. In: LISBOA, M. B.; MENEZES FILHO, N. A. (Orgs.). Microeconomia e sociedade no Brasil. Rio de Janeiro: Contra Capa Livraria, 2001. p. 285-332. _____. Determinantes dos gastos pessoais privados com sade no Brasil. In: SILVEIRA, F. G. et al. Gasto e consumo das famlias brasileiras contemporneas. Brasilia: Ipea, 2006. p. 84-106. ANS AGNCIA NACIONAL DE SADE SUPLEMENTAR. Caderno de informao da sade suplementar: beneficirios, operadoras, planos de sade. Rio de Janeiro: ANS, 2011. Disponvel em: <http://canaldasassociadas.unimedcentro.com.br/wp/wp-content/ uploads/2011/10/ Caderno-Inf.SSupl_.Set20111.pdf>. Acesso em: 8 nov. 2012. BAHIA, L. The Brazilian health system between norms and facts: mitigated universalization and subsidized stratification. Cincia e sade coletiva, Rio de Janeiro, v. 14, p. 753-762, 2009. BAHIA, L.; SIMMER, E.; OLIVEIRA, D. C. Cobertura de planos privados de sade e doenas crnicas: notas sobre utilizao de procedimentos de alto custo. Cincia e sade coletiva, Rio de Janeiro, v. 9, n. 4, p. 921-929, dez. 2004. BARRETO, M. L. et al. Successes and failures in the control of infectious diseases in Brazil: social and environmental context, policies, interventions, and research needs. The Lancet, v. 377, n. 9.780, p. 1.877-1.889, 2011.
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CAPTULO 29
A SINGULAR DINMICA TERRITORIAL DOS HOMICDIOS NO BRASIL NOS ANOS 2000

Daniel Ricardo de Castro Cerqueira* Danilo Santa Cruz Coelho** David Pereira Morais*** Mariana Vieira Martins Matos**** Jony Arrais Pinto Jnior*** Marcio Jos Medeiros***
2 3 4 5
1 INTRODUO No novidade que o Brasil um dos pases mais violentos do mundo; tampouco que a epidemia de homicdios ocorre pelo menos desde a dcada de 1980, quando os dados de mortalidade violenta passaram a ser compilados nacionalmente pelo Ministrio da Sade. Este fenmeno j foi debatido por inmeros autores, que estimaram a prevalncia da letalidade e a sua distribuio espacial (Cerqueira, Carvalho e Lobo, 2005; Beato, 2012), analisaram as suas causas (Cerqueira e Lobo, 2004; Cruz e Batittucci, 2007; Biderman, Mello e Schneider, 2009; Cerqueira, 2010; e Sachsida e Mendona, 2013) e calcularam o seu custo (Soares, 2006; Carvalho et al., 2011; e Cerqueira e Soares, 2011). No obstante, pouca ateno se deu dinmica dos homicdios1 nos anos 2000 uma dcada bastante singular, se comparada s anteriores , tomando-se como base de anlise a difuso dos homicdios no territrio.
6
Como se pode observar no grfico 1, nas dcadas de 1980 e 1990, a taxa mdia de homicdios nas Unidades Federativas (UFs) aumentou junto com o seu desvio-padro, o que indicou um processo de disperso das prevalncias relativas de vitimizao nestas unidades geogrficas. Nos anos 2000, contudo, a taxa mdia se estabilizou em torno de 27 homicdios para cada 100 mil habitantes, ao mesmo tempo que o desvio-padro diminuiu acentuadamente. Curiosamente, quando a unidade geogrfica de anlise passa a ser o municpio, observa-se o contrrio: houve aumento da mdia de homicdios, do desvio-padro e da amplitude das taxas de homicdio entre os municpios. Assim, nessa dcada, ao mesmo tempo que houve um processo de convergncia das taxas de homicdio entre os estados brasileiros no qual as
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea. ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diest do Ipea. *** Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diest do Ipea. **** Pesquisadora do PNPD na Diest do Ipea.
1. A exceo foi o trabalho de Khan (2013).
UFs mais violentas conseguiram controlar ou mesmo reduzir a taxa de letalidade, e as menos violentas sofreram aumento nesta taxa , esteve em curso um processo de aumento na desigualdade de prevalncia de homicdios entre os municpios brasileiros.
GRFICO 1
30 28 Taxa mdia (por 100 mil habitantes) 26 24 Desvio-padro 22 20 18 16 14 12 10 5 8 11 14 17
Mdia e disperso das taxas de homicdio nos estados brasileiros (1980-2010)

20
Taxa mdia
Desvio-padro das taxas
Cabe perguntar o que explica esse fenmeno e quais localidades se tornaram mais seguras ou mais violentas. Entender a dinmica da violncia e seu deslocamento nos territrios pode ter implicaes profundas para as polticas de segurana pblica, uma vez que a sua compreenso pode ajudar a orientar corretamente polticas preventivas. Neste captulo, menos que tentar explicar o que ocorreu, ser feita uma anlise descritiva sobre a difuso dos homicdios nos anos 2000, tomando-se como foco o territrio. Na prxima seo, apontam-se algumas transformaes socioeconmicas e demogrficas, que servem como pano de fundo para entender a evoluo dos homicdios no Brasil na ltima dcada, discutida a partir de algumas dimenses. Parte-se de uma anlise de prevalncia relativa em termos mais agregados geograficamente, para realizar uma investigao no nvel dos municpios. Em particular, discute-se a possvel migrao da letalidade violenta para as cidades menores, para os municpios de fronteira e para aqueles com maiores taxas de desmatamento. 2 OS ANOS 2000: TRANSFORMAES SOCIOECONMICAS E SEGURANA PBLICA O crime e a violncia no Brasil na ltima dcada foram, certamente, influenciados por grandes transformaes socioeconmicas e demogrficas, e por mudanas de enfoque nas polticas pblicas de segurana.
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A Singular Dinmica Territorial dos Homicdios no Brasil nos Anos 2000
No plano econmico, o PIB per capita em termos reais aumentou 26,4%, taxa expressivamente superior das dcadas anteriores.2 Alm deste crescimento da atividade produtiva, observou-se um aumento substancial na taxa anual de criao de empregos formais, a qual passou de 657 mil, em 1990, para 1,9 milho, em 2010. Por sua vez, a proporo entre a renda dos 20% mais ricos e a dos 20% mais pobres da populao diminuiu 31%, uma queda significativa da desigualdade social, sem precedentes nas ltimas quatro dcadas. A combinao de crescimento econmico com diminuio da desigualdade resultou numa intensa mobilidade social, que, segundo Neri (2011), fez com que apenas entre 2003 e 2009 cerca de 19,5 milhes de brasileiros abandonassem a linha de pobreza e 29 milhes ingressassem na classe mdia. Enquanto a diminuio da desigualdade de renda faz diminuir os incentivos atividade criminal, uma vez que reduz o prmio relativo da expropriao, o aumento do emprego e da renda tem um efeito dbio. Ao mesmo tempo que vrios potenciais criminosos veem o seu custo de oportunidade para perpetrar crimes aumentar, o que os impeliria aos mercados legais, o aumento da renda do outro pode tambm engendrar maiores oportunidades e taxas de lucratividade nos mercados criminais. Considerando-se que o valor dos mercados ilcitos cresce com o aumento da renda, o processo de dinamizao econmica em muitas localidades fora dos eixos metropolitanos pode, por exemplo, impulsionar a expanso dos mercados de drogas ilcitas nestas regies. Em termos demogrficos, a diminuio na taxa de fecundidade fez com que o crescimento populacional tivesse a sua marcha3 diminuda. Neste quesito, um fato que merece destaque diz respeito ao subgrupo de homens entre 15 e 24 anos, cujo crescimento foi igual a 0.4 Sua participao na populao geral diminuiu de 10,4%, em 1980, para 9,0%, em 2010, o que, por si s, uma grande fora a favor da diminuio nas taxas de homicdios. Segundo resultados consagrados no campo da etiologia criminal, o crime no uma constante no ciclo de vida do indivduo. A conduta delituosa geralmente se inicia na pr-adolescncia, aos 12 ou 13 anos, quando rapidamente h um crescimento na intensidade e no envolvimento do jovem com o crime, que atinge o pice aos 17 anos; at os 29 anos, termina o comportamento criminal (Thorneberry, 1996, p. 200). Mello e Schneider (2004) mostraram fortes evidncias do efeito da estrutura etria sobre homicdios em So Paulo. No plano do debate sobre a segurana pblica, importantes mudanas de enfoque e de nfase ocorreram na ltima dcada. Um fato de grande simbolismo, que teve repercusso no plano poltico, foi o famoso caso do nibus da antiga linha 174 no Rio de Janeiro, em 2000, que impeliu o governo federal a atuar de forma mais significativa na segurana pblica. Menos de um ms aps este incidente, o governo federal lanou o I Plano Nacional de Segurana Pblica, criou o Fundo Nacional de Segurana Pblica e multiplicou por dez o oramento destinado ao sistema penitencirio. No nvel municipal, o tema segurana pblica foi debatido intensamente nas campanhas eleitorais daquele ano, pela primeira vez em dcadas.
2. Na dcada de 1980, houve uma diminuio de 5,4% nesse indicador, ao passo que nos anos 1990 o crescimento foi de 9,4%. 3. O crescimento populacional no Brasil nas dcadas de 1980, 1990 e 2000 foi, respectivamente, de 21%, 18% e 12%. 4. O crescimento da populao de homens jovens, entre 15 e 24 anos, nas dcadas de 1980, 1990 e 2000, foi de 13%, 22% e 0%.
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O contingente das guardas municipais triplicou pelo pas afora nos dez anos seguintes, o que, entre outras consequncias, permitiu a liberao de milhares de policiais militares do trabalho de controle e orientao do trnsito. Outro elemento de fundamental importncia foi a sano do Estatuto do Desarmamento, em dezembro de 2003, e as campanhas de desarmamento, que impediram a circulao de milhares de armas de fogo, com efeitos significativos na diminuio dos homicdios em vrias localidades, o que ser discutido no captulo 4 deste livro. Por fim, importantes intervenes e polticas preventivas de segurana pblica foram adotadas em alguns estados. Na liderana deste processo, estava o estado de So Paulo, que desde finais da dcada de 1990 vinha promovendo uma reestruturao em seu aparelho de segurana pblica, com o uso de informaes mais precisas e programas de preveno e de policiamento comunitrio. Em 2003, Minas Gerais inaugurou seu programa Fica Vivo. Em 2008 e 2009, os estados do Rio de Janeiro e de Pernambuco, respectivamente, implantaram tambm importantes programas neste setor: as unidades de polcia pacificadora (UPPs) e o Pacto pela Vida. 3 EVOLUO DOS HOMICDIOS NOS ANOS 2000 Conforme se discutiu na seo anterior, os anos 2000 foram prdigos em mudanas socioeconmicas e demogrficas e no enfoque quanto s polticas de segurana pblica. possvel que algumas destas mudanas gerem efeitos mais localizados no nvel das cidades, no que se refere taxa de vitimizao violenta. Entretanto, tambm se poderia imaginar que h um efeito comum das polticas estaduais sobre os municpios pertencentes a uma mesma UF. Nas subsees a seguir, sero feitas anlises descritivas sobre a evoluo da prevalncia dos homicdios no territrio brasileiro na ltima dcada, a fim de tentar documentar o que h de comum entre os padres de letalidade nos diferentes nveis de agregao geogrfica. 3.1 Macrorregies Conforme apontado na tabela 1, houve quase uma estabilidade na mdia das taxas de homicdio quando consideradas as macrorregies. No obstante, a mdia esconde grandes alteraes na dinmica da letalidade, quando se considera cada uma destas regies. Na tabela 1, pode-se observar que no comeo da dcada de 2000 as regies Norte, Nordeste e Sul apresentavam taxas por 100 mil habitantes inferiores apresentada para o Brasil, ao passo que em 2010 foram as regies Sudeste e Sul aquelas que lograram taxas inferiores mdia nacional. Cabe destacar o crescimento vigoroso das taxas de homicdio nas regies Norte e Nordeste, ao mesmo tempo que o Sudeste apresentou reduo considervel. Esta diminuio na regio Sudeste se reveste de importncia especial, uma vez que se trata da rea geogrfica na qual se concentram as duas maiores metrpoles brasileiras Rio de Janeiro e So Paulo , que, historicamente, apresentaram altas taxas de homicdios, e onde, tradicionalmente, estas mortes esto, em certa medida, associadas aos crimes envolvendo o trfico de drogas.
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TABELA 1
Taxas de homicdio por Grandes Regies (2000-2010)

Homicdios por 100 mil habitantes (2000) Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 26,7 18,6 19,3 36,6 15,3 29,4 Homicdios por 100 mil habitantes (2010) 27,4 38,0 35,6 20,5 23,7 31,2 Variao 2000-2010 (%) 2,6 104,0 84,2 -43,8 54,3 6,3
Fonte: Sistema de Informaes sobre Mortalidade do Ministrio da Sade (SIM/MS). Elaborao: Diest/Ipea.
3.2 UFs No comeo da dcada de 2000, os seis estados mais violentos do pas eram Pernambuco, Rio de Janeiro, Esprito Santo, So Paulo, Mato Grosso e Roraima. Ao final do perodo, esta lista era liderada por Alagoas, Esprito Santo, Par, Bahia, Pernambuco e Amap. Na tabela 2, se pode observar que houve reduo nas taxas de homicdio em sete estados localizados em diferentes macrorregies do pas Sudeste, Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Esta lista encabeada por So Paulo, que teve uma formidvel queda de 66,6% na taxa de homicdios, um caso de sucesso internacional comparvel a Bogot e a Nova Iorque, que deve ainda ser objeto de inmeros estudos. Outros sete estados sofreram aumento inferior a 50% na taxa de homicdio na dcada. Neste grupo, todas as macrorregies esto representadas. Em relao ao grupo das seis UFs que tiveram aumento superior a 100% nas taxas de homicdio, quase todas so do Nordeste. De modo geral, pode-se depreender da tabela 2 que os estados mais violentos no comeo da dcada foram aqueles que conseguiram reduzir a letalidade. As excees foram os estados do Esprito Santo, de Rondnia e do Amap, cujas taxas de homicdio eram altas j em 2000 e assim continuaram ao final da dcada. Contudo, os estados menos violentos passaram a exibir um crescimento acentuado em suas taxas de homicdio, com exceo de Santa Catarina e do Piau. H de se destacar que, enquanto a diminuio e o crescimento mais moderado das taxas de letalidade na dcada se deram em estados de todas as macrorregies brasileiras, os maiores aumentos das taxas de homicdio ocorreram principalmente nos estados do Nordeste, liderados pela Bahia, cuja marca atingiu incrveis 339%.
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TABELA 2
UF So Paulo Rio de Janeiro Roraima Pernambuco Mato Grosso
Taxas de homicdio por 100 mil habitantes (2000-2010)

Homicdios por 100 mil habitantes (2000) 42,2 51,0 39,5 54,0 39,8 31,0 37,5 33,8 46,8 19,4 16,3 32,5 23,3 15,5 19,8 20,2 11,5 7,9 8,2 18,5 16,6 15,1 25,6 9,0 13,0 6,1 9,4 26,7 14,2 Homicdios por 100 mil habitantes (2010) 14,1 32,9 27,3 39,2 32,2 26,1 34,3 34,9 51,0 22,5 19,3 38,5 33,4 22,6 30,9 31,6 18,5 13,0 13,8 34,5 31,8 38,7 66,8 25,7 46,7 22,8 41.1 27,4 12,0 Variao 2000-2010 (%) -66,6 -35,4 -30,8 -27,5 -19,0 -15,9 -8,7 3,1 9,0 16,1 18,2 18,6 43,1 46,3 56,1 56,3 61,4 64,6 67,6 87,0 92,4 156,7 160,6 184,6 258,4 273,0 339,5 2,6 -15,6
Mato Grosso do Sul Distrito Federal Rondnia Esprito Santo Acre Rio Grande do Sul Amap Sergipe Tocantins Amazonas Gois Minas Gerais Santa Catarina Piau Paran Cear Paraba Alagoas Rio Grande do Norte Par Maranho Bahia Mdia das taxas Desvio-padro Fonte: SIM/MS. Elaborao: Diest/Ipea.
3.3 Municpios Ainda que haja fatores causais da criminalidade comuns a pases, macrorregies e estados federativos, o crime um fenmeno eminentemente local. Nas caractersticas urbanas ou rurais das localidades e na sua complexidade geogrfica e social que esto assentadas as oportunidades e os riscos da atividade criminosa. Portanto, sero analisados estes dados em
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sua escala municipal, a fim de identificar se determinados padres de letalidade esto mais associados a uma ou outra caracterstica destas localidades. Os municpios sero classificados em grupos de acordo com algumas caractersticas em comum: nmero de habitantes; se localizado em rea de fronteira; e se localizado nas regies com maior desmatamento. 3.3.1 O problema de medir a prevalncia de homicdios em cidades pequenas O indicador mais tradicional para medir a prevalncia de homicdio nas localidades a taxa por 100 mil habitantes. As comparaes sobre violncia envolvendo pases e estados so balizadas geralmente por este tipo de indicador, o qual, contudo, inadequado quando se objetiva avaliar a prevalncia em localidades com baixo povoamento. Isto ocorre porque o homicdio um evento raro. Assim, quando a populao da localidade pequena, dois problemas podem ocorrer. Em primeiro lugar, muitas vezes no se observam incidentes letais num determinado ano, o que redunda numa taxa de homicdios igual a 0. Contudo, isto no implica dizer que no haja alguma probabilidade positiva de um incidente letal ocorrer nesta cidade, mas que a janela temporal no foi suficientemente longa. A variabilidade da estimativa linear (taxa por 100 mil habitantes) torna-se muito alta, o que diminui a confiana no indicador. Por exemplo, se numa cidade com 5 mil habitantes, bastante pacata, tivesse ocorrido um problema pontual em que cinco pessoas tivessem sido mortas, a taxa de homicdios iria para 100 homicdios por 100 mil habitantes, e esta cidade estaria entre as mais violentas do mundo. Existe uma larga literatura sobre este tema, sobretudo no campo da epidemiologia.5 Neste trabalho, foi utilizada a taxa bayesiana emprica, proposta por Marshal (1991), para estimar a taxa de bitos por homicdio para os municpios brasileiros nos anos de 2000 e 2010. Esta taxa obtida considerando-se que a varivel aleatria Yi, definida como o nmero de homicdios observados no municpio i, tem distribuio de Poisson, com parmetro ; ou seja, . Na proposta de Marshal (1991), nenhuma distribuio atribuda a i, o que torna muito simples a obteno das estimativas ; isto ,
em que TBi a taxa bruta do municpio i; m a taxa global dos eventos; e wi um peso dado por
com
5. Ver Pringle (1996), Rao (2003) e Carvalho et al. (2011).
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Pode-se entender a taxa bayesiana emprica como uma mdia ponderada entre a taxa bruta da localidade i, TBi, e a taxa global da regio, m. Sendo assim, se a localidade apresentar uma populao grande, isto indica que a sua taxa bruta apresentar pequena variabilidade e ser muito prxima da estimativa da taxa bayesiana. Veja-se que, de fato, isto acontece, pois nesta situao o peso wi tender para 1 e . Se, todavia, o municpio apresentar uma populao pequena, a estimativa da taxa bruta ter grande variabilidade e pouco peso ser atribudo a esta taxa instvel, tornando-se a taxa bayesiana mais prxima do valor da taxa global. 3.3.2 Prevalncia de homicdios segundo o tamanho populacional Os municpios foram agregados em trs grupos definidos como cidades pequenas, mdias e grandes, em que os limites do tamanho populacional so de 100 mil e 500 mil habitantes, conforme apresentado na tabela 3. Na tabela 3, se pode observar que a prevalncia relativa de homicdios tanto maior quanto maior o tamanho das cidades, o que foi discutido por Glaeser, Sacerdote e Scheinkman (1995). O curioso nesta tabela que os menores municpios ficaram mais parecidos com os demais. Enquanto houve um crescimento de 52,2% na taxa dos municpios pequenos, os mdios sofreram relativamente pouco aumento na taxa de letalidade, e os grandes lograram uma reduo de 26,9%.
TABELA 3
Taxas de homicdio por municpio, segundo o tamanho populacional (2000-2010)
Grupo de municpios Pequenos Mdios Grandes Tamanho populacional Menos de 100 mil habitantes Entre 100 mil e 500 mil habitantes Mais que 500 mil habitantes Homicdios por 100 mil habitantes taxa bayesiana (2000) 12,2 31,6 48,3 Homicdios por 100 mil habitantes taxa bayesiana (2010) 18,6 34,0 35,3 Variao 2000-2010 (%) 52,2 7,6 -26,9
Fonte: SIM/MS. Elaborao: Diest/Ipea.
A fim de entender como as distribuies das taxas de homicdio bayesianas foram alteradas pelo tamanho das cidades, as tabelas de 4, 5 e 6 apontam algumas estatsticas descritivas. Em relao aos municpios com menos de 100 mil habitantes, os maiores aumentos das taxas de homicdios, proporcionalmente, se deram naquelas localidades anteriormente mais seguras. Nos municpios mdios, por sua vez, os maiores aumentos ocorreram nos extremos da distribuio; isto , naqueles mais calmos e nos mais violentos. No grupo dos municpios grandes, a diminuio na taxa de homicdio foi geral.
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TABELA 4
Estimativas Mnimo Primeiro quartil Mediana Terceiro quartil Mximo Mdia Desvio-padro
Medidas descritivas das taxas de homicdio1 para os municpios pequenos2 (2000-2010)

2000 1,3 9,9 14,1 18,7 98,6 16,0 10,0 2010 2,5 13,0 17,5 23,5 110,6 20,0 11,2 Variao 2000-2010 (%) 90,1 31,5 23,5 25,3 12,2 24,4 12,5
Fonte: SIM/MS. Elaborao: Diest/Ipea. Notas: 1 Taxa bayesiana de homicdios por 100 mil habitantes. 2 Consideraram-se municpios pequenos aqueles com populao at 100 mil habitantes.
TABELA 5
Medidas descritivas das taxas de homicdio1 para os municpios mdios2 (2000-2010)

2000 0,6 12,7 22,1 41,1 121,6 29,2 22,3 2010 1,2 14,5 26,1 43,0 173,7 32,4 25,4 Variao 2000-2010 (%) 96,9 13,8 18,2 4,7 42,9 11,2 13,8
Fonte: SIM/MS. Elaborao: Diest/Ipea. Notas: 1 Taxa bayesiana de homicdios por 100 mil habitantes. 2 Consideraram-se municpios mdios aqueles com populao entre 100 mil e 500 mil habitantes.
TABELA 6
Medidas descritivas das taxas de homicdio1 para os municpios grandes2 (2000-2010)

2000 10,5 28,4 39,2 61,6 97,3 44,8 21,8 2010 8,0 20,7 37,9 51,6 109,6 38,3 21,8 Variao 2000-2010 (%) -23,9 -27,2 -3,5 -16,2 12,6 -14,5 0,0
Fonte: SIM/MS. Elaborao: Diest/Ipea. Notas: 1 Taxa bayesiana de homicdios por 100 mil habitantes. 2 Consideraram-se municpios grandes aqueles com populao superior a 500 mil habitantes.
885
3.3.3 Prevalncia de homicdios em reas de desmatamento ilegal no bioma Amaznia O desmatamento muitas vezes segue no rastro de outras ilegalidades, que se iniciam com a ocupao violenta da terra, conforme documentaram SantAnna e Young (2010). Esta relao entre desmatamento e conflitos rurais motivou os autores deste captulo a comparar as taxas de homicdio nos municpios com maior ndice de desmatamento no bioma Amaznia em relao a outros municpios. A lista dos municpios considerados com desmatamento, produzida anualmente pelo Ministrio do Meio Ambiente, continha 46 municpios em 2010. Uma primeira comparao foi realizada na tabela 7, em que constam as taxas de homicdio nos municpios com desmatamento e nos demais. Enquanto as primeiras localidades possuam taxas 21% superiores em 2000, este nmero aumentou para 80% em 2010, em face do crescimento da letalidade que ocorreu nos municpios com desmatamento.
TABELA 7
Taxas de homicdio1 de municpios em reas com e sem desmatamento (2000-2010)
Localizao dos municpios rea com desmatamento rea sem desmatamento 2000 32,1 26,6 2010 48,8 27,1 Variao 2000-2010 (%) 51,9 2,0
Fonte: SIM/MS. Elaborao: Diest/Ipea. Nota: 1 Taxa bayesiana de homicdios por 100 mil habitantes.
Todavia, como tais localidades so bastante diferentes em relao ao tamanho da populao e em relao importncia da atividade econmica local, ser feita uma nova comparao, levando-se estes dois aspectos em conta. Alm de se utilizar a definio de tamanho das cidades (tabela 3), o conjunto dos municpios ser dividido em trs grupos por importncia da atividade econmica per capita, usando-se por base o intervalo interquartlico do PIB de 2010, em valores constantes desse ano. Deste modo, os municpios com menor ou maior atividade econmica so aqueles cujo PIB per capita for, em valores de 2010, menor ou maior que R$ 5.193,00 e R$ 15.460,00, respectivamente. Particionando-se os municpios pertencentes e no pertencentes a reas com desmatamento ilegal nessas duas subcategorias, por tamanho populacional e por importncia econmica, elaboraram-se as tabelas 8 e 9, com dados de 2000 e 2010. Note-se que algumas categorias no esto expressas nas tabelas, uma vez que no havia nenhum municpio nestas classes entre aqueles onde h desmatamento. Observando-se as taxas mdias de homicdios e comparando-se classes equivalentes para reas com e sem desmatamento, chega-se a trs concluses. Em primeiro lugar, intensifica-se o problema da maior letalidade em reas de desmatamento frente a reas sem desmatamento. Em alguns casos, esta diferena chega a 197%, quando se comparam, em 2000, os municpios
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pequenos com maior importncia econmica (classe 3 de PIB). Com base nestas tabelas, fica claro que o grau de letalidade nas reas com desmatamento caminha junto com a importncia econmica do municpio, o que condizente com os pressupostos da teoria econmica do crime. A distncia das taxas de homicdio entre as localidades com e sem desmatamento diminuiu de 2000 para 2010, em razo principalmente de a taxa de homicdio ter crescido muito nos municpios pequenos em quase todo o territrio brasileiro, conforme a discusso na subseo 3.3.2 sugere. Na tabela A.1 do anexo, constam os dez municpios mais violentos em 2010, em reas com desmatamento.
TABELA 8
Medidas descritivas das taxas de homicdio1 de municpios em reas com e sem desmatamento, por tamanho populacional2 e classes de PIB per capita3 (2000)
Tamanho populacional Classe de PIB per capita 1 rea com desmatamento Pequeno 2 3 Mdio 2 1 rea sem desmatamento Pequeno 2 3 Mdio 2 Primeiro quartil 9,4 21,6 49,6 57,4 8,3 11,4 10,1 12,8 Terceiro quartil 21,2 51,1 50,0 59,6 16,8 19,8 19,1 42,4 Desviopadro 13,0 21,7 0,4 3,2 8,6 10,0 11,2 21,6 Nmero de municpios 13 27 3 2 2.117 2.591 532 91
Localizao
Mnimo
Mediana
Mximo
Mdia
3,8 11,3 49,3 56,2 1,3 1,5 1,9 0,6
14,1 38,6 49,8 58,5 12,3 15,3 14,6 24,4
49,1 95,5 50,1 60,7 79,9 98,6 80,2 91,3
17,0 38,7 49,7 58,5 13,9 17,3 16,8 30,5
Fonte: SIM/MS. Elaborao: Diest/Ipea. Notas: 1 Taxa bayesiana de homicdios por 100 mil habitantes. 2 Consideraram-se municpios pequenos aqueles com populao at 100 mil habitantes; mdios, entre 100 mil e 500 mil habitantes; e grandes, acima de 500 mil habitantes. 3 Classes de PIB per capita, em valores de 2010: classe 1, abaixo de R$ 5.193,00; classe 2, entre R$ 5.193,00 e R$ 15.460,00; e classe 3, acima de R$ 15.460,00.
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TABELA 9
Medidas descritivas das taxas de homicdio1 de municpios em reas com e sem desmatamento, por tamanho populacional2 e classes de PIB per capita3 (2010)
Localizao Tamanho populacional Classe de PIB per capita 1 Pequeno rea com desmatamento Mdio 3 1 Pequeno rea sem desmatamento Mdio 3 4,1 12,4 19,5 35,9 173,7 27,3 23,2 132 Fonte: SIM/MS. Elaborao: Diest/Ipea. Notas: 1 Taxa bayesiana de homicdios por 100 mil habitantes. 2 Consideraram-se municpios pequenos aqueles com populao at 100 mil habitantes; mdios, entre 100 mil e 500 mil habitantes; e grandes, acima de 500 mil habitantes. 3 Classes de PIB per capita, em valores de 2010: classe 1, abaixo de R$ 5.193,00; classe 2, entre R$ 5.193,00 e R$ 15.460,00; e classe 3, acima de R$ 15.460,00. 2 3 2 49,6 2,8 4,0 2,5 1,2 49,6 11,5 138,8 12,9 20,9 49,6 16,0 18,2 17,1 35,4 49,6 22,7 24,5 21,8 48,6 49,6 87,8 110,6 91,6 156,0 49,6 18,8 20,9 18,8 38,9 10,6 11,8 9,6 26,5 1 1.373 2.645 1.220 102 2 3 2 Mnimo Primeiro quartil 28,1 22,9 21,7 108,7 Mediana Terceiro quartil 52,2 44,5 37,0 108,7 Mximo Mdia Desviopadro 17,2 22,6 13,4 Nmero de municpios 8 23 13 1
16,9 10,0 10,0 108,7
37,3 33,1 34,4 108,7
62,2 91,8 54,5 108,7
39,1 37,9 31,3 108,7
3.3.4 Prevalncia de homicdios em municpios de fronteira Analisaram-se tambm as taxas municipais de homicdios com base na localizao territorial junto s reas de fronteira do pas. A razo desta escolha a crena em serem estas reas mais propensas ocorrncia de homicdios, em funo, por exemplo, das atividades ilegais vinculadas ao trfico de drogas, ao contrabando e ao descaminho de mercadorias. A estratgia de anlise segue a mesma adotada na subseo 3.3.3. Produziram-se duas tabelas em que os municpios so agrupados segundo as caractersticas de populao e de PIB per capita. As taxas comparativas entre os municpios fronteirios ou no fronteirios apresentam resultados que surpreendem o senso comum: no h diferenas significativas nas taxas de letalidade entre os dois conjuntos de territrios.
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TABELA 10
Medidas descritivas das taxas de homicdio1 de municpios em reas com e sem fronteira, por tamanho populacional2 e classes de PIB per capita3 (2000)
Localizao Tamanho populacional Classe de PIB per capita 1 Pequeno rea de fronteira Mdio 2 3 2 3 1 Pequeno Fora de rea de fronteira Mdio 2 3 2 3 Mnimo 4,114 2,810 5,140 6,815 12,193 1,335 1,537 1,910 0,595 2,954 Primeiro quartil 6,958 12,305 11,205 15,970 13,780 8,299 11,126 9,830 12,886 12,918 Mediana 10,215 16,903 14,714 35,721 15,366 12,326 15,101 14,543 24,392 20,533 Terceiro quartil 13,936 21,676 18,625 40,671 40,179 16,888 19,532 19,211 45,892 39,547 Mximo 41,511 98,637 51,744 60,734 64,993 79,940 95,529 80,217 91,271 121,583 Mdia 12,064 19,193 17,028 31,259 30,851 13,992 17,207 16,927 31,054 28,901 Desviopadro 7,757 11,205 9,014 18,182 29,611 8,594 10,192 11,737 22,168 23,370 Nmero de municpios 29 456 69 8 3 2.101 2.162 466 85 84
TABELA 11
Medidas descritivas das taxas de homicdio1 de municpios em reas com e sem fronteira, por tamanho populacional2 e classes de PIB per capita3 (2010)
Localizao Tamanho populacional Classe de PIB per capita 1 Pequeno rea de fronteira Mdio 2 3 2 3 1 Pequeno Fora de rea de fronteira Mdio 2 3 2 3 Mnimo 5,922 4,029 4,924 11,943 13,439 2,816 4,353 2,538 1,171 4,145 Primeiro quartil 7,096 15,192 13,556 12,558 24,256 11,583 13,696 12,613 22,546 12,018 Mediana 8,559 19,595 18,104 20,801 28,455 16,127 18,010 16,907 35,745 18,224 Terceiro quartil 12,516 27,175 21,980 34,662 47,298 22,968 24,161 21,849 49,137 34,707 Mximo 31,985 99,573 52,289 52,131 71,955 87,755 110,640 91,577 155,963 173,682 Mdia 10,888 22,825 19,484 26,419 35,103 18,969 20,753 18,782 40,144 26,810 Desviopadro 6,291 12,688 8,351 18,824 18,315 10,753 11,874 9,987 27,450 23,491 Nmero de municpios 16 314 239 4 10 1.365 2.354 994 9 99
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Isso no quer dizer que no existam municpios de fronteira com grandes problemas de conflitos e violncia, conforme mostra a tabela 12, com a lista dos dez mais violentos nesta categoria em 2010. Violncia nas regies de fronteira um tema bastante relevante. Seria necessria uma anlise mais detalhada para entender por que um grupo de municpios de fronteira mais violento que outro.
TABELA 12
Municpio Guara Campo Novo de Rondnia Buritis Ramilndia Foz do Iguau Gramado dos Loureiros Itaquira Coronel Sapucaia Santa Terezinha de Itaipu Tacuru
Dez maiores taxas de homicdio de municpios em reas de fronteira (2010)

UF PR RO RO PR PR RS MS MS PR MS Populao 30.704 12.665 32.383 4.134 256.088 2.269 18.614 14.064 20.841 10.215 Tamanho populacional1 Pequeno Pequeno Pequeno Pequeno Mdio Pequeno Pequeno Pequeno Pequeno Pequeno Taxa de homicdios2 99,6 88,7 87,4 84,5 72,0 67,6 59,3 57,8 54,4 53,1
Fonte: SIM/MS. Elaborao: Diest/Ipea. Notas: 1 Consideraram-se municpios pequenos aqueles com populao at 100 mil habitantes; mdios, entre 100 mil e 500 mil habitantes; e grandes, acima de 500 mil habitantes. 2 Taxa bayesiana de homicdios por 100 mil habitantes.
3.3.5 Prevalncia de homicdios no Brasil A prevalncia de homicdios nos municpios brasileiros em 2000 e 2010, ilustrada nos mapas 1 e 2, deixa evidente que houve importantes mudanas territoriais nesta dinmica na dcada. Pode-se perceber claramente o aumento da violncia, sobretudo, em regies da Amaznia e do interior do Nordeste, Sul e Sudeste. No entanto, percebe-se uma ntida queda das taxas de homicdio no estado de Pernambuco e nas regies metropolitanas e costeiras localizadas no Sudeste. Em segundo lugar, comparando-se os dois mapas, pode-se observar como o segundo mapa apresentou uma granulao muito maior de cores vermelhas, associadas s maiores taxas de homicdio em municpios pequenos e interioranos.
890
MAPA 1
Taxa bayesiana de homicdios por 100 mil habitantes (2000)
MAPA 2
Taxa bayesiana de homicdios por 100 mil habitantes (2010)
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O mapa 3 indica a variao da taxa de homicdios bayesiana por 100 mil habitantes, entre 2000 e 2010. Mais uma vez, fica evidente o crescimento do crime nos municpios do interior.
MAPA 3
Variao da taxa bayesiana de homicdios por 100 mil habitantes (2000-2010)
A tabela 13 indica os vinte municpios com maiores e menores taxas de homicdio em 2010. Na parte de cima da tabela, pode-se observar no apenas que o nvel de taxas de homicdio absolutamente estarrecedor, mas tambm que as maiores incidncias de letalidade esto concentradas no Nordeste e no Par. Digno de nota o estado do Paran, que em 2000 no possua nenhuma localidade na lista dos vinte municpios com as taxas mais altas de homicdio e em 2010 aparece com trs municpios listados. Entre os menos violentos, a regio Sudeste lidera com oito municpios.
TABELA 13
Municpios com maiores e menores taxas de homicdio (2010) 13A Vinte maiores taxas
Municpio Simes Filho Ananindeua Porto Seguro Lauro de Freitas Campina Grande do Sul Macei Marab UF BA PA BA BA PR AL PA Populao 118.047 471.980 126.929 163.449 38.769 932.748 233.669 Tamanho populacional1 Mdio Mdio Mdio Mdio Pequeno Grande Mdio Taxa de homicdios2 173,682 155,963 121,507 114,800 110,640 109,564 108,706 (Continua)
892
(Continuao) Municpio Tucum Piraquara Juquitiba Arapiraca Itabuna Guara Marituba Paragominas Valena Serra Novo Progresso Cabedelo Itapissuma UF PA PR SP AL BA PR PA PA BA ES PA PB PE Populao 33.690 93.207 28.737 214.006 204.667 30.704 108.246 97.819 88.673 409.267 25.124 57.944 23.769 Tamanho populacional1 Pequeno Pequeno Pequeno Mdio Mdio Pequeno Mdio Pequeno Pequeno Mdio Pequeno Pequeno Pequeno Taxa de homicdios2 107,173 105,375 102,322 102,063 99,943 99,573 98,514 96,852 96,702 93,086 91,754 91,577 89,224
13B Vinte menores taxas

Municpio Barreiras Trindade Lus Eduardo Magalhes Acar Macabas Araioses Ouro Preto Santarm Louveira Tarauac Morro do Chapu So Joo da Boa Vista Valinhos Brusque Barbacena Monte Alegre Barreirinhas Cravinhos Taquaritinga Trs Pontas UF BA GO BA PA BA MA MG PA SP AC BA SP SP SC MG PA MA SP SP MG Populao 137.427 104.488 60.105 53.569 47.051 42.505 70.281 294.580 37.125 35.590 35.164 83.639 106.793 105.503 126.284 55.462 54.930 31.691 53.988 53.860 Tamanho populacional1 Mdio Mdio Pequeno Pequeno Pequeno Pequeno Pequeno Mdio Pequeno Pequeno Pequeno Pequeno Mdio Mdio Mdio Pequeno Pequeno Pequeno Pequeno Pequeno Taxa de homicdios2 1,2 2,4 2,5 2,8 3,2 3,5 3,5 3,6 3,9 4,0 4,1 4,1 4,1 4,2 4,3 4,4 4,4 4,4 4,5 4,5
893
A tabela 14 apresenta os vinte municpios com maior diminuio na taxa de homicdios na dcada. Oito destes se localizam no estado de So Paulo, incluindo a capital, e apresentam porte mdio ou grande.
TABELA 14
Vinte municpios que obtiveram as maiores quedas nas taxas de homicdio (2000-2010)
Municpio So Bernardo do Campo Feliz Natal So Flix do Araguaia Indiara Cachoeiras de Macacu Pira Jardim Mau Carapicauba gua Preta So Jos dos Campos So Paulo Sonora Barueri Jandira Iaras So Fidlis Esmeralda Corts Caranda UF SP MT MT GO RJ RJ MS SP SP PE SP SP MS SP SP SP RJ RS PE MG Populao (2010) 765.463 10.933 10.625 13.687 54.273 26.314 24.346 417.064 369.584 33.095 629.921 11.253.503 14.833 240.749 108.344 6.376 37.543 3.168 12.452 23.346 Tamanho populacional1 Grande Pequeno Pequeno Pequeno Pequeno Pequeno Pequeno Mdio Mdio Pequeno Grande Grande Pequeno Mdio Mdio Pequeno Pequeno Pequeno Pequeno Pequeno Variao da taxa de homicdios2 2000-2010 (%) -87,6 -85,5 -84,2 -83,7 -83,1 -82,3 -81,5 -80,1 -79,9 -79,9 -79,1 -78,9 -78,9 -78,8 -78,4 -78,0 -77,4 -76,9 -76,7 -76,4
4 CONCLUSES A dcada de 2000 foi prdiga em mudanas, que se deram em vrias dimenses. A renda e o emprego aumentaram de forma significativa, ao mesmo tempo que a desigualdade de renda diminui sistematicamente. Com isso, milhes de brasileiros ultrapassaram a linha de pobreza, outros tantos foram impulsionados classe mdia e a vulnerabilidade socioeconmica das famlias em termos mais gerais diminuiu. Em termos demogrficos, a diminuio na taxa de fecundidade, em curso h dcadas, fez com que, pela primeira vez, o subgrupo populacional
894
de homens jovens no lograsse crescimento vegetativo. Claramente, tais mudanas no ocorreram de forma homognea entre as macrorregies, as UFs e os municpios no Brasil. Se praticamente consenso na academia que a diminuio de homens jovens na populao gera efeitos sobre a diminuio de crimes, o mesmo no se pode dizer em relao s melhorias socioeconmicas. Por um lado, o aumento da renda e do emprego leva a um aumento do custo de oportunidade para o criminoso profissional e uma diminuio nas tenses sociais, o que poderia redundar em menos crimes e, particularmente, em menos homicdios. Por outro lado, o dinamismo econmico pode fazer aumentar a lucratividade em mercados ilcitos, como os que envolvem furtos, roubos, exportao ilegal de mogno, uso e domnio irregular da terra, e trfico de drogas. Junto a essas transformaes, houve ainda as polticas de controle de armas de fogo, com a aprovao do Estatuto do Desarmamento e as campanhas de entrega voluntria de armas, alm de polticas estaduais de apreenso das armas. Em relao s polticas de segurana pblica, vrios estados fizeram importantes inovaes, assim como as prefeituras. Ao analisar-se a evoluo de mdias e desvios-padro das taxas de homicdio nos estados e municpios, verifica-se um fato instigante. Ao mesmo tempo que a dcada de 2000 pode ser caracterizada, diferentemente das dcadas anteriores, pela convergncia nas taxas de letalidade entre os estados, nela houve a continuao de um processo de crescimento da violncia letal e de divergncia nas taxas entre os municpios. O objetivo do captulo no foi explicar o fenmeno, mas to somente fazer uma anlise descritiva. No nvel das UFs, enquanto sete destas lograram diminuio nas taxas de homicdio, quatorze tiveram crescimento acentuado, e outros seis estados, quase todos no Nordeste, apresentaram aumento superior a 100% na dcada. Analisando-se a evoluo da prevalncia de letalidade nos municpios, percebe-se que o crescimento se deu em direo ao interior e, sobretudo, para os pequenos municpios. Comparou-se tambm a evoluo dos homicdios nos municpios segundo duas caractersticas: a localizao em reas de desmatamento no bioma amaznico e em reas de fronteira. Sobre a primeira dimenso analisada, quando se comparam as cidades onde houve mais desmatamento, classificando-as segundo o tamanho populacional e a importncia econmica, verificam-se dois fatos de interesse. Em primeiro lugar, a taxa de letalidade em reas de desmatamento vis--vis as localidades sem desmatamento, para determinadas classes de municpio, chega a ser 197% maior, na mdia. Em segundo lugar, o uso da violncia nas localidades com desmatamento cresce com a importncia econmica dos municpios, o que coerente com a teoria econmica do crime. Fazendo-se comparaes similares para municpios de fronteira e outros, no se observaram diferenas nas mdias das taxas de letalidade, ainda que vrias cidades fronteirias tenham altssimas taxas de homicdios, o que precisa ser mais bem estudado. No cmputo geral da anlise da letalidade nos municpios, verificou-se que, nos anos 2000, os casos mais exitosos de reduo da violncia foram encontrados em So Paulo.
895
Em termos estaduais, So Paulo, Pernambuco, Rio de Janeiro, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul podem ser citados como localidades em que a letalidade diminuiu. Assim, a anlise descritiva deste trabalho sugere que o papel das polticas de segurana pblica foi relevante para reduzir a letalidade nesses poucos estados citados. Entretanto, as transformaes socioeconmicas e demogrficas podem ter tido um papel relevante para fazer diminuir crimes em determinados territrios e aumentar em outros, o que pode ter ocorrido a partir de alguns canais, entre os quais se destacam: i) a expanso e a reconfigurao de mercados ilcitos, no rastro do dinamismo econmico, sobretudo o de drogas psicoativas e o de armas de fogo; ii) a migrao de criminosos fustigados por polticas mais efetivas contra o crime nos seus estados de origem; e iii) o efeito-aprendizado sobre o modo como os criminosos operam nos grandes centros urbanos, que passa a ser transmitido pela mdia para as localidades interioranas. Verificar se as trs hipteses so excludentes e examinar qual ou quais entre elas explicam a difuso de homicdios no Brasil na ltima dcada so exerccios para futuros estudos. REFERNCIAS BEATO, C. Crimes e cidades. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2012. BIDERMAN, C.; MELLO, J. M. P.; SCHNEIDER, A. Dry laws and homicides: evidence from the So Paulo Metropolitan Area. The economic journal, n. 120, p. 157-182, Mar. 2009. CARVALHO, A. et al. Mapeamento de taxas bayesianas, com aplicao ao mapeamento de homicdios nos municpios brasileiros. Rio de Janeiro: Ipea, set. 2011. (Texto para Discusso, n. 1.662). Disponvel em: <http://tinyurl.com/td1662ipea>. CERQUEIRA, D. R. C. Causas e consequncias do crime no Brasil. 2010. Tese (Doutorado) Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2010. CERQUEIRA, D. R. C.; CARVALHO, A.; LOBO, W. J. A. Socioeconomic structure, self-fulfilment, homicides and spatial dependence in Brazil. Braslia: Ipea, july. 2005. (Texto para Discusso, n. 1.105). Disponvel em: <http://tinyurl.com/td1105ipea>. CERQUEIRA, D. R. C.; LOBO, W. J. A. Criminalidade, ambiente socioeconmico e polcia: desafios para os governos. Revista de administrao pblica, v. 38, maio-jun. 2004. CERQUEIRA, D. R. C.; SOARES, R. R. Custo de bem-estar da violncia letal no Brasil e desigualdades regionais, educacionais e de gnero. Braslia: Ipea, jul. 2011. (Texto para Discusso, n. 1.638). Disponvel em: <http://tinyurl.com/td1638ipea>. CRUZ, M. V. G.; BATITUCCI, E. C. (Orgs.). Homicdios no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2007. v. 1. 252 p. GLAESER, E. E.; SACERDOTE, B.; SCHEINKMAN, J. A. Crime and social interactions. Cambridge, United States: Harvard Institute of Economic Research, 1995. (Working Paper, n. 1.738).
896
KAHN, T. Crescimento econmico e criminalidade: uma interpretao da queda dos crimes no Sudeste e aumento no Norte/Nordeste. Revista brasileira de segurana pblica, So Paulo, v. 7, n. 1, p. 152-164, fev.-mar. 2013. MARSHALL, R. J. Mapping disease and mortality rates using empirical Bayes estimators. Journal of the Royal Statistical Society, v. 40, n. 2, p. 283-294, 1991. (Series C Applied Statistics). MELLO, J. M. P.; SCHNEIDER, A. Age structure explaining a large shift in homicides: the case of the state of So Paulo. Rio de Janeiro: PUC-Rio, 2004. (Texto para Discusso, n. 549). Disponvel em: <http://tinyurl.com/kh6bsak>. NERI, M. C. A nova classe mdia: o lado brilhante da base da pirmide. Rio de Janeiro: Saraiva, 2011. v. 1. 311 p. PRINGLE, D. G. Mapping disease risk estimates based on small numbers: an assessment of empirical Bayes techniques. Economic and social review, v. 27, p. 341-363, July 1996. SACHSIDA, A.; MENDONA, M. J. C. Evoluo e determinantes da taxa de homicdios no Brasil. Braslia: Ipea, jan. 2013. (Textos para Discusso, n. 1.808). Disponvel em: <http://tinyurl.com/td1808ipea> SANTANNA, A. A.; YOUNG, C. E. F. Direitos de propriedade, desmatamento e conflitos rurais na Amaznia. Economia aplicada, v. 14, n. 3, p. 381-393, 2010. SOARES, L. E. Segurana pblica: presente e futuro. Estudos avanados, v. 20, n. 56, p. 91-106, 2006. RAO, J. N. K. Small area estimation. New Jersey: Wiley, 2003 THORNEBERRY, T. P. Empirical support for interactional theory: a review of the literature. In: HAWKINS, J. D. (Ed.). Some current theories of crime and deviance. New York: Cambridge University Press, 1996. p. 198-235.
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ANEXO
ANEXO A
TABELA A.1
Municpio Marab Novo Progresso Tailndia Rondon do Par Altamira Pacaj Anapu Colniza Nova Bandeirantes Machadinho dOeste
Dez maiores taxas de homicdio: municpios em reas de desmatamento (2010)

UF PA PA PA PA PA PA PA MT MT RO Populao 233.669 25.124 79.297 46.964 99.075 39.979 20.543 26.381 11.643 31.135 Tamanho populacional1 Mdio Pequeno Pequeno Pequeno Pequeno Pequeno Pequeno Pequeno Pequeno Pequeno Taxa de homicdios2 108,7 91,8 81,6 80,4 62,4 62,2 58,8 57,5 54,5 50,1
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CAPTULO 30
MAPA DAS ARMAS DE FOGO NAS MICRORREGIES BRASILEIRAS

Daniel Ricardo de Castro Cerqueira* Danilo Santa Cruz Coelho**
1 2
1 INTRODUO Nas ltimas trs dcadas, 1,1 milho de pessoas foram assassinadas no Brasil. Para alm do que estas tragdias significam em termos da desestruturao de milhares de famlias, tal fenmeno representa uma perda anual de bem-estar social equivalente a 2,36% do produto interno bruto (PIB), ou cerca de R$ 100 bilhes por ano (Cerqueira, 2010). Inmeros fatores socioeconmicos, demogrficos, criminognicos e associados organizao do sistema de Justia criminal concorrem para explicar tais taxas de letalidade. Entre estes, a prevalncia das armas de fogo ocupa uma posio central. A partir de 2003, ano em que foi sancionado o Estatuto do Desarmamento (ED), curiosamente a taxa de homicdios parou de crescer no pas. O objetivo deste captulo estudar a difuso de armas de fogo entre as microrregies brasileiras e discutir em que medida o ED pode ter afetado as taxas de homicdios no territrio brasileiro. Uma grande dificuldade em analisar estas questes diz respeito inexistncia de informaes precisas sobre a prevalncia de armas nas localidades. Isto ocorre no apenas no Brasil, mas tambm nos pases desenvolvidos e, em particular, nos Estados Unidos. Uma forma de contornar o problema utilizar alguma outra varivel que tenha grande correlao com o indicador de interesse e que seja observvel estatisticamente. Segundo vrias pesquisas no mbito internacional, a melhor proxy para a difuso das armas de fogo nas cidades a proporo de suicdios cometidos com o uso da arma de fogo em relao ao total de suicdios ocorridos na localidade. Assim, a seguinte hiptese foi levantada: quanto mais difcil for o acesso a armas de fogo, menor ser a chance de o suicdio ser cometido com este tipo de instrumento (Killias, 1993; Kleck, 2004). interessante apontar que esta medida indireta passa ao largo da discusso se a arma de fogo legal ou ilegal. Ou seja, a disponibilidade da arma de fogo em si um elemento com poder criminognico, independentemente de estar legalizada ou no. Por seu turno, certo que no existe uma barreira que mantem separadas as armas legais das ilegais. Pois a maior disponibilidade de armas legais em uma localidade faz aumentar a probabilidade de estas armas serem roubadas e extraviadas, levando-as a ilegalidade.
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea. ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diest do Ipea.
Este captulo est organizado na seguinte forma. Na seo 2 so apresentados dados sobre registros de armas de fogo no Brasil. Na seo 3, os autores deste captulo elaboraram uma breve descrio das proxies utilizadas na literatura internacional para mapear armas de fogo em circulao. Na seo 4, analisa-se como o estoque de armas de fogo se comportou nos ltimos trinta anos no Brasil e avalia-se como este estoque est distribudo territorialmente. Na seo 5, antes de se apresentarem as concluses do captulo, discutem-se os efeitos do ED sobre a proliferao de armas de fogo nas Unidades Federativas (UFs). 2 INFORMAES DISPONVEIS SOBRE A DIFUSO DE ARMAS DE FOGO NO BRASIL So poucas as informaes confiveis e disponveis no Brasil sobre este tema. O Viva Rio tem sido uma das poucas organizaes que vem sistematicamente empreendendo esforos para documentar e estimar o nmero de armas legais, bem como o nmero de armas ilegais apreendidas pela polcia. Segundo Viva Comunidade (2010), em 2010, no pas, havia 16 milhes de armas de fogo em circulao. A metodologia utilizada neste acompanhamento foi desenvolvida por Dreyfus e Nascimento (2005) e baseia-se principalmente nos dados de registro de armas do Sistema Nacional de Armas (SINARM) e da Diretoria de Fiscalizao de Produtos Controlados do Exrcito Brasileiro (DFPC). O SINARM, administrado pela Polcia Federal, foi criado em 1997 e teve suas funes ampliadas com o ED. O sistema constitudo por um banco de dados nacional de todas as armas de fogo registradas e apreendidas no Brasil, com base nas informaes enviadas pelas secretarias de segurana pblica estaduais. O DFPC controla o registro de armas de fogo das Foras Armadas, das polcias militares, do corpo de bombeiro, da Agncia Brasileira de Inteligncia (ABIN) e do Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica. A estimao do nmero de armas de fogo ilegais foi baseada no parmetro sobre a proporo de armas de fogo com registro prvio entre as armas apreendidas. A proporo calculada pelo Viva Rio no estudo de 2010 foi de 23,6%. Deste modo, o nmero estimado de armas ilegais igual ao nmero de armas legais dividido por esta proporo calculada pelo Viva Rio. Dreyfus e Nascimento (2005) relatam uma srie de inconsistncias nas informaes do SINARM. Os principais problemas esto relacionados subnotificao e no homogeneidade do perodo de coleta da informao entre os estados. Por exemplo, alguns estados possuem informaes sobre armas registradas apenas de 2002 em diante, como pode ser verificado na tabela 1.
900
Mapa das Armas de Fogo nas Microrregies Brasileiras
TABELA 1
Armas de fogo registradas, segundo a fonte de informao, o perodo e a UF

UF AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO Total Registros no SINARM (2003) 3.652 13.822 36.322 6.008 56.037 22.668 70.713 20.975 86.321 21.958 96.908 43.643 58.862 33.669 105.285 124.748 34.458 229.470 160.646 51.852 26.202 10.077 164.133 57.888 15.384 1.593.902 10.088 3.155.691 Registros no SINARM (2006) 35.151 38.296 43.201 10.296 70.340 65.429 190.826 27.033 251.642 33.714 121.846 54.516 72.882 45.518 97.479 199.420 32.990 233.422 190.183 60.935 28.986 13.861 207.322 229.376 18.053 1.957.808 21.607 4.352.132 Registros no SINARM (2010) 62.906 46.493 64.328 15.893 86.394 85.682 202.236 51.940 261.557 48.345 266.264 73.875 103.730 64.207 102.073 222.710 42.612 297.558 224.713 66.838 44.996 20.487 492.807 292.462 23.824 2.077.004 27.024 5.368.958 Registros nas secretarias de segurana pblica (SSPs) 481 1.299 34.813 9.500 61.414 53.278 160.000 39.541 144.000 S/I 99.327 20.201 18.011 124.258 S/I 172.947 S/I 300.000 550.669 34.860 19.340 S/I 501.901 245.545 21.940 1.593.902 36.000 4.243.227 Perodo coberto pelos registros estaduais 2000-2004 2002-2003 1942-2003 1980-2004 1983-2003 1980-2004 1962-2003 1983-2004 1996-2003 S/I 1995-2003 1997-2003 1997-2003 1943-2003 S/I 1975-2005 S/I 1964-2003 1951-2001 1997-2003 1997-2003 S/I 1950/1955-2003 1972-2003 1983-2003 1935-2003 S/I Incio do registro S/I 1969 1942 1968 1952 S/I 1962 1965 1967 1970 1942 S/I 1975 1943 1963 1975 1987 1964 1951 1980 S/I S/I Entre 1950 e 1955 1972 S/I 1935 1989 -
Fonte: SINARM e secretarias estaduais de segurana pblica. Elaborao: Viva Rio. Obs.: a abreviatura S/I signica sem informao.
O grfico 1 descreve a evoluo dos novos registros desde 2002, segundo informaes do SINARM. Ele nos revela um aumento do nmero de novos registros, sobretudo para pessoas fsicas, a partir de 2008. Contudo, h alguma evidncia, conforme revela Viva Comunidade (2010), que tal aumento no seria reflexo do aumento da demanda por armas de fogo, mas sim resultante da diminuio da subnotificao por parte dos estados, por um lado, e do
901
efeito das campanhas recentes de regularizao daquelas armas j em poder da populao, por outro lado. De fato, olhando os dados, o problema da subnotificao parece aparente. difcil imaginar que em 2007, por exemplo, todos os rgos pblicos e de segurana pblica tenham registrado apenas 1.086 novas armas em todo o pas e que menos que as 1.578 novas armas registradas pelo setor de segurana privada, quando o nmero de profissionais apenas da segurana pblica e privada ultrapassa 1,2 milho.1
GRFICO 1
25.000
Nmero de novos registros de armas de fogo no Brasil (2002-2012)
20.000
15.000
10.000
5.000
0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Pessoa fsica
Segurana privada
rgo pblico/segurana pblica
Fonte: SINARM. Elaborao: Diest/Ipea.
3 PROXIES UTILIZADAS NA LITERATURA INTERNACIONAL PARA ARMAS DE FOGO Conforme visto anteriormente, estudos empricos sobre criminalidade em geral utilizam medidas indiretas (proxies) de prevalncia de armas de fogo. Existem pesquisas domiciliares que procuram medir diretamente esta prevalncia, mas, em geral, no so representativas no nvel municipal ou no possuem uma periodicidade constante.2 A partir das taxas de prevalncia de armas fogo em 45 grandes cidades americanas, Kleck (2004) verificou que a proporo de suicdio com arma de fogo a proxy que possui a
1. Para mais detalhes, ver a tabela A.1 (anexo A). 2. A exceo regra a General Social Survey (GSS), aplicada nos Estados Unidos a partir de 1972, em 45 grandes cidades, com a qual foi possvel calcular a prevalncia de armas. No Brasil, os nicos trabalhos nos quais se analisou a demanda por armas devem-se a Sachsida, Mollick e Mendona (2009) e Neri (2013). Sachsida, Mollick e Mendona (2009) coletaram dados sobre a posse de armas a partir de entrevistas diretas in loco com 2.045 indivduos em Braslia. Neri (2013) utilizou os microdados da Pesquisa de Oramento Familiar (POF) do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE). Ambos os estudos comprovam, em linha com os estudos internacionais, que a educao afeta negativamente a demanda por armas, e quanto maior o patrimnio possuir carro e casa prpria ou a renda, maior a probabilidade de o indivduo ter arma em casa.
902
maior correlao com esta varivel quando comparada com outras medidas tambm bastante utilizadas na literatura, como, por exemplo: o nmero de revistas vendidas sobre as armas de fogo; o nmero de licenas para caar; o nmero de armas apreendidas pela polcia; e o nmero de acidentes com armas de fogo. Killias (1993), ao utilizar dados de vrios pases, tambm encontrou uma alta correlao positiva entre o suicdio com arma de fogo e a taxa de prevalncia de armas. Segundo Kleck (2004), alm da alta correlao, as vantagens de se utilizar a proporo de suicdios com arma de fogo seriam como todas as informaes sobre mortalidade sua disponibilidade ao nvel do municpio e seu clculo com alta preciso. 4 EVOLUO E DIFUSO DAS ARMAS DE FOGO NO BRASIL ENTRE 1980 E 2010 Aps o aumento da taxa de criminalidade a partir do comeo dos anos 1980 no Brasil, que seguiu a reboque dos profundos problemas econmicos no pas,3 iniciou-se uma verdadeira corrida armamentista em que a populao, descrente na possibilidade de o Estado garantir segurana fsica e patrimonial, tentou por vias prprias garantir a sua proteo. Neste perodo, observaram-se a expanso vertiginosa da indstria de segurana privada e tambm a difuso de armas de fogo, conforme o grfico 2, cuja proxy utilizada para o estoque de arma de fogo foi a proporo de suicdios cometidos com o uso da arma de fogo em relao aos incidentes totais, que foi calculada a partir dos dados do Sistema de Informao sobre Mortalidade (SIM) do Datasus.
GRFICO 2
0.7
Difuso de armas de fogo no Brasil (1980-2010)
0.6
0.5
0.4
0.3 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Fonte: Departamento de Anlise de Situao de Sade (Dasis) da Secretaria de Vigilncia em Sade (SVS) do Ministrio da Sade (MS) e SIM/Datasus. Elaborao: Diest/Ipea.
3. Conforme discutido em Cerqueira (2010), Sachsida e Mendona (2013) e Carvalho et al. (2008).
903
Conforme se pode notar no grfico 2, o crescimento acentuado das armas de fogo inicia-se em 1983 e s interrompido a partir de 2003, ano em que foi sancionado o ED. Os mapas 1 e 2 mostram a difuso das armas de fogo em cada microrregio do pas, para os anos 2000 e 2010. A anlise em conjunto destes mapas possibilita a formulao de duas concluses. Por um lado, visvel que, na dcada analisada, houve diminuio na difuso de armas de fogo em grande parte do pas, sobretudo nas microrregies localizadas no Sul e no Sudeste. Por outro lado, as microrregies situadas no Nordeste sofreram crescimento na proliferao de armas de fogo.
MAPA 1
Difuso de armas de fogo, por microrregio Brasil (2000)
Fonte: SIM/Datasus. Elaborao: Diest/Ipea.
904
MAPA 2
Difuso de armas de fogo, por microrregio Brasil (2010)
Fonte: SIM/Datasus. Elaborao: Diest/Ipea.
As tabelas 2 e 3, apontam os rankings das vinte microrregies (com mais de 100 mil habitantes) com maior e menor prevalncia de armas de fogo em 2010. Entre as microrregies com maior prevalncia de armas de fogo em 2010, treze esto localizadas na regio Nordeste, quatro na regio Sudeste, duas na regio Sul e uma na regio Norte. Para a construo destes dois rankings, os autores deste captulo adotaram como proxy a proporo de suicdios e homicdios com armas de fogo em relao ao total. A dificuldade em aplicar a medida que utiliza apenas os suicdios para as regies com menor povoamento devida ao fato de o suicdio ser um evento raro e que, eventualmente, no ocorre em cidades menores por vrios anos.
TABELA 2
Posio 1 3 5
a
Ranking das vinte microrregies com mais armas de fogo no Brasil (2010)
UF PE PB CE AL AL Microrregio Itamarac Joo Pessoa Pacajus Palmeira dos ndios Macei Populao 165.830,00 1.034.615,00 117.025,00 175.127,00 1.140.682,00 Taxa de homicdio 60,3 77,1 27,3 42,3 101,3
(Continua)
2a
a
4a
a
905
(Continuao)
Posio 6a 7 8
a a
UF CE BA AL ES RJ RJ PE RJ PA PB AL BA PR PR PB
Microrregio Fortaleza Salvador So Miguel dos Campos Vitria Baa da Ilha Grande Maca Recife Lagos Belm Sap Penedo Vitria da Conquista Foz do Iguau Curitiba Catol do Rocha
Populao 3.351.112,00 3.458.571,00 284.396,00 1.565.393,00 207.044,00 261.540,00 3.259.055,00 538.470,00 2.142.276,00 132.745,00 124.552,00 626.807,00 408.800,00 3.060.332,00 116.056,00
Taxa de homicdio 48,9 73,8 49,6 71,8 38,6 45,5 49,3 36,6 78,9 18,8 47,4 49,0 58,2 58,4 32,7
9a 10 12 13 15 16 18 20
a
11a
a a
14a
a a
17a
a
19a
a
Fonte: SIM/Datasus. Elaborao: Diest/Ipea. Obs.: a medida de armas de fogo utilizada corresponde proporo de suicdios e homicdios por arma de fogo em relao ao total.
Entre aquelas microrregies com menor prevalncia de armas de fogo em 2010, doze se localizavam na regio Sudeste, quatro na regio Nordeste, duas na regio Sul, uma na regio Norte e uma na regio Centro-Oeste. curioso notar que a maior parte das localidades com maior difuso de armas de fogo se encontra no Nordeste, para onde a violncia letal migrou de forma mais acentuada na ltima dcada. Comparando as microrregies com maior e menor prevalncia de armas de fogo em 2010, verifica-se que a taxa de homicdio mdia do primeiro grupo 7,4 vezes maior que no segundo grupo. Enquanto a taxa mdia de homicdio no primeiro grupo foi de 53,3 homicdios para cada 100 mil habitantes, a do segundo grupo foi de 7,2.
TABELA 3
Posio 1 2 4 6 7 9
a a
Ranking das vinte microrregies com menos armas de fogo no Brasil (2010)
UF BA MG PI SP MG MG MG SC MG Microrregio Barreiras Barbacena Mdio Parnaba Piauiense Adamantina Passos Varginha So Sebastio do Paraso Concrdia Pouso Alegre Populao 286.118,00 221.989,00 130.789,00 158.607,00 226.412,00 441.060,00 265.777,00 141.990,00 326.425,00 Taxa de homicdio 0,7 2,3 5,4 3,2 6,6 7,7 6,0 4,2 4,3
(Continua)
3a
a
5a
a a
8a
a
906
(Continuao)
Posio 10a 11 12 14 16 17 19 20
a a
UF SP MG CE PR MG GO MG MG AM CE MG
Microrregio Avar So Loureno Ibiapaba Jaguariava Poos de Caldas Vale do Rio dos Bois Itajub Arax Juru Uruburetama Bom Despacho
Populao 178.434,00 208.293,00 295.210,00 100.299,00 342.055,00 113.566,00 189.193,00 204.412,00 127.845,00 101.325,00 165.172,00
Taxa de homicdio 5,6 1,0 12,5 18,9 5,6 6,2 6,3 9,8 7,0 25,7 4,8
13a
a
15a
a a
18a
a a
Fonte: SIM/Datasus. Elaborao: Diest/Ipea. Obs.: a medida de armas de fogo utilizada corresponde proporo de suicdios e homicdios por arma de fogo em relao ao total.
5 O ESTATUTO DO DESARMAMENTO E SEUS EFEITOS SOBRE A PROLIFERAO DE ARMAS DE FOGO NAS UNIDADES FEDERATIVAS A questo sobre o controle da arma de fogo confronta dois direitos caros ao ser humano: o direito liberdade de escolha versus o direito segurana pblica. No coincidncia, portanto, que recorrentemente tal debate recaia em uma polarizao ideolgica, em um terreno geralmente pouco sedimentado pela evidncia emprica e pela anlise cientfica rigorosa. H vrias dcadas, a discusso sobre a relao entre armas de fogo e crime tem sido bastante acirrada. No rastro do crescimento da criminalidade violenta, que ocorreu na segunda metade dos anos 1980 nos Estados Unidos, este debate recrudesceu, como aconteceu tambm mais recentemen te com chacinas como a de Newtown, o que levou o Presidente Barack Obama a propor uma mudana de legislao por um maior controle das armas de fogo. Do ponto de vista terico, h dois argumentos conflitantes nesse debate. De um lado, h aqueles que consideram que a disponibilidade de armas de fogo provoca o aumento do nmero de homicdios, no apenas como consequncia de acidentes, mas tambm porque a resoluo de conflitos interpessoais pela violncia mais letal com o uso da mesma. De outro lado, alguns argumentam que o seu uso defensivo pela populao faz aumentar o custo esperado do crime, o que gera um efeito de dissuaso para os criminosos profissionais. Foram escritos inmeros estudos empricos sobre o tema. No Brasil, contudo, foram produzidos poucos trabalhos em que se tentou estimar a relao causal entre armas de fogo e crimes. As excees foram Cerqueira e Mello (2012; 2013). Nestes dois trabalhos, os autores procuraram responder a duas questes, conforme destacado a seguir. 1) A maior prevalncia das armas de fogo nas cidades faz aumentar o nmero de crimes violentos e, em particular, de homicdios?
907
2) A maior prevalncia das armas de fogo nas cidades faz diminuir o nmero de crimes contra a propriedade, pelo efeito de dissuaso do uso defensivo da arma de fogo pela vtima potencial? Os dois trabalhos utilizaram dados mensais de vrios tipos de crimes e de homicdios provenientes dos registros policiais e da base de dados do Ministrio da Sade (SIM/Datasus), para os municpios do estado de So Paulo, entre 2001 e 2008. As metodologias quantitativas de anlise utilizadas nestes trabalhos, no entanto, so diferentes. O que h em comum em ambos os estudos, para alm da base de dados utilizada, so os resultados qualitativamente idnticos: i) O ED teve um efeito significativo para diminuir a prevalncia de armas nos municpios paulistas; ii) a menor difuso de armas nestas localidades teve um efeito significativo para a diminuio da taxa de homicdios em So Paulo; e iii) no h qualquer correlao entre difuso de armas de fogo nas cidades e crimes contra a propriedade. Isto implica dizer que foi documentado empiricamente que o criminoso no responde dissuaso pela vtima armada e sim a outros fatores relacionados s oportunidades e s restries relativas ao mercado criminal. Segundo Cerqueira e Mello (2012), a cada 1% a mais de armas de fogo nas cidades, a taxa de homicdio aumenta de 1% a 2%, a depender da especificao economtrica utilizada. Um debate que se seguiu sobre os efeitos do ED, em termos de diminuio de armas de fogo e consequente diminuio dos homicdios que foi documentado para o caso de So Paulo, conforme apontado anteriormente , gira em torno do questionamento acerca de o ED ter tido efeito na diminuio de homicdios em So Paulo, mas no em outros estados, onde a taxa de homicdios subiu. Na verdade, o prprio questionamento revela um amplo desconhecimento sobre o mtodo cientfico que ampara a pesquisa emprica em criminologia. Primeiro, porque a criminalidade um fenmeno complexo e multidimensional e no pode ser relacionada de forma simplria a uma nica varivel explicativa. Por exemplo, seria possvel que em uma determinada localidade o ED tivesse contribudo para uma reduo na prevalncia de armas com um efeito no sentido de fazer diminuir a taxa de homicdio no local , mas, ao mesmo tempo, outros fenmenos tivessem ocorrido como a expanso do mercado de drogas, a diminuio na taxa de deteno de criminosos, a deteriorao nas condies socioeconmicas etc. , fazendo com que a taxa de homicdio observada sofresse aumento. Finalmente, ainda que o ED seja uma legislao de mbito nacional, o controle das armas de fogo no necessariamente ocorre de maneira uniforme entre as UFs, uma vez que a potncia do estatuto depende em parte da atuao e das polticas de coero implementadas pelos governos e polcias estaduais. De fato, analisando as distribuies estatsticas da prevalncia de armas de fogo nas microrregies nos trs estados que sofreram maior aumento ou diminuio nas taxas de homicdios nos anos 2000 (grficos 3 e 4), verifica-se que as maiores redues na difuso de armas de fogo ocorreram exatamente nos estados que conseguiram diminuir mais a taxa de homicdio.
908
GRFICO 3
Distribuio da prevalncia de armas de fogo nos estados que mais reduziram a taxa de homicdio entre 2000 e 20101 3A So Paulo
.8
.6
Probabilidade
.4
.2
0 -4 -3 -2 Prevalncia de armas de fogo At 2003 Aps 2003 -1 0
3B Rio de Janeiro
.8
.6
Probabilidade
.4
.2
0 -3 -2 Prevalncia de armas de fogo At 2003 Aps 2003 -1 0
909
3C Pernambuco
.8
.6
Probabilidade
.4
.2
Fonte: SIM/Datasus (1996-2010). Elaborao: Diest/Ipea. Nota: 1 Densidade de Kernel, antes e aps o ED. Obs.: a medida de prevalncia de armas de fogo corresponde ao logaritmo da proporo de suicdios com arma de fogo em relao ao total de suicdios.
GRFICO 4
4A Par
.5
Distribuio da prevalncia de armas de fogo nos estados que mais aumentaram a taxa de homicdio entre 2000 e 20101
.4
Probabilidade
.3
.2
.1
910
4B Maranho
.5
.4
Probabilidade
.3
.2
.1
4C Bahia
.6
Probabilidade
.4
.2
0 -4 -3 At 2003 -2 Prevalncia de armas de fogo Aps 2003 -1 0
Fonte: SIM/Datasus (1996-2010). Elaborao: Diest/Ipea. Nota: 1 Densidade de Kernel, antes e aps o ED. Obs.: a medida de prevalncia de armas de fogo corresponde ao logaritmo da proporo de suicdios com arma de fogo em relao ao total de suicdios.
911
6 CONCLUSO H evidncias de que a difuso da arma de fogo concorre para o aumento da taxa de homicdios nas localidades e no possui efeito sobre a taxa de crimes contra o patrimnio. O ED produziu efeitos significativos para fazer diminuir a difuso de armas de fogo no Brasil e, consequentemente, a taxa de homicdios. Contudo, o efeito do ED no se deu de forma homognea no pas. Alguns estados lograram maior xito em reprimir o uso da arma de fogo que outros. Aparentemente, nas UFs em que a difuso de armas diminuiu mais, tambm se observou maior queda dos homicdios. A evoluo do mapa de difuso das armas de fogo por microrregio no pas registrou que houve importantes mudanas nesta geografia, antes dominada por localidades no Sudeste do pas e depois no Nordeste. Os elementos combinados sugerem fortemente que uma das medidas cruciais para garantir maior segurana no Brasil seja o enfoque no desarmamento da populao. O instrumento o ED j existe, mas precisa ser aperfeioado e utilizado com maior nfase pelas organizaes que lidam com o controle das armas de fogo no Brasil. REFERNCIAS CARVALHO, A. et al. Custos das mortes por causas externas no Brasil. Revista brasileira de biometria, So Paulo, v. 26, n. 3, p. 23-47, 2008. CERQUEIRA, D. Causas e consequncias do crime no Brasil. Tese (Doutorado) Pontifcia Universidade Catlica, Departamento de Economia, Rio de Janeiro, 2010. CERQUEIRA, D; MELLO, J. M. P. Menos armas, menos crimes. Braslia: Ipea, mar. 2012. (Texto para Discusso, n. 1.721). ______. Evaluating a national anti-firearm law and estimating the causal effect of guns on crime. Rio de Janeiro: Departamento de Economia/PUC-Rio, mar. 2013. (Texto para Discusso, n. 607). DREYFUS, P.; NASCIMENTO, M. S. Posse de armas de fogo no Brasil: mapeamento das armas e seus proprietrios. In: FERNANDES, R. C. Brasil: as armas e as vtimas. Rio de Janeiro: 7 Letras, 2005. p. 126-196. KILLIAS, M. International correlations between gun ownership and rates of homicide and suicide. Canadian Medical Association Journal, v. 148, n. 10, 1993. KLECK, G. Measures of gun ownership levels for macro-level crime and violence research. Journal of research in crime and delinquency, v. 41 n. 1, p. 3-36, Feb. 2004. NERI, M. Impactos do Estatuto do Desarmamento sobre a demanda pessoal por armas de fogo. 2013. Mimeografado. SACHSIDA, A.; MOLLICK, A.; MENDONA, M. An empirical examination of firearm users in Brasilia, DF. Economia aplicada, v. 13, n. 4, p. 425-438, 2009.
912
SACHSIDA, A.; MENDONA, M. J. C. Evoluo e determinantes da taxa de homicdios no Brasil. 2013. (Texto para Discusso, n. 1.808). Disponvel em: <http://tinyurl.com/ td1808ipea>. VIVA COMUNIDADE. Estoque e distribuio das armas de fogo no Brasil. 2010. p. 23. BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR BRASIL. Lei no 10.826, de 22 de dezembro de 2003. Dispe sobre registro, posse e comercializao de armas de fogo e munio, sobre o Sistema Nacional de Armas SINARM, define crimes e d outras providncias. 2003. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ leis/2003/L10.826compilado.htm>. UN UNITED NATIONS. United Nations Office on Drugs and Crime. 2011 global study on homicide: trends, contexts, data. Vienna, 2011.
913
914
2002
97 2 4 1 29 10 0 0 145 0 0 1 522 0 0 2 1.230 207 0 174 657 7 0 4 0 2 1 604 6 0 24 5 0 0 1 0 188 72 805 12 35 28 0 0 19 15 0 4 1 0 0 0 0 0 3 0 0 485 11 129 207 30 0 0 655 143 0 0 124 11 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 7 20 0 0 0 235 19 0 0 135 117 0 0 153 9 0 0 76 1 7 6 5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 9 0 12 4 65 105 0 12 0 0 0 255 14 0 0 224 291 0 0 300 8 0 10 66 16 25 84 437 466 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 240 0 180 25 1 0 22 4 0 0 366 124 0 0 195 373 1 0 232 94 0 1 13 0 2 0 0 0 0 157 2 6 14 54 231 425
ANEXO
ANEXO A
TABELA A.1
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
368 0 1 0 158 13 146 0 48 0 4 0 412 25 7 0 284 63 10 0 283 18 0 0
Nmero de novos registros de armas de fogo, por UF e por tipo de requerente (2002-2012)
2011
87 105 0 0 243 41 120 0 17 31 0 0 651 106 0 1 160 68 0 0 216 39 0 3
UF
2012
170 30 0 0 256 10 78 0 58 23 100 0 634 26 5 48 1.237 151 0 0 270 76 11 2
AC
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Tipo de requerente Pessoa fsica Segurana privada rgo pblico/segurana pblica Outros Pessoa fsica Segurana privada rgo pblico/segurana pblica Outros Pessoa fsica Segurana privada rgo pblico/segurana pblica Outros Pessoa fsica Segurana privada rgo pblico/segurana pblica Outros Pessoa fsica Segurana privada rgo pblico/segurana pblica Outros Pessoa fsica Segurana privada rgo pblico/segurana pblica Outros
(Continua)
(Continuao)
UF
1.371 532 29 0 93 25 0 0 1.771 31 1 7 263 18 6 3 638 32 0 8 31 0 0 0 391 82 0 12 145 4 0 0 124 0 0 0 0 0 0 89 2 0 0 0 0 0 0 0 1 65 567 0 3 0 0 2 3 4 0 0 0 0 0 0 0 0 31 17 80 372 49 203 0 0 0 0 379 40 24 0 7 93 0 0 3 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 22 7 48 42 54 0 0 0 304 16 0 0 12 131 0 0 5 11 0 0 1 0 0 0 0 27 0 0 0 0 1 0 0 16 31 405 8 108 36 39 30 88 0 0 102 68 10 5 460 155 0 0 21 79 0 0 4 38 0 0 3 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 25 33 0 113 6 10 27 0 0 38 123 0 0 84 36 0 0 788 237 0 0 61 12 30 2 7 54 0 0 182 8 18 7 11 10 1 3 0 1 0 0 0 1 191 1 374 583 22 181 1.159 23 4 52 32 0 1 61 3 0 2 4 16 0 0 27 4 0 0 2 0 0 0 1.004 35 46 1 83 39 0 5 16 13 0 0 1.749 20 94 332 83 110 187 458 1 0 0 0 0 0 0 3 0 0 1 0 1 0 1 0 0 0 937 82 0 0 1 4 0 0 174 15 0 0 14 0 0 0 1.219 193 334 14 248 36 5 1 53 20 159 0 27 9 1 0 24 23 50 1 32 187 9 31 54 89 237 225 592 560 6 13 2 6 3 0 13 0 0 1.080 1.015 81 0 0 996 103 15 0 0 0 0 0 1.403 10 15 0 259 7 0 0 772 132 48 3 160 428 0 0 85 0 10 0 85 385 289 358 821 5.902 3.374 5.092 1.577 2.490 942 1.278 958 1.452 796 635 323 50 79 178 1.460 1.977 2.391 398 242 182 302 233 132 89
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Tipo de requerente Pessoa fsica Segurana privada rgo pblico/segurana pblica Outros Pessoa fsica Segurana privada rgo pblico/segurana pblica Outros Pessoa fsica Segurana privada rgo pblico/segurana pblica Outros Pessoa fsica Segurana privada rgo pblico/segurana pblica Outros Pessoa fsica Segurana privada rgo pblico/segurana pblica Outros Pessoa fsica Segurana privada rgo pblico/segurana pblica Outros Pessoa fsica Segurana privada rgo pblico/segurana pblica Outros Pessoa fsica Segurana privada rgo pblico/segurana pblica Outros Pessoa fsica Segurana privada rgo pblico/segurana pblica Outros
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462 439 51 2 28 54 0 0 358 0 0 0 2.362 2 0 1 132 4 0 1 5.070 142 1 87 965 8 0 0 208 0 1 2 3 0 2 1 1 0 111 0 2 0 5 0 58 6 2 0 0 2 1 0 0 1.578 4 26 18 0 0 1 1 1.266 1 0 28 5 0 0 16 0 0 0 361 37 111 484 5.014 18 156 199 3 0 0 0 0 241 38 0 0 25 3 0 0 30 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 1 0 186 3 4 8 24 3 0 0 68 0 34 54 0 13 0 656 96 2 0 27 2 0 0 32 0 1 0 0 0 0 0 0 0 21 5 3 25 84 121 1.728 490 437 1.314 676 1.057 763 387 0 3 53 152 0 0 1.392 210 2 0 32 15 0 3 21 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 3 0 11 0 2 0 0 0 5 3 49 277 2 2 16 17 25 16 36 77 0 20 1.573 170 0 65 181 8 0 0 2.017 78 113 1 168 0 1 0 5 0 0 0 0 0 0 0 0 4 0 98 0 0 0 0 0 0 29 31 16 34 77 27 11 27 41 102 89 0 3 154 130 2 2 1.687 220 3 76 263 13 0 0 2.923 194 2 0 196 0 0 7 16 0 41 0 5 2 0 10 16 39 97 160 86 0 0 1 0 0 0 3 5 7 1 0 3 16 10 498 23 618 191 110 11 86 137 91 158 540 1.125 2.556 2.810 951 25 287 85 85 4 403 92 0 0 1.127 49 0 0 330 11 0 2 2.334 111 92 18 262 0 12 0 25 0 0 0 361 19 240 343 280 789 1.519 1.730 2.412 2.462
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2.494 274 17 2 327 85 3 5 41 10 0 0 239 2 47 3 22.638 20.193 19.545 3.031 4.275 4.776 3.913 22.269 5.161 7.981 9.159 6.592 15.492 6.285 9 0 0 0 0 0 0 0 123 0 217 5 0 0 0 0 0 8 21 290 0 18.802 8.627 226 4 10 16 13 13 40 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 1 0 0 26 5 51 0 0 0 51 2 38 0 21.462 11.879 18 3 1 4 41 55 46 59 2 16 2 2 10 23 3 21 0 7 0 51 11 25 304 541 267 9 103 19 0 0 64 24 7 0 22.664 14.837 163 108 125 480 120 237 1.201 560 735 284 22 178 244 500 330 452 621 677 1 0 0 0 2 0 0 0 1 0 0 36 0 2 91 0 0 0 640 5 1.283 1.197 582 40 130 0 8 0 39 31 0 0 31.500 18.627 353 1 48 150 36 155 482 312 164 863 2.531 320 103 230 192 564 1.083 1.306 1.544 2.541
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Total
Total para pessoa fsica
Fonte: SINARM e secretarias estaduais de segurana pblica.
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Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada EDITORIAL

Coordenao Cludio Passos de Oliveira Superviso Everson da Silva Moura Reginaldo da Silva Domingos Reviso Clcia Silveira Rodrigues Idalina Barbara de Castro Laeticia Jensen Eble Leonardo Moreira de Souza Marcelo Araujo de Sales Aguiar Marco Aurlio Dias Pires Olavo Mesquita de Carvalho Regina Marta de Aguiar Luana Signorelli Faria da Costa (estagiria) Taunara Monteiro Ribeiro da Silva (estagiria) Editorao Aline Rodrigues Lima Bernar Jos Vieira Daniella Silva Nogueira Danilo Leite de Macedo Tavares Diego Andr Souza Santos Jeovah Herculano Szervinsk Junior Leonardo Hideki Higa Cristiano Ferreira de Arajo (estagirio) Capa Jeovah Herculano Szervinsk Junior
Livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Composto em adobe garamond pro 12/14,4 (texto) Frutiger 67 bold condensed (ttulos, grcos e tabelas) Impresso em offset 90g/m2 Papelo paran 1000g/m2 (capa) Braslia-DF
Misso do Ipea Produzir, articular e disseminar conhecimento para aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.
Srie | Brasil: o estado de uma nao

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2013

ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS

Rogrio Boueri Marco Aurlio Costa

Rogrio Boueri Marco Aurlio Costa

CAPTULO 3 CONSIDERAES ANALTICAS E OPERACIONAIS SOBRE A ABORDAGEM TERRITORIAL EM POLTICAS PBLICAS

CAPTULO 5 REGIONALIZAO DA SADE E ORDENAMENTO TERRITORIAL: ANLISES EXPLORATRIAS DE CONVERGNCIAS

CAPTULO 8 MULTIPLICAI-VOS E CRESCEI? FPM, EMANCIPAO E CRESCIMENTO ECONMICO MUNICIPAL

CAPTULO 16 DISTRIBUIO ESPACIAL DA MO DE OBRA QUALIFICADA NO TERRITRIO NACIONAL NO PERODO RECENTE

CAPTULO 17 EVOLUO DA DESIGUALDADE DE PROFICINCIA EM RECORTES REGIONAIS

CAPTULO 19 PERFIL REGIONAL DA MO DE OBRA NO TURISMO

CAPTULO 20 A RELAO DOS ESTADOS BRASILEIROS COM O SETOR EXTERNO

CAPTULO 30 MAPA DAS ARMAS DE FOGO NAS MICRORREGIES BRASILEIRAS................................................. 899

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

DESENVOLVIMENTO INCLUSIVO E SUSTENTVEL: UM RECORTE TERRITORIAL

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Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Fonte: IBGE (2010). Elaborao dos autores.

Matrizes de uxos migratrios entre microrregies (1991, 2000 e 2010)

Elaborao dos autores.

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

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33011 Vale do Paraba Fluminense

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42010 Campos de Lages

Fonte: IBGE (1991; 2000; 2010). Elaborao dos autores.

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D.1B Porto Nacional

D.1C Joo Pessoa

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D.1E Belo Horizonte

D.1G Rio de Janeiro

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D.1I Santa Maria

Rosa Moura** Paulo Delgado*** Marco Aurlio Costa****

Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Movimento Pendular e Polticas Pblicas

Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Movimento Pendular e Polticas Pblicas

Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Critrios para denio do tamanho dos uxos pendulares (2010)

Movimento Pendular e Polticas Pblicas

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Nmero de municpios selecionados segundo tamanho dos uxos pendulares e IEM

Fonte: IBGE (2010a). Elaborao dos autores.

Movimento Pendular e Polticas Pblicas

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26,3 21,2 20,1

27,2 21,2 19,8 17,7 17,8

Fonte: IBGE (2010a). Elaborao dos autores.

Movimento Pendular e Polticas Pblicas

Mobilidade pendular dos municpios receptores Brasil (2010)

Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Fonte: IBGE (2010a). Elaborao: Ipardes.

Movimento Pendular e Polticas Pblicas

Rosa Moura Paulo Delgado* Marco Aurlio Costa****