Politic As Public As e Trabalho

Polticas pblicas e trabalho: textos para estudo dirigido
Presidente da Repblica Luiz Incio da Silva Ministro do Trabalho e Emprego Luiz Marinho Secretrio Executivo MTE Marco Antonio de Oliveira Secretrio de Polticas Pblicas de Emprego MTE Remgio Todeschini Diretor do Departamento de Qualificao - DEQ Antnio Almerico Biondi Lima Presidente do CODEFAT Remgio Todeschini Reitor da Universidade Estadual de Campinas UNICAMP Jos Tadeu Jorge Diretor do Instituto de Economia IE/UNICAMP Mrcio Percival Alves Pinto Presidente da Rede UNITRABALHO Arquimedes Digenes Ciloni Diretor-Executivo da Rede UNITRABALHO Francisco Jos Carvalho Mazzeu
Ministrio do Trabalho e Emprego

Plano Nacional de Qualificao
REDE UNITRABALHO
INSTITUTO DE ECONOMIA

Organizao Claudio Salvadori Dedecca Marcelo Weishaupt Proni
Campinas Universidade Estadual de Campinas Unicamp Instituto de Economia IE 2006
Obra publicada pelo Instituto de Economia da Unicamp, Ministrio do Trabalho e Emprego e Unitrabalho. Instituto de Economia da Unicamp.
Coordenao Geral do Curso Claudio Salvadori Dedecca Marcelo Weishaupt Proni Gesto Tcnica e Pedaggica Marisa Nunes Galvo Martha Coelho de Souza Apoio Pedaggico Carlos Henrique M. Garcia Carolina Verssimo Barbieri Daniel Mattos Hofling Daniela Vaz Darcilene Cludio Gomes Denise Ferreira Sales Fernando Meloni Oliveira Giovana Resende Pinto Hiplita Siqueira de Oliveira Josiane Fachini Falvo Ricardo Azevedo Silva Rodrigo Pereira Coelho Thiago Fonseca Ribeiro Apoio Administrativo Alessandra Condi Flvio Mion Dias Licrio Siqueira Maria Beatriz Soares de Camargo Susete Ribeiro
Produo editorial: Capa: Moema Cavalcanti Preparao de texto: Carmem Cacciacarro/Denise Y. Niy de Morais/Solange Martins Normalizao: Tnia Pinaffi Rodrigues Projeto grfico e diagramao: Oficina Editorial
Ficha catalogrfica elaborada pelo Centro de Documentao Cedoc do Instituto de Economia da Unicamp 331 P759 Polticas pblicas e trabalho: textos para estudo dirigido / Organizado por Claudio Salvadori Dedecca / Marcelo Weishaupt Proni. Campinas, SP: Unicamp. IE / Braslia, DF: Ministrio do Trabalho e Emprego; Unitrabalho, 2006. 438p. ISBN 85-86215-56-2 978-85-86215-56-8 1. Brasil Economia. 2. Mercado de trabalho Estatstica. 3. Renda Distribuio Brasil. I. Dedecca, Claudio Salvadori (Org.). II. Proni, Marcelo Weishaupt (Org.). III. Ttulo.
INSTITUTO DE ECONOMIA
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Sumrio
Sobre os autores Prefcio
Luiz Marinho (Ministro do Trabalho e Emprego)
vii ix xi
Um curso para gestores pblicos: consolidando o sistema pblico de emprego, trabalho e renda Remgio Todeschini (Secretrio de Polticas Pblicas de Emprego) Apresentao Mrcio Percival Alves Pinto (Diretor do Instituto de Economia da Unicamp) Introduo Economia e trabalho no Brasil 1. Formao, estruturao e crise do mercado de trabalho no Brasil
Paulo Baltar
xiii
1 7 9
2. Evoluo do mercado de trabalho e significado da recuperao do emprego formal nos anos recentes
Paulo Baltar / Amilton Moretto / Anselmo Santos / Jos Dari Krein
29 53
3. Mudanas e tendncias recentes na regulao do trabalho

Jos Dari Krein
4. Custo do trabalho no Brasil: conceito, metodologia de clculo e evoluo recente

Anselmo Luis dos Santos
75
Estatsticas e indicadores de emprego, trabalho e renda 5. As estatsticas sobre trabalho no Brasil

Claudio Salvadori Dedecca
103 105 125 147 169
6. Populao e trabalho
7. Indicadores e distribuio de renda

Claudio Salvadori Dedecca / Eliane Navarro Rosandiski
8. A qualificao como elemento dinmico do mercado de trabalho

Eliane Navarro Rosandiski v
Sistema pblico de emprego, trabalho e renda 9. Estado, desenvolvimento e polticas de emprego

Denis Maracci Gimenez
187 189 223
10. As polticas de mercado de trabalho nos pases desenvolvidos: tendncias recentes

Alexandre de Freitas Barbosa / Amilton Moretto
11. As polticas pblicas de mercado de trabalho e sua evoluo tardia e fragmentada no Brasil
Amilton Moretto / Alexandre de Freitas Barbosa
253
12. A construo do sistema pblico de emprego, trabalho e renda no Brasil: algumas idias para reflexo
279
Elaborao de projetos e gesto de polticas 13. Planejamento estratgico na administrao pblica

Adauto Bezerra Delgado Filho / Miguel Juan Bacic
295 297 327
14. O Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR): estrutura orgnica, ciclo completo gesto estratgica das aes e a funo dos projetos bsicos no processo de planejamento
Luiz Antonio T. Vasconcelos
15. Principais aspectos do processo de elaborao de projetos bsicos para viabilizao da execuo de aes no interior do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR)
355
16. Estudo de Caso O Convnio nico firmado entre o MTE e a Prefeitura do Municpio de Osasco SP
Luiz Antonio T. Vasconcelos / Thiago F. F. Ribeiro
393
Glossrio
425
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Sobre os autores
Adauto Bezerra Delgado Filho. Mestre em Engenharia Mecnica pela UNICAMP (2004). Leciona em disciplinas da Escola de Extenso Universitria da UNICAMP. Experincia em administrao pblica e em desenvolvimento de Planejamento Estratgico. Atualmente responde pela auditoria interna da UNICAMP. Alexandre de Freitas Barbosa. Doutor em Economia Aplicada rea de concentrao em Economia Social e do Trabalho pela UNICAMP (2003). Professor de Economia da Universidade Presbiteriana Mackenzie e Pesquisador do Convnio MTE/UNICAMP-IE entre julho de 2004 e junho de 2005. Sobre o tema, publicou junto com Amilton Moretto o livro Polticas de Emprego e Proteo Social, ABET, 1998. Amilton Jos Moretto. Doutor em Economia Aplicada rea de concentrao em Economia Social e do Trabalho pela UNICAMP (2007). Professor do Instituto Economia e pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e Economia do Trabalho (CESIT) do IEUNICAMP. Anselmo Luis dos Santos. Doutor em Cincias Econmicas rea de concentrao em Teoria Econmica pela UNICAMP (2006). Atualmente, tcnico em economia da Universidade Estadual de Campinas e pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e Economia do Trabalho (CESIT) do IE-UNICAMP. Cludio Salvadori Dedecca. Doutor em Cincia Econmica pela UNICAMP (1990) e ps-doutorado pela Universite de Paris XIII (Paris-Nord) (1994). professor Livre Docente do Instituto de Economia e pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e Economia do Trabalho (CESIT) do IE-UNICAMP. Foi presidente da Associao Brasileira de Estudos do Trabalho (ABET). Denis Maracci Gimenez. Doutor em Economia Aplicada pela UNICAMP (2007). Atualmente, professor do Instituto de Economia e pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e Economia do Trabalho (CESIT) do IE-UNICAMP. Tambm professor da FACAMP (Faculdades de Campinas).
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Eliane Navarro Rosandisky. Mestre em Poltica Cientfica e Tecnolgica pela UNICAMP (1996) e Doutora em Economia Social e do Trabalho pela UNICAMP (2002). Professora da Pontifcia Universidade Catlica de Campinas (PUCC). Pesquisadora do Centro de Estudos Sindicais e Economia do Trabalho (CESIT) do IE-UNICAMP. Jos Dari Krein. Doutor em Economia Aplicada rea de concentrao em Economia Social e do Trabalho pela UNICAMP (2007). Atualmente professor do Instituto de Economia e pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e Economia do Trabalho (CESIT) do IE-UNICAMP. Luiz Antonio Teixeira Vasconcelos. Mestre em Economia pela UNICAMP (1992). Professor do Instituto de Economia e da Escola de Extenso Universitria da UNICAMP em cursos voltados para o desenvolvimento de Planejamento Estratgico e Gesto Empresarial. Miguel Juan Bacic. Doutor em Administrao pela Universidad Nacional Del Sur/Argentina (1998). professor do Instituto de Economia (IE) e Diretor da Escola de Extenso da UNICAMP. Paulo Eduardo de Andrade Baltar. Doutor em Cincia Econmica pela UNICAMP (1985). Professor Livre Docente da UNICAMP. Foi diretor do Instituto de Economia da UNICAMP. Pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e Economia do Trabalho (CESIT) do IEUNICAMP. Thiago Figueiredo Fonseca Ribeiro. Mestrando em Economia Aplicada rea de concentrao em Social e do Trabalho do Instituto de Economia da UNICAMP. Pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e do Trabalho (CESIT) do IE-UNICAMP.
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Prefcio
esde 2003, a construo de um Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda tem ocupado papel privilegiado nas resolues do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE). Em 2004, foi realizado o I Congresso Nacional do Sistema Pblico de Emprego. No ano seguinte, ocorreram cinco congressos regionais e, finalmente, o II Congresso Nacional, que aprovou uma proposio para a construo do Sistema. Em dezembro de 2005, o Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat) aprovou a Resoluo 466, que definiu a estrutura institucional bsica do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, bem como as primeiras medidas para a sua construo. O empenho do MTE em relao ao Sistema deve-se sua importncia para a estruturao do mercado nacional de trabalho em uma trajetria de desenvolvimento sustentvel. A experincia internacional mostra que as atividades de intermediao de mo-de-obra, de seguro-desemprego e de qualificao profissional, pilares bsicos de um Sistema Pblico de Emprego, constituem elementos fundamentais para a organizao do mercado nacional de trabalho. A retomada do processo de desenvolvimento brasileiro decisiva para gerar trabalho e renda. Depende, entretanto, da existncia de um Sistema Pblico de Emprego para elevao da qualificao exigida pelo mercado de trabalho. Foi com essa preocupao que o Ministrio do Trabalho e Emprego e o Codefat envidaram esforos para sua construo. Neste momento, o MTE atua com o objetivo de consolidar a estrutura institucional do Sistema, a qual depende da formao adequada de gestores da poltica pblica de emprego, trabalho e renda, bem como dos conselheiros que participam dos rgos tripartites existentes e que a amparam.
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Durante 2006, a parceria entre Ministrio do Trabalho, Fundao Unitrabalho e Universidade Estadual de Campinas deu incio ao processo de formao dos gestores federais, estaduais e dos grandes municpios, realizando um curso de 360 horas focado nas diversas dimenses da poltica pblica de emprego, trabalho e renda e do sistema de proteo social e do trabalho. A iniciativa tem como objetivo principal constituir um quadro de gestores para a poltica pblica com conhecimento adequado e capacidade tcnica para a construo das diversas funes do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda. Ela tem importncia fundamental para as aes do Ministrio do Trabalho e Emprego e do Fundo de Amparo ao Trabalhador. Os ensaios organizados nesta edio foram elaborados especificamente para a formao dos gestores, abarcando a totalidade dos temas abordados ao longo do ano de 2006. Esperamos que a divulgao da iniciativa, com a publicao do material didtico utilizado, fortalea a construo do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, processo decisivo para a consolidao de uma proteo adequada ao trabalho em um Brasil mais justo.
Braslia, dezembro de 2006. Luiz Marinho Ministro do Trabalho e Emprego
Um Curso para Gestores Pblicos

Consolidando o Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda
ato indito no Ministrio do Trabalho e Emprego, foi a realizao nos Fato indito no Ministrio do Trabalho e Emprego foi a realizao nos anos de 2004 e 2005, juntamente com o Codefat (Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo do Trabalhador), o Fonset (Frum Nacional de Secretrios Estaduais de Trabalho), o frum das prefeituras com mais de 300 mil habitantes, centrais sindicais, representaes empresariais e o Sistema S, do 1 e 2 Congressos do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR). Os congressos produzidos de forma tripartite, com mais de 1.500 participantes, dialogaram com todos os atores sociais, sendo unnime a necessidade de haver maior integrao das vrias aes e dos programas que compem o Sistema Pblico de Emprego na busca de emprego, melhor qualificao profissional, informaes e orientaes mais precisas do mercado de trabalho aos desempregados para sua insero de qualidade, fomento s atividades empreendedoras e assistncia aos desempregados com procura imediata de emprego, entre outras funes. Sem falar da questo primordial: participao mais ativa dos atores sociais na gesto do sistema atravs das comisses estaduais e municipais de emprego e da melhoria constante do atendimento nos servios de emprego. Como desdobramento dos dois congressos e parte de suas deliberaes houve a necessidade, dentro do Plano Nacional de Qualificao Profissional do SPETR, de realizar duas modalidades de cursos: o Curso de Especializao em Polticas Pblicas de Emprego, Trabalho e Renda Modalidade Extenso, em convnio com a Unitrabalho e organizado pela Unicamp, sob coordenao do prof. Cludio S. Dedecca, a quem agradecemos todo o empenho, e os Cursos de Conselheiros Estaduais e Municipais em convnio com o Dieese e Unitrabalho.
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Esta publicao apresenta os textos bsicos dos professores e expositores do referido curso de especializao. Vai servir como um norteador importante para melhorar a qualidade do SPETR e como subsdio para aperfeioamento constante de todos os gestores pblicos, trabalhadores, empresrios e entidades da sociedade civil para dar continuidade construo slida de um Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda integrado e participativo.
Remgio Todeschini Secretrio de Polticas Pblicas de Emprego
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Apresentao
Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e, particularmente, o Instituto de Economia tm se constitudo nos ltimos anos em uma referncia importante sobre a avaliao crtica do papel desempenhado pelas diferentes instituies e polticas pblicas. Dessa forma, procuram contribuir para a construo de uma cultura democrtica da sociedade brasileira, com vistas ao seu permanente aperfeioamento. Com esse propsito, produz-se conhecimento atualizado, implementa-se um amplo conjunto de pesquisas cientficas e facilita-se o acesso a essa produo tcnico-cientfica de excelente qualidade. Nesse sentido, a Universidade e o Instituto de Economia vm envidando esforos para expandir o processo de divulgao das informaes e a socializao do conhecimento tcnico-cientfico, especialmente junto aos segmentos mais organizados, tais como os sindicatos de trabalhadores de diferentes categorias profissionais os movimentos sociais, os gestores das polticas pblicas dentre outros. O acesso facilitado por meio de diversos cursos de extenso, publicao de livros peridicos e materiais didticos, realizao de seminrios e congressos, fruns de debate e outros eventos de capacitao, informao e difuso do conhecimento. Busca-se, ento, ampliar o espao pblico de discusso dos principais temas que compem a agenda de transformaes da economia e da sociedade brasileira. Nossos cursos de extenso representam oportunidades para diversas categorias profissionais participarem dos programas da Universidade a fim de aperfeioar seus conhecimentos, em uma perspectiva de educao continuada. No se pode menosprezar tambm o papel desempenhado pelos alunos que trazem para as discusses seus conhecimentos e vivncias acumuladas ao longo de suas carreiras profissionais. Nesse enfoque o embrio deste livro foi exatamente dar suporte ao Curso de Especializao em Polticas Pblicas de Emprego, Trabalho e Renda, realizado pelo Instituto de Economia da Unicamp/CESIT em
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parceria com o Ministrio do Trabalho e Emprego e com a Fundao Interuniversitria de Estudos e Pesquisas sobre o Trabalho (Unitrabalho). O curso foi desenhado, em negociao com as instituies envolvidas, para aperfeioar a capacitao de gestores da poltica pblica de emprego, trabalho e renda, bem como de conselheiros envolvidos no sistema tripartite (Unio, Estados e Municpios) de emprego e trabalho. Dessa forma, procurou-se, entre outros temas e propsitos, sedimentar entre os participantes as principais caractersticas e transformaes do mercado de trabalho brasileiro, assim como debater as tendncias contemporneas das relaes de trabalho. Debater a necessidade e as diferentes formas de interveno do Estado na rea social e, em particular, identificar os avanos, limites e desafios da proteo social no Brasil. Analisar a estrutura de financiamento e o perfil do gasto social no pas, com nfase nas polticas de emprego e de transferncia de renda. Problematizar a evoluo e o funcionamento dos servios pblicos de emprego em alguns pases selecionados e discutir a construo do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda no Brasil. Buscou-se ainda apresentar as principais estatsticas internacionais sobre mercado de trabalho, bem como compreender e explorar as informaes disponveis sobre o mercado de trabalho brasileiro, com destaque para as diferenas regionais. Dessa forma, sobressaiu-se a ampla diversidade do pblico que demanda os programas do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda. A construo e operacionalidade desse Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda estratgica para o Ministrio do Trabalho e Emprego e crucial para a melhor organizao do mercado nacional de trabalho em um contexto de retomada do crescimento econmico sustentvel. Esta publicao , portanto, a base e o resultado desse trabalho conjunto e constituiu-se como instrumento importante para possveis desdobramentos do prprio curso, consolidando diversas dimenses da poltica de emprego, trabalho e renda e do sistema de proteo social. Representa tambm a disponibilidade de material didtico seja para outros cursos semelhantes, seja para um pblico mais amplo interessado em reflexes no campo do desenvolvimento econmico, da proteo social, do mundo do trabalho e das polticas de emprego e renda no Brasil e em alguns pases selecionados. Campinas, fevereiro de 2007 Mrcio Percival Alves Pinto Diretor do Instituto de Economia da Unicamp
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INTRODUO
Formao, estruturao e crise do mercado de trabalho no Brasil
Introduo
m 2006, o Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas realizou o Curso de Especializao em Polticas Pblicas de Emprego, Trabalho e Renda, destinado formao dos gestores federais, estaduais e dos grandes municpios vinculados ao processo de construo do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda SPETR. Esta iniciativa foi realizada em parceria com o Ministrio do Trabalho e Emprego e a Fundao Unitrabalho, como parte da deciso do Fundo de Amparo ao Trabalho Codefat, de dezembro de 2005, de consolidar e integrar as polticas de gerao de emprego, trabalho e renda configurando um sistema de proteo aos trabalhadores. A partir da estratgia do Codefat e do MTE, o IE/Unicamp estruturou um curso de 360 horas, organizado em oito mdulos. Cada unidade temtica contemplou aulas ministradas por especialistas nas diferentes disciplinas, perodos de estudo dirigido, laboratrios e palestras. Os mdulos trataram do desenvolvimento socioeconmico da sociedade capitalista, da evoluo da economia brasileira, da constituio da poltica social, da conformao do mercado nacional de trabalho, das polticas sociais e de proteo ao trabalho no Brasil, das polticas pblicas de emprego, trabalho e renda e dos indicadores de trabalho e renda. Ainda, foi desenvolvido um mdulo voltado para a elaborao de projetos, que permitiu aos alunos, em grupos, elaborarem o trabalho final de curso. Com o objetivo de dar suporte adequado ao desenvolvimento de cada um dos mdulos, foi elaborado material didtico especfico que abarcasse o conjunto de temas por eles abordados. Este material teve a preocupao de apresentar as informaes bsicas e as noes tericas fundamentais para o desenvolvimento de cada um dos mdulos.
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Os artigos foram lidos e discutidos com a ajuda de monitores durante as atividades de estudo dirigido com o propsito de preparar os participantes para os perodos de aula. Por este motivo, observa-se uma articulao recorrente entre os artigos de cada mdulo (unidade temtica) e mesmo entre artigos de diferentes mdulos. O encadeamento dos artigos e das unidades temticas segue uma seqncia didtica. A apresentao e discusso dos temas, divididas de acordo com as reas de estudo abordadas no Curso, partem de uma reflexo mais ampla sobre os problemas do desenvolvimento capitalista contemporneo e suas conseqncias sobre o mundo do trabalho, contemplam o desenvolvimento da cidadania no sculo XX e as formas de poltica social que se consolidaram no Brasil, examinam a evoluo recente da economia brasileira, assim como as caractersticas do mercado de trabalho nacional e as tendncias mais relevantes no campo das relaes de trabalho, e finalmente colocam em foco a construo do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, entendido pela tica dos avanos no campo da proteo social no Pas. A extenso do material didtico produzido exigiu organiz-lo em dois livros. O primeiro livro Economia e Proteo Social est composto de quatro partes, totalizando quinze captulos. Este segundo livro Polticas Pblicas e Trabalho traz igualmente quatro partes, cada uma com quatro captulos. Na primeira parte deste livro (Economia e Trabalho no Brasil), procura-se estudar as caractersticas e transformaes do mercado de trabalho brasileiro, assim como debater as tendncias atuais no campo das relaes de trabalho. Para estabelecer um ponto de partida para uma viso mais abrangente, o primeiro captulo comea examinando a formao e estruturao do mercado de trabalho no Brasil, com nfase no perodo de rpida urbanizao e industrializao, em seguida esclarece como a crise econmica dos anos 1980 se manifestou no mercado de trabalho nacional, e finalmente analisa os efeitos da liberalizao econmica e do Plano Real sobre a dinmica do emprego e dos rendimentos do trabalho. O segundo captulo discute as transformaes do mercado de trabalho no perodo recente, a partir da desvalorizao cambial de 1999, mostrando a permanncia do problema do desemprego, mas apontando uma situao mais favorvel para a gerao de postos de trabalho e as razes para a volta do processo de formalizao do contrato de trabalho. O terceiro captulo enfoca as mudanas na regulamentao das relaes de trabalho, mostrando as medidas que foram tomadas para providenciar maior flexibilidade, isto , aumentar o livre-arbtrio do empregador na definio das normas de contratao, remunerao, uso e desligamento da fora de trabalho. E o quarto captulo procura
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colocar em debate a questo do custo do trabalho, tanto das remuneraes como dos encargos sociais, muitas vezes apontado injustamente como um dos principais obstculos gerao de empregos no Brasil. Na segunda parte (Estatsticas e Indicadores de Emprego, Trabalho e Renda), o objetivo compreender como esto organizadas as informaes sobre o trabalho no Brasil e aprender a explor-las, destacando sempre que possvel certas diferenas em relao s principais estatsticas internacionais. O quinto captulo explica as noes, os conceitos e os principais indicadores de trabalho e renda, elaborados com base nas fontes de informao disponveis. O sexto captulo enfoca a relao entre desenvolvimento, dinmica populacional e trabalho, mostrando a importncia do crescimento demogrfico para as projees regionais de expanso da oferta de fora de trabalho. O stimo captulo remete questo da distribuio de renda, descrevendo os procedimentos da anlise estatstica e dando nfase aos determinantes das elevadas desigualdades. E o oitavo captulo considera a qualificao profissional como elemento dinmico do mercado de trabalho, indicando a necessidade de conhecer corretamente a diversidade do pblico que demanda os programas do SPETR. Na terceira parte (Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda), a proposta conhecer a evoluo e funcionamento dos servios pblicos de emprego em pases selecionados e discutir detalhadamente a construo do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda no Brasil. O nono captulo examina a inflexo das polticas de emprego nos pases centrais do capitalismo, no final do sculo XX, procurando contrapor a concepo keynesiana com a abordagem neoliberal e explicando o significado atualmente atribudo s polticas ativas ou passivas pelos organismos internacionais. O dcimo captulo enfoca as mudanas recentes nos servios pblicos de emprego em pases selecionados, procurando buscar nas experincias internacionais apresentadas um marco de referncia para pensar o caso brasileiro. O dcimo primeiro captulo discute a evoluo fragmentada das polticas de emprego no Brasil, considerando a instituio do FAT em 1990 como um divisor de guas, e argumentando que tais polticas tm um papel a cumprir na regulao do funcionamento do mercado de trabalho nacional. E o dcimo segundo captulo coloca em debate os pressupostos e as diretrizes do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR), assim como as questes relevantes e os desafios para a sua implementao. Na quarta parte (Elaborao de Projetos e Gesto de Polticas), o propsito apresentar metodologias para a elaborao de projetos e a gesto de polticas no setor pblico, assim como debater os problemas relacionados com a adequao dos programas existentes s diretrizes do SPETR. O captulo treze apresenta os
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princpios que regem o planejamento e a implementao de aes estratgicas na administrao pblica, detalhando uma metodologia internacionalmente consagrada. O captulo catorze discute as orientaes do SPETR para a elaborao de projetos bsicos tendo como referncia o ciclo completo de gesto estratgica das aes prioritrias e procurando estabelecer os encadeamentos necessrios entre os distintos nveis decisrios. O captulo quinze oferece um roteiro para a elaborao de projetos, percorrendo desde a etapa preparatria, na qual feito o diagnstico da realidade que ser objeto da poltica e so definidas as prioridades locais, at chegar aos passos necessrios elaborao do documento. E o captulo dezesseis corresponde a um estudo de caso, no qual se pretende ilustrar o processo de formulao do convnio nico pluri-anual firmado entre o Ministrio do Trabalho e Emprego e uma Prefeitura Municipal.
Economia e trabalho no Brasil

1. Formao, estruturao e crise do mercado de trabalho no Brasil
Paulo Baltar
2. Evoluo do mercado de trabalho e significado da recuperao do emprego formal nos anos recentes
Paulo Baltar / Amilton Moretto / Anselmo Santos / Jos Dari Krein
3. Mudanas e tendncias recentes na regulao do trabalho

Jos Dari Krein
4. Custo do trabalho no Brasil: conceito, metodologia de clculo e evoluo recente

Anselmo Luis dos Santos
FORMAO, ESTRUTURAO E CRISE DO MERCADO DE TRABALHO NO BRASIL

Paulo Baltar1
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histria do mercado de trabalho no Brasil tem pelo menos cinco momentos marcantes: o do seu surgimento, com a passagem do trabalho escravo para o assalariado no final do sculo XIX; o da sua estruturao urbana, com a transio da economia primria exportadora para a economia urbana industrial aps a Revoluo de 1930; o da consolidao da industrializao e do mercado de trabalho sob governos autoritrios depois do golpe militar de 1964; o da interrupo da industrializao, com os desdobramentos da crise da dvida externa no comeo da dcada de 1980, quando o mercado de trabalho foi afetado, de um lado, pela estagnao da economia com alta inflao e, do outro, pela democratizao do pas, que ocorreu sob tais condies da economia; e, finalmente, o da desestruturao do mercado de trabalho, com a privatizao das empresas estatais e a liberalizao do comrcio exterior e da entrada e sada de capital do pas durante a dcada de 1990.
O surgimento do mercado de trabalho assalariado numa economia exportadora de produtos primrios
O Brasil surgiu como um pas de grandes proprietrios de terras, que configuraram as oligarquias regionais. A Independncia no desorganizou os sistemas regionais de produo, que operavam com trabalho escravo, e a Colnia no foi dividida em pases diferentes. O deslocamento da corte de Portugal, menos de duas dcadas antes da Independncia, marcou esse processo. Tentou-se transformar a Colnia em um imprio independente de Portugal.
1. Professor Livre-Docentedo Instituto de Economia (IE) da UNICAMP.
A Independncia foi financiada com emprstimos externos que o Imprio teria que honrar com recursos provenientes do comrcio com outros pases. O desenvolvimento da produo de caf para exportao foi fundamental para a consolidao do novo pas. O xito desse processo ilustrado pela intensidade do crescimento da populao residente na cidade do Rio de Janeiro: a cidade no tinha mais que 50 mil habitantes na poca da chegada da corte de Portugal, em 1808, que provocou um aumento imediato de uns 15 mil habitantes; mas no momento da Independncia a populao do Rio de Janeiro no passava de 70 mil pessoas (LESSA, 2000). Desde ento, o crescimento da sua populao residente se acelerou, passando a 112 mil habitantes em 1840, 500 mil em 1890, atingindo 800 mil em 1906 e 1,4 milho em 1930. A expanso da produo de caf para exportao, entretanto, colocou em cheque o sistema de produo com base no trabalho escravo. Os ingleses proibiram o comrcio de escravos em 1850, e a ferrovia viabilizou a expanso do cultivo de caf para terras mais afastadas do litoral. A continuidade da expanso dos negcios com caf colocou a necessidade de se organizar a produo de outro modo, para facilitar a ampliao da fora de trabalho. O final da escravido no Pas coincidiu com o fim do Imprio, e o surgimento da Repblica consolidou as oligarquias regionais dos grandes proprietrios de terra. A escravido terminou, mas no as grandes propriedades, e nenhum esforo pblico foi realizado para assentar a populao no campo e abrir caminho para o desenvolvimento da produo agrcola familiar com um mnimo de prosperidade, como ocorreu e foi to importante para o desenvolvimento da economia e da democracia nos Estados Unidos da Amrica. O prprio surgimento do trabalho assalariado nas reas novas de expanso da produo de caf prescindiu da populao preexistente no Pas, recorrendo-se imigrao de europeus. Os estados onde predominavam as oligarquias cuidaram da questo da propriedade da terra, e o estado de So Paulo assumiu tambm o custo da imigrao, com recursos provenientes da taxao da produo para exportao. A imigrao foi muito intensa e envolveu uma populao que pretendia ter um negcio prprio, admitindo temporariamente a condio de assalariado e sob um regime de trabalho que combinava uma remunerao pelo cuidado e pela colheita da plantao de caf com o direito a usar a terra para produzir para o consumo e a venda na localidade. A produo de caf com base no trabalho assalariado, comparada obtida com o trabalho escravo, induziu uma diversificao muito maior das atividades da economia: produo de bens e prestao de servios; agricultura e indstria;
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produtos de uso final e intermedirio, de elaborao mais simples. Grandes estruturaes capitalistas, entretanto, somente se verificaram em ferrovias, portos e outros servios de utilidade pblica, e algumas eram de propriedade de capitalistas locais. Nos negcios, predominava a lgica comercial, com pouca capacidade para centralizar recursos e arrisc-los em empreendimentos de lenta maturao e retorno, at mesmo para organizar emprstimos de prazo longo em moeda local. Grupos econmicos de outros pases organizaram o prprio comrcio externo e seu financiamento. Os interesses estrangeiros entrelaaram-se aos locais, permitindo a estes um amplo campo para o enriquecimento com os negcios, sem grandes riscos individuais. O governo central tinha de atender s diversas oligarquias regionais, mas era pequena a sua capacidade de arrecadao de recursos, que se limitava a impostos sobre o comrcio, cabendo aos estados a taxao das exportaes e Unio os impostos sobre as importaes. Diante das limitadas possibilidades de endividamento pblico em moeda local, a Unio recorria com freqncia a emprstimos obtidos em pases mais desenvolvidos. A necessidade de cuidar das finanas pblicas e da relao com os credores estrangeiros freqentemente restringia a capacidade do governo central para atender s reivindicaes das oligarquias regionais. Da ampliao do comrcio com outros pases dependia a capacidade do governo central de honrar a dvida externa e atender minimamente s reivindicaes das oligarquias regionais. A ampliao do comrcio foi suficiente para manter por quatro dcadas a repblica das oligarquias, consolidando um mundo rural sem camponeses prsperos, em que se destacavam moradores desarticulados, sem autonomia perante os grandes proprietrios, com muito atraso social e econmico, pobreza e ignorncia, mesmo nas reas de produo de caf, que usavam o imigrante europeu.
2 A estruturao de um mercado de trabalho nas cidades durante a transio da economia exportadora de produtos primrios para a economia urbana industrial
O colapso do comrcio externo, com a crise mundial que comeou em 1929, colaborou para o fim da repblica das oligarquias. Sem perspectivas de reerguer as exportaes, o Estado brasileiro, depois da revoluo de 1930, tentou aprofundar a montagem do aparelho produtor de bens que vinha sendo
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construdo a partir dos desdobramentos da economia exportadora de produtos primrios, principalmente da que fez uso do trabalho assalariado dos imigrantes. Esse processo se fundamentou numa centralizao do poder poltico, com uma interveno federal nos estados que viabilizou o controle administrativo das importaes, da compra e venda de divisas e o direcionamento do crdito do Banco do Brasil, visando o uso e a ampliao da capacidade produtiva instalada no Pas. O PIB voltou a crescer sem a retomada das exportaes. Sob o estmulo da ao do Poder Pblico, continuou a montagem do aparelho produtor de bens, com pouca capacidade para importar e sem financiamento adequado, provocando mltiplos desequilbrios entre oferta e demanda, com tendncia a inflao. Para o giro dos negcios, as empresas dispunham de crdito a prazo curto, mas o investimento na ampliao da capacidade de produo tinha de ter financiamento prprio, com o lucro das empresas. A produo ampliou-se, mas as margens de lucro eram elevadas; os preos aumentavam e ameaavam o poder de compra da populao. A prpria montagem do aparelho produtor de bens foi limitada pela dificuldade de se avanar na produo de insumos bsicos e de mquinas e equipamentos, que exigia grandes investimentos simultneos, com lenta maturao e retorno do capital aplicado. A maioria da populao subsistia, mal integrada, num mundo rural atrasado e com muita pobreza e ignorncia, disponvel para deslocar-se diante de qualquer oportunidade. O Poder Pblico, entretanto, limitou-se a tentar apoiar o desenvolvimento social nas cidades que mostravam um crescimento intenso, procurando suavizar os antagonismos que decorriam do modo como se conseguiu aprofundar o desenvolvimento da economia, que o Estado passou a articular explicitamente com a centralizao poltica, que viabilizou uma mobilizao mais intensa dos recursos existentes (Tabela 1).
TABELA 1 Distribuio da populao em funo do local de residncia
Brasil 1940-1980 Em porcentagem Local de residncia Total Rural ou menos de 10 mil habitantes 10 mil a 100 mil habitantes Mais de 100 mil habitantes
Fonte: Martine e Garcia (1987).
1940 100,0 81,4 6,8 11,8
1960 100,0 67,3 11,1 21,6
1980 100,0 42,4 15,1 42,5
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O intenso crescimento da populao residente nas cidades colocou mltiplos problemas no abastecimento de alimentos, na construo habitacional, na sade, na educao. O prprio crescimento do emprego assalariado no foi suficiente para absorver a populao que procurava um trabalho remunerado. Alm de insuficiente para o aumento da populao ativa, a composio do emprego assalariado no proporcionou o eixo principal da estruturao da vida da crescente massa urbana. Antes do desenvolvimento da produo domstica de insumos bsicos e de mquinas e equipamentos, era limitado o crescimento dos empregos de trabalhadores manuais especializados e de trabalhadores no manuais, que na experincia dos pases desenvolvidos permitiram ampliar o peso das camadas intermedirias na distribuio dos trabalhadores por nvel de renda. As limitaes na montagem do aparelho produtor de bens no somente contriburam para a elevao das margens de lucro e dos preos dos produtos, como tambm restringiram a prpria ampliao do PIB e do emprego, principalmente desses trabalhadores. O Poder Pblico, entretanto, no se limitou a promover o desenvolvimento da economia, procurando tambm se antecipar e amortecer os conflitos sociais decorrentes dos problemas envolvidos naquele desenvolvimento por meio da incorporao, politicamente determinada, dos assalariados urbanos quele processo, com a imposio de leis que fixavam um padro mnimo para as condies de trabalho e remunerao pelos rgos administrativos em conjunto com a Justia do Trabalho e os sindicatos oficiais de trabalhadores e empregadores (MEDEIROS, 1993).
TABELA 2 Ocupao agrcola e no-agrcola
Brasil 1940-1980 Em porcentagem Pessoas Ocupadas Total Atividades Agrcolas Atividades No-Agrcolas
Fonte: IBGE (1990).
1940 100,0 66,7 33,3
1940-1960 2,2 1,2 3,8
1960 100,0 54,5 45,5
1960-1980 3,1 0,1 5,4
1980 100,0 30,2 69,8
Nas condies prevalecentes, a principal questo, para o grosso dos trabalhadores urbanos, passou a ser fazer cumprir a lei e influir na atuao do Estado. Organizado basicamente fora dos locais de trabalho, o sindicato oficial virou ento um instrumento complementar para ajudar o Estado a fazer cumprir
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as leis, principalmente onde prevalecia o atraso, j que o desenvolvimento na forma e nas condies em que ocorreu, especialmente ao no ser equacionada e resolvida a questo da pobreza em massa do mundo rural, fez o crescimento das cidades ser acompanhado de uma enorme heterogeneidade de condies sociais e econmicas. Na adaptao da populao vida urbana, proliferaram trabalhos por conta prpria e pequenos empreendimentos na produo de bens e na prestao de servios, ao lado dos empregos nas empresas e rgos pblicos (Tabelas 2 e 3).
TABELA 3 Distribuio dos ocupados em atividades no-agrcolas,
segundo posio na ocupao Brasil 1960-1980 Em porcentagem Posio na ocupao Total no-agrcola Empregado Empregador Autnomo No remunerado Outra
Fonte: IBGE (1990).
1960 100,0 74,2 1,9 22,0 1,5 0,4
1980 100,0 78,7 2,6 17,2 0,6 0,9
O Poder Pblico no conseguiu construir melhores instrumentos para sua atuao, cobrando mais impostos e articulando mais adequadamente o financiamento da ampliao da economia, e, simultaneamente, procurou impor um padro mnimo de trabalho e remunerao diante de uma estrutura de ocupaes nas cidades que ainda no proporcionava as bases sociais necessrias para uma contratao coletiva do trabalho mais ampla. As inconsistncias manifestas no desequilbrio do balano de pagamentos e na elevada inflao no fizeram mais do que aumentar com o esforo pblico para aprofundar a industrializao com empresas pblicas e estrangeiras, coordenadas por um amplo programa de investimentos pblicos e metas para o investimento privado no final da dcada de 1950. Nesse processo, as aspiraes e expectativas difceis de realizao imediata e o acirramento dos conflitos acentuaram a resistncia das foras do atraso, num quadro internacional de agravamento da Guerra Fria que dificultou ainda mais o avano poltico do Pas. O desfecho das disputas polticas cada vez mais acaloradas foi o golpe militar de 1964.
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A consolidao da industrializao e do mercado de trabalho sob governos autoritrios depois do golpe militar de 1964
A diversificao e a maior integrao do aparelho de produo de bens instalado no Pas, com a criao da capacidade de produo de insumos bsicos, mquinas, equipamentos e bens durveis de consumo no final da dcada de 1950, no somente viabilizaram um ritmo mais elevado de crescimento do PIB como tambm ampliaram a elasticidade do emprego ao crescimento do PIB e o peso no emprego total do trabalho manual especializado e do trabalho no manual (Tabelas 2, 4, 5 e 6). A operao desse aparelho de produo mais diversificado e integrado, entretanto, exigiu uma melhor articulao do financiamento a fim de permitir a ampliao do crdito ao consumo, produo e ao investimento. Essa ampliao das bases para o financiamento a prazo mais longo pressupunha, por sua vez, um aperfeioamento da capacidade tributria do Estado, em conformidade com o avano na estruturao da economia. Essas mudanas institucionais vinham sendo discutidas no Congresso Nacional, mas a complexidade da matria e os problemas decorrentes do impasse poltico do incio dos anos 1960 retardaram um encaminhamento construtivo para a soluo da questo. A reforma tributria e financeira terminou sendo implementada sem uma consulta poltica mais ampla depois do golpe militar de 1964. No obstante, o Pas no insistiu no desenvolvimento de um mercado de capital em moeda do pas, que, para se realizar, requeria profundas alteraes na iniciativa privada nacional no nvel das empresas e das instituies financeiras, optando-se pela alternativa mais simples de facilitar o acesso das grandes empresas e dos bancos aos recursos disponveis no mercado financeiro internacional, na poca proporcionados com crescente abundncia pelos grandes bancos dos pases desenvolvidos. A maneira como o pas diminuiu a inflao, em meados da dcada de 1960, terminou tendo um efeito substancial na distribuio da renda. A eliminao dos subsdios aos bens e servios de consumo popular e o aumento das tarifas pblicas e dos impostos indiretos para recompor a situao fiscal provocaram uma acelerao momentnea na elevao dos preos, e o governo, em nome do combate inflao, reprimiu os reajustes do salrio mnimo e das categorias profissionais. Esse arrocho salarial foi viabilizado pela represso policial, que imobilizou os sindicatos, e pela imposio Justia do Trabalho dos ndices oficiais de reajuste dos salrios.
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TABELA 4 Composio setorial da ocupao no-agrcola

Brasil 1940-1980 Em porcentagem Setor de atividade Total no-agrcola Indstria fbrica Indstria no-fbrica Comrcio Servio domstico 1940 100,0 16,2 15,9 14,9 12,3 1940-1960 3,8 3,9 2,0 3,5 2,4 3,8 2,9 5,6 4,9 0,5 6,0 4,7 5,7 5,1 7,1 9,8 6,7 1960 100,0 16,7 11,4 14,3 9,4 10,0 6,8 7,5 6,4 1,2 3,6 1,9 1,9 1,4 2,0 1,9 3,6 1960-1980 5,4 5,3 5,6 5,2 4,8 3,0 5,0 7,3 3,7 3,3 7,6 7,7 8,8 5,3 8,3 5,2 -21,4 1980 100,0 16,6 12,0 14,1 8,5 6,4 6,4 10,7 4,6 0,9 5,6 2,9 3,7 1,4 3,4 1,8 1,0
Transporte e comunicao 9,9 Governo Construo Servio pessoal Extrao mineral Educao Sade Recreao Utilidade pblica Atividades financeiras Profissional liberal Mal definido
Fonte: IBGE (1990).
8,1 5,2 5,1 2,4 2,3 1,6 1,3 1,1 1,0 0,6 2,1
A inflao caiu para 20% no final da dcada de 1960, mas a poltica de conteno dos reajustes de salrio continuou procurando apenas manter o baixo nvel alcanado na acelerao anterior da elevao dos preos. A represso aos sindicatos e Justia do Trabalho tambm continuou e foi parte de um clima em que as empresas tiveram plena liberdade para definir seus esquemas de recrutamento, seleo, trabalho, remunerao e dispensa, bastando apenas cumprir a legislao, fenmeno que ocorria com mais freqncia nas grandes empresas. E os esquemas de contratao, uso do trabalho, remunerao e dispensa dotaram as empresas de uma enorme flexibilidade, o que contribuiu para a predominncia, em seus quadros, de um pessoal com menos de trs anos de tempo de servio acumulado com o mesmo empregador.
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TABELA 5 Composio da ocupao, por tipo

Brasil 1960-1980 Em porcentagem Tipo de ocupao Total Manual primrio Servio pessoal Operrio e arteso No manual Outro
Fonte: Cepal (1989).
1960 100,0 52,4 6,9 21,9 14,6 4,2 100,0 15,9 50,5 33,6 100,0 28,6 11,9 27,4 25,4 6,6
1980 100,0 18,4 42,3 39,2 -
TABELA 6 Composio das ocupaes no-manuais, por tipo Brasil 1960-1980

Em porcentagem Tipo de ocupao Total no manual Empregador primrio Empregador secundrio e tercirio Gerente Profissional liberal Profissional assalariado Conta-prpria do comrcio Pessoal de escritrio e venda
Fonte: Cepal (1989).
1960 14,6 1,0 0,8 0,6 0,7 2,5 2,3 6,7 100,0 6,8 5,5 4,1 4,8 17,1 15,8 45,9 25,4 0,9 1,8 1,8 0,7 5,7 2,5 12,0
1980 100,0 3,5 7,1 7,1 2,8 22,4 9,8 47,2
TABELA 7 Distribuio de renda das pessoas ocupadas

EUA e Brasil 1947-1980 Em porcentagem Quintos Total Primeiro Segundo Terceiro Quarto Quinto
Fonte: Thurow L (1975) e IBGE (1990).
EUA 1947 100,0 2,5 8,3 14,8 21,6 52,8 1972 100,0 2,0 7,2 14,8 25,6 50,4 1960 100,0 3,9 7,4 13,6 20,3 54,8
Brasil 1980 100,0 3,0 5,8 9,0 16,1 66,1
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O baixo nvel dos salrios e a pequena acumulao de tempo de servio com um mesmo empregador fazem parte de uma forma de organizar o trabalho que envolve muita superviso. O estoque de pessoal mantido com muita contratao e dispensa, usa-se muita hora extra, e o quadro de comando da empresa envolve muitos funcionrios. Alm disso, a retomada da produo depois de 1968 foi acompanhada de um substancial aumento da remunerao do pessoal tcnico e de comando da empresa, enquanto o salrio dos demais empregados aumentou muito pouco a partir do baixo nvel alcanado em meados da dcada. A conseqncia foi uma distribuio da renda do trabalho extremamente desigual, em decorrncia do fato de grande parte dos postos de trabalho manual especializado e no manual inferior proporcionar uma remunerao muito inferior do pessoal tcnico e de comando das empresas. Essa diferena salarial entre cargos tcnicos e de comando das empresas e trabalhadores manuais especializados e no manuais inferiores, junto com a elevada freqncia de ocupaes de prestao de servios pessoais, relativamente mal-remuneradas, so os principais responsveis pela enorme assimetria da distribuio de renda do trabalho, em que dos trabalhadores ganham menos que a mdia e o rendimento dos 10% mais ricos tem um nvel completamente descolado do rendimento dos demais trabalhadores (Tabela 7). A comparao da distribuio de renda nos EUA em 1947 e 1972 e no Brasil em 1960 e 1980 permite destacar que, nos EUA, o crescimento do PIB foi acompanhado da ampliao da renda mdia, principalmente dos 40% dos trabalhadores do meio ou logo acima do meio da distribuio, pois este estrato foi o nico a aumentar sua parcela na apropriao da renda total do pas, que passou de 36,4% para 40,4%. Esse estrato, situado entre os 40% mais pobres e os 20% mais ricos dos trabalhadores norte-americanos, tinha em 1947 uma renda mdia equivalente a 91% da mdia nacional. E como, no perodo, a renda mdia desses trabalhadores cresceu com mais intensidade que a renda mdia dos demais estratos de trabalhadores, em 1972 sua renda mdia passou a corresponder exatamente mdia nacional. Assim, os trabalhadores do meio e logo acima do meio da distribuio foram os que mais se beneficiaram do crescimento da economia americana ao longo do ps-guerra. No Brasil, ao contrrio, a participao na renda total dos 40% dos trabalhadores com renda acima dos 40% mais pobres e abaixo dos 20% mais ricos caiu de 33,9% para 25,1%. Esse estrato foi justamente o que teve menor aumento de renda mdia no perodo examinado. Em 1960, a renda mdia desses trabalhadores equivalia a 85% da mdia nacional, caindo para 63% em 1980.
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Neste ltimo ano, entre esses trabalhadores prximos ou um pouco acima da renda mediana, se destacavam os que tinham trabalho manual especializado e trabalho no manual de menor renda. No Brasil, ao contrrio dos EUA, esses trabalhadores no puderam valorizar sua fora de trabalho: sua renda mdia ficou muito mais baixa do que a renda dos 20% mais ricos, fazendo com que a desigualdade de renda do trabalho ficasse muito maior no Brasil de 1980 do que nos EUA de 1972. A renda mdia dos 40% mais pobres nos EUA equivale a 23% da mdia nacional, enquanto no Brasil a renda mdia desse mesmo estrato equivale a 22% da renda mdia nacional. J os 20% mais ricos tm renda mdia 2,5 vezes a mdia nacional nos EUA e 3,3 vezes no Brasil, enquanto os 40% do meio, que nos EUA tm renda mdia equivalente mdia nacional, no Brasil tm uma renda mdia que no passa de 63%.
4 O mercado de trabalho na democracia com economia estagnada e alta inflao na dcada de 1980
A consolidao da economia montada no final da dcada de 1950, nos anos 1968-1974 ocorreu com intenso crescimento do produto e aumento da desigualdade das rendas do trabalho, configurando o que se chamou de milagre brasileiro. O momento culminante desse milagre coincidiu com o colapso do Acordo de Bretton Woods, que deflagrou uma estagnao com inflao nos pases desenvolvidos e deu incio a uma profunda reformulao do capitalismo no mundo, alterando a tecnologia, a forma de organizar a produo e disputar o mercado e a maneira de os capitalistas manterem a riqueza. Diante desse quadro de grande incerteza, o governo brasileiro optou por atuar no sentido de manter o intenso crescimento do PIB, com grandes investimentos das empresas estatais na produo de insumos bsicos, induzindo investimentos privados na elaborao dos equipamentos para produzir aqueles insumos. As estatais financiaram investimentos de longa maturao e lento retorno, com emprstimos de prazo longo, mas com juros variveis, de bancos internacionais. Menosprezando a dimenso das transformaes que estavam apenas comeando no capitalismo mundial, as autoridades brasileiras pensaram ser possvel administrar uma crescente dvida externa na suposio equivocada de que o crdito internacional barato para os pases do Terceiro Mundo continuaria indefinidamente. Estavam conscientes, desde o final dos anos 1960, quando comeou a aumentar a dvida externa, da necessidade de um intenso aumento das exportaes para evitar que a magnitude da dvida externa e de seu servio fosse
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desproporcional, mas no vislumbraram a profundidade das mudanas que aconteceriam na composio do comrcio entre os pases. Os investimentos do Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento completaram a instalao, no Pas, do aparelho de produo que decorreu da segunda revoluo industrial exatamente no momento em que, no mundo desenvolvido, comearam as mudanas nesse aparelho de produo com o que se passou a chamar de terceira revoluo industrial. As modificaes no capitalismo mundial alteraram as tendncias do comrcio entre pases, dificultando sobremaneira o uso daquele aparelho de produo, que acabava de ser montado para ampliar as exportaes a fim de obter saldos de comrcio para pagar a dvida externa. Alm disso, essas mudanas alteraram as condies de operao do mercado financeiro internacional, provocando o colapso da dvida externa dos pases do Terceiro Mundo. A reao das autoridades brasileiras provocou a estagnao com alta inflao que caracterizou a economia brasileira durante a dcada de 1980, com expressivas implicaes sobre o emprego e as rendas do trabalho. Os bancos internacionais refinanciaram apenas o principal da dvida acumulada, e o Pas pagou os juros elevados com supervit de comrcio. Esse supervit, porm, no foi suficiente para retirar o Brasil de uma situao de colapso cambial permanente, com a desvalorizao recorrente da moeda nacional encarecendo brutalmente o servio da dvida externa para as autoridades brasileiras. O saldo de comrcio foi logrado com muita conteno das importaes. O PIB cresceu pouco e, como no aumentou a carga de impostos, ampliou-se desproporcionalmente a dvida pblica. A absoro dessa dvida pblica, num mercado financeiro domstico relativamente pequeno, acarretou reduo de prazo e altas taxas de juros (CARNEIRO, 2002; BELLUZZO; GOMES DE ALMEIDA, 2002). A economia usou a capacidade de produo para obter o supervit de comrcio. O consumo e o investimento ficaram muito limitados. Toda a capacidade do mercado financeiro local dedicou-se a operar o refinanciamento da dvida pblica. Com pouco investimento e o consumo financiado com a dvida das famlias, o lucro proporcionado pela operao do aparelho de produo foi obtido atravs do saldo de comrcio, com muito estmulo para exportar e muita conteno das importaes. Na verdade, a atuao das autoridades e da iniciativa privada, no Brasil dos anos 1980, pode ser interpretada como uma estratgia para tentar congelar a situao preservando os patrimnios privados custa das finanas do Estado, no aguardo de uma melhor definio das novas tendncias do capitalismo mun20
dial. Com essa estratgia, as autoridades brasileiras ficaram duplamente dependentes da iniciativa privada, cada vez mais envolvida com as exportaes, em detrimento at mesmo de suas aes para a ampliao do mercado domstico. As autoridades tiveram de pagar um alto preo pelos dlares proporcionados pelos exportadores, com dinheiro tomado emprestado desses mesmos exportadores a uma taxa de juros muito alta. Os investimentos limitaram-se a garantir o uso do aparelho de produo para exportar o mximo com o mnimo de importaes, adiando-se investimentos mais substanciais, necessrios para transformar e ampliar aquele aparelho de produo. Nesse processo, entretanto, foram se desgastando, junto com as finanas pblicas, os instrumentos de ao do Poder Pblico que, no passado, contriburam para articular as iniciativas para o Pas ser capaz de ter uma intensa acumulao de capital e crescimento do produto. Essa acomodao conservadora da economia aconteceu justamente num momento de democratizao do Pas, de retomada do movimento sindical e da aspirao de finalmente se poder comear a melhorar o padro de vida dos trabalhadores brasileiros, reduzindo a desigualdade da distribuio de renda, cuja concretizao exigia, ao contrrio, o fortalecimento dos instrumentos de ao do Estado para retirar a economia da crise, definindo um novo rumo, capaz de viabilizar, no crescimento continuado, o produto, a elevao do padro de vida dos trabalhadores brasileiros. Isso no aconteceu, e as intensas mobilizaes sociais ocorridas na dcada limitaram-se a uma disputa acirrada entre preos e salrios, com pouco crescimento do PIB e alta inflao, aprofundando-se os mecanismos de indexao, cada vez mais sofisticados, principalmente os que preservavam o valor da riqueza aplicada em ativos financeiros. Nesse quadro de crise e falta de rumo para a economia brasileira, o que aconteceu com o mercado de trabalho? A populao ativa cresceu intensamente com a incorporao da mulher ao mercado de trabalho, e a taxa de desemprego do final da dcada de 1980 semelhante do final da dcada anterior, com o que o aumento da PEA foi basicamente absorvido pelo crescimento da ocupao, que foi mais intenso que o o crescimento da populao com idade para trabalhar, permitindo ampliar a taxa de participao na atividade econmica sem elevar a taxa de desemprego. Desse modo, foi intenso o crescimento do nmero de pessoas ocupadas numa dcada em que o PIB por habitante praticamente no aumentou. O nmero de pessoas ocupadas aumentou em relao populao total, e o PIB por pessoa ocupada diminuiu. A composio setorial da ocupao das pessoas se modificou, diminuindo o peso da produo de bens (agricultura, pesca, indstria, extrao mineral e vegetal, construo civil e ser21
vios de utilidade pblica) e aumentando o do comrcio e da prestao de servios (pessoais, domsticos, sociais, distributivos e de apoio s empresas). O nmero de pessoas ocupadas na produo de bens no chegou a diminuir, mas foi muito intenso o crescimento da ocupao das pessoas em setores como comrcio, transporte, comunicao, administrao pblica, sade, educao, bancos, imobilirias, servios de apoio s empresas, desde contabilidade, informtica, assessoria jurdica at segurana e limpeza. A grande empresa no chegou a diminuir o emprego, mas o grosso do aumento ocorreu em rgos pblicos e empresas pequenas e mdias. Diminuiu o peso, na ocupao total das pessoas, do emprego conforme com a CLT e o Estatuto dos Funcionrios Pblicos e aumentou a participao de empregados sem carteira, trabalhadores por conta prpria e pequenos empregadores. No deixou de aumentar, porm, o nmero de empregados estatutrios e da CLT, modificando-se sua composio setorial diminuindo o peso da indstria, da construo e do servio de utilidade pblica e aumentando a participao do comrcio, dos servios de apoio s empresas, da administrao pblica, educao, sade e dos bancos. Somente na construo civil houve diminuio do nmero de empregados com carteira de trabalho. Em todos os setores de atividade, entretanto, o emprego formalizado cresceu menos do que o total de empregos sem carteira e de trabalhadores por conta prpria. Em suma, o PIB por habitante no aumentou, e o grande aumento da PEA foi absorvido, de um lado, pelo aumento do emprego formalizado em bancos, comrcio, servios de apoio s empresas, administrao pblica, sade e educao, e, de outro, pelo aumento de empregos sem carteira em pequenas empresas e do trabalho por conta prpria em todos os setores de atividade, mas principalmente em construo, comrcio, servios de apoio s empresas, servios pessoais e de reparao e manuteno. difcil qualquer afirmao sobre o que aconteceu com o poder de compra das rendas do trabalho. Essa avaliao depende muito dos anos comparados. Usando as PNAD de 1981 e 1989, a renda mdia do trabalho em atividades no agrcolas teria aumentado 7%. A comparao, entretanto, entre um ano de baixa atividade da economia (1981) com outro de atividade relativamente alta para a dcada (1989). Neste ltimo ano, alm disso, a inflao foi excepcionalmente alta e acompanhada de um brusco aumento na desigualdade das rendas do trabalho, notando-se que a renda mdia dos 20% dos trabalhadores mais pobres em 1989 era 22% menor que em 1981, ocorrendo o contrrio com a renda mdia dos 5% mais ricos, que em 1989 era 29% maior que em 1981 (BALTAR; HENRIQUE, 1994).
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O brusco aumento da desigualdade das rendas do trabalho, com a elevada atividade da economia urbana em 1989 e a alta inflao, no pode ser interpretado como expressando uma nova tendncia da economia brasileira, como a que aconteceu no final da dcada de 1960, at porque ela foi rapidamente revertida no incio da dcada seguinte. Uma alterao mais importante foi a que aconteceu com o perfil dos 5% dos trabalhadores mais ricos, aumentando a participao de trabalhadores por conta prpria e empregadores de 27% para 37%, em detrimento do peso dos empregados formais, principalmente dos funcionrios pblicos e empregados com carteira da indstria de transformao. Foi uma tendncia de reduo do peso dos empregados formais e de aumento da participao dos pequenos negcios na composio da chamada classe mdia alta, que comeou nos anos 1980 e se consolidou e reforou na dcada seguinte, com as mudanas na economia a partir das reformas na direo da privatizao das empresas estatais e da liberalizao do comrcio e da entrada e sada de recursos do Pas.
5 A desestruturao do mercado de trabalho com a liberalizao da economia durante a dcada de 1990
O quadro financeiro internacional, desfavorvel ao crdito para pases do Terceiro Mundo, modificou-se na dcada de 1990. A economia teve baixa atividade na Europa e no Japo, e os bancos centrais da Europa, Japo e EUA praticaram polticas de dinheiro farto e barato que mantiveram baixo o nvel das taxas de juros nesses pases. Nessas circunstncias, o mercado financeiro internacional procurou alternativas de aplicao fora dos pases desenvolvidos, mostrando mais disposio para novamente arriscar em aplicaes em pases menos confiveis do Terceiro Mundo, sempre que esses pases oferecessem oportunidades de ganho que compensassem aquele elevado risco. Nesse novo quadro mundial e com a disposio de sempre para aproveitar as ondas do crdito internacional, as autoridades brasileiras procuraram facilitar as oportunidades de lucro para atrair os recursos que estavam procurando aplicao internacional. As autoridades privatizaram as empresas estatais, liberalizaram a aplicao de recursos vindos do estrangeiro em ttulos locais de dvida e propriedade, facilitaram a entrada e a sada desses recursos e adotaram uma poltica sobre dinheiro que manteve elevado o nvel das taxas de juros praticadas no Pas. Foi enorme o volume de recursos de propriedade de brasileiros e estrangeiros deslocados do exterior para o Pas. Essa entrada de recursos cobriu os
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enormes dficits de conta-corrente do balano de pagamentos, aumentou as reservas internacionais e valorizou a moeda nacional. A inflao diminuiu, bem como o preo relativo dos bens exportados ou importados pelo Pas. O retorno da possibilidade de crdito ao consumo motivou a retomada da atividade da economia antes mesmo da queda na inflao. A importao de mquinas, equipamentos, insumos, partes e componentes permitiu a rpida atualizao do aparelho produtor de bens, que tinha ficado defasado na dcada anterior. A liberalizao das importaes e o baixo preo do dlar em moeda nacional fizeram essa reestruturao do aparelho produtor diminuir sua densidade, que tinha ficado muito alta com a impossibilidade de importar na dcada de 1980. Essa reduo na densidade do aparelho produtor de bens resultante de sua menor diversificao e integrao na dcada de 1990, sinaliza, de um lado, a desproporo entre o aumento das vendas dos bens de uso final, principalmente durveis de consumo, e, do outro, a ampliao do produto industrial e suas implicaes diretas e indiretas na gerao de emprego e renda, possvel apenas em razo da enorme importao de mquinas, equipamentos, insumos, partes e componentes, coberta pela entrada dos fundos que passaram a ser aplicados no Brasil. Essa entrada de recursos voltou a ampliar a dvida externa e aprofundou a desnacionalizao da propriedade sobre os ativos instrumentais, pois foi alm do aparelho produtor de bens e entrou com vigor na prestao de servios. A queda do preo relativo de bens importados ou exportados, a privatizao dos servios, o aumento de seus preos relativos e sua transformao em um dos campos mais promissores para a expanso da iniciativa privada para serem partes de um intenso e continuado crescimento do produto teriam que conformar um complexo processo de acumulao de capital e alterao da estrutura de consumo, que seria particularmente difcil de ser logrado em um pas do Terceiro Mundo com baixa renda por habitante e lacunas no aparelho produtor de bens. Nesse processo, a intensidade da acumulao de capital dependeria fundamentalmente da capacidade do aparelho produtor de bens de permitir uma insero no comrcio mundial que proporcionasse exportaes suficientes para garantir as importaes decorrentes do intenso crescimento do produto, alm de cobrir o servio da dvida externa e a remessa de lucros. A ampliao do produto, entretanto, continuaria sendo basicamente uma expanso do mercado domstico, associado a consumo e investimento, mas esta expanso ocorreria com modificao na estrutura de consumo, exigindo crescente renda familiar, pois a composio do oramento das famlias evoluiria na direo da ampliao de servios que tm crescentes preos relativos.
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A concatenao de iniciativas para lograr a referida acumulao de capital, particularmente em um pas subdesenvolvido, exigiria uma ampla ao do Poder Pblico, que teria de garantir a apropriao dos recursos necessrios. Algo semelhante foi realizado nos pases desenvolvidos depois da Segunda Guerra Mundial, ampliando substancialmente a carga tributria. O xito desse empreendimento pblico contribuiu para proporcionar os recursos para a continuidade das aes pblicas porque ajudou a concretizar um intenso crescimento do produto e a gerao de emprego e renda. O Brasil dos anos 1990 esteve longe de passar por um processo desse tipo, destacando-se o fato de as autoridades no terem cuidado de garantir a ao pblica necessria, confiando demasiado na iniciativa privada e ficando na simples desmontagem dos aparelhos que no passado contriburam para a ao pblica planejada, no mximo propondo a constituio de rgos reguladores para estimular a competio, que podem ajudar a imprimir eficincia ao aparelho produtor existente, mas so insuficientes para garantir o rumo adequado da expanso desse aparelho produtor. Na realidade, a maneira precipitada e desordenada com que o Brasil entrou na chamada globalizao desfavoreceu a gerao de emprego e renda e provocou srios problemas de absoro da populao ativa. A composio da PEA, entretanto, modificou-se sensivelmente, diminuindo o peso dos jovens e aumentando a participao das mulheres adultas. Essas mudanas ocorreram com a manuteno de um intenso ritmo de crescimento dessa parcela da populao. Diante da queda no ritmo de crescimento do nmero de pessoas ocupadas, uma parte expressiva do aumento da PEA no foi absorvida, tendo aumentado substancialmente a taxa de desemprego aberto (BALTAR, 2003). Alm do aumento do desemprego, a composio das ocupaes das pessoas mudou sensivelmente. Diminuiu a parcela da populao ocupada na produo de bens e aumentou a dedicada prestao de servios. Diminuiu a frao da populao ocupada em estabelecimentos e aumentou a ocupada por conta prpria e no servio domstico remunerado. No emprego em estabelecimentos, diminuiu a frao dos que trabalham em rgos pblicos e grandes empresas e aumentou a dos empregados em empresas pequenas, mudana esta que foi acompanhada da reduo no peso dos empregados sob proteo da CLT ou do Estatuto dos Servidores Pblicos e da ampliao da frao dos empregados sem carteira, que trabalham sem qualquer proteo legal. Apesar de algumas das recentes mudanas na composio setorial das ocupaes apontarem na mesma direo do verificado nos pases desenvolvidos, no Brasil continuam relativamente poucas as pessoas ocupadas em sade, servios de apoio s empresas, imveis e finanas, e pesa muito a ocupao das pessoas em
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servios pessoais e domsticos, de reparao e em pequenas construes. Em praticamente todos os setores de atividade o peso dos empregados sob proteo da CLT e do Estatuto dos Servidores Pblicos diminuiu, aumentando a participao de trabalhadores por conta prpria e de empregados sem carteira de trabalho. O perfil setorial dessas diferentes posies na ocupao mostrou, entretanto, algumas pequenas alteraes. No emprego formalizado e protegido por lei, diminuiu a participao das entidades financeiras, das empresas industriais e da construo civil e aumentou a participao do pessoal de comrcio, administrao pblica, sade, educao e servios de apoio s empresas, incluindo limpeza e segurana. O grosso dos empregados protegidos por lei, no entanto, continua na indstria, no comrcio, na administrao pblica e na educao. J na gerao de empregos no protegidos por lei, caiu a participao da indstria e aumentou a da construo, da educao e dos servios de apoio s empresas; mas os principais setores a gerar empregos sem carteira continuam sendo indstria, comrcio e construo. Finalmente, no perfil setorial do trabalhador por conta prpria, diminuiu a prestao de servios e aumentou a construo, mas os principais setores continuam sendo servios, comrcio e pequenas construes. As modificaes apontadas no tipo de ocupao das pessoas foram acompanhadas de mudanas na sua distribuio por faixa de rendimento. Diminuiu a proporo de pessoas ocupadas com rendimento prximo da mdia e aumentou a frao dos que tm rendimento mais baixo, fazendo a mdia diminuir mais do que a mediana, enquanto as diferenas entre todos os rendimentos entre si tambm diminuram mais do que o rendimento mdio, tornando menos desigual a renda dos trabalhadores, tal como medido pelo ndice de Gini. O poder de compra da renda do trabalho em geral no pde usufruir da queda no ritmo da inflao porque esta foi acompanhada do descaso das autoridades com a evoluo da renda do trabalho, e os movimentos de eliminao e criao de empregos tiveram um saldo lquido desfavorvel ao poder de barganha dos diferentes grupos de trabalhadores. As condies de operao da economia brasileira modificaram-se novamente no final da dcada de 1990, ao diminuir substancialmente a entrada de recursos provenientes do exterior. O mercado financeiro internacional foi abalado pela sucesso de crises financeiras em pases emergentes: no Mxico em 1994-1995, em vrios pases da sia em 1997 e na Rssia em 1998. A interrupo do afluxo de recursos para o Brasil tornou impossvel continuar cobrindo o dficit de conta-corrente do balano de pagamentos, e o real foi desvalorizado no comeo de 1999, inaugurando a etapa hoje vivida pela economia brasileira e seu mercado de trabalho.
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Evoluo do mercado de trabalho e significado da recuperao do emprego formal nos anos recentes
EVOLUO DO MERCADO DE TRABALHO E SIGNIFICADO DA RECUPERAO DO EMPREGO FORMAL NOS ANOS RECENTES
Paulo Baltar Amilton Moretto Anselmo Santos Jos Dari Krein1
ste artigo trata da evoluo do mercado de trabalho e da recuperao do emprego na economia brasileira aps a desvalorizao cambial de 1999. Apesar da modesta reduo na taxa de desemprego, chama a ateno, particularmente, o crescimento do emprego formal, revertendo a tendncia observada ao longo de toda a dcada de 1990, quando diminuiu a participao dessa forma de insero no conjunto da estrutura ocupacional. Os indicadores do mercado de trabalho mostram que os maus resultados dos anos 1990 pouco se modificaram, mas os dados sugerem ter havido uma inflexo nos desempenhos da economia e do mercado de trabalho aps a desvalorizao do real e, especialmente, desde 2003, com o intenso crescimento do comrcio mundial. A inflexo do mercado de trabalho fica patente na maior elasticidade da ocupao no-agrcola diante do crescimento do PIB e na ampliao da formalizao dos vnculos de emprego. Destaca-se a presena de dois movimentos concomitantes implcitos no bom desempenho do emprego formal. O primeiro foi a ampliao mais intensa dos postos de trabalho vis--vis o ritmo de expanso do PIB. O segundo foi a maior concentrao desses postos de trabalho em estabelecimentos mais organizados, onde maior a tendncia de formalizao dos vnculos de emprego. O intenso crescimento do emprego formal no perodo ps-1999 foi a resultante desses dois movimentos. Na explicao desses movimentos, destacam-se duas ordens de fatores de natureza diferente, embora inter-relacionados: i) as mudanas nas condies de
1. Professores do Instituto de Economia e pesquisadores do Centro de Estudos Sindicais e Economia do Trabalho (CESIT) do IE-UNICAMP. Os autores agradecem as contribuies de Magda Biavaschi, especialmente nos aspectos relacionados Justia do Trabalho.
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operao da economia brasileira e, ii) o posicionamento das instituies pblicas com respeito sua responsabilidade na imposio do cumprimento das leis trabalhistas. Alm desta, o artigo divide-se em outras quatro sees. Na seo 2, realiza-se uma breve sistematizao da evoluo da economia brasileira e do mercado de trabalho na dcada de 1990, com o objetivo de apresentar um conjunto de caractersticas do mercado de trabalho brasileiro, que foi significativamente alterado aps a desvalorizao de 1999. Na seo 3 analisada a evoluo do mercado de trabalho no perodo 1999-2005, com nfase nos impactos da expanso da ocupao, na reduzida queda do desemprego e em alguns aspectos que caracterizaram um quadro de significativas modificaes do mercado de trabalho brasileiro, em especial daqueles associados reverso da dinmica do emprego formal. Na seo 4, trata-se da postura do Estado em relao regulamentao do trabalho, especialmente em relao fiscalizao do registro em carteira de trabalho e do posicionamento da Justia do Trabalho e do Ministrio Pblico do Trabalho sobre responsabilidades de dbitos trabalhistas em contratos de terceirizao de atividades. Na seo 5 so feitas as consideraes finais.
2 Mercado de trabalho na dcada de 1990: desemprego elevado e desestruturao
O mercado de trabalho brasileiro foi profunda e negativamente afetado pelas alteraes que ocorreram na economia brasileira ao longo da dcada de 1990 (MATTOSO; BALTAR, 1997; BALTAR, 2003; POCHMANN, 1999; DIEESE, 2001). A maneira como o Pas adentrou nova ordem internacional e a gesto da poltica macroeconmica foram particularmente desfavorveis ao crescimento econmico e ao desempenho do mercado de trabalho. Aps uma dcada de ajuste exportador para o pagamento da dvida externa, em que o pas praticamente apenas pde importar petrleo, nos governos Collor e FHC assistiu-se a uma liberalizao indiscriminada das importaes, sem exigncia de contrapartida dos parceiros comerciais, que levou a um elevado dficit em contacorrente e a um novo ciclo de endividamento externo da economia brasileira. A abertura comercial foi intensificada no segundo semestre de 1994, momento em que foi tambm promovida a sobrevalorizao da moeda nacional e a livre entrada de capitais. Essa situao ajudou a baixar a inflao, favoreceu ganhos de capital para quem teve acesso ao dinheiro estrangeiro, mas agravou sobremaneira a competio com os produtos importados, prejudicando a produ30
o local. O baixo preo da moeda estrangeira foi mantido por meia dcada, por meio de elevadas taxas de juros, em prejuzo de todos os que dependiam do crdito em moeda nacional, a comear pelo prprio Governo. Com a elevada taxa de juros, a venda indiscriminada do patrimnio do Estado no impediu o aumento desproporcional da dvida pblica. Imobilizado pela precariedade das finanas pblicas e sem o apoio das empresas estatais privatizadas, o Estado brasileiro perdeu a capacidade de coordenao dos investimentos necessrios ao crescimento da economia. O fraco desempenho do PIB e o dficit no Comrcio Exterior, durante a maior parte da dcada de 1990, tornaram evidente a desastrada forma de insero internacional, numa ordem marcada pela instabilidade econmico-financeira e pelo acirramento da concorrncia internacional. O PIB brasileiro de 1999 foi apenas 19,5% superior ao de 1989, diante de um aumento da populao de 16,3%, resultando praticamente na estagnao do PIB per capita (somente 2,8% em 10 anos). As exportaes passaram de US$ 34,4 bilhes, em 1989, para apenas US$ 48,0 bilhes, em 1999: um crescimento de 39,5%, ou 3,4% ao ano, muito aqum da intensidade da ampliao do total do comrcio mundial (Tabela 1). J as importaes, mais que dobraram (de US$ 18,3 para US$ 49,2 bilhes). No melhor momento do desempenho da economia na dcada, entre 1993 e 1997, o PIB aumentou num ritmo mdio anual de 4,0%, mas enquanto as exportaes cresceram 37% (de US$ 38,6 para US$ 53,0 bilhes), as importaes aumentaram 136% (de US$ 25,3 para US$ 59,7 bilhes). As repercusses negativas sobre o mercado de trabalho da inadequada insero internacional da economia brasileira manifestaram-se por meio da lenta expanso do emprego e elevao do desemprego, nas condies de atividade da populao e no tipo de ocupao das pessoas. O estreitamento do mercado de trabalho na dcada de 1990 dificultou fortemente a entrada do adolescente e do jovem na atividade econmica. Entre os homens de 15 a 20 anos de idade, a taxa de participao diminuiu de 71,7%, em 1992, para 60,9%, em 19992 . Entretanto, o crescimento da populao economicamente ativa continuou intenso, em decorrncia do aumento da participao das mulheres adultas na atividade
2. O menor interesse dos jovens em buscar um emprego remunerado no foi simplesmente uma opo por prolongar a vida de estudante, preparando-se para uma entrada mais conveniente no mercado de trabalho. Entre aqueles que continuaram insistindo na busca de um emprego remunerado, o desemprego aumentou de 11,9% para 20,1% entre 1992 e 1999, ao mesmo tempo em que a proporo de ocupados entre os homens de 15 a 20 anos de idade caiu de 63,2% para 48,6%. Assim, no caso dos jovens, o estreitamento do mercado de trabalho no ficou somente no pronunciado aumento da taxa de desemprego: manifestou-se na profunda queda da taxa de participao.
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econmica3 . Desse modo, o crescimento da populao ativa continuou muito intenso, modificando-se tambm o seu perfil em termos de idade e sexo, aumentando o peso das pessoas adultas, especialmente as do sexo feminino.
TABELA 1 Variao mdia da atividade da economia brasileira, comrcio externo
e ocupao Regio Metropolitana de So Paulo 1989-2004
Em porcentagem
Perodos 1989-90 1990-91 1991-92 1992-93 1993-94 1994-95 1995-96 1996-97 1997-98 1998-99 1999-00 2000-01 2001-02 2002-03 2003-04
PIB -4,4 1,0 -0,5 4,9 5,9 4,2 2,7 3,3 0,1 0,8 4,4 1,3 1,9 0,5 4,9
Indstria -8,2 0,3 -4,2 7,0 6,7 1,9 3,3 4,6 -1,0 -2,2 4,8 -0,5 2,6 0,1 6,2
Exportao -8,7 0,6 13,3 7,8 12,7 6,9 2,6 11,1 -3,6 -6,1 14,8 5,6 3,8 21,0 32,0
Importao 13,1 1,4 -1,9 22,8 30,8 51,1 6,6 12,0 -3,4 -14,7 13,4 -0,4 -15,1 2,3 30,0
Ocupao -1,3 2,0 -2,4 3,7 0,5 3,8 1,8 1,0 -1,3 1,9 5,1 1,8 2,1 -0,6 4,1
Fonte: Indicadores DIESP. Elaborao prpria.
O desempenho da economia, entretanto, no foi capaz de gerar oportunidades de ocupao suficientes para incorporar o acrscimo no contingente da populao ativa. Assim, a taxa de desemprego, que era inferior a 5% em 1989, aumentou at o final da dcada (7,2% em 1992, 8,4% em 1997 e 10,4% em
3. Entre 1992 e 1999, a taxa de participao na atividade econmica das mulheres de 25 a 59 anos de idade cresceu de 53,4% para 59,0%. Parte desse crescimento correspondeu a um maior desemprego dessa parcela da populao, que aumentou de 6,5% para 9,9% da PEA. Tambm aumentou a proporo de mulheres ocupadas com 25 a 59 anos de idade (de 49,9% para 53,2%). Com isso, elevou-se o peso das mulheres no total de adultos ocupados de 37,5% para 40,0%. Esse aumento foi muito expressivo, pois a populao adulta continuou apresentando um forte crescimento vegetativo, e os homens dessa faixa etria caracterizam-se pela alta participao na atividade econmica e pela baixa taxa de desemprego.
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1999). Apesar de o desemprego atingir todos os segmentos da populao, sua ampliao foi mais intensa entre os jovens e as mulheres adultas. O crescimento da ocupao num ritmo insuficiente para absorver todo o aumento da populao ativa no foi a nica manifestao das repercusses negativas sobre o mercado de trabalho resultante da insero internacional inadequada da economia brasileira durante os anos 1990. Mudanas importantes tambm ocorreram no tipo de ocupao. Essas mudanas admitem uma avaliao negativa e podem ser associadas ao mau desempenho da economia. Assim, o emprego na agropecuria diminuiu, apesar desse setor de atividade ter apresentado o melhor desempenho da dcada de 1990 em termos de ampliao da produo. Alteraes na composio da produo por tipo de produto e aumentos da produtividade impediram que o aumento da produo agropecuria ampliasse as oportunidades de emprego nesse setor. A queda do emprego em setores que aumentam significativamente a produo e a produtividade no merece uma avaliao negativa em si mesma. Mas a fora de trabalho no absorvida pela agropecuria teve de procurar ocupao no setor no-agrcola, onde a ampliao da produo no foi to substancial. A ocupao aumentou no conjunto das atividades no-agrcolas, mas num ritmo muito menor que no passado, menor at que o ritmo observado na dcada de 1980, quando a crise da dvida externa foi acompanhada pelo colapso da economia brasileira, interrompendo uma trajetria de intenso e prolongado crescimento do PIB. Nas atividades no-agrcolas manteve-se o fraco desempenho da produo nos anos 1990, e com um agravante: os setores com produtos suscetveis ao comrcio com outros pases, exportao ou importao, reduziram a capacidade de gerao de emprego e renda, afetados negativamente pela maneira como o pas se inseriu na globalizao. Em particular, isso provocou uma significativa reduo do emprego nas grandes empresas da indstria de transformao, da construo civil, dos servios de utilidade pblica, das finanas e dos transportes. Uma parcela dessa diminuio foi provocada pela intensificao dos processos de terceirizao de atividades, que elevou expressivamente o emprego nas pequenas e mdias empresas e o trabalho por conta prpria (SANTOS, 2006). Outra parcela deveu-se ao processo de reorganizao produtiva das empresas, expostas maior concorrncia externa. O crescimento do emprego tambm foi expressivo no comrcio, nos servios auxiliares da atividade econmica, na administrao pblica, nas atividades sociais, na educao, sade, assistncia e previdncia social. O crescimento do emprego total em estabelecimentos no-agrcolas, entretanto, foi pequeno, ficando muito aqum da ampliao do emprego no servio domstico remunera33
do e do trabalho por conta prpria, e o nmero de empregadores no-agrcolas cresceu expressivamente com a proliferao das empresas mdias e pequenas. Essas mudanas na composio das oportunidades para ocupar a PEA em atividades no-agrcolas provocaram uma forte reduo na proporo dos empregos formalizados em estabelecimentos, regulamentados pela CLT ou pelos estatutos dos servidores pblicos. Ao mesmo tempo, cresceu a participao do emprego domstico remunerado, do trabalho por conta prpria e do emprego no formalizado em estabelecimentos que predominante nas pequenas e mdias empresas. Em resumo, nos anos 1990, o crescimento da ocupao foi insuficiente para absorver a ampliao da populao ativa. Esse fato no somente dificultou a entrada do jovem no mercado de trabalho e aumentou fortemente o desemprego, como tambm alterou, desfavoravelmente aos trabalhadores, a composio das oportunidades de emprego, reduzindo o peso das grandes empresas e aumentando a participao do emprego no formalizado em pequenas e mdias empresas, do servio domstico remunerado e do trabalho por conta prpria, aspectos que conformaram uma profunda desestruturao do mercado de trabalho brasileiro.
3 Mercado de trabalho no incio do sculo XXI: um novo contexto
A partir da desvalorizao cambial do incio de 1999, o quadro que caracterizou uma forte elevao do desemprego e uma profunda desestruturao do mercado de trabalho brasileiro vem se modificando. A desvalorizao cambial, em 1999, e o excepcional desempenho do comrcio mundial, desde 2003, colaboraram para ampliar substancialmente as exportaes brasileiras. No entanto, a poltica macroeconmica continuou com a prioridade de manter baixa a inflao, e o Poder Pblico manteve a passividade, sem agir para melhorar a qualidade da insero internacional do Pas. A inflao e o crescimento do produto foram contidos, mas melhoraram bastante os resultados da balana comercial, com as exportaes crescendo mais fortemente e as importaes aumentado num ritmo menor do que nos anos 1990. Apesar de um ritmo modesto de crescimento do PIB no incio da presente dcada (2,7% ao ano, entre 2002 e 2004), o ritmo de expanso da ocupao foi mais do que o dobro do verificado no perodo 1993-97. As taxas de crescimento da ocupao total, da ocupao no-agrcola e do emprego formal mostraram-se mais vigorosas, comparativamente ao aumento do produ34
to, indicando a reverso da pequena elasticidade produto/emprego que prevaleceu na dcada de 1990. Ao contrrio do que ocorreu nos anos 1990, no houve eliminao de empregos formais pela grande empresa no incio da presente dcada. A Tabela 4 ilustra a baixa elasticidade do emprego nos anos 1990 e seu aumento depois de 19994 . A expanso da ocupao foi resultado da expanso da ocupao noagrcola. O desempenho da agricultura foi suficiente para interromper a queda da ocupao agrcola no perodo 2002-04 e, simultaneamente, a ocupao no-agrcola cresceu expressivamente, em ritmo anlogo ao do produto do setor industrial. Entretanto, esse comportamento no foi suficiente para alterar substancialmente, aps 1999, o quadro geral do mercado de trabalho brasileiro. Mesmo com uma expressiva elevao da taxa de ocupao (relao entre o nmero de pessoas ocupadas e a populao em idade ativa), de 51,5% (em 1999) para 53,6% (em 2004), com o que se aproximou dos 55,0% observados em 1989, os impactos em termos de reduo do desemprego foram modestos.
TABELA 2 Taxas de desemprego

Brasil e Regio Metropolitana de So Paulo 2000-2005
Em porcentagem
Anos 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Brasil (PNAD) 9,4 9,2 9,7 8,9 9,3
RMSP (PED) 17,6 17,6 19,0 19,9 18,7 16,9
Fonte: IBGE. PNAD; Fundao Seade/Dieese. PED. Elaborao prpria.
4. As informaes deixam evidente que o desempenho do setor industrial continua fundamental para o crescimento do PIB. Alm disso, mostram que, no perodo 1993-1997, o mau desempenho do mercado de trabalho esteve associado a um forte crescimento das importaes e ampliao das exportaes em ritmo mais lento do que o da expanso do total do comrcio mundial. J entre os anos 2002 e 2004, o crescimento do setor industrial e do PIB ocorreu em ritmo mais lento, mas o crescimento das importaes foi bem mais suave e as exportaes cresceram no ritmo do comrcio mundial total.
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O maior ritmo de expanso da ocupao foi acompanhado de uma elevao da taxa de participao de 57,4% (em 1999) para 59,2% (em 2004). Ou seja, medida que a ocupao se expandia, tambm aumentava a proporo de pessoas em idade ativa buscando uma ocupao no mercado de trabalho, com o que a taxa de desemprego apresentava um ritmo de queda mais reduzido5 . A taxa de desemprego da PNAD reduziu-se muito pouco: de 9,4% em 2001, para 8,9% em 20046 . Em 2005, entretanto, a taxa de desemprego do conjunto do pas elevou-se para o mesmo patamar de 2001 (9,3%), mantendo-se, portanto, num patamar muito acima do observado no final dos anos 1980, de cerca de 4% a 5%. A taxa de desemprego da Regio Metropolitana de So Paulo tambm apresentou uma leve reduo: alcanava 17,6% em 2000 e 2001, caindo para 16,9% somente em 2005, j que no perodo 2002-04 seu patamar estava mais elevado do que no incio da dcada (Tabela 2). A taxa de desemprego metropolitana, medida pela Pesquisa Mensal de Emprego (IBGE), passou de 12,9% em maro de 2002 para 10,8% em maro de 2005 (Tabela 3)7 . Entre maro de 2002 e de 2005, o desemprego reduziu-se mais fortemente entre os homens (-22%) do que entre as mulheres (-11,6%); entre adultos de 50 anos ou mais (-23,6%) e entre as pessoas com idade entre 25 e 49 anos (-17,2%) do que entre jovens de 18 a 24 anos (-4,7%); entre as pessoas sem instruo ou com menos de oito anos de estudo (-22,7%) e para as pessoas com 8 a 10 anos de estudo (-15,9%), do que para as pessoas com 11 anos ou mais de estudo (-8,2%), entre os principais responsveis pela famlia (-20%) do que entre os outros membros da famlia (-15,5%). Enfim, para que a taxa de desemprego possa apresentar uma sensvel e mais generalizada reduo, num contexto de elevao da ocupao e aumento da taxa de participao, ser necessrio que a atividade econmica cresa mais intensamente, pois nada indica que o salto observado na elasticidade produto/emprego, observado nesse perodo, ser reproduzido nos prximos anos. Entretanto, mesmo no tendo resultado numa expressiva reduo do desemprego, o maior ritmo de expanso das ocupaes no-agrcolas nos primeiros anos da dcada de 2000 teve impactos positivos sobre a estrutura
5. Nesse sentido, o comportamento da taxa de ocupao um indicador mais adequado para expressar a recuperao do mercado de trabalho. 6. Entre 2001 e 2005, a taxa de desemprego da PNAD apontou uma reduo muito maior. 7. Com exceo de dezembro de 2005, a taxa mensal de desemprego metropolitana tambm se manteve acima de 9% at outubro de 2006. Em maro de 2006 ainda era superior a 10,0%. Cf. Pesquisa Mensal de Emprego Sries Histricas (IBGE, 2006).
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ocupacional. Esta foi fortemente influenciada pela expanso do emprego assalariado no setor formal, que se expandiu num ritmo anual (4,8%) muito superior ao do PIB (2,7%), do conjunto dos ocupados (2,4%) e do total da ocupao no-agrcola (2,9%). O emprego sem carteira de trabalho assinada, o trabalho por conta prpria e o trabalho domstico apresentaram um ritmo de expanso menor do que a expanso do PIB e menos da metade do ritmo de expanso do emprego formal no perodo 2002-04. Em geral, apresentaram tambm uma expanso num ritmo inferior ao crescimento do conjunto dos ocupados, com exceo do trabalho domstico, que apresentou um ritmo semelhante de expanso (Tabela 4)8 . No perodo 1993-97, a expanso desses tipos de ocupao precria ocorreu num ritmo superior expanso do conjunto dos ocupados. Assim, observa-se que a expanso da ocupao no perodo 2002-04 foi muito influenciada pela expanso da ocupao no-agrcola e do emprego formal. O contraste entre o maior crescimento do emprego formal e o menor ritmo de expanso das outras posies na ocupao sugere que a retomada do merca-
TABELA 3 Taxas de desemprego, por sexo, faixa etria, anos de estudo e

condies na famlia Regies Metropolitanas1 2002-2005
Em porcentagem Sexo Anos Total
Masc. Fem. 18 a 24 anos
Faixa etria
25 a 49 anos 50 anos ou mais
Anos de estudo
Menos de 8 anos 8 a 10 anos
Condio na famlia
Principal Outros 11 anos responsvel membros da ou mais pela famlia famlia
2002 2003 2004 2005
12,9 12,1 12,8 10,8
10,9 9,8 10,1 8,5
15,5 15,0 16,1 13,7
23,5 22,8 24,4 22,4
9,9 9,1 9,6 8,2
5,5 5,5 5,2 4,2
12,8 11,7 11,5 9,9
17,0 15,8 17,9 14,3
11,0 10,8 11,6 10,1
8,0 7,5 7,1 6,4
17,4 15,0 17,8 14,7
Fonte: IBGE. Pesquisa Mensal de Emprego. Sries Histricas. (1) Refere-se ao total das seis Regies Metropolitanas: Porto Alegre, Curitiba, So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Recife e Salvador.
8. O trabalho no remunerado, que j vinha apresentando um ritmo de reduo absoluta no perodo 1993-97 (4,1%), apresentou uma queda ainda mais profunda no perodo 2002-04 (-12,8%). O nmero de empregadores, que vinha crescendo no perodo 1993-97 (6,0%), manteve-se no mesmo patamar no perodo 2002-04. Esses movimentos tambm apontam para um estancamento do processo de desestruturao do mercado de trabalho brasileiro.
37
do de trabalho brasileiro ocorreu com um peso crescente do emprego nas empresas mdias e grandes, sendo acompanhada de maior formalizao. A expanso do emprego assalariado formal ocorreu num contexto de interrupo do forte aumento do nmero de estabelecimentos observado no
TABELA 4 Taxa de variao anual da atividade econmica e da ocupao
Brasil 1993-2004
Em porcentagem
Indicadores PIB Indstria Agropecuria Exportao Importao Ocupao Agrcola No-agrcola Formal No-formal Trabalhador Domstico Conta-prpria Empregador No Remunerado
1993-1997 4,0 4,1 2,9 8,3 23,9 1,1 -9,8 2,2 1,1 2,9 3,6 3,1 6,0 -4,1
2002-2004 2,7 3,1 4,9 26,4 15,3 2,4 -0,1 2,9 4,8 2,1 2,4 1,7 -0,1 -12,8
Fonte: Indicadores DIESP; IBGE/PNAD. Elaborao prpria.
perodo 1993-97 , e o emprego em estabelecimentos cresceu num ritmo (4,0% a.a.) significativamente maior do que o conjunto das ocupaes no-agrcolas (2,9% a.a). No entanto, essa desproporo entre os ritmos de crescimento pouco modificou o peso do emprego em estabelecimentos no total da ocupao noagrcola, que se elevou de 61,7% para 63,1% (Tabela 5). Contudo, 85% do total de ocupaes no-agrcolas geradas (3,7 milhes), ou seja, mais de 3 milhes, foram empregos gerados em estabelecimentos. Assim, embora o grau de formalizao tenha aumentado pouco, passando de 70,1% para 71,2%, ocorreu um expressivo acrscimo do emprego em estabelecimentos com vnculos formalizados segundo a CLT ou o Estatuto do Servidor Pblico, cujo ritmo de expanso foi ainda maior nos grandes estabelecimentos. Os dados da RAIS para o perodo 2002-2004 permitem averiguar a distribuio do emprego segundo o tamanho do estabelecimento (Tabela 6). Esses
38
TABELA 5 Distribuio setorial da ocupao no-agrcola e

participao do emprego em estabelecimento Brasil 2002-2004
Em porcentagem
Setor de Atividade Total Outra Indstria Indstria de Transformao Construo Civil Comrcio e Reparao Alojamento e Alimentao Transporte e Comunicao Administrao Pblica Educao, Sade e S. Social Servio Domstico Outro Servio Social e Pessoal Outra Atividade Atividade No Declarada
Ocupados 2002 100,0 0,9 17,1 8,8 21,6 4,6 6,0 6,2 11,3 9,8 5,0 8,4 0,3 2004 100,0 1,0 17,5 7,9 21,9 4,5 5,9 6,3 11,1 9,7 5,2 8,7 0,3
Emprego em Estabelecimento 2002 2004 61,7 63,1 89,5 91,4 74,6 50,2 54,4 52,9 64,5 99,8 90,0 56,1 77,5 20,9 76,2 51,2 55,7 55,0 66,0 99,9 90,9 58,4 77,5 18,1
Fonte: MTE/RAIS; IBGE/PNAD. Elaborao prpria.
dados indicam que o ritmo de crescimento do emprego foi tanto mais intenso quanto maior o tamanho do estabelecimento. A distribuio do emprego por tamanho do estabelecimento, no obstante, pouco se modificou. Os estabelecimentos de tamanho pequeno (menos de 50 empregados) continuaram respondendo por 55% do emprego e os de grande porte (500 ou mais empregados) somente por 25%. Considerando que praticamente todo o emprego no-formal gerado nos estabelecimentos com menos de 50 empregados, verifica-se que neles o crescimento do emprego formal foi maior do que o do emprego sem registro em carteira9 . Todavia, o grau de formalizao dos vnculos de emprego
9. Na composio da ampliao do emprego em estabelecimentos, destacam-se os de tamanho pequeno, onde ocorreram 47,5% do aumento desse tipo de emprego. Nessa classe de tamanho, 2/3 dos novos empregos tiveram vnculos formalizados e 1/3 foi constitudo de empregos sem carteira de trabalho. O aumento do emprego formal em estabelecimentos de tamanho pequeno correspondeu a 31% do aumento total de empregos em estabelecimentos e 37% do aumento do emprego formal. J a ampliao do emprego nos estabelecimentos de grande tamanho, correspondeu a 32% do aumento total do emprego em estabelecimentos e a 38% do aumento do emprego formal. Assim, estabelecimentos de todo tamanho ampliaram a gerao de empregos formais entre 2002 e 2004, at mesmo os de tamanho pequeno, que no ltimo ano mencionado responderam por 37% do total de empregos formais em estabelecimentos.
39
TABELA 6 Crescimento do emprego formal, segundo setor de atividade

Em porcentagem
Brasil 2002-2004
Setor de Atividade Menos de 50 Total Total Menos de 50
Crescimento 2002-2004 De 50 500 ou a 500 Mais
Composio 2004 De 50 500 ou a 500 Mais
40
Total Atividades Imobilirias Comrcio Reparao Veculos Comrcio Varejo Alojamento e Alimentao Comrcio Atacado Prods Minerais No-Metlicos Madeira e Mveis Atividades Associativas e Recreativas Txtil e Vesturio Construo Civil Celulose Papel e Grfica Borracha, Plstico e Fumo Instituies Financeiras Metalurgia Educao Extrao Mineral Transporte e Comunicao Mecnica Material Eltrico e Comum. Qumica Sade e Servio Social Servios s Empresas Couro e Artefatos de Couro Alimentos e Bebidas Utilidade Pblica Material de Transporte Administrao Pblica
4,5 1,9 6,4 6,7 5,7 7,1 1,6 1,1 4,0 4,5 -3,7 3,6 5,4 1,9 5,6 3,9 3,5 6,5 2,0 3,2 5,2 0,2 3,2 6,7 4,9 -2,7 2,2 0,7
3,9 5,9 5,3 10,4 4,3 11,3 0,9 5,0 4,8 6,6 0,2 1,8 6,5 -2,7 10,8 4,8 9,9 3,9 6,3 7,6 2,8 1,3 2,0 7,1 2,9 -2,5 6,7 0,2
4,9 22,7 57,5 22,5 3,1 8,1 8,8 13,0 2,5 -2,2 8,9 3,7 12,2 3,0 5,7 7,0 8,6 -1,8 13,9 15,3 14,6 7,1 8,6 12,1 15,6 6,2 13,9 2,6
4,5 2,6 6,3 7,7 5,3 9,1 1,9 3,6 4,0 4,3 0,6 2,8 6,9 1,3 7,5 4,9 7,0 3,3 6,8 8,5 6,4 2,8 4,7 8,7 8,5 2,8 10,4 2,2
37,0 88,0 85,0 78,0 76,0 63,0 53,0 51,0 53,0 45,0 42,0 39,0 33,0 55,0 39,0 39,0 38,0 34,0 31,0 25,0 21,0 33,0 28,0 22,0 23,0 13,0 11,0 1,0
28,0 11,0 15,0 20,0 19,0 33,0 38,0 40,0 32,0 39,0 42,0 44,0 52,0 24,0 39,0 38,0 33,0 38,0 41,0 45,0 50,0 33,0 35,0 42,0 33,0 30,0 28,0 17,0
35,0 1,0 0,0 2,0 5,0 4,0 9,0 9,0 15,0 16,0 16,0 17,0 15,0 21,0 22,0 23,0 29,0 28,0 28,0 30,0 29,0 34,0 37,0 36,0 44,0 57,0 61,0 82,0
100,0 1,8 2,7 12,9 3,2 3,0 1,0 1,8 4,0 2,6 3,7 1,1 1,1 2,0 2,0 3,3 0,5 5,3 1,1 0,9 1,3 4,0 9,5 1,3 3,8 1,1 1,3 23,7
Fonte: MTE/RAIS. Elaborao prpria.
nesses estabelecimentos pouco se modificou nesses dois anos, passando de 47,0% para 48,2%. Esses dados mostram que foi muito intenso e generalizado o aumento do emprego entre 2002 e 2004, destacando-se os estabelecimentos de grande porte, que tinham encolhido fortemente na dcada anterior, com a reestruturao da economia10 . Esta eliminou muitos empregos e fez com que, nos momentos de crescimento econmico, fossem gerados relativamente poucos empregos, particularmente nos estabelecimentos de grande porte. Esto implcitos, nesse movimento, os efeitos da intensa reestruturao produtiva e a importao de produtos manufaturados desproporcional evoluo das exportaes, cobertas por entrada de capital, prevalecendo altas taxas de juros e baixo preo do dlar. As taxas de juros continuaram muito altas, mas o maior preo do dlar, desde 1999, e o melhor desempenho do comrcio mundial, desde 2003, permitiram que a elevada atividade econmica de 2004 gerasse mais empregos, mesmo em estabelecimentos de grande tamanho. Assim, entre 2002 e 2004, para um crescimento mdio anual do PIB e do produto do setor industrial de 2,7% e 3,1%, o emprego da RAIS cresceu a 4,5% ao ano no total, e a 4,9% ao ano nos estabelecimentos de grande porte (Tabela 7). Em termos da composio setorial, verifica-se que a ocupao e o emprego em estabelecimentos pouco se modificaram entre 2002 e 2004. J os aumentos do peso do emprego em estabelecimentos na ocupao total e do grau de formalizao desses empregos, embora pequenos, foram generalizados (Tabela 8). Assim, a participao dos setores que ampliaram o peso do emprego no total da ocupao no-agrcola e do emprego formalizado (outras atividades industriais, extrao mineral e servios de utilidade pblica, indstria de transformao, administrao pblica, educao, sade e servios sociais e outras atividades, ou seja, intermediao financeira, incorporao, comrcio e administrao de imveis, servios profissionais e de apoio s empresas), passou de 49,9% para 50,5%, enquanto a participao do conjunto dos
10. O crescimento do emprego em estabelecimentos de grande tamanho foi intenso em praticamente todos os setores de atividade no perodo 2002-2004. As excees foram transporte e comunicaes e indstria txtil e do vesturio, em que o emprego em estabelecimentos de grande porte chegou a diminuir, e no setor pblico e em atividades associativas, recreativas, esportivas e de servio pessoal, em que o emprego nos estabelecimentos de grande tamanho cresceu em ritmo inferior a 3% ao ano. J a evoluo do emprego nos estabelecimentos de tamanho pequeno foi, setorialmente, muito mais variada.
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TABELA 7 Distribuio e taxa de crescimento do emprego, segundo tamanho de estabelecimento Brasil 2002-2004
Em porcentagem
Tamanho do Estabelecimento Total Menos de 50 De 50 a 500 500 ou Mais 2002 100,0 55,6 20,0 24,4
Distribuio 2004 100,0 55,0 20,0 25,0
Taxa de Crescimento Formal 4,5 4,5 3,9 4,9 No-Formal 2,1 2,1 Total 3,8 3,3 3,9 4,9
Fonte: MTE/RAIS; IBGE/PNAD. Elaborao prpria.
setores que ampliaram o grau de formalizao passou de 65,3% para 65,5% no mesmo perodo. Deve-se destacar que a recente recuperao do mercado de trabalho no envolveu a construo civil, cuja participao foi reduzida tanto no total da ocupao no-agrcola (de 8,8% para 7,9%), como no conjunto de empregos em estabelecimentos de 7,1% para 6,4% (Tabela 6).
TABELA 8 Distribuio setorial do emprego de estabelecimento e grau de formalizao do vnculo de emprego Brasil 2002-2004
Em porcentagem
Setor de Atividade Total Outra Indstria Indstria de Transformao Construo Civil Comrcio e Reparao Alojamento e Alimentao Transporte e Comunicao Administrao Pblica Educao, Sade e S. Social Outro Servio Social e Pessoal Outra Atividade Atividade No Declarada
Fonte: IBGE/PNAD. Elaborao prpria.
2002 100,0 1,3 20,6 7,1 19,0 4,0 6,2 10,1 16,5 4,5 10,6 0,1
Empregados 2004 100,0 1,5 21,2 6,4 19,3 3,9 6,1 10,0 16,0 4,8 10,7 0,1
Grau de Formalizao 2002 2004 70,1 82,5 76,1 44,6 63,9 58,4 73,6 78,8 78,8 45,1 76,3 62,5 71,2 85,3 78,3 45,2 64,9 57,2 74,9 79,3 78,8 45,4 77,7 67,1
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Uma retomada da construo civil contribuiria para acelerar a taxa de investimento, j que o investimento pblico em infra-estrutura e a ativao da construo residencial proporcionariam o horizonte necessrio para aglutinar o investimento privado, consolidando um crescimento do PIB mais intenso e continuado.
4 O Estado e o cumprimento das leis do trabalho
A explicao para o crescimento do emprego formal est relacionada fundamentalmente dinmica econmica e do mercado de trabalho, como explicitado acima. Mas parte desse aumento na formalizao se relaciona com o papel do Estado no perodo recente, por meio de trs instituies pblicas da rea do trabalho: a Fiscalizao do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), o Ministrio Pblico do Trabalho (MPT) e a Justia do Trabalho. O nvel de emprego ou de ocupao e vrios aspectos qualitativos dos postos de trabalho dependem da dinmica da economia, mas muitos aspectos relativos s condies e relaes de trabalho so tambm determinados pelas formas de regulao das instituies pblicas presentes no mercado de trabalho. O primeiro ponto a ser destacado a fiscalizao do MTE. O montante de trabalhadores registrados sob ao fiscal dobrou, entre 1999 e 2000, de 249.795 para 516.548. A partir de 2004, observa-se um novo salto, que contribuiu para que esse montante fosse elevado de 534 mil, em 2003, para 746 mil, em 2005 (Tabela 9). No que se refere fiscalizao, estes dados parecem refletir, principalmente, a adoo de metas de produtividade vinculadas gratificao dos auditores fiscais, de acordo com um sistema de pontuao definido pelo MTE11 . A partir de 2004, o MTE estabeleceu o nmero de formalizaes e o valor do FGTS arrecadado como principais critrios para a composio das metas12 . As mudanas na sistemtica de fiscalizao ampliaram as notificaes dos auditores para regularizao dos vnculos de emprego, e uma parcela expressiva das autuaes passou a ser efetivada somente em casos de no regularizao no perodo
11. A pontuao passou a ser dada por metas individuais e institucionais, cada uma tendo peso de 50% na gratificao do auditor fiscal. As individuais so as fiscalizaes, as autuaes e os resultados arrecadados por cada auditor. As institucionais so as metas estabelecidas para o conjunto da fiscalizao no Brasil, correspondente a um nmero de formalizao sob ao fiscal e a um valor arrecadado de FGTS. O cmputo das metas mensal. A adoo de metas ocorreu num processo de reorganizao do sistema de carreiras dos Auditores Fiscais do Trabalho (AFT). Sobre os detalhes desse sistema, ver www.sinait.org.br. 12. Cf. as Portarias n 513 e 514/2004.
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TABELA 9 Resultados da fiscalizao do trabalho

Brasil 1996-2005 Empresas fiscalizadas 404.755 369.315 315.605 347.380 353.617 296.741 304.254 285.241 302.905 375.097 Trabalhadores registrados sob ao fiscal (A) 268.558 321.609 261.274 249.795 525.253 516.548 555.454 534.125 708.957 746.272 Autos de Infrao Lavrados 101.485 121.428 107.697 101.216 95.828 93.552 92.988 103.308 100.413 107.064 8.181.425 9.668.132 10.351.643 9.812.379 9.809.343 11.296.496 12.179.001 8.377.426 9.010.536 9.760.564 9.049.965 9.163.910 9.773.320 10.925.020 3,05 5,43 4,99 5,66 5,44 6,27 6,13 Trabalhadores Admitidos (B) (1) Trabalhadores Desligados (2) A/B (%)
Anos 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fonte: MTE. Sistema Federal de Inspeo do Trabalho MTE/SFIT e CAGED. (1) Nmero total de contratados no ano correspondente. (2) Nmero total de desligados no ano correspondente.
definido pelo auditor. Esse processo permitiu que a elevao do montante de trabalhadores registrados sob ao fiscal aumentasse num contexto de reduo absoluta e/ou relativa do nmero de autos de infrao lavrados. Dessa forma, a maior formalizao decorrente da ao fiscal foi compatvel com a manuteno de um quadro reduzido de auditores fiscais, fato que contribuiu para que a mdia anual de empresas fiscalizadas fosse reduzida de 358 mil, no perodo 1996-2000, para 312 mil, no perodo 2001-2005. Apesar da abertura de concurso pblico para a contratao de novos auditores fiscais nos ltimos anos, o Brasil conta atualmente com cerca de 2.900 auditores fiscais do trabalho, pouco mais da metade dos cerca de 5 mil existentes no final dos anos 1970, quando a PEA era muito menor13 . A prioridade absoluta do sistema de fiscalizao regularizao do registro em carteira principalmente motivada pela busca de maior arrecadao e a manuteno de um reduzido quadro de auditores contriburam para enfraquecer a fiscalizao em outros aspectos, como nas questes associadas sade e segurana do trabalho.
13. A Inglaterra, com um nmero menor de trabalhadores que o Brasil, conta atualmente com cerca de quatro mil auditores.
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Nesse contexto, importante ressaltar que a adoo das novas regras de fiscalizao coincidiu com o perodo em que governo FHC, aps um acordo com o FMI, adotou uma rigorosa poltica de ajuste fiscal. As novas regras assentaram-se na busca de uma maior arrecadao de contribuies sociais, assim como a lgica liberal e a poltica de crescente supervit fiscal eram incompatveis com a ampliao do quadro de auditores. Esse quadro, assim como a implementao de novas medidas como a portaria 865/9514 na rea de fiscalizao trabalhista do governo FHC, contribuiu para sucatear ainda mais o sistema de fiscalizao, que passou a ser fortemente condicionado pelos interesses fiscais e pela lgica de desregulamentao do mercado e das relaes de trabalho. A poltica de alcanar incrementos de arrecadao nas reas previdenciria e tributria contribuiu para a formalizao da relao de emprego e tambm para apresentar sociedade estatsticas mais favorveis da criao de empregos, em um contexto de poltica econmica restritiva e ortodoxa. A contribuio da fiscalizao pode ser observada tanto pelos seus impactos diretos na ampliao do nmero de registros, como, indiretamente, pelo seu efeito-demonstrao. difcil mensurar adequadamente, com os dados disponveis, mesmo seus impactos diretos em termos de formalizao dos vnculos trabalhistas. Os dados relativos formalizao sob ao fiscal no refletem necessariamente apenas a eficcia da fiscalizao, mas podem oscilar em funo de aspectos relacionados rotatividade no emprego, ao maior ou menor ritmo de crescimento do emprego e sua concentrao em setores/empresas com maior ou menor grau de estruturao, aspectos que tambm podem melhorar ou piorar os resultados de um determinado padro de fiscalizao. Tanto a maior contratao de trabalhadores em empresas pouco mais organizadas e mais fiscalizadas pode favorecer uma elevao da formalizao sob a ao fiscal para um mesmo nmero de visitas e de fiscais, como a rotatividade pode contribuir para que uma parcela desses trabalhadores seja posteriormente substituda por trabalhadores sem carteira assinada. Por outro lado, o efeito-demonstrao influencia o comportamento dos agentes econmicos. A estratgia de fiscalizar determinados segmentos, regies geogrficas ou cidades pode levar outros empregadores a efetivar o registro como forma de evitar possveis multas ou problemas na Justia do Trabalho. Apesar das dificuldades em estimar mais precisamente a contribuio da ao fiscalizadora para a formalizao, o fato de o nmero de trabalhadores registrados
14. A Portaria 865/95 dispensa os auditores de fiscalizar aspectos conflitantes entre contratos coletivos e legislao e, conseqentemente, desestimula a aplicao de multa. A Portaria foi revogada em 2003.
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sob a ao fiscal ter quase triplicado entre 1999 e 2005 no deixa dvidas quanto maior eficcia da fiscalizao na promoo da regularizao do registro de trabalhadores. Apesar dos impactos positivos em termos de formalizao dos vnculos de emprego, a estrutura de fiscalizao trabalhista brasileira ainda precria, as condies de trabalho no foram melhoradas e o nmero de auditores ainda muito pequeno em relao ao tamanho do mercado de trabalho brasileiro e enorme precariedade e ilegalidade existentes no mercado e nas relaes de trabalho, aspectos que foram fortemente acentuados nos anos 1990. A despeito da crescente formalizao sob ao fiscal e do incremento de polticas de combate ao trabalho infantil e escravo, o nvel de descumprimento da legislao muito grande, at mesmo com um contingente expressivo de trabalhadores sem registro em carteira e de contrataes que burlam a legislao vigente, tais como; estgio, contrato temporrio, cooperativas fraudulentas de mo-de-obra e contrato pessoa jurdica (PJ). O segundo ponto a ser destacado a ao do Ministrio Pblico do Trabalho (MPT). Este, em diversas regies do Pas, tambm tem cumprido o papel de combater a fraude trabalhista, contribuindo para formalizar a relao de emprego. A sua ao, que complementar fiscalizao e tende a ser articulada com entidades sindicais em muitos lugares, tem combatido as falsas cooperativas de mo-de-obra, certas formas ilegais de terceirizao, a contratao do trabalhador como pessoa jurdica, o trabalho-estgio irregular etc. No h estatsticas para aferir a contribuio dessas aes, mas pode-se citar um exemplo que evidencia a sua importncia: no interior do Estado de So Paulo, cresceu a formalizao dos trabalhadores rurais nas lavouras de cana-de-acar e de laranja, processo que contou com uma importante contribuio do MPT, de organizaes sindicais e da Justia do Trabalho, caracterizando as cooperativas como fraudulentas e exigindo a regularizao dos vnculos de emprego (GIMENEZ; BIAVASCHI; KREIN, 2002). O terceiro ponto a destacar o papel da Justia do Trabalho. No perodo recente, prevalece, a partir do TST, uma orientao jurisprudencial que, pelo menos, responsabiliza subsidiariamente a empresa tomadora de servios terceirizados. Algumas decises de tribunais regionais vo alm, reconhecendo a responsabilidade solidria e, em poucos casos, o vnculo direto entre o trabalhador e a empresa subcontratante. A legislao que regulamentou a terceirizao data da dcada de 197015 . Entretanto, foi a partir de 1994 que a terceirizao
15. A Lei n. 6.019/74, tambm denominada Lei do Trabalho Temporrio.
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se tornou um recurso utilizado com maior intensidade pelas empresas, crescendo em praticamente todos os setores16 . Essa estratgia faz parte de um processo mais amplo, de busca de flexibilizao das relaes de trabalho, o que geralmente se traduz em maior precariedade do trabalho17 . Apesar de ser a forma de contratao flexvel predominante no Brasil (MTE, 2006), a terceirizao indiscriminada tambm gerou reao em diversas instituies pblicas (na Fiscalizao, no MPT e na Justia do Trabalho). Particularmente no mbito da Justia do Trabalho, consolidou-se uma jurisprudncia no sentido da responsabilidade subsidiria entre o tomador e a contratada em relao ao cumprimento da legislao trabalhista, segundo orientao contida na Smula 331 do TST (inciso IV alterado pela resoluo 96/2000, DJ 18.09.2000). Essa orientao, no entanto, no tem eliminado a forte controvrsia jurdica sobre o tema, existente na prpria caracterizao da relao de emprego entre os trabalhadores e o real beneficirio de sua fora de trabalho e no que se refere s responsabilidades deste em relao aos crditos dos trabalhadores das subcontratadas. Diante do posicionamento da Justia do Trabalho, muitas empresas especialmente as grandes e rgos pblicos passaram a exigir o cumprimento da legislao trabalhista por parte das prestadoras de servios, assim como dos demais compromissos previdencirios e fiscais. Esse foi tambm um dos motivos para que surgisse a Associao Brasileira de Terceirizao, que se prope a acompanhar e a expedir um certificado s terceirizadas sobre sua regulamentao legal, como garantia de segurana ao tomador do servio. O certificado refere-se basicamente ao cumprimento da legislao trabalhista, previdenciria e fiscal18 . Outro exemplo a prtica, identificada em pesquisa sobre relaes de trabalho, em shopping centers de Campinas, em que a administrao faz um acompanhamento do cumprimento da legislao trabalhista das lojas e empresas localizadas em seu interior como forma de fugir de possveis passivos trabalhistas futuros (NOGUEIRA JR., 2005). O mesmo procedimento est sendo adotado por
16. Apesar da legislao atual no permitir a contratao de empresas terceiras para as atividades fins da empresa, conforme enunciado 331 do Tribunal Superior do Trabalho e a Portaria 3/98 do Ministrio do Trabalho. Para tais atividades, possvel apenas a contratao temporria, recurso tambm muito utilizado que contribui para elevar a rotatividade da fora de trabalho (LOPES 2004). 17. Segundo pesquisa do DIEESE, realizada em quarenta empresas do ABC, os trabalhadores terceirizados, em 72,5% dos casos, tm benefcios sociais inferiores aos concedidos pela empresa-cliente; em 67,5%, nveis salariais mais baixos. Alm disso, as condies de trabalho so mais precrias no que se refere sade e segurana e quanto durao da jornada, freqentemente mais extensa (DIEESE 1999, p. 37). 18. Para maiores informaes ver: <http://www.abte.com.br>.
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inmeras empresas do segmento da construo civil, que j no contratam diretamente seus operrios, mas tendem a repassar parte da obra a uma infinidade de outras empresas especializadas em cada etapa ou acabamento da construo. H tambm muitos casos em que a empresa tomadora s libera o valor integral do contrato aps a apresentao da certido negativa de dbitos previdencirios e da regulao do vnculo de emprego. Nesse sentido, cabe apontar que o ndice de formalizao de setores tipicamente terceirizados, tais como vigilncia, asseio e conservao, est bastante acima do mercado geral de trabalho. Segundo pesquisa de Ikeda (2005), no setor da vigilncia este ndice aproxima-se de 90%. Apesar de no ser possvel dimensionar estatisticamente o peso da responsabilidade subsidiria no processo de formalizao, pode-se afirmar que ela apresenta uma importante contribuio ao induzir os agentes econmicos a uma mudana de comportamento. Na mesma perspectiva, a partir de uma pesquisa sobre as demandas trabalhistas apresentadas s varas do trabalho no Rio de Janeiro, Cardoso (2003) mostra que, a partir de 1997, cresceu o pedido de reconhecimento da relao de emprego e o correspondente registro na carteira de trabalho, chegando a aparecer em 28,5% do total das demandas em 2001. Este fato revela uma crescente presso da sociedade, especialmente por meio de suas entidades de classe, pela formalizao. Modificaes na estrutura etria e maior envelhecimento da populao, ao lado do elevado grau de insegurana predominante no mercado de trabalho brasileiro, tambm so fatores que impulsionam a presso de diversos segmentos sociais pelos seus direitos previdencirios, principalmente em contextos econmicos menos adversos, contribuindo para a formalizao dos vnculos de emprego.
5 Consideraes finais
As mudanas observadas na dinmica econmica e no mercado de trabalho brasileiro aps a desvalorizao cambial de 1999 contriburam para reverter a baixa elasticidade produto/emprego da dcada de 1990 momento em que a abertura comercial e a relativa estagnao econmica contriburam para um processo de expressiva eliminao de empregos. O maior ritmo de crescimento do emprego formal no perodo 1999-2005 no esteve associado a uma taxa mdia maior de crescimento econmico. A recuperao da ocupao e do emprego formal tem sido beneficiada pelo desempenho do comrcio mundial, que estimulou excepcionalmente as exportaes do Pas. Alm disso, o movimento
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mais intenso de reestruturao das empresas e eliminao de empregos ocorreu nos anos 1990, principalmente entre 1994 e 1998. Nos ltimos anos, o emprego voltou a crescer nos estabelecimentos de grande porte, nos quais bem mais elevada a presena do emprego formal. Ao mesmo tempo, o crescimento do emprego formal foi reforado pela elevao do emprego com carteira em estabelecimentos de pequeno porte. Apesar das mudanas ocorridas no perodo 1999-2005 provocarem efeitos positivos sobre a relao PIB/emprego formal, elas no foram, entretanto, suficientes para provocar melhorias expressivas no conjunto da estrutura ocupacional brasileira. Alm disso, os efeitos positivos relativos alterao na elasticidade produto/emprego tendem a ter impactos progressivamente menos importantes, cujos sinais j so apontados pelos dados relativos ao perodo 2004-2005, fato que pode ainda ser acentuado pela atual sobrevalorizao da taxa de cmbio. Resultados semelhantes ou mais favorveis, nos prximos anos, estaro cada vez mais dependentes de taxas mais elevadas de crescimento econmico. O maior ritmo de crescimento do emprego formal e o crescimento do nmero de regularizao dos registros dos trabalhadores como resultado da ao fiscal apontam para a importncia do Poder Pblico no cumprimento das leis do trabalho e na forma recente de atuao das instituies pblicas presentes no mundo do trabalho brasileiro. Mesmo no tendo o papel de gerar postos de trabalho, essa atuao evidencia que o Estado pode ter um papel importante na fiscalizao e na maior abrangncia do cumprimento da legislao trabalhista e dos acordos sindicais, melhorando a qualidade dos postos de trabalho gerados na economia. Nesse sentido, apesar da tendncia flexibilizao das relaes de trabalho e da relativa desestruturao do sistema de fiscalizao, as iniciativas institucionais contriburam para a formalizao do emprego no contexto econmico descrito na primeira parte do presente artigo. O que nos leva a concluir que se forem aprimorados os mecanismos de fiscalizao e tornada mais ampla e ativa a presena do Estado (incluindo a Justia do Trabalho e o MPT), num contexto de crescimento sustentado da economia, ser possvel melhorar expressivamente o mercado de trabalho brasileiro.
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Mudanas e tendncias recentes na regulao do trabalho
MUDANAS E TENDNCIAS RECENTES NA REGULAO DO TRABALHO

Jos Dari Krein1
reforma do sistema de relaes de trabalho tem sido objeto de debate na sociedade brasileira nos ltimos 30 anos. Est na agenda nacional desde o final dos anos 1970, no contexto da luta pela redemocratizao da sociedade brasileira, apresentando duas dimenses distintas, a que regulamenta a relao de emprego (reforma trabalhista) e a que estabelece as bases do sistema de representao e de negociao coletiva (reforma sindical). Neste perodo, tivemos no Brasil duas reformas incompletas e uma tentativa de reforma global, com perspectivas muito distintas. Nos anos 1980, com um movimento sindical em ascenso, a reforma, por um lado, foi na perspectiva de ampliar a democratizao das relaes de trabalho, eliminando os mecanismos de controle poltico e administrativo das entidades sindicais por parte do Estado e reforando a negociao coletiva. Ao mesmo tempo, ampliou-se a regulao pblica do trabalho, por meio da incorporao na Constituio Federal de uma srie de direitos sociais e trabalhistas e da valorizao do contrato coletivo de trabalho. Em outros termos, a reforma avanou na perspectiva da democratizao das relaes de trabalho e da ampliao de um sistema de proteo social. Mas o resultado da reforma na dcada de 1980 ficou no meio do caminho, na avaliao dos atores sociais. O movimento sindical mais atuante no cenrio nacional, juntamente com outras foras polticas, continuou defendendo a necessidade de uma reforma mais profunda, baseada nas convenes da OIT2 .
1. Professor do Instituto de Economia e pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e Economia do Trabalho (CESIT) do IE-UNICAMP. 2. As convenes mais citadas foram: 87 (liberdade e autonomia sindical); 98 (direito de negociao coletiva); 135 (organizao sindical no local de trabalho); 151 (sindicalizao dos servidores pblicos) e 158 (mecanismos contra a dispensa imotivada).
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Ao mesmo tempo, grande parte das entidades patronais e outros segmentos sociais comearam a defender a adoo de um sistema de relaes de trabalho menos rgido, em que prevalecesse o negociado sobre o legislado. A partir dos anos 1990, especialmente quando o pas fez a opo de se inserir de forma subordinada no processo de globalizao, a tnica da reforma passa a ser dada pela defesa da flexibilizao das relaes de trabalho e da desregulamentao de direitos. Neste sentido, foi introduzida uma srie de medidas pontuais, que muda aspectos centrais da relao de emprego, tais como a remunerao, a jornada e as formas de contratao. A proposta seria coroada com a introduo de um sistema em que o negociado prevalecesse sobre o legislado iniciativa aprovada na Cmara dos Deputados, em 2001, mas que no chegou a ser concluda no Senado, onde foi retirada de pauta em 2003, sob a justificativa de que o tema seria objeto de discusso no Frum Nacional do Trabalho (FNT). O FNT foi criado pelo governo Lula, com a finalidade de estabelecer uma reformulao sindical e trabalhista por meio de um processo de negociao entre os atores sociais. Ele produziu uma proposta completa de reformulao do sistema sindical e negociao coletiva, mas enfrenta dificuldade para viabilizar a sua tramitao/aprovao no Congresso Nacional, pois os dissensos parecem ser intransponveis, apesar do dilogo social na sua elaborao. No campo trabalhista, no chegou a ocorrer a produo de uma proposta de reforma. Ocorreram duas mudanas significativas no campo da regulamentao do trabalho: a lei das falncias e o primeiro emprego. Em sntese, o debate apresenta duas perspectivas polticas muito distintas no Brasil. Os atores continuam se enfrentando no debate nacional sem que haja um claro delineamento de uma posio predominante. Apesar disso, a dinmica do mercado de trabalho, no contexto da globalizao e baixo crescimento econmico, tem favorecido a lgica da flexibilizao das relaes de trabalho e de uma certa fragilizao do movimento sindical. Essa foi a tendncia predominante desde os anos 1990, apesar de ter ocorrido, nos dois ltimos anos, uma pequena melhora em alguns indicadores sindicais (taxa de sindicalizao, resultado das negociaes coletivas e nmero de greves). Este um debate que permanece aberto e presente na sociedade brasileira. No presente texto, pretende-se destacar as mudanas ocorridas nas relaes de emprego, partindo da noo de que no Brasil h trs espaos de normatizao. Em primeiro lugar, a regulao estabelecida pelo Estado, atravs do legislativo, do executivo (normas e polticas na rea das relaes de trabalho/
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emprego) e do judicirio trabalhista (poder normativo)3 . Em segundo lugar, a regulao social do trabalho pode ocorrer a partir de contratos coletivos de trabalho entre sindicatos de trabalhadores e entidades patronais ou empresa(s). o espao da regulamentao autnoma entre as partes. Em terceiro lugar, as normas e regras podem ser estabelecidas de forma unilateral pelo empregador, a partir do seu poder discricionrio no interior do estabelecimento, desde que no desrespeite a legislao ou as clusulas do instrumento normativo vigente. Na perspectiva de evidenciar o processo de flexibilizao ocorrido no perodo recente sero destacados trs aspectos centrais na determinao da contratao e do uso do trabalho: uso do trabalho: a alocao (admisso/demisso e definio das tarefas na empresas), o uso do tempo (jornada e distribuio do tempo de trabalho) e a remunerao do trabalho (valor pago ao fator trabalho). Alm disso, ser feita uma breve caracterizao das negociaes coletivas no pas.
1 A tendncia de flexibilizao4
Nos anos recentes, nos trs espaos de normatizao, ocorreram mudanas que ajudam a configurar novas tendncias nas relaes de trabalho, na perspectiva de fortalecer a regulao privada em contraposio tendncia histrica de ampliao da regulao social do mercado de trabalho, por meio do avano da legislao trabalhista e dos contratos coletivos de trabalho. Em outros termos, a partir dos anos 1990, ganharam importncia as teses favorveis desregulamentao dos direitos sociais e flexibilizao das relaes de trabalho, defendidas pelas principais entidades empresariais do pas em nome da reduo do custo do trabalho e da elevao dos nveis de produtividade e competitividade, face s polticas adotadas pelo governo FHC e ao contexto de baixo dinamismo econmico do pas.
3. Em 2004 foi aprovado, na Emenda Constitucional 45, o fim do poder normativo da Justia do Trabalho. Mas, at o momento, ainda no h uma jurisprudncia consolidada sobre o tema, pois alguns tribunais regionais do trabalho continuam julgando dissdios coletivos. O poder normativo significa a possibilidade de a Justia julgar no s conflitos de direito, mas tambm os de interesses, posicionando sobre as reivindicaes das partes em litgio coletivo. 4. A tese da flexibilizao pode ser resumida como uma forma de diminuir a regulao pblica do emprego (legislao ou conveno coletiva), ampliando a regulamentao via mercado. Em outros termos, trata-se de ampliar a liberdade da empresa em estabelecer, de forma unilateral, as condies de uso e remunerao do trabalho. Do ponto de vista ideal a auto-regulamentao do mercado estabelecendo a relao de emprego.
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Assim, a modernizao das relaes de trabalho passa a fazer parte das polticas de enfrentamento de uma economia aberta e competitiva5 . Os aspectos sobre os quais h maior presso para alterao esto relacionados determinao do uso do trabalho (remunerao, contratao/despedida, jornada de trabalho) e opo do local de trabalho como espaos privilegiados para a negociao coletiva. Trata-se de um debate que adquire contornos muito distintos em relao ao travado no Brasil dos anos 1980, quando, apesar das diferentes posies sobre o tema, a idia de reforma no sistema de relaes de trabalho estava sendo assumida e impulsionada pelos setores mais dinmicos do movimento sindical com a finalidade de avanar no sentido da democratizao das relaes de trabalho e de uma maior regulao social do trabalho. A partir dos anos 1990, o rumo do debate sobre o sistema de relaes de trabalho se altera, ficando vinculado s polticas de reorganizao econmica e de redefinio do papel do Estado, que passaram a prevalecer. Ou seja, a reforma trabalhista tambm aparece dentro da agenda de afastar o Estado da regulao do trabalho e de fortalecer os mecanismos de regulao privada, via mercado. Do ponto de vista concreto, a reformulao do sistema de relaes de trabalho passa a fazer parte da agenda de reformas vinculadas ao plano de estabilidade econmica e abertura comercial e, posteriormente, ao crescente problema do desemprego. A nossa peculiaridade em relao aos pases centrais est no fato de que, aqui, a regulao social das relaes de trabalho no chegou a se consolidar. Na prtica, constituiu-se um sistema de regulao social do trabalho de carter ambguo: apesar de apresentar uma extensa legislao, as empresas sempre tiveram liberdade para fazer os seus ajustes na relao de emprego nos diferentes momentos do processo de industrializao e nas diversas conjunturas econmicas. Ou seja, o pas tem uma legislao trabalhista que assegura inmeros direitos, mas as empresas tm facilidade em despedir, a remunerao varia de acordo com o contexto econmico e o tempo de trabalho tambm apresenta traos de flexibilidade. A flexibilidade entendida como uma forma de eliminar ou reduzir as normas vigentes na lei ou nos contratos coletivos, permitindo maior liberdade para as empresas determinarem as condies de uso, de contratao e de remunerao do trabalho. Em outros termos, fortalecer a auto-regulao do trabalho pelo mer5. Segundo Jorge Jatob, as polticas de emprego no contexto de uma economia aberta e competitiva so: consolidar a estabilizao para garantir o crescimento sustentado; modernizar as relaes de trabalho; reduzir os custos no salariais do trabalho; investir na educao e na formao profissional da fora de trabalho; e desenvolver programas de gerao de emprego e renda destinados aos pequenos e mdios empreendimentos formais e informais (Ministrio do Trabalho, Lida, Ano II, n 6, Opinio, 1998).
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cado. Nesta perspectiva, nas anlises concretas, pode-se vincular flexibilidade com precarizao (URIARTE, 2000), que um elemento histrico caracterstico do mercado de trabalho brasileiro, dada a existncia da alta informalidade, da concorrncia predatria entre as pessoas para conseguir um emprego, dos baixos salrios e da brutal heterogeneidade da estrutura ocupacional. Questes que, de certa forma, vinham sendo revertidas durante o processo de industrializao, mas que se acentuaram depois da crise que levou o pas estagnao econmica, especialmente a partir da desestruturao do mercado de trabalho na dcada de 1990. Alm disso, em um ambiente de baixo crescimento, ocorreu uma reestruturao produtiva (conjunto de inovaes tecnolgicas e organizacionais) que tambm fragilizou a capacidade de organizao coletiva dos trabalhadores, especialmente com a proliferao da terceirizao. Os trabalhadores foram os mais penalizados pelos ajustes realizados na economia, atravs da elevao do desemprego, da queda do seu rendimento, do aumento da precarizao e de uma certa fragilizao do poder sindical6 . No contexto de crise, praticamente todas as iniciativas polticas, assim como o ajuste econmico, conspiram contra o trabalho. Nesta perspectiva, o governo FHC introduz uma srie de reformas pontuais na legislao trabalhista que contribui para alterar aspectos significativos da relao de emprego. Desse modo, indica qual o papel e a perspectiva que defende para a regulao das relaes de trabalho, o que tem, portanto, um efeito simblico para as instituies e os atores sociais. O conjunto de medidas pontuais segue uma mesma lgica, a de promover uma desregulamentao de direitos e aprofundar a flexibilizao histrica nas relaes de trabalho. So medidas que no alteram formalmente o sistema de representao sindical e os procedimentos da negociao coletiva, mas mudam aspectos centrais da relao de emprego.
2 A flexibilizao brasileira nos elementos centrais da relao de emprego
2.1 - Formas de contratao flexvel
A flexibilizao na contratao expressa-se de quatro maneiras distintas no mercado de trabalho brasileiro. Em primeiro lugar, os agentes econmicos,
6. Por exemplo, as negociaes coletivas, da mesma forma, sofreram um processo de reverso, ao invs de ampliar direitos e benefcios comearam a administrar a crise, renovando ou mesmo revogando clusulas at ento vigentes.
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com exceo do setor pblico, tm grande facilidade para romper o contrato de trabalho, pois inexistem mecanismos contra a dispensa imotivada, dada a possibilidade de a empresa despedir o trabalhador sem justa causa. As trs nicas restries so o pagamento da multa sobre o valor depositado no Fundo de Garantia, o aviso-prvio7 de trinta dias e a necessidade de a homologao ser realizada no sindicato da respectiva categoria ou na DRT8, caso o empregado/a tenha mais de 1 ano no emprego. Mas no existem restries formais, com exceo de algumas estabilidades provisrias9, para a empresa efetuar a demisso. Essa perspectiva reafirmada com a denncia da conveno 158 da OIT em 1996. A referida conveno estabelece que o empregador necessita preencher determinados requisitos de procedimentos e justificar a despedida para alcanar a regularidade jurdica, o que abre espao para o empregado questionar a razo alegada pela empresa. Diante de posicionamentos desfavorveis na Justia do Trabalho e num contexto de ajuste das empresas estatais para privatizaes e de reforma administrativa, o governo FHC efetuou a denncia da conveno, reafirmando a flexibilidade histrica do mercado de trabalho externo. As facilidades das despedidas e os custos diludos na vigncia do contrato esto evidenciados na alta rotatividade da fora de trabalho brasileira. A taxa de rotatividade, nos primeiros anos do sculo XX ficou relativamente estvel e alta, em torno de 35% ao ano. Alm da alta rotatividade, prevalecem contratos de curto prazo. Por exemplo, o nmero dos desligados com menos de 3 meses no emprego aumentou de 17% para 20% entre 1997 e 2005, e o dos com menos de um ano passou de 53% para 59%10. Em segundo lugar, o Brasil possui, com as novidades introduzidas no perodo recente, 9 (nove) modalidades de contratos atpicos: tempo parcial, por tempo determinado, contrato temporrio via agncia de emprego, contrato de experincia, contrato de safra, obra certa, aprendizagem, primeiro emprego e suspenso do contrato (conferir Quadro 1). Considera-se contrato atpico o que exige regulamentao especial na legislao, em desacordo com o contrato padro por prazo indeterminado, com uma jornada de at 44 horas semanais. As formas de contratao atpica, de acordo com as estatsticas oficiais, apresentam pequena incidncia no mercado de trabalho, sendo um pouco mais utilizado
7. O aviso-prvio dispensado nos contratos a termo e no contrato de experincia. 8. Delegacia Regional do Trabalho. 9. As principais estabilidades provisrias so: gestante, acidentado, doena profissional, servio militar, membro da CIPA e dirigente sindical. 10. Como curiosidade, pode-se destacar que trs meses o perodo do contrato de experincia. Depois de um ano, a empresa necessita fazer a resciso no sindicato ou na DRT.
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QUADRO 1 Flexibilizao nas formas de contratao

Tema Trabalho por tempo determinado (Lei 9.601/98) Iniciativas A essncia est em desvincular o contrato por prazo determinado da natureza dos servios prestados; Muda os critrios de resciso e reduz as contribuies sociais; Cria o banco de horas. ratificada e, 10 meses depois, denunciada pelo governo brasileiro; Elimina mecanismos de inibio da demisso imotivada; Reafirma a possibilidade de demisso sem justa causa. Tem a durao mxima de 90 dias. O empregador no precisa dar aviso prvio e pagar a indenizao de 40% sobre o depsito do FGTS, assim como as estabilidades provisrias limitam-se ao perodo de vigncia do contrato de experincia. A sua durao est vinculado sazonalidade da atividade agrcola. Do ponto de vista dos direitos. Como contrato por prazo determinado no h necessidade do aviso prvio e nem garantia das estabilidades provisrias para alm da vigncia do contrato. (maternidade e doena ou acidente) um contrato por prazo determinado, comum na construo civil. Mesma regulao dos demais contratos por prazo determinado. Possibilita que trabalhadores se organizem em cooperativas de prestao de servios e executem o trabalho dentro de uma empresa, sem caracterizao de vnculo empregatcio e, portanto, sem os direitos trabalhistas assegurados na legislao e na Conveno Coletiva. Jornada de at 25 horas semanais; O salrio e os demais direitos trabalhistas estaro em conformidade com a durao da jornada trabalhada; No prev a participao do sindicato na negociao. Suspenso do contrato de trabalho, por um perodo de 2 a 5 meses, vinculada a um processo de qualificao profissional, desde que negociada entre as partes; O trabalhador, caso seja demitido aps o trmino da suspenso, tem o direito de receber as verbas rescisrias e uma multa de um salrio. Amplia a possibilidade de utilizao da lei (6.019/74) de contrato temporrio, generalizando a utilizao do contrato de trabalho precrio. uma contratao temporria via agncia de emprego privada, que segue a mesma regulao dos demais contratos por prazo determinado. Permite a intermediao da mo-de-obra aprendiz. Amplia as hipteses de utilizao do estgio, desvinculada da formao acadmica e profissionalizante. O programa prev o pagamento de benefcio financeiro para as o empresas que contratarem jovens. A contratao pode ser feita por prazo determinado (mnimo de doze meses) e h meno necessidade dos empregadores evitarem a dispensa de trabalhadores (para impedir a substituio de adultos por jovens do programa).

Denncia da Conveno 158 da OIT (decreto 2100/96) Contrato de experincia

Contrato de Safra Lei 5.889/73
Contrato por obra certa Lei n 2.959/1956. Cooperativas profissionais ou de prestao de servios (Lei 8.949/94) Trabalho em tempo parcial (MP 1709/98)

Suspenso do Contrato de trabalho (MP 1726/98) Trabalho temporrio (Portaria 2/96)
Contrato de Aprendizagem (lei 10097/2000) Trabalho estgio (MP 2164/99) Lei 6.494/77 Programa Nacional de Estmulo Primeiro Emprego de Jovens/2003
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o contrato temporrio, especialmente em grandes empresas. Por exemplo, o contrato por prazo determinado, introduzido em 1998, inexpressivo no perodo recente, segundo a RAIS. Em geral, as formas de contratao atpica, introduzidas nos anos 1990 como alternativa para enfrentar o problema do desemprego, apresentam resultados pfios. A razo fundamental que o mercado de trabalho j apresenta grande flexibilidade e a gerao de emprego est vinculada dinmica da economia e no lgica da flexibilizao, como a experincia emprica (nacional e internacional) est demonstrando. Em terceiro lugar, h o avano do que se pode classificar como relao de emprego disfarada, em que esto presentes as caractersticas do trabalho assalariado11, mas a prestao do servio feita por um contrato que no contempla os direitos trabalhistas e previdencirios vinculados a ele. O mercado de trabalho, aproveitando-se de brechas legais, instituiu uma srie de formas de contratao que simulam a relao de emprego, no pagando salrios regulares, no assegurando os direitos trabalhistas e previdencirios e sonegando as contribuies sociais e previdencirias. Entre elas, destacam-se: a contratao como Pessoa Jurdica (empresa), as cooperativas fraudulentas de mo-de-obra, o trabalho estgio e o autnomo prestador de servio (exemplo, no transporte pesado, em que o empregado proprietrio do seu caminho, toda a especificao do servio realizada pela empresa contratante). Ela tende a estar presente em setores mais qualificados da fora de trabalho. Em todo o caso, esta uma pratica que cresceu a partir dos anos 1990. A principal prejudicada, alm do trabalhador que no tem acesso aos direitos, a sociedade, pois so fragilizadas as fontes de financiamento das polticas sociais e da previdncia pblica. A maioria destas formas de contratao disfarada ilegal, as entidades pblicas (fiscalizao, ministrio pblico e Justia do Trabalho) esto combatendo-as, fazendo com que algumas destas modalidades, tais como as cooperativas, diminuem a intensidade do seu crescimento aps 2003. Ao mesmo tempo, o seu combate pode estar contribuindo para o aumento da formalizao do emprego. A quarta forma de contratao flexvel a terceirizao ou subcontratao. No campo das relaes de trabalho, a terceirizao expressa-se de cinco formas distintas, a maioria delas vinculada a um processo de precarizao do trabalho que se traduz em uma maior flexibilidade nas formas de contratao: 1) como
11. A relao de emprego clssica, geralmente, apresenta as seguintes caractersticas: a prpria pessoa quem presta o servio; exerce uma atividade no-eventual; recebe pagamento pela execuo dessa atividade; exerce a atividade sob ordens de outrem, est sujeita a horrio e a outras regras que definem a forma de execuo do servio.
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relao de emprego triangular, por meio de agncias de intermediao de mode-obra, via, especialmente, contratao temporria; 2) como forma de mascarar a relao de emprego, por meio da contratao de cooperativas, pessoa jurdica, autnomo, trabalho estgio; 3) como forma de rebaixar a remunerao do trabalho e dos benefcios, sem necessariamente sonegar a legislao trabalhista a terceirizao entre empresas constitudas com empregados assalariados prprios, que pode realizar a prestao de servio dentro ou fora da planta da contratante em atividades-fim ou de apoio; 4) como expresso da informalidade, por meio, especialmente, da utilizao do trabalho a domiclio; 5) como expresso da especializao da atividade sem que signifique necessariamente um rebaixamento no patamar de direitos existentes so as situaes minoritrias, tais como o consrcio modular12 . Por isso, na maioria dos casos, a terceirizao constitui uma forma de flexibilizao das relaes de trabalho ao permitir um rebaixamento nos salrios, nas condies de trabalho e na segurana do trabalho, assim como ao ampliar a liberdade da empresa na determinao das condies de uso, contratao e remunerao do trabalho e ao promover uma segmentao da representao sindical. Trata-se de uma medida com grande efetividade, sendo responsvel por 72% dos contratos flexveis, segundo pesquisa da FIPE (CHAHAD, 2002), presente tanto no setor pblico como privado. A vasta possibilidade de contratao flexvel, combinada com a inexistncia de mecanismos que inibam a dispensa imotivada, faz com que haja ampla liberdade para as empresas ajustarem o tamanho de sua fora de trabalho. As maiores novidades do processo de flexibilizao ocorreram no avano das formas de relao de emprego disfarada e da terceirizao. Apesar disso, ainda h as que preferem a ilegalidade ou a informalidade. A informalidade atinge um nmero considervel de trabalhadores, em torno de 25% dos ocupados. Observando o conjunto de indicadores do mercado de trabalho brasileiro, pode-se concluir que as diversas medidas no tiveram os resultados esperados no combate ao desemprego, mas ajudaram a acentuar a diferenciao social e a precarizao. Nos momentos em que houve uma pequena melhora dos indicadores do trabalho, como em 2004/2005, a explicao no tem relao com a flexibilizao nas formas de contratao, mas com caractersticas econmicas, com ao sindical/coletiva dos trabalhadores e com polticas e aes pblicas,
12. Consrcio modular uma forma de organizao do trabalho e da produo adotada pela VW de Resende, em que oito grupos empresariais participam diretamente da linha de montagem. Apesar dos trabalhadores serem de empresas diferentes tm uma relao de emprego similar do ponto de vistas da regulamentao do trabalho e dos benefcios, pois so regidos pela mesma legislao e conveno coletiva.
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que evidenciam a importncia da regulao social e, particularmente, do Estado numa sociedade marcada pela forte heterogeneidade, como a brasileira.
2.2 - Mudana do padro de remunerao do trabalho
O Brasil assistiu, especialmente a partir do Plano Real, a mudanas em seu padro de remunerao, que caminhou em direo a uma maior flexibilizao. A flexibilizao da remunerao ocorre por meio do crescimento da parcela varivel do salrio em relao parcela fixa, isto , quela que garantida e incorporada aos rendimentos. Ela foi viabilizada por mudanas legais, especialmente com o fim da poltica salarial (desindexao dos salrios) e a introduo da livre negociao, acompanhada da regulamentao do programa de participao nos lucros e resultados (PLR). Diversos estudos mostraram que crescente a participao da PLR nas negociaes coletivas. Por um lado, ela pode ser vantajosa para a empresa. primeira vista, representa a possibilidade de reduzir custos e de ajust-los de acordo com o ritmo da atividade econmica. A flexibilidade da remunerao pode ser uma importante forma de motivao para os trabalhadores, podendo representar uma fonte para ampliao da produtividade e de lucros. Pizzuti (2000), por exemplo, mostra que h correlao positiva entre a implementao da PLR e o lucro das empresas13 . Por outro lado, a PLR representa a possibilidade de os trabalhadores obterem ganhos financeiros expressivos. Dada a sua forma de pagamento e num contexto de baixa inflao, constitui-se em uma remunerao extremamente atrativa, ao proporcionar o recebimento de uma bolada que chega a superar, muitas vezes de forma expressiva, o salrio mensal. Mas a PLR tambm pode trazer alguns riscos, tais como: intensificao do ritmo de trabalho, aumento de doenas ocupacionais e acidentes de trabalho, progressiva substituio do salrio fixo pela remunerao varivel e possibilidade de quebra da solidariedade entre os trabalhadores, fortalecendo o individualismo. Na prtica, a importncia da PLR na composio da remunerao anual do trabalhador tem crescido, fazendo com que a remunerao torne-se mais varivel. Ela faz parte tambm da poltica de muitas empresas de reduzir os custos fixos da remunerao. Inclusive, em algumas negociaes a PLR serve como mecanismo de troca por um reajuste menor nos salrios. Segundo dados
13. Embora a mesma autora mencione que no possvel saber se as empresas j apresentavam as mesmas taxas de lucratividade antes da adoo da PLR. Mas, possvel afirmar que as taxas foram, no mnimo, mantidas.
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QUADRO 2 Flexibilizao da remunerao

Tema PLR Participao nos Lucros e Resultados (MP1029/94), Lei (n 10.101) a partir de 19/12/2000, que reproduz a MP 1982-77/2000.
Iniciativas Viabiliza o direito de os trabalhadores participarem dos lucros e resultados da empresa, atravs da negociao; Determina que o valor da remunerao, em PLR, no incide sobre os encargos trabalhistas e no incorporado ao salrio; Introduz a possibilidade de mediao e arbitragem pblica ou privada; Define uma periodicidade mnima de 06 meses na distribuio de benefcios de PLR; Abre a possibilidade da remunerao varivel; Retira o foco da mobilizao por salrio real/produtividade; uma alternativa ao fim da poltica salarial, ao possibilitar algum ganho de remunerao sem reajuste nos salrios. Elimina a poltica de reajuste salarial atravs do Estado; Probe as clusulas de reajuste automtico de salrios; Procura induzir a livre negociao, mas com controle para no haver reajuste real nem nas negociaes e nem no Judicirio. Acaba com o ndice de reajuste oficial de correo do salrio mnimo. O seu valor ser definido pelo Poder Executivo, sob apreciao do Congresso Nacional; Admite a possibilidade da existncia de valores diferenciados para o salrio por regio dentro do pas (1999). Poltica de valorizao do mnimo e a criao de uma comisso quadripartite (empresrios, trabalhadores, aposentados e governo). Em implementao desde 2005.

Fim da Poltica Salarial (Plano Real MP n 1053/94)

Salrio Mnimo: (MP1906/97)
do Dieese, depois dessas mudanas legais, muitas categoriais profissionais tiveram dificuldade para recompor o poder de compra dos salrios, o que ajuda a explicar a razo, entre outros fatores, da queda expressiva do rendimento do trabalho entre 1997 e 2003. A negociao salarial ir apresentar uma melhora somente nos anos de 2004 e 2005, quando um nmero muito expressivo de categoriais conseguiu recompor perdas passadas, inclusive havendo casos de conquista de algum aumento real de salrio. Alm da PLR, outras formas de remunerao varivel foram introduzidas ou reafirmadas no Brasil, nos ltimos tempos, tais como: prmios, bnus, comisses etc. O importante observar que h como novidade o avano da remunerao varivel, dentro de uma poltica das empresas em buscar reduzir ao mximo os custos fixos e vincular a remunerao ao seu desempenho econmico. Por isso, nas maiores empresas, a PLR definida a partir de metas previamente definidas. Em outra direo, absolutamente distinta, tem-se como novidade a poltica de valorizao do salrio mnimo no perodo recente, que fundamental na determinao da remunerao dos trabalhadores/as com menor nvel de qualifi63
cao profissional e presentes nos segmentos econmicos com menor produtividade. Diversos estudos mostram que o salrio-mnimo tem efeito positivo sobre a estruturao do mercado de trabalho, o combate pobreza e a distribuio de renda. A valorizao do mnimo tambm tem um efeito positivo sobre a negociao salarial, especialmente em relao definio dos pisos salariais. Por exemplo, em estudos com entidades sindicais do Estado de So Paulo foi possvel verificar que o piso subiu acima dos demais salrios no ano de 2005, influenciado basicamente pelo aumento do mnimo. Em geral, os pisos tm como referncia o valor do salrio. O seu aumento foi conseguido a partir da presso exercida pelos sindicatos sobre as empresas na negociao coletiva, pois reivindicaram a necessidade de continuar mantendo alguma correspondncia entre o piso e o mnimo. No referido estudo, o reajuste do piso ficou abaixo do mnimo, mostrando que ele tem um efeito positivo na reduo do leque salarial vigente no mercado de trabalho brasileiro. Em sntese, tm-se duas perspectivas distintas no perodo recente. Por um lado, h o avano da flexibilizao, tornando a remunerao mais varivel e individualizada, o que tende a acentuar a desigualdade de renda na sociedade e a vincular o rendimento ao desempenho da prpria empresa ou setor econmico, tornando-o mais inseguro. Por outro lado, a poltica de valorizao do mnimo contribui para reduzir o leque salarial, aumentando do poder de compra dos que esto na base da pirmide. Os efeitos destas regulamentaes esto diretamente relacionados com o desempenho da economia e de outros fatores de regulao do trabalho.
2.3 - A flexibilizao do tempo de trabalho
Apesar da existncia de uma ampla legislao de regulao da jornada14 , h inmeros mecanismos que prevem formas flexveis de determinao do tempo de trabalho. Entre eles, pode-se citar: 1) A possibilidade, por intermdio da negociao coletiva, de haver reduo de salrio e de jornada; 2) A possibilidade de as empresas recorrerem realizao de horas extraordinrias, o que permite ajustar a quantidade de trabalhadores s suas demandas de produo; 3)
14. O tempo de trabalho no Brasil tem alguma regulamentao social, pois a lei disciplina, entre outros aspectos: limite da jornada diria e semanal, intervalo de descanso entre uma jornada e outra, horas extraordinrias, descanso semanal remunerado, intervalo de repouso e alimentao, horas in itinere, tempo parcial, remunerao da hora extraordinria, trabalho noturno, turnos ininterruptos de revezamento, compensao de horas, jornadas de tutela especial. Enfim, h uma legislao que procura assegurar em que condies a empresa pode utilizar a jornada.
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QUADRO 3 Flexibilizao do tempo de trabalho

Tema Modulao anual da jornada = Banco de Horas (Lei 9.061/1998 e MP 1709/98) Compensao individual da jornada Enunciado n 85 TST (Nova redao 121/2003, DJ 21.11.2003) Liberao do Trabalho aos domingos (MP 1.878-64/99) Tempo de transporte Lei 10.243/2001
Iniciativas Possibilita que a jornada seja organizada anualmente conforme as flutuaes da produo ou servio (anualizao da jornada); Amplia para um ano o prazo de compensao das jornadas semanais extraordinrias de trabalho, atravs de acordo ou conveno coletiva. Permite que a empresa possa realizar acordo individual para compensao de horas caso no haja norma coletiva em sentido contrrio.
Autoriza, a partir de 9 de novembro de 1997, o trabalho aos domingos no comrcio varejista em geral, sem a previso de passar por negociao coletiva. Prev que o tempo despendido pelo empregado at o local de trabalho e para o seu retorno, por qualquer meio de transporte, passa a no ser mais computado na jornada de trabalho, salvo quando, tratando-se de local de difcil acesso ou no servido por transporte pblico, o empregador fornecer a conduo.
O processo de despedida e recontratao, outro aspecto que contribui para ajustar o tempo de trabalho demanda de trabalho, principalmente para as faixas de empregados com menor ndice de qualificao profissional, pois no h impeditivos formais para a utilizao desta prtica por parte das empresas, conforme j analisado; 4) A jornada em turnos ininterruptos, que, legalmente de 6 horas, mas pode ser alterada por negociao coletiva; 5) A opo de a empresa conceder frias coletivas caso haja uma queda substantiva na sua produo de bens e servios. Para alm destes elementos, que permitem uma flexibilizao histrica na determinao da jornada de trabalho, h as novidades introduzidas a partir da segunda metade dos anos 1990, especialmente na poca do governo FHC. O aprofundamento da flexibilizao na utilizao do tempo de trabalho deu-se atravs das seguintes medidas: a) Banco de Horas15: a sua introduo passou a permitir que a jornada fosse organizada de forma a atender as flutuaes da produo ou servio, ampliando para um ano o prazo de compensao das jornadas semanais extraordinrias de trabalho, por meio de acordo ou conveno coletiva. Na prtica, isto possibilita que a empresa organize a jornada conforme as suas necessidades, sem precisar pagar hora-extra. A lei tem uma regulamentao absoluta15. Lei n 9.061/98.
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mente vaga, deixando para a negociao coletiva estabelecer as regras de funcionamento do banco de horas. possvel observar que somente em entidades com tradio e forte organizao h uma regulamentao do banco de horas, estabelecendo prazos para convocao dos trabalhadores, limitando o seu uso no final de semana e noite, fixando uma jornada mnima e mxima na semana, definindo regras para compensao etc. Em geral, na realidade brasileira, o banco de horas tem pouca ou nenhuma regulamentao, proporcionando ampla liberdade para as empresas manejarem o tempo de trabalho. No sem razo que, diferentemente da PLR, h um crescente descontentamento dos trabalhadores em relao a ele, pois alm de diminuir o rendimento com o fim do pagamento das horas-extras, contribui para desorganizar a vida social e familiar; b) Trabalho aos Domingos16 : autorizao do trabalho aos domingos no comrcio varejista em geral, sem a previso de passar por negociao coletiva, observando a competncia dos Municpios em legislar sobre assuntos de interesse local17 . c) Compensao individual da jornada: a interpretao prevalecente no TST18 de permitir que a empresa possa realizar acordo individual para compensao de horas caso no haja norma coletiva em sentido contrrio. Ou seja, considerado vlido o acordo individual para a compensao da jornada de trabalho, com acerto direto, entre empregador e empregado. Esta uma prtica bastante comum nas pequenas empresas, especialmente do setor do comrcio. d) Jornada parcial: introduzida em 1998 no pacote para combater o desemprego, mas tem uma efetividade insignificante no mercado de trabalho brasileiro. A regulamentao da jornada tambm influenciada pelas outras iniciativas de flexibilizao na rea da remunerao e das formas de contratao. As medidas fazem parte de um mesmo processo de racionalizao de custos em que uma interfere na outra. Por exemplo, a introduo das metas no programa de PLR e de outras formas de remunerao varivel, em geral, pode contribuir para intensificar o ritmo de trabalho e fazer com que a jornada se estenda sobre
16. A MP originria era a 794, de 29/12/94 e a convertida em lei (Lei n 10.101/00) foi a 1982-77, mas a redao que introduziu a possibilidade do trabalho aos domingos foi a 1539-34/97. 17. Regra do artigo 30, I, da Constituio Federal. 18. Enunciado n 85 TST (Nova redao 121/2003, DJ 21.11.2003): a compensao de jornada de trabalho deve ser ajustada por acordo individual escrito, acordo coletivo ou conveno coletiva. O no-atendimento das exigncias legais no implica a repetio do pagamento das horas excedentes, sendo devido apenas o respectivo adicional.
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o tempo social, especialmente num ambiente de desestruturao do mercado de trabalho. Outro exemplo est no desenvolvimento das formas de contratao simulada, em que os cooperativados, os pejotas (contratados como pessoa jurdica) e os autnomos sejam responsveis pela organizao de seu prprio tempo, que pode variar absurdamente, vinculado com as demandas ou servios que conseguem contratar. Uma terceira dimenso da flexibilizao do tempo de trabalho que adquiriu importncia no perodo recente est relacionada com as alteraes na organizao da produo e do trabalho em um ambiente econmico restritivo e globalizado, levando a um aumento da concorrncia entre os trabalhadores participantes do mercado de trabalho. Nesse sentido, possvel verificar, pela prpria dinmica do mercado de trabalho, duas importantes novidades que no so objeto de regulao pblica no Brasil. Elas esto ausentes tanto da legislao como dos instrumentos normativos: 1) O prolongamento da jornada para alm do tempo normal de trabalho, invadindo o tempo social das pessoas. Em alguns segmentos profissionais, a jornada no acaba com o fim do expediente. Os trabalhadores, no horrio destinado ao descanso, ficam ligados empresa, especialmente de duas formas. Em primeiro lugar, levando literalmente atividades profissionais para a sua residncia. Como exemplo, pode-se citar as atividades desenvolvidas com o computador (textos, dados, criao, projetos etc.) e as vendas de produtos e servios. Em segundo lugar, mesmo no exercendo atividades fsicas em casa, o trabalhador fica disposio da empresa ou leva os problemas para refletir em casa. Os prprios mecanismos modernos de comunicao permitem que a empresa acione o trabalhador para qualquer eventualidade, mesmo no o remunerando para ficar disposio. Tambm comum o trabalhador precisar ficar durante o seu tempo social procurando alternativas para resolver determinados problemas que enfrenta no local de trabalho. Permanentemente ele desafiado a encontrar novas solues que aumentem a produtividade e melhorem o produto e/ou o desenvolvimento do trabalho. Trata-se de um processo que compreende desde a busca de novas informaes ou qualificaes teis para manter-se empregvel at o estudo de problemas concretos que surgiram durante a jornada legal de trabalho. Em outros termos, o tempo social, da reproduo, fica condicionado pela jornada legal. A pessoa tem dificuldade crescente de desligar-se do trabalho profissional. cada vez mais tnue, em diversas ocupaes, a linha que divide o tempo de trabalho e o de no-trabalho, assim como tambm vem tornando-se tnue a linha que separa o espao de trabalho e o do lar, em muitas situaes. Por exemplo, cada vez mais comum o trabalhador estar de planto,
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em estado de alerta, para o caso de a empresa ligar para o seu celular ou pager. A remunerao para este estado de alerta irrisria e muitas vezes inexistente, acontecendo, de fato, quando efetivamente ocorre o contato. O trabalhador fica 24 horas disposio para a eventualidade da sua utilizao, porm, este tempo disponvel no devidamente remunerado. 2) Uma segunda dimenso que sofreu alterao com a introduo das novas tecnologias baseadas na telemtica foi o controle do tempo durante a jornada legal. A sofisticao dos mecanismos de controle da atividade profissional permite eliminar as porosidades existentes no interior da jornada e faz com que o ritmo de trabalho possa ser intensificado. Por exemplo, no Estado de So Paulo, diferentemente de outras situaes, a jornada dos operadores de telemarketing de 6 horas, mas tudo cronometrado em detalhes, inclusive a ida no banheiro, fazendo com que no haja tempo morto e o ritmo seja controlado por um sistema de luzes em cada terminal. Esta uma realidade em praticamente todas as atividades que so computadorizadas. A sofisticao no sistema de controle do trabalho permite, inclusive, a diminuio do nmero de chefias, pois o prprio programa do computador, ao apresentar as estatsticas, est vigiando o trabalhador/a. Os mtodos de organizao do trabalho, facilitados pelas novas tecnologias, estimulam e impem um autocontrole individual e coletivo dos trabalhadores. A clula ou o grupo de trabalho de que o trabalhador faz parte tende a pressionar para maior dedicao de seus membros na perspectiva de atingir as metas estabelecidas pela empresa. Desenvolveram-se instrumentos sofisticados de avaliao individual e coletiva, poltica facilitada pelo alto desemprego e pela exigncia de manuteno de um determinado padro de vida e de consumo. Aspectos que reforam a tendncia de intensificao do ritmo de trabalho. As caractersticas acima indicadas fazem parte de mudanas mais gerais no prprio capitalismo em que h o predomnio de um padro de acumulao de curto prazo, que conseqentemente estabelece maior fluidez nas relaes de trabalho. Portanto, as mudanas nem sempre so na ordem legal, mas podem advir da prpria dinmica do mercado do trabalho e pela frgil regulao existente no tema, tanto nos instrumentos normativos como na lei. A modulao da jornada e o trabalho aos domingos tm a oposio de importantes segmentos do sindicalismo brasileiro. O problema que a flexibilidade da jornada est sendo implementada, em muitos lugares, sem a participao do sindicato. Apesar da existncia de um conjunto de regulamentaes pblicas sobre o tempo de trabalho, h diversos mecanismos que do margem para as empresas ajustarem a jornada considerando as suas necessidades e a variao da
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demanda. No perodo recente, aps o Plano Real, as iniciativas reafirmaram a lgica da flexibilizao da jornada de trabalho, particularmente por meio da introduo do banco de horas e da liberao do trabalho aos domingos. Elas tm significado um aumento da racionalizao do processo de trabalho e uma intensificao do ritmo de trabalho. As medidas que flexibilizam o mercado de trabalho foram introduzidas sob a justificativa de combater o desemprego. Mas, na verdade, elas contriburam para racionalizar a utilizao do trabalho, pois proporcionaram maior liberdade para as empresas utilizarem o tempo de trabalho conforme suas necessidades, levando a uma economia de trabalho, portanto a menos emprego. Esta razo, mais a reduo dos gastos com o pagamento de horas-extraordinrias, justifica a crescente demanda do setor empresarial pelas suas adoes, tornando cada vez mais evidente o conflito de interesses entre capital e trabalho. Enfim, a dinmica do mercado de trabalho, seguindo a lgica das medidas enumeradas acima, contribuiu para uma maior flexibilizao do uso do tempo de trabalho, especialmente atravs (1) da expressiva utilizao das horas-extras, que cresce nos anos 199019 e apresenta uma ligeira queda nos ltimos 3 anos; (2) da intensificao do ritmo de trabalho, que foi uma caracterstica comum nos novos mtodos de gesto e de controle da produo e do trabalho, ao submeter os trabalhadores a uma maior presso na perspectiva de eliminar os tempos mortos e de melhorar constantemente o processo e o produto20; e (3), de outros mecanismos de ajuste da fora de trabalho sazonalidade do mercado ou s flutuaes econmicas, tais como a simples despedida, a terceirizao, a contratao temporria e a reduo da jornada e do salrio, via negociao coletiva. A recorrncia das medidas j existentes comprova, mais uma vez, o carter flexvel das relaes de trabalho vigentes no pas, gerando, com as novas medidas um processo de aprofundamento da flexibilidade do mercado de trabalho
19. Segundo a PED (Dieese/Seade), houve um aumento do nmero de horas-extras entre 1985 e 1997, de 22,4% para 42,2% dos assalariados da indstria na Grande So Paulo. No comrcio, o aumento foi de 41,8% para 56%. No setor de servios, passou de 23,8% para 37%. Praticamente dobrou o nmero daqueles que trabalham mais do que a jornada legal na Grande So Paulo, regio com uma economia mais estruturada, o que permite imaginar a precariedade do quadro no restante do pas. Apesar de 97% das 94 categorias pesquisadas inclurem clusulas sobre horas-extras, somente em seis h alguma proibio ou restrio no seu uso (DIEESE, 1999). 20. As inovaes organizacionais e tecnolgicas, com raras excees, no foram objeto de negociao coletiva no perodo analisado. Neste sentido, a flexibilizao se aprofundou devido frgil regulao, pelos sindicatos, das mudanas no processo de trabalho com a reestruturao produtiva. Segundo pesquisa de Carvalho Neto (1999), somente algumas poucas empresas do ABC conseguiram negociar elementos da reestruturao produtiva.
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brasileiro e fazendo com que haja uma crescente subordinao do tempo da reproduo social aos desgnios da acumulao econmica.
3 A agenda das reformas e negociaes coletivas
Em um contexto desfavorvel do ponto de vista econmico e de hegemonia das teses de flexibilizao, ocorre um retrocesso na regulao pblica do trabalho, expressado tanto pelo conjunto de mudanas legislativas promovidas como pelo resultado das negociaes coletivas, especialmente desde a edio do Plano Real at 2003. Entre o final dos anos 1970 at o incio da dcada de 1990, prevaleceram as grandes mobilizaes e greves, que no s contriburam para reorganizar o movimento sindical e transform-lo em um ator relevante no cenrio nacional, como tambm foi possvel ampliar a regulao pblica do trabalho21, por meio da contratao coletiva e de uma legislao de proteo social e do trabalho no contexto da redemocratizao da sociedade brasileira. Ao longo da dcada 1990 interrompe-se o processo de avano da regulao pblica e comea a prevalecer uma agenda que ruma para uma maior flexibilizao das relaes de trabalho. Em primeiro lugar, a agenda da flexibilizao incorporada na mesa de negociao, especialmente em relao remunerao (custos) e ao tempo de trabalho. Em segundo lugar, a incluso de novas reivindicaes cada vez mais escassa. Em alguns anos, os sindicatos chegaram a comemorar a manuteno de direitos sociais constantes da conveno coletiva (KREIN, 2003). Em terceiro lugar, os sindicatos tiveram dificuldade de incluir na contratao coletiva as transformaes que estavam ocorrendo no mundo do trabalho. Por exemplo, as inovaes tecnolgicas, o ritmo de trabalho, a organizao sindical, a questo da qualificao profissional, a questo do emprego etc. so temas ausentes das clusulas substantivas presentes nas convenes coletivas. Por ltimo, houve uma tendncia de reforar a descentralizao das negociaes. Em sntese, como resultado, generalizando e simplificando, tem-se, num contexto desfavorvel, grande dificuldade de avanar a regulao social por meio da negociao coletiva. Inclusive, nos setores menos organizados e com menor poder de barganha, h, no perodo, uma tendncia de aproximao das
21.Regulao pblica significa que a determinao das condies de uso, alocao e remunerao do trabalho sejam definidas no espao pblico (via legislao, Estado, ou negociao coletiva) e no no mbito privado da empresa. As negociaes coletivas impem restries ao poder discricionrio do empregador atravs das obrigaes que os empregadores individuais devem satisfazer em sua relao com os empregados.
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regras contratadas com o que est assegurado na legislao. Embora as mudanas nem sempre sejam perceptveis nas clusulas contratadas, elas se evidenciam nos contedos acordados, na descentralizao das negociaes, na menor cobertura dos contratos e na flexibilizao a frio por meio do mercado de trabalho, com o avano da informalidade, da terceirizao, do desemprego, da reduo salarial e das diversas formas de trabalho autnomo como estratgias de sobrevivncia encaradas pelas pessoas. Nesse sentido, as mudanas da dcada de 1990, especialmente aps 1995, so uma contra tendncia dos anos anteriores e aprofundam a flexibilizao de um mercado de trabalho que j se mostrava flexvel. Mas, ao mesmo tempo, apesar disso, o sistema de negociao no foi desarticulado. Nos anos em que h um quadro um pouco mais favorvel aos trabalhadores, os sindicatos conseguiram novamente obter algumas conquistas, que foram inscritas nos contratos coletivos, tal como ocorreu em 2004 e 2005. Fato que evidencia a importncia da organizao sindical para ampliar a regulao social do trabalho.
No decorrer do presente artigo buscou-se evidenciar as novas tendncias da regulamentao do trabalho, indicando um processo que aprofunda a flexibilizao das relaes de trabalho nos aspectos centrais da relao de emprego. O sistema de relaes de trabalho no Brasil historicamente flexvel nos elementos centrais da relao de emprego, apesar da extensa legislao. Esta flexibilidade foi aprofundada a partir dos anos 1990 por mudanas legais, pela negociao coletiva e pela prpria dinmica do mercado de trabalho. Esta uma tendncia que tende a fortalecer a regulao privada das relaes de trabalho, fazendo com que a empresa seja o foco privilegiado de determinao das condies de uso e remunerao do trabalho. Lgica que est coadunada com as transformaes mais gerais ocorridas na economia e na sociedade brasileira. A ordem econmica atualmente predominante tende a fortalecer a flexibilizao, em detrimento da regulao pblica do trabalho (legislao e contratao coletiva). Nesta lgica, h uma presso permanente pela reduo do patamar de direitos e benefcios alcanados pelos setores e naes mais organizados. O quadro est produzindo um mundo mais desigual e polarizado. As respostas, no mbito dos estados nacionais, em geral, tendem a fortalecer a insegurana no curto prazo.
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A tendncia de fortalecer a flexibilidade no trouxe os efeitos esperados em relao criao de novos postos de trabalho, mas contribuiu para acentuar a precarizao do trabalho e torna-lo mais inseguro, aumentando a concorrncia predatria entre os participantes do mercado de trabalho. A regulamentao do trabalho tem relao mais estreita com a qualidade das ocupaes geradas do que com o nvel de emprego, que depende da dinmica econmica e das opes de polticas pblicas. Outro aspecto central a discusso sobre o papel do Estado. No decorrer dos anos 1990, o conjunto de medidas, aes e opes polticas indica uma tentativa de redefinio do papel do Estado nas relaes de trabalho, contribuindo para aprofundar a relao assimtrica entre capital e trabalho.
Ao promover iniciativas de desregulamentao e flexibilizao, ao incentivar negociaes descentralizadas, ao desenvolver uma poltica econmica geradora de desemprego, que desestrutura o mercado de trabalho, ao privilegiar o enfrentamento do movimento sindical e eliminar canais de negociao e conversao, est possibilitando que a regulao privada, definida no jogo dos agentes econmicos no mercado, tenha mais fora na determinao do uso do trabalho. Do ponto de vista poltico e social, engendra-se um processo de privatizao das poucas regras pblicas e sociais do uso da fora de trabalho, com a conivncia do governo na burla da legislao trabalhista vigente e ao largo de mecanismos polticos que convencionem outras regras. O vcuo criado pela omisso do Estado na manuteno e renovao das relaes de trabalho passa a ser preenchido por processos mltiplos e diversificados de privatizao das regras sociais no uso da mo-de-obra. As motivaes que conduzem definio das novas regras de contratao e de negociao coletiva so regidas pelas circunstncias do mercado, no momento presente caracterizadas pela maior intensidade competitiva dos mercados, reestruturao produtiva e aumento das taxas de desemprego (CACCIAMALLI, 1998, p. 13).
Neste sentido, procurou-se destacar a importncia do Estado, do sindicalismo e da negociao coletiva para assegurar uma regulao pblica do emprego, partindo-se do princpio de que o trabalho no pode ser considerado uma mera mercadoria e que h uma relao assimtrica entre capital e trabalho. Em sntese, o sistema de relaes de trabalho expresso do tipo de sociedade e da forma de integrao social que se pretende construir no pas. A perspectiva da regulao do trabalho est aberta e em disputa, apesar da tendncia prevalecente a partir dos anos 1990, pois a reforma trabalhista no foi completada. O Estado, apesar de seu sucateamento, continua tendo importncia na regulamentao e fiscalizao do trabalho. Em outros termos, a questo da reforma trabalhista, assim como da sindical, ainda est em disputa na sociedade entre os dois plos extremos: avano da regulao privada ou pblica do trabalho. Apesar de a tendncia da flexibilizao parecer ser hegemnica, h movimentos contraditrios na sociedade brasileira.
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GRFICO 1 Nmero de contratos por tempo e prazo determinados

Brasil 1998-2004
140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 1998 9.104 1999 2000 18.529 16.274 2001 2002 2003 2004 44.981 120.620
39.180 33.864
Fonte: MTE. Rais. Elaborao: Gomes, Projeto MTE/Cesit, 2006.
TABELA 1 Participao nos lucros e resultados (PLR mdia) sobre o salrio mdio,
segundo setores selecionados Brasil 2000-2004
Em porcentagem
Setores selecionados Total Extrao de Petrleo, Gs Natural e Servios Relacionados Extrao de Minerais Metlicos Fabricao de Produtos Alimentcios e Bebidas Confeco de artigos do vesturio e acessrios Prep. Couros e Fabr. Artefatos de Couro, Artigos de Viagem e Calados Fabricao de Celulose, Papel e Produtos de Papel Fabricao de Produtos Qumicos Fabricao de Artigos de Borracha e Plstico Metalurgia Bsica Fabr. montagem de Veculos Automotores, Reboques e Carrocerias Fabricao de Outros Equipamentos de Transporte Eletricidade, Gs e gua Quente Comrcio a Varejo e por Atacado Correio e Telecomunicaes
Fonte: Balanos sociais das empresas; MTE. Rais. Elaborao: Gomes, Projeto MTE/Cesit, 2006.
2000 3,7 2,9 3,8 0,3 1,0 1,3 1,9 0,0 0,0 2,8 0,7 6,6 1,2 0,5 2,0
2004 4,0 3,3 3,9 1,3 1,5 1,5 3,6 11,0 12,8 5,5 1,0 6,1 1,4 0,4 1,9
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Custo do trabalho no Brasil: conceito, metodologia de clculo e evoluo recente
CUSTO DO TRABALHO NO BRASIL: CONCEITO, METODOLOGIA DE CLCULO E EVOLUO RECENTE

Anselmo Luis dos Santos1
ma das principais caractersticas do mercado de trabalho brasileiro sua estrutura de renda, marcada pelos baixos salrios. Apesar do dinamismo econmico e da gerao de postos de trabalho observados no perodo 1930-1980, ao final dessa etapa uma parcela expressiva da populao economicamente ativa detinha um baixo rendimento do trabalho. Na dcada de 1980, uma parte significativa dos trabalhadores brasileiros apresentava baixssimos rendimentos do trabalho, ao lado de algumas categorias de trabalhadores que conseguiram melhorar suas posies e, principalmente, em relao a diversos segmentos de classe mdia e de proprietrios, que se beneficiaram intensamente da ltima etapa do crescimento econmico e tambm puderam se proteger melhor do processo inflacionrio do perodo. Diante dos constrangimentos colocados pela crise da dvida externa, a reorientao da poltica econmica para o ajuste exportador, ainda que tivesse um de seus pilares assentados no arrocho salarial, no foi feita com base em um diagnstico que apresentasse o custo do trabalho no Brasil como um dos fatores de reduo da competitividade brasileira no cenrio internacional. A poltica recessiva de conteno da demanda interna e de estmulo s exportaes contou com uma forte poltica de subsdios fiscais e creditcios e desvalorizao da taxa de cmbio real e manteve a economia protegida da concorrncia externa. Dessa forma, nem os salrios e nem os encargos sociais foram colocados no centro da discusso acerca dos problemas de competitividade e da necessidade de flexibilizao do mercado e das relaes de trabalho.
1. Tcnico em economia da Universidade Estadual de Campinas e pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e Economia do Trabalho (CESIT) do IE-UNICAMP.
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Entretanto, no incio dos anos 1990, j com a progressiva implementao de um conjunto de polticas neoliberais no governo Collor, o discurso dos segmentos conservadores colocou na linha de frente a discusso sobre o custo do trabalho, tentando afirmar um certo consenso de que no Brasil os salrios seriam baixos, mas o custo do trabalho seria elevado em razo do enorme peso dos encargos sociais. Esse suposto peso dos encargos sociais, na viso liberal-conservadora, alm de expressar uma elevada rigidez nas formas de contratao, remunerao e demisso, determinariam uma reduo do poder de competitividade das empresas aqui instaladas, o que exigiria um conjunto de reformas visando promover uma maior flexibilidade s relaes de trabalho e a reduo do custo do trabalho, que contribuiriam para elevar o volume de emprego, o grau de formalizao dos contratos de trabalho e tambm a competitividade da estrutura produtiva nacional. Essa perspectiva liberal-conservadora foi reforada pelos impactos da maior abertura comercial, com sobrevalorizao cambial, que marcou o Plano Real e o primeiro governo de FHC. Com isso, intensificou-se o debate acerca do peso do custo do trabalho e dos encargos sociais no Brasil. Inmeras crticas revelaram ser falso o consenso de que o Brasil seria o campeo dos encargos sociais, de que haveria uma elevada rigidez nas formas de contratao, remunerao e demisso e de que a reforma trabalhista e a reduo de encargos seriam grandes dinamizadores da competitividade nacional. No entanto, a queda dos rendimentos do trabalho no perodo 1997-2003 e, principalmente, os impactos da desvalorizao cambial aps 1999, em termos de reduo do custo do trabalho (em dlares) e de melhorias das condies de competitividade da produo nacional, contriburam para reduzir o mpeto do debate. Em 2003, resumindo a evoluo econmica recente em uma reunio na Europa, o Presidente do Banco Central, Henrique Meirelles, argumentava que a inflao brasileira apresentava uma clara tendncia de reduo, pois o custo do trabalho encontrava-se no subsolo. A partir daquele ano, entretanto, a moeda brasileira passou a recuperar o seu poder de compra, e nos anos seguintes j iniciou um novo processo de sobrevalorizao. A tendncia de queda dos rendimentos do trabalho, influenciada por uma taxa maior de crescimento do PIB em 2004, tem sido levemente revertida nos ltimos anos. A leve recuperao dos salrios em moeda nacional, juntamente com a sobrevalorizao cambial que contriburam para uma significativa elevao do custo do trabalho (em dlares) , num contexto de perda de competitividade da produo nacional, tm colocado novamente o custo do trabalho e os encargos sociais, assim como o padro de regulao
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das relaes de trabalho e os direitos trabalhistas, na linha de frente do ataque dos liberais-conservadores. O objetivo deste texto mostrar como o debate em torno do custo do trabalho e dos encargos sociais, assim como de suas relaes com o padro de regulao do mercado e das relaes de trabalho e com a competitividade tm evoludo nos anos recentes. Na seo seguinte, so discutidos alguns aspectos relacionados ao conceito do custo do trabalho e sua metodologia de clculo. Na seo 3, discute-se a polmica estabelecida em torno da questo dos encargos sociais no Brasil, tambm por meio de uma discusso conceitual e metodolgica, buscando explicitar os pontos mais polmicos e realizar uma anlise crtica das posies que argumentam no sentido de mostrar que o custo do trabalho elevado no Brasil em razo dos altssimos encargos sociais incidentes sobre a folha de salrios. Na seo 4, avalia-se a evoluo recente do custo do trabalho no Brasil, discutindo-se suas relaes com o padro de regulao do mercado e das relaes de trabalho, as influncias recebidas das profundas alteraes na taxa de cmbio e suas relaes com a competitividade internacional. A seo 5 dedicada s consideraes finais.
2 Conceito e metodologia de clculo do custo do trabalho
O custo do trabalho geralmente definido como o total das despesas realizadas com o trabalhador por hora efetivamente trabalhada. , portanto, uma relao entre o conjunto de despesas que as empresas realizam como contrapartida contratao de determinado tempo de trabalho. Para o seu clculo, devem ser consideradas as seguintes despesas: i) a remunerao direta e regular (salrios); as remuneraes eventuais ou diferidas (comisses, prmios, bonificaes, PLR, 13 salrio, pagamento de horas extras, entre outros); ii) o cumprimento dos direitos trabalhistas garantidos pela legislao ou por acordos e convenes coletivas (auxlios alimentao e transporte, FGTS, abono de frias, seguro-sade, entre outros); iii) as contribuies sociais incidentes sobre a folha de salrios, geralmente denominadas de encargos sociais (INSS, seguro contra acidentes de trabalho, INCRA, Sistema S, salrio-educao). Assim, a composio do custo do trabalho dada pela remunerao direta e eventual dos trabalhadores, pelas despesas que asseguram um conjunto de direitos trabalhistas, previstos na legislao ou em acordos e convenes coletivas, e pelas contribuies sociais incidentes sobre a folha de salrios, relativas ao tempo efetivamente trabalhado.
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A unidade de medida do custo do trabalho privilegiada na literatura internacional o custo horrio total do trabalho, ou seja, o custo efetivo por hora trabalhada. Em razo da importncia da realizao de comparaes internacionais, o custo horrio do trabalho expresso em moeda internacional, geralmente em dlares americanos. Visando incorporao de uma unidade de medida ainda mais precisa, vrias instituies de pesquisa internacionais utilizam-se do custo unitrio do trabalho, ou seja, de um indicador que incorpora a produtividade do trabalho, geralmente denominado custo unitrio relativo do trabalho (RULC)2. A diversidade de situaes entre os pases dificulta a utilizao de conceitos comuns a todas as naes, em razo das especificidades dos sistemas de remunerao, dos tipos de despesas incidentes no momento da demisso e das formas muito variadas de financiamento da seguridade social. Em muitas naes, uma parcela expressiva dos benefcios trabalhistas resulta de negociaes sindicais, enquanto em outras assegurada pela legislao trabalhista. Da mesma forma, h diferenas importantes entre as distintas estruturas de financiamento da seguridade social e, portanto, nas contribuies sociais, o que tambm coloca dificuldades para a implementao de uma metodologia comum de clculo dos encargos sociais. Entretanto, esses problemas no tm impedido que diversas instituies internacionais busquem um mnimo de homogeneidade conceitual para viabilizar a operacionalizao de conceitos que permitam uma mnima padronizao metodolgica e, a partir dela, realizar clculos comparativos e avaliar sistematicamente a evoluo do custo do trabalho em diversas naes3 . Em relao metodologia de clculo do custo do trabalho na indstria manufatureira, deve-se dizer, inicialmente, que sua operacionalizao requer uma base adequada de informaes referentes s remuneraes diretas, regula2. O custo do trabalho no Brasil sofre influncias do nvel salarial e de outras remuneraes do trabalho, da legislao trabalhista e dos acordos e convenes coletivas, ou seja, do marco regulatrio que define o conjunto de benefcios trabalhistas e remuneraes diferidas, como bnus, prmios, 13 salrio, frias e 1/3 de frias, DSR, FGTS, alm dos diversos aspectos que influenciam a produtividade do trabalho. 3. Esses estudos, geralmente, tm como foco a comparao de custos com o objetivo de avaliar as condies de competitividade das diversas economias nacionais; e as sries estatsticas apresentadas para diferentes pases referem-se basicamente ao custo do trabalho na indstria manufatureira. Alm disso, mesmo nas comparaes internacionais que visam utilizar o custo do trabalho como indicativo das condies de competitividade, as restries apontadas so relevantes e as comparaes podem apresentar maiores distores quanto maior for a diferena entre as estruturas produtivas e as composies setoriais das naes consideradas. Um reduzido custo do trabalho, como o caso brasileiro, por exemplo, apesar de refletir principalmente um padro de reduzida remunerao do trabalho na indstria, reflete tambm um padro ainda pior de remunerao na produo de alimentos e em diversos ramos da prestao de servios que, de certa forma, contribuem para viabiliz-lo.
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res e eventuais dos trabalhadores ligados produo. Com essas informaes, possvel calcular a remunerao mdia por hora efetivamente trabalhada nos diversos ramos da indstria manufatureira, alm dos custos de demisso. Entretanto, isso no suficiente para o clculo4 . Essa base de dados no contempla outras despesas incorridas com o cumprimento da legislao trabalhista e de benefcios firmados em acordos e convenes coletivas. Dessa forma, metodologicamente problemtico introduzir alguma estimativa das despesas efetivas decorrentes dessas negociaes. Por outro lado, a legislao trabalhista e tributria determina um conjunto de obrigaes patronais relativas aos direitos dos trabalhadores e ao financiamento da seguridade social, que originam despesas sobre a folha de salrios, geralmente no captadas pelas pesquisas sobre salrios e outros rendimentos, mas que podem ser estimadas. Na definio conceitual e na classificao dessas diferentes despesas foi estabelecida uma grande polmica ao longo dos anos 1990. Em que pesem, tambm, as dificuldades para a mensurao dos salrios e outras remuneraes diretas e/ou diferidas, assim como do custo associado aos direitos garantidos na legislao e nos acordos e convenes coletivas, no Brasil a maior polmica estabeleceu-se em torno do conceito, da forma de clculo e do peso dos encargos sociais na estrutura do custo total do trabalho.
3 A polmica em torno do conceito e da metodologia de clculo dos encargos sociais no Brasil
No Brasil, h basicamente duas formas de abordagem conceitual e metodolgica de clculo dos encargos sociais. De um lado, numa forma de calcular os encargos sociais que os assemelha aos custos decorrentes de todas as despesas legais que excedem as remuneraes dos trabalhadores, destacam-se os trabalhos de Pastore (1994; 1997), de entidades sindicais patronais (FIESP 1993; CNI 1994), alm de entidades de assessoria jurdica s empresas (IOB, 1993). Nessa perspectiva, os encargos sociais foram definidos como todas as despesas incidentes sobre a folha de salrios das empresas que excedem a unidade salarial. Partindo desse conceito, esses trabalhos concluem que os encar-
4. No Brasil, geralmente, so utilizados os dados da Pesquisa Industrial Anual do IBGE, que oferecem informaes detalhadas sobre as remuneraes, horas efetivamente trabalhadas, produtividade, por ramos da indstria manufatureira etc.
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gos sociais so muito elevados, que representam um gasto adicional equivalente a pouco mais do que gasto com a remunerao direta paga ao trabalhador, ou seja, a 102%. Essa uma definio tambm partilhada por Jos Pastore (1994) e que aparece em seus primeiros trabalhos sobre o tema no incio dos anos 1990. Posteriormente, Pastore (1997) passa a defend-la utilizando-se do argumento de que os encargos sociais so de recolhimento compulsrio, inegociveis: os encargos sociais, diferentemente dos salrios, so inegociveis. Eles so de recolhimento compulsrio, o que no deixa dvida sobre a sua natureza tributria ou paratributria. Portanto, a definio de encargos sociais utilizada pelo autor pode ser assim resumida: encargos sociais so parcelas tributrias ou paratributrias, pois so de recolhimento compulsrio e inegociveis. Essa perspectiva, neste trabalho, ser denominada abordagem patronal. Por outro lado, numa perspectiva distinta, encontra-se outra vertente de anlise, expressa por vrios trabalhos (CESIT, 1994; SANTOS, 1996; SANTOS; POCHMANN, 1996; DIEESE, 1997) cujos resultados apontam um peso muito menor dos encargos sociais na folha de salrios das empresas. Os encargos sociais, como em vrios estudos internacionais, ao contrrio da abordagem anterior (cujo peso apresentado como proporo incidente sobre a folha de salrios), so expressos como proporo do custo total do trabalho e resultam na cifra de 20%. Entretanto, essa diferena no resulta apenas da base de comparao, mas principalmente de uma abordagem conceitual distinta em relao natureza dos encargos sociais. Essa perspectiva ser aqui denominada abordagem crtica, e nela que estamos fundamentando o desenvolvimento do presente trabalho5. H, basicamente, dois importantes pontos de divergncia entre a abordagem patronal e a abordagem crtica, associados ao conceito de encargos sociais utilizado: a) a distino entre encargos sociais, de um lado, e rendimentos diferidos e despesas com direitos trabalhistas, de outro; b) os critrios de considerao do tempo no trabalhado. Na Tabela 1, podem-se visualizar os resultados da operacionalizao do conceito e da metodologia de clculo da abordagem patronal. Considera-se, no grupo A obrigaes sociais , que as contribuies sociais incidentes sobre a folha de salrios so de 35,8%. De fato, no grupo A esto contempladas no somente parcelas tributrias ou paratributrias, mas um conjunto de despesas sobre as quais h consenso em consider-las
5. Nesta abordagem, desenvolve-se uma metodologia, para aplicao ao caso brasileiro, a partir de definies e critrios metodolgicos utilizados internacionalmente, como os oferecidos, principalmente, pelo Centre Dtude des Revenus et des Cuts CERC (1992) da Frana. Cf. Santos (1996); Santos e Pochmann (1996).
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TABELA 1
Incidncia dos encargos sociais do setor industrial Brasil

Em porcentagem
Tipos de encargos TOTAL A Obrigaes sociais Previdncia Social FGTS Salrio-educao Acidentes do trabalho (mdia) SESI SENAI SEBRAE INCRA B Tempo no trabalhado 1 Repouso semanal Frias Feriados Abono de frias Auxlio-enfermidade Aviso prvio C Tempo no trabalhado 2 13 salrio Despesa de resciso contratual D Reflexo dos itens anteriores Incidncia cumulativa grupo A/B Incidncia do FGTS sobre o 13
Fonte: Itens da Constituio Federal e CLT. Extrado de Pastore (1997a).
Incidncia 102,06 35,80 20,00 8,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,60 0,20 38,23 18,91 9,45 4,36 3,64 0,55 1,32 13,48 10,91 2,57 14,55 13,68 0,87
encargos sociais, com exceo do FGTS. Entretanto, cabe adiantar, antes de adentrar as crticas insuficincia do conceito utilizado pela abordagem patronal, que nesse grupo que reside a menor discordncia entre as duas vertentes, apesar das diferenas conceituais que justificariam, em cada uma delas, considerlas encargos sociais. E esse um aspecto das divergncias referentes ao item a apontado anteriormente6.
6. As divergncias de classificao dos itens de despesas incidentes sobre a folha de salrios (do Grupo A) j mostram a relevncia da discusso conceitual como um dos determinantes das enormes diferenas de resultados do peso dos encargos sociais no Brasil.
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No h dvidas de que a classificao de Pastore (1997) coerente com o seu conceito de encargos sociais, j que o FGTS uma obrigao compulsria. A insuficincia de seu conceito, entretanto, questionada pela abordagem crtica j nesse ponto. Caberia indagar se no h diferenas entre as contribuies do Grupo A, como aquelas que so claramente destinadas ao financiamento da Seguridade Social e do Sistema S (formao, qualificao profissional, financiamento do Sebrae), de um lado, e o FGTS, de outro cujo destino o depsito em uma conta individual do trabalhador, remunerada, cujos recursos so passveis de ser sacados em vrias ocasies, principalmente no momento da despedida sem justa causa motivada pelo empregador7. Isso aponta a insuficincia do conceito de Pastore (1997) para diferenciar e tambm no tem esse propsito contribuies cujo destino o financiamento da seguridade social e de polticas pblicas e outras despesas que resultam do cumprimento dos direitos trabalhistas ainda que a contrapartida desses gastos seja a elevao da remunerao do trabalhador. Dessa forma, a definio de encargos sociais como contribuies compulsrias e inegociveis no deixa margem para a distino entre despesas incidentes sobre a folha de salrios que expressam natureza, uso e destino distintos. A definio de encargos sociais na abordagem crtica est assentada principalmente na idia de que os encargos sociais so aqueles itens de despesas incidentes sobre a folha de salrios que somente favorecem o trabalhador de forma indireta e no individualizada. Est associada, em complemento, idia de que os itens de despesa que favorecem diretamente o trabalhador resultam das condies de remunerao por unidade de tempo de trabalho. Assim, somente as demais despesas, as que no podem ser consideradas contraprestao do trabalho individualizado realizado, e que constituem mecanismos de financiamento de atividades de abrangncia social que beneficiam diversas camadas da populao, so consideradas aquelas que, efetivamente, caracterizam a expresso encargos sociais8. Fundamentando-se nessa perspectiva conceitual, a abordagem crtica no considera o FGTS como encargo social, mas sim como rendimento do trabalhador, diferido no tempo, mas que em algum momento se somam aos seus rendimentos regulares, no sendo
7. Claramente, nenhuma das outras despesas do grupo A resulta no acesso, do trabalhador, a uma soma de dinheiro que tenha ainda relao com a sua remunerao enquanto trabalhador. 8. Esta a definio de encargos sociais utilizada por uma pesquisa realizada no Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho (CESIT, 1994) do Instituto de Economia da UNICAMP, que muito semelhante utilizada pelo CERC (1992) da Frana, e que tambm tem sido utilizada pelo DIEESE (1993; 1997), entre outros autores e instituies.
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direcionado para a seguridade social9. Dessa forma, na perspectiva crtica, a alquota de incidncia dos encargos sociais sobre a folha de salrios de 27,8%, diferentemente dos 35,8% apontados por Pastore (Tabela 2). As diferenas conceituais e nas metodologias de clculo das duas abordagens no se restringem classificao do FGTS, mas estendem-se e so ainda mais contundentes nos itens de despesas dos grupos B, C e D da Tabela 1, proposto por Pastore (1997). O autor considera encargos sociais o abono de frias (de 1/3 do salrio mensal, quando o trabalhador goza suas frias), que pago em dinheiro, apropriado diretamente pelo trabalhador e relativo ao seu salrio corrente. Fica, por enquanto, a pergunta: por que denominar de tempo no trabalhado algo que a legislao denominou de abono de 1/3 de frias? No tem significado distinto o trabalhador receber em dinheiro 1/3 de seu salrio, relativamente a uma situao em que descansasse o correspondente em dias no trabalhados? claro que tem!
TABELA 2 Alquotas de encargos sociais incidentes sobre a folha de salrios Brasil
Em porcentagem
Discriminao Total INSS Seguro-acidentes Salrio-educao INCRA SESI ou SESC SENAI ou SENAC SEBRAE
Fonte: CLT e Constituio Federal apud Santos (1996).
Alquota mdia 27,8 20,0 2,0 2,5 0,2 1,5 1,0 0,6
At mesmo considerando que a perspectiva conceitual de Pastore se assemelha s formas de clculos de custos equivocadas, diga-se de passagem , no se pode deixar de ressaltar que se realmente o abono representasse tempo no trabalhado, em vez do recebimento de 1/3 de frias em dinheiro, isso implicaria diferenas de custos para as empresas, ainda que reduzi9. O fato de servir como fonte de financiamento de polticas pblicas (habitao, saneamento) e tambm de estar disponvel para saques nos momentos em que o trabalhador tiver direito somente reafirma sua caracterstica de poupana de parte dos rendimentos dos trabalhadores que constitui um fundo de financiamento pblico.
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das, em razo das maiores necessidades de organizao de uma fora de trabalho com nmero maior de dias parados, ou mesmo do pagamento de um maior nmero de horas extras para o(s) substituto(s). Na perspectiva conceitual da abordagem crtica, esses desembolsos realizados pelas empresas no constituem nenhuma forma de financiamento da seguridade social ou de polticas pblicas e, sim, recebimento de remunerao diferida no tempo, sendo, portanto, considerados rendimentos que elevam o nvel mdio da remunerao mensal. Fica claro que o conceito de encargos sociais de Pastore o leva situao absurda de considerar um pagamento em dinheiro ao trabalhador como um encargo social da empresa, e no como um rendimento do trabalho, garantido pela Constituio Federal. Ou seja, compulsrio, mas no encargo social. O mesmo ocorre com algumas despesas incidentes sobre a folha de salrios, que Pastore denomina, inexplicavelmente, de tempo no trabalhado 2. Inexplicavelmente porque o 13 salrio, tambm recebido em dinheiro pelo trabalhador tendo como referncia o seu salrio e sendo garantido pela legislao, no apresenta caractersticas substancialmente diferentes para ser enquadrado numa categoria diferente da do abono de 1/3 de frias. Mas essa no a questo mais relevante: o fato que novamente uma despesa que leva at mesmo o nome de (13) salrio includa em encargos sociais devido camisa de fora derivada da insuficincia conceitual do trabalho de Pastore (1997). Tambm as despesas com resciso contratual (consideradas pelo autor apenas uma proxy da multa de 40% sobre o FGTS recolhido), recebidas em dinheiro pelos trabalhadores, so consideradas encargos sociais por Pastore. Por que definir o pagamento de um salrio anual adicional e de uma multa de resciso contratual que visa diminuir a rotatividade no emprego como tempo no trabalhado? Note-se que aqui no h apenas um problema decorrente do conceito de encargos sociais utilizado, concebendo-os como despesas compulsrias e inegociveis, mas tambm de alterao de nomenclatura, de rendimentos recebidos em dinheiro para tempo no trabalhado. Por fim, necessrio ainda mostrar porque um equvoco Pastore considerar encargos sociais aquilo que chama de tempo no trabalhado tanto para o caso das classificaes que realmente so tempo no trabalhado, embora nem por isso encargos sociais (como o repouso semanal, as frias, os feriados e os dias parados em funo de auxlio-doena e aviso prvio), como para aquelas que claramente no podem ser classificadas como tempo no trabalhado (como o abono de frias, o 13 salrio e a multa do FGTS). Com isso, pretende-se mostrar que nenhum dos itens do grupo B e C da Tabela 1 podem ser considerados encargos sociais.
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Nos grupos B e C, alm do abono de 1/3 de frias, do 13 salrio e da multa do FGTS (que rigorosamente no so tempos no trabalhados), Pastore apresenta o tempo no trabalhado (repouso remunerado, frias, feriados, auxlio-enfermidade e aviso prvio) como encargo social. Vale dizer, o tempo que o trabalhador no fica disposio do empregador considerado encargo social. Mas aqui a divergncia mais profunda, pois no se trata apenas de uma diferena de classificao decorrente do conceito utilizado por Pastore. Se a questo o fato de que esse tempo no trabalhado definido compulsoriamente pela legislao e inegocivel, ento assim tambm seriam as demais horas que o trabalhador no est disposio do empregador, como os momentos de almoo, caf, lazer, sono, ou seja, todas as demais horas da vida do trabalhador. Tambm uma definio compulsria e inegocivel que o trabalhador no esteja disponvel 24 horas por dia ao seu empregador. Assim como so compulsrias e inegociveis essas horas no trabalhadas, tambm compulsria e inegocivel a definio da jornada mxima diria, semanal e, por decorrncia, a anual. Por que Pastore no considera essas horas excedentes no trabalhadas encargos sociais? O fato de que isso levaria o conceito, a metodologia e os resultados de seu estudo a uma completa ridicularizao no o exime da incoerncia da no utilizao do seu prprio conceito, alm de no encobrir o quanto ridculo e incoerente utilizar o critrio somente para determinados tempos no trabalhados. O fato que os tempos trabalhados e no trabalhados, mximos e mnimos, so regulados legalmente, em qualquer nao minimamente civilizada, de formas muito variadas. Isso significa que em alguns pases a jornada semanal menor, enquanto o nmero legal de feriados ou de frias ou a jornada anual pode ser menor; em outros no h abonos definidos legalmente e nem 13 salrio. Mas essa diferenciao no levou nenhuma instituio de pesquisa destacada no plano internacional ao inusitado e equivocado mtodo de considerar horas no trabalhadas como encargos sociais. Construdas historicamente, as condies legais que definem a jornada anual de trabalho so dadas para os empresrios, que, cientes delas, podem calcular e tambm negociar a remunerao horria do trabalho. Se considerarem a jornada anual de cada trabalhador reduzida e insuficiente para suas necessidades, os contratantes podem tambm ajustar suas demandas contando com a oferta de horas de um nmero maior de trabalhadores. Se, por exemplo, a jornada mxima definida legalmente numa nao de 1.800 horas anuais ou 150 semanais (em funo de todo o tempo no trabalhado) e empregadores e trabalhadores, podendo negociar o valor da remunerao horria, definem um
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valor de dois reais a hora, qual seria o adicional referente aos encargos sociais se, comparando com outra situao, a jornada anual mxima fosse de 3.600 horas e a remunerao horria de dois reais? Nenhum! No segundo caso, o empresrio poderia pagar dois reais como remunerao horria a dois trabalhadores com jornada mxima de 1.800 horas anuais, que seus gastos para o total de 3.600 horas utilizadas no seriam acrescidos de nenhuma despesa que pudesse ser denominada encargos sociais. Entretanto, se para o primeiro caso, forem consideradas encargos sociais as 1.800 horas no trabalhadas, relativamente ao segundo caso com uma jornada de 3.600 horas , como faz Pastore, chegaramos concluso de que essas horas esto sendo pagas (e no trabalhadas) e que, portanto, o valor anual gasto com cada trabalhador (no total 3.600 reais) deveria ser deduzido da metade, pelo tempo no trabalhado. Isso levaria ao clculo de que o pagamento anual de 3.600 reais para cada trabalhador deveria ter como base de clculo uma jornada de 3.600 horas, ou seja, uma remunerao de um real por hora. Como ganham dois reais por hora, a diferena seria considerada, como faz Pastore, encargo social. Para cada real pago diretamente pelo empregador, outro real estaria sendo pago compulsoriamente para remunerar o tempo no trabalhado. Assim, afirmar que as horas no trabalhadas so encargos sociais, porque esto sendo pagas afirmar, ainda que de uma forma velada e envergonhada, que a remunerao horria elevada. A considerao do tempo no trabalhado como encargo social no encontra sustentao na metodologia utilizada internacionalmente e apresenta-se como um explcito equvoco. Dessa forma, nenhum dos itens de despesas denominadas de tempo no trabalhado 1, do grupo B da Tabela 1, proposto por Pastore, pode ser considerado encargo social. Tambm o abono de 1/3 de frias, o 13 salrio e as despesas com resciso contratual (multa de 40% do FGTS) estes dois ltimos considerados inadequadamente como tempo no trabalhado 2 no grupo C so rendimentos diferidos que vo para o bolso do trabalhador, e nem mesmo os considerando tempo no trabalhado poderiam ser includos como encargos sociais. Essas despesas incidentes sobre a folha das empresas que podem e devem ser vistas como custo do trabalho se caracterizam como benefcios diretamente associados ao trabalho realizado, que favorecem diretamente o trabalhador e, portanto, no se apresentam como encargos sociais. J no caso do grupo D, proposto na Tabela 1 de Pastore, que expressaria os reflexos da incidncia cumulativa das contribuies do item A sobre o tempo no trabalhado, observa-se que o autor est afirmando que no somente os
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trabalhadores recebem pelo tempo no trabalhado, como tambm as diversas contribuies do grupo A esto incidindo sobre o tempo no trabalhado e elevando ainda mais o peso dos encargos sociais. Entretanto, uma vez descartado o tempo no trabalhado como encargo social, obviamente esse procedimento tambm perde o sentido. Ainda no grupo D, a incidncia de FGTS sobre o 13 salrio somente poderia ser considerada encargo social partindo-se da perspectiva de que o FGTS encargo social. Como o FGTS vai para o bolso do trabalhador, o mesmo ocorrendo com o 13 salrio, essa incidncia no somente no pode ser considerada encargo social, como deve ser classificada como um rendimento diferido que eleva o rendimento mdio do trabalhador. Cabe ressaltar que a crtica considerao do tempo no trabalhado como encargo social desmonta a argumentao de Pastore, que sustenta a concluso de que o peso dos encargos sociais seria de 102,06% da remunerao paga ao trabalhador. Do total dessa cifra, 66,26% esto associados aos grupos B, C e D, considerados encargos sociais porque seriam tempo no trabalhado, e que ainda receberiam incidncia do grupo A. Desse total de 66,26%, apenas 18% referentes soma de 13 salrio (10,91%), abono de 1/3 de frias (3,64%), despesa de resciso contratual (2,57%) e incidncia do FGTS sobre o 13 salrio (0,87%) no esto diretamente associados ao tempo no trabalhado. Ou seja, ainda que Pastore os considere tempo no trabalhado, poderia ser utilizado o argumento de que, no sendo tempo no trabalhado como aponta a abordagem crtica, eles ainda poderiam ser considerados encargos sociais por serem compulsrios e inegociveis. Isso significa que, abandonada a perspectiva de considerar o tempo no trabalhado como encargo social, as divergncias entre as duas abordagens estariam refletindo as divergncias quanto classificao daqueles itens acima citados que juntos perfazem um total de 18% e do FGTS (8%), ou seja, uma cifra de 26%. Como, na verdade, Pastore somente chega cifra de 10,91% de incidncia do 13 salrio e de 3,64% de abono de frias por calcul-la sobre o tempo no trabalhado , deve-se considerar, descartando esse mtodo, que a incidncia do 13 sobre a remunerao mensal de 8,33% (100%/12), ou seja, de um salrio (100%) para cada 12 meses de salrios pagos, e que a do abono de frias de 2,78%, ou seja, de 1/3 de um salrio (100%) para cada 12 meses (8,33% x 0,33). Com isso, as divergncias se do em torno de uma cifra ainda menor, de 22,5%. Por fim, mesmo considerando, a ttulo de exerccio, que todos esses itens de despesas fossem encargos sociais, seu peso seria de 50,3% sobre a folha de salrios, ou 33,5% do custo total do trabalho (Tabela 3).
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TABELA 3
Simulao do peso dos encargos sociais, retirando apenas o tempo no trabalhado e mantendo os pressupostos da metodologia de Pastore
Em porcentagem
Discriminao Total encargos sociais (hipotticos) Grupo 1 INSS Seguro-acidentes Salrio-educao INCRA SESI ou SESC SENAI ou SENAC SEBRAE Grupo 2 FGTS 13 salrio Abono de frias Despesa de resciso contratual Incidncia do FGTS sobre 13 salrio Clculo do peso dos encargos sobre a folha e sobre o custo total do trabalho Salrio mensal (A) Encargos sociais hipotticos (B) Custo total do trabalho (C) = (A + B) Participao dos encargos no custo total do trabalho (B/C)
Alquota mdia 50,3 27,8 20,0 2,0 2,5 0,2 1,5 1,0 0,6 22,5 8,00 8,33 2,78 2,57 0,87
100,00 50,3 150,3 33,5
O exerccio realizado na Tabela 3 importante porque mostra que sem a considerao do tempo no trabalhado como encargo social, mas ainda mantendo o conceito de encargos sociais como despesas compulsrias e inegociveis sobre a folha de salrios utilizado por Pastore, a folha de salrios seria acrescida de 50,3% com encargos sociais10. Com isso, fica suficientemente claro que metade do peso dos encargos sociais apontados pelo autor se deve exclusivamente considerao do tempo no trabalhado como encargo social. Esta proporo est muito aqum dos 102% propagandeados por Pastore e outros autores, pelas enti10. Entretanto, importante reafirmar que mesmo o resultado de 50% de peso dos encargos sociais sobre a folha de salrios apenas um exerccio, pois h divergncias quanto considerao dos itens do Grupo 2 da Tabela 1 como encargos sociais.
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dades patronais e por grande parte da mdia brasileira, que buscam estabelecer um certo consenso assentado num resultado sem sustentao lgica e terica. Considerando todas as crticas e alteraes necessrias no clculo do peso dos encargos sociais sobre a folha de salrios, o resultado muito menor, como se pode observar nas Tabelas 4 e 5, que, em geral, expressam os resultados da abordagem crtica.
TABELA 4 Rendimentos monetrios diferidos como proporo do salrio contratual mensal
Em porcentagem
Grupo 1 - Rendimentos monetrios recebidos pelo empregado Total Salrio contratual 1 13 salrio 2 Adicional 1/3 de frias 3 FGTS 4 Incidncia do FGTS sobre 13 e 1/3 de frias 5 Resciso contratual 6
Fonte: CESIT (1994). (1) Salrio contratual mensal igual ao ndice 100. (2) 100,00/12 meses. (3) (1/3 x 100,00) /12 meses. (4) 8% x 100,00. (5) 8% x 11,11. (6) Dados estimados por pesquisa do Cesit (1994). Nota: O salrio contratual mensal, por hiptese, foi considerado igual a 100,00.
123,04 100,00 8,33 2,78 8,00 0,89 3,04
TABELA 5
Encargos sociais como proporo da remunerao do trabalhador

Em porcentagem
Discriminao Total INSS Seguro-acidentes Salrio-educao INCRA SESI ou SESC SENAI ou SENAC SEBRAE
Alquota mdia (A) 27,8 20,0 2,0 2,5 0,2 1,5 1,0 0,6
Valor absoluto sobre a base de incidncia de encargos sociais (B) (1) 30,89 22,22 2,22 2,78 0,22 1,67 1,11 0,67
Fonte: CLT ; Santos (1996). (1) A incidncia do INSS e dos demais encargos dessa coluna ocorre sobre a base 111,11 unidades monetrias, que corresponde a salrio contratual (100,00), 13 salrio (8,33) e adicional de 1/3 de frias (2,78). Ou seja, esses encargos no incidem sobre os valores correspondentes resciso contratual (3,04%), ao FGTS (8,0%) e incidncia do FGTS sobre o 13 salrio e o abono de frias (0,89%), que, entretanto, vo para o bolso do trabalhador. Para maiores esclarecimentos, ver a pesquisa do Cesit (1994).
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Nessa perspectiva, vrios itens que Pastore considera encargos sociais (itens do grupo 2 da Tabela 3) so considerados rendimentos monetrios, diferidos no tempo, que vo para o bolso do trabalhador (Tabelas 4 e 5). Para cada 100 unidades monetrias recebidas mensalmente pelo trabalhador (salrios, prmios, bnus, comisses), outras 23,04 so acrescidas em razo de direitos trabalhistas assegurados pela legislao. Note-se que, alm da abordagem crtica consider-los rendimentos diferidos garantidos pela legislao, os percentuais foram recalculados desconsiderando-se qualquer relao com tempo no trabalhado, como j havia sido apresentado na Tabela 311. Assim, para cada remunerao mensal de 100 unidades monetrias, o trabalhador brasileiro recebe, ao longo do tempo, 123,04 de rendimentos12. Essa uma definio fundamental para que se possa determinar a base sobre a
TABELA 6 Participao dos encargos sociais sobre a remunerao do trabalhador e sobre o custo total do trabalho Valores 100,00 111,11 27,8% 30,89 123,04 154,29 25,10% 20,02%
Discriminao Remunerao contratual (A) Base de incidncia de encargos sociais (B) Alquota mdia de encargos sociais (C) Valor Absoluto sobre a base de incidncia de encargos sociais (D) Remunerao total do trabalhador para uma remunerao contratual de 100,00 (E) Custo Total do Trabalho (F) = (D) + (E) Participao dos encargos sociais sobre a remunerao total do trabalhador (G) = (D)/(E) Participao dos encargos sociais no custo total do trabalho (H) = (D)/ (F)
11. Alm disso, considerou-se outro percentual (3,04%) referente resciso contratual, que resulta de pesquisa concreta sobre o peso do custo da demisso sobre a folha de salrios, baseado em dado da RAIS (CESIT, 1994), assim como foi considerado 0,89% da incidncia cumulativa do FGTS, que, alm do 13 salrio, incide tambm sobre o abono de 1/3 de frias. 12. Essas alquotas correspondentes aos encargos sociais incidem no somente sobre o salrio contratual e outras remuneraes pactuadas entre empresrios e trabalhadores (bnus, prmios, comisses), mas tambm sobre outras remuneraes garantidas legalmente, como o 13 salrio e o abono de 1/3 de frias. Dessa forma, para cada 100 unidades monetrias de remunerao recebida pelo trabalhador, outras 11,11 unidades (8,33 de 13 e 2,78 de abono de 1/3 de frias) tambm conformam a base de incidncia dos encargos sociais. Assim, na coluna B do Quadro 5, apresenta-se o percentual de incidncia de cada alquota de encargos sociais sobre uma remunerao de 111,11 unidades monetrias, com o que o total de encargos sociais alcana 30,89 unidades monetrias para cada 100 de remunerao contratual.
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qual ser calculada a incidncia dos efetivos encargos sociais. Na Tabela 5, na coluna A, observa-se que a soma das alquotas incidentes sobre a remunerao do trabalhador de 27,8%. Como a remunerao do trabalhador acrescida de 23,04% de rendimentos diferidos, pode-se observar, na Tabela 6, que, para cada 100 unidades monetrias contratuais, o peso dos encargos sociais na remunerao do trabalhador brasileiro de 25,1%13. Considerando que, na literatura internacional, o peso dos encargos sociais sempre calculado como proporo do custo total da fora de trabalho e no, como faz Pastore, sobre a remunerao , observase que apenas 20% desse custo pode ser considerado encargo social. Conclui-se, portanto, que o peso dos encargos sociais no to elevado como sugerem os trabalhos que seguem a abordagem patronal. E a comparao internacional do peso dos encargos sociais no custo total da fora de trabalho mostra que o Brasil no o campeo dos encargos sociais14. Dados de vrios pases foram levantados pelo CERC (1992) da Frana e tabulados com o objetivo de viabilizar as melhores condies de comparabilidade possveis15. Comparado participao dos encargos sociais no custo total da mo-de-obra da indstria manufatureira de vrios pases, o peso dos encargos social no Brasil (20% do custo da fora de trabalho) era menor do que na Itlia, Blgica, Frana e Espanha. Estava no mesmo patamar de Alemanha, Estados Unidos, Portugal e Grcia, e acima dos referentes a Luxemburgo, Irlanda, Japo, Gr-Bretanha e, principalmente, Dinamarca (SANTOS 1996). J a comparao com alguns pases da Amrica Latina mostra que a participao dos encargos sociais no custo da fora de trabalho no Brasil era um pouco maior do que as relativas ao Uruguai (17,5%) e Argentina (16,6%), sendo mais elevada em relao ao Paraguai (14,0%),
13. Alm do trabalho realizado pelo Cesit (1994), no qual a definio exatamente a mesma deste trabalho, podem-se destacar os trabalhos de Santos (1996), Santos e Pochmann (1996) e Dieese (1993), que tambm apontam para 25% de encargos sociais sobre a remunerao dos trabalhadores. 14. A existncia de diversas formas de remunerao e contribuio com base na folha de salrios de forma compulsria ou em razo de acordos coletivos de trabalho, alm das vrias diferenas na legislao de cada pas e de divergncias nas interpretaes e conceitos acerca do que deve ser considerado encargos sociais, encargos trabalhistas ou remunerao, entre outros, so os principais elementos que dificultam a construo de indicadores comparveis entre pases no que se refere participao dos encargos sociais no custo da mo-de-obra. 15. No estudo do CERC (1992), so considerados como encargos sociais apenas os itens que compem a cotizao patronal da Seguridade Social, no sendo, portanto, considerados como encargos as horas no trabalhadas e outros rendimentos no regulares. Assim, os dados apresentados para vrios pases desenvolvidos so comparveis ao dado referente ao Brasil, j que as metodologias utilizadas so bastante compatveis. Conforme a definio aqui utilizada, para o caso brasileiro no foram considerados encargos as horas no trabalhadas referentes a frias, feriados, licenas, descanso semanal, bem como os rendimentos no regulares, como 13 salrio, 1/3 de adicional de frias e outros, que, em conjunto, foram considerados parte da remunerao do trabalho, j que vo para o bolso do trabalhador.
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que apresentava o menor peso dos encargos sociais no custo da fora de trabalho entre os pases do Mercosul (CESIT, 1994). Portanto, a discusso em torno da questo dos encargos sociais deve partir desse fato: o Brasil no o campeo de encargos sociais e seu peso no afeta de forma expressiva o custo da fora de trabalho. Desde os anos 1990 este custo tem oscilado muito mais em funo das alteraes cambiais, e aumentado nos perodos de sobrevalorizao, do que em funo das alteraes nas despesas com salrios, direitos trabalhistas e encargos sociais. Mesmo assim, ele tem se mantido num patamar bem menor do que na maioria dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento, como veremos a seguir.
4 A evoluo recente do custo do trabalho no Brasil: uma anlise comparativa
Uma das principais implicaes dos estudos que tentam mostrar que os encargos sociais tm um peso elevado na folha de pagamento das empresas a afirmao de que o custo da mo-de-obra fica encarecido para as empresas, enquanto os trabalhadores pouco recebem pelo trabalho prestado. Pastore (1994) abre um captulo de um dos seus livros sobre o tema com referncias que caracterizam essa situao e que ele procura defender: O Brasil tem sido considerado o campeo de impostos e de encargos sociais. Argumenta-se que o Brasil um pas de encargos altos e salrios baixos, o que faz o trabalhador receber pouco e custar muito para a empresa. Realmente, o trabalhador brasileiro recebe, em mdia, muito pouco. extensa a literatura brasileira que trata da estrutura salarial e que tem sempre destacado a enorme desigualdade de rendimentos do trabalho e o elevado peso dos baixos salrios, fato, portanto, incontestvel e distante da polmica estabelecida em torno do custo do trabalho. Alm disso, os encargos sociais que esto num patamar muito menor do apontado por Pastore incidem sobre baixos salrios, de forma que o custo total do trabalho no Brasil no elevado. claro que a afirmao acima requer uma qualificao que passe pela seguinte questo: quais as referncias comparativas para se considerar reduzido ou elevado o custo do trabalho no Brasil? Pelo menos trs referncias comparativas so fundamentais: a) a evoluo do custo do trabalho brasileiro ao longo do tempo, ou seja, uma referncia temporal; b) a comparao da evoluo do custo do trabalho brasileiro com o custo de outras economias, desenvolvidas e subdesenvolvidas; c) a comparao das despesas com a fora de trabalho em relao sua produtividade.
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Os dados do Banco Central mostram claramente que o custo do trabalho no Brasil se encontra, atualmente, num patamar mais reduzido do que o do incio dos anos 1990 (Grfico 1). Um primeiro ponto a destacar que, num pas reconhecidamente marcado por baixos salrios, por uma reduzida participao dos rendimentos do trabalho na renda nacional e aps ter passado por um surto hiperinflacionrio desde o incio dos anos 1980 at 1993 com influncias negativas sobre o rendimento dos trabalhadores , o custo unitrio do trabalho (em dlar), na mdia do perodo 1999-2006, se manteve num patamar mais baixo do que na mdia do perodo 1989-1994. Situou-se, em todo o perodo de janeiro/2000 a janeiro/2006, num patamar menor do que o do perodo janeiro/ 1990 a janeiro/1994. Isso significa que todas as despesas incidentes sobre a folha de salrios foram mais do que compensadas pelos ganhos de produtividade do trabalho na indstria nacional e pela taxa de cmbio, comparando-se o incio dos anos 1990 com os ltimos cinco anos. Nesse sentido, outro ponto merece destaque: a evoluo da taxa de cmbio e seus impactos sobre o custo unitrio do trabalho brasileiro (em dlar). Ao longo de todo o perodo 1990-2005, o custo do trabalho somente se elevou de forma significativa nos perodos de sobrevalorizao cambial, principalmente entre 1994 e 1999. Vale dizer, foram os impactos da valorizao cambial que elevaram o custo do trabalho e contriburam, juntamente com a abertura comercial abrupta, para que a indstria nacional fosse afetada pela concorrncia estrangeira. Mas as crticas dos empresrios industriais concentraram-se na legislao trabalhista e nas contribuies sociais, e no na poltica econmica que promoveu uma elevao do custo do trabalho brasileiro em relao ao dos demais pases, assim como elevou todos os demais custos (em dlares) e reduziu a capacidade de competitividade da indstria nacional. Os impactos nefastos desse perodo (1994-1999) sobre a economia brasileira, como resultado das privatizaes tambm defendidas pela elite industrial brasileira , expressaram-se na elevao de outros custos das empresas brasileiras (energia, ao, telecomunicaes, transportes). A elevao descontrolada das dvidas externa e pblica levou a uma elevao da carga tributria para o pagamento dos juros, alm de reduzir ainda mais os investimentos pblicos em reas prioritrias que poderiam impedir a elevao (ou reduzir) de outros custos das empresas (em portos, aeroportos, estradas, ferrovias, energia, infra-estrutura urbana). Entretanto, o chamado Custo Brasil passou a ser encarado pela elite econmico-financeira brasileira cada vez mais como sinnimo de custo do trabalho, supostamente elevado em razo dos encargos sociais e das imposies da legislao traba93
lhista. Afirmando a tradio liberal, novamente os culpados foram as prprias vtimas: os trabalhadores (e seus direitos), que enfrentaram uma profunda desestruturao do mercado e das relaes de trabalho, uma taxa de desemprego superior ao dobro da verificada nos anos 1980 e uma reduo progressiva do rendimento real do trabalho no perodo 1997-2003.
GRFICO 1 ndice do Custo Unitrio do Trabalho (CUT) na Indstria de Transformao Brasil 1989-2006
Base: jun. 1994 = 100
180 160 140 120 100 80 60 40 20 0
jan - 89
jan - 90
jan - 91
jan - 92
jan - 93
jan - 94
jan - 95
jan - 96
jan - 97
jan - 98
jan - 99
jan - 00
jan - 01
jan - 02
jan - 03
jan - 04
jan - 05
jan - 06
Fonte: Banco Central do Brasil - Depec. Sries Temporais. Nota: O CUT em termos reais pode ser definido como a razo entre a folha de pagamento real nas indstrias abrangidas pela CNI e a produo fsica divulgada pelo IBGE. Para o CUT em termos nominais, utiliza-se a massa salarial nominal e o ndice da produo industrial multiplicado pelo ndice de Preos por Atacado - Oferta Global - Produtos Industrializados (IPA-OG-PI) divulgado pela FGV, conforme a seguir: CUTreal = massa salarial real(CNI)/ ndice de produo industrial(IBGE) CUTnominal = massa salarial nominal(CNI)/ ndice de produo industrial(IBGE) x (IPA-OG-DI).
Aps a desvalorizao cambial de 1999, no somente o custo unitrio do trabalho (em dlares) se reduziu rapidamente, como os demais custos e preos da produo da indstria nacional passaram a ser relativamente mais favorveis em relao produo estrangeira, melhorando as condies de competitividade da economia brasileira e contribuindo para um rpido processo de reverso do dficit comercial e em conta-corrente. Entretanto, num contexto de forte elevao das exportaes e de altssima liquidez internacional, a atual poltica monetria ultra-ortodoxa tem levado novamente a uma sobrevalorizao cambial, cujos
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impactos, em termos de nova elevao do custo do trabalho (em dlar), podem ser observados no Grfico 1. Os constrangimentos impostos pela poltica monetria e cambial competitividade da indstria nacional tm provocado novamente as mesmas reaes da elite econmico-financeira brasileira: o custo do trabalho, os encargos sociais, os direitos dos trabalhadores e a legislao trabalhista voltaram a ser alvos de intensos ataques. Por outro lado, no que se refere comparao internacional, os dados do Bureau of Labor Statistics (BLS)16, rgo do Departamento de Trabalho americano, mostram que o custo horrio total do trabalho da indstria manufatureira brasileira era menor do que os verificados na maioria dos pases em desenvolvimento, e muito menor do que nos pases desenvolvidos (Tabela 7). Aps a desvalorizao cambial de 1999, o custo do trabalho brasileiro at 2004, dentre os pases considerados, era maior somente em relao ao do Mxico e do Sri Lanka; em 1998, superava tambm o de Taiwan, Hong Kong e Portugal, e estava muito prximo do custo da Coria do Sul. Aps elevar-se expressivamente de US$ 2,68 para US$ 5,79, e com isso tambm aumentar relativamente a todos os demais pases considerados entre 1993 e 1996, refletindo a sobrevalorizao cambial promovida a partir de julho de 199417, o custo horrio total do trabalho na indstria manufatureira brasileira reduziu-se 54,4% entre 1998 e 2002, refletindo a expressiva desvalorizao cambial iniciada em 1999. Esta reduo foi to profunda, que em nenhum outro pas considerado ocorreu uma reduo maior do custo do trabalho no mesmo perodo. Com isso, o custo horrio da indstria manufatureira brasileira foi reduzido em relao a todos os demais pases. Em 2004, o custo do trabalho brasileiro era 13,7% menor do que o de 2000, reduo que, dentre os pases considerados, somente ocorreu para Taiwan e Japo, mas num ritmo bem menor. Em todos os demais pases ocorreu um aumento do custo do trabalho, na maioria deles num ritmo superior a 40% (Tabela 7). Tambm importante observar que, entre 1990 e 2004, enquanto na maioria dos pases considerados ocorreu uma expressiva elevao do custo do trabalho, no Brasil o custo do
16. Esses dados apresentam vantagens para a realizao de uma comparao internacional, pois h uma preocupao com a utilizao de uma metodologia de clculo que busque um mnimo de homogeneidade. Esses dados esto disponveis para o caso brasileiro somente a partir de 1993. 17. importante destacar que a valorizao da moeda nacional diante do dlar, principalmente a partir do Plano Real, no invalida as concluses, pois, mesmo com ela, por causa do reduzido custo da mo-de-obra brasileira, o Brasil continuou apresentando um dos menores custos de mo-de-obra entre os pases mais desenvolvidos ou com grau comparvel de desenvolvimento.
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TABELA 7
Custo horrio da mo-de-obra dos trabalhadores ligados produo na indstria manufatureira, segundo pases selecionados 1990-2004
Custo horrio da mo-de-obra (Em US$) 2004/ 1990 2004 (%) 2004/ 2000 (%)
3
Pases
1990
1993
1996
1998
2000
2001
2002
2003
Siri Lanka Mxico Brasil Taiwan Hong Kong SAR Singapura Coria do Sul Nova Zelndia Austrlia Portugal Espanha Itlia Frana Reino Unido Japo Estados Unidos Alemanha Ex-Alemanha Ocidental Noruega
0,35 1,56
0,48 2,40
0,42 1,58 5,79 5,87 5,23 8,27 8,22
0,47 1,64 5,61 5,18 5,57 7,72 5,67 9,01 15,22 5,48 12,06 16,35 17,49 16,75 18,29 18,64 nd nd 24,07
0,48 2,20 3,51 6,19 5,45 7,19 8,24 7,91 15,36 4,49 10,65 17,51 15,46 16,73 22,02 19,70 22,67 23,71 22,66
0,45 2,54 2,95 6,05 5,74 6,97 7,72 7,53 13,30 4,59 10,76 13,61 15,65 16,75 19,43 20,58 22,48 23,51 23,29
0,49 2,60 2,56 5,64 5,66 6,71
0,51 2,49 2,74 5,69 5,54 7,18
Nd 45,7 2,50 3,03 5,97 5,51 7,45
6,25
60,3 -4,4 55,1 71,1 98,7
13,6 -13,7 -3,6 1,1 3,6 39,8 63,0 50,3 56,3 60,6 17,0 54,5 47,7 -0,5 17,6 43,5 43,6 52,4
3,17 1 2,68 2 3,85 3,22 3,75 3,70 8,01 13,09 3,59 11,30 17,28 15,36 12,61 12,54 14,84 nd 21,71 21,76 5,19 4,37 5,25 5,64
8,77 10,03 8,60 11,04 15,41 19,78 5,07 6,24
11,52 211,4 12,89 23,09 7,02 17,10 20,48 23,89 24,71 21,90 23,17 32,53 34,05 34,54 60,9 76,4 95,5 51,3 18,5 55,5 96,1 75,2 56,1 nd 56,8 58,7
7,85 10,81 12,70 17,22 4,50 5,58
11,59 13,41 15,80 17,75 16,60 19,06 12,45 14,24 19,21 21,00 16,51 17,70 nd nd nd nd
11,92 14,97 14,75 18,11 17,12 21,14 18,25 21,20 18,65 20,32 21,40 22,27 24,20 29,63 25,31 30,99 27,29 31,56
20,21 25,05
Fonte: U. S. Department of Labor, Bureau of Labor Statistics. 2002 e 2006. (1) Estimativas: dados de 2003 corrigidos pelo ndice CUT do Banco Central do Brasil. (2) Os dados para esse ano so do Morgan Stanley Research apud Stewart (1994). (3) 2003/1990 e 2003/2000.
96
trabalho neste ltimo ano estava num patamar menor do que em 199018. A incluso de outros pases em desenvolvimento na comparao, indisponveis na base de dados do BLS, provavelmente revelaria que o custo do trabalho brasileiro maior do que em alguns pases da Amrica Latina, fato j observado no incio dos anos 1990. Entretanto, os fatos mais relevantes so que ele no mais elevado do que o de pases de industrializao recente, e est muito abaixo de pases como Austrlia e Nova Zelndia, e que no houve uma tendncia de elevao em relao aos demais pases considerados, tendo ainda apresentado uma reduo relativa em relao ao Mxico na mdia do perodo 2000-2004. Isso mostra que os problemas em relao competitividade nacional estiveram associados sobrevalorizao do cmbio e a outras questes relacionadas ao baixo investimento, falta de maior diversificao da estrutura produtiva brasileira e outros fatores que poderiam promover ganhos de competitividade sistmica (COUTINHO; FERRAZ, 1994). Tudo isso poderia promover uma melhor insero competitiva, com maiores ganhos de produtividade, e seria at mesmo compatvel com a elevao dos rendimentos dos trabalhadores brasileiros sem reduo das vantagens competitivas, fato ocorrido em outros pases. Assim, ao contrrio do que Pastore (1994 e 1997) procura mostrar, o custo do trabalho para as empresas brasileiras tambm muito reduzido, expressando o fato de que no somente o peso dos encargos sociais, como demonstramos, muito menor do que tem sido apontado em muitos estudos, como tambm a parcela que vai para o bolso do trabalhador no Brasil muito reduzida.
No somente os salrios so reconhecidamente baixos no Brasil, como o peso dos encargos sociais bem menor do que a abordagem patronal tem apontado (mais de 100% sobre a folha de salrios). No h, no Brasil, um certo consenso de que o trabalhador ganha pouco, mais custa caro para a empresa;
18. A comparao dos rendimentos diretos com diversos pases de nvel de desenvolvimento industrial semelhante ao do Brasil, alguns at menos desenvolvidos, tambm mostrou que a parcela do custo do trabalho referente remunerao direta, geralmente pactuada entre sindicatos patronais e de trabalhadores, coloca o Brasil entre aqueles que apresentam os menores rendimentos diretos, numa comparao internacional que considera a influncia da taxa de cmbio. Para os dados de 2001, tanto considerando o custo horrio total do trabalho como a proporo dos rendimentos diretos (exclusive encargos e outros custos do trabalho) da indstria manufatureira brasileira, em relao ao conjunto de pases desenvolvidos e em desenvolvimento, quase todos os pases em desenvolvimento e desenvolvidos considerados apresentam rendimentos e custo do trabalho de no mnimo o dobro do brasileiro; as excees so os casos do Mxico, de Hong Kong e Taiwan.
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ao contrrio, h uma profunda divergncia em relao s seguintes idias: o Brasil o campeo mundial de encargos sociais; o custo do trabalho no Brasil elevado e um elemento impeditivo do crescimento econmico e da competitividade da indstria brasileira; a legislao trabalhista responsvel por uma rigidez no mercado e nas relaes de trabalho. Esses e outros pontos polmicos relativos ao custo do trabalho, no entanto, em tempos de hegemonia do pensamento e das polticas neoliberais poucas vezes so apresentados ou bem colocados pela maior parte da mdia nacional19. No se deve estranhar, portanto, o fato de que a recente onda de sobrevalorizao cambial, promovida e sustentada por interesses particulares velados, seja capaz de fazer ressurgir com intensidade os discursos e bordes surrados contra o padro de regulao do trabalho, os ataques contra os direitos dos trabalhadores tambm velados por meio de artimanhas do tipo: flexibilizar sem retirar direitos; reduzir encargos para gerar empregos, formalizar e melhorar salrios (quando so vistos, como encargos sociais, as frias e 1/3 de frias, o 13 salrio, o FGTS, as licenas etc); desburocratizao e simplificao da CLT (embora as propostas de efetiva simplificao e desburocratizao quase nunca apaream dissociadas da eliminao de artigos que garantem direitos; quando aparecem, geralmente so pontuais e no causam empolgao nem mesmo a seus idealizadores e/ou defensores). A velha cantilena do custo do trabalho e dos encargos sociais, a exemplo do perodo 1994-1998, ressurge como uma questo importante a ser enfrentada por meio da eliminao de direitos e reforma trabalhista, na perspectiva da elite empresarial brasileira, neste novo contexto de sobrevalorizao cambial. preciso, no entanto, aprender com histria e relembrar os impactos desastrosos da sobrevalorizao cambial do perodo 1994-1998 sobre a economia e o mundo do trabalho brasileiros. preciso tambm estar atento para o fato de que um padro de competitividade espria, assentada em maior precarizao do mercado e das relaes de trabalho, no ir promover, nesse contexto de concorrncia acirrada e de grandes mudanas tecnolgicas, vantagens competitivas substantivas e slidas. Se o Pas no conseguir assentar a ampliao de suas vantagens competitivas na ampliao do mercado interno, na inovao tecnolgica, em ganhos crescentes de produtividade, na melhoria dos aspectos que influenci-
19. A maior parte da mdia brasileira presta-se busca da consolidao de uma hegemonia ideolgica, de um falso consenso em relao a essas e outras questes, estratgia sustentada pela brutal concentrao e dominao dos meios de comunicao, cujo destino dirigido e os interesses associados ditadura dos mercados e do poder econmico.
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am a competitividade sistmica (cmbio, juros, estrutura tributria, infra-estrutura), num melhor padro de insero competitiva no cenrio internacional, seu futuro poder ser uma mera reproduo dos ltimos 25 anos, nesse contexto adverso de hegemonia liberal e do capital financeiro internacional, ou seja, um aprofundamento da regresso social.
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101
Estatsticas e indicadores de emprego, trabalho e renda

5. As estatsticas sobre trabalho no Brasil
6. Populao e trabalho
7. Indicadores e distribuio de renda

Claudio Salvadori Dedecca / Eliane Navarro Rosandiski
8. A qualificao enquanto elemento dinmico do mercado de trabalho

Eliane Navarro Rosandiski
104
As estatsticas sobre trabalho no Brasil
AS ESTATSTICAS SOBRE TRABALHO NO BRASIL

Claudio Salvadori Dedecca1
mapeamento do trabalho hoje na sociedade brasileira deve ter como ponto de partida a anlise dos conceitos e indicadores bsicos de ocupao, desemprego e renda, bem como uma breve apresentao dos principais levantamentos estatsticos existentes sobre o tema que so produzidos atualmente no Brasil. Deve-se ressaltar que os conceitos e indicadores analisados assumem critrios que podem ser alterados segundo a perspectiva metodolgica adotada. No campo das pesquisas em cincias sociais, os critrios so marcados por particularidades associadas s opes metodolgicas, que, em geral, buscam realar ou explicitar certas questes consideradas importantes para a vertente analtica proposta. Desse modo, tais notas mostram alguns conceitos e indicadores bsicos para a anlise do mercado de trabalho brasileiro, podendo eles serem modificados segundo a perspectiva analtica e, tambm, segundo as limitaes apresentadas pelas fontes de informaes.
1 A definio de trabalho na sociedade atual
Segundo Desrosires (1993), os primeiros levantamentos de informaes socioeconmicas mais abrangentes datam do sculo XVII. Sua difuso observada ao longo do sculo XIX. A sistematizao desses levantamentos, porm, ocorreu no sculo passado.
1. Professor do Instituto de Economia da Unicamp.
105
impossvel no vincular esse movimento criao ou consolidao das diversas polticas pblicas, que passaram a exigir disponibilidade de informaes para sua gesto. Como desenvolver as polticas de educao e sade sem dados adequados sobre o crescimento populacional, o perfil das doenas, as causas da mortalidade. Como realizar a poltica econmica na ausncia de informaes relacionadas a evoluo dos preos, nvel geral de atividade, volume de crdito. Como definir uma poltica de alimentao sem dados sobre a produo agrcola, o padro alimentar e as necessidades da populao. Em suma, um grande esforo de produo de informao estatstica foi demandado s sociedades durante o desenvolvimento capitalista do sculo XX. Como parte dessa trajetria apareceram as estatsticas socioeconmicas, que tm nos indicadores de trabalho seu foco principal. A criao da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), em 1919, instituiu um frum permanente de discusso entre as naes a respeito da construo de estatsticas sobre o trabalho. Diversas resolues e recomendaes foram sendo estabelecidas pela OIT. Ainda no mbito dessa organizao, foi criada a Conferncia Internacional dos Estatsticos do Trabalho com o objetivo de definir orientaes para produzir metodologias para levantamentos nacionais de dados sobre o trabalho. A partir de 1948, a Organizao das Naes Unidas (ONU) ampliou o escopo dessa cooperao internacional para a produo de informaes socioeconmicas. A ONU e suas diversas instituies passam a realizar um esforo permanente de elaborao de orientaes para os levantamentos nacionais. Na segunda metade do sculo passado, o carter fragmentado dos levantamentos estatsticos vai dando lugar a um sistema integrado, em geral centralizado em uma instituio nacional especfica e organizado com base nas Contas Nacionais, que tm o objetivo principal de calcular o Produto Interno Bruto, e do Censo Demogrfico, que tem o propsito de estruturar as informaes socioeconmicas bsicas. A construo dos Sistemas Nacionais de Estatstica foi exigindo, ao menos, o enfrentamento dos problemas seguintes: 1. Configurao dos levantamentos estatsticos definio dos diversos levantamentos, de seus escopos, abrangncia e compatibilidade. 2. Noes e conceitos bsicos noes e conceitos comuns aos vrios levantamentos, com o objetivo de torn-los compatveis e complementares entre si.
106
3. Classificaes bsicas definio de classificaes bsicas comuns aos vrios levantamentos. O enfrentamento desses problemas tem na Diviso de Estatstica da Organizao das Naes Unidas sua coordenao internacional. A ONU, juntamente com suas instituies coligadas e com os pases-membros, mantm um trabalho permanente de atualizao e desenvolvimento das orientaes para os sistemas nacionais de estatsticas. No presente, as orientaes para as estatsticas socioeconmicas encontram-se estabelecidas em duas dimenses metodolgicas bsicas: 1. Categorias de tipo de trabalho definio das categorias bsicas de trabalho presentes na sociedade atual. 2. Classificaes socioeconmicas o Sistema de Contas Nacionais, a Classificao de Atividade e a Classificao de Uso do Tempo constituem as trs principais. Com base nessas dimenses, estabelecem-se os critrios para determinar o conceito ou a noo de trabalho na sociedade capitalista, do ponto de vista estatstico. Espera-se, entretanto, que tais critrios reflitam o que as sociedades atuais reconhecem como trabalho. Dois problemas aparecem em relao a esse procedimento. O primeiro decorre da heterogeneidade das configuraes econmicas e sociais entre naes, que estabelece diferentes estgios de desenvolvimento econmico e social e, portanto, uma diversidade enorme de conformaes especficas de organizao da atividade produtiva e dos mercados de trabalho. O segundo problema deriva da sistemtica das mudanas econmicas e sociais, que se processa de modo diferenciado e especfico para cada pas, exigindo uma atividade de permanente atualizao das categorias e classificaes adotadas. No Quadro 1, encontra-se uma sntese do ordenamento atual proposto pela Organizao das Naes Unidas para a construo das metodologias dos levantamentos nacionais socioeconmicos. Como facilmente possvel notar, a valorao dos diversos tipos de trabalho distinta em cada uma das classificaes: para os levantamentos sobre o uso do tempo, so aceitas todas as categorias de trabalho propostas; para a definio de ocupao, somente uma parte delas; e para a mensurao da renda e do produto, uma parte ainda mais restrita considerada.
107
QUADRO 1 Classificaes das Naes Unidas, segundo tipo de atividades consideradas

como trabalho
Classificaes internacionais Sistema de Condio de Uso do Contas 1234567890 Renda Ocupao1234567890 Tempo 123456789012 12345678901 1234567890 1234567890 123456789012 12345678901 1234567890 1234567890 123456789012 12345678901 1234567890 1234567890 123456789012 12345678901 1. Trabalho para as empresas e quase-empresas, instituies 123456789012 12345678901 1234567890 1234567890 123456789012 12345678901 1234567890 1234567890 no-lucrativas e governo (trabalho no setor formal) 123456789012 12345678901 1234567890 1234567890 123456789012 12345678901 1234567890 1234567890 123456789012 12345678901 1234567890 1234567890 2. Trabalho para domiclios nas atividades agrcolas 123456789012 12345678901 1234567890 1234567890 123456789012 12345678901 1234567890 1234567890 123456789012 12345678901 3. Trabalho para domiclios nas atividades no-agrcolas 1234567890 1234567890 123456789012 12345678901 123456789012 12345678901 1234567890 1234567890 123456789012 12345678901 1234567890 1234567890 4. Trabalho para domiclios nas atividades de construo 123456789012 12345678901 1234567890 1234567890 123456789012 12345678901 1234567890 1234567890 123456789012 12345678901 5. Trabalho remunerado para proviso de servios a domiclio 1234567890 1234567890 12345678901 1234567890 12345678901 1234567890 12345678901 6. Proviso de servio domstico no-remunerado para 12345678901 1234567890 12345678901 1234567890 consumo no prprio domiclio 12345678901 1234567890 12345678901 1234567890 12345678901 1234567890 7. Proviso de servios no-remunerados de cuidados pessoais 12345678901 1234567890 12345678901 1234567890 12345678901 para membros do domiclio 12345678901 1234567890 12345678901 1234567890 12345678901 1234567890 8. Proviso de servios comunitrios e de ajuda a outros domiclios 12345678901 1234567890 1234567890 9. Educao, treinamenteo e aprendizagem 1234567890 1234567890 1234567890 10. Participao comunitria e social 1234567890 1234567890 11. Participao em atividades cultural, entretenimento e esportivas 1234567890 1234567890 1234567890 12. Hobbies, jogos e outras atividades de recreao 1234567890 1234567890 13. Realizao de esportes ou cursos relacionados 1234567890 1234567890 1234567890 14. Uso dos meio de comunicao, escrita falada e visual 1234567890 1234567890 Tipos de trabalho segundo atividade econmica
Fonte: United Nations, Statistics Division (http://unstat,um.org/unsd/default.htm). Elaborao Claudio S. Dedecca. (1) Quando houver remunerao monetria.
Levando em conta as orientaes internacionais estabelecidas no Sistema ONU, o Brasil ordena seus levantamentos socioeconmicos, procurando estabelecer metodologias que sejam aderentes configurao socioeconmica do Pas e apresentem compatibilidade com os principais indicadores estatsticos de outros pases. Os dois principais levantamentos estatsticos nacionais, Censo Demogrfico e a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), procuram preservar essas condies, organizados com base em metodologias convergentes com as orientaes internacionais. Do ponto de vista metodolgico dos levantamentos existentes no Pas, a noo de trabalho associa-se s atividades de produo de bens e servios mercantis e no-mercantis, desde que as ltimas provoquem aumento do padro de consumo ou melhoria do bem-estar. Mas nem todas as formas de trabalho tm sua renda mensurada, somente as ligadas a rendimento monetrio. Rendimentos implcitos e no-monetrios das demais formas no so, portanto, considerados pelos levantamentos nacionais, conduta convergente com as orientaes internacionais.
108
QUADRO 2 Categorias de trabalho consideradas no Censo Demogrfico

e na PNAD
Categorias de trabalho Censo Demogrfico Renda PNAD
12345678901 12345678901 12345678901 12345678901 12345678901 12345678901 12345678901 12345678901 12345678901 12345678901 12345678901 12345678901 12345678901 12345678901
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Ocupao 1234567890 123456789012 1234567890 123456789012 1234567890 123456789012 Trabalho assalariado 1234567890 123456789012 123456789012 1234567890 Trabalho autnomo remunerado 123456789012 1234567890 123456789012 1234567890 123456789012 1234567890 Trabalho de gesto/administrao de empresa 123456789012 1234567890 123456789012 1234567890 123456789012 (Pr-labore) 1234567890 123456789012 1234567890 123456789012 123456789012 1234567890 Trabalho remunerado em domiclios 1234567890 1234567890 Trabalho no-remunerado de ajuda a empreendimento 1234567890 1234567890 (1) 1234567890 familiar 1234567890 1234567890 Trabalho no-remunerado de produo para consumo 1234567890 1234567890 (1) 1234567890 prprio na agricultura Trabalho no-remunerado de construo para consumo prprio(1)
Renda
Ocupao 1234567890 1234567890 1234567890 1234567890 1234567890 1234567890 1234567890 1234567890 1234567890 1234567890 1234567890 1234567890 1234567890 1234567890 1234567890 1234567890 1234567890 1234567890 1234567890 1234567890 1234567890 1234567890 1234567890 1234567890 1234567890 1234567890 1234567890 1234567890 1234567890
Fonte: IBGE. Censo Demogrfico 2000 e Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD. Elaborado por Claudio S. Dedecca. (1) Desde que realizado uma hora por semana.
A condio de trabalho e os conceitos de participao econmica, ocupao e desemprego2
reconhecido que nem toda a populao de um pas se encontra disponvel para o trabalho. Limites biolgicos e critrios sociais regulam a insero da populao na vida produtiva. O avano da organizao social no capitalismo no sculo XX buscou restringir o uso produtivo de menores, mulheres e idosos, bem como impedir certas formas degradantes de utilizao da populao. Ademais, uma parcela dela encontra-se, voluntria ou involuntariamente, indisponvel para o trabalho, como os presos e os doentes. Alm disso, a ampliao dos programas previdencirios tendeu a limitar a participao dos mais idosos, estabelecendo, muitas vezes, que as pessoas com idade de 65 ou 70 anos no deveriam mais permanecer na vida produtiva. Por outro lado, a universalizao dos sistemas educacionais e o reconhecimento da necessidade de proibir o trabalho infantil determinaram uma idade mnima para ingressar no mercado de trabalho. No Brasil, recentemente foi modificado o limite mnimo de 14 para 16 anos, seguindo orientao internacional.
2. Para uma abordagem mais detalhada dos conceitos e noes sobre participao econmica, ver Dedecca (1998).
109
Portanto, a parcela da Populao Total (PT) com idade entre 16 e 65 anos deveria ser classificada como Populao em Idade Ativa (PIA). Isto , esse segmento representaria o recurso humano potencial mximo de que uma sociedade poderia lanar mo para a realizao de sua produo nacional. Contudo, nos pases de desenvolvimento atrasado, como os da Amrica Latina, onde as polticas pblicas tiveram um alcance mais limitado, consideram-se Populao em Idade Ativa (PIA) as pessoas com 10 anos ou mais, no se estabelecendo critrio de idade-limite para a participao econmica. A adoo de uma PIA de dimenses mais amplas deve-se recorrncia do trabalho infantil e tambm da presena de idosos na vida produtiva, em razo do no-acesso proteo social3. Entretanto, nem toda a populao de 10 anos ou mais est disponvel para a vida produtiva. Os estudantes, os doentes, as donas de casa, os aposentados e os presos no se encontram presentes no mercado de trabalho. Dessa maneira, somente uma parcela da Populao em Idade Ativa pode ser considerada no exerccio de alguma atividade produtiva. Tal parcela denominada Populao Economicamente Ativa (PEA). importante ressaltar que a noo de contribuio para a produo bastante controversa. Ampla discusso estabelece-se sobre os trabalhos domsticos realizados por membros da prpria famlia e para autoconsumo, seja quanto ao seu reconhecimento, seja quanto sua contribuio econmica. Entretanto, essas formas de atividade so consideradas limitadamente produtivas na elaborao de estatsticas sobre ocupao e emprego. A partir do Censo Demogrfico e da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios possvel construir o agregado Populao Economicamente Ativa segundo critrio amplo e restrito. A PEA-restrita no considera as formas de trabalho para autoconsumo ou autoconstruo nem o trabalho no remunerado de ajuda a empreendimento familiar com jornada inferior a 15 horas. Essa definio de PEA compatvel com aquela incorporada no Censo Demogrfico at 1980 e na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios e, portanto, bastante til. Ela permite, mesmo
3. Desde a Constituio Nacional de 1988, o Estado federal tem sido crescentemente constrangido quanto ao trabalho infantil e proteo social aos idosos. Poltica de combate ao trabalho infantil associada a outras de acesso a benefcios sociais, como o bolsa-escola, tem procurado lutar contra o trabalho infantil no Pas. Tambm a aposentadoria garantida aos idosos de baixa renda ampliou significativamente a proteo social aos mais velhos. Nesse sentido, provvel que tenhamos de adotar limites inferior e superior para a definio da PIA nos prximos anos, em razo da efetividade da poltica pblica.
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com limitaes, reconstruir sries histrias sobre a evoluo da PEA brasileira ao longo do sculo XX.
QUADRO 3 Distribuio da Populao Economicamente Ativa, segundo categorias
de trabalho
Categorias de trabalho 1. Trabalho assalariado 2. Trabalho autnomo remunerado 3. Trabalho de gesto/administrao de empresa (Pr-labore) 4. Trabalho remunerado em domiclios 5. Trabalho no-remunerado de ajuda a empreendimento familiar com jornada semanal de trabalho igual ou superior a 15 horas 6. Trabalho no-remunerado de ajuda a empreendimento familiar com jornada semanal de trabalho inferior a 15 horas (1) 7. Trabalho no-remunerado de produo para consumo prprio na agricultura(1) 8. Trabalho no-remunerado de construo para consumo prprio(1) 9. Desemprego Populao Economicamente Ativa Critrio antigo Critrio restrito 12345678901234 1234567890123 12345678901234 1234567890123 12345678901234 1234567890123 12345678901234 1234567890123 12345678901234 1234567890123 12345678901234 1234567890123 12345678901234 1234567890123 12345678901234 12345678901234 1234567890123 12345678901234 1234567890123 12345678901234 1234567890123 12345678901234 1234567890123 12345678901234 1234567890123 12345678901234 1234567890123 12345678901234 1234567890123 12345678901234 12345678901234 1234567890123 12345678901234 1234567890123 12345678901234 1234567890123 12345678901234 1234567890123
12345678901234 12345678901234 12345678901234 12345678901234 12345678901234 12345678901234 12345678901234 12345678901234 12345678901234 12345678901234 12345678901234 12345678901234 12345678901234 12345678901234 12345678901234 12345678901234 12345678901234 12345678901234
1234567890123 1234567890123 1234567890123 1234567890123 1234567890123
Fonte: IBGE. Censo Demogrfico 2000 e Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD. Elaborado por Claudio S. Dedecca. (1) Desde que realizado uma hora por semana.
Quanto PEA-ampla, so incorporadas algumas categorias de trabalho, como para autoconsumo e autoconstruo, alm do no-remunerado de ajuda a empreendimento familiar. O reconhecimento dessas categorias segue orientao da Organizao Internacional do Trabalho, que considera serem elas representativas do mercado de trabalho dos pases de menor grau de desenvolvimento. Sem dvida, a incluso das novas categorias constitui um avano na mensurao do trabalho, apesar de no terem sua contribuio econmica mensurada nem incorporada ao clculo do Produto Interno Bruto. Resta, porm, grande controvrsia sobre o critrio de definio de trabalho quando a atividade se realiza ao menos por uma hora na semana e sobre o no-reconhecimento do trabalho domstico executado por membros da prpria famlia. Quanto ao critrio de atividade mnima de uma hora, a crtica considera que, em razo da ausncia de mecanismos de proteo social ao desemprego, a baixa jornada possui carter espordico e serve para reduzir a mazela do desemprego ou para financiar a busca de trabalho. Portanto, no existe consenso de que o limite mnimo de 15 horas deva ser abandonado, apesar da orientao da Organizao Internacional do Trabalho.
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QUADRO 4 Composio da populao total, segundo condio de atividade
Populao em Idade No-Ativa PINA
Popula o em Idade Ativa - PIA
Populao Total - PT
Populao Total Total de pessoas residentes no pas. Populao em Idade No Ativa Total de pessoas com menos de 10 anos e, em certos pa ses, com mais de 65 ou 70 anos. Populao em Idade Ativa Total de pessoas com 10 anos ou mais e, para alguns pases, com menos de 65 ou 70 anos.
Em relao ao trabalho domstico realizado por membros da prpria famlia, ele reconhecido pela ONU na Classificao de Uso do Tempo, mas no aceito na definio de condio de atividade, isto , como trabalho. Em grande medida, a razo principal para a no-aceitao est associada ao direito da proteo social previdenciria. Caso os pases venham reconhecer essa atividade como trabalho, tero de estender o direito de aposentadoria s consideradas donas de casa4. Em suma, entende-se que a PEA, ampla ou restrita, conforma a oferta de trabalho para manuteno dos sistemas econmico e social nacionais. Se essa oferta fosse igual demanda, no haveria desemprego ou a situao de desempregado corresponderia apenas aos trabalhadores que estivessem transitando de uma para outra ocupao. Como em poucos momentos de sua histria o capitalismo conseguiu realizar o pleno emprego, a PEA constituda de pessoas ocupadas (PO) e de pessoas em situao de desemprego (PD).
4. No Brasil, encontra-se em tramitao projeto de lei que estabelece o direito de aposentadoria ao trabalho domstico para prprio consumo. Existe grande controvrsia sobre o assunto, inclusive no interior do prprio movimento feminista. Mesmo considerando tais dificuldades, preciso ressaltar que ganha crescente legitimidade a posio em favor do reconhecimento do trabalho domstico e seu direito proteo social, tanto no Brasil como no mundo. E, portanto, muito provvel que mais cedo ou mais tarde ele venha ser reconhecido social e economicamente. A razo para o crescente reconhecimento se deve impossibilidade de desconsiderar a relevncia desse trabalho para a organizao social e, indiretamente, para o prprio funcionamento da economia.
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QUADRO 5 Condio de atividade, segundo condio de ocupao

Censo Demogrfico CDI/IBGE e Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD-IBGE
Popula o Ocupada
Popula o em Desemprego Aberto
Popula o Economicamente Ativa

Populao Economicamente Ativa Total de pessoas que trabalharam ou que no trabalharam nos ltimos 7 dias e procuraram trabalho nos ltimos 30 dias. Popula o Ocupada Total de pessoas que trabalharam nos ltimos 7 dias. Popula o Desocupada Total de pessoas que no trabalharam nos ltimos 7 dias e que procuraram trabalho nos ltimos 30 dias.
A condio de ocupao efetiva-se por diversos regimes de trabalho ou formas de relaes de trabalho. No capitalismo moderno, o regime dominante o assalariamento, seguido do independente (por conta prpria) e o de empregador. Apesar de sua dimenso bastante restrita, um segmento de trabalhadores no-remunerados de ajuda a empreendimento familiar tem permanecido sistematicamente no mercado de trabalho. Quanto aos trabalhadores que realizam a produo ou a construo para o prprio consumo tendem a desaparecer. Todos os regimes de trabalho remunerado podem ser desenvolvidos formal ou informalmente. A formalidade definida pelo cumprimento das normas legais que organizam a atividade econmica e o mercado de trabalho. Na experincia brasileira, a formalidade explicada pela existncia da carteira de trabalho para os assalariados, pela contribuio previdenciria, pelo registro municipal para os autnomos e pela constituio de uma empresa para os empregadores. O cumprimento ou no das normas legais segmenta o mercado de trabalho entre formal e informal. Normalmente, considera-se setor informal o composto por trabalhadores assalariados sem registro em carteira, independentes sem contribuio
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previdenciria, exceto profissionais liberais, e os pequenos empregadores. No h dvida de que essa classificao pode incorporar trabalhadores plenamente integrados e protegidos socialmente. Entretanto, existe um certo consenso de que a maior parte desse segmento de ocupados executa sua atividade fora do amparo legal e em condies de razovel precariedade produtiva. A condio de desemprego corresponde situao das pessoas que no realizaram uma atividade produtiva e estiveram efetivamente procurando uma oportunidade de trabalho em um perodo determinado. No Brasil, existem trs procedimentos para a mensurao do desemprego. O primeiro deles, circunscrito situao de desemprego aberto, encontrado no Censo Demogrfico e na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio. Esse procedimento comum nas sociedades em que o desemprego protegido pelo sistema social, caracterizado por programas abrangentes de mediao de mo-de-obra, qualificao profissional e seguro-desemprego. Nessas condies, entende-se que devem ser consideradas desempregadas somente aquelas pessoas que de fato no realizaram qualquer atividade produtiva e mantiveram uma presso permanente sobre o mercado de trabalho por uma nova ocupao. Essa situao denominada desemprego aberto. Internacionalmente, tem-se adotado o critrio de que uma pessoa em desemprego aberto no pode ter executado qualquer trabalho nos ltimos sete dias e procurado nos ltimos sete ou 30 dias. No Brasil, o adotado nos diversos levantamentos socioeconmicos o de procura nos ltimos 30 dias. Os dois outros critrios so adotados pela Pesquisa Mensal de Emprego (PME) do IBGE e pela Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED) do SeadeDieese. Ambos os levantamentos estabelecem, cada um a seu modo, critrios para a mensurao do desemprego que vo alm da situao de desemprego aberto. A PME considera duas outras situaes de desocupao. A primeira, denominada taxa de populao inativa marginalmente ligada PEA, estima a parcela da populao inativa que nos ltimos 358 dias se declarou disponvel para o trabalho. E outra, chamada taxa de populao inativa em situao de desalento, mensura a parcela da populao que, em razo de desestmulos oriundos da situao do mercado de trabalho, deixou de procurar trabalho nos ltimos seis meses. Quanto PED, sua metodologia estabelece, alm da taxa de desemprego aberto, outras formas de desemprego: oculto por trabalho precrio e oculto por desalento. As trs conformam a taxa de desemprego total (Quadro 6). As razes para ambos os levantamentos definirem situaes de desocupao segundo a PME, as de desemprego; e segundo a PED, as que vo alm
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QUADRO 6 Condio de desemprego, segundo tipos de desemprego

Pesquisa de Emprego e Desemprego PED/Seade-Dieese
Populao em Desemprego Aberto
Populao em Desemprego Oculto por Trabalho Prec rio
Populao em Desemprego Oculto por Desalento
Populao Desempregada - PD
Populao em Desemprego Aberto Total de pessoas que no realizaram qualquer tipo de trabalho nos ltimos 7 dias e procuraram nos ltimos 30 dias. Populao em Desemprego Oculto por Trabalho Precrio Total de pessoas que exerceram algum tipo de trabalho de maneira descontnua e irregular (ocasional) e que procuraram nos ltimos 30 dias. Populao em Idade Ativa Total de pessoas que procuraram nos ltimos 12 meses, mas que no trabalharam nos ltimos 7 e nem procuraram nos ltimos 30 dias
daquela de desemprego aberto devem-se crescente necessidade de se ter maior cuidado na classificao da condio de desemprego em sociedades em que o sistema de proteo social ao desemprego inexistente ou limitado. Em tais economias, o desempregado, em geral, deve financiar a procura de trabalho, resolver o problema de renda decorrente da perda do emprego anterior e estabelecer, de maneira autnoma, uma estratgia de busca de uma nova ocupao. Nesse sentido, a procura pode estar associada existncia de alguma atividade remunerada realizada de maneira irregular e descontnua, impedindo que o desempregado utilize completamente seu tempo para procurar uma oportunidade de trabalho. Em nosso pas, as duas pesquisas conjunturais (mensais) sobre mercados metropolitanos de trabalho adotam essa estratgia. Quanto ao Censo Demogrfico e a PNAD, a opo metodolgica restrita ao desemprego aberto deve-se ao fato de levantamentos anuais ou decenais no serem adequados para a mensurao do problema. O desemprego medido nesses levantamentos tem a funo de permitir a construo da estimativa da PEA. Em grande medida, ele no passa de um indicador sobre a configurao geral do mercado de trabalho, no apresentando a qualidade encontrada nos elaborados pelos levantamentos mensais.
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QUADRO 7 Condies de desocupao e de inatividade com disponibilidade

para o trabalho Pesquisa Mensal de Emprego PME/IBGE Populao em Desemprego Aberto Total de pessoas que no realizaram qualquer tipo de trabalho nos ltimos 7 dias e que tomaram providncias para conseguir trabalho nos ltimos 3o dias, sem interrupo de mais de duas semanas seguidas, contado at a data da ltima providncia no perodo de referncia de 365 dias. Populao Inativa Marginalmente Ligada PEA Total de pessoas no economicamente ativas na semana de referncia que estiveram na PEA no perodo de captao de 358 dias e que estavam disponveis para assumir um trabalho na semana de referncia da pesquisa. Populao em Situao de Desalento Total de pessoas marginalmente ligadas PEA na semana de referncia da pesquisa que estavam procurando trabalho ininterruptamente h pelo menos seis meses, tendo desistido por no encontrar qualquer tipo de trabalho, trabalho com remunerao adequada ou trabalho de acordo com as suas qualificaes.
Ademais, conjunturas econmicas muito desfavorveis podem desestimular a procura de trabalho, criando uma situao de desocupao mais prolongada que induz o desempregado a perder suas esperanas (desemprego oculto por desalento) de obter, no curto prazo, um novo trabalho. Para essa situao, aceita-se que a pessoa no realizou qualquer trabalho nos ltimos sete dias, mas procurou nos ltimos 12 meses.
2.1 Indicadores Existe uma tradio na construo de indicadores bsicos para a anlise da ocupao e do desemprego. O primeiro indicador normalmente construdo refere-se ao grau de participao econmica da Populao em Idade Ativa (PIA), isto , daquela populao com 10 anos e mais. Esse indicador permite avaliar a proporo da populao em idade ativa que se encontra na situao de ocupada ou desempregada. Assim, a taxa de participao econmica a relao entre a populao economicamente ativa e a populao em idade ativa que possibilita mensurar o volume relativo de populao que se encontra no mercado de trabalho. No ano 2000, a populao economicamente ativa brasileira totalizava 77,2 milhes, segundo o critrio amplo, e 74,9 milhes, adotado o critrio restrito. Os prximos indicadores a serem construdos informam a composio da Populao Economicamente Ativa entre ocupados e desempregados. A taxa de
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ocupao expressa o peso da populao ocupada em relao populao economicamente ativa; e a taxa de desemprego, a participao da populao desempregada na populao economicamente ativa. No ano 2000, as taxas de desemprego e de ocupao no Pas, segundo o Censo Demogrfico, eram de 15,3% e 84,7% no critrio amplo e 15,8% e 84.2% no critrio restrito.
TABELA 1 Populao em Idade Ativa e Populao Economicamente Ativa,
por critrios de condio de atividade Brasil 1991-2000 Indicadores Populao em Idade Ativa (Nos. Abs.) Populao Inativa (Nos. Abs.) Populao Econ. Ativa (Nos. Abs.) Populao Ocupada (Nos. Abs.) Populao Desempregada(Nos. Abs.) Taxa de participao (%) Taxa de ocupao (%) Taxa de desemprego (%) 1991 112.860.250 54.404.125 58.456.125 55.293.313 3.162.812 51,8 94,6 5,4 2000 Critrio restrito Critrio amplo 133.441.333 58.465.991 74.975.342 63.155.457 11.819.885 56,2 84,2 15,8 133.441.333 56.200.357 77.240.975 65.421.091 11.819.885 57,9 84,7 15,3
Fonte: IBGE. Censos Demogrficos 1991 e 2000. Microdados. Elaborao Claudio S. Dedecca.
Indicadores complementares so, muitas vezes, elaborados com o objetivo de evidenciar caractersticas especficas da organizao de um mercado de trabalho. Por exemplo, utiliza-se bastante a taxa de assalariamento, que permite avaliar a importncia da populao empregada em relao populao ocupada total. Segundo o Censo Demogrfico 2000, a taxa de participao da populao brasileira de 67,9% e 56,2%, de acordo com os critrios adotados para a definio da Populao Economicamente Ativa. A diferena de critrios explica a alterao no desprezvel na taxa calculada de participao. Tambm so adotados indicadores que permitem mensurar a precariedade e/ou a informalidade. No Brasil, a participao conjunta do trabalho independente (exclusive os profissionais liberais), acrescida dos empregadores de pequenos negcios e, algumas vezes, dos assalariados sem carteira de trabalho assinada e dos trabalhadores domsticos em relao populao ocupada usada como um indicador da dimenso do setor informal. Por outro lado, o peso do assalariamento sem carteira assinada na populao ocupada incorporado como um indicador do grau de precarizao do mercado de trabalho.
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QUADRO 8 Indicadores de insero econmica

Populao Economicamente Ativa Populao em Idade Ativa Populao Ocupada Populao Economicamente Ativa Populao em Desemprego Aberto Populao Economicamente Ativa Populao Assalariada Populao Ocupada
Taxa de Participao
Taxa de Ocupao
Taxa de Desemprego Aberto
Taxa de Assalariamento
Quanto ao desemprego, o indicador bsico aquele que relaciona a populao em situao de desemprego aberto (que procurou ocupao nos ltimos 30 e no trabalhou nos ltimos sete dias) com a Populao Economicamente Ativa. Tal indicador mostra a parcela de pessoas presentes no mercado de trabalho, mas sem qualquer atividade produtiva. Mais recentemente, vm se ampliando o perodo de procura para 30 dias, mantendo-se em sete dias o perodo no trabalhado. Na Tabela 2, esto apresentadas as principais categorias de ocupados segundo o critrio para construo da Populao Economicamente Ativa.
TABELA 2 Populao Ocupada, por critrios de condio de atividade
Brasil 2000 Indicadores Critrio restrito Populao ocupada 65.421.091 Ocupao agrcola 7.529.704 Empregado setor privado 28.294.677 Empregado setor pblico 6.098.152 Autnomo 11.724.699 Empregador 1.897.712 Empregado domstico 5.013.713 Sem remunerao menos de 15h Agrcola 107.135 Sem remunerao menos de 15h Demais Setores 136.888 Sem remunerao mais de 15h Agrcola 1.802.681 Sem remunerao mais de 15h Demais Setores 794.119 Autoconsumo menos de 15h 166.469 Autoconsumo mais de 15h 1.855.141
Fonte: IBGE. Censo Demogrfico 2000. Microdados. Elaborao Claudio S. Dedecca.
Critrio amplo 63.155.457 7.529.704 28.294.677 6.098.152 11.724.699 1.897.712 5.013.713 1.802.681 794.119
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3 Conceitos de renda
Em geral, os ocupados auferem sua renda sob a forma de dinheiro. Somente uma parcela pequena continua, hoje, a receber sua remunerao em espcie. Quatro so as formas bsicas de remunerao monetria: 1. Salrios so pagos aos trabalhadores assalariados manuais. Suas duas formas mais comuns so o salrio mensal e o salrio-hora. Em geral, os trabalhadores que recebem seus salrios segundo cada uma das regras so chamados de mensalistas e horistas. Mais recentemente, inicia-se a difuso de uma nova forma de salrio varivel que associa a remunerao total aos rendimentos individual e coletivo do trabalhador e aos resultados econmicos da empresa que o contrata. 2. Ordenados so em geral pagos aos assalariados no-manuais e suas formas de pagamento podem ser mensal ou horria. Tambm uma remunerao varivel, cujo valor depende do volume de vendas ou do resultado da atividade, comumente encontrada em segmentos do comrcio e dos servios. 3. Pr-labore corresponde remunerao corrente dos empregadores, isto , a retirada que eles fazem mensalmente de seus negcios. Ele se diferencia dos lucros, que podem permanecer no negcio quando eles viabilizam uma deciso de investimento ou podem ser retirados sob a forma de remunerao do capital investido. 4. Remunerao varivel paga aos trabalhadores independentes e profissionais liberais. varivel porque depende do valor dos contratos (formais ou informais) que estabelecem com os seus clientes. Muitas vezes, eles tm uma grande dificuldade em deduzir certos gastos realizados para viabilizar o negcio do rendimento bruto obtido. Os levantamentos socioeconmicos no quantificam as rendas no-monetrias associadas aos trabalhos para autoconsumo ou autoconstruo. A contribuio econmica e social desses regimes de trabalho desconhecida, bem como do trabalho domstico para consumo na prpria famlia5. necessrio, ainda, diferenciar a remunerao nominal da remunerao real. Mesmo em situao de baixa inflao, as remuneraes do trabalho tendem a perder poder de compra em razo de serem estabelecidas para um perodo superior queles conhecidos para a fixao dos preos dos bens e servios.
5. Sobre esse tema, ver Dedecca e Rosandiski (2003).
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Em uma conjuntura de baixa inflao, os salrios, ordenados e mesmo a remunerao dos trabalhadores independentes so determinados para um perodo mais longo, por exemplo, de um ano. Durante esse perodo, os preos variam, mesmo que lentamente, corroendo o poder de compra das diversas formas de remunerao. Apesar da possibilidade de os empregadores reajustarem periodicamente seu pr-labore, eles tambm conhecem uma perda de poder de compra, seja porque no o reajustam mensalmente, seja porque o reajuste ocorre em um perodo maior que os reajustes de preos da ampla variedade de bens e servios ofertados no mercado. Nesse sentido, preciso descontar do valor nominal dos vrios tipos de remunerao a variao ocorrida nos preos para se obter seu valor real.
4 Classificaes
Os diversos levantamentos necessitam adotar alguns sistemas de classificao para a estruturao da informao coletada ou consistida, que em geral so tradicionalmente trs classificaes bsicas: de posies na ocupao, de setores de atividade e de ocupaes. Ao longo dos anos 1990, sob coordenao do IBGE, o governo federal desenvolveu um esforo de unificao das classificaes bsicas adotadas em seus vrios levantamentos de informao estatstica. Desde o incio dessa dcada, os levantamentos federais padronizaram suas classificaes. No caso da Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED) do Seade-Dieese, so definidas classificaes prprias de atividades econmicas e de ocupaes. As classificaes do governo federal seguem as orientaes das internacionais elaboradas pelo Sistema das Organizaes das Naes Unidas (ONU). Em geral, as nacionais so compatveis com as internacionais para os nveis mais agregados de informao. O Brasil desenvolveu ainda classificaes especficas de atividades econmicas e de ocupao para os levantamentos domiciliares, como a CNAEDOM e a CBO-DOM. O Pas ainda elaborou outra classificao importante para os levantamentos estatsticos, que a de nvel educacional, tambm compatvel com aquela definida pelo Sistema ONU, para nveis mais agregados de informao. Finalmente, em processo de desenvolvimento, uma ltima classificao internacional para os levantamentos socioeconmicos no foi, at o presente momento, adotada ou desenvolvida pelo governo federal: a de uso do tempo. O
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Sistema ONU tem trabalhado com uma Classificao Internacional Provisria de Uso do Tempo, isto , que permite classificar as diversas formas de trabalho independentemente da sua relao com o mercado.
QUADRO 9 Classificaes internacionais e nacionais de atividade e ocupao, uso do
tempo e educao
Sistema ONU
Atividade Posio na Ocupao Ocupao Uso do Tempo Educao Classificao Internacional de Atividade Econmica ISIC Classificao Internacional de Posio na Ocupao ISCE Classificao Internacional Uniforme de Ocupaes ISCO Classificao Internacional Provisria sobre Uso do Tempo ICATU Classificao Internacional sobre Educao ISCED Classificao Nacional de Educao
Brasil (Governo Federal)

Classificao Nacional de Atividades Econmicas CNAE Classificao Nacional de Atividades Econmicas Domiciliar CNAE-DOM Classificao Nacional de Posio na Ocupao Classificao Brasileira de Ocupaes CBO Classificao Brasileira de Ocupaes Domiciliar CBO-DOM
Fonte: Organizao das Naes Unidas / Diviso de Estatsticas (Sistema ONU); Comisso Nacional de Classificao Concla (Brasil).
Por no ter realizado ainda pesquisas sobre o uso do tempo, o Pas at agora no consolidou uma classificao prpria desse tema. De modo limitado, a PNAD levanta informaes sobre o tempo destinado ao trabalho considerado ocupao, aquele consumido no deslocamento entre o domiclio e o local de trabalho e aquele destinado a afazeres domsticos. Tais informaes permitem mensurar a extenso da jornada de trabalho de natureza econmica e noeconmica, mas no possibilitam conhecer a dinmica de cada uma das trs formas de uso do tempo nem aquelas destinadas a lazer e descanso.
5 Fontes de informaes
Trs so as formas bsicas de informaes sobre emprego, ocupao e renda. 1. Aquela de origem domiciliar, prestada pelas famlias. Esses levantamentos so realizados por pesquisadores que visitam e entrevistam os domiclios. Em pases desenvolvidos, as instituies que elaboram essas infor121
maes comearam, nos anos 1970, a remeter o questionrio aos domiclios pelo correio, cabendo s famlias responder e devolv-los. 2. Uma outra forma de obteno de informaes realizada nos estabelecimentos ou empresas. Nessa situao, os entrevistadores visitam as empresas com o objetivo de aplicar o questionrio e levantar as informaes necessrias. 3. A terceira corresponde ao registro administrativo da informao. Em geral, essa forma de levantamento est associada a polticas pblicas, que obrigam as empresas e/ou indivduos a fornecer periodicamente as informaes requeridas. No Brasil, os dois principais levantamentos domiciliares so: o Censo Demogrfico (CD) e a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD), ambos realizados pelo IBGE. Dois outros levantamentos mensais so feitos para as regies metropolitanas: A Pesquisa Mensal de Emprego (PME) do IBGE e a Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED) do Seade-Dieese. O Censo Demogrfico produzido no ltimo ano de cada dcada. Um questionrio simplificado aplicado em todos os domiclios brasileiros e levanta informaes sobre nmero de pessoas, idade, sexo, educao e posio da famlia. Um questionrio mais detalhado aplicado em uma amostra de domiclios, em que se busca obter informaes sobre a situao de ocupao e renda de cada famlia. A cobertura de todo o Pas urbano e rural uma das grandes vantagens do Censo Demogrfico. A outra vantagem decorre da sua capacidade de dar informaes para a totalidade do mercado de trabalho, independentemente do regime de trabalho de cada segmento da Populao Economicamente Ativa. Nesse sentido, o Censo Demogrfico constitui uma fotografia completa do mercado de trabalho brasileiro. Quanto PNAD, ela no possui a mesma abrangncia espacial do Censo Demogrfico. Em princpio, ela serve para informar anualmente mudanas demogrficas e do mercado de trabalho no perodo intercensitrio. Apesar de investigar os diversos regimes de trabalho, a PNAD no permite uma maior espacializao da informao, no fornecendo dados para os municpios. Somente em 2004, a PNAD passou a cobrir todo o territrio nacional, tendo incorporado ao levantamento a zona rural da Regio Norte. Uma Pesquisa Mensal de Emprego, tambm baseada em uma amostra, mantida pelo IBGE de maneira complementar a esses dois levantamentos. Tal pesquisa realizada em seis regies metropolitanas (Recife, Salvador, Belo Ho122
rizonte, So Paulo, Rio de Janeiro e Porto Alegre) com o objetivo de fornecer indicadores sobre o desempenho conjuntural desses mercados de trabalho. O principal indicador elaborado a taxa de desemprego aberto em 30 dias, sendo que o levantamento fornece informaes sobre a evoluo do emprego assalariado com e sem carteira de trabalho assinada, do trabalho independente (por conta prpria) e dos empregadores. Um outro levantamento mensal sobre os mercados metropolitanos de trabalho gerenciado nacionalmente pela Fundao Seade e o Dieese: a Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED). Essa pesquisa, feita com base em uma amostra de domiclios, busca caracterizar os diversos segmentos dos mercados metropolitanos de trabalho de So Paulo, Salvador, Braslia, Belo Horizonte e Porto Alegre. Seus principais indicadores so as taxas de desemprego aberto em 30 dias, de desemprego oculto por trabalho precrio e de desemprego oculto por desalento. Todas as fontes de informaes domiciliares permitem uma anlise mais desagregada do mercado de trabalho segundo caractersticas ocupacionais, demogrficas e setoriais. Quanto s pesquisas por estabelecimentos, o IBGE produz periodicamente trs tipos de levantamentos. O Censo Econmico Agropecurio (CEA), que obtm informaes nos estabelecimentos agrcolas sobre produo e emprego. At 1985, eram realizados os Censos Econmicos para a indstria, os servios e a construo civil, a cada cinco anos. O IBGE mantm duas outras pesquisas: as Pesquisas Anuais da Indstria, Comrcio, Servios e Transporte Rodovirio e as Pesquisas Mensais da Indstria e do Comrcio. As primeiras substituram os Censos Econmicos de alguns setores de atividade, propiciando informaes sobre pessoal empregado e massa de remuneraes pagas. Apesar da abrangncia dessas pesquisas para o conjunto do Pas, limitada a sua desagregao espacial. A Pesquisa Industrial Mensal permite avaliar a evoluo conjuntural e global do nvel de emprego e da remunerao mdia do setor. Deve-se ressaltar que em tais levantamentos pode-se obter informaes somente dos trabalhadores assalariados e pertencentes a estabelecimentos com mais de cinco empregados. Ademais, as informaes referem-se ao estoque, no havendo possibilidade de conhecimento do perfil do emprego e da massa de remuneraes. Finalmente, os inquritos alimentados por registros administrativos so dois. A Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) e o Cadastro Geral de
123
Empregados (Caged). Ambos so de responsabilidade do governo federal, havendo uma interveno mais significativa do Ministrio do Trabalho na sua organizao e divulgao. A cada ano, todas as empresas brasileiras prestam informaes sobre os vnculos de trabalho realizados no ano anterior. Dados sobre caractersticas individuais (sexo, idade, grau de educao, ocupao, remunerao e jornada de trabalho) dos vnculos so fornecidas pelas empresas, constituindo posteriormente a Rais. Essas informaes se referem aos assalariados com carteira de trabalho do setor privado e aos assalariados celetistas ou no do setor pblico. Portanto, tal fonte corresponde a uma radiografia anual do segmento formal do mercado de trabalho brasileiro. O Caged tem o objetivo de fornecer dados mensais e atualizados sobre a flutuao do emprego formal. A cada ms, as empresas devem informar, ao Ministrio do Trabalho, quais foram os trabalhadores contratados e demitidos, bem como a ocupao e o salrio de cada um deles. Essas informaes permitem construir um indicador de evoluo do emprego e da remunerao do mercado formal de trabalho. Mais recentemente o governo federal trabalhou na construo do Cadastro Nacional de Informaes Sociais, que integraria a Rais e a Guia Fiscal de Informaes Previdencirias (GFIP). At o presente momento, essa nova base de dados encontra-se parcialmente desenvolvida e disponvel somente para as atividades administrativas do governo federal.
DEDECCA, C.S. A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio PNAD: sntese metodolgica. Revista Brasileira de Estudos de Populao, So Paulo, Abep, v. 15, n. 2, 1998. DEDECCA, C.S.; ROSANDISKI, E.N. Sensos e dissensos: as inovaes metodolgicas do Censo Demogrfico 2000, Revista da ABET, Rio de Janeiro, Abet, v.3, n. 2, 2003. DESROSIRES, A. La Politique des Grands Nombres histoire de la raison statistique. Paris: ditions La Decouverte, 1993. PORCARO, R.M. Produo de informao estatstica oficial na (ds)ordem social
da modernidade. Tese (Doutorado), IBICIT-UFRJ, Rio de Janeiro, 2000. Bureau, Washington D.C.: 2002.
U.S. CENSUS BUREAU. Demographic Trends in the 20th Century, US Census
124
Populao e trabalho
POPULAO E TRABALHO
Claudio Salvadori Dedecca1
oda discusso sobre trabalho requer conhecimento da evoluo populacional e das tendncias de sua insero na atividade econmica e no mercado de trabalho. Mesclam-se, portanto, aspectos demogrficos com outros de natureza socioeconmica na determinao da estrutura ocupacional prevalecente em um mercado de trabalho particular. Esta anlise ganha maior relevncia na experincia brasileira, em razo do processo tardio de constituio do mercado de trabalho livre, ocorrido somente a partir do final do sculo XIX. Em um espao de tempo pouco superior a 100 anos, o Pas transitou de uma configurao produtiva agroexportadora para outra urbano-industrial, que permitiu, por um lado, a formao do mercado nacional de trabalho, e, por outro, um processo de recorrente transformao de sua estrutura ocupacional. Ademais, a dimenso continental do Pas expressa uma acentuada heterogeneidade regional, que reproduz uma ampla variedade de formas de atividade e de tipos de insero econmica, bem como dinmicas populacionais bastante diferenciadas. O objetivo deste ensaio apresentar as principais transformaes demogrficas e econmicas e seus efeitos no mercado nacional de trabalho. Ele est organizado em duas sesses. Em uma primeira, so descritas as tendncias demogrficas e suas implicaes para a populao disponvel na atividade econmica, isto , presente no mercado de trabalho. Na segunda, analisam-se as tendncias de absoro da fora de trabalho pela atividade econmica e as mudanas na configurao da estrutura ocupacional.
1. Professor do Instituto de Economia da Unicamp.
125
1 Populao e desenvolvimento
Para se analisar a evoluo recente do mercado nacional de trabalho, importante, em um primeiro momento, conhecer a evoluo da populao brasileira, pois ela conforma a parcela disponvel ou potencial para o trabalho. Alm disso, o desenvolvimento econmico do Pas foi marcado por mudanas espaciais significativas da atividade produtiva, acompanhadas de deslocamentos intensos de populao inter-regies e imigrao internacional. Os dados de populao tm origem em fontes administrativas ou levantamentos localizados no perodo da Colnia e parte no do Imprio. Somente em 1872, foi realizada a primeira contagem oficial de populao. At 1940, foram implementados levantamentos a cada 20 anos, e a partir dessa data a periodicidade passou a ser decenal. Entre 1550 e 1900, a populao brasileira aumentou a uma taxa mdia de 2,0% a.a., que se acelerou para o patamar de 2,4% a.a. at 1980. Uma queda significativa observada deste ento, situando o crescimento em 1,8% a.a. (Grfico 1).
GRFICO 1 Evoluo da populao brasileira
Brasil 1550-2000
Anos
2000 1996 1991 1980 1970 1960 1950 1940 1920 1900 1890 1872 1800 1700 1550
0
169 544 157.070 146.825 119.003 93.139 70.070 51.944 41.236 30.636 17.438 14.334 9.930 3.250 300 15
20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 140.000 160.000 180.000 200.000
Taxa Anual de Crescimento 1550-1900 2,0 1901-1980 2,4 1981-2000 1,8
Milhares
Fonte: 1550 - Roberto Simonsen, Histria Econmica do Brasil (1500/1820); 1800 - Celso Furtado, Formao Econmica do Brasil; 1850 - Giorgio Mortara, Sobre a utilizao do Censo Demogrfico para a Reconstruo das Estatsticas do Movimento da Populao; 1872-2000 IBGE.
126
Populao e trabalho
Como ser analisada no captulo seguinte, a desacelerao da taxa de crescimento populacional reflete de modo defasado sobre a evoluo da populao disponvel no mercado de trabalho. A evoluo populacional foi acompanhada de um aumento significativo da esperana de vida ao nascer. Esse indicador informa a expectativa mdia de vida da populao nascida em um determinado ano. Para o sculo XX, a esperana de vida ao nascer para os homens subiu de 33 para 64 anos, entre 1910 e 1998, e para as mulheres, de 34 para 72 anos (Grfico 2). Os dados mostram uma intensificao do crescimento da esperana de vida ao nascer durante o perodo de 1930 a 1980.
GRFICO 2 Esperana de vida ao nascer
Brasil 1910-1998
Esperana de vida ao nascer 80,0
70,0 Homens 60,0 Mulheres
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0 1910 1920 1930 1940-50 1950-60 (1) 1960-70 1970-75 1975-80 Ano de nascimento 1991 1998
Fonte: IBGE. Estatsticas do Sculo XX. (1) Para ambos os sexos.
O crescimento populacional ao longo do sculo XX esteve associado, portanto, taxa de natalidade e maior expectativa de anos de vida, que reflete a queda da taxa de mortalidade durante o perodo. Entre as dcadas de 1940 e 1990, a taxa de mortalidade caiu de 20 para 7 pessoas, enquanto a de natalidade diminuiu de 44 para 22 pessoas por mil habitantes. A acelerao do cresci127
mento entre 1940 e 1980 foi influenciada pela queda mais acentuada da mortalidade em comparao quela observada para a fecundidade. Entre 1940 e 2000, a populao brasileira mais que quadruplicou, saltando de 41 para 169 milhes de pessoas. De pas continental com uma populao pequena e concentrada na zona litornea, no incio do sculo XX, chegou ao final do perodo com uma populao pondervel e com razovel grau de interiorizao. Essa tendncia na dinmica populacional foi acompanhada de mudanas importantes nos perfis espacial, de sexo e de idade da populao.
GRFICO 3 Taxas brutas de natalidade e de mortalidade

Brasil 1940-2020
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1940 a 1950 1950 a 1960 1960 a 1970 1970 a 1980 1980 a 1990 1990 a 2000 2000 a 2010 2010 a 2020 T AXAS BRUT AS DE NAT ALIDADE () T AXAS BRUT AS DE MORT ALIDADE ()
Fonte: IBGE. Estatsticas do Sculo XX.
No final do sculo XIX, a populao brasileira encontrava-se concentrada nas atuais Regies Nordeste e Sudeste, que respondiam por 47% e 40% respectivamente. Grande parte dessa populao encontrava-se concentrada nos Estados do Cear, Pernambuco, Bahia, Minas Gerais e Rio de Janeiro, evidenciando sua reduzida distribuio espacial no territrio brasileiro.
128
Populao e trabalho
GRFICO 4 Evoluo da populao brasileira, segundo regies geogrficas

Brasil 1872-2000
2000
1980
1940
Sul Sudeste
1920
Centro Oeste Nordeste Norte
1872
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
70.000
80.000 Milhares
Ao longo do sculo XX, essa distribuio foi sendo alterada. Sudeste e Nordeste continuaram preponderando, apesar da primeira regio ter se tornado a mais populosa. Foram ganhando importncia as Regies Norte, Centro-Oeste e Sul. A dinmica demogrfica foi marcada pela interiorizao populacional articulada s tendncias de difuso espacial da atividade produtiva. Na Regio Sudeste, ncleo do processo de industrializao, observou-se um crescimento populacional acentuado, que produziu uma elevao substantiva da densidade de habitantes por km2. Tal tendncia foi acompanhada pelas demais regies, porm com menor intensidade. No ano 2000, a Regio Sudeste tinha 78 habitantes por km2, enquanto a Regio Sul possua 44, a Nordeste, 31, a CentroOeste, 7, e a Norte, 3. Mesmo com a interiorizao, percebe-se uma ocupao populacional fortemente desigual do territrio brasileiro. Essa situao se reflete nos mercados de trabalho regionais, que apresentam maior dimenso naquelas regies com maior densidade populacional.
129
GRFICO 5 Densidade populacional, segundo regies geogrficas

Brasil 1940-2000
80
70
Brasil
60
Norte Nordetse Centro-Oeste Sudeste Sul
50
Habitantes por Km2
40
30
20
10
0 1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000
As mudanas na distribuio espacial traduziram-se em tendncia de urbanizao acentuada nas diversas regies. No perodo de 60 anos, o Pas transitou de uma distribuio populacional predominantemente rural para uma outra de dimenso urbana. De uma taxa de urbanizao prxima a 30% em 1930, ele chega a 80% em 2000, movimento comum a todas as regies geogrficas do Pas. Duas caractersticas marcam esse processo de transformao. A primeira remete-se recorrncia, mesmo com a dominncia da dimenso urbana, de uma populao rural ainda pondervel e com razovel concentrao espacial. Em 2000, 31 milhes de pessoas tinham domiclio na zona rural e 137 milhes, na urbana. Do total da populao residindo na zona rural, 14,7 milhes pertenciam Regio Nordeste do Pas. Mesmo considerando-se que em termos relativos a populao rural perdeu importncia na estrutura demogrfica brasileira, no se pode desconsiderar seu significado em termos absolutos. Dos 36 pases que compem a Amrica Latina, somente sete deles possuam, em 2000, dimenso populacional superior da populao rural nordestina (www.eclac.cl/celade/indicadores/ default.htm), e apenas quatro, superior da populao rural brasileira.
130
Populao e trabalho
GRFICO 6 Taxa de urbanizao, segundo regies geogrficas

Brasil 1940-2000
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10
Brasil Norte Nordetse Sudeste Sul Centro-Oeste
Taxa de urbanizao (%)
1940
1960
1980
1991
2000
A outra diz respeito tendncia de rpida metropolizao da estrutura populacional entre 1940 e 1980, que perdeu velocidade a partir daquela dcada (MARTINE, 1994). Aproximadamente, trs de cada dez brasileiros residiam, em 2000, em cidades com 500 mil ou mais habitantes, e 36% estavam em cidades com menos de 50 mil habitantes. Contudo, foram as cidades mdias que ganharam participao na estrutura populacional brasileira, bem como na distribuio da Populao Economicamente Ativa. A construo das grandes cidades associou-se difuso limitada da base industrial no conjunto do Pas, como havia sido observado nos pases desenvolvidos durante o sculo XIX. Aqui, a metropolizao, excetuando a Regio Metropolitana de So Paulo, foi marcada pela recorrncia do setor de servios, em geral dominado pelas atividades orientadas para o consumo das pessoas e das famlias. Em todas as regies, na maioria das mdias e grandes cidades, a atividade urbana continua sendo influenciada pela agrcola. So exemplos as cidades do interior do Estado de So Paulo e dos Estados do Centro-Oeste. Muitas atividades do setor de servios dependem do desempenho agrcola, direta ou indiretamente.
131
TABELA 1
Distribuio da populao total e da populao economicamente ativa (Critrio Restrito), segundo tamanho de cidades Brasil 1991-2000 Populao Economicamente Ativa Critrio Amplo 1991 2000 3,1 9,2 15,4 16,4 11,2 8,4 4,9 6,1 5,8 19,5 2,5 5,0 10,1 15,3 12,1 10,1 6,2 8,3 7,9 22,6 Populao Total 1991 2000 3,1 9,5 16,6 17,5 11,6 8,3 4,7 5,7 5,4 17,7 2,6 5,5 11,5 17,0 12,4 9,7 5,9 7,8 7,4 20,2
Tamanho de cidades Menos de 5.000 hab. De 5.000 a menos de 10.000 hab. De 10.000 a menos de 20.000 hab. De 20.000 a menos de 50.000 hab. De 50.000 a menos de 100.000 hab. De 100.000 a menos de 200.000 hab. De 200.000 a menos de 300.000 hab. De 300.000 a menos de 500.000 hab.
De 500.000 a menos de 1.000.000 hab. 1.000.000 ou mais hab.
GRFICO 7 Evoluo da populao brasileira, segundo sexo

Brasil 1872-2000
90.000 80.000 70.000 Homens 60.000 Mulheres
Em milhares
50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 1872 1890 1900 1920 1940 1950 1960 1970 1980 1991 1996 2000
132
Populao e trabalho
O crescimento da populao brasileira produziu, entretanto, alteraes em sua distribuio segundo sexo. Desde a dcada de 1970, observa-se a tendncia de expanso da participao das mulheres na populao total. Um aumento mais acentuado da populao de mulheres encontrado nesse perodo, indicando que nas prximas dcadas se poder verificar uma desproporo da estrutura populacional segundo sexo. O equilbrio atual repete-se quando se analisa a estrutura etria da populao. A participao maior de mulheres observada nas classes de idade mais elevada. Nas classes mais jovens maior a participao dos homens. A mudana nas participaes segundo sexo ao longo do ciclo de vida decorre da maior esperana de vida das mulheres. Enquanto esse indicador para elas de 72 anos, nos homens corresponde a 64 anos. A evoluo da pirmide populacional entre 1980 e 2000 mostra uma retrao de sua base, havendo perda de participao dos segmentos jovens. Por outro lado, amplia-se o peso das classes de idade mais avanada, como aquelas com mais de 65 anos. Tal crescimento, porm, no compensa a contrao da base da pirmide. De fato, ao longo das duas dcadas, observa-se a elevao da participao da populao com idade entre 16 e 65 anos na populao total. Esse segmento populacional pode ser considerado uma oferta potencial para o mercado de trabalho, denominada de Populao em Idade Ativa (PIA). O corte inicial nos 16 anos deve-se s atuais determinaes legais. Contudo, a
GRFICO 8 Estrutura populacional, segundo sexo e idade

Brasil 1980-2000
80 anos e + 70 a 75 anos 60 a 65 anos 50 a 55 anos 40 a 45 anos 30 a 35 anos 20 a 25 anos 10 e 15 anos - de 5 anos 20 15 10 5 Em Porcentagem 5 10 15
80 anos e +
Mulheres Homens
70 a 75 anos 60 a 65 anos 50 a 55 anos 40 a 45 anos 30 a 35 anos 20 a 25 anos 10 e 15 anos - de 5 anos 15 10 5 Em Porcentagem 5
Mulheres Homens
10
15
1980
2000
133
praxe existente tomar a idade dos 10 anos como referncia inicial para definio da Populao em Idade Ativa. Ademais, no costume considerar um limite superior. Desse modo, a definio mais comum de PIA, adotada inclusive pelo prprio IBGE, compreende toda a populao com mais 10 anos, conduta que ser assumida nos prximos captulos. As razes para considerar Populao em Idade Ativa aquele segmento com idade entre 16 e 64 anos para anlise da evoluo da populao total decorrem dos desdobramentos da transio demogrfica vivida pelo Pas a partir dos anos 70, resultante da queda da taxa de fecundidade e de seu efeito de desacelerao do crescimento populacional, que tendem a reduzir o peso relativo dos segmentos jovens e ampliar aquele dos mais avanados. Essa mudana na estrutura etria tem alimentado todo um debate sobre a tendncia de envelhecimento da populao, dando a impresso de que a dinmica demogrfica estaria reduzindo a disponibilidade de populao para o mercado de trabalho e ampliando a relao entre inativos e ativos potenciais. As informaes existentes no corroboram essa tese, mostrando haver uma tendncia de elevao de participao da populao de 16 a 64 anos na
GRFICO 9 Participao da populao de 16 a 24 anos na populao total,
segundo sexo Brasil 1980-2000
70
63
58
59
60
56
Em porcentagem
50
40
30
20
55
55
58
62
Homens
10
Mulheres Total
0 1980 1991 2000
Fonte: IBGE. Censos Demogrficos 1980, 1991 e 2000. Microdados. Elaborao Claudio S. Dedecca.
134
62
Populao e trabalho
populao total. Em 1991, ela era de 58% e, em 2000, de 62%. Esse movimento foi observado para ambos os sexos, isto , tanto para homens como para mulheres. Tal tendncia dever ter continuidade nas primeiras duas dcadas deste sculo. Ao menos at 2025, a parcela da populao de 16 a 64 anos ampliar sua participao na populao total do Pas, situao que se diferencia daquela encontrada em muitos outros pases, sobretudo os desenvolvidos, que conhecero uma queda nessa participao. Essa participao expressa uma razo de dependncia das populaes infantil e idosa em relao populao com insero econmica potencial para a gerao de riqueza e bem-estar. Ainda neste incio de sculo, o Brasil continuar tendo uma estrutura demogrfica favorvel produo de riqueza, pois ser cadente a parcela dependente daqueles que podem ter participao econmica. Do ponto de vista demogrfico, portanto, as dificuldades no sero originadas pelo crescimento acentuado da populao inativa. Elas podero surgir de uma capacidade de gerao de oportunidades de trabalho inferior s necessidades criadas pelo aumento da Populao Economicamente Ativa.
GRFICO 10 Razo entre a populao de 16 e 64 anos e a populao total, segundo
pases selecionados 2000-2025
Argentina Brasil Chile Mxico frica do Sul Frana Alemanha Itlia Espanha Reino Unido Canad Estados Unidos Japo China Coria do Sul
2025 2000
52,0
54,0
56,0
58,0
60,0
62,0
64,0
66,0
68,0
70,0
72,0
74,0
Fonte: U.S. Census Bureau, International, Data Base. Disponvel em: <http:// www.census.gov.br. Elaborao Claudio S. Dedecca.
135
2 A evoluo da fora de trabalho
O volume de populao presente no mercado de trabalho, seja como ocupada seja como desempregada, no determinado somente pela evoluo demogrfica passada. A desacelerao do crescimento demogrfico, observada desde os anos 1970, vem induzindo a queda da populao potencialmente disponvel para o mercado de trabalho, isto , a parcela com mais de 10 anos de idade. Contudo, a tendncia de menor crescimento da populao potencialmente disponvel, denominada de Populao em Idade Ativa (PIA), pode divergir daquela presente no mercado de trabalho, ou seja, a Populao Economicamente Ativa (PEA). Desde 1980, tem-se verificado essa diferena, observando-se uma taxa de crescimento da PEA superior quela encontrada para a PIA. Notase a tendncia de distanciamento entre as respectivas taxas. Dois movimentos so observados e merecem ser ressaltados. O primeiro, j apontado no captulo anterior, refere-se elevao da participao da PIA na
GRFICO 11 Taxas anuais de crescimento da Populao em Idade Ativa e da Populao
Economicamente Ativa Brasil 1980-2000
3
2,5
1,5
0,5
0 1980-1991 1991-2000
Populao em Idade Ativa (PIA)
Populao Economicamente Ativa (PEA)
Fonte: U.S. Census Bureau, International, Data Base. Disponvel em: <http:// www.census.gov.br. Elaborao Claudio S. Dedecca.
136
Populao e trabalho
populao total, mesmo em um contexto de desacelerao do crescimento de ambas. O outro se vincula tendncia de aumento da PEA mais acentuado que aquele da PIA, levando a uma elevao da participao da PEA na populao total. Essa divergncia fica explcita quando se analisam as informaes para as dcadas de 1980 e 1990. Enquanto o crescimento da PIA se desacelera, o da PEA mantm-se estvel. Durante a dcada de 1970, a PEA aumentou 2,8% a.a., enquanto o incremento da PIA foi de 1,6% a.a. A participao da Populao Economicamente Ativa na Populao em Idade Ativa elevou-se, entre 1980 e 2000, de 50% para 57%. Essa relao denominada taxa de participao, isto , ela corresponde parcela da populao em idade de trabalhar que se encontra presente no mercado de trabalho. Em termos absolutos, a PEA cresceu de 43 para 75 milhes de pessoas em vinte anos. Desse total, as mulheres responderam por 18,5 milhes e os homens por 13,5 milhes de pessoas. A taxa de participao dos homens teve um pequeno declnio, enquanto a das mulheres apresentou um acrscimo acentuado, saltando de 26% para 44% em vinte anos.
GRFICO 12 Participao da Populao Economicamente Ativa na Populao em Idade

Ativa (1), segundo sexo Brasil 1980-2000
80 70 60
Em Porcentagem
1980 2000
50 40 30 20 10 0 Homens Mulheres Total
Fonte: IBGE. Censos Demogrficos 1980, 1991 e 2000. Microdados. Elaborao Claudio S. Dedecca. (1) Populao com 10 anos e mais.
137
A noo de Populao Economicamente Ativa sinnimo de fora de trabalho. Os dados revelam que o Brasil continua a conviver com uma tendncia de crescimento pondervel da fora de trabalho, a qual tem na maior participao da mulher um fato decisivo desse comportamento. Revela-se, portanto, que a evoluo da fora de trabalho no depende exclusivamente de fatores demogrficos, mas tambm das recorrentes transformaes socioeconmicas que modificam o grau de participao da populao no mercado de trabalho. Entre os homens, o processo de envelhecimento de sua estrutura populacional provocou a reduo de sua participao econmica. Ao contrrio, a baixa presena da mulher no mercado de trabalho ainda nos anos 1980 e as mudanas sociais tm se traduzido na sua crescente insero, sustentando uma taxa de crescimento relativamente elevada da Populao Economicamente Ativa total. O resultado dessas modificaes observado na composio da Populao Economicamente Ativa segundo sexo e idade. A PEA concentra-se ainda mais nas faixas de idade de 18 a 64 anos, e a participao das mulheres ampliase significativamente entre 1980 e 2002. So relevantes as alteraes na estrutura por sexo e idade da Populao Economicamente Ativa, levando a sua maior participao na populao total e, portanto, reduzindo a proporo de inativos por ativo ao longo do tempo.
GRFICO 13 Composio da Populao Economicamente Ativa, segundo sexo e idade

Brasil 1980-2000
1980
65 anos e +
2000
65 anos e +
Mulheres Homens
55 a 64 anos
55 a 64 anos
40 a 54 anos
40 a 54 anos
25 a 39 anos
25 a 39 anos
18 a 24 anos
18 a 24 anos
16 e 17 anos
16 e 17 anos
10 a 15 anos
Mulheres Homens
15000000 10000000 5000000 5000000 10000000 15000000 20000000
10 a 15 anos
20000000
2000000 0
1500000 0
1000000 0
5000000
5000000
1000000 0
1500000 0
2000000 0
138
Populao e trabalho
Tal resultado reflete taxas mais elevadas de crescimento da populao na faixa de idade de 16 a 64 anos, muito superior quelas encontradas para as faixas de idade mais jovens ou idosas. As mudanas na estrutura da PEA segundo sexo e idade, entre 1980 e 2000, foram brutais, mostrando alta concentrao na faixa de idade de 25 a 39 anos. Cabe explicitar ainda que o aumento da participao da mulher no mercado de trabalho foi decisivo para esse movimento, por acumular justamente os segmentos com idade de maior insero no mercado.
GRFICO 14 Evoluo da Populao Economicamente Ativa, segundo sexo e idade

Brasil 19802000
30.000.000
25.000.000
Mulheres
20.000.000
Homens
15.000.000
10.000.000
5.000.000
1980
2000 1980
2000 1980
2000 1980 2000 1980
2000 1980
2000 1980
2000
10 a 15 anos 16 e 17 anos 18 a 24 anos 25 a 39 anos 40 a 54 anos 55 a 64 anos 65 anos e +
Segundo estimativa do Centro Latino-Americano e Caribenho de Demografia Celade-Cepal-ONU, a razo de dependncia populao inativa populao ativa declinar de 1,18 para 1,17 entre 2000 e 2025. Isto , o Brasil continuar a conhecer, neste primeiro quarto de sculo, uma tendncia de elevao absoluta e relativa de sua populao potencialmente habilitada a contribuir com a atividade econmica, no se observando, portanto, tendncia demogrfica desfavorvel para a evoluo da fora nacional de trabalho. Ao contrrio, ela se situa em um momento favorvel, ao indicar que o Pas ainda se encontra com uma relevante disponibilidade potencial de populao para a gerao do produto nacional.
139
GRFICO 15 Razo de dependncia da Populao Economicamente Ativa em relao

Populao Ativa Brasil 19802050
1,60 1,40
Razo de Dependncia
1,20 1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 0,00 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Fonte: <http://www.eclac.cl/celade/>. Elaborao Claudio S. Dedecca.
De outro modo, pode-se dizer que o aumento da renda per capita poder decorrer tanto do maior produto por pessoa economicamente ativa como de sua maior disponibilidade em termos absolutos. Caber ao Pas garantir uma economia dinmica que aproveite positivamente essa fora de trabalho potencial, possibilidade associada capacidade de se sustentar um crescimento econmico a taxas que permitam, ao mesmo tempo, gerar ocupaes em volume superior expanso da PEA e elevar o produto per capita por ocupado.
GRFICO 16 Taxas de participao, segundo sexo e regies geogrficas
Brasil 1980
80
70
60
50
40 30
20
10
0 Homens Mulheres
Sul
Sudeste
Centro-Oeste
Nordeste
Norte
Fonte: IBGE. Censos Demogrficos 1980. Microdados. Elaborao Claudio S. Dedecca.
140
Populao e trabalho
Se do ponto do conjunto do Pas a condio de participao econmica potencial da populao pode ser considerada favorvel, preciso atentar que ela apresenta razovel heterogeneidade quando se analisa sua composio regional.
GRFICO 17 Taxas de crescimento da Populao Economicamente Ativa, segundo
regies geogrficas Brasil 1980
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0 Sul Sudeste Centro-Oeste Nordeste Norte Brasil
As regies do centro-sul registram taxas de participao mais elevadas, independentemente de sexo. Por outro lado, todas mantiveram taxas de crescimento da PEA ponderveis, superiores a 2% a.a. Destaca-se a Regio Norte que, entre 1980 e 2000, conheceu um incremento de 5% a.a. de sua fora de trabalho. As diferenas entre as taxas de crescimento da PEA tm levado a modificaes limitadas na sua distribuio regional, pois as duas regies com taxas mais altas tinham e continuam tendo baixas participaes no total da fora de trabalho. Mesmo ampliando-se as participaes do Norte e do Centro-Oeste na PEA brasileira, as alteraes no foram suficientes para modificar a distribuio regional. Contudo, provvel que tais regies continuem com taxas mais elevadas de crescimento da PEA nesta e na prxima dcada, o que poder gerar um efeito cumulativo e alterar sua composio regional.
141
GRFICO 18 Composio da Populao Economicamente Ativa, segundo

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1980 2000
Sul
Sudeste
Centro-Oeste
Nordeste
Norte
Desse modo, ser importante um desempenho econmico mais acentuado dessas regies com o objetivo de garantir a criao de outras oportunidades de trabalho em volume compatvel com o aumento provvel da PEA. Mesmo assim, pode-se afirmar que so favorveis, do ponto de vista demogrfico, as condies de participao econmica da populao nas diversas regies brasileiras, mesmo que algumas delas apresentem indicadores mais baixos. O desafio existente refere-se, portanto, s possibilidades de um crescimento da economia brasileira que se estenda a todo o territrio nacional, a fim de criar capacidade de gerao de oportunidades de trabalho compatvel com a disponibilidade de fora de trabalho existente. Como j apontado, essa expanso necessita ser estabelecida em um patamar capaz de gerar oportunidades de trabalho em volume que corresponda ao crescimento da disponibilidade de trabalho e do produto por pessoa economicamente ativa. Esse desafio no tem sido cumprido pelo Pas nestas ltimas duas dcadas e meia. Nota-se, nesse perodo, uma tendncia de crescimento do produto inferior quele observado para a Populao Economicamente Ativa, com as Regies Nordeste e Sul apresentando um movimento destoante. Mesmo assim, relativamente tnue o incremento do produto bruto por pessoa economicamente
142
Populao e trabalho
ativa. Em outras palavras, pode-se afirmar que o Pas conheceu, no passado recente, uma tendncia de queda da produtividade social.
GRFICO 19 Evoluo do Produto Interno Bruto, por pessoa economicamente ativa
Brasil 1980-2000
140,0
120,0
1980 2000
Indice (Brasil, 1980 = 100)
100,0
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0 Brasil Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul
Fonte: IPEA. Contas Regionais (http://www.ipeadata.gov.br); IBGE. Censos Demogrficos 1980 e 2000. Microdados. Elaborao Claudio S. Dedecca.
Seu estabelecimento criou constrangimentos para um mercado de trabalho caracterizado historicamente por uma razovel precariedade ocupacional, que ser discutida mais a frente, e por um crescimento potencial razovel da disponibilidade de fora de trabalho. Diante dessas condies e das estimativas de comportamento da PEA nessas duas primeiras dcadas, inegvel a importncia do crescimento econmico como elemento bsico para a superao das dificuldades de insero ocupacional vividas pela populao brasileira no final do sculo passado. Por outro lado, continua a merecer ateno a insero econmica da populao no meio rural e nas atividades agrcolas. Por se tratar da anlise da Populao Economicamente Ativa, deve-se adotar a tipologia rural/urbana (Quadro 1). Como podemos notar, so grandes as diferenas na composio da PEA segundo condio de domiclio, tanto do ponto de vista regional como de sexo. Mantm-se significativas as participaes da Populao Economicamente Ativa com domiclio rural nas Regies Norte, Nordeste e Sul. Nas duas primei143
ras, trs de cada dez pessoas economicamente ativas de sexo masculino residem na zona rural, enquanto na Regio Sul encontra-se uma relao de duas para dez pessoas. Em 2000, 11 milhes de pessoas possuam domiclio rural para uma PEA total de 75 milhes de pessoas.
GRFICO 20 Participao da PEA, com domiclio na rea rural, por sexo, segundo
30,0
25,0
Em porcentagem
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
Masculino
Feminino
Total
Sul
Sudeste
Centro-Oeste
Nordeste
Norte
Brasil
QUADRO 1
Qual a diferena entre rural e agrcola? As metodologias das pesquisas domiciliares adotam dois critrios que podem ser considerados prximos, mas no idnticos: rural e agrcola. Quando se fala de zona rural est se tratando dos domiclios nela situados. A definio da extenso das zonas rural e urbana realizada pelo IBGE durante os trabalhos de preparao do Censo Demogrfico, considerando as decises poltico-administrativas sobre organizao do territrio estabelecidas na esfera de poder municipal. Critrio distinto adotado na definio dos setores agrcolas e no-agrcolas, que so construdos a partir de uma classificao de atividades, isto , do destino do resultado do bem ou servio produzido em um determinado segmento de atividade econmica. Por exemplo, possvel que uma pessoa resida na zona rural e trabalhe em um setor no-agrcola, como a indstria de transformao. Ou que resida na zona urbana e trabalhe na atividade agrcola de corte de cana. Quando se analisa a Populao Economicamente Ativa, deve-se utilizar a tipologia rural/urbano, pois somente atravs desse procedimento possvel identificar a distribuio do conjunto da populao. Se adotada a tipologia agrcola/no-agrcola, a anlise dever ficar restrita somente populao ocupada, que tem condio de informar o setor de atividade em que se insere.
144
Populao e trabalho
3 Observaes finais
A anlise da evoluo da fora de trabalho brasileira revela uma tendncia de declnio do ritmo de seu crescimento, marcada pela continuidade dos movimentos de ampliao da dimenso urbana e da presena das mulheres. Apesar do menor ritmo de crescimento da disponibilidade de trabalho, nota-se que ele foi incompatvel com o baixo dinamismo da economia brasileira nos ltimos 25 anos, descompasso que se traduziu, como ser tratado mais frente, em desemprego e reproduo de uma estrutura ocupacional desfavorvel. A anlise do perfil da fora de trabalho e das suas provveis tendncias de crescimento para os prximos anos mostra que, do ponto de vista da fora de trabalho potencial, o Pas atravessa uma situao favorvel. Nas duas primeiras dcadas deste sculo, o Brasil ter a menor proporo de pessoas em idade noativa por pessoa em idade ativa. So favorveis as condies demogrficas para a atividade econmica, desde que tenha dinamismo capaz de aproveitar a fora de trabalho disponvel. Ademais, que esse dinamismo se estenda a todo o territrio nacional e tenha algum efeito de desconcentrao regional da fora de trabalho. Os dados do Censo Demogrfico revelaram uma oportunidade para o Brasil em termos do comportamento da fora de trabalho, isto , de sua Populao Economicamente Ativa. O aproveitamento dessa oportunidade depende e depender do estabelecimento pelo Pas de outras polticas complementares, mas no partcipes, da organizao e regulao do mercado nacional de trabalho.
CELADE (CENTRO LATINO-AMERICANO E CARIBENHO DE DEMOGRAFIA).
Disponvel em: <http://www.eclac.cl/celade/indicadores/default.htm>.

DEDECCA, C.S.; ROSANDISKI, E.N. Sensos e dissensos: as inovaes metodolgicas do Censo Demogrfico 2000, Revista da ABET, Rio de Janeiro, Abet, v. 3, n. 2, 2003. JANUZZI, P.M. Indicadores Sociais no Brasil Conceitos, fontes de dados e
aplicaes. Campinas: Alnea, 2001.

145
MAGNO DE CARVALHO, J.A.; SAWYER, D.O.; NASCIMENTO RODRIGUES, R.
Introduo a alguns conceitos bsicos e medidas em demografia. So Paulo: Abep, 1998.

MARTINE, G. A redistribuio espacial da populao brasileira durante os anos 80. Braslia, Ipea, 1994. (Textos para Discusso, n. 329).
146
Indicadores e distribuio de renda
INDICADORES E DISTRIBUIO DE RENDA

Claudio Salvadori Dedecca1 Eliane Navarro Rosandiski2
ste ensaio apresenta um painel sobre os indicadores e o perfil de renda no Brasil. Inicialmente, expe alguns argumentos sobre o processo de desenvolvimento, o mercado de trabalho e a distribuio de renda. Em seguida, explora as caractersticas estruturais da desigualdade de renda no Brasil, fruto do desenvolvimento brasileiro do ps-30. Finalmente, analisa a reduo recente da desigualdade social observada neste incio de dcada. Ao longo da anlise, sero mostradas algumas noes sobre as formas de renda prevalecentes em nossa sociedade, bem como a capacidade de serem captadas pelos levantamentos socioeconmicos.
1 Desenvolvimento econmico e distribuio de renda
Qualquer estudo sobre remunerao deve ter como ponto de partida a abordagem sobre o que o mercado de trabalho e sua relao com os rendimentos. De forma agregada e simples pode-se dizer que o locus de compra e venda de uma mercadoria especfica: a fora de trabalho. Como em qualquer mercado, quanto maior o preo mais pessoas desejam vender essa mercadoria e menos pessoas (empregadores) estaro dispostas a compr-la. bvio que esse processo de compra e venda depende do nvel de atividade econmica. Em um contexto de crescimento, as empresas estaro mais propensas a pagar uma re1. Professor do Instituto de Economia da Unicamp. 2. Professora da Pontifcia Universidade Catlica de Campinas, PUC-CAMP.
147
munerao mais elevada. Ao contrrio, em uma situao de crise com desemprego, procuraro reduzir o preo de compra da fora de trabalho. Essa viso, embora bastante simples, mostra uma contradio importante presente na economia capitalista. Para as empresas, quanto maior o padro de remunerao menor ser sua disposio de contratar fora de trabalho e maior ser sua atrao para substitu-la por equipamentos (tecnologias). Portanto, o desenvolvimento econmico tende reduzir a demanda de fora de trabalho, criando um excedente de populao no mercado de trabalho, sob a forma de desemprego. evidente a referncia da remunerao da fora de trabalho para a dinmica capitalista. Por ser parte do excedente produtivo, a remunerao do trabalho parte de negociao permanente entre capital e trabalho. Empregadores e trabalhadores procuram defender sua participao na renda e na produtividade mais elevadas que o desenvolvimento econmico propicia, com o propsito de preservar ou aumentar a renda auferida no processo de produo. Do ponto de vista da dinmica capitalista, as diversas formas de remunerao tendem a estimular a demanda agregada da economia, impondo somente alteraes no perfil setorial produtivo. Uma participao mais expressiva da remunerao do trabalho determinar uma maior dinmica dos setores de bens de consumo de menor valor, enquanto o aumento de participao dos lucros dever impulsionar os setores de bens de maior valor. Contudo, em ambas as situaes dever ocorrer um estmulo ao investimento, se houver capacidade de consumo na sociedade. Percebe-se, desse modo, que o processo de produo tambm de distribuio dos rendimentos. Mas para entender essas dimenses da produo em nossa sociedade, preciso compreender por que parte da populao vende trabalho e outra o compra. A razo bsica de tal diferenciao decorre do fato de parte da populao, sua maioria, no deter os meios necessrios para empreender a atividade produtiva, ao mesmo tempo em que precisa de renda para adquirir os bens e os servios indispensveis para a sobrevivncia. Portanto, o mercado de trabalho existe porque parcelas da populao necessitam vender trabalho para aqueles que desejam compr-lo e tenham recursos monetrios para faz-lo. Nesse processo de compra e venda de trabalho se consolida uma certa distribuio de renda, a qual caracterizada por dois aspectos relevantes: a) Composio da apropriao da renda entre capital e trabalho; b) Composio similar da apropriao da renda entre aqueles que vendem trabalho. Tais aspectos expressam a maior ou menor igualdade socioeconmica em uma sociedade. Mais apropriao relativa da renda daqueles que detm renda
148
de capital ou uma elevada remunerao do trabalho revela uma distribuio mais desigual da renda em favor dos considerados mais ricos. Ao contrrio, uma maior participao do trabalho e daqueles com rendimentos mais baixos expressa uma distribuio menos desigual. O perfil da distribuio de renda depende do grau de desenvolvimento, mas tambm de caractersticas especficas relativas ao crescimento econmico e social de cada Pas. A situao brasileira deve ser considerada, nesse sentido, exemplar. Apesar do grau de desenvolvimento alcanado pelo Pas, ele apresenta uma alta desigualdade de renda, que pode ser observada pela discrepncia dos rendimentos auferidos entre os 20% mais ricos e os 20% mais pobres. Entre alguns pases selecionados, o Brasil lidera com uma relao entre os rendimentos mdios de 26 vezes, contra patamares de 16 vezes entre os pases em desenvolvimento e de sete vezes para os pases adiantados. No ps-guerra, perodo histrico conhecido como anos dourados do capitalismo, o elevado crescimento econmico embasou a construo de um sistema de relaes de trabalho nos pases europeus. Nesse padro, entre outros aspectos, cabe especial ateno sua ao de mediador dos conflitos distributivos.
GRFICO 1 Relao entre os rendimentos mdios dos 20% mais ricos e dos 20% mais
pobres, segundo pases selecionados 1990-2000
Brasil Mxico Chile Argentina Repbl. da Coria frica do Sul Reino Unido Frana Espanha Alemanha Canad Estados Unidos 0 5 10 15 20 25 30
Fonte: Human Development Report, PNUD/ONU (2005).
149
A formao desse aparato institucional, referendado pela articulao de trs atores sociais empresas, Estado e trabalhadores e expresso no contrato coletivo de trabalho, possibilitou a incorporao sistmica de ganhos de produtividade na remunerao da classe trabalhadora e menor desigualdade na distribuio de renda. Contudo, fato que esse padro de institucionalizao no pde ser absorvido, com as mesmas caractersticas, pelos pases que apresentaram um desenvolvimento econmico menos estruturado e/ou maior excedente de mo-deobra. Tanto os determinantes de produtividade como os polticos tornaram-se adversos negociao da apropriao da renda pela classe trabalhadora.
2 A desigualdade e o padro de rendimentos no mercado de trabalho nacional
A desigualdade de renda na sociedade brasileira parte inerente da industrializao brasileira, que teve como uma de suas caractersticas bsicas a reiterao de um mercado de trabalho fundado e dominado na baixa remunerao. Merecem alguma ateno, nesse sentido, certas particularidades do nosso processo de desenvolvimento. A primeira a ser destacada no movimento de industrializao vivido pela economia brasileira diz respeito a sua velocidade e seus impactos sobre as estruturas produtivas e ocupacionais. Entre 1930 e 1970, o perfil socioeconmico do Pas mudou radicalmente. Em 40 anos, o sistema econmico agrrio-exportador rural foi substitudo por um sistema de produo dinamizado pela atividade industrial, que assumiu uma conformao progressivamente mais complexa e diversificada. Em 1930, 75% da populao brasileira estava inserida nas atividades agrcolas, contra 25% em 1980. Do ponto de vista dos rendimentos o sistema de produo pr-30 era especializado e heterogneo, coerente com o padro de desenvolvimento para fora. Ou seja, do ponto de vista da produtividade, os setores agrrios exportadores eram avanados, enquanto os setores orientados para o mercado interno eram extremamente atrasados, o que implicava uma presso constante para o rebaixamento dos salrios pagos nos setores modernos. A intensificao da industrializao no representou uma mudana importante no padro de remunerao. Uma das causas freqentemente utilizadas para explicar a manuteno desse padro est relacionada questo da propriedade rural. O argumento o seguinte: a crescente urbanizao decorrente da
150
industrializao tornou necessrio o processo de modernizao do campo para ampliar a produtividade. Na ausncia de uma reforma agrria que oferecesse alternativas para fixar o homem na terra, o excedente de mo-de-obra gerado pela modernizao das atividades agrrias migrou para as cidades. Esse xodo rural jogou para as cidades um contingente enorme de mo-de-obra que, apesar do vigor e da intensidade da industrializao, no pde ser completamente absorvido pelas atividades industriais modernas. Como resultado desse processo, surgiu nas cidades um enorme nmero de trabalhadores colocados margem das atividades econmicas mais modernas. Tais pessoas s conseguiam se inserir em segmentos pouco estruturados e de baixa produtividade. Evidentemente, a existncia dessa franja no mercado de trabalho atuava, mais uma vez, como um importante mecanismo de rebaixamento do nvel de salrios pagos nos setores mais avanados. Diante dessa questo estrutural de excesso de oferta de mo-de-obra do mercado de trabalho brasileiro, um outro aspecto deve ser ressaltado: o padro de industrializao comandado pelo Estado nos anos 1968/1973, orientado basicamente para a internalizao da produo de bens de consumo durveis. Assim, grandes empresas oligopolizadas localizaram-se na Regio Sudeste, caracterizando tambm a concentrao regional da produo. Alm disso, como esse padro de indstria necessitava de um mercado consumidor, nesse perodo se firmou um padro distributivo capaz de consolidar um padro de renda de classe mdia. Assim sendo, nesse perodo se cristalizou uma estrutura de remuneraes no interior das empresas marcada por uma desigualdade no padro distributivo. Na prtica isso representou um enorme conjunto de trabalhadores atuando em atividades menos qualificadas e com remuneraes baixssimas, enquanto para uma outra parcela de trabalhadores situados em atividades administrativas e/ou de superviso o nvel de remuneraes era maior. Como dito, estabeleceu-se no interior das empresas, pertencentes aos ncleos modernos de produo, um padro distributivo profundamente desigual, mas capaz de sustentar o padro de consumo de um grupo da sociedade. Para entender como se consolidou esse padro concentrador da renda e excedente de parte pondervel da populao de parcelas importantes de consumo, convm fazer um ltimo comentrio quanto ao cenrio poltico. Tamanha desigualdade, em meio ao panorama de crescimento econmico, seria impossvel num ambiente democrtico, sem que foras organizadas lutassem para combat-la. Dessa forma, somente em meio a uma ditadura poltica pde-se impor uma forma de ajuste salarial extremamente concentradora para viabilizar um padro de consumo e a lucratividade de um segmento industrial.
151
Cristalizou-se dessa forma, em fins dos anos 1970, um padro de insero no mercado de trabalho marcado pela profunda heterogeneidade das condies de insero nas atividades produtivas. Destacam-se, ento, a heterogeneidade inter-setorial, em que setores modernos convivem com a chamada economia perifrica; e heterogeneidade intra-setorial, em que empregados de uma mesma empresa se deparam com uma estrutura de remuneraes muito ampla entre os postos qualificados e os menos qualificados. Ao longo da dcada de 1980, o processo inflacionrio corroeu ainda mais o poder de compra de parte considervel da populao que recebia baixos salrios e no contava com nenhuma possibilidade de aplicao financeira para evitar a perda de valor da moeda, enquanto as remuneraes mais altas tinham a condio de proteger seu poder de compra recorrendo aos ativos financeiros. Tal mecanismo ampliou mais intensamente a desigualdade distributiva existente na sociedade brasileira. A dcada de 1990 marca a ruptura com o padro de desenvolvimento iniciado nos anos 1930. A poltica de abertura econmica exps a ineficincia do parque produtivo aqui instalado diante dos produtos importados. Vale destacar que, nos anos 1980, as empresas mais competitivas, localizadas em pases desenvolvidos, haviam passado por uma profunda reestruturao organizacional e tecnolgica, enquanto as aqui estabelecidas apenas adotavam estratgias defensivas num ambiente inflacionrio. Dessa forma, a intensidade do choque externo no apenas exps a ineficincia como condenou algumas empresas a fecharem suas portas. Como resultado, observou-se uma mudana significativa na (des)articulao do parque industrial nacional, visto que partes importantes de cadeias produtivas foram desativadas em razo das estratgias de ampliao de uso de componentes importados. Do ponto de vista do mercado de trabalho e da estruturao das remuneraes o resultado foi igualmente perverso. Em primeiro lugar registrou-se o crescimento do desemprego por duas razes: a) falncia de um conjunto de empresas que no conseguiu reestruturar suas atividades diante das novas condies de concorrncia; b) reestruturao organizacional das empresas que conduziu ao enxugamento dos postos com intensificao do uso do trabalho. Alm disso, a reestruturao organizacional imps s empresas um forte processo de focalizao em suas atividades-fim e em contrapartida um aumento de contratos de servios terceirizados, cujo reflexo no mercado de trabalho foi a ampliao de formas atpicas de insero: emprego sem carteira e autnomos (prestadores de servios s empresas).
152
Assim, em meio to sonhada estabilidade monetria atingida com o Plano Real, a sociedade brasileira vivenciou uma piora em seus indicadores socioeconmicos: aumento do desemprego; reduo da participao no emprego formal; queda da renda mdia; e diminuio do nvel de consumo das famlias. Diante disso, cada vez mais vem se consolidando um padro de estruturao das atividades econmicas orientado para o mercado externo. Dessa forma, conclui-se que a necessidade de competitividade levou as empresas, nos anos 1990, a buscar todas as formas possveis de reduo de custos. Nessa busca, valia tudo, desde intensas reivindicaes para reduo dos encargos trabalhistas at a diminuio efetiva do nvel salarial. No atual cenrio, em que a economia ainda no retomou uma trajetria sistemtica de desenvolvimento e crescimento das atividades econmicas com retomada dos investimentos, permanece um enorme contingente de trabalhadores subempregados e/ou desempregados. A continuidade dessas condies desfavorveis dificulta enormemente a construo de resistncia por parte dos empregados ampliao da autonomia das empresas na definio do uso do trabalho, em especial quanto ao padro de rendimentos.
3 A distribuio de renda
Segundo os resultados do Censo Demogrfico para o conjunto do Pas, o rendimento do trabalho correspondia a 77,0% da massa total de rendimentos mensurados, os oriundos da proteo social, a 16,5%, e aqueles provenientes de aluguel ou da propriedade de capital, a 4,6% (Tabela 1).
TABELA 1 Distribuio da massa total de rendimentos, segundo tipos
Brasil 2000
Em porcentagem
Tipos de Rendimento Total de rendimentos Total de rendimentos em todos os trabalhos Rendimento de aposentadoria ou penso Rendimento de penso alimentcia, mesada, doao Rendimento renda mnima, bolsa-escola, seguro-desemprego Rendimento de aluguel Outros rendimentos
Fonte: IBGE. Censo Demogrfico 2000. Elaborao Claudio S. Dedecca.
Distribuio 100,0 77,9 15,8 1,3 0,3 2,8 1,8
153
Os rendimentos provenientes do trabalho e da proteo social perfaziam 95,4% da massa total de rendimentos declarados. Esse resultado contrasta fortemente com aquele fornecido pelas Contas Nacionais, elaboradas pelo IBGE. Segundo essa fonte de dados, a renda do trabalho correspondia, em 2000, a 32% da massa total de renda. A comparao entre os dados do Censo Demogrfico e os das Contas Nacionais para o ano 2000 indica que a primeira fonte de informao tem captado somente as formas de renda oriundas do trabalho e parte daquela distribuda pelo governo.
TABELA 2 Distribuio funcional da renda disponvel
Brasil 19912000
Em porcentagem
Indicadores Trabalho Capital Governo

Fonte: IBGE. Contas Nacionais. Elaborao Claudio S. Dedecca.
1991 39,0 39,3 21,7
2000 32,8 42,1 25,0
Tal constatao permite apresentar uma primeira observao metodolgica sobre as informaes de ambas as fontes e suas implicaes para a anlise da renda e sua distribuio. Quando explorados os resultados das Contas Nacionais, pode-se analisar a distribuio funcional da renda, isto , sua repartio segundo os atores institucionais da sociedade. Entretanto, no possvel conhecer as caractersticas desse processo de apropriao. Em relao ao Censo Demogrfico, os resultados expressam a apropriao da renda, especialmente do trabalho e a proveniente da proteo social. Essa base de dados permite, portanto, analisar somente parte do processo de apropriao de renda, ou seja, fundamentalmente a distribuio de renda oriunda do trabalho ou da proteo social. Essa limitao metodolgica tende a gerar uma subestimativa auferida nos estratos superiores da distribuio, porque a populao de rendimentos mais elevados tem sua renda derivada do trabalho ou da proteo social, mas tambm da posse de ativos financeiros ou de capital. Ao contrrio, a populao de mais baixa renda depende exclusivamente dos rendimentos do trabalho ou da proteo social.
154
A baixa declarao de rendimentos oriundos de aluguis ou declarados como de outras fontes evidencia a limitao metodolgica do Censo Demogrfico para captar rendas no provenientes do trabalho ou da proteo social. Realadas essas questes metodolgicas, pode-se dizer que a pesquisa da distribuio de rendimentos no Censo Demogrfico refere-se renda do trabalho ou da proteo social, podendo ser analisada da tica da apropriao tanto pelos indivduos como pelas famlias. Segundo o Censo Demogrfico 2000, a Populao Economicamente Ativa brasileira era de 74 milhes de pessoas. Somente 65 milhes declararam os quesitos sobre rendimentos do trabalho, tendo-se, portanto, 87% de casos vlidos. Considerando o universo de 65 milhes de pessoas que responderam aos quesitos sobre rendimentos do trabalho, constata-se que 5 milhes declararam ter rendimento zero, ou melhor, no auferiram renda monetria.
TABELA 3 Populao Economicamente Ativa com e sem rendimento, segundo
regio geogrfica Brasil 2000 Populao Economicamente Ativa Exclusive ativos (A - B) sem renda 60.618.349 3.814.195 13.827.321 28.265.258 10.009.638 4.611.937 5.011.543 557.153 2.557.327 823.151 896.555 177.358
Regies Total Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Inclusive ativos sem renda 65.629.892 4.371.348 16.384.648 29.088.409 10.996.193 4.789.295
((A-B)/A) (%) 7,6 12,7 15,6 2,8 8,2 3,7
A proporo de pessoas ativas sem renda maior nas Regies Norte, Nordeste e Sul, onde mais representativo o trabalho no-remunerado e para autoconsumo. Na Regio Nordeste, 15% dos ativos declararam no auferir renda. A existncia de uma parcela importante da Populao Economicamente Ativa que no tem renda afeta a distribuio de rendimentos, em especial dos estratos com rendimentos mais baixos. A influncia dos ativos sem rendimentos sobre a distribuio pode ser observada quando se analisam as rendas de cada estrato.
155
Nesta anlise, sero adotados 10 estratos de renda, cuja construo obedeceu ao seguinte procedimento. Em primeiro lugar, ordenou-se o conjunto da Populao Economicamente Ativa segundo o valor do rendimento, do mais baixo para o mais alto. Esse procedimento foi realizado duas vezes, considerando e no considerando os ativos sem renda. Depois, estabelecidas as ordenaes da PEA segundo rendimentos, foram identificadas as pessoas que ocupavam a posio-limite de cada um dos estratos, comeando pelo 10 Percentil e finalizando no 95 Percentil. O resultado desse exerccio encontra-se apresentado na Tabela 4.
TABELA 4 Indicadores de rendimentos
Brasil 2000
Em Reais (1) Percentil Percentil Percentil Percentil Percentil Percentil Percentil Percentil 30 40 50 60 70 80 90 95
Indicadores
Mdia
Percentil Percentil 10 20
Inclusive ativos sem renda Exclusive ativos sem renda
600 649
50 100
140 151
151 200
204 250
300 300
350 400
500 500
700 1.200 750 1.300
2.000 2.000
Fonte: IBGE. Censo Demogrfico 2000. Elaborao Claudio S. Dedecca. (1) Em reais de agosto de 2000.
Como se pode observar, a incluso dos ativos sem rendimentos provoca uma queda do rendimento mdio de R$ 649,00 para R$ 600,00, isto , uma reduo de 7,5%. Quando focada a distribuio de rendimentos, constata-se que o rendimento do 10 Percentil reduzido metade quando se consideram os ativos sem rendimentos. Contudo, tal queda se reduz progressivamente, sendo inexistente no 95 Percentil. Do ponto de vista analtico, no tradio levar em conta a distribuio com os ativos sem rendimentos. A conduta generalizadamente adotada restringe-se distribuio dos ativos com rendimentos, que nesta anlise so aqueles oriundos do trabalho. Sero exploradas, portanto, as informaes de renda do trabalho de 60 milhes de pessoas, ou melhor, de 80% da Populao Economicamente Ativa mensurada pelo Censo Demogrfico 2000. Respeitando esse procedimento, foram organizadas as informaes sobre renda para o Censo Demogrfico de 1991, com o objetivo de avaliar a evoluo da renda ao longo da dcada de 1990. Segundo os resultados dos Censos Demogrficos de 1991 e 2000, o rendimento mdio do mercado de trabalho cresceu 14% no perodo, sendo obser156
vados os maiores incrementos para as Regies Nordeste e Sul e o menor para a Norte. Quanto mediana, os resultados apontam um aumento de 19%. A elevao um pouco superior da mediana em comparao ao verificado para a mdia no induziu alteraes na relao mdia/mediana, que ficou estvel em 2,2 vezes. Essa situao de estabilidade registrada em todas as regies geogrficas, indicando, portanto, ter sido recorrente no conjunto do Pas.
TABELA 5 Indicadores de rendimentos, segundo regio geogrfica
Brasil 1991-2000 Em Reais (1) Mdia 1991 Total Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 2000 Total Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 649 512 396 775 669 711 300 250 165 400 325 300 100,0 78,9 61,0 119,3 103,0 109,5 2,2 2,0 2,4 1,9 2,1 2,4 13,2 10,7 13,0 12,5 11,8 16,6 14,4 3,1 19,7 11,5 19,3 16,5 18,8 3,0 13,3 17,7 11,6 9,2 568 497 331 695 560 610 253 243 146 340 291 275 100,0 87,5 58,3 122,4 98,7 107,5 2,2 2,0 2,3 2,0 1,9 2,2 17,4 12,5 13,9 16,7 14,3 16,3 Mediana Mdia Indicadores Mdia/ Mediana Percentil 95 Percentil 20 Variao 1991-2000 (%) Mdia Mediana
Regies
Fonte: IBGE. Censo Demogrfico 2000. Elaborao Claudio S. Dedecca. (1) Em reais de agosto de 2000. Valores atualizados pelo INPC.
O comportamento da distribuio pode ser mais bem avaliado quando se relacionam os rendimentos dos percentis. Nessa anlise, a comparao realizada entre os 95 Percentil e o 20 Percentil, podendo-se notar que a relao cai de 17 para 13 vezes. Isto , o 95 Percentil auferia uma renda mxima correspondente a 13 vezes obtida pelo 20 Percentil. Mesmo considerando tal relao ter cado, confirma-se que ainda est em um patamar elevado. Ademais,
157
o movimento no foi observado em todas as regies, encontrando-se uma estabilidade da relao para a Regio Nordeste, que apresentava os indicadores mais desfavorveis de renda.
TABELA 6 Variao dos rendimentos, por percentis
Brasil 1991-2000
Variao acumulada 1991-2000 (1) Percentil Percentil Percentil Percentil Percentil Percentil Percentil Percentil 30 40 50 60 70 80 90 95
Regies
Mdia
Percentil Percentil 10 20
Total Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
14,4 3,1 19,7 11,5 19,3 16,5
21,1 3,0 13,3 35,2 54,5 47,1
35,2 23,6 28,7 37,3 25,0 15,2
32,0 -2,8 40,0 22,6 18,8 11,3
22,6 0,5 35,2 12,3 27,7 14,4
18,8 3,0 13,3 17,7 11,6 9,2
17,7 -0,4 3,0 11,9 5,6 14,4
3,0 -1,9 23,6 3,0 3,0 3,0
4,4 -5,6 17,1 3,0 15,0 9,9
7,1 3,0 18,8 3,0 11,6 23,6
3,0 6,5 20,6 3,0 3,0 17,0
Fonte: IBGE. Censo Demogrfico 2000. Elaborao Claudio S. Dedecca. (1) Em reais de agosto de 2000. Valores atualizados pelo INPC.
Esse resultado compreendido mais adequadamente quando se exploram os rendimentos mximos de cada um dos percentis considerados. As duas regies com estabilidade da relao entre os rendimentos do 95 Percentil e do 20 Percentil so a Nordeste e a Centro-Oeste. Quando se analisa a variao real dos rendimentos dos percentis para cada regio, constata-se que duas mencionadas foram caracterizadas por ganhos significativos de renda para os percentis superiores, ao contrrio do observado para as demais regies. De modo distinto ao verificado at o momento, a anlise dos rendimentos dos 95 e 20 Percentis revela que a tendncia de reduo da desigualdade observada para o conjunto do Pas no se reproduz em todas as regies. Mesmo em um contexto de queda das diferenas de rendimento mdio entre regies, no se pode afirmar que tenha ocorrido uma propenso de reduo generalizada da desigualdade das distribuies regionais de rendimentos. Sobre as mudanas na distribuio de rendimentos entre Censos, duas consideraes devem ser apresentadas. A primeira refere-se ao ano de 1991, marcado por uma forte recesso econmica. O incremento de renda entre esse ano e 2000 pode ter sido influenciado pela queda da renda observada em 19901991. A outra diz respeito estabilidade da inflao aps 1994, que favoreceu ganhos de renda nos anos iniciais do Plano Real e influenciaram o nvel de renda no final da dcada. Contudo, mesmo levando-se em conta ter sido consistente o aumento da renda entre 1991 e 2000, constatam-se ganhos mdios anuais de 1,5% para a
158
mdia e de 1,9% para a mediana, os quais devem ser considerados limitados, quando se verifica que esse ritmo de elevao da renda exigiria, caso mantido, cinco dcadas para uma duplicao da renda mdia do mercado nacional de trabalho. Apresentada a tendncia mais geral dos rendimentos entre 1991 e 2000, preciso analisar alguns diferenciais de renda considerados relevantes no mercado de trabalho. Como primeiro enfoque, ser tratada a discrepncia entre os rendimentos agrcolas e no-agrcolas. Segundo explicitado no captulo sobre ocupao agrcola, ao se falar dessa dimenso do mercado de trabalho est se considerando a populao ocupada vinculada ao setor, enquanto a ocupao no-agrcola se refere quela incorporada aos setores de indstria, comrcio e servios. Tambm se deve ressaltar que os indicadores de rendimento a serem analisados levam em conta somente a parcela dos ocupados que declararam ter renda diferente de zero. Os dados do Censo Demogrfico 2000 reiteram o elevado diferencial de renda entre os setores agrcola e no-agrcola. A renda mdia do setor noagrcola duas vezes superior observada no outro setor. Apesar dessa disparidade, no so grandes as diferenas em relao aos indicadores de desigualdade da distribuio de rendimentos. Enquanto a relao entre renda mdia e mediana era de 2,1 vezes no setor no-agrcola, no setor agrcola ela correspondia a 2,2 vezes. Uma diferena um pouco maior era registrada para a relao entre o 95 e 20 percentis. Esse resultado reitera a situao observada nos Censos Demogrficos anteriores, que sistematicamente apontaram a situao desfavorvel do rendimento do setor agrcola no Pas.
TABELA 7 Diferenas de renda, segundo setor bsico de atividade

Brasil 2000
Em porcentagem
Setor Bsico de Atividade Total Agrcola No-Agrcola
Mdia 100 52 107
Indicadores Mdia/ Mediana 2,2 2,2 2,1
Percentil 95/ Percentil 20 13,2 11,1 15,3
159
Rendas distintas entre setores reproduzem-se no interior de cada um deles. Explorando os dados segundo sexo observa-se um rendimento mais baixo para as mulheres em ambos os setores bsicos de atividade. No setor agrcola, elas auferiam em mdia 61% do rendimento dos homens, enquanto no setor no-agrcola era de 74%. Quanto ao grau de desigualdade da distribuio de rendimentos entre sexos, parece no haver diferenas no setor agrcola, o mesmo no podendo ser afirmado para o setor no-agrcola. A distribuio de rendimentos das mulheres apresenta um menor diferencial entre os 95 e 20 percentis, comparativamente ao encontrado para os homens.
TABELA 8 Indicadores de rendimento, segundo setor bsico de atividade e sexo
Brasil 2000 Setor Bsico de Atividade e Sexo Total Masculino Feminino Total Agrcola Masculino Feminino Total No-Agrcola Masculino Feminino Total Em reais Mdia 738 500 649 358 206 339 819 513 694 Mediana 350 250 300 160 140 151 400 270 325 Mdia 114 77 100 106 61 100 118 74 100 Indicadores Mdia/ Percentil 95/ Mediana Percentil 20 2,1 2,0 2,2 2,2 1,5 2,2 2,0 1,9 2,1 16,6 11,3 13,2 10,0 10,0 11,1 15,0 11,9 15,3
Quanto ao grau de concentrao da distribuio de rendimentos, os dados do Censo Demogrfico 2000, comparativamente aos resultados daquele de 1991, mostram uma deteriorao ao longo da dcada. Considerando os rendimentos mdios de todos os trabalhos, o ndice de Gini foi modificado de 0,569 para 0,591 entre 1991 e 2000. A anlise dos ndices para cada uma das regies indica diferenas acentuadas, aparecendo a Regio Nordeste como a mais desfavorvel e a Sul como a menos desfavorvel. A situao de elevada concentrao da distribuio de renda pode ser facilmente observada no grfico seguinte. A linha diagonal representa a melhor situao de concentrao da distribuio de renda, pois sinaliza que cada um dos decis se apropriaria de propores idnticas da massa total de rendimentos.
160
Quando mais distante estiver a curva de Lorenz, maior ser a desigualdade da distribuio, pois os decis superiores apossam-se de parcela mais substantiva da massa de rendimentos. O Grfico 2 evidencia a ampla distncia das curvas de rendimento de 1991 e 2000, em relao quela da diagonal.
TABELA 9 ndices de Gini da distribuio dos rendimentos de todos os trabalhos
Brasil 1991/2000 Regies Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 1991 0,569 2000 0,591 0,596 0,617 0,580 0,574 0,618
GRFICO 2 Curva de Lorez da distribuio do rendimento de todos os trabalhos (1)

Brasil 1991-2000
Fonte: IBGE. Censos Demogrficos 1991 e 2000. Microdados. Elaborao Claudio S. Dedecca. (1) Exclusive ocupados com rendimentos de R$ 0,00.
161
Em 2000, os 10% mais ricos dos ocupados retm 51,2% da massa total da renda de todos os trabalhos, enquanto os 10% mais pobres detinham 0,2%. Cabe ressaltar que essa situao de desigualdade resultado somente do processo de apropriao da massa de rendimentos oriunda da atividade do trabalho. Isto , ela revela no mais que os efeitos distributivos perversos das condies estruturais de funcionamento do mercado nacional de trabalho, que se caracteriza historicamente por um padro de baixa remunerao para a ampla parcela dos ocupados. A distribuio perversa dos rendimentos do trabalho expressa o carter precrio de um mercado de trabalho fundado na baixa remunerao.
4 A desigualdade na dcada atual
Contrariando movimento observado nas dcadas anteriores, nota-se uma tendncia de reduo da desigualdade nestes ltimos anos. Apesar de os dados da PNAD expressarem, preponderantemente, a renda oriunda do trabalho, possvel incorporar os rendimentos previdencirios. A despeito de a pesquisa englobar os rendimentos provenientes da propriedade de ativos/capital, sua mensurao encontra-se claramente subestimada.
GRFICO 3 Parcela apropriada da massa de rendimento de todos os trabalhos,
segundo estratos de renda (1) Brasil 1991/2000
60,0
51,2 50,0
40,0
30,0
20,0 14,6 9,9 10,0 2,7 2,8 7,0 1,5 2,7 7,5
0,2 0,0 1o Decil
2o Decil
3o Decil
4o Decil
5o Decil
6o Decil
7o Decil
8o Decil
9o Decil
10o Decil
Fonte: IBGE. Censos Demogrficos 1991 e 2000. Microdados. Elaborao Claudio S. Dedecca. (1) Exclusive ocupados com rendimentos de R$ 0,00.
162
A queda da desigualdade tem sido uma tendncia comum a todas as regies geogrficas brasileiras. Alguns fatores vm explicando esse movimento. O primeiro a ser mencionado refere-se elevao das remuneraes de base do mercado de trabalho, induzida pela poltica de valorizao do salrio mnimo, com queda das remuneraes do topo da distribuio. O segundo relaciona-se aos benefcios sociais, tanto previdencirios como de transferncia de renda. E, finalmente, a tendncia de queda da taxa de inflao, que tem contribudo para a defesa do poder de compra dos rendimentos mais baixos.
GRFICO 4 Evoluo do ndice de Gini do rendimento total das pessoas, segundo
regies geogrficas Brasil 1995-2005
1,000 0,900 0,800
0,5923
0,5781
0,5839
0,5756
0,5733
0,5745
0,5710
0,5909
0,5919
0,700 0,600 0,500 0,400 0,300 0,200 0,100 0,000
0,5509
0,5520
0,5521
0,5510
0,5338
0,5364
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
0,5193
0,5176
Centro-Oeste
1995
2002
2005
Fonte: IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD. Microdados.
A influncia da poltica do salrio mnimo indiscutvel, como se pode observar para o perodo 2003-2005. As parcelas de ocupados recebendo abaixo do valor do salrio mnimo de 2004 e 2005 declinam em cada um dos anos, evidenciando o papel da poltica para elevao dos rendimentos mais baixos.
163
0,5643
GRFICO 5 Composio da populao ocupada, segundo classes de rendimento total

Brasil 20032005
Em %
Fonte: IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD. Microdados. Elaborao prpria.
Ademais, dados da PNAD 2004 revelaram que a implementao do Programa Bolsa Famlia atingiu principalmente aquelas famlias sem renda, possibilitando, portanto, que uma parcela significativa da populao passasse a contar com rendimento monetrio, mesmo considerando o limitado poder de compra que ele proporciona. Tambm, sabe-se que dois teros dos beneficiados pela Seguridade Social obtm rendimento de no mximo 1 salrio mnimo, atingido pela elevao do valor real do salrio mnimo ao longo dos ltimos anos. Em conseqncia, tem-se notado uma diminuio dos diferenciais de rendimentos entre os estratos da populao com rendimento. A relao entre os rendimentos totais do 10 e dos 2 e 3 Decis reduziu-se de 20 para 15 vezes, entre 1995 e 2005. A queda da desigualdade ocorreu tambm quando analisada a distribuio segundo renda familiar per capita, isto , o perfil da distribuio de renda das famlias ponderadas pelo seu tamanho. O movimento de queda observado
164
GRFICO 6 Diferencial de rendimentos entre estratos da populao com rendimento

Brasil 19952005
25,0
20,0
1995 15,0 2002 2005
10,0
5,0
0,0 5/2,3 Decil 10/2,3 Decil 10/5 Decil
Fonte: IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD. Microdados. Elaborao prpria.
para o conjunto do Pas traduziu-se, do mesmo modo, para as diversas regies geogrficas. Entretanto, preciso ressaltar um aspecto desse movimento que atenua a dimenso da queda da desigualdade observada no perodo. Se de fato ocorreu uma elevao dos rendimentos mais baixos, deve-se reconhecer uma reduo dos rendimentos mdios e altos no perodo 1995-2002, que teve importante contribuio para a diminuio da desigualdade. Somente nos ltimos anos, nota-se uma recuperao dos rendimentos mdios e altos. Pode-se pensar que a queda da renda da populao de rendimento mais elevado tenha sido positiva, pois permitiu que se recompusesse a renda dos mais pobres. Parece que isso de fato aconteceu, expressando uma reduo da desigualdade com queda do poder mdio de poder de compra da populao e, portanto, de bem-estar. Teria sido mais efetivo se a populao de mdios e altos rendimentos tivesse obtido ganhos e aquela de rendimentos baixos tivesse conhecido incrementos ainda mais significativos, de tal forma que a melhor distribuio de renda produzisse aumentos mdios de renda e bem-estar.
165
GRFICO 7 Evoluo do ndice Gini do rendimento familiar per capita, segundo

1,000 0,900 0,800
0,6025 0,6069 0,5978 0,5883 0,5945 0,5919 0,5772 0,5771
0,5749
0,5650
0,5376
0,5477
0,5682
0,5673
0,5677
0,700 0,600 0,500 0,400 0,300 0,200 0,100 0,000
0,5317
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
0,5156
Centro-Oeste
1995
2002
2005
Fonte: IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD. Microdados.
Nesse sentido, preciso apontar que a melhora da distribuio de renda depende da retomada mais positiva do crescimento e da recomposio do mercado de trabalho que propiciem maiores produtividade e rendimentos mdios. Assim, abriria a possibilidade de uma reduo da desigualdade com aumento na qualidade de bem-estar da populao; portanto, de uma modificao estrutural na distribuio de renda.
166
0,5979
CEPAL. Equidad, desarollo y ciudadania. Santiago de Chile: Cepal, 2001. HOFFMANN, R. A distribuio da renda no Brasil no perodo 1992-2001. Economia e Sociedade, Campinas, IE/Unicamp, n.11, 2002.
______. Distribuio de renda: medidas de desigualdade e pobreza. So Paulo: Edusp, 1998.

PNUD. Human Development Report. New York, ONU, 2005. Disponvel em: <http://www.undp.org>. SEN, A. Desigualdade reexaminada. So Paulo: Record, 2001.
167
A qualificao como elemento dinmico do mercado de trabalho
A QUALIFICAO COMO ELEMENTO DINMICO DO MERCADO DE TRABALHO

Eliane Navarro Rosandiski1
o perodo recente, tem-se falado muito sobre qualificao. As transformaes produtivas e os novos condicionantes da competitividade so correntemente associados necessidade de reconfigurao do conhecimento da fora de trabalho. Em termos gerais, existe o costume de identificar qualificao como requisito do posto de trabalho. Relaciona-se a difuso dos equipamentos informatizados e flexveis s novas exigncias de habilitao da fora de trabalho, quanto a sua capacidade de se adaptar ao ambiente produtivo que se consolida. Freqentemente chama-se a ateno para a potencialidade do intenso processo de reestruturao em mudar o perfil do trabalhador a ser includo na atividade produtiva. De fato, por esse processo estar centrado na incorporao de novos equipamentos e mtodos organizacionais, faz com que: (i) as novas tecnologias, mais informatizadas e automatizadas, provoquem um deslocamento das atividades manuais para funes mais integradas (ou polivalentes) de controle de processo, que demandam certa autonomia e cooperao do trabalhador; e (ii) a gesto participativa valorize as iniciativas geradas no cho da fbrica, exigindo uma maior compreenso do processo. Deduz-se, portanto, que as aptides requeridas para o exerccio de uma funo decorrem das condies tcnicas presentes no local da produo. Dessa forma, por exemplo, para exercer as funes de mdico seria necessrio o diploma, e assim por diante. Apesar da aparente nitidez desse preceito, ele no totalmente correto.
1. Professora da Pontifcia Universidade Catlica de Campinas, PUC-CAMP.
169
O questionamento dessa abordagem de qualificao da oferta de trabalho decorre de seus efeitos propositivos. Tais polticas passaram a ser vistas como instrumentos alternativos para soluo do desemprego. Nesse caso o foco deixa de ser a impossibilidade de gerao de novos postos e, erradamente, trata a ausncia de qualificao como fator determinante do desemprego. Esse tipo de proposta tem sua origem na percepo de que as tendncias da atividade produtiva provocam um constante aumento dos quesitos de qualificao e, para se manterem empregados, os trabalhadores deveriam buscar recorrentemente melhorar sua qualificao. Um culto obsessivo ao empreendedorismo e empregabilidade foi vendido como alternativa s mazelas do mercado de trabalho. A gravidade desse diagnstico que sinaliza a permanncia no desemprego como conseqncia inevitvel para aqueles incapazes de se requalificarem. Evidentemente tal diagnstico desloca o problema da ausncia de vagas de seu eixo central: a dinmica econmica.
2 Qualificao como resultado de padres institucionais e tecnolgicos de uma economia
Pode-se dizer que o conceito de qualificao est longe de ser um consenso entre os analistas. Os diversos enfoques utilizados evidenciam a complexidade envolvida no tratamento do tema. O mais tradicional e usual procura associ-la diretamente s exigncias requeridas pelo posto de trabalho, com relao educao escolar e formao profissional. Tal abordagem pode ser considerada restrita e credencialista. Restrita, na medida em que reduz a qualificao aos atributos necessrios para a execuo de uma determinada tarefa. Credencialista, pois desconsidera qualquer tipo de habilidade obtida pela prtica informal. A difuso das novas formas organizacionais e o aparecimento de um outro mtodo de gesto e de uso do trabalho permitem que o conceito de competncia seja empregado para designar as habilidades essenciais ao trabalhador. Em contraposio noo de qualificao anterior, esse ltimo tenderia a ser mais adequado para avaliar as recentes demandas por conhecimento, capacidade e atitude exigidas pelas empresas no moderno modelo produtivo. Antes de apresentar uma nova viso do conceito de qualificao, cabem algumas crticas utilizao da idia de competncia. Em primeiro lugar, por se tratar de uma abordagem individualizada e individualizante, tende a favorecer acordos particulares entre empregado e empregador em detrimento aos contratos
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coletivos. A segunda ressalva diz respeito s dificuldades envolvidas na mensurao e comparabilidade das habilidades necessrias para o exerccio de cada funo. Como esse conceito sintetiza o fortalecimento do controle privado sobre o trabalho e o contedo das qualificaes, abandon-lo significa situar as aptides no contexto das relaes sociais em que elas se inserem no processo de trabalho. Isso, na prtica, representa a valorizao dos mecanismos institucionais de classificao dos postos de trabalho e de restries ao acesso a determinadas ocupaes. Wood (1988) mostra que a construo de uma escala de qualificaes, consubstanciada pelo sistema pblico de formao profissional, reflete o jogo de interesses dos diferentes grupos de profissionais envolvidos no processo produtivo. O avano dessa perspectiva social em relao abordagem tradicional (individualizante) est em mostrar que a prpria escala de medio das qualificaes socialmente determinada. A codificao das habilidades obtidas na hierarquia do processo de trabalho pode ser entendida como uma forma de construo de identidades grupais, que passam a se distinguir mais pelas definies de cargos (prescrio das tarefas a serem exercidas), salrios e condies de autonomia do que pela qualificao formal (CASTRO, 1997). Com base nessa abordagem social da qualificao, a modernizao tecnolgica e os novos mtodos organizacionais podem ser apreendidos como possveis fontes de mudanas nas estruturas de alocao do trabalho, visto que podem ou no alterar o contedo das qualificaes. Contesta-se dessa maneira a tese do determinismo tecnolgico, pois transformaes tecnolgicas no necessariamente modificaram os contedos das qualificaes. Na verdade, observa-se que mudanas nas bases tecnolgicas e organizacionais reconfiguram o ambiente de absoro da mo-de-obra e conformam nova maneira de controlar e de usar o trabalho. Em ltima instncia, o que importa no debate da qualificao justamente esse outro modo de controle do uso do trabalho, mais internalizado na empresa, que passa a determinar questes de rendimento elemento central na dinmica econmica , alm de estabelecer requisitos mnimos para o desempenho das funes. O embasamento do conceito social da qualificao pode ser encontrado no fato de que, nas diferentes fases da histria do capitalismo no sculo XX, foi se organizando uma forma de regulamentao e de estruturao do sistema de qualificaes compatvel com cada uma dessas fases. No ps-guerra, os acordos coletivos tiveram um papel fundamental na composio do processo de trabalho e, por conseqncia, na determinao da qualificao da mo-de-obra. Em alguns pases, esses acordos se amparavam
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em um sistema de leis que fazia a regulao bsica das relaes de trabalho, como Frana, Itlia e Sucia, enquanto em outros eles se realizavam autonomamente, como nos Estados Unidos e Reino Unido (DADOY, 1991). Os acordos coletivos estruturavam, de fato, os requerimentos associados a todo posto de trabalho, definindo os critrios de qualificao relacionados a cada um deles. Nesse sistema os requisitos da habilitao so apreendidos como resultado de complexas interaes sociais e econmicas. Isso quer dizer que os mecanismos institucionais de classificao do trabalho, bem como as restries de acesso a determinadas ocupaes e, em algumas situaes, pisos mnimos de remunerao, refletem as relaes de poder que se manifestam entre os atores envolvidos. Assim sendo, a qualificao da fora de trabalho, de maneira inquestionvel, condicionada pela base tcnica, mas seu fundamento decorre de como organizado o processo de trabalho. Ou seja, a composio de mquinas e homens em uma base produtiva era determinada pelas instituies: Estado, representao patronal (empresas) e sindicatos (empresas), pelas relaes que estabelecem entre si e pelas regras e normas que entre eles so pactuadas. Esse movimento passou a ser contestado a partir da segunda metade dos anos 1970, quando a crise e a reestruturao produtiva comearam a exigir mudanas na forma de regulao do processo de trabalho, a fim de flexibilizar o uso do trabalho na atividade produtiva. A fragilizao das condies de lucratividade revelou os limites de algumas empresas continuarem aceitando os custos associados manuteno do Estado de Bem-Estar Social2 . Isso quer dizer que a busca por competitividade passou a ser contrria a qualquer regulamentao contratual que pudesse restringir a autonomia empresarial. A flexibilizao produtiva requeria uma maior liberdade na alocao de trabalho pela empresa. A situao econmica impunha alteraes nas decises de produo que induziam, de maneira mais recorrente, mudanas no processo de trabalho e impediam a estabilidade ocupacional do trabalhador. Como parte desse movimento, surgiu um novo discurso que viria privilegiar a competncia do trabalhador, que tem a ver com o conceito citado acima.
2. Vale lembrar que, no chamado perodo de ouro do capitalismo (entre o segundo ps-guerra e incio dos anos 1970), o extraordinrio crescimento econmico serviu de base para a construo de um sistema de regulao das relaes e dos direitos do trabalho. O resultado concreto dessa articulao foi o aumento da participao e do controle dos trabalhadores sobre as relaes de trabalho, principalmente no que se refere ao processo de contratao e de demisso, determinao da jornada de trabalho e fixao de salrios, bem como introduo de novas tecnologias. Alm disso, esse aparato institucional foi capaz de sustentar um certo padro de vida para a classe trabalhadora e consolidar a estrutura de seguridade social nos pases centrais.
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Estabelece-se uma relao direta entre produtividade e qualificao ou, dito de outra forma, remunerao e competncia. Nesse momento, ganha fora a abordagem individualizante da qualificao em detrimento da social. Estavam dadas as condies para que as proposies de cunho neoliberal, que advogam a reduo do poder sindical e da ao estatal, ganhassem fora. Segundo elas, muitas dificuldades vividas pelas sociedades estariam sendo creditadas existncia de um aparato institucional incompatvel com as novas exigncias de flexibilidade. Assim, diante da necessidade de melhorar as condies de competitividade, a proposta consistia em afrouxar ou eliminar a proteo trabalhista clssica para aumentar o emprego, a produtividade e o investimento. Isso significa que o debate sobre a desregulamentao do trabalho est fundamentado na contratualidade, na qual o contrato de trabalho passa a ser firmado entre as partes sem nenhum aparato social que o regule. Dessa forma, sob a gide do desemprego e ancoradas num novo paradigma produtivo, as empresas foraram a desarticulao do sistema de relaes de trabalho e, ao mesmo tempo, buscaram organizar regras prprias de utilizao do trabalho (WOOD, 1988; LORINO, 1991). Passou a ser necessrio remover as restries impostas s polticas de contratao e dispensa que impediam o ajuste rpido da demanda de trabalho s variaes conjunturais do nvel de atividade. Na prtica, essa recomposio do poder das empresas sobre a organizao das estruturas ocupacionais visava, fundamentalmente, ampliao da autonomia na alocao e na mobilidade do trabalho nas plantas produtivas e significava uma importante ruptura com a tradio de negociao empresas/sindicatos/Estado. Essa maior autonomia das empresas no uso da fora de trabalho necessariamente requeria a remoo de determinados pilares; entre eles, os mais importantes seriam: (i) o emprego por tempo indeterminado; (ii) a estrutura ocupacional rgida; e (iii) a jornada de trabalho predeterminada. Em concordncia com o discurso da gesto participativa, esse estmulo tende a ser facilmente alcanado por meio de estratgias deliberadas que privilegiavam aspectos comportamentais: (i) seleo de trabalhadores jovens e sem experincia industrial ou sindical; (ii) demisso seletiva para excluir trabalhadores mais velhos e/ou sindicalizados, potencialmente mais resistentes s novas formas organizacionais; (iii) cursos de treinamento comportamental, que asseguram uma base mais homognea de valores; e (iv) atitude anti-sindical, na medida em que trabalhadores e sindicatos tm pouca participao na implementao dos programas.
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No entanto, uma anlise mais acurada revela que o estmulo cooperao e o envolvimento com as metas das empresas objetivam fundamentalmente reduzir os custos que poderiam ocorrer quando os trabalhadores no desempenham bem suas tarefas. Alm disso, tal estratgia desemboca na individualizao do trabalho, visto que as mudanas no escopo de tarefas e funes impedem a generalizao de um conhecimento antecipado da estrutura ocupacional. Logo, a busca de novas regras e normas de uso do trabalho, internalizadas na empresa, conduz a uma heterogeneizao das condies de insero, visto que a partir dessa individualizao passou a ser possvel (i) flexibilizar a remunerao, vinculando-a ao rendimento individual do trabalhador e ao nvel de atividade conjuntural; e (ii) modular a jornada de trabalho, eliminando os tempos mortos do trabalho e de equipamentos. Todos os pontos levantados at aqui permitem observar que esse movimento de substituio da lgica social pela contratual na determinao das relaes de trabalho, ao reconfigurar as posies relativas dos atores envolvidos no processo produtivo, cria uma nova forma de controle do trabalho pelo capital. Assim, o quadro dos anos 1980, marcado pelo enfraquecimento das instituies que regulam o emprego, pelo aumento do desemprego e pela heterogeneizao das condies de insero, favoreceu a disseminao de estratgias defensivas individualistas por parte dos trabalhadores, que se viam dispostos a colaborar com as empresas para salvar seus empregos. Esse tipo de comportamento explica em grande parte por que, naquele momento, polticas de envolvimento dirigidas ao indivduo e no ao coletivo ganharam eco, apesar da retrica coletivista. Burawoy (1990) retrata bem esse movimento ao mostrar como a crise capitalista dos anos 1970 impediu que se mantivessem as antigas formas de regulao das relaes de trabalho feitas pelo Estado e pelos sindicatos. Desse modo, a crise de lucratividade explicitou a vulnerabilidade da classe trabalhadora que, diante da possibilidade de perder seus empregos, permitiu que as gerncias voltassem a usar os mecanismos de controle caractersticos do regime desptico, tais como reduo de salrios e esvaziamento dos sindicatos. O autor chama esse perodo de despotismo hegemnico. Pode-se, finalmente, concluir este item reafirmando que s faz sentido abordar o conceito de qualificao se ele for permeado pela forma como a regulao pblica interage com a autonomia das empresas em gerir polticas especficas para os grupos ocupacionais. Caso contrrio, incorretamente trataria como processo de requalificao as iniciativas de valorizar e integrar os trabalhadores ao processo produtivo, que, em muitos casos, podem ser pontuais e restritas a certos grupos de trabalhadores.
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Dilui-se, portanto, a noo de qualificao, na medida em que ela decorria de um controle social do uso do trabalho que explicitava as ocupaes, os nveis ocupacionais e os postos de trabalho, e cria-se espao para a idia de competncia, que se constri no espao interno da empresa como parte de seu processo de reorganizao produtiva sistemtica e de uma relao crescentemente individualizada entre as empresas e a fora de trabalho.
3 A qualificao e as polticas pblicas
At finais dos anos 1970, a insero do trabalhador na estrutura de ocupaes aparecia como resultado da regulao social, que as negociaes coletivas e o Estado exerciam sobre a contratao e o uso da fora de trabalho pelas empresas. Esse processo possibilitava, por outro lado, o estabelecimento de qualificaes bsicas que eram associadas a cada posto de trabalho. E, portanto, a qualificao representava um resultado da democratizao do processo de trabalho, ao refletir a estruturao dos sistemas nacionais de relaes de trabalho e, por conseqncia, de um controle social sobre o uso privado da fora de trabalho pelas empresas. Ademais, esse processo agia sobre a mobilidade dos trabalhadores nas estruturas ocupacionais, tornando as carreiras profissionais um sistema construdo no espao social, restringindo o poder das empresas em defini-las de maneira autnoma (FAVEREAU, 1988). Nos pases desenvolvidos, nos anos 1950 a 1970, vo se estabelecendo polticas pblicas de formao de mo-de-obra com o objetivo de favorecer a insero profissional da fora de trabalho. Essa formao profissional inicial era e continua sendo parte dos sistemas nacionais de educao, e prossegue com programas realizados no mbito ou sob demanda das empresas (Formao Profissional Contnua), que so, normalmente, executados segundo regulamentao feita pelos Estados Nacionais (DEDECCA, 1998). No contexto de regulao social das relaes de trabalho, essas informaes mostram que o debate sobre qualificao era bastante claro, pois tratava de atuar positivamente sobre a formao profissional de um trabalhador construda no interior das empresas com base nas determinaes da negociao coletiva e da ao pblica. O controle social, realizado pelas instituies polticas que regulavam o mercado de trabalho, permitia, portanto, conhecer as qualificaes mais demandadas, tornando possvel a execuo de polticas pblicas orientadas para determinadas qualificaes e voltadas para certos segmentos da fora de trabalho. nesse ambiente de progressiva regulao da alocao de fora de
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trabalho que vo se consolidando as polticas pblicas de formao profissional e as propostas de ensino tcnico. Essa situao genrica permite mostrar que cada posto de trabalho (PT) era associado a uma ocupao (OC) e a um nvel ocupacional (NO). A formao profissional do trabalhador era o parmetro bsico para definir em qual ocupao ele seria enquadrado. O tempo de experincia e o conhecimento acumulado no exerccio dessa atividade eram tomados para o enquadramento do nvel ocupacional. Definida a ocupao e o nvel, estabelecia-se o enquadramento funcional do trabalhador e, em conseqncia, seu nvel salarial. A partir da, novos trabalhadores eram incorporados levando-se em conta sua formao profissional e os requerimentos do posto de trabalho, sendo, habitualmente, alocados nos nveis ocupacionais inferiores. Tal estrutura de formao profissional foi colocada em xeque nos anos 1980, em razo das mudanas nas bases de produo. As empresas, nessa nova forma de organizao da produo, passaram a procurar fora de trabalho com um maior nvel de qualificao para funes pouco complexas. Tal estratgia, que consiste no recrutamento de uma fora de trabalho com mais qualificao, uma maneira de reduzir as inseguranas no processo produtivo, uma vez que oscilaes na produo podem ser atendidas com estratgias flexveis de gerenciamento e (re)alocao dessa fora de trabalho mais competente. A partir da as empresas passam a refutar a necessidade de um processo de formao profissional especfico e passam a requerer que a atuao pblica construa um padro de formao profissional de carter mais genrico. Alm disso, nessa nova forma de uso do trabalho as empresas passam a reivindicar o direito formao privada de seus trabalhadores e o fim das contribuies dirigidas a esse propsito antes realizado pelo Estado.
4 O debate da qualificao no Brasil
A industrializao brasileira, depois de 1930, constituiu-se em um paradigma entre as experincias dos pases em desenvolvimento. A partir da crise do complexo cafeeiro, o Pas percorreu uma trajetria de industrializao acelerada, que o colocou como pas em desenvolvimento com a estrutura industrial mais complexa, no final dos anos 1970. Um verdadeiro vendaval abateu nosso mercado de trabalho, provocando transformaes em sua estrutura agrcola/no-agrcola que consumiram mais de
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um sculo, ao menos, nos pases desenvolvidos. Em 30 anos, o mercado de trabalho brasileiro ganhou urbanidade, mas tambm reiterou o carter heterogneo que o marcou em seu processo de formao. Essa heterogeneidade foi referendada pelo modelo de regulao social estabelecido nos anos 1940: a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) e a instituio do salrio mnimo. Nas atividades no-agrcolas, a regulao nascente estabeleceu uma nova segmentao, ao instituir a carteira de trabalho e a ela vincular os direitos sociais. Em vez de agir para impor a nova regulao a todo o mercado de trabalho no-agrcola, o Estado chancelou, atravs da carteira de trabalho, a existncia de dois mercados: um formal com direitos sociais e um outro informal sem acesso a esses direitos. Ele reconheceu, implicitamente, que havia todo um segmento da atividade econmica no-agrcola sem condies de atender s determinaes da regulao pblica, garantindo sua sobrevivncia e a reproduo de um amplo segmento do mercado de trabalho fundado na baixa qualificao e produtividade. A regulao nascente tambm imps um controle pblico sobre a atividade sindical, que coibiu a liberdade de organizao e a continuao da contratao coletiva, configurando a estrutura sindical e a negociao coletiva em institutos burocrticos vinculados ao aparelho de Estado. Desse modo, pela via autoritria, o desenvolvimento da contratao coletiva foi impedido. Nesse sentido, pode-se afirmar que o modelo de regulao Varguista era contraditrio: ao mesmo tempo em que estabeleceu direitos, criou mecanismos que impediram que eles se difundissem para o conjunto do mercado de trabalho. A urbanizao do nosso mercado de trabalho foi acompanhada de consolidao de uma nova segmentao da estrutura ocupacional, que no mais se restringia dicotomia agrcola e no-agrcola. Na nova segmentao, com a emergncia do trabalho industrial vinculado s grandes empresas internacionais, passavam a conviver formas de trabalho informais de baixa qualificao (DEDECCA, 2005). A grande disponibilidade de fora de trabalho explicou a recorrncia da informalidade em nosso processo de desenvolvimento. Entretanto, essa extensa oferta garantiu mo-de-obra a baixo custo para o processo de industrializao. Foram os contingentes recm-chegados ao meio urbano que constituram a base de trabalho para a indstria de transformao. As caractersticas educacionais desfavorveis dessa fora de trabalho no constituram impedimento ao processo de desenvolvimento. Se, por um lado, a industrializao permitia que um volume pondervel de fora de trabalho fosse inserido nas atividades modernas, notava-se, por
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outro, que ela criava um mercado desfavorvel ao poltica dos trabalhadores na construo, atravs da negociao coletiva, de uma estrutura de ocupaes, como apontado anteriormente para os pases desenvolvidos. Entre 1930 e 1960, as ocupaes de maior qualificao formaram ncleos limitados dentro do nosso mercado de trabalho. Portanto, as iniciativas de educao profissional deviam estar focadas nesses ncleos, no havendo necessidade de o Estado empreender polticas de qualificao para o conjunto do mercado de trabalho brasileiro. Mesmo quando se consideram tais ncleos, percebe-se que a poltica de educao profissional volta-se somente para algumas qualificaes necessrias para o processo de industrializao, jamais se preocupando em estruturar aes orientadas para o conjunto da estrutura de emprego qual tais ncleos pertenciam. Podemos dar o exemplo do setor industrial. Todas as aes de educao profissional das escolas pblicas e do Senai se voltaram para a qualificao de algumas ocupaes industriais, jamais havendo possibilidade de adoo de uma estratgia que contemplasse a totalidade das ocupaes do setor. possvel afirmar, portanto, que a poltica de educao profissional referendou a heterogeneidade do mercado de trabalho, reiterando a larga existncia de um segmento de fora de trabalho de baixa ou inexistente qualificao. Esse sistema de educao profissional acoplava-se a um sistema de educao fundamental voltado para segmentos especficos da populao, que tambm no se propunha a um atendimento universal da populao brasileira. Um novo vendaval abateu-se sobre nosso mercado de trabalho nas dcadas de 1960 e 1970 perodo de autoritarismo. Aps alguns anos de incremento lento do PIB no incio dos anos 1960, o Pas conheceu um perodo de crescimento acelerado, marcado por importantes transformaes nos diversos segmentos das atividades agrcola, industrial e de servios. Ao final da dcada de 1970, o Brasil concorria ao posto de 5 economia mundial, possuindo um tecido industrial desenvolvido, uma ampla gama de servios considerados modernos e uma agricultura organizada nos moldes dos pases adiantados. Ao mesmo tempo, reproduzia-se um conjunto de atividades de baixa produtividade e pouco afeitas modernidade que o padro de desenvolvimento havia estimulado desde os anos 1930. A represso poltica e a implantao de polticas econmicas e sociais que referendavam a heterogeneidade que marcara o desenvolvimento brasileiro recente, garantiram uma distribuio desigual dos frutos do crescimento e reiteraram um mercado de trabalho com um ncleo de mo-de-obra qualificada inserido em uma ampla estrutura ocupacional de baixa qualificao.
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Em vez de a modernidade produzir uma estrutura social e econmica mais homognea, ela aprofundou a heterogeneidade existente ao reproduzir formas de organizao da atividade econmica e do trabalho caractersticas presentes no sculo XIX. Nessas condies, as polticas de educao fundamental e profissional precisavam ser voltadas para segmentos especficos da populao, considerados relevantes para aquele modelo de desenvolvimento. Aos demais segmentos da populao se ofereceu, no mximo, o acesso a uma educao fundamental de baixa qualidade, desprovida de qualquer articulao com o sistema de educao profissional. possvel afirmar que a poltica educacional era convergente com a forma de desenvolvimento e de regulao de nosso mercado de trabalho. Estabeleceuse, portanto, uma santssima trindade entre desigualdade, excluso e baixa qualificao. No somente o desenvolvimento era para poucos, como tambm as polticas de educao fundamental (de qualidade) e profissional se destinavam a grupos especficos. Consolidou-se, desse modo, um mercado de trabalho pouco estruturado, associado a um sistema de relaes de trabalho frgil, em que o poder de alocao do trabalho pelas empresas continuou sendo a regra dominante. Isto , o processo de industrializao no foi acompanhado de um sistema social de controle do uso da fora de trabalho pelas empresas. Essas mantiveram um poder irrestrito de alocao do trabalho em suas plantas produtivas, fazendo da ocupao um mero registro administrativo na carteira de trabalho que pouca relao guardava e guarda com as funes e tarefas efetivamente realizadas pelo trabalhador. Nesse sentido, o padro de relaes de trabalho que se consolidou no processo de industrializao jamais foi acompanhado de uma estrutura de ocupaes, como aquela verificada nas economias desenvolvidas. As grandes empresas organizavam, de maneira independente, suas prprias estruturas sem que fossem objeto de negociao ou instrumento de ao sindical contra atitudes arbitrrias no uso da fora de trabalho. Escapava, portanto, desse processo a questo da qualificao da fora de trabalho, que era tratada internamente s empresas e, para a formao de segmentos especficos de trabalhadores, existiam escolas tcnicas mantidas pelos governos federal e estaduais e pelo Sistema S. A existncia de uma legislao extensa, organizada na Consolidao de Leis do Trabalho (CLT), pouco influenciava esse processo. Ela voltava-se para o estabelecimento de direitos gerais para os trabalhadores e para realizar um enquadramento rgido e burocrtico da atividade sindical, mas pouco contribua para o desenvolvimento da prtica da negociao coletiva e para a formalizao das estruturas de ocupaes setoriais. Constata-se, portanto, que a questo da
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qualificao esteve ausente do sistema nacional de relaes de trabalho, apesar do perfil educacional desfavorvel da fora de trabalho. A possibilidade de montar uma estrutura industrial complexa sem que a questo da qualificao fosse devidamente enfrentada reafirma a impossibilidade, anteriormente apontada, de deduzi-la das caractersticas da base produtiva ou tcnica. A ausncia de um sistema nacional de relaes de trabalho que abrisse perspectivas de um maior controle social no uso da fora de trabalho explica o papel limitado cumprido pela qualificao na estruturao do processo produtivo na fase de industrializao nacional. Ademais, esse papel limitado demandou relativamente menos a montagem de um sistema de ensino que promovesse uma formao educacional e profissional adequada. Constata-se, portanto, que, ao contrrio da experincia dos pases desenvolvidos, a industrializao brasileira no esteve associada montagem de um sistema de relaes de trabalho que tivesse na questo da qualificao um de seus eixos estruturantes. At o presente momento, a competitividade brasileira tem reiterado sua dependncia em relao a um padro de produtividade fundado nos baixos salrios e, portanto, chancelado na baixa qualificao. Refora-se a importncia dos setores de baixo contedo tecnolgico e com perfil desfavorvel da estrutura ocupacional em qualificao. Para esse crculo vicioso ser superado por outro de carter virtuoso preciso estabelecer uma nova dinmica da produtividade, baseada no avano tecnolgico e, portanto, na melhor qualificao.
5 Polticas de qualificao e competitividade no Brasil
At 2002, os efeitos recorrentes e desastrosos de abertura e valorizao cambial sobre o mercado de trabalho pareciam legitimar o discurso sobre a inevitabilidade do fim da sociedade assalariada no Brasil. Essa perspectiva validou a posio do Ministrio do Trabalho e Emprego, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, de abandonar qualquer veleidade de regulao pblica efetiva do mercado, levando que suas aes privilegiassem o aprofundamento do grau elevado de flexibilidade das relaes de trabalho (KREIN, 2003). Nesse contexto, foram abandonadas as estratgias de gerao de emprego associadas ao desempenho da atividade econmica e comearam a ser recomendadas polticas proativas de qualificao para promover o empreendedorismo.
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Nesse novo cenrio poltico e com claros sinais de possibilidade de recuperao do mercado assalariado formal de trabalho se mantida a trajetria de crescimento e se aberta a possibilidade de um desenvolvimento de mdio e longo prazos, o debate sobre qualificao ganha novos contornos. No mais cabe s polticas de qualificao se constiturem como aes compensatrias dos problemas de emprego, mas se tornarem instrumentos virtuosos em favor do crescimento, do aumento da produtividade e da renda. A partir do momento em que se confirma a possibilidade do nvel de emprego depender do dinamismo econmico, refutando-se a tese da inempregabilidade inventada e propalada aos quatro ventos pelo governo Fernando Henrique Cardoso, possvel debater como as aes de qualificao podem favorecer as condies bsicas de trabalho, traduzindo-se em maior produtividade e melhor nvel de renda. Ao contrrio dos anos 1970, quando a economia brasileira acelerou uma trajetria de crescimento de quarenta anos, vive-se atualmente uma recuperao que carrega a herana de quase 25 anos de instabilidade da atividade produtiva associada s mdias de crescimento da produo inferiores ao aumento da Populao Economicamente Ativa. A recomposio do mercado de trabalho se faz com base em condies de informalidade exacerbada, desvalorizao recorrente dos nveis de rendimento e reiterao do perfil de baixa qualificao de nossa estrutura ocupacional. Aps uma trajetria econmica de 25 anos que chancelou uma mdia de crescimento inferior quela observada para a Populao Economicamente Ativa, causando uma queda sistemtica da produtividade social do Pas, necessrio que se restabelea a virtuose entre atividade econmica, emprego, qualificao, produtividade e renda. preciso que sejam reforadas as polticas que associem a elevao do nvel de emprego ao de qualificao da mo-de-obra. Nesse sentido, fundamental incorporar o emprego e a qualificao como elementos relevantes da poltica industrial. O encaminhamento dessa questo poderia ser iniciado alterando-se a relao existente entre o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). A Constituio Federal determina que parte pondervel da arrecadao do FAT seja transferida para o BNDES, com o objetivo de manter o valor dos recursos no utilizados no seguro-desemprego nos perodos de melhora do mercado de trabalho. A reduo das transferncias, oriundas do tesouro para o BNDES, transformou os recursos do FAT no principal funding da instituio.
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A relao institucional existente contbil-financeira, havendo pouca interao das polticas de emprego, renda e qualificao e a poltica industrial. Essa interao poderia associar o fomento a certos setores industriais mais intensivos em mo-de-obra com a implementao de aes de qualificao, favorecendo a produtividade setorial e, provavelmente, o nvel de remunerao. Cabe perguntar por que o MTE e o BNDES no introduzem nas estratgias de financiamento implantao de aes de qualificao da mo-de-obra, inclusive com a participao dos sindicados locais. Por que no tentar fazer da qualificao parte da expanso do nvel de atividade, buscando uma relao sistmica entre ela e a produtividade e transformando esta em elemento fundamental da competitividade? Dito de outra forma, por que permitir que as empresas continuem utilizando o baixo custo da mo-de-obra como seu principal instrumento de competitividade? O papel dos baixos salrios para a competitividade brasileira constatado, inclusive, por rgos internacionais. Em estudo recente, o Bureau of Labor Statistics (BLS) dos Estados Unidos conclui que o Brasil possui um dos mais baixos custos salariais por hora do mundo entre os pases emergentes (Grfico 1). A nica situao mais desfavorvel observada, comparada brasileira, a do Mxico. Trs campos de ao podem ser apontados para a poltica de qualificao, apresentados de modo esquemtico, porm explcito: Poltica de Educao Profissional ela cumpre papel importante para a qualificao da fora de trabalho. Contudo, preciso que haja regulao do mercado com o objetivo de valorizar a formao tcnica e o crescimento do nvel de emprego que demande esse tipo de mo-deobra. Nos anos 1990, vendeu-se a tese de que todos deveriam ter educao superior e a regulao do mercado de trabalho foi abandonada, processo que, em uma situao de contrao do emprego formal, provocou uma clara desvalorizao das ocupaes com nvel tcnico. Faz-se necessrio retomar uma poltica de educao profissional ao mesmo tempo em que haja iniciativas do governo de estimular a demanda pela mo-de-obra de nvel tcnico. Ademais, o investimento do governo em polticas sociais buscaria, certamente, formao tcnica para os setores de sade, construo civil, qumica, entre outros. Poltica de Qualificao Contnua ela visa elevar o perfil de qualificao do mercado de trabalho, sendo o campo privilegiado para os programas financiados com recursos do FAT. Deveriam fazer parte integrada dessa poltica as aes do Sistema S. A integrao com a
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GRFICO 1 ndice do custo salarial-hora, segundo pases selecionados

19962002
Reino Unido Sucia Espanha Portugal It lia Irlanda Gr cia Alemanha Fran a B lgica Taiwan Singapura Nova Zelndia Cor ia Japo Israel Autr lia Mxico Canada Brasil 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 Estados Unidos = 100
2002 1999 1996
Fonte: Bureau of Labor Statistics, Hourly Compensation Cost for Production Workers in Manufacturing. <ftp://ftp.bls.gov/pub/special.requests/ForeignLabor/industry.txt>, Washington, DC, 2004.
poltica industrial fundamental para que ela possa ser eficiente. Portanto, seria fundamental que as aes do MTE, BNDES e Sistema S fossem articuladas e constitussem um programa nacional de qualificao. Poltica de Qualificao para Segmentos Especficos do Mercado de Trabalho aes voltadas para o segmento informal do mercado de trabalho ou que se encontra exposto ao recorrente desemprego deveriam ser objeto de polticas especficas de qualificao, com o propsito da reintegrao da mo-de-obra em outros setores econmicos. A poltica no deve referendar o trabalho informal ou precrio, mas consider-lo transitrio. Sugere-se, portanto, que as aes de qualificao da mo-de-obra no constituam instrumentos compensatrios para o mercado de trabalho, mas parte integrante de um enfoque na questo do emprego associado
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dinmica econmica. Em suma, a qualificao deve melhorar o rendimento do trabalho, mas no resolver o problema de emprego, que depende de polticas de crescimento econmico com gerao de emprego como um dos seus objetivos centrais. No caso brasileiro, esse papel deveria ser cumprido pelas polticas de emprego do Ministrio do Trabalho articuladas s polticas industriais do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, financiadas pelo BNDES e pelas polticas sociais, ao menos dos Ministrios da Educao, Sade e Cidades.
6 Concluso
Infelizmente, o Pas perdeu dcadas desconsiderando ou dando enfoque equivocado importncia da qualificao para a competitividade, a organizao do mercado de trabalho e o perfil e a distribuio de renda. Durante a industrializao dos anos 1950 a 1970, a poltica de qualificao atendeu s necessidades especficas de mo-de-obra necessrias para o processo. Os governos da poca jamais consideraram a possibilidade de aes que levassem a uma elevao do perfil de qualificao geral da estrutura ocupacional. Os anos 1980 foram caracterizados por uma crise e uma instabilidade econmica sem que a poltica de qualificao ocupasse algum espao. Somente na Constituio Federal de 1988 o Pas decide forjar um fundo com o objetivo de financiar uma poltica de qualificao, juntamente com a poltica de intermediao de mo-deobra e o seguro-desemprego. A existncia desse fundo deslanchou a poltica de qualificao nos anos 1990, com um enfoque claramente compensatrio, em razo do abandono da poltica de emprego associada ao crescimento econmico. Entre 1994 e 1998, um volume pondervel de recursos foi gasto com poltica de qualificao, as quais no tiveram resultados positivos, sendo em geral avaliada negativamente. O perodo 1999 a 2004 foi caracterizado por uma situao de acentuada restrio oramentria para a poltica de qualificao, sendo que, desde 2003, o Ministrio do Trabalho e Emprego vem procurando alterar seu enfoque, juntamente com o redesenho das polticas de emprego e renda. Quanto estratgia para a poltica de qualificao, preciso alterar radicalmente seu enfoque, abandonando por completo seu carter compensatrio. Ela deve ser parte de uma poltica de emprego associada dinmica econmica e entendida como instrumento relevante para aumento da produtividade e da
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renda. Cabe, portanto, entend-la como uma pea da poltica de crescimento, no sentido de tom-la como uma das dimenses da poltica de elevao da produtividade e da competitividade da economia brasileira. O perfil desfavorvel de qualificao da estrutura ocupacional parte da reiterao de uma estrutura produtiva de baixa eficincia, que depende dos salrios reduzidos para sua reproduo no mercado interno e sua insero nos mercados internacionais. Enquanto pases como a Coria modificaram seu perfil produtivo, valorizando a qualificao e modificando positivamente sua insero internacional, o Brasil reiterou sua estrutura produtiva associada baixa qualificao. Modificar essa situao estrutural requer uma maior centralidade das polticas de emprego, renda e qualificao na poltica de crescimento econmico adotada pelo governo, entendendo ser preciso maior eqidade ou equilbrio entre as diversas polticas, se for desejado um processo consistente de desenvolvimento. Em suma, um enfoque adequado das polticas de emprego, renda e qualificao depende de uma abordagem governamental mais abrangente em relao sua estratgia de desenvolvimento, que ao menos rompa com a situao de subordinao das polticas sociais s determinaes da poltica econmica, expressa explicitamente na sua obsesso pela poltica monetria. Sem esse rompimento, ser pouco provvel que as condies de organizao do mercado de trabalho, caracterizadas por baixa qualificao e baixos rendimentos, sejam alteradas. E que um novo padro competitivo, no fundado no baixo custo da mo-de-obra, se estabelea para a economia brasileira.
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Sistema pblico de emprego, trabalho e renda

9. Estado, desenvolvimento e polticas de emprego
Denis Maracci Gimenez
10. As polticas de mercado de trabalho nos pases desenvolvidos: tendncias recentes

Alexandre de Freitas Barbosa / Amilton Moretto
11. As polticas pblicas de mercado de trabalho e sua evoluo tardia e fragmentada no Brasil
12. A construo do sistema pblico de emprego, trabalho e renda no Brasil: algumas idias para reflexo
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Estado, desenvolvimento e polticas de emprego
ESTADO, DESENVOLVIMENTO E POLTICAS DE EMPREGO

Dennis Maracci Gimenez1 Os principais defeitos da sociedade econmica em que vivemos so a sua incapacidade para proporcionar o pleno emprego e a sua arbitrria e desigual distribuio da riqueza e das rendas J.M. Keynes (1936)
om objetividade, John K. Galbraith, em A sociedade justa, afirma ser a dialtica da poltica moderna uma competio desigual, em que os ricos e bem situados tm influncia e dinheiro, e os pobres e preocupados com eles no tm dinheiro, e por isso lutam para conseguir de forma organizada sua influncia nas decises da sociedade. A questo definidora desses dois grupos o papel do governo. Para os pobres e preocupados, o governo fundamental ao seu bem-estar e, para alguns, at a sobrevivncia; para os ricos e bem situados, um nus, salvo quando seus interesses particulares so servidos(GALBRAITH, 1996, p. 9). A gnese e o desenvolvimento das polticas de emprego ao longo do sculo XX, em grande medida, repousam sobre a problemtica exposta por Galbraith, de promoo do bem-estar, tendo o Estado papel fundamental. Nesse sentido, o presente trabalho procura oferecer elementos que possibilitem uma melhor compreenso do processo de mudana nas estratgias polticas, econmicas e sociais nas trs ltimas dcadas, particularmente em relao ao envolvimento do Estado, no que diz respeito ao enfrentamento das questes relacionadas ao excedente de mo-de-obra no capitalismo, que, grosso modo, denominamos polticas de emprego2. Tal esforo converge para o entendimento de que o conceito empregado para definir polticas de emprego ou de pleno emprego no ps-guerra, antes da contra-revoluo liberal iniciada nos anos 1970, incorpora e se refere mobilizao de um conjunto de mltiplos instrumentos sobrepostos e
1. Professor do Instituto de Economia e pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e Economia do Trabalho (CESIT) do IE-UNICAMP. Tambm professor da FACAMP (Faculdades de Campinas). 2. Este trabalho foi realizado com base nas reflexes feitas em Gimenez (2003).
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interdependentes das polticas pblicas poltica macroeconmica, poltica social, gasto pblico, expanso do emprego pblico, entre outras em prol da plena utilizao da mo-de-obra, enquanto nas dcadas de 1980, 1990 e nestes primeiros anos do sculo XXI, aquilo que se denomina polticas de emprego abrange um segmento limitado de programas pblicos que atuam sobre o mercado de trabalho, sem compromisso com a plena ocupao. Para tanto, esta breve reflexo est dividida em trs sees: na primeira seo tratamos dos antecedentes das polticas de emprego no ps-guerra, sobretudo as experincias de recuperao econmica na dcada de 1930, que aos poucos conferiram um profundo contedo poltico questo do excedente de mo-de-obra e do desemprego. Na segunda seo, nos voltamos para as chamadas polticas de pleno emprego no ps-guerra, buscando os traos gerais das polticas voltadas ao crescimento econmico e plena utilizao da mo-de-obra, assim como de mquinas e equipamentos, em diversas experincias nacionais que conformaram os anos de ouro do capitalismo. Por fim, procuramos oferecer elementos para a reflexo sobre o significado contemporneo das polticas de emprego, que sob a ordem do novo liberalismo so identificadas, em geral, com um conjunto limitado de programas especificamente voltados para o mercado de trabalho.
1 Polticas de recuperao econmica nos anos 1930 e a gnese das polticas de emprego
A gnese e o desenvolvimento das chamadas polticas de emprego so fenmenos historicamente determinados que devem ser compreendidos como uma manifestao poltica das sociedades contemporneas em fazer frente s mazelas promovidas pela dinmica da acumulao capitalista, particularmente em face da tendncia geral da existncia de um contingente excedente de fora de trabalho no capitalismo. As dcadas do entreguerras marcam um momento muito significativo nesse sentido, a partir da consolidao de concepes avessas s teses do laissez-faire e da conformao das polticas de emprego, que refletem o florescimento de um novo padro de tratamento das questes sociais e do mundo do trabalho. Se ao final da Primeira Guerra Mundial e nos conturbados anos 1920, ainda sem romper com a hegemonia do pensamento liberal precedente, o mundo caminha entre os impasses do conservadorismo ingls, da experincia alem da Repblica de Weimar, da Revoluo Russa e seus des190
dobramentos, a dcada de 1930 traz a concretizao da ruptura com a ordem liberal e com o longo sculo XIX, constituindo-se um perodo extremamente importante para acompanharmos a formao de um outro padro de tratamento das questes sociais e do mundo do trabalho3 . Na verdade, esse novo padro est inscrito nas polticas de recuperao econmica nos anos 1930 e acabam por se expressar como amplas polticas de emprego. Sob diferentes contornos ideolgicos e um profundo sentimento antiliberal, as experincias da socialdemocracia sueca, do New Deal americano, do nacional-socialismo alemo, a partir de 1933, entre outras experincias nacionais de recuperao econmica, so representativas do perodo no s pelos feitos e realizaes voltados recuperao econmica e gerao de empregos, mas por significarem historicamente uma nova postura dos governos diante da catstrofe produzida com o colapso de 1929. So profundas expresses de um processo de transformao do Estado e da consolidao de um novo posicionamento dos governos diante das questes econmicas e sociais colocadas em torno do desenvolvimento econmico e do emprego da fora de trabalho. Observadas as experincias nacionais de recuperao econmica, o caso dos Estados Unidos um dos mais relevantes. Mesmo o governo norte-americano sendo responsabilizado pelos liberais de ter transformado o que seria uma breve recesso em uma enorme catstrofe, em resposta crise iniciada em 1929, o governo Roosevelt toma diversas iniciativas no campo poltico-econmico e institucional para reaquecer os investimentos e reduzir o desemprego, que naquela altura atingia mais de 13 milhes de trabalhadores (FRASER; GERSTLE, 1989)4. A experincia do governo Roosevelt nos primeiros cem dias foi extremamente dramtica. Em meio crise, decreta uma srie de feriados bancrios e estende os crditos da Reconstruction Finance Corporation (RFC), agncia criada para dar apoio ao fragilizado sistema bancrio norte-americano (Coutinho, s.d). Por outro lado, em 1933, institui a National Recovery Administration (NRA), uma agncia nacional investida de poderes para obrigar a indstria a reorganizar-se por meio de sua subagncia, a National Industrial Recovery Administration (Nira). Seus amplos poderes contemplavam a fixao
3. Importante lembrar a distino feita por Karl Polanyi em sua obra A grande transformao: as origens de nossa poca, publicada em meados dos anos 1940, quando caracteriza o entreguerras considerando a dcada de 20 conservadora e a dcada de 30 revolucionria (POLANYI, 2000). 4. Milton Friedman, no incio dos nos anos 60, dizia que [...] os males da grande depresso e de forma semelhante a outros perodos de desemprego so causados pela incompetncia do governo e no pela instabilidade da economia privada (FRIEDMAN, 1985, p. 44; 1 ed., 1962).
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de preos, a distribuio de quotas de produo, entre outras medidas. Alm da indstria, outra rea importante afetada pela depresso foi a agricultura. Para ela, novas diretrizes governamentais foram delimitadas e novos mtodos utilizados com a criao da Agricultural Adjustment Administration (AAA), uma subagncia da NRA. A atividade da AAA envolvia controles completos sobre a produo de cada agricultor e sobre os preos dos vrios produtos. O Estado passou a intervir como scio ativo, comprando estoques para manter os preos em nveis desejados, e passou a dirigir o sistema agrcola em todos os segmentos. Andrew Shonfield descreve tal poltica agrcola como um monumento permanente escola intervencionista do New Deal, que acreditava no desaparecimento da era do mercado competitivo. Ademais, o autor observa a prpria NRA como um potente instrumento de planejamento econmico centralizado do tipo moderno; tambm um smbolo da rejeio do capitalismo do velho estilo liberal (SHONFIELD, 1964)5. Diante das fortes presses polticas da massa de desempregados nas grandes cidades norte-americanas, j em abril de 1933 o governo institui o Unemployment Relief Act, que o equipava de poderes para aliviar o desemprego por meio da criao de empregos pblicos e da dotao de subsdios. Ao mesmo tempo, o apoio aos desempregados foi ampliado atravs do Emergency Relief Act, que aumentou significativamente a rea de atuao do governo em relao aos desempregados (COUTINHO, s.d.)6. A lei Wagner, de 1935, tambm foi outra iniciativa fundamental na consolidao de um leque de polticas pblicas voltadas ao enfrentamento da crise. Nela estabeleceu-se o Estatuto do Trabalhador, o sistema previdencirio de aposentadoria, penso e fundo de desemprego, por meio de uma base de financiamento apoiada num imposto de 2% sobre a massa salarial. A Alemanha outra experincia marcante do perodo. A experincia alem de recuperao nos anos 1930 tem como marco a ascenso dos nazistas ao poder em 1933. Apoiados na ideologia da grande nao alem e no fracasso
5. Citando Schlesinger, Shonfield enumera os dogmas desse primeiro mpeto do New Deal: que a revoluo tecnolgica tornara inevitvel o gigantismo; que no era possvel continuar confiando na competio para proteger os interesses sociais; que as grandes unidades eram uma oportunidade e no um perigo a ser combatido; e que a frmula para a estabilidade da nova sociedade deve ser a combinao e cooperao sob uma autoridade federal ampla. (Shonfiled, 1964, p. 453). Em relao NRA, Shonfield lembra as consideraes do General Hugh Johnson, seu diretor-geral, que afirmara a NRA como um instrumento para a conjugao, sob um controle coordenado, do trabalho de todos os departamentos e orgos de carter econmico do governo federal. A autoridade pblica falaria atravs de uma s voz e responder-lhe-ia, por seu turno, a voz nica de cada corporao industrial. (Shonfiled, 1964, p. 451) 6. A administrao de Roosevelt ainda cria, em outubro de 1933, uma agncia especfica destinada a fomentar a construo civil, a Civil Works Administration. Essa nova agncia empreitava grandes obras com o objetivo de ampliar a oferta de empregos na construo civil (COUTINHO, s.d., p. 4)
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da conservadora poltica econmica da socialdemocracia, o nacional-socialismo alemo leva frente um programa de recuperao econmica mais ousado do que o New Deal de Roosevelt. No somente a ousadia do governo nazista sob o comando de Hitler a partir de maro de 1933 fora maior, como os resultados de sua poltica de recuperao mostraram-se mais expressivos entre os pases capitalistas avanados. De forma mais rpida e ampla do que fora realizado nos Estados Unidos, primeiro montou-se um enorme programa de obras pblicas, o Programa Reinhardt, a fim de absorver rapidamente um desemprego que proporcionalmente era superior ao norte-americano. Voltado sobretudo construo civil, residencial e de auto-estradas, o programa criado em junho de 1933 pelo Ministro das Finanas e Secretrio de Estado Fritz Reinhardt, em suas duas fases (1933 e 1935), contou com aportes anuais de recursos da ordem de 4% do PIB, atingindo mais de 2,5 milhes de trabalhadores, num universo aproximado de 5 milhes de desempregados. O programa uma combinao de gasto pblico direto, incentivos especiais e gastos indiretos, baseado num engenhoso esquema de financiamento, que serviu no s a ele, mas ao financiamento de toda a economia alem. Nas palavras de Hitler: nosso programa constitui-se num ataque geral ao desemprego (BRAUM, 1990, p. 83). A partir de uma engenhosa poltica do Reichsbank, sob o comando de Hjalmar Schacht, em conjunto com o grande capital privado alemo de lanamento de bnus e ttulos privados lastreados pela dvida pblica, foram financiadas as grandes obras que propiciaram a recuperao inicial da renda e do emprego, o que em seguida viabilizou o financiamento dos investimentos, tendo em vista que os pagamentos dos gastos iniciais eram realizados posteriormente. Aps certo prazo, os papis emitidos poderiam ser descontados na rede bancria, que por sua vez os retinha por certo tempo criando um mercado secundrio de ttulos. O tempo entre a emisso inicial dos ttulos, seu trnsito no mercado e nos bancos era justamente o necessrio para que, em meio a uma retomada da renda e do emprego, o governo tivesse espao para lanar novos ttulos e com isso progressivamente ampliar a sua capacidade de gasto (BETTELHEIM, 1979)7.
7. Bettelheim, em seu captulo V, no qual trata do financiamento da poltica econmica nazista. Na realidade, tendo o Banco Central como avalista desses ttulos, as empresas e os bancos dificilmente chegavam a descontlos. A prpria poltica de valorizao dos ttulos por parte do Reichsbank era incentivadora dessa posio de nodesconto por parte de seus possuidores. Alm do financiamento realizado com a emisso de ttulos pblicos, a ampliao dos gastos do governo alemo apoiou-se numa expressiva elevao da carga tributria, que atingiu 38% do PIB no segundo tero dos anos 1930 (BETTELHEIM, 1979, p. 136).
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Em suas memrias, Schacht afirma que sua concepo fora desenhada considerando simultaneamente o descrdito do poder pblico em lanar ttulos para captar recursos e a ineficcia naquele momento de novas emisses de notas. Nesse sentido, segundo ele, foi preciso encontrar um caminho que suplantasse tais dificuldades e gerasse recursos suficientes para a recuperao da economia. Diz:
Pensei comigo que, se existiam fbricas improdutivas e estoques no utilizados, como realmente era o caso, ento tinha de haver tambm capital no utilizado nos caixas. Teria sido uma operao v captar esse capital atravs da emisso de emprstimos pblicos. A confiana do povo na solvncia do Estado estava abalada pelos governos anteriores, portanto tinha de achar uma maneira de tirar o dinheiro parado dos caixas e dos bolsos, sem pretender que fosse por muito tempo nem que sofresse desvalorizao (SCHACHT, 1999, p. 385).
Segundo Schacht, desse raciocnio surgiu o que depois ficou conhecido como Saques Mefo (denominao derivada de Metall-Forschungs A.G. Pesquisas de Metais). Era uma sociedade annima, fundada com um capital de 1 milho de marcos das quatro grandes companhias alems Siemens, Gutehoffnungshutte, Krupp e Rheinstahl a pedido do governo alemo. O Reich assumiu a garantia solidria para todas as dvidas dessa empresa, responsabilizando-se por resgatar a qualquer momento os saques em seus guichs. A partir de ento, todos os fornecedores de encomendas do Estado passaram, com base em seus crditos, a sacar contra a Mefo (SCHACHT, 1999)8. O sentimento produzido na Alemanha diante do sistema Mefo pode ser traduzido, segundo Schacht, pela sentena do Tribunal Administrativo Superior de Hamburgo:
A diretoria do Reichsbank agiu segundo objetivos sensatos de poltica monetria, quando levou em conta, no tipo de pr-financiamento, que o aumento do volume de dinheiro provocava o aumento da produo. O sistema Mefo foi adequado, devido a sua coordenao com medidas governamentais de gerao de empregos. Formou uma base til para a superao da depresso econmica. O Reichsbank mostrou bom senso quando deixou dali em diante de se ater ao princpio de cobertura, que fora motivo de crtica direo anterior do Banco, e tentou cumprir a funo de um banco econmico moderno, atravs do financiamento de investimentos estatais (apud SCHACHT, 1999, p. 387)9.
8. Conforme esperava Schacht, atrados por juros de 4% e pela garantia do Reichsbank, os fornecedores do governo passaram a utilizar os Saques Mefos como aplicao de curto prazo, no os descontando. 9. Kalecki via nessa forma de financiamento da economia alem a antecipao prtica daquilo que teoricamente se denominou multiplicador keynesiano. O prprio Keynes admitiu ter-se inspirado em Bretton Woods na engenhosidade da poltica monetria comandada por Schacht.
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Na realidade, o programa inicial de obras pblicas e a criao de mecanismos de financiamento da economia alem viabilizaram uma rpida reduo do desemprego entre 1933 e 1934, de 5 milhes de desempregados para cerca de 2,5 milhes, o que do ponto de vista poltico conferiu expressivo apoio ao nacional-socialismo. Todavia, no somente no campo geral da conduo da recuperao econmica se concentraram os esforos governamentais na Alemanha. Entre 1933 e 1936, sob as diretrizes do 1 Plano Quadrienal, o governo do Reich props trs conjuntos de medidas. Em primeiro lugar, uma poltica de apoio ao grande capital industrial alemo, visando concentrao e ao fortalecimento de seu j concentrado sistema industrial. Tal poltica foi praticada pelo direcionamento (forado) do crdito bancrio aos grandes grupos empresariais. De forma contrria, um segundo conjunto de medidas visava proteo da pequena propriedade agrcola, que mesmo a considerando invivel economicamente prope uma poltica de proteo aos pequenos proprietrios e agricultores, criando um sistema de apoio creditcio e de comercializao cooperativa, numa tentativa de manter a mo-de-obra ocupada no campo e evitar o agravamento do desemprego urbano. Por fim, o terceiro conjunto de medidas voltavase destruio da organizao sindical e ao controle das instituies representativas do patronato, substituindo a negociao entre as partes pelo controle governamental centralizado das relaes de trabalho (ver COUTINHO, s.d.; BETTELHEIM, 1979). sabido que tal processo se baseou numa violncia extrema contra os movimentos sociais, lderes sindicais, comunistas, socialistas e social-democratas. Essa violncia pode ser representada, j no incio do governo nacionalsocialista, pelo expurgo e pelo massacre de parte significativa dos integrantes do prprio partido nazista. Mesmo a poltica agrcola de defesa dos pequenos proprietrios foi progressivamente sendo substituda por medidas que visavam elevar rapidamente a produtividade dos campos, tendo em vista as perspectivas da construo de uma economia de guerra. Nesse mesmo sentido, conforme descreve Bettelheim, a poltica industrial, que j no incio do governo nacionalsocialista indicava um sentido claro de fomento concentrao e cartelizao empresarial, radicalizou-se na segunda metade dos anos 1930, dilacerando as pequenas empresas. Com referncia ocupao da mo-de-obra, tal procedimento no significou o aumento do desemprego, que foi mantido por todo o perodo em patamares muito baixos. Se num primeiro momento isso ocorreu por meio das polticas pblicas de recuperao dos investimentos e depois se viabilizou pela expanso
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dos gastos governamentais voltados construo da mquina de guerra, o certo que a Alemanha ao longo dos anos 1930 deixou de contar com excedentes de mo-de-obra10. Para alm da experincia norte-americana e alem, tomadas como expresses representativas do esprito da poca, em seus distintos momentos e de acordo com seus contornos particulares, o que na realidade se viu atravs das polticas de recuperao implementadas durante os anos 1930 foi uma imensa estatizao das relaes econmicas, um processo sem precedente histrico apoiado num profundo sentimento antiliberal que atingiu os Estados Unidos, varreu a Europa, chegando at a periferia atrasada. O avano de tal processo nos anos 1930 mostrou-se precursor das perspectivas posteriores de conduo da vida econmica e social e das polticas de pleno emprego no ps-guerra.
2 Polticas de pleno emprego no ps-guerra
A guerra deflagrada entre as principais potncias mundiais, em 1939, intensifica o grau de interveno estatal nas relaes econmicas, fornecendo as bases para no futuro consolidar-se um novo cenrio para o enfrentamento das questes sociais. Ao final do conflito, num cenrio geopoltico mundial bipolar por um lado, a hegemonia norte-americana sob o bloco de naes capitalistas e, por outro, a forte influncia nos movimentos sociais do mundo inteiro das experincias do socialismo real , os Estados tm um novo desenho, com a expanso de suas estruturas e funes representada em linhas gerais pelo substancial aumento do gasto pblico, com a ampliao de seus mecanismos e base de arrecadao tributria, pela multiplicao de suas estruturas envolvidas com a produo, com o desenvolvimento dos mecanismos de regulao econmica e proteo social, entre outros. O debate, ao final da chamada era da catstrofe, coloca em pauta o espao obtido pelos Estados em virtude do enfrentamento dos efeitos da grande depresso nos anos 1930 e do esforo de guerra nos anos 1940. O pano de fundo do debate diz respeito construo de uma nova ordem econmica, poltica e social, baseada numa ativa atuao estatal e na criao de um padro de regulao
10. No s a concentrao produtiva e financeira e o baixo desemprego foram marcantes, mas tambm enormes ganhos de produtividade conviveram com uma rgida poltica de controle salarial baseada na absoluta represso aos sindicatos. Para Kalecki, um pacto poltico de represso ao poder do trabalho pelo Estado possibilitou criar nos empresrios alemes a confiana necessria para apoiarem o pleno emprego, abrindo mo do desemprego como instrumento de controle e da disciplina nas fbricas (KALECKI, 1980).
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social, ou, por outro lado, retomada da tradio dos velhos preceitos liberais anteriormente hegemnicos, que se mostravam incongruentes com o novo alinhamento de foras e se estabeleciam nesse mundo sado da guerra. A experincia das dcadas posteriores Segunda Guerra Mundial demonstra que desse debate saem fortalecidas as posies cujos sentimentos se apresentavam profundamente antiliberais, catalisados em grande medida pela expresso desse novo Estado que vai progressivamente se conformando, e uma ordem poltico-social que impe economia um novo padro de regulao. Tal padro passou a se refletir de maneira variada na constituio de uma ordem econmica internacional regulada com base em Bretton Woods, no fortalecimento das instituies de regulao dos mercados nacionais e na ampliao dos esquemas de proteo social na rbita dos Estados. Karl Polanyi resume esse sentimento antiliberal afirmando:
Sem dvida, o trabalho, a terra e o capital so essenciais numa economia de mercado. Mas nenhuma sociedade poderia suportar os efeitos de tal sistema de fices simplistas, nem mesmo pelo mais curto espao de tempo, se sua essncia humana e natural, bem como suas organizaes empresariais, no fosse protegida da devastao causada por esse moinho satnico [...] despojados da capa protetora das instituies, os seres humanos pereceriam, por ficar socialmente expostos, morreriam como vtimas de uma aguda perturbao social, atravs do vcio, da perverso, do crime e da fome (POLANYI, 2000).
A dimenso do Estado, caracterizado tipicamente no perodo posterior Segunda Guerra Mundial, alm de mais ampla, est posta sobre novas bases de atuao. As presses coletivas e a problemtica da participao poltica institucional, como tambm as crescentes necessidades fiscais e militares da primeira metade do sculo XX, aproximaram cada vez mais o Estado das massas. Com efeito, aumentam as atividades das organizaes que representam tanto o capital como o trabalho no interior do Estado, num movimento em que passam a compactuar com a coero e a barganha, na alocao do produto socialmente produzido (POGGI, 1985)11. Conforme afirma John Holloway, trata-se do reconhecimento e ao mesmo tempo da tentativa de integrao do poder do trabalho, num jogo cujas relaes de poder no so mais as mesmas do pr-guerras e que de alguma maneira se cristalizaram sob o que ficou conhecido posteriormente por keynesianismo. Para Holloway, no se trata apenas de um avano racional cientfico na administrao
11. O autor ressalta o carter estrutural da necessidade de o modo capitalista requerer a universalizao dos direitos civis bsicos, muitos obtidos ainda no sculo XIX.
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da economia, mas do resultado de um prolongado conflito; um modelo de relaes polticas e econmicas associadas teoria, que de uma forma geral ganharam fora no mundo capitalista no ps-guerra12. A nova ordem instituda no ps-guerra assentava-se sobre um modelo combinado entre mecanismos de mercado e intenso planejamento econmico estatal. Seus resultados, em linhas gerais, forjaram os chamados trinta anos gloriosos do capitalismo, um perodo sem precedentes de crescimento econmico e incorporao social entre os pases capitalistas avanados. A concepo de um desenvolvimento nacional, nos marcos de uma ordem internacional estvel e regulada, de acordo com Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo, no era uma fantasia idiossincrtica, mas decorria do esprito do tempo, forjado na reminiscncia da experincia terrvel do incio desse sculo. Ademais, afirma Belluzzo, as foras sociais incumbidas de reconstruir as instituies capitalistas no ps-guerra estavam imbudas dessa convico, e para evitar a repetio do desastre era necessrio, antes de tudo, constituir uma ordem econmica internacional capaz de promover o crescimento, sem obstculos, do comrcio entre as naes, dentro de regras monetrias que garantissem a confiana na moedareserva, o ajustamento no-deflacionrio do balano de pagamentos e o abastecimento de liquidez requerido pelas transaes em expanso13. Assim, afirma:
a construo e a gesto desse ambiente internacional favorvel s polticas econmicas do Estado Social e comprometidas com a manuteno do pleno emprego encontraram resposta adequada nas reformas promovidas nas instituies e nas polticas dos Estados Nacionais (BELLUZZO, 1995, p. 12).
Nesse cenrio, foram criadas condies para o decrscimo nas taxas de desemprego e para o desenvolvimento dos Estados de bem-estar social, mediante o comprometimento das polticas macroeconmicas com as polticas sociais no estmulo ao crescimento sustentado e na elevao dos nveis de emprego. Na verdade, em tais condies estavam embutidas novas possibilidades de uma atuao mais ampla no s contra o desemprego, mas contra as diversas maneiras de manifestao do excedente da fora de trabalho, com base em polticas
12. [...] o keynesianismo tambm o reconhecimento institucional explcito da resistncia dos trabalhadores, reflete a dependncia do capital pelo trabalho e o poder das instncias de representao do trabalho, cristalizadas nos sindicatos e nos partidos polticos (HOLLOWAY, 1995). 13. Prossegue, afirmando que se tratava, portanto, de erigir um ambiente econmico internacional destinado a propiciar um amplo raio de manobra para as polticas nacionais de desenvolvimento, em que tampouco era fortuito o papel atribudo ao do Estado no estmulo ao crescimento, na preveno das instabilidades da economia e na correo dos desequilbrios sociais (BELLUZZO, 1995).
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de gerao de empregos fora da esfera tipicamente capitalista de acumulao, que acabaram por fomentar um processo crescente de desmercantilizao do trabalho. Tal processo, entre outras formas, pode ser visto pela prpria dinmica de expanso do emprego no ps-guerra, em que o emprego vinculado s estruturas do Estado principalmente aquelas ligadas poltica social aumenta, em mdia, mais rapidamente do que aqueles vinculados ao setor privado em geral e de maneira prxima ao crescimento do emprego no setor de servios privados14. Um grande indicador, que ressalta a importncia dessa atuao e da sistematizao de uma esfera pblica nas economias capitalistas ao longo da segunda metade desse sculo, apresenta-se sob a forma de aumento dos gastos sociais e do salrio indireto apropriado pelo trabalhador. Francisco de Oliveira assinala que o crescimento do salrio indireto e o das despesas pblicas sociais, combinados a um forte progresso tcnico, organizao fordista da produo, aos enormes ganhos de produtividade, constituem-se fatores essenciais e estruturantes para a conformao de um padro de consumo de massa que passa a ser predominante no ps-guerra15. O impacto do gasto pblico social sob o conjunto da sociedade, ao mesmo tempo em que pode ser visto pela consolidao de uma renda indireta apropriada pelos trabalhadores, apresenta outra dimenso fundamental quanto organizao do mercado de trabalho e da melhoria da qualidade de vida de grande parte da populao nos pases avanados. Se, por um lado, o avano do gasto pblico tem um enorme impacto na criao de postos de trabalho, caracterizando-se como uma poltica de demanda por mo-de-obra, sua outra dimenso diz respeito aos efeitos que particularmente os gastos sociais produzem na retirada de pessoas do mercado de trabalho, configurando-se, dessa forma, inconscientemente, tambm como uma poltica sobre a oferta de mo-de-obra. O desenvolvimento das estruturas de bem-estar e proteo social nos pases avanados durante o ps-guerra, em especial a ampliao dos sistemas educacionais e dos sistemas previdencirios, explicita tal dimenso. Simultaneamente, essas estruturas passaram a retardar a entrada de jovens no mercado de
14. Nesse sentido, a funo do Estado de bem-estar-social pode ser sintetizada de forma ampla, segundo Francisco de Oliveira, na sistematizao de uma esfera pblica em que, com base em regras universais e pactuadas, o fundo pblico, em suas diversas formas, passou a ser o pressuposto do financiamento da acumulao de capital, de um lado, e do financiamento da reproduo da fora de trabalho, de outro, atingindo globalmente toda a populao por meio dos gastos sociais (OLIVEIRA, 1988). 15. A liberao do salrio direto na realidade favoreceu de maneira mais acentuada o consumo de bens durveis, apesar de a presena dos fundos pblicos constituir, ao longo do ps-guerra, um elemento estrutural ao capitalismo contemporneo (OLIVEIRA, 1988, p. 10).
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trabalho, em virtude do prolongamento de sua vida escolar, e a antecipar a retirada de trabalhadores desse mercado, com programas de aposentadoria e pr-aposentadoria que foram sendo criados e expandidos. O resultado visto foi uma importante reduo do volume e do tempo de permanncia dos trabalhadores no mercado de trabalho, diminuindo a presso pela gerao de novas vagas e fornecendo amparo e proteo social a grupos tipicamente atingidos pelo desemprego, como jovens e trabalhadores idosos. Na verdade, quando Lord Beveridge em Full employment in a free society conclamou, em 1944, a responsabilidade estatal diante do fenmeno do desemprego, chamou a ateno das sociedades ocidentais no planificadas, particularmente a inglesa, sobre a importncia do papel do Estado na manuteno dos nveis de pleno emprego16 alcanados durante a guerra e que essa importncia tambm se mostrava fundamental nos tempos de paz. Dizia Beveridge, o emprego depende dos investimentos, sendo impossvel dessa maneira, alcanar o pleno emprego com um volume de gasto total na economia, insuficiente para criar a demanda que afete o conjunto da mo-de-obra disponvel para trabalhar (BEVERIDGE, 1988)17. A questo colocada, ento, parece bvia: sobre quem deveria recair a responsabilidade de assegurar um investimento total suficiente para a manuteno do pleno emprego? Nos tempos de paz, o grosso dos investimentos em economias de mercado pode e deve, segundo Beveridge, ser privado. No entanto, a responsabilidade ltima de se zelar pela suficincia dos investimentos com o objetivo de buscar o pleno emprego recai sobre o governo. Nesse caso, o que Beveridge compreende e prope como uma poltica de pleno emprego o compromisso contnuo do Estado em garantir os investimentos totais suficientes para que se mantenham nveis elevados de demanda por mo-de-obra (BEVERIDGE, 1988).
16. O conceito de pleno emprego abrange variados entendimentos. Segundo Joan Robinson, o pleno emprego total jamais poder ser visto, considerando a ocorrncia de fenmenos como o desemprego sazonal, modificaes na estrutura ocupacional, transferncias, entre outros. Nesse sentido, estabelecer uma poltica que tenha por objetivo o pleno emprego no significa que se visualize a possibilidade de 100% da fora de trabalho estar empregada, mas sim atingir um nvel contnuo de emprego mais prximo possvel dessa marca. Robinson indica que entre as definies de pleno emprego, Keynes adota uma definio nos termos de Marshall, referindo-se questo da desutilidade do trabalho. Beveridge diz existir o pleno emprego quando h mais vagas no preenchidas do que trabalhadores desempregados. Outros autores dizem ainda que o pleno emprego perdura at o momento em que os salrios reais comeam a se elevar acima da produtividade. Robinson atenta para o fato de que todas as definies de pleno emprego aceitam a existncia de trabalhadores desempregados e que convivem com uma dificuldade inerente, qual seja de como precisar o quantum de mo-de-obra existe disponvel (ROBINSON, 1979; 1. ed., 1944). 17. A primeira edio inglesa foi publicada em 1944. Posio amplamente apoiada nas reflexes anteriores de Keynes.
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Analisando os caminhos para o pleno emprego, Kalecki identifica dois problemas centrais: a garantia da demanda efetiva para assegurar o pleno emprego e o problema do investimento privado no curto e no longo prazo. Dessa maneira, indica trs caminhos para o pleno emprego que se referem: 1. aos dispndios do governo em investimentos pblicos (escolas, hospitais, rodovias) ou em subsdios ao consumo popular (auxlios e subsdios s famlias e manuteno em baixos nveis dos preos dos bens de subsistncia, reduo tributria indireta) financiados por emprstimos, o que se chama dispndio deficitrio; 2. ao estmulo ao investimento privado principalmente atravs da queda dos juros e da mobilizao do conjunto de instrumentos das polticas monetria e fiscal; 3. a uma poltica de redistribuio da renda, das classes de mais alta renda para as de mais baixa renda (KALECKI, 1980). Para a promoo e a manuteno do pleno emprego, Kalecki afirma serem tanto os dispndios governamentais quanto a poltica de redistribuio de renda os dois caminhos mais adequados e eficientes, porm, politicamente, de maior dificuldade de aceitao por parte da sociedade. Sobre a redistribuio de renda, a idia subjacente a de que, quando a renda transferida dos que recebem renda mais elevada para os de renda mais baixa, o consumo total aumenta, considerando a hiptese de que os pobres tm mais propenso a consumir do que os ricos. No caso do dispndio do governo, Kalecki afirma, assim como Keynes, que se torna grande gerador de demanda efetiva, portanto importante plo gerador de empregos18. Em se tratando do investimento privado, Kalecki diz que sob um regime de pleno emprego, garantido pela ao governamental, as variaes cclicas tpicas do investimento privado no regime de laissez-faire so reduzidas, devendo dessa forma, para contribuir com o pleno emprego, o investimento privado se situar no nvel adequado para expandir a capacidade do equipamento pari passu com o aumento da populao trabalhadora e da produtividade do trabalho19.
18. Isso ocorre da seguinte maneira, segundo Kalecki: o governo realiza investimentos pblicos que no concorram com o empreendimento privado (escolas, rodovias, hospitais...) ou subsidia o consumo popular. Esse dispndio financiado por emprstimos no implica reduo do investimento privado em face das maiores necessidades tributrias do governo (considerando tambm a manuteno das taxas de juros) nem do consumo no subsidiado, e cria, portanto, demanda efetiva adicional. (Kalecki, 1980, p. 76). O autor segue em extensa exposio sobre as possibilidades inflacionrias desse regime de atuao governamental, da manipulao das taxas de juros, do tratamento devido aos encargos da dvida pblica, entre outros. 19. Kalecki chama a ateno para o fato de que as violentas flutuaes cclicas do investimento privado no regime de laisser-faire se devem s violentas flutuaes cclicas dos lucros, cuja conseqncia seria dupla: uma queda no investimento provoca queda na demanda efetiva e nos lucros e isso, por sua vez, leva a novo declnio do
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Para que isso ocorra, inmeros mtodos podem ser utilizados, como a manipulao das taxas de juros e da poltica fiscal, ou at mesmo da participao direta do governo na esfera do investimento privado (KALECKI, 1980). A difuso dessas idias ocorreu de maneira crescente durante o ps-guerra, atingindo de forma e intensidade diferenciadas as naes capitalistas que, como Inglaterra, Frana, Alemanha e Estados Unidos, tinham em suas memrias os graves problemas relativos crise econmica e ao desemprego durante os anos 1930, deixando margem do debate poltico as teses liberais20. De fato, terminada a guerra, os esforos de reconstruo contam com uma ampla ao governamental no que se refere ao suprimento e coordenao dos investimentos essenciais. O espao ocupado pelo Estado na vida econmica, em meio ao esforo de guerra, na realidade no s se manteve como se expandiu, configurando um novo momento na histria do capitalismo moderno. No se tratava apenas da interveno pura e simples do governo na vida econmica, mas de uma determinao da sociedade em orientar o futuro e no ser impelida pelos acontecimentos econmicos. Concretamente, tal determinao se refletiu na necessidade de planejar as aes e se preocupar com a realizao de objetivos futuros e, nesse sentido, coube ao Estado a obrigao de intervir na vida econmica, visando assegurar o desejvel para a sociedade, exercendo uma poderosa influncia sobre as tendncias de longo prazo. De acordo com Myrdal, o Estado tinha de afirmar-se como rbitro final e precisava ditar regras para o que se passava dentro da infra-estrutura organizativa. Era forado, segundo ele, a modificar as condies de negociaes coletivas entre as organizaes e control-las a fim de fazer que os resultados se ajustassem vontade popular e s presses sociais. Myrdal observa que, no Estado de bem-estar adiantado, a fora e o nmero de atividades crescentes das organizaes representativas do poder do trabalho e das instncias descentralizadas do poder pblico resultaram numa disseminao da participao, iniciativa e influncia sobre o que, na realidade, se trata por legislao e administrao de setores cada vez mais amplos da prpria populao, em suas localidades e ocupaes. Nesse sentido afirma,
investimento. Entretanto, sob o regime de pleno emprego, a produo e os lucros apresentaro, segundo o autor, apenas modificaes de longo prazo, resultantes do crescimento populacional e do aumento da produtividade do trabalho, podendo ainda ocorrer certamente flutuaes acidentais nas taxas de investimento privado, como resultado, por exemplo, de progresso tcnico descontnuo, que podem ser neutralizadas por uma programao adequada do investimento pblico (KALECKI, 1980, p. 85). 20. O pensamento liberal mesmo preterido do debate poltico expressa-se no perodo. Antes de Friedman nos anos 60, Hayek publica em 1944 O caminho da servido, no qual profere severas crticas escola intervencionista de vis keynesiano.
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[...] apenas por instigao do Estado, ou com sua aquiescncia, e dentro do quadro de sua legislao e administrao, que aquelas outras manifestaes de sociedade organizada podem ter lugar e podem funcionar, planejar e regulamentar [...] no vemos a, no entanto, toda a verdade. Dentro da estrutura dos controles estatais, as organizaes populares ganharam influncia, e no a perderam. Adquiriram cada vez mais poder real em seus campos de atividade, e at mesmo a coordenao reguladora empreendida pelas autoridades estatais , geralmente, levada a efeito apenas depois de consultas feitas s organizaes e, na verdade, com a cooperao das mesmas. [...] nossas democracias seriam muito mais pobres em substncia, e o Estado de bem-estar, em desenvolvimento, se a participao dos cidados na conduo dos negcios pblicos se restringisse a lhes dar o direito de voto em eleies intermitentes para um Congresso Nacional (MYRDAL, 1962, p. 64).
Em determinado momento da histria das naes capitalistas neste sculo, a saber, no ps-guerra, a idia de que o Estado no poderia eximir-se da responsabilidade pelo volume total do emprego e por sua direo se solidificou na conscincia coletiva de um mundo devastado (SHONFIELD, 1964). Para Joan Robinson, porm, no se trata apenas de observarmos tal responsabilidade, mas como ela se reflete concretamente nas diversas realidades nacionais. Olhando as polticas de emprego, tendo em vista a idia de mtodos globais destinados a fomentar o emprego total, Robinson afirma que qualquer poltica global produz resultados concretos e tem influncia sobre a direo do emprego. Nesse sentido, diz que at no interferir uma deciso positiva. Com efeito, o problema inerente s polticas de emprego est em decidir sobre as necessidades da sociedade e de posicionar-se diante de seus conflitos, sendo essa uma tarefa do governo21. As experincias nacionais do ps-guerra, de fato pareciam indicar que as estruturas e condies criadas no perodo fariam parte no de um perodo particular da histria do capitalismo, mas pela sua magnitude comporiam a construo de um regime apoiado num determinado sentimento coletivo que tomou formas institucionais, sociais e polticas, fadadas longevidade. A dimenso desse sentimento pode ser representada na afirmao de Myrdal, que, no incio dos anos 1960, referindo-se questo do desemprego e s questes sociais que o permeiam, dizia: seguro predizermos que em pas algum entre os ocidentais um novo perodo de desemprego generalizado ser tolerado pelo povo (MYRDAL, 1962, p. 83). De fato, Przeworski chama a ateno sobre a realizao dos interesses dos
21. [...] uma poltica meramente passiva que visasse compensar a insuficincia do investimento privado seria pouco esperanosa para sociedades que se deparam com profundas contradies. (ROBINSON, 1979, p. 25).
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capitalistas ser condio necessria, mas no suficiente, para a concretizao dos diversos interesses presentes na sociedade capitalista. Organizado como uma democracia capitalista, o sistema hegemnico pode estabelecer um compromisso de classes no qual nem o agregado dos interesses dos capitalistas individuais nem os interesses dos assalariados organizados podem ser violados alm dos limites especficos, caracterizando um compromisso social amplo (PRZEWORSKI, 1989, p. 174)22. Entretanto, particularmente sobre a manuteno do pleno emprego no capitalismo, outras questes devem ser apreciadas, considerando um conjunto extenso de elementos polticos e sociais. Conforme ressalta Joan Robinson, aos desafios impostos pela dinmica da acumulao capitalista quanto manuteno dos compromissos com o pleno emprego e incorporao social, no basta respondermos dentro de um quadro conjuntural favorvel a determinadas polticas ou, em outras palavras, a manuteno do pleno emprego e a promoo do bem-estar social no dizem respeito somente execuo de polticas anticclicas como parte da tradio do pensamento keynesiano prope, j que, em se tratando de investimentos, no podemos lig-los e deslig-los de forma aleatria. Assim afirma: a uma poltica de emprego sadia essencial que o investimento seja planificado como um todo, no simplesmente estabilizado (ROBINSON, 1979). Dessa forma, podemos ver as enormes dificuldades para viabilizar polticas que, no seu conjunto, possibilitem a obteno do pleno emprego, uma vez que tal processo pressupe um alto grau de controle central sobre o sistema econmico, rebatendo em ltima instncia em problemas de natureza poltica (ROBINSON, 1979). No s Robinson observa tais dificuldades polticas na busca do pleno emprego atravs de polticas que exigem alto grau de controle sobre o sistema econmico. Em Aspectos polticos do pleno emprego, Kalecki discute as condies de obteno do pleno emprego em democracias capitalistas, afirmando, por um lado, a resistncia do empresariado em aceitar o direcionamento imposto pela interveno estatal vida econmica e, por outro, em conviver com o fortalecimento do poder dos trabalhadores e dos movimentos sociais, sem contar com o instrumento da demisso como um poderosa arma. Assim analisa:
22. Przeworski afirma que tal compromisso somente pode ser reproduzido sob a condio de os assalariados consentirem a organizao capitalista da sociedade. Utilizando-se da reflexo de Gramsci, afirma que a condio para a reproduo do consentimento que o sistema hegemnico, baseado na propriedade privada, produza resultados que satisfaam, em certo grau, os interesses materiais de curto prazo dos vrios grupos.
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falsa a suposio de que um governo manter o pleno emprego numa economia capitalista, mesmo sabendo como faz-lo. Com relao a isso de crucial importncia a desconfiana dos grandes empresrios acerca da manuteno do pleno emprego por meio dos gastos governamentais. Essa atitude foi mostrada claramente na grande depresso dos anos 1930, quando os grandes empresrios se opuseram firmemente s experincias de aumento do emprego atravs das despesas governamentais, em todos os pases, com exceo da Alemanha nazista. Essa atitude no fcil explicar. Maior produo e maior emprego claramente beneficiam no apenas os trabalhadores, mas tambm os empresrios, porque seus lucros crescem. E a poltica de pleno emprego baseada na despesa governamental financiada por emprstimos no usurpa os lucros, porque no envolve tributao adicional. Os empresrios, na depresso, sonham com a expanso econmica. Por que no aceitam com prazer a expanso que o governo est apto a lhes oferecer? (KALECKI, 1980, p. 54).
Segundo Kalecki, os motivos para a oposio dos lderes do mundo dos negcios ao pleno emprego obtido por meio da despesa governamental podem ser encontrados na reprovao pura e simples da interferncia governamental no problema do emprego, na reprovao da direo dada pela despesa do governo sob a atividade econmica, que pode significar intruso do Estado em novas esferas da acumulao capitalista e, por fim, no pavor que as mudanas sociais e polticas resultantes da manuteno do pleno emprego podem conferir estrutura de poder na sociedade (KALECKI, 1980). Em relao a cada um desses pontos, Kalecki observa que a oposio pura e simples interferncia governamental no problema do emprego tem por trs o pavor aos dficits oramentrios necessrios poltica de pleno emprego, e, nesse sentido, a doutrina das finanas sadias fazer que o nvel de emprego dependa do estado de confiana dos negcios. No que diz respeito reprovao do direcionamento da despesa governamental imputado sobre o sistema econmico, a negativa do mundo dos negcios refere-se possibilidade de concorrncia do investimento pblico em reas tpicas de atuao do investimento privado. Por fim, para Kalecki, um elemento decisivo de reprovao do pleno emprego por parte do mundo dos negcios diz respeito aos efeitos sociais que a sua manuteno poderia provocar. Um primeiro aspecto que os empresrios deixariam de ter nas mos a demisso como um instrumento disciplinador; as greves e os movimentos sociais refletiriam o maior poder de barganha da classe trabalhadora, num processo em que a posio social do patro estaria minada e cresceria a autoconfiana e a conscincia da classe trabalhadora.
[...] os lderes empresariais apreciam mais a disciplina nas fbricas e a estabilidade poltica do que os lucros. Seu instinto de classe lhes diz que, de seu ponto de vista, um
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pleno emprego duradouro insano, e que o desemprego uma parte integrante do sistema capitalista (KALECKI, 1980, p. 56).
Os acontecimentos contemporneos demonstram quo profundas so as questes que envolvem o pleno emprego e a luta pela incorporao social, assim como o estabelecimento de um padro de relaes sociais e de compromissos polticos fruto em ltima instncia da correlao de foras constitudas entre as classes sociais, sendo dessa maneira construdo e questionado continuamente. As mudanas experimentadas pelas sociedades capitalistas avanadas no sculo XX, e particularmente no ps-guerra, estiveram relacionadas a uma srie de elementos em que o papel do Estado e o fortalecimento das representaes do poder do trabalho se mostraram decisivos para a reconfigurao do capitalismo contemporneo. Todavia, a trajetria dessas sociedades nas ltimas duas dcadas se apresenta de forma dissonante com a tendncia vista ao longo dos trinta anos gloriosos. A perspectiva de um desenvolvimento econmico e social duradouro, que aparecia como algo indissocivel do futuro das naes capitalistas avanadas, de fato parece desfalecer.
3 Polticas de emprego e a contra-revoluo liberal
Ainda no incio dos anos 1960, com pesar e reprovao, Milton Friedman em Capitalism and freedom observa que o emprego e o crescimento econmico se transformaram nas principais justificativas para a dilatao da interveno do governo nos assuntos econmicos, e, na verdade, no principal slogan das reunies polticas entre as autoridades governamentais (FRIEDMAN, 1985; 1 edio inglesa em 1962). Friedman clama pela reduo da interveno estatal, como forma de as naes capitalistas alcanarem a estabilidade e o crescimento econmico. Sobre os Estados Unidos afirma que as medidas governamentais se constituem no maior impedimento ao crescimento econmico. Tarifas e outras restries ao comrcio internacional, taxao pesada, complexa e injusta, comisses reguladoras, fixao governamental de salrios e preos e um nmero enorme de outras medidas, fornecem incentivos aos indivduos para o uso inconveniente dos recursos, distorcendo os investimentos das novas poupanas.
O liberal teme fundamentalmente a concentrao de poder. Seu objetivo o de preservar o grau mximo de liberdade para cada indivduo [...] logo, no v com bons olhos entregar ao governo qualquer operao que possa ser executada por meio do mercado, primeiro porque tal fato substituiria a cooperao voluntria pela coero, e segundo porque dar ao governo poder maior ameaar a liberdade [...] na verdade, precisamos
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urgentemente, para a estabilidade e o crescimento econmico, de uma reduo na interveno do governo e no de sua expanso (FRIEDMAN, 1985, p. 44).
Segundo Friedmam, desgraadamente nos Estados Unidos, desde o New Deal, a principal justificativa para a expanso da atividade do governo foi o que para ele se configura como uma suposta necessidade de investimentos governamentais para eliminar o desemprego. Uma idia que, segundo ele, se de incio remontara a uma interveno temporria diante de uma crise monumental provocada pela prpria poltica monetria do governo americano, se transformou numa ideologia do pleno emprego e no triunfo do Estado de bemestar-social, que conquistou ampla aceitao entre os intelectuais. Sentimentos humanitrios e igualitrios moveram tal conquista e ajudaram a criar polticas como o imposto de renda gradual, o seguro social, o salrio mnimo, que para o mercado de trabalho somente desencorajam os empresrios a elevar o nvel de emprego e estimulam o desemprego voluntrio entre aqueles bem assistidos (FRIEDMAN, 1985, p. 161)23. Se durante os trinta anos gloriosos vozes como a de Friedman foram silenciadas por um ambiente avesso ordem liberal, que se traduziu em crescimento econmico acelerado, forte progresso tcnico e consolidao do Estado de bemestar social, a profunda crise que atingiu os principais pases desenvolvidos na dcada de 1970 corroeu os compromissos estabelecidos em torno do pleno emprego e abriu espao para uma nova agenda de enfrentamento das questes sociais, particularmente do mercado de trabalho24. O cenrio que se estabelece a partir do incio da dcada de 1980, com a vitria eleitoral de conservadores em vrios dos pases capitalistas avanados Margareth Thatcher na Inglaterra (1979), os republicanos nos Estados Unidos com Ronald Reagan (1980), H. Khol na Alemanha (1983), entre outros , o de rompimento do antigo compromisso com o pleno emprego e da prevalncia de polticas monetrias restritivas ao crescimento econmico voltadas para o controle inflacionrio. Nos anos 1980 e 1990, as condies econmicas caracterizam-se por um ambiente de instabilidade e de diminuio dos nveis de desenvolvimento em diversas naes avanadas e de expan-
23. Sua perspectiva de que tais polticas simplesmente acentuem as diferenciaes no interior do mercado de trabalho, com uma tendncia de distanciamento entre aqueles bem assistidos e os demais trabalhadores. Diz, reduzir a liberdade da ampla maioria da sociedade em virtude da proteo de um grupo social que tem seus interesses bem representados inaceitvel (FRIEDMAN, 1985, p. 163). 24. Sobre a crise e o debate em torno de seus determinantes, ver Tavares (1997), Eatwel (1996), Moffit (1984), Holloway (1995), Belluzzo (1995) e Glyn et al. (1990) entre outros.
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so das atividades financeiras, tendo por pano de fundo uma reconverso poltico-ideolgica e a retomada da hegemonia norte-americana no plano internacional (TAVARES, 1997). Diante de um conjunto de questes que envolvem a problemtica da economia mundial nestas ltimas dcadas, as condies delimitadas nos anos 1980 e 1990 so marcadas por determinadas caractersticas. Limitando-se s mais evidentes, verificam-se, segundo Franois Chesnais, taxas de crescimento muito baixas do Produto Interno Bruto (PIB) em vrios pases; crescimento elevado dos indicadores relativos ao valor nominal dos ativos financeiros; o desenvolvimento entre os pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) de um quadro de desemprego elevado; avano de modalidades de emprego que implicam alterao nos nveis de remunerao e no padro de ocupao; desenvolvimento paralelo de rendimentos importantes de origem financeira e a constituio de grupos sociais definidos como rentistas. Com efeito, uma conjuntura mundial muito instvel, um aguardo prolongado de retomada de um crescimento significativo, desinflao em preos de produtos primrios com forte repercusso entre os pases perifricos, exacerbao da concorrncia interpotncias, ao mesmo tempo em que ocorre a marginalizao de regies inteiras dos sistemas e fluxos das trocas internacionais. Um quadro de fatores num conjunto de elementos sobrepostos, intimamente ligados, formando uma realidade que trata de constituir-se como um novo regime de acumulao capitalista, o que genericamente tratou-se por mundializao do capital25. De maneira geral, so esses os termos nos quais esto delineadas as condies econmicas nas ltimas dcadas e as condies em que as polticas nacionais econmica, industrial, social e de emprego esto inseridas26. Mas, ento, como tratar as polticas de emprego no perodo recente? Como compreender o seu significado a partir dos anos 1970, numa ordem estranha ao
25. O termo mundial permite introduzir com muito mais fora que o termo global a idia de que, se a economia mundializou-se, seria importante construir depressa instituies polticas mundiais capazes de dominar seu movimento [...] a mundializao no diz respeito apenas s atividades dos grupos empresariais e aos fluxos comerciais que elas provocam. Inclui tambm a globalizao financeira, que no pode ser abstrada da lista das foras s quais deve ser imposta a adaptao dos mais fracos e desguarnecidos (CHESNAIS, 1994, p. 24-29). 26. Com diferenas nacionais importantes, algo sobreposto s caractersticas assinaladas o predomnio no plano das polticas macroeconmicas, desde o final dos anos 1970, de posies austeras e de priorizao do equilbrio das contas pblicas, do controle inflacionrio e da liberalizao dos mercados financeiros nacionais. Para maiores detalhes sobre os vetores das polticas econmicas nas duas ltimas dcadas, ver Braga e Thre (1998) e Hirst e Thompson (1998). Para os dados que demonstram os resultados de tal ordem de prioridades, principalmente o controle inflacionrio, ver OECD, Economic outlook (1998).
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crescimento da economia e do emprego, tendo em vista seu contedo e sua natureza no ps-guerra? Nas condies de desenvolvimento das sociedades capitalistas no perodo recente, aquelas que continuaram convencionalmente conhecidas por polticas de emprego possuem um significado distinto daquilo que fora compreendido no ps-guerra. A partir da multiplicao de programas voltados ao mercado de trabalho e focalizados sobre determinados segmentos da fora de trabalho, em nosso entendimento, o que denominado por polticas de emprego deve ser visto, grosso modo, como estratgias diversas de garantias de direitos sociais bsicos, como a garantia de renda via seguro-desemprego, o acesso educao (profissional, no caso), a ateno aos grupos especialmente em dificuldades de obteno de emprego e renda, retirada antecipada de trabalhadores do mercado de trabalho, entre outros. Em outras palavras, estamos diante de uma ampla ruptura da constituio de um padro de tratamento das questes do mundo do trabalho, que circunscreve ao bom funcionamento do mercado problemas sociais e econmicos mais abrangentes que no se resumem a ele. Assim, o que conceitualmente tratado por polticas de emprego, precisamente nos anos 1980 e 1990, aos nossos olhos, no deve ser entendido como a expresso de um compromisso poltico em prol do pleno emprego e da plena incorporao social que caracterizava as polticas de emprego no ps-guerra. Por esse posicionamento, diante das condies polticas e sociais de funcionamento das economias capitalistas nas ltimas dcadas, no deveramos tampouco cham-las de polticas de emprego. Pela sua circunscrio e pressupostos, mais adequado seria cham-las polticas liberais de emprego ou ainda polticas dirigidas ao mercado de trabalho, tomando a terminologia das instituies multilaterais. Tal mudana no responderia apenas a aspectos etimolgicos, mas refletiria de alguma maneira seu real sentido histrico e particularmente contemporneo, qual seja, de circunscrever na rbita do mercado de trabalho problemas gerais do padro de desenvolvimento econmico e social estabelecido. Mesmo as tentativas de avaliao dos efeitos positivos ou negativos dessas polticas na ausncia de uma estratgia global de combate s desigualdades e ao desemprego, num contexto de desfalecimento da luta pela plena incorporao social, mostram-se prejudicadas. Como Thoms Coutrot, funcionrio do Ministrio do Emprego francs afirmou recentemente:
de que forma poderemos satisfatoriamente e de maneira ampla avaliar programas como o seguro-desemprego ou a Renda Mnima de Insero quanto sua eficincia e efic209
cia? Pelo nmero crescente de atendidos? Isso revelaria no mximo parte de nossas tragdias sociais27.
Na realidade, as polticas de emprego ganharam notoriedade no plano das polticas pblicas ao menos no sentido contemporneo a partir dos anos 1980. O que vemos nesse sentido que foram reinventadas ao longo dessas ltimas dcadas, ganhando um novo significado, cujo arcabouo geral o de atuar sobre os chamados desequilbrios do mercado de trabalho, como se eles no fossem expresso das formas pelas quais foram sendo encaminhadas, no perodo recente, as estratgias de conformao de um padro de acumulao capitalista, que estruturalmente impele ao baixo dinamismo econmico e s crescentes dificuldades na gerao de novos postos de trabalho. Por outro lado, a prpria mudana no seu significado indica que, nesse perodo de hegemonia liberal, o emprego e a organizao do mundo do trabalho deixaram de ser vistos como resultados de uma conformao poltica, econmica e social mais ampla, para serem tratados de forma independente, autnoma e focalizada. Nesse sentido, as polticas liberais de emprego tm como escopo geral um conjunto de intervenes de instituies especializadas, cuja funo de alguma maneira atuar sobre o mercado de trabalho. Segundo Freyssinet, tal atuao origina-se da constatao de mltiplos desequilbrios que agem sobre o mercado de trabalho (FREYSSINET, 1991). Com efeito, as polticas liberais de emprego abrigam uma multiplicidade de instrumentos, grande diversidade de objetivos e uma enorme heterogeneidade entre as experincias nacionais, tornando mais complexa sua apreenso sob uma categoria universal. Uma definio simples, de acordo com Barbier e Gauti (1998), refere-se a um conjunto de intervenes pblicas sobre o mercado de trabalho, visando correo de eventuais desequilbrios e/ou limitar os efeitos nefastos de seu funcionamento. Um elemento decisivo que permite ainda hoje agrupar tais polticas sob uma mesma categoria diz respeito aos seus pressupostos. Pela natureza da maior parte dos programas voltados oferta de mo-de-obra, por sua circunscrio e isolamento, representam em linhas gerais um retorno ao passado, na medida em que materializam um processo que novamente individualiza a responsabilidade do desemprego e das dificuldades de insero no mercado de trabalho. Est subjacente, aos contornos das polticas liberais de emprego, que o desemprego e as dificuldades de insero no mercado de trabalho derivam no do
27. Thomas Coutrot, em palestra proferida no Seminrio Interdisciplinar sobre Polticas Pblicas, Formao Profissional e Mercado de Trabalho: Frana e Brasil. So Paulo, FEA/USP, set. 1999.
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funcionamento do sistema econmico, mas da insuficincia de atributos individuais dos trabalhadores, o que no limite recoloca sob uma nova roupagem as concepes neoclssicas acerca do desemprego voluntrio28. Nos anos 1980 e 1990, dentro da literatura especializada e dos organismos internacionais envolvidos com as pesquisas em torno do emprego e do desemprego, consolidaram-se controvrsias a respeito do carter das polticas de emprego. Se no passado os liberais negavam a possibilidade de execuo dessas polticas, uma vez que o excedente de mo-de-obra era determinado, segundo suas convices, pela resistncia dos trabalhadores diante dos mecanismos de auto-ajuste do mercado de trabalho por exemplo, em aceitar as redues salariais necessrias ao incentivo do empresariado em elevar o nvel de emprego , nos ltimos vinte anos, o pensamento liberal incorpora a importncia da interveno pblica nas questes do emprego e da organizao do mercado de trabalho, atravs de um conjunto de medidas vistas como indispensveis para enfrentar os desequilbrios no interior do mercado de trabalho. Em seu Jobs study publicado em 1994, a OCDE deixa claras suas teses sobre a questo. Nesse documento afirma que a substancial evidncia acerca dos desequilbrios do mercado de trabalho nos diversos pases est colocada sobre uma relao negativa entre demanda por trabalho e custos do trabalho. A confirmao desse fato se demonstra, segundo a instituio, pela situao dos mercados de trabalho norte-americano e europeu, em que, no primeiro caso, uma relao de menor rigidez salarial tem por contrapartida um crescimento elevado do emprego e, no segundo caso, salrios elevados convivem com um aumento moderado do emprego (OCDE, 1994). Diante das evidncias apresentadas, o que parece ser para a instituio um elemento central retomada de um nvel de crescimento do emprego diz respeito luta contra a resistncia dos trabalhadores em permitir a reduo de seus salrios. Afirma que o auto-equilbrio do mercado de trabalho requer um combate relao negativa entre a demanda por trabalho e os custos do trabalho, uma poltica de moderao salarial que estimule a demanda por trabalho (OCDE, 1994, p. 3). O Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional (FMI), de forma complementar, tecem consideraes acerca das polticas governamentais para o mercado de trabalho. Observam que, em sociedades que contam com um nvel elevado de liberdade civil, os sindicatos inflacionam os salrios, estimu-
28. A respeito da discusso sobre as concepes tericas acerca do desemprego, ver Dathein (2000).
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lam a agitao industrial e desencorajam os investimentos e a criao de empregos. A concluso, nesse sentido, que as democracias que dispem de sindicatos livres so incompatveis com a eficincia do mercado de trabalho. O comportamento intransigente e monopolista dos sindicatos pode, desse modo, ainda acentuar a dualidade do mercado. A atuao dos sindicatos para melhorar as condies de seus membros feita s custas de outros trabalhadores, no sindicalizados. Salrios mais altos para os membros dos sindicatos diminuem os lucros das empresas ou so repassados aos consumidores na forma de preos elevados. Isso levaria as empresas a contratar menos trabalhadores, reduzindo a demanda por mo-de-obra no setor no sindicalizado e achatando os salrios nesse setor. Assim, criam-se diferenas salariais entre os trabalhadores atribudas ao dos sindicatos, que variam entre 10 e 31% nos pases em desenvolvimento; de 5 a 10% na Europa; e de cerca de 20% nos Estados Unidos (GHANEM; WALTON, 1995). As formulaes dessas instituies no excluem a atuao do Estado por meio de polticas dirigidas ao mercado de trabalho. Na realidade, vem como necessria a ao governamental, especialmente no que diz respeito execuo de polticas de moderao salarial, vistas como uma das mais recomendveis ao crescimento de empregos. A definio utilizada de forma mais recorrente separa as denominadas polticas de mercado de trabalho em duas categorias: medidas ativas de mercado de trabalho e medidas passivas de garantia de renda (OECD, 1992). No caso das polticas de mercado de trabalho, cujo objetivo a garantia de renda, definidas como medidas passivas, temos fundamentalmente, segundo a OCDE, dois eixos de atuao, quais sejam:
QUADRO 1 Polticas passivas ou compensatrias para o mercado de trabalho (OCDE)

I. Indenizao aos desempregados: considerada como tal toda a forma de indenizao em espcie concedida aos desempregados, exceto aquelas que visam aposentadoria antecipada ou a penses que objetivem a retirada do trabalhador do mercado de trabalho. II. Medidas de antecipao da aposentadoria: trata-se da antecipao da retirada do mercado de trabalho, por meio de aposentadorias e penses vitalcias, de pessoas que engrossam as fileiras de desempregados e trabalhadores ativos, cujas condies e possibilidades de retorno e/ou exerccio pleno de suas atividades so reduzidas.
Fonte: OCDE (1992), Perspectives de lemploi.
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QUADRO 2 Polticas ativas de mercado de trabalho (OCDE)

1- Administrao e servio pblico Colocao, conselho e orientao profissional; estgios de de emprego realocao empregatcia e outras formas que possam auxiliar as pessoas a superar dificuldades de colocao no mercado de trabalho (mobilidade geogrfica, financiamento na busca de novo emprego). estrutura administrativa central e descentralizada cabe tambm a administrao do seguro-desemprego e custos administrativos com outros programas visando ao mercado de trabalho. 2- Formao profissional Medidas de formao por razes de mercado de trabalho, excluindo as medidas especiais para jovens. So previstos custos com formao e subsdios a estgios. Visam atingir desempregados adultos e trabalhadores com risco iminente de perda de emprego. Visam tambm formao de adultos ocupados. Dizem respeito unicamente aos programas especiais para jovens que passam da escola para a vida ativa. So divididas em medidas para jovens desempregados e jovens desfavorecidos e medidas que visam ampliar a formao inicial e a prtica do trabalho dos jovens. Medidas que visam favorecer a contratao de trabalhadores desempregados ou de outras categorias definidas em virtude da poltica de mercado de trabalho. Podem ocorrer por subveno ao emprego permanente no setor privado, alocao de desempregados por intermdio de subvenes ou ainda criao direta de empregos no setor pblico ou em organizaes no-lucrativas. Recaem sobre os trabalhadores com necessidades especiais. So programas pblicos que visam readaptao profissional dos trabalhadores portadores de deficincia e criao de empregos destinados a esse segmento.
3- Medidas em favor dos jovens
4- Medidas de ajuda contratao
5- Medidas em favor dos trabalhadores com necessidades especiais

Fonte: OCDE (1992), Perspectives de lemploi.
Ainda de acordo com a OCDE, por medidas ativas compreendem-se cinco eixos de atuao das polticas de mercado de trabalho, a saber: administrao e servio pblico de emprego; formao profissional; medidas em favor dos jovens; medidas de ajuda contratao; e medidas em favor dos trabalhadores com necessidades especiais.
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Quando tratam das polticas voltadas para o mercado de trabalho, destacam a importncia da interao entre polticas ativas e passivas, o que est diretamente relacionado tese predominante da ocorrncia de um determinado desajuste entre as condies de oferta da mo-de-obra e o perfil demandado. Trata-se de dizer que as polticas ativas e passivas esto relacionadas por diversas razes. Estima-se que o nvel, especialmente a taxa de reposio29, e a durao das prestaes aos desempregados influem no incentivo busca por trabalho, assim como nos nveis salariais consentidos, por conseguinte, no desemprego. Ademais, conforme observa a OIT, o mtodo de financiamento das prestaes passivas, habitualmente mediante algum tipo de imposto, repercute sobre os custos laborais, inibindo a incitao das empresas em criar novos postos de trabalho (OIT, 1996). Em princpio, os organismos consideram como dado o cenrio macroeconmico de baixo e irregular crescimento das economias nacionais, aceitando-o como um enorme plo gerador da massa de desempregados e das dificuldades governamentais em financiar os gastos pblicos. Alm desse fato, outros aspectos perpassam as leituras acerca da elevao dos nveis de desemprego e da atuao do poder pblico diante do problema. Assim, justificam-se muitas medidas laborais de carter ativo, que compem num plano mais geral as estratgias de promoo do workfare, por fora do argumento do melhor aproveitamento dos recursos para as polticas passivas quando destinados criao direta de postos de trabalho ou formao profissional. Entende-se que essa ativao das prestaes passivas tem inmeras vantagens, entre as quais a volta dos desempregados ao trabalho, o aumento da produo de bens e servios e a melhora na redistribuio dos recursos, o que resulta numa melhor aceitao do volume de recursos destinados s polticas de mercado de trabalho por parte da opinio pblica. Durante a reunio do Comit de LEmploi, du Travail et des Affaires Sociales au Niveau Ministriel em outubro de 1997, entre os Ministros do Trabalho dos pases membros da OCDE, foi reforada a posio do organismo sobre a conduo das polticas voltadas ao mercado de trabalho. Em um dos documentos divulgados por ocasio do encontro, a principal mensagem dos ministros foi a urgente reorientao das despesas pblicas, das polticas passivas para as polticas ativas de mercado de trabalho (OECD, 1997).
29. Entende-se por taxa de reposio a relao entre o salrio recebido quando empregado e o valor recebido pelo trabalhador atendido por um programa de seguridade, no caso contra o desemprego. Em vrios pases da OCDE, essa taxa de reposio salarial por meio de programas de seguro-desemprego varia entre 60% e 85%.
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O debate nos anos 1990 sobre a reorientao das polticas de mercado de trabalho no mbito dos pases da OCDE avana rumo eficcia das polticas ativas para o mercado de trabalho. Segundo o mesmo documento, a eficincia dessas polticas suscita inquietudes nas autoridades envolvidas com o problema do desemprego, sobretudo quando se refere efetiva implementao das polticas e sua articulao no escopo do Sistema Pblico de Emprego. O diagnstico dos ministrios indica quatro questes consideradas cruciais quanto eficcia das polticas voltadas ao mercado de trabalho: 1. Integrao das principais funes do Sistema Pblico de Emprego, a saber, a intermediao de mo-de-obra, a administrao do segurodesemprego e a orientao para programas ativos de mercado de trabalho. 2. Interveno do Estado visando reduzir a durao do desemprego, particularmente a identificao precoce dos demandantes por emprego e desempregados de longa durao. 3. Utilizao de indicadores internos de performance do Sistema Pblico de Emprego. 4. Instituio das funes de mercado no funcionamento do Sistema Pblico de Emprego, com a quebra do monoplio do Estado na administrao das atividades do sistema. (OECD, 1997). Tais recomendaes refletem dois sentidos para as polticas a serem implementadas nos pases: por um lado, o fortalecimento da articulao entre as polticas para o mercado de trabalho e o reforo das aes sobre segmentos especficos da mo-de-obra; por outro, remete interiorizao do Sistema Pblico de Emprego de uma lgica de funcionamento mais prxima da esfera privada30. A diversificao de programas para o mercado de trabalho, identificados como polticas de emprego, aparece como elemento novo a partir da dcada de 1980 nos pases adiantados. Se o padro de desenvolvimento econmico e social construdo no ps-guerra levou a certa homogeneizao das aes pblicas no mbito dos pases avanados, no que diz respeito ao bem-estar social e s aes pelo emprego tal diversificao implica hoje maiores dificuldades para se falar em conjunto de polticas de emprego, j que o nvel de pulverizao dos progra30. De forma contrria, ainda nos anos 40, as reunies da OIT indicavam a importncia de os sistemas de emprego serem nacionais, pblicos e estarem sob jugo e monoplio do Estado. J em sua 17 reunio (Genebra, 1933) a Conferncia Internacional do Trabalho considerou fundamental a supresso de instituies com fins lucrativos que desenvolviam funes ligadas ao servio de emprego. As seguidas recomendaes da Conferncia afirmaram a necessidade de se montar sistemas de emprego, nacionais permanentes e pblicos. Trabalhadores em situao social to frgil no podem estar expostos s normas privadas de funcionamento do Sistema Pblico de Emprego. Informe V (1) Ginebra - 30 Reunion de la Conferencia Internacional del Trabajo: organizacin del servicio del empleo. OIT, Montreal, 1946.
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mas e a diferena das formas de enfrentamento das questes sociais nos vrios pases ampliaram-se consideravelmente. Entretanto, mesmo com a multiplicidade de programas e o aumento dos gastos pblicos, sociais e com polticas para o mercado de trabalho, o processo em curso demonstra um menor atendimento proporcional demanda, ou seja, gasta-se mais atendendo proporcionalmente menos s necessidades impostas pelo crescimento instvel e pelas novas inseguranas sociais. Particularmente no que diz respeito a grande parte das sociedades europias, fato que se encontram diante no s de um desemprego alto, mas tambm estruturado de forma peculiar (sobre grupos vulnerveis, jovens, menos abastados, imigrantes). Esse um grande argumento para as teses sobre a necessidade de focalizao das polticas de ateno ao mercado de trabalho. Observando a experincia norte-americana no incio dos anos 1960, Myrdal faz uma observao perspicaz sobre a focalizao de polticas para o mercado de trabalho e para enfrentar o desemprego.
O remdio principal contra o desemprego, independentemente de quais foram suas causas e carter nos casos particulares, consiste em manter a demanda de produtos em um nvel elevado e permanente, em conseqncia uma demanda total de mo-de-obra constantemente ativa. Uma vez conseguido isso, a adaptao da oferta de mo-de-obra sua demanda obtida sem maiores dificuldades atravs de polticas acessrias dirigidas aos segmentos preferencialmente atingidos pelo desemprego (MYRDAL, 1964, p. 34).
Gunnar Myrdal afirma que uma poltica de expanso econmica geral, essencial para a manuteno de baixos nveis globais de desemprego, requer tambm esforos orientados para aumentar a demanda por mo-de-obra em alguns setores especiais da economia, o que pode ser perfeitamente realizado atuando sobre as prprias necessidades imediatas da sociedade, como medidas de cuidado ambiental, educacionais, incluindo as de formao profissional ou ainda aquelas voltadas ao bem-estar em geral. Prossegue acentuando a importncia de medidas dirigidas aos jovens, sobretudo as voltadas a mantlos fora do mercado de trabalho atravs do prolongamento de sua vida escolar, de medidas dirigidas aos trabalhadores com idade mais avanada, que preferencialmente devem ser retirados do mercado de trabalho e aproveitados em funes sociais variadas, entre outras que podem compor uma poltica seletiva de preveno ao desemprego e acessria poltica de crescimento global (MYRDAL, 1964). Contudo, algumas contradies fundamentais so evidentes quando analisamos as polticas para o mercado de trabalho. A prtica de taxas de juros elevadas como forma de atrao dos fluxos de capitais em uma economia inter216
nacional desregulada, o pavor da inflao que tomou conta das autoridades monetrias, sensibilizadas com os apelos dos rentistas, a prtica generalizada de polticas de restrio salarial e de restrio elevao dos nveis de emprego, adicionada crise fiscal dos Estados, dilapidados pelos compromissos financeiros, criaram uma camisa-de-fora sobre todas as variveis determinantes do volume de emprego. Sendo assim, questiona Thomas Coutrot, o que resta fazer por meio de polticas dirigidas ao mercado de trabalho? Basicamente, lutar contra os efeitos da seletividade do mercado de trabalho. Esse o delineamento internacional, cuja idia bsica est assentada em promover a concorrncia perfeita, com base na flexibilizao da contratao, da alocao e do uso da mode-obra, na reduo dos benefcios aos desempregados, na descentralizao das negociaes coletivas, na diminuio generalizada dos custos do trabalho, particularmente do pouco qualificado. Tudo como incentivo procura por emprego e gerao de novos postos de trabalho (COUTROT, 1997)31. Nesse sentido, a luta global contra o desemprego e contra a massa excedente de mo-de-obra torna-se impraticvel, devido grandeza dos constrangimentos polticos e econmicos caractersticos das ltimas dcadas, restando aos formuladores e gestores das polticas de emprego sob a ordem liberal dirigir seus esforos contra os efeitos da seletividade do mercado de trabalho (baixa escolaridade, idade, raa). Dessa maneira, o que seria acessrio a uma poltica global do Estado se transforma no principal campo das polticas pblicas de emprego. A leitura liberal sobre o funcionamento do mercado de trabalho e o papel do poder pblico como promotor do desenvolvimento econmico e social acarreta uma ruptura fundamental entre as polticas de emprego caractersticas do ps-guerra e as polticas liberais tpicas das dcadas de 1980, 1990 e do incio deste novo sculo. Se as polticas de emprego, particularmente no ps-guerra, caracterizavam-se pela articulao das polticas pblicas dirigidas s variveis determinantes do nvel e da qualidade do emprego polticas macroeconmicas, sistema de relaes de trabalho e, ademais, desenvolvimento intrnseco de vetores fundamentais, como o crescimento do emprego pblico, do financiamento do tempo livre por meio das estruturas de bem-estar, includo o tratamento dispensado aos desempregados, e mesmo da reduo progressiva do tempo mdio de horas
31. Particularmente apresentando a posio da OCDE sobre o assunto, Coutrot observa que essa instituio defende, entre outras propostas para o combate ao desemprego, a reduo do aumento de produtividade, sobretudo no setor de servios.
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anuais trabalhadas32 , as polticas liberais de emprego caracterizam-se pelo seu distanciamento e por sua autonomizao em relao tanto s polticas macroeconmicas quanto aos outros pilares que determinam o desenvolvimento econmico, sendo identificadas somente num conjunto de iniciativas e programas focalizados do poder pblico sobre o mercado de trabalho.
32. Na verdade, as polticas de emprego no ps-guerra no podem ser confundidas e reduzidas a programas como o seguro-desemprego que visa simplesmente garantir certa renda a um determinado segmento da mo-de-obra disponvel e no utilizada , tampouco as polticas de formao profissional, ou ainda reduzidas somente ao das polticas existentes no mbito dos sistemas pblicos de emprego, porque tinham por objetivo em primeiro lugar aumentar a demanda de mo-de-obra, buscando garantir assim salrio, trabalho e renda ao conjunto da fora de trabalho. Dessa forma, na medida em que buscavam garantir postos de trabalho suficientes para absorver a mo-de-obra disponvel, de seus efeitos resultava um produto (bens ou servios) em geral adequado satisfao das necessidades econmicas ou sociais dos trabalhadores. Nesse sentido, as polticas de emprego caractersticas do ps-guerra visavam, em primeiro lugar, criao de empregos e, somente por conseqncia, satisfaziam outras necessidades, como a insero de grupos mais duramente atingidos pelo desemprego ou a induo mobilidade espacial dos trabalhadores em busca de emprego (ver IPARDES, 1984).
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As polticas de mercado de trabalho nos pases desenvolvidos: tendncias recentes
1 0
AS POLTICAS DE MERCADO DE TRABALHO NOS PASES DESENVOLVIDOS: TENDNCIAS RECENTES

Alexandre de Freitas Barbosa1 Amilton Moretto2
ste texto apresenta as tendncias nos pases desenvolvidos das polticas de mercado de trabalho termo que designa as polticas que compem o sistema pblico de emprego , como foi sua evoluo at o final dos anos 1970 do sculo XX e sua inflexo a partir dessa dcada. Discutese, primeira e brevemente, a diferenciao entre polticas de emprego e polticas de mercado de trabalho. Num segundo momento, so esmiuadas as principais transformaes do mercado de trabalho naqueles pases, para que possamos, na terceira seo, mostrar os dados da evoluo dos gastos com polticas de mercado de trabalho nos pases da OCDE. Na quarta parte, so analisadas as experincias recentes de quatro pases: Inglaterra, Estados Unidos, Frana e Alemanha. Na seqncia, as consideraes finais.
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As polticas de mercado de trabalho nos pases desenvolvidos: evoluo at 1970 e sua inflexo
Uma das principais dificuldades relacionadas ao estudo das polticas de emprego est na sua impreciso conceitual. Como todas as polticas econmicas sob a responsabilidade do Estado possuem algum impacto sobre o emprego, acaba-se por definir as polticas de emprego de forma residual, ou seja, aquelas que no podem ser qualificadas como polticas macroeconmicas ou de assistn1. Pesquisador Convnio MTE/Unicamp-IE-Cesit. 2. Professor do Instituto de Economia e pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e Economia do Trabalho (CESIT) do IE-UNICAMP.
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cia social (DARES, 1997). Essa delimitao das polticas de emprego restringe ao mximo seu alcance. As polticas de emprego seriam, assim, caracterizadas pelo critrio de elegibilidade ou acesso, dado pela situao de no-emprego e geralmente associado disponibilidade para o trabalho. No mbito do presente texto, procura-se uma abordagem alternativa. As polticas de estruturao e operacionalizao do mercado de trabalho entre as quais se enquadram as aes componentes dos chamados sistemas pblicos de emprego sero intituladas de polticas de mercado de trabalho (PMT). Alm dessas, cumpre um papel importante o sistema de relaes de trabalho, que trata da legislao trabalhista e da estrutura de representao sindical, como tambm do conjunto de prticas e de instituies mediadoras das relaes entre empregadores e trabalhadores. A poltica de emprego propriamente dita passa a depender da estratgia de desenvolvimento econmico do pas, incluindo a definio de setores econmicos estratgicos, o padro de insero externa e o papel do Estado nos investimentos em infra-estrutura, nos incentivos ao sistema nacional de inovao e no financiamento dos gastos sociais. Sob o guarda-chuva das polticas de mercado de trabalho, destacam-se as aes voltadas para a intermediao de mo-de-obra, a coleta de informaes sobre o mercado de trabalho, a administrao do seguro-desemprego e a gesto dos programas de formao e qualificao profissional (THUY et al., 2001). Em alguns casos, as polticas de microcrdito e de reconverso produtiva/ desenvolvimento local tambm podem ser encaradas como polticas de mercado de trabalho. Esse conjunto de polticas, que conformam com diversos graus de prioridade e nveis de articulao entre si os sistemas pblicos de emprego de alcance nacional, no surgiu nos pases desenvolvidos de uma hora para outra. Num primeiro perodo, apareceram iniciativas isoladas, que buscavam contornar as primeiras aparies do desemprego de massa durante as primeiras dcadas do sculo XX; um segundo perodo, no ps-Segunda Guerra Mundial, quando tem incio a estruturao de sistemas pblicos de emprego nacionais voltados para a concesso do seguro-desemprego e a intermediao de mo-de-obra, encaradas ento como polticas nucleares. A essas se agregariam, de forma paulatina, as aes no campo da qualificao profissional. Tratava-se ento ao menos no caso do seguro-desemprego e da intermediao de mo-de-obra de polticas explicitamente pblicas, tal como indicado na Conveno n 88 da OIT de 1948. Ainda que se tenha permitido a atuao de agncias privadas, elas se encontravam subordinadas regulao estatal (THUY et al., 2001).
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Como no perodo de 1945 a 1970 predominavam os compromissos nacionais de pleno emprego, os sistemas pblicos atuavam tentando minorar a incidncia do desemprego friccional, fornecendo informaes que permitissem o desempenho mais produtivo e menos custoso em termos sociais do mercado de trabalho. Vale lembrar que a operacionalizao do sistema se mostrava tanto mais eficiente quanto mais estruturado e regulado fosse o sistema de relaes de trabalho. O terceiro perodo pode ser demarcado como tendo comeado por volta de meados da dcada de 1970 vindo at nossos dias. Nesse perodo, as mudanas na orientao das polticas de mercado de trabalho so acompanhadas pelas transformaes no perfil do emprego e do desemprego, mas tambm pelo surgimento de um novo paradigma ideolgico. Sobre essas mudanas discutiremos mais detalhadamente na seo seguinte. A partir de meados dos anos 1970, esgota-se o dinamismo do modelo de desenvolvimento do segundo ps-guerra, observando-se a partir de ento a reduo no ritmo de crescimento econmico, a elevao dos nveis inflacionrios e o aumento do desemprego em todos os pases avanados. As polticas de mercado de trabalho passam a ter a incumbncia de desempenhar o papel que as polticas macroeconmicas no conseguiam mais exercer, iniciando a transio para a terceira fase do sistema pblico de emprego, concretizada a partir dos anos 1980. Entre o conjunto das polticas de mercado de trabalho, algumas passam a ser denominadas ativas e procuram a um s tempo dinamizar a demanda e a oferta de trabalho (BANCO MUNDIAL, 1993). Nesse contexto, a formao profissional e a defesa do empreendedorismo (do lado da oferta), bem como o estmulo constituio de micros e pequenas empresas e ao desenvolvimento local (do lado da demanda), foram enfatizados em praticamente todos os pases. Em contraposio, aquelas polticas de mercado de trabalho que procuravam agir sobre nveis de desemprego e emprego dados, protegendo os trabalhadores em excesso ou retirando-os do mercado, passam a ser denominadas polticas passivas (AZEREDO, 1998). Ressalte-se que essas polticas passivas predominavam numa poca em que o nvel de emprego e os salrios eram crescentes. A partir do momento em que os mercados de trabalho perdem dinamismo e em que a desigualdade de renda e de condies de trabalho se afirma como estrutural, passam a ter destaque as chamadas polticas ativas. Ao longo dos anos 1980 e 1990, com ritmos e alcances diversos nos vrios pases desenvolvidos, passa a ser promovida a ativao das polticas passivas (DARES, 1997). Defende-se, a partir de ento, a complementaridade
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entre as polticas passivas, vinculadas ao mundo da proteo social (segurodesemprego e aposentadoria antecipada), e as polticas ativas, de acesso positivo, dada a necessidade de melhorar a oferta de trabalho e estimular a sua entrada no mercado (BANCO MUNDIAL, 1993). Essa nfase na complementaridade devia-se tambm a mudanas no prprio funcionamento do mercado de trabalho, na medida em que o setor informal se expandia e novos grupos sobre os quais se concentravam o fenmeno do desemprego como, por exemplo, os jovens encontravam-se, quase sempre, fora do campo de atuao das chamadas polticas passivas (AZEREDO, 1998). Em sntese, as polticas de mercado de trabalho, que possuam um papel marginal no mbito da teoria econmica keynesiana (Dares, 1997) na qual o eixo principal eram as polticas de estmulo demanda agregada , passam a ser valorizadas juntamente com as polticas de abertura econmica e de estmulo produtividade (THUY et al., 2001). Essas polticas procuram enfatizar a necessidade de apoio formao de capital humano; de suporte disseminao de informaes; de reduo do desincentivo ao trabalho (por exemplo, por meio da diminuio da durao e do valor de benefcios como o seguro-desemprego); de mobilidade da mo-de-obra, de estmulo ao auto-emprego e de readequao das negociaes capital/trabalho para o plano individual e no mbito da empresa (OCDE, 1994; SNOWER; DE LA DEHESA, 1996). Por outro lado, as polticas passivas passam a ser consideradas de elevado custo-benefcio, exercendo forte presso fiscal, alm de significarem o desperdcio de preciosos recursos produtivos (OCDE, 2003). Nos anos 1990, a OCDE introduz o conceito do making the work pay, pelo qual o Estado no deve proteger integralmente os trabalhadores via proteo social, mas eles prprios devem pagar parte do seu sustento lanando-se no mercado, o que tambm contribuiria para a reduo do salrio real e o aumento da arrecadao (FREYSSINET, 2003) na viso dos formuladores de tais polticas. Paralelamente, junto da viso predominante que procurava ancorar os ajustes econmicos em mercados de trabalho mais flexveis, presenciaram-se mudanas significativas de gesto no mbito dos sistemas pblicos de emprego dos pases desenvolvidos. Eles caminhariam rumo a uma maior integrao entre as polticas, descentralizao, ao aproveitamento das novas tecnologias de informao e utilizao de novos mecanismos de planejamento e gesto da qualidade (THUY et al., 2001). importante separar, de um lado, o movimento de desmonte do sistema de proteo social e de incremento do nvel de oferta de trabalho que aconteceu
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em todos os pases adiantados e, de outro, as mudanas de gesto e operacionalizao dos seus sistemas pblicos de emprego, caminhando para a descentralizao e integrao das polticas. Obviamente, essas duas tendncias podem se complementar e geralmente o fazem. Contudo, deve-se ter cautela para no supor que a ativao das polticas passivas e a criao de sistemas integrados de prestao de servios so partes de um processo nico e linear. Muitas vezes, o sistema pblico de emprego reafirma o paradigma da flexibilidade. Noutros momentos, porm, evidenciamse princpios e valores que questionam a tendncia precariedade do mercado de trabalho. Na prtica, as diferenas nacionais permaneceram marcantes, fruto no s das particularidades dos sistemas anteriores a 1980, mas tambm do esprito diverso dos reformadores e dos processos muitas vezes conflituosos que as reformas engendraram nos pases desenvolvidos, com desenlaces prprios em cada pas. Portanto, pode-se, na melhor das hipteses, falar de uma convergncia relativa das polticas de mercado de trabalho, especialmente a partir dos anos 1990 (DARES, 1997).
O mercado de trabalho dos pases desenvolvidos nos anos 1990
Junto com a implantao de novas polticas de mercado de trabalho, redutoras da durao e do valor dos benefcios, estimuladoras da qualificao profissional e organizadoras de mecanismos mais descentralizados e integrados de articulao, o mercado de trabalho dos pases desenvolvidos passou a vivenciar nveis mais elevados de desemprego e de informalidade. Houve uma interao entre os dois processos. proporo que o desemprego avanava, adotavam-se mais medidas de flexibilizao do mercado de trabalho e ativao das polticas passivas. Como as respostas no vinham, especialmente no caso europeu, acreditava-se que a dose havia sido moderada e se sucedia uma nova onda de polticas de mercado de trabalho. Nos Estados Unidos, a reduo do desemprego nos anos 1990 seria vista, pelos autores da abordagem liberal, como prova do sucesso dos mercados de trabalho mais flexveis. De fato, os nveis de desemprego caram apenas nos Estados Unidos ao longo dos anos 1990. No Japo, aumentaram, e na Unio Europia, mantiveram-se em nveis bastante elevados (Grfico 1). Entretanto, no se pode afirmar que existia uma correlao positiva entre execuo de polticas de mercado de trabalho e capacidade de gerao de empregos, sem levar em considerao o ritmo de crescimento econmico e o modelo de desenvolvimento adotado.
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GRFICO 1 Taxas de desemprego padronizadas para os pases desenvolvidos, segun

do anos selecionados
10 9
8 7
6 5 4
3 2
1990
1995 Japo
2000 Estados Unidos UE
2002 OCDE
2004
Fonte: OCDE.
Anlises empricas comprovam no haver uma associao entre nvel de desemprego e nvel de rigidez dos mercados de trabalho nos pases desenvolvidos, sendo a rigidez medida pelas leis de proteo ao emprego, pelos padres de regulamentao salarial e pela legislao sobre o segurodesemprego e a garantia de renda (OLIVEIRA LIMA, 2000). O que se percebe que os Estados Unidos, especialmente a partir de 1992, entraram num ciclo de rpido crescimento econmico, usando muitas vezes de polticas fiscais e monetrias ativas. J a Unio Europia, em virtude dos compromissos fiscais e monetrios estabelecidos no mbito do Tratado de Maastricht, de 1992, para se lanar uma moeda comum em 1999, engessou o ambiente macroeconmico dos pases da zona do euro, que registraram expanso mdia bem menor (Grfico 2). Em conseqncia, nos momentos de pico de crescimento no se empregavam os trabalhadores que ficaram desempregados nas pocas de crise econmica. O diagnstico da baixa eficincia europia como resultante de um mercado de trabalho mais rgido tambm no procede. Os indicadores apontam uma
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sensvel aproximao da Unio Europia ao patamar de produtividade dos Estados Unidos entre 1980 e 2000. Entretanto, o impacto sobre o emprego justamente por essa maior produtividade dependeria de um melhor desempenho em termos de crescimento econmico (IRES, 2000).
GRFICO 2 Crescimento anual do PIB em termos reais para os pases desenvolvidos,
segundo anos selecionados
7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 1985 -1,0 -2,0 Japo Estados Unidos UE OCDE 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Fonte: OCDE.
Comparativamente, vale lembrar que entre 1992 e 2000 o crescimento mdio anual da economia dos Estados Unidos alcanou a marca de 3,7%, contra 2,3% de crescimento da economia europia. Em boa parte do perodo, o diferencial de desenvolvimento dos Estados Unidos sobre a Unio Europia chegou a 2 pontos percentuais, tendo se reduzido para um valor inferior a 1 ponto percentual apenas no final do ciclo de crescimento, que se interrompe no ano de 2001. J no caso japons, a forte elevao do desemprego est relacionada a um cenrio de desacelerao associada com tendncias deflacionrias. Outros traos do mercado de trabalho dos pases desenvolvidos merecem uma avaliao antes de voltarmos para as polticas pblicas propriamente ditas. Em primeiro lugar, trata-se do desemprego juvenil, que na maioria dos pases, exceo da Alemanha, situa-se em um nvel duas vezes superior taxa de desemprego mdia.
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GRFICO 3 Taxa de desemprego total e juvenil e diferencial do desemprego juvenil/

total, segundo pases selecionados 2003
30,0 3,5
25,0
3,0
2,5 20,0
Taxas de Desemprego
2,0
Diferencial
15,0 1,5 10,0 1,0 5,0
0,5
0,0 UE-15 Alemanha Espanha Frana Itlia Reino Unido Japo Estados Unidos
0,0
Juvenil
Total
Diferencial
Fonte: Eurostat.
Em segundo lugar, a crescente precarizao do mercado de trabalho desses pases evidente. Segundo dados da OCDE, 15% da mo-de-obra desses pases est empregada por tempo parcial. Nos Estados Unidos o emprego de mo-de-obra com base em contratos atpicos elevado, ainda que o crescimento econmico dos anos 1990 tenha diminudo essa participao de 29,4% em 1995 para 26,6% em 2001 (WENGER, 2001). Um segmento de baixos salrios, de alta rotatividade, sem contribuio social e sem acesso aos sindicatos assume uma relevncia cada vez maior nos pases desenvolvidos, dando lugar a processos de excluso social e de instalao da precariedade (CASTEL, 1998). Vrias modalidades de insegurana no trabalho emergem relacionadas a manuteno do emprego, desvalorizao ocupacional, condies de trabalho, representao sindical, cada vez menos presente no local de trabalho, e insegurana em relao renda, com a volta da remunerao flexvel e o menor papel conferido ao salrio mnimo (STANDING, 1999). Ou seja, a heterogeneidade dos mercados de trabalho nesses pases volta a ser preponderante, uma vez que so alterados os nveis e as estruturas de emprego. Os contratos por tempo determinado ou parcial avanam no apenas sobre os
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mercados externos, mas tambm sobre os mercados internos de trabalho, nos quais os empregos se mostravam mais duradouros e associados a maiores possibilidades de ascenso social. Por outro lado, o desemprego aumenta e assume novas formas, como o desemprego oculto e de longa durao (DEDECCA, 1997).
3 Padro dos gastos com polticas de mercado de trabalho em alguns pases da OCDE
A apresentao do padro de financiamento das polticas de mercado de trabalho em alguns pases desenvolvidos, com dados da OCDE, procurar destacar as diferenas presentes sob duas ticas: i) o montante gasto como percentual do PIB; e ii) a distribuio dos recursos de acordo com o tipo de poltica (ativa, passiva e de intermediao de mo-de-obra).
GRFICO 4 Gastos em polticas de mercado de trabalho, segundo pases desenvolvidos selecionados 2003
Em % do PIB
4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0

EUA Reino Unido Frana Alemanha UE gastos com pmt em % do PIB
Fonte: Eurostat e OCDE.
Observa-se que existe um padro da Europa continental, no qual se despende em mdia cerca de 2,5% do PIB com nveis pouco superiores para a Frana (2,85%) e Alemanha (3,46%) na execuo das polticas voltadas
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para o mercado de trabalho. Nos Estados Unidos gasta-se pouco mais de 0,5% do PIB com as mesmas polticas, situando-se a Inglaterra num patamar de 0,9% do PIB. Pode-se falar de um padro anglo-saxo de polticas menos universais, mais segmentadas e focadas, j que o volume dessas despesas na Austrlia e no Canad mal supera a casa de 1%. Ainda que se possa alegar que os nveis de desemprego sejam mais elevados nos pases europeus a taxa de desemprego nessa regio cerca de 50% mais alta que nos Estados Unidos , exigindo um maior volume de gastos, no se deve esquecer que o percentual aplicado nessas polticas cinco vezes maior na Unio Europia. Ou seja, os pases da Europa continental vem nas polticas de mercado de trabalho uma forma de impedir uma flexibilizao generalizada ou, ao menos, de controlar o alcance desse processo.
TABELA 1
Indicadores de gastos em polticas de mercado de trabalho1, segundo pases desenvolvidos 2003 EUA 0,04 0,12 0,05 0,37 0,53 EUA 7,5 22,6 69,8 41,7 Reino Unido 0,34 0,18 0,14 0,37 0,89 Reino Unido 38,2 20,2 41,6 77,8 Frana 0,25 0,84 0,31 1,77 2,85 Frana 8,8 29,5 62,1 36,9 Alemanha 0,28 0,86 0,4 2,31 3,46 Alemanha 8,1 24,9 66,8 46,5 UE 0,2 0,7 0,28 1,44 2,34 UE 8,5 29,9 61,5 40,0
Em % do PIB Intermediao de mo-de-obra Polticas ativas Formao Polticas passivas Total Em % Intermediao Polticas ativas Polticas passivas Formao sobre as ativas
Fonte: Eurostat e OCDE. (1) As polticas de formao profissional esto includas nas polticas ativas.
No que diz respeito distribuio dos gastos, nota-se, em primeiro lugar, a grande importncia das polticas passivas, apesar de toda a prtica e discurso de ativao das polticas passivas. Isso porque os sistemas de proteo social continuam sendo obrigados a fornecer esquemas de manuteno de renda ainda que com valores e prazos de durao menores que variam de acordo com as vrias legislaes nacionais.
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GRFICO 5 Distribuio dos gastos com polticas de mercado de trabalho, por

categorias, segundo pases desenvolvidos selecionados (% do gasto total com polticas de mercado de trabalho) 2003
80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Intermediao Polticas ativas Polticas passivas Formao sobre as ativas UE %
EUA
Reino Unido Frana
Alemanha
Fonte: Eurostat.
exceo da Inglaterra, no mnimo 60% dos gastos com polticas de mercado de trabalho nos pases desenvolvidos esto voltados para o financiamento do seguro-desemprego e de aposentadoria antecipada. Nos Estados Unidos, esse percentual chega a 70%. Deve-se isso ao fato de que os gastos com polticas passivas s podem ser reduzidos, em termos absolutos, com a queda do desemprego ou com mudanas legislativas, e, em termos relativos, com uma expanso das polticas ativas e dos prprios grupos sociais cobertos pelo setor pblico. Como essas so mais focadas nos Estados Unidos e a gama de servios menos diversificada, as polticas passivas tm uma participao elevada em termos relativos. Por outro lado, os gastos com intermediao de mo-de-obra no superam a casa dos 10%, mais uma vez com a exceo da Inglaterra. J no caso das polticas ativas, elas representam no mximo 30% dos recursos totais. E apenas no Reino Unido, mais uma vez, a qualificao profissional responde por mais de 50% dos recursos disponibilizados para as polticas ativas. Na Frana, por exemplo, ganham destaque os recursos mobilizados para programas de incentivo ou
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subsdio contratao de trabalhadores ou de criao direta de postos de trabalho. O caso alemo encontra-se a meio caminho entre Frana e Inglaterra.
4 Quatro experincias de reformas nas polticas de mercado de trabalho e no sistema pblico de emprego
Nesta seo apresentam-se, de forma sinttica, algumas mudanas empreendidas nas polticas de mercado de trabalho que conformam o sistema pblico de emprego dos Estados Unidos, da Inglaterra, da Frana e da Alemanha.
A experincia norte-americana O Departamento de Trabalho (US Department of Labor USDOL) traa a direo do Sistema Pblico de Emprego para o conjunto do pas. A maior parte dessa responsabilidade da Administrao do Emprego e Qualificao (Employment and Training Administration ETA). No mbito da estrutura do ETA, h uma administrao para os servios de emprego (US Employment Service) e outra para o seguro-desemprego (Unemployment Insurance Service). Essa separao administrativa faz com que as funes de intermediao de mode-obra e do seguro-desemprego sejam, s parcialmente, integradas. Como se trata de uma repblica federativa, tal diviso tende a ser reproduzida tambm nas 54 Agncias Estaduais de Segurana do Emprego (State Employment Security Agencies Sesas), as quais possuem esquemas organizativos prprios e diferentes pacotes de polticas. No mbito de cada estado, existem ainda conselhos consultivos multipartites, que coordenam e examinam os projetos de intermediao de mo-de-obra e qualificao profissional. A consolidao do sistema pblico de emprego nos Estados Unidos deuse com a integrao das polticas de seguro-desemprego e intermediao com a qualificao profissional. A partir da Lei de Desenvolvimento e Qualificao da Mo-de-Obra (Manpower Development and Training Act) de 1962, deslocou-se a prioridade da recolocao para a qualificao de segunda-chance (secondchance training), dirigida para os trabalhadores com baixa escolaridade e afetados pelo processo de transformao produtiva (WOODBURY, 2000). A qualificao profissional iria se tornar ento uma ferramenta de combate pobreza (OLEARY; STRAITS; WANDNER, 2004), no esprito do projeto da Great Society do Presidente Johnson. Ao longo dos anos 1970 e 1980, algumas mudanas substanciais foram introduzidas. Em 1982, por meio da Lei de Parceria de Qualificao Ocupacional
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(Job Training Partnership Act JTPA), questionou-se a nfase na qualificao profissional em si mesma, bem como a excessiva dependncia dos segmentos mais vulnerveis aos programas sociais. A qualificao teria de estar conectada com os requisitos da demanda de trabalho. Ao mesmo tempo, os conselhos consultivos locais tiveram o aumento da participao do setor privado, passando a ser intitulados de conselhos da indstria privada (Private Industry Councils PICs). Os programas de qualificao foram submetidos a testes de avaliao, os quais levavam em considerao basicamente as taxas de reemprego e os nveis de renda dos trabalhadores recolocados. Entretanto, tal como em outras experincias nacionais, esses critrios podem ter acarretado prticas de cream skimming, ou seja, uma seleo adversa, em que os segmentos mais facilmente recolocveis no mercado de trabalho receberam uma ateno privilegiada (OLEARY; STRAITS; WANDNER, 2004). Simultaneamente, o processo de fragmentao do servio pblico de emprego acentuou-se de forma categrica. No incio dos anos 1990, podiam-se contar cerca de 163 distintos programas de qualificao profissional, com impactos localizados e voltados para grupos especficos, acarretando muitas vezes uma fragmentao das aes (OLEARY; STRAITS; WANDNER, 2004). Ao final dos anos 1980, um novo consenso sugeria a necessidade de se passar da abordagem primeira qualificao (training first) para aquela que enfocava o primeiro trabalho (work first). Chegara-se enfim concluso de que o foco exclusivo na qualificao profissional mostrava-se insuficiente, tal como apontaram os resultados das anlises de desempenho realizadas. Voltava-se a valorizar o papel do sistema pblico de emprego, com aes integradas, menos custosas e mais capazes de fornecer um atendimento ao conjunto da fora de trabalho norte-americana (WOODBURY, 2000). Por meio da Iniciativa do Perfil e Reemprego do Trabalhador (Worker Profiling and Reemployment Services Initiative) de 1993, voltou-se a privilegiar a integrao seguro-desemprego/intermediao de mo-de-obra. Agora os segurados deveriam passar a contar com programas mais permanentes e diversificados de busca de emprego, para o que se conta com um detalhado mapeamento do perfil do trabalhador (WOODBURY, 2000). Na seqncia, constitui-se um grupo de trabalho contando com representantes das secretarias estaduais, de funcionrios do SPE, dos sindicatos e do Ministrio de Trabalho, que elaborou, em 1994, um plano de trabalho que j apontava para a iniciativa dos One-Stop Centers. A partir de ento, so desenvolvidos projetos-piloto com seis estados para avaliar a sua situao e permitir a
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transio para o novo modelo de gesto descentralizada, integrada e universal (OCDE, 1999). Finalmente, com a Lei de Investimento da Fora de Trabalho (Workforce Investment Act) de 1998, consome-se a transio para a abordagem primeiro trabalho (work first) nas polticas de mercado de trabalho norte-americanas. O governo federal passa agora a chamar para si novamente a responsabilidade pela coordenao do sistema pblico de emprego, exigindo que alguns servios bsicos e essenciais sejam oferecidos em cada estado, e de forma integrada, a partir dos One-Stop Centers. Como reflexo dessa mudana, os Conselhos da Indstria Privada (Private Industry Councils), criados aps o JPTA, foram transformados em Conselhos de Investimento da Fora de Trabalho (Workforce Investment Boards), os quais passam a ser responsveis pelos programas de qualificao profissional financiados pelo governo federal e, tambm, pelos servios de reemprego, alm de toda a estratgia de integrao de polticas (WOODBURY, 2000). Na prtica, como se um ciclo histrico terminasse, com o servio de emprego retornando ao seu papel tal como fora estabelecido quando da Lei Wagner-Peyser (Wagner-Peyser Act) 65 anos antes (EBERTS e HOLZER, 2004). Em vez da focalizao das polticas, tenta-se estruturar um sistema pblico de emprego com pacotes diferenciados de atendimento para os vrios tipos de inscritos no sistema. Os servios dividem-se agora entre nucleares, intensivos e voltados para a qualificao profissional. Os primeiros so fornecidos para a mo-de-obra com qualificao mdia ou acima, e com um histrico no mercado formal de trabalho, podendo muitas vezes predominar o auto-atendimento especialmente no caso do acesso ao seguro-desemprego com pequena participao dos gestores do sistema pblico de emprego. Para os trabalhadores mais vulnerveis socialmente, so oferecidos tambm servios com maior presena dos gestores locais e estaduais, vinculados ao mapeamento das caractersticas do desempregado e de suas possibilidades de reinsero no mercado. Por ltimo, est previsto o encaminhamento dos inscritos para cursos de qualificao profissional. Na prtica, aqueles que no obtinham sucesso na recolocao iam passando pelos vrios nveis de polticas de mercado de trabalho (EBERTS; HOLZER, 2004). Dessa forma, o servio pblico de emprego recomposto passa a oferecer cinco tipos de servios, de acordo com o perfil da mo-de-obra e com as decises tomadas nos nveis estadual e local: encaminhamento para o emprego, aconselhamento e avaliao profissional, auxlio na busca por emprego, encaminhamento para qualificao e concesso do seguro-desemprego (WOODBURY, 2000).
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Em sntese, pode-se dizer que trs tendncias mostraram-se predominantes nos anos 1990 na gesto das polticas de mercado de trabalho norteamericanas: i) descentralizao operacional com parmetros nacionais; ii) nfase na responsabilidade pessoal (especialmente para a mo-de-obra com maiores nveis de qualificao); e iii) orientao para o trabalho, com o intuito de fortalecer as polticas ativas e de reinsero no mercado em detrimento das passivas (OCDE, 1999). Essas mudanas no podem ser dissociadas de outros movimentos, no mbito do funcionamento do mercado de trabalho e das polticas sociais. Ao longo dos anos 1990, a flexibilidade do mercado mostra-se predominante, com a permisso de demisses sem justa causa (por meio do Warn Act, de 1989); a ausncia de indenizaes por dispensa; e a criao do Tanf (Temporary Assistance for Needy Families), que assegura maior rigidez na concesso de benefcios para os grupos socialmente vulnerveis forando-os a procurar postos de trabalho precrios (a durao mxima passa a ser de cinco anos ao longo da vida ativa) (OCDE, 1999). Alm disso, o acesso ao seguro-desemprego vem se tornando cada vez mais restrito para um grupo de trabalhadores essencialmente vinculados s ocupaes precrias e empregados em atividades de elevada rotatividade. Assim, corre-se o risco de que um segmento cada vez mais importante do mercado de trabalho dos Estados Unidos fique submetido aos benefcios sociais compensatrios e cada vez mais restritos como o Tanf, distanciando-se das polticas pblicas de emprego. Tal j se percebe, quando se avalia que apenas 38% dos trabalhadores desempregados nos Estados Unidos recebiam o seguro-desemprego em 19993, contra 81% em 1975 (House Ways and Means Green Book, 2000). Sobre a experincia inovadora dos One-Stop Centers, vale indicar que a mera presena fsica dos servios num mesmo local insuficiente para proceder articulao efetiva das polticas. Dessa forma, 45% daqueles que recebem o seguro-desemprego no transitam pelos demais programas oferecidos pelos OneStop Centers. Por outro lado, parcela significativa (62% do total) daqueles que procuram o servio de intermediao de mo-de-obra nos Estados Unidos no recebe o seguro-desemprego, o que dificulta a sua manuteno bem como a possibilidade de desenvolver polticas de maior profundidade como, por exemplo, as vrias aes de qualificao profissional , alm de indicar a presena de uma massa de trabalhadores precrios, sem histria no mercado de trabalho.
3. Esse percentual encontrava-se na faixa de 41% no ano de 2003 (EPI, 2004).
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No que diz respeito qualificao profissional, existe uma recomendao de que esses programas sejam oferecidos a partir dos One-Stop Centers, concentrando-se nos setores mais vulnerveis socialmente. Existe aqui uma vasta gama de programas (OLEARY; STRAITS; WANDNER, 2004). A sua maior parte refere-se a programas de curto prazo para adaptar o trabalhador ao perfil das vagas existentes. Nesse caso, os trabalhadores podem ter acesso a um bnus de qualificao, que os habilita a escolher a modalidade de curso e o respectivo fornecedor. Cursos rpidos tambm podem ser facultados para desenvolver habilidades bsicas do trabalhador, por meio de escolas municipais, mas com recursos federais e estaduais. Encontram-se ainda disponveis vrios cursos de qualificao no emprego (on-the-job-training), os quais podem ser pagos pelo setor privado ou pelo setor pblico. Quando os custos so financiados pelo setor privado, deve haver uma diviso com os trabalhadores que recebem salrios inferiores. Quando o setor pblico arca com as despesas para que os trabalhadores adquiram experincia de trabalho, esses empregos podem ser voluntrios ou pagos, no ltimo caso subsidiados ou no. Os Estados Unidos tambm implementam programas de gerao de empregos, como aqueles relacionados aos servios comunitrios, pelos quais pode-se desenvolver hbitos de trabalho e conter o processo de crescente vulnerabilidade social. O aspecto inovador dos One-Stop Centers encontra-se na reunio de vrias polticas de mercado de trabalho num mesmo local, o que pode contribuir para reduzir os custos de atendimento, mas tambm para aprimorar a qualidade das aes. Ao envolver um corpo de funcionrios qualificados para solucionar questes as mais diferentes, desde a legislao dos diversos programas relacionados ao mercado de trabalho e de assistncia social, at as muitas maneiras de se (re)inserir o trabalhador no mercado de trabalho, essa experincia mostra-se relevante. Ainda que o aspecto estratgico deva ser buscado, no apenas na forma, mas principalmente no contedo e na profundidade das polticas e na maneira de se proceder a sua integrao efetiva.
A experincia britnica Ao final dos anos 1970, o sistema pblico de emprego ingls funcionava da seguinte forma. Havia cerca de mil jobcentres (centros de emprego) voltados para o atendimento dos trabalhadores desempregados, com aconselhamento profissional e a proviso de cursos de qualificao. Os trabalhadores que recebiam o seguro-desemprego, alm de se inscrever nas agncias de seguro-desemprego, tinham de se registrar nos jobcentres, mas o uso dos servios no era generalizado,
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havendo escassa conexo entre eles. O Sistema Pblico de Emprego era gerido por uma Comisso de Servios de Mo-de-Obra (Manpower Services Commission), com igual representao de trabalhadores e empregadores. Desde os anos 1980, com o governo Thatcher, predominou a viso de que o ajuste do mercado de trabalho se daria via maior flexibilidade do trabalho. No mbito das polticas de mercado de trabalho, vemos um conjunto radical de reformas que alteram a sua configurao anterior. A prpria gesto tripartite das polticas seria sensivelmente questionada. Reduziram-se os benefcios do seguro-desemprego na suposio de que se elevariam os incentivos ao trabalho. A culminao dessa reforma foi a criao do jobseekers allowance (auxlio aos desempregados), substituindo e reduzindo os valores mdios tanto do seguro-desemprego como dos mecanismos de manuteno de renda no-contributivos. Paralelamente, enfatizou-se retoricamente a necessidade de promover a requalificao dos jovens e desempregados com recursos pblicos, mas geridos no mbito de conselhos locais administrados pelo setor privado. Os resultados foram bastante modestos, tendo em vista os escassos recursos disponibilizados (MCLAUGHLIN, 1992). Seria promovido, ainda, um controle mais estrito da disponibilidade para o trabalho. A partir do programa restart (recomeo), de 1986, passam a ser obrigatrias entrevistas nos jobcentres depois de seis meses de desemprego. O trabalhador tambm obrigado a assinar um acordo de volta ao emprego. Punies so acionadas em caso de recusa de vagas. Por sua vez, todo trabalhador que recebe o novo benefcio deve se cadastrar nos jobcentres, onde suas atividades de busca de emprego sero supervisionadas (FINN et al., 2005). Um dado interessante sobre o sistema ingls foi que parte dos desempregados de longa durao acabou por engrossar as fileiras da proteo social, por meio da expanso vigorosa dos benefcios para deficientes ou por motivo de doena para pessoas em idade ativa (FINN et al., 2005). Isso, entretanto, tornava os desempregados pouco conectados com os servios de emprego, mas lograva atenuar o gasto visvel no mbito das polticas passivas de emprego. Com a entrada do governo trabalhista, em 1997, algumas mudanas foram introduzidas, ainda que se mantenha a viso, algo retrica, de um programa de proteo social com nfase no emprego. Criaram-se os programas de emprego New Deal, voltados para grupos sociais especficos: jovens, desempregados de longo prazo, pais e mes solteiros, pessoas com deficincias, com mais de 50 anos e os parceiros de desempregados. A idia era tratar de forma especfica os problemas desses excludos, os quais deveriam tambm assu239
mir a responsabilidade de mudar suas vidas. Para tanto, contariam com um gerente pessoal, que os apoiaria nos seus esforos em busca de emprego (FINN et al., 2005). Ainda que a execuo do New Deal fosse inicialmente reservada ao Estado, foram criadas, num segundo momento, 15 zonas de emprego geridas pelo setor privado, com o intuito de aumentar a concorrncia e a qualidade do servio prestado. Finalmente, aps a reeleio do primeiro-ministro Tony Blair, em 2001, implantaram-se mudanas operacionais importantes no sistema de emprego britnico. O Jobcentre Plus passa a integrar as agncias de emprego e de segurodesemprego. criada uma agncia executiva com autonomia operacional, mas que estabelece metas de desempenho e recursos junto com o Ministrio do Trabalho e da Previdncia. Contando com 1.500 escritrios integrados e 90 mil funcionrios, os Jobcentres Plus assemelhados ao One-Stop Center dos Estados Unidos subcontratam servios dos programas New Deal, alm de contar com uma rede de mais de 2 mil fornecedores de servios de entidades lucrativas e no-lucrativas. Finalmente, vale enfatizar o papel diminuto dos representantes de trabalhadores na gesto do sistema. O Painel do Emprego Nacional, organizao de carter consultivo, congrega 25 representantes, dos quais 60% so provenientes do grande empresariado, com uma participao sindical acanhada de apenas trs membros (FINN et al., 2005).
A experincia francesa As principais agncias que compem o sistema pblico de emprego francs, tal como consolidado aps a Segunda Guerra Mundial, so as seguintes. Os centros de formao profissional para adultos so reagrupados, em 1949, para dar lugar Associao para a Formao Profissional dos Adultos (AFPA). De forma tardia em relao a outros pases da Europa, o sistema de seguro-desemprego surgiria apenas em 1958, como resultado de um acordo interprofissional, que custeia essa poltica por meio de contribuies patronais e contribuies dos trabalhadores. So criadas ento para a gesto do seguro-desemprego a Unio Nacional para o Emprego na Indstria e no Comrcio (Unedic), instituio nolucrativa de direito privado, que conta com 30 departamentos locais, e as Associaes para o Emprego na Indstria e no Comrcio (Assedics). Em 1967, seria constituda a Agncia Nacional pelo Emprego (ANPE), tendo por objetivo realizar a intermediao de mo-de-obra entre os trabalhadores desempregados e as vagas disponibilizadas pelas empresas (DARES, 1997).
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Enquanto o seguro-desemprego gerido de forma paritria por representantes de empregadores e de trabalhadores, a ANPE e AFPA so instituies tripartites, que tambm contam com uma estrutura de gesto descentralizada por departamentos administrativos (OEE, 2002). Tais instncias, at ento desarticuladas, passam a desenvolver alguns ensaios de integrao a partir de 1974, agora que o quadro macroeconmico se altera e as polticas de mercado de trabalho ao menos no mbito da retrica passam a ser vistas como prioritrias. Entre 1981 e 1983, verificou-se uma mudana no enfoque das polticas: prioridade para a reduo da jornada de trabalho e para a criao de empregos pblicos direta ou indiretamente, por meio, por exemplo, da subveno de empregos locais ou de interesse social. Alm disso, eleva-se de maneira significativa o nmero de beneficirios pelas polticas de aposentadoria antecipada. Paralelamente, as polticas para os jovens com formao escolar insuficiente ficaram a cargo do Departamento de Formao Profissional, agora articulado s misses locais de permanente apoio, informao e orientao (Paio). Essa nova perspectiva significaria to-somente um parntese na trajetria francesa das polticas de mercado de trabalho, j que a partir de 1983 os esforos voltariam a se concentrar na diminuio dos custos do trabalho, com foco sobre os grupos desfavorecidos (jovens de at 26 anos e desempregados de longa durao), que passam a contar com contratos especficos de emprego, e na reduo expressiva do valor dos benefcios e do pblico com acesso s ditas polticas passivas (seguro-desemprego e aposentadoria antecipada). Durante o final dos anos 1980 e incio dos anos 1990, seria processada a harmonizao das vrias modalidades de benefcios sociais para os segmentos marginalizados (Renda Mnima de Insero RMI; Trabalhos de Utilidade Coletiva TUC; Programas de Insero Local PIL), sendo os beneficirios remunerados pelo salrio mnimo interprofissional de crescimento (SMIC). O Estado arcava com boa parte do valor dos benefcios. O estatuto dos envolvidos nesses programas seria o de estagirios de formao profissional. Entretanto, esse mecanismo funcionou mais como uma forma de congelamento na situao de marginalidade em vez de instrumento efetivo de insero profissional (DARES, 1997). De 1992 em diante, nova modalidade de abatimento dos custos do trabalho foi intentada, permitindo-se a reduo das contribuies patronais seguridade social para a transformao dos contratos em tempo parcial, desde que associados a novas contrataes (DARES, 1997).
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O seguro-desemprego sob o nome de Alocao nica Decrescente sofreu novas limitaes em 1992. Na prtica, os trs tipos de poltica se complementavam: reduzem-se as contribuies sociais para os segmentos de baixos salrios, cria-se um nmero cada vez maior de benefcios permanentes para os trabalhadores de baixa renda sem acesso ao emprego no setor mercantil, enquanto o alcance do seguro-desemprego passa a atingir um percentual cada vez menor do total de desempregados (42% em 2000, contra 53% em 1992) (MANDIN; PALIER, 2002). Essa tendncia permaneceria vigente at a ascenso de Jospin, em 1997, quando se volta a centrar fogo numa diminuio administrada da jornada de trabalho agora comandada pelo Estado e com o recurso s negociaes coletivas e reduo das contribuies sociais. Contudo, no se perdera de vista o enfoque liberal que encarava os benefcios sociais como desincentivadores do trabalho, segundo as diretrizes da OCDE. Nesse sentido, foram instauradas as estratgias intituladas de fazendo o trabalho pagar (making work pay), as quais estimulam o trabalhador beneficiado a procurar trabalho, criando-se inclusive um prmio ao emprego, com iseno fiscal, caso ele acumulasse o benefcio e o novo salrio. Alm disso, o governo socialista de Jospin estimulou a gerao dos chamados emplois jeunes (empregos jovens) no setor pblico (educao, segurana e governos locais) e no trabalho voluntrio. O financiamento desses empregos assumido em 80% pelo governo central, sendo a sua remunerao equivalente ao salrio mnimo (MANDIN; PALIER, 2002). A principal inovao no campo do sistema pblico de emprego se deu no ento chamado plano de retorno ao emprego, que passou a oferecer aos desempregados avaliao profissional e suporte na busca por ocupao, estabelecendo de forma mais concreta e sistemtica uma interao entre os programas de segurodesemprego e intermediao de mo-de-obra (MANDIN; PALIER, 2002). Segundo Jacques Freyssinet (2003), de 1976 at os dias de hoje, presencia-se uma alternncia entre duas prioridades de polticas: a formao profissional e a desonerao do custo no-salarial para os segmentos de baixos salrios. O risco dessas polticas est na eternizao do emprego precrio, emprego por tempo determinado, acentuando a dualidade do mercado de trabalho. A insuficincia de tais mecanismos, num contexto macroeconmico restritivo, faria com que modalidades de emprego social, financiadas pelo Estado, se ampliassem indefinidamente, conformando uma via estatista para o processo de desregulao (HOLCBLAT, 1998). Essas caractersticas das polticas de mercado de trabalho francesas foram inclusive reforadas a partir de 2002 e, mesmo no resultando em mudan242
as nos nveis de desemprego, seriam reafirmadas com o novo governo Villepin, em 2005. A principal medida, o contrato novos empregos, reservado s pequenas empresas, um contrato por prazo indeterminado, mas que permite ao empregador romper a relao de trabalho num prazo de at dois anos sem justificar a dispensa. Alm disso, o trabalhador teria direito formao, enquanto os empregadores fariam um aporte adicional Unedic, a fim de assegurar o acompanhamento pelo servio pblico de emprego. Paralelamente, instaura-se o cheque-emprego para as empresas com menos de cinco empregados, ao passo que se criam novos crditos de impostos para os trabalhadores que so beneficirios dos programas sociais (FREYSSINET, 2005). Entretanto, o item mais polmico dessa estratgia viria apenas com uma emenda, apresentada ao Congresso em janeiro de 2006, ao projeto de lei por igualdade de oportunidades, a partir da qual se instaurava o contrato primeiro emprego (contrat premire embauche). Segundo a proposta inicial, esse seria um contrato de trabalho por tempo indeterminado, voltado s empresas com mais de 20 empregados, ao qual poderiam aceder os jovens com menos de 26 anos. Esse contrato contaria com um perodo de experincia de dois anos, ao longo do qual o empregador poderia demitir o trabalhador sem justa causa. Entre o perodo dos primeiros 12 e 16 meses, haveria um aviso prvio de 15 dias, o qual se transformaria em um ms nos meses seguintes. Em caso de ruptura de contrato, o empregador deveria arcar com uma indenizao de 8% do valor bruto do salrio pago at essa data (Le Monde, 3 abr. 2006)4. Finalmente, e de modo semelhante aos demais pases analisados neste texto, o governo tambm optou por uma reestruturao de fundo na forma de operao do sistema pblico de emprego para sua descentralizao e maior integrao, alm de romper o monoplio da ANPE na intermediao de mo-deobra. As Maisons de lEmploi devem se conformar como locais de antecipao das exigncias do mercado, de adaptao s necessidades de formao e de integrao entre o demandante de emprego e a empresa, podendo ser geridas por estabelecimentos pblicos, parapblicos e privados (MINISTRE DE LEMPLOI, nov. 2005). Segundo previso do governo federal, devero ser
4. Depois de manifestaes que reuniram centenas de milhares de jovens nas principais cidades francesas durante os meses de maro e abril de 2006, o governo cogitou alterar a lei, reduzindo o perodo de experincia para um ano e dando ao trabalhador o direito de conhecer a razo da demisso. Decidiu, por fim, substituir o artigo da referida lei por um dispositivo em favor da insero profissional dos jovens em dificuldade.
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criadas, at 2008, 300 dessas unidades. At dezembro de 2005, 103 dessas unidades foram inauguradas com a readequao de postos de atendimento existentes (MINISTRE DE LEMPLOI, jan. 2006). Para que essas novas agncias possam florescer, permitindo o fornecimento de servios integrados, de acordo com as necessidades locais, e partindo do acmulo de experincias existente em cada regio, algumas iniciativas paralelas so fundamentais. Em primeiro lugar, para facilitar a coordenao entre as vrias agncias financiadoras e executoras das polticas de mercado de trabalho francesas, definiu-se que o governo federal, a ANPE e a Unedic assinariam um convnio plurianual. Alm disso, esse convnio deveria possuir uma existncia territorial, por meio de convnios de desenvolvimento do emprego negociados com os poderes locais, adaptando o servio pblico de emprego s caractersticas das diversas bacias de emprego. Finalmente, as Maisons de lEmploi devem ser criadas com a adequao das estruturas j existentes ou a inaugurao de novos espaos, agregando o governo federal, a ANPE, a Assedic, ao menos uma coletividade territorial e, de acordo com o caso, atores sociais, a AFPA, entidades formadoras e as prprias empresas. Trata-se, pois, da constituio de organismos de geometria varivel (MINISTRE DE LEMPLOI, nov. 2005). O governo federal pode apoiar o lanamento de novas agncias por meio do desenvolvimento de contratos de direito privado, que assegurem um padro de qualidade aos servios prestados e evitem uma concorrncia deletria entre os vrios parceiros. Esses novos organismos podem assumir duas figuras jurdicas: associao ou entidade de interesse pblico. Trs eixos de ao devero orientar as Maisons de lEmploi: a) observao, antecipao e adaptao ao territrio; b) acesso e retorno ao emprego; e c) desenvolvimento regional e criao de empresas. Ressalte-se que, antes das Maisons de lEmploi, outras inovaes haviam sido implantadas. Destaca-se, por exemplo, o projeto de ao personalizado (PAP), a ser desenvolvido pelo demandante de emprego com apoio de um conselheiro da ANPE. At o seu retorno ao emprego, o trabalhador dispe de encontros regulares, servios de apoio e acompanhamento das aes empreendidas. Vale lembrar tambm que a experincia francesa se destaca por definir oito modalidades diferentes de demandantes de emprego de acordo com a sua insero em emprego, sua disponibilidade, tipo de contrato almejado e obrigao de empreender ou no atos positivos de procura de emprego (OEE, 2002).
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A experincia alem O sistema alemo de polticas pblicas de emprego um dos mais complexos. Ele dispe de uma agncia do governo central responsvel pela formulao e execuo das polticas, e tem se associado aos estados e municpios para a gesto compartilhada dos programas no perodo recente, alm de contar com a presena forte dos atores sociais na superviso das polticas. Destaca-se por ter se mantido fiel aos princpios de financiamento essencialmente contributivo e preservado o nvel de renda dos seus beneficirios em relao aos seus rendimentos prvios do trabalho ao menos at o final dos anos 1990 (FINN et al., 2005). O Instituto Federal para a Intermediao de Mo-de-Obra e SeguroDesemprego (BA) constitui-se como organismo parcialmente autnomo j que suas decises so acompanhadas em termos jurdicos pelo Ministrio da Economia e Trabalho (BMWA), e seu oramento tambm deve ser aprovado por ele5. O BA ainda possui a participao de membros representativos dos trabalhadores e empregadores no seu conselho de gesto em todos os nveis administrativos. Sua estrutura organizacional composta de uma sede nacional, 10 departamentos regionais e 181 instncias locais, e cada departamento regional coordena as atividades das instncias situadas no seu territrio (MISEP, 2003). O atendimento direto ao pblico est sob a responsabilidade dos escritrios locais, que disponibilizam os servios bsicos em 660 agncias. O sistema alemo conta ainda com um Instituto de Pesquisas sobre o Emprego tambm com sede em Nuremberg cujo papel acompanhar e avaliar os resultados das polticas executadas. A peculiaridade alem est no fato de, desde o incio, o pagamento do seguro-desemprego, a intermediao de mo-de-obra e os programas de gerao de emprego encontrarem-se centralizados no mesmo organismo. Alm disso, diferentemente da Frana, que j procurou implementar novas polticas de mercado de trabalho a partir dos anos 1980, logo aps a elevao dos nveis de desemprego, o sistema alemo permanece fiel aos seus pressupostos bsicos ao menos at 2002. Ou seja, as reformas fazem-se mais tardiamente. Na verdade, o sistema pblico de emprego nesse pas se v inclusive reforado, ao longo dos anos 1990, com o transplante de novas instituies para o leste. Na seqncia do processo de reunificao (FINN et al., 2005), 38 novas agncias locais foram criadas nessa regio6. Ou seja, a expanso geogrfica das
5. Em 2002, foi criado esse novo ministrio, a partir da juno entre o Ministrio da Economia e Tecnologia e o Ministrio do Trabalho e Assuntos Sociais. Aps a posse da nova chanceler Angela Merkel, em novembro de 2005, o ministrio seria dividido novamente entre as pastas da Economia e do Trabalho. 6. Entrevista com Gerd Heyer, Head of the Department Fundamental questions of labour market policies Ministry for Labour and Economic Affairs, Germany, no dia 23 de novembro em Berlim.
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polticas de mercado de trabalho retardou a aplicao de medidas liberalizantes, ao passo que o financiamento da reunificao implicou elevao de impostos e das contribuies sociais (DINGELDEY, 2005). A complexidade do sistema pblico de emprego deve-se ao BA sempre ter gerenciado dois benefcios: o seguro-desemprego, com durao de at 12 meses (32 meses, no caso dos trabalhadores idosos) e taxa de reposio salarial de 60% a 67%; e o benefcio assistencial ao desempregado, com taxa de reposio de 53% a 57% e durao ilimitada, mas sujeito a um teste de meios. Esse segundo benefcio era financiado com impostos federais e no pela contribuio sobre a folha de pagamento. Por outro lado, as autoridades locais administravam outro benefcio de assistncia social para aqueles trabalhadores que no dispunham de acesso aos dois benefcios acima mencionados, ainda que no tivessem histria recente no mercado formal de trabalho. Vale ressaltar aqui a especificidade do sistema alemo de formao profissional, para o qual direcionada a maioria dos jovens desse pas depois dos dez anos de ensino primrio. O chamado sistema dual gerido de forma cooperativa. A sua superviso feita por intermdio do Ministro da Educao e Pesquisa, que conta com o apoio do Instituto Federal para Formao Profissional (MISEP, 2003). As empresas arcam com a remunerao dos estagirios e lhes oferecem vagas para o desenvolvimento de novas habilidades, enquanto o ensino vocacional fica sob a responsabilidade dos governos estaduais. Durante a semana, o aprendiz passa de trs a quatro dias na empresa e de um a dois dias nas escolas. Cerca de dois teros do programa escolar esto consagrados para matrias especficas e o outro um tero para formao geral (MINISTRIO FEDERAL DAS RELAES EXTERIORES, 2003). Esse sistema complexo e coerente de formao profissional talvez seja um dos motivos para que a Alemanha possua uma taxa de desemprego juvenil quase 30% inferior mdia europia (11,1% contra 15,9% no ano de 2003), enquanto a taxa mdia alem se destaca por ser uma das mais elevadas da UE. Vejamos agora o que pretendiam as Reformas Hartz, assim intituladas por referncia ao seu proponente, Peter Hartz, ex-diretor de Recursos Humanos da Volkswagen, que concluiu o seu relatrio em agosto de 2002. Por meio desse pacote, o governo alemo comprometia-se a executar um conjunto de polticas voltadas para a reduo do desemprego, as quais combinariam diminuio dos custos no-salariais do trabalho com uma reestruturao do sistema pblico de emprego para a ativao. Pautava-se pelo binmio responsabilidade e assistncia e intentava promover um misto de ruptura e continuidade com relao ao modelo alemo de
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proteo social. Mas, dessa vez, o sentido seria dado pelas formulaes da OCDE e do Observatrio Europeu do Emprego. Em primeiro lugar, propunha-se uma alterao na sistemtica de funcionamento e integrao das polticas de mercado de trabalho. Para consumar tal mudana, o BA passou a ser intitulado de Agncia Federal de Emprego. Em segundo lugar, enfraqueceu-se o modelo tripartite, por meio da transformao do comit administrativo do Instituto Federal de Emprego, com participao dos atores sociais, numa instncia meramente supervisora. Aumentava assim a autonomia do diretor executivo do BA, que agora deveria se pautar, segundo o programa Hartz, pelo critrio de gesto por objetivos. De acordo ainda com o projeto Hartz, essa nova orientao eficientista deveria se espraiar pelos vrios nveis administrativos do sistema, chegando at as agncias locais (KEMMERLING; BRUTTEL, 2005). Simultaneamente, propunha-se a criao de Job-Centres, seguindo as experincias britnica e norte-americana, e se estimulava a introduo de mecanismos de mercado, por meio da contratao externa de servios. Surge tambm uma nova figura estratgica, a do gestor de dossis, que por meio dos Job-Centres negocia contratos individuais com os desempregados. Para assegurar a qualidade do atendimento, menciona-se ainda um nmero adequado de demandantes de emprego para cada gestor de dossis: 75 contra 350 no sistema anterior (VEIL, 2005). Agora, as agncias locais contam com maior autonomia para desenvolver um pacote individual de polticas para cada trabalhador desempregado. Por meio do oramento de reintegrao, ainda que cada agncia seja obrigada a oferecer os vrios servios existentes, ela pode realizar a combinao que achar mais adequada s caractersticas do mercado de trabalho local, deixando 10% dos recursos para iniciativas consideradas inovadoras (MOSLEY, 2005). A reforma que mais atraiu a ateno da opinio pblica, porm, foi aquela referente aos benefcios. O benefcio de desemprego I segundo a modalidade contributiva foi restringido a um perodo de 12 meses (18 meses para aqueles com mais de 55 anos). Depois de expirado o seguro-desemprego, o trabalhador pode recorrer ao benefcio de desemprego II, de valor fixo e independente da renda anterior do trabalhador, sujeito a teste de meios e custeado com recursos oriundos de impostos federais. Esse segundo benefcio possui o valor de 345 euros na Alemanha do oeste e de 331 euros na Alemanha do leste, valor ao qual devem ser acrescidos os gastos com habitao e outros gastos sociais, alm dos adicionais em caso de gravidez, para os domiclios com apenas um responsvel pela famlia e portado247
res de deficincia (Kemmerling e Bruttel, 2005). Todas as pessoas classificadas como aptas ao trabalho7 podem aceder a esse benefcio, cujo slogan auxlio concedido por uma s mo (VEIL, 2005). Essa mudana tinha como justificativa a comparao com os demais pases da Europa: a Alemanha era o nico pas europeu que mantinha nveis estveis de reposio salarial ao longo dos trs primeiros anos de desemprego, em torno de 61%. O sistema alemo perderia tambm a sua caracterstica distintiva, qual seja, a de no lanar indivduos em situao de excluso social e reduzida empregabilidade a um mercado de trabalho precrio e com baixo dinamismo de gerao de empregos (FINN et al., 2005). Mas os principais perdedores so os grupos mdios qualificados, que passam a sofrer um srio risco de precarizao profissional e material, pois passam do benefcio desemprego I (tradicional seguro-desemprego), que guarda relao com a renda passada, para o benefcio desemprego II, uma renda de subsistncia que atende os trabalhadores h muito excludos do mercado de trabalho e tambm aqueles desempregados que ainda no se desligaram completamente da possibilidade de encontrar um emprego formal (VEIL, 2005). Como no sistema alemo a intermediao est vinculada ao benefcio, no caso daqueles que recebem o benefcio de desemprego II, na maioria dos casos, sero estabelecidos consrcios entre as agncias locais do BA e aquelas monitoradas pelas autoridades municipais para viabilizar a reintegrao no mercado de trabalho. Outra medida procura reduzir a carga tributria sobre os trabalhadores de baixa renda, estimulando o auto-emprego e a busca por postos de trabalho temporrios para aqueles que recebem os benefcios para desempregados. Por meio do subsdio para o auto-emprego (programa Ich AG) e dos minijobs empregos com remunerao de at 400 euros isentos de impostos e de contribuio por parte dos empregados , procura-se elevar a oferta de trabalho e diminuir a inatividade. Paralelamente, o governo passa a instaurar requisitos mais rigorosos para a procura de emprego, seguindo o padro britnico e dos demais pases europeus de ativao das polticas passivas. Passam a ser instauradas sanes ou
7. O tradicional benefcio de assistncia social passa a ter como clientela apenas aquelas pessoas que no se declararem aptas ao trabalho (o que significa que no tm condies de trabalhar mais de trs horas por dia). Esse benefcio tem o valor bsico de 297 euros, podendo ser acrescido de outros benefcios monetrios, e continua dependente de um teste de meios (VEIL, 2005).
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penas que implicam a retirada do benefcio por 3, 6 ou 12 semanas, em caso de recusa de emprego ou de ausncia de busca de emprego. E mais, para aqueles que esto desempregados h mais de um ano (18 meses para os idosos) e recebem o benefcio para o desempregado II, h a obrigao de aceitar qualquer tipo de emprego, independentemente da qualificao obtida, dos nveis salariais oferecidos e dos pisos estabelecidos nos convnios coletivos (KEMMERLING e BRUTTEL, 2005).
A maioria das reformas empreendidas nas polticas de mercado de trabalho e nos vrios sistemas pblicos de emprego nacionais mais preocupados em facilitar o ajuste do mercado de trabalho num cenrio de baixo dinamismo econmico, especialmente no caso europeu coloca um dilema para a questo da eqidade, um dos pressupostos bsicos das polticas de mercado de trabalho (OIT, 2001). Em todos os casos analisados, optou-se pela reduo do valor e da durao dos benefcios relacionados ao seguro-desemprego, com a justificativa de se eliminar o suposto desincentivo ao trabalho. Incentivos fiscais foram concedidos tambm para que os beneficirios continuassem no mercado de trabalho, ainda que recebendo baixos salrios. Por outro lado, os sistemas pblicos de emprego foram acionados para atender preferencialmente os sem-qualificao e sem trajetrias profissionais no mercado formal, deixando aos aptos ou qualificados os servios informatizados e o mercado flexvel, ainda que no se impea que esses tambm se somem aos grupos de menor empregabilidade. Essas estratgias parecem segmentar os servios pblicos de emprego sem que isso gere empregos duradouros para os grupos precarizados, especialmente num quadro de baixo dinamismo econmico e aumento da flexibilidade nas relaes de trabalho. por isso que em todos os pases eles apresentam a necessidade a Frana aqui o caso tpico de incentivos fiscais gerao de empregos ou gerao de empregos diretos em atividades sociais. Por outro lado, todos os pases analisados desenvolveram mudanas operacionais nos seus sistemas pblicos de emprego, assumindo como pressupostos norteadores a descentralizao, a integrao das polticas e a subcontratao de entidades sociais e privadas. Sob diversos nomes Job-Centres, One-Stop Centres ou Maisons de lEmploi , essas iniciativas podem ofertar melhores servios, ainda que a forma de subcontratao e o contedo das polticas execu249
tadas possam variar sobremaneira, trazendo resultados tambm diversos em perspectivas de reinsero no mercado de trabalho, especialmente para os trabalhadores mais vulnerveis. Se analisadas em si mesmas, essas alteraes no campo da gesto podem trazer maior eficcia e eficincia na gesto pblica. Entretanto, seu resultado final depende da configurao dos mercados de trabalho e do modelo de desenvolvimento econmico adotado. Mantidas as atuais tendncias, elas estaro inclinadas a ampliar o fosso entre os inseridos e os crescentemente excludos do mercado de trabalho dos pases desenvolvidos. Assim, essas experincias podem indicar possibilidades e limites para o caso brasileiro. Para incorporar os avanos de gesto nas polticas de mercado de trabalho, deve-se considerar que o grau de heterogeneidade e de excluso do mercado formal no Pas imensamente maior do que o verificado para os pases aqui analisados.
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As polticas de mercado de trabalho e a sua evoluo tardia e...
11
AS POLTICAS DE MERCADO DE TRABALHO E A SUA EVOLUO TARDIA E FRAGMENTADA NO BRASIL

Amilton Moretto1 Alexandre de Freitas Barbosa2
ste texto promove algumas reflexes sobre o processo de implementao das polticas pblicas de mercado de trabalho no Brasil. Procura ainda apontar como e por que no se logrou consolidar um sistema pblico de emprego no Pas e quais os desafios a serem enfrentados se esse objetivo for encarado como prioritrio. Finalmente, parte do pressuposto de que essas polticas devem ser traadas considerando o elevado grau de informalidade e de heterogeneidade do mundo do trabalho no Brasil e, tambm, que seus resultados dependem do dinamismo econmico e do modelo de desenvolvimento adotado. Com base nessa diretriz, primeiramente apresentam-se as polticas de mercado de trabalho que emergiram antes da introduo do seguro-desemprego em 1986. Num segundo momento, discute-se como as polticas de mercado de trabalho desenvolvidas com a criao do seguro-desemprego, que expandiram o pblico atendido, mas tambm vieram associadas implementao de novos programas. Na terceira seo mostra-se o Fundo de Amparo ao Trabalhador como o principal instrumento de financiamento das polticas de mercado de trabalho e analisa-se seu papel estratgico. Por fim, trata-se da importncia do aprimoramento desse conjunto de polticas para a consolidao de um genuno sistema pblico de emprego no Brasil.
1. Professor do Instituto de Economia e pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e Economia do Trabalho (CESIT) do IE-UNICAMP. 2. Pesquisador Convnio MTE/Unicamp-IE-CESIT.
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As polticas de mercado de trabalho e sua evoluo no Brasil
A constituio de um mercado nacional de trabalho no Brasil ocorreu conjuntamente com o processo de industrializao do Pas, iniciado a partir de 1930 com o governo de Getlio Vargas. tambm nesse perodo que se organiza o conjunto de leis sobre o trabalho existente sob Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), promulgada em 1943. Ainda que restrito aos trabalhadores urbanos, a CLT significou um avano, com ampliao dos direitos do trabalhador. Apesar desse avano na proteo ao trabalhador, o Brasil, durante o seu processo de industrializao, no conseguiu generalizar para o conjunto dos ocupados um estatuto coletivo do trabalho. Paralelamente, criou-se um Estado de Bem-Estar Social segmentado, com polticas no-universais, no qual as polticas de mercado de trabalho se apresentavam como residuais, diferentemente do que ocorrera no caso dos pases desenvolvidos aps a Segunda Guerra Mundial (POCHMANN, 1999). Nunca chegamos, tambm, a ter uma poltica voltada ao pleno emprego da mo-de-obra, ficando as polticas dirigidas ao mercado de trabalho limitadas e subordinadas ao contexto poltico e econmico mais geral, voltado para a industrializao e o crescimento da economia. Assim, a responsabilidade pela absoro de mo-de-obra e pela eliminao das desigualdades e da pobreza recaiu sobre o crescimento econmico. Nesse perodo, entretanto, apesar das baixas taxas de desemprego, os nveis de subocupao e de informalidade no se reduziram de forma pronunciada. Ainda assim, algumas iniciativas merecem destaque. Na dcada de 40, criou-se o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai) e o Servio Nacional de Aprendizagem do Comrcio (Senac), configurando-se no primeiro movimento de formao de pessoal especializado para atender demanda de mo-de-obra qualificada, sobretudo da indstria. Desde ento, o chamado sistema S3 tem sido um dos principais mecanismos de formao profissional, juntamente com as escolas tcnicas vinculadas ao sistema educacional formal. Elas tm cumprido um papel importante na preparao de quadros tcnicos de nvel mdio, notadamente para a indstria e a agropecuria4.
3. O sistema S compreende, atualmente, alm do Senai/Sesi e Senac/Sesc, o Servio Nacional de Formao Rural Profissional (Senar), o Servio Nacional de Aprendizagem em Transportes (Senat), e Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae). 4. Para uma viso histrica sobre a formao profissional no Brasil, ver: Franco e Sauerbronn (1984).
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O desenvolvimento da indstria exigia cada vez mais mo-de-obra especializada. Diante disso, em 1963, foi criado o Programa Intensivo de Preparao da Mo-de-Obra (Pipmo). O programa tinha como meta inicial a formao, o aperfeioamento e a especializao de profissionais por meio de escolas nas prprias empresas e em cursos volantes. A partir de 1971, o Ministrio da Educao e Cultura ampliou o campo de ao desse programa para preparar trabalhadores para os demais setores da economia. Em 1975, o Pipmo foi vinculado ao Ministrio do Trabalho, subordinando-se Secretaria de Mo-de-Obra, e passou a executar programas de qualificao, aperfeioamento e de especializao. No ano de 1976, constitui-se o Conselho Federal de Mo-de-Obra (CFMO), com atribuies para estabelecer normas e diretrizes sobre a poltica nacional de formao profissional (CAMPINO; CACCIAMALI e NOGAMI, 1985). Em 1982, o governo, por meio do CFMO, elaborou uma poltica nacional de formao de mo-de-obra, a ser executada sob a responsabilidade do Sistema Nacional de Formao de Mo-de-Obra, o qual, adequando-se s prioridades de desenvolvimento econmico e social do II PND, tinha como objetivos, entre outros: contribuir para a elevao da produo e da produtividade dos diferentes setores da economia, o aumento da produtividade e da renda do setor informal, o incentivo ao setor privado para a formao profissional de seus funcionrios, alm da garantia de formao para segmentos desfavorecidos da populao e dos trabalhadores desempregados ou que desejassem mudar de atividade profissional (BRASIL. 1982). J uma poltica consistente de proteo da renda do trabalhador desempregado no chegou a ser implementada at meados da dcada de 80, apesar de estar prevista na Constituio de 1946. Na dcada de 60, a Lei 4.923/65, que criou o Fundo de Assistncia ao Desempregado (FAD), previa uma comisso tripartite e paritria para elaborar anteprojeto de lei de seguro-desemprego que no chegou a ser concretizado. Os recursos do FAD financiavam o Programa de Assistncia ao Trabalhador Desempregado (PATD) que pagava o auxliodesemprego com uma cobertura muito limitada: dirigida aos trabalhadores que ficassem desempregados em virtude do fechamento total ou parcial da empresa, ou de mudanas que provocassem a demisso de 50 trabalhadores num prazo de 60 dias (FERRANTE, 1978). Por outro lado, a instituio do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) em 1966 criou um mecanismo que facilitou a demisso do trabalhador pela empresa, ainda que sob o argumento de proteger o funcionrio demitido sem justa causa mediante a formao de uma conta vinculada ao contrato de trabalho. O FGTS funcionaria como uma espcie de seguro-desemprego, permi255
tindo a mobilidade da mo-de-obra entre as empresas. Na prtica, ao facilitar a demisso do trabalhador acabando com o instituto da estabilidade no emprego, o FGTS estimulou o aumento da rotatividade de mo-de-obra. A criao do FGTS, eliminou a contribuio sobre a folha de salrios para o FAD e reduziu bastante os recursos financeiros desse fundo, limitando melhorias no auxliodesemprego (AZEREDO; RAMOS, 1995). O servio de intermediao de mo-de-obra, como orientava a Conveno n 88 de 1948 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), somente seria institudo em 1975, com a instaurao do Sistema Nacional de Emprego (Sine), com foco no atendimento aos desempregados. O objetivo da criao do Sine era dar ateno aos segmentos com menor qualificao e melhorar as informaes sobre o mercado de trabalho para auxiliar as polticas de mo-de-obra. O fato de o servio de intermediao somente ter sido criado na dcada de 1970 reflete a forma como se constituiu e se organizou o mercado de trabalho urbano brasileiro, conciliando excesso de oferta, elevada demanda de trabalho e espao para a expanso de um setor informal que se adaptava ao dinamismo da economia brasileira entre 1930 e 1980. Como o mercado se caracterizava pela extrema flexibilidade, as polticas de mercado de trabalho no eram vistas como necessrias pela burocracia governamental, especialmente durante a ditadura militar. Predominava a viso de que o crescimento econmico era suficiente, numa abordagem essencialmente quantitativa do fenmeno do emprego. O quadro de elevada rotatividade dos vnculos empregatcios, a existncia de uma parcela expressiva de trabalhadores assalariados margem da legislao trabalhista e a configurao de uma massa de trabalhadores informais de baixa renda no pareciam para os formuladores de polticas pblicas merecedores de interveno ou correo. Ao contrrio, deviam ser encarados como decorrentes de uma determinada dotao de fatores produtivos, contribuindo para a reduo do custo do trabalho e aumento da competitividade brasileira. Some-se a isso o fato de que as taxas de desemprego aberto se mostraram relativamente baixas, apesar da forte migrao campo/cidades verificada no perodo 1940-1980. Portanto, o problema do mercado de trabalho, ainda que ocultado pelas autoridades governamentais, fazia-se sentir antes pela desigualdade dos nveis de renda e pela incapacidade de se generalizar um padro mnimo de regulamentao sobre a fora de trabalho assalariada. Ao mesmo tempo, as polticas de sade, educao e assistncia social mostravam-se no mximo seletivas. A poltica econmica, durante os anos 1980, voltou-se para o enfrentamento da dvida externa. A recesso do incio da dcada colocou, pela primeira vez, a
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questo do desemprego aberto como um problema da economia brasileira. A recuperao da economia a partir de 1984 no levou ao crescimento do emprego formal no mesmo ritmo do aumento da populao ativa, o que fez o emprego formal diminuir sua participao no total da ocupao, elevando a participao do assalariamento sem registro em carteira e das ocupaes por conta prpria (CACCIAMALI, 1989; SABIA, 1986; BALTAR, 1996). O ressurgimento do movimento sindical, a emergncia de nveis elevados de desemprego aberto e a restaurao do regime democrtico criaram as condies para a instituio do programa seguro-desemprego em 1986. A Constituio Federal de 1988 garantiu o seguro-desemprego ao lado de outros direitos dos trabalhadores, prevendo um fundo pblico para financi-lo. Nesse momento, contudo, a discusso sobre o Sistema Pblico de Emprego e a necessidade de implementao articulada de polticas de mercado de trabalho ainda no se mostraria predominante, ganhando fora apenas na dcada de 1990, em decorrncia da elevao contnua do desemprego e das possibilidades abertas pela consolidao do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Em sntese, as polticas tradicionalmente voltadas para o mercado de trabalho formal desembarcaram tardiamente no cenrio brasileiro, tendo ademais apresentado um padro de evoluo profundamente fragmentado (AZEREDO, 1998a). Em parte, esse fato explicado pelo ritmo de crescimento do emprego formal, especialmente nos anos 1970, mas tambm pela opo de flexibilidade das relaes de trabalho, reduzindo segundo a interpretao convencional a necessidade estratgica da construo de um sistema integrado de polticas que estruturasse o mercado de trabalho.
O desenvolvimento das polticas de mercado de trabalho aps 1990: novas polticas e mais fragmentao
Nos pases desenvolvidos, a eficcia do sistema pblico de emprego esteve relacionada com o desempenho positivo do mercado de trabalho nos cerca de trinta anos posteriores Segunda Guerra Mundial. A estruturao e a expanso do sistema ocorreram num momento de forte expanso da demanda de trabalho, associada a polticas de reduo da oferta excedente. A capacidade do servio de intermediao para encontrar rapidamente o trabalhador com o perfil adequado para cada vaga disponibilizada era o grande desafio. Era necessrio tambm requalificar a mo-de-obra dos setores que passavam por mudanas tecnolgicas
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e reduziam o quadro de pessoal para que ela pudesse migrar para outros setores de atividade que expandiam a produo e precisavam de trabalhadores. Portanto, as vrias polticas de mercado de trabalho eram indispensveis para atender s exigncias de uma economia dinmica. O papel do servio de emprego era, em grande medida, administrar a escassez de mo-de-obra nos momentos de expanso e proteger os trabalhadores nos momentos de crise conjuntural. No caso brasileiro, no se aproveitou esse momento de dinamismo da economia para criar as instituies do sistema pblico de emprego que permitissem estruturar o mercado de trabalho brasileiro, fortalecendo a posio do trabalhador. Ao mesmo tempo, havia um estmulo para se reduzir o tempo de contratao de mo-de-obra pelas empresas. No caso do trabalhador de baixa qualificao, ou no caso de jovens que conseguiam o primeiro emprego, o treinamento para exercer a atividade era feito no prprio local de trabalho, reproduzindo-se as tarefas de um empregado mais antigo. Ainda que se possa dizer que em algumas ocupaes mais qualificadas, sobretudo da indstria, existia uma preocupao de formao de mo-de-obra, como era o caso do Senai, pouca ateno foi dada para o estabelecimento de atividades desenvolvidas por meio de um servio pblico de emprego. Pode-se dizer que as polticas de mercado de trabalho foram implementadas de forma fragmentada no Pas, na medida em que os vrios programas foram criados em pocas diferentes, com objetivos distintos, fontes de financiamento muitas vezes precrias, limitadas e desprovidas de uma viso de conjunto. O surgimento do desemprego aberto como problema nos anos 1980 e sua intensificao nos anos 1990 num contexto econmico de baixo crescimento e gerao de postos de trabalho insuficientes para ocupar toda a oferta de mo-de-obra disponvel colocaram em evidncia a fragilidade dos mecanismos de proteo e de reinsero dos trabalhadores no mercado de trabalho. A criao do seguro-desemprego, em 1986, iniciou a ruptura efetiva com a tradio de inexistncia de polticas pblicas de mercado de trabalho, entendidas como um conjunto de estratgias voltadas para o mundo do trabalho, coordenadas e geridas pelo setor pblico, que envolvem tanto a proteo do desempregado como sua reinsero ocupacional (CACCIAMALI et al., 1998). Mais importante, porm, foi a regulamentao do artigo 239 da Constituio de 1988 que criou o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), com recursos do PIS/Pasep. A instituio do FAT abriu a possibilidade de construo de um sistema pblico de emprego. Os anos 1990 testemunhariam a expanso dos programas existentes e a implementao de novos, o que somente foi possvel graas aos recursos do FAT. Isso se deu, todavia, sem uma estratgia de mdio e longo prazos. Cada poltica
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tinha seus objetivos especficos e no se articulava com as outras polticas existentes. Deparava-se, ento, com uma situao inusitada de relativa folga de recursos, associada ausncia de uma estratgia estruturante (AZEREDO; RAMOS, 1995). Um caso exemplar o do Sistema Nacional de Emprego (Sine). A precariedade do funcionamento do sistema Sine vem desde sua origem devido inexistncia de um fluxo estvel de recursos por parte do governo federal e ausncia de um seguro-desemprego que permitisse financiar a busca de um novo emprego (Azeredo, 1998). Alm disso, a descontinuidade administrativa e a interferncia poltica dos governos estaduais, num contexto de ausncia de diretrizes precisas e coerentes emanadas pelo Ministrio do Trabalho, trouxeram resultados muito heterogneos para a intermediao nos vrios Estados da federao (CACCIAMALI et al., 1998). A possibilidade de construo de um sistema pblico de emprego surge no incio dos anos 90 com a criao do FAT, por meio da Lei 7.998 de 1990. Essa lei tambm alterou as condies de acesso ao seguro-desemprego, tornando-as menos rgidas, ainda que o benefcio continuasse voltado para o trabalhador do segmento formal. Como resultado, a cobertura, que desde a implementao do programa era de cerca de 25% dos trabalhadores demitidos sem justa causa, ampliou-se significativamente, situando-se em torno de 66% a partir de 1992, com a taxa de habilitao (requerentes/segurados) de quase 100%. Foi com a criao do FAT que se constituram as condies necessrias, em termos de recursos, para a implementao de um conjunto de programas visando proteo e apoio ao trabalhador.
GRFICO 1 Seguro-desemprego: taxa de cobertura e de habilitao Brasil 1986-2005 %
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Taxa de Habilitao
Taxa de Cobertura
2004
2000
2002
2003
Fonte: MTE. Elaborao prpria. Nota: A taxa de cobertura refere-se a apenas aos demitidos em justa causa.
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2005
2001
1986
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1989
1990
1992
1993
1995
1996
1998
1999
1994
1991
1987
1997
A constituio do FAT, como depositrio das receitas do PIS/Pasep, permitiu o financiamento das polticas destinadas proteo e ao apoio ao trabalhador de forma independente do oramento geral da Unio. O fluxo contnuo de recursos possibilitou a consolidao e ampliao dos programas. Alm disso, sendo um fundo pblico com gesto tripartite, deu maior participao e interveno dos trabalhadores nos processos decisrios sobre os programas por ele financiados. Trata-se, de fato, de um caso indito, quando se avaliam as outras experincias de financiamento de polticas de mercado de trabalho nos demais pases em desenvolvimento. Assim, como estratgia de defesa adiante da utilizao de recursos do fundo para outros fins que no as polticas de mercado de trabalho pelo governo, o Conselho Deliberativo do FAT (Codefat) decidiu que os recursos do FAT que excedessem a reserva mnima de liquidez5 poderiam ser aplicados em projetos de gerao de emprego e renda. Com essa deciso, implementaram-se vrios programas com esse objetivo: Proger Urbano e Rural; Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf); Programa de Expanso do Emprego e Melhoria da Qualidade de Vida do Trabalhador (Proemprego) e o Programa de Promoo do Emprego e Melhoria da Qualidade de Vida do Trabalhador na Regio Nordeste e Norte do Estado de Minas Gerais (Protrabalho). Ressalte-se ainda que a Resoluo Codefat n 59 de 1994, que cria o Proger, est diretamente relacionada regulamentao das comisses municipais e estaduais feita a partir da Resoluo Codefat n 80 de 1995 (NABUCO et al., 2000). Paralelamente, formula-se um Plano Nacional de Formao Profissional (Planfor). Implementado em 1995 por meio de convnios estabelecidos com os governos estaduais e com entidades sociais e pblicas, o programa voltava-se para qualificar e requalificar a mo-de-obra, tendo como meta qualificar 20% da populao economicamente ativa a partir de 1999, que no chegou a ser atingida (DES/MTE, 2003). Assim, comea a ocorrer uma proliferao de polticas de mercado de trabalho num contexto de desarticulao e indefinio estratgica em relao ao papel de um sistema pblico de emprego. Da mesma forma, no se estipulava quais seriam as suas funes num mercado de trabalho constrangido pelo desemprego e pela generalizao da informalidade. ausncia de uma definio estratgica da ao do Estado na construo de um sistema pblico de emprego soma-se a retirada de parte dos recursos do FAT que so direcionados para a realizao do ajuste fiscal. Desde a implantao do Plano Real, sob a denomina5. O valor que garanta o pagamento do seguro-desemprego e do abono salarial.
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o de Fundo Social de Emergncia (FSE)6, 20% das receitas do PIS/Pasep so desviadas para compor o supervit primrio, reduzindo os meios que vo formar os recursos ordinrios do FAT para a aplicao nas polticas de mercado de trabalho e de desenvolvimento econmico. Como resultado, o saldo operacional do FAT passa a ser negativo a partir de 1995, ainda que o seu patrimnio tenha aumentado de forma expressiva da em diante, como resultado da remunerao dos depsitos especiais em bancos estatais (Secretaria Executiva, Codefat, dez. 2003). Nesse sentido, vale lembrar a crescente importncia das receitas financeiras oriundas das aplicaes dos depsitos especiais em ttulos da dvida pblica e do retorno dos recursos alocados no BNDES para o custeio de parte das despesas operacionais do FAT. Em relao s polticas de emprego propriamente ditas, duas tendncias bsicas podem ser destacadas no perodo que se segue a 1995. De um lado, percebe-se a aplicao de algum grau de seletividade no pblico atendido pelas polticas, especialmente no seguro-desemprego, mas tambm na qualificao profissional. E, de outro, caminha-se para se disponibilizar instrumentos que permitem, ao menos em tese, uma proteo mais ampla ao trabalhador desempregado, possibilitando uma integrao, ainda precria, entre os programas (AZEREDO, 1998). Ou seja, o seguro-desemprego e a intermediao de mode-obra passam a ter outras polticas com as quais dialogar. No caso do seguro-desemprego, por exemplo, o sistema atendia cerca de 10% dos desempregados brasileiros, absorvendo recursos num montante de cerca de 0,6% do PIB em 1999 (CHAHAD, 2002). Sua expanso nos anos 90 concentrou-se em grupos especficos, tais como o trabalhador na pesca artesanal, trabalhador domstico, trabalhador resgatado da situao anloga ao trabalho escravo e trabalhadores com mais 30 anos nas regies metropolitanas. Ao contrrio das crticas que apontam sua m focalizao, o programa seguro-desemprego dirige-se especialmente os trabalhadores que ganham at 3 salrios mnimos que representavam 73% do total de segurados em 1999 (DESEP/CUT, 2000). Alm disso, sendo sua taxa de cobertura em termos mdios de 80% do tempo em que o trabalhador segurado fica desempregado e repondo-lhe normalmente 30% do seu salrio no perodo 1998-2002 (DES/MTE, 2003), o seguro-desemprego contribui, de alguma maneira, para conter o rebaixamento da renda resultante do desemprego. Nesse sentido, configura-se numa constatao sem evidncia emprica classificar o seguro-desemprego como um simples programa de transferncia de renda aos desempregados, no funcionando como
6. Mais tarde, Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) e, depois, Desvinculao das Receitas da Unio (DRU).
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um seguro-desemprego tradicional, tal como apontam Amadeo e Camargo (1994). Antes, pelo contrrio, o benefcio serve como um dos mecanismos de estabilizao da renda para os trabalhadores da base do mercado de trabalho formal. Esses fatos no impedem que o programa tenha limitaes, as quais se relacionam frgil integrao com as outras polticas de mercado de trabalho, sobretudo com a intermediao de emprego e a qualificao profissional. No Brasil, diferentemente dos pases desenvolvidos, inexiste, por exemplo, a necessidade de comprovao de busca de emprego por parte do segurado procedimento regular no mbito dos pases adiantados. Tal no se deve ausncia de legislao: a Resoluo Codefat n 252 de 2000 estabelece o cancelamento do benefcio do seguro-desemprego na recusa, por parte do trabalhador desempregado, de outro emprego condizente com sua qualificao e remunerao anterior. Por outro lado, no mbito do Sine, no ocorreu um movimento de reformulao de sua atuao para responder s mudanas do mundo do trabalho nos anos 90. Como conseqncia, no se caminhou para a articulao de suas atividades operacionais com outras polticas de mercado. Ou seja, tanto o Sine como o seguro-desemprego avanaram em termos quantitativos, ampliando o nmero de trabalhadores beneficiados e inscritos. Mas qualitativamente os resultados de toda e qualquer poltica de efetiva integrao entre os dois programas, e desses com os demais surgidos durante a dcada passada, so pouco expressivos. Desde 1996, em vez de uma redefinio dos fluxos de trabalhadores entre programas com vistas a um aprofundamento da integrao, com base em uma nova matriz institucional que conferisse consistncia ao sistema pblico de emprego, optou-se to-somente pela introduo de mecanismos de incentivo no mbito do Sine. O mecanismo de articulao para atendimento do objetivo central utilizado foi a vinculao da transferncia de recursos aos governos estaduais para cumprimento dos critrios de desempenho. Ainda que se perceba uma melhoria dos indicadores de intermediao de mo-de-obra no perodo 1998-2002 (DES/MTE), a poltica adotada menosprezou os determinantes do mercado de trabalho sobre o funcionamento do Sine, tendendo a assimilar toda e qualquer falha como fruto da intermediao em si, sem avaliar o seu papel num mercado de trabalho com taxas elevadas de rotatividade e informalidade. No que se refere qualificao profissional, coordenada pela antiga Secretaria de Formao (Sefor), entre suas principais deficincias podem ser apontadas as seguintes: ausncia de integrao com as demais polticas de emprego; viso eficientista da formao, pouco adequada profunda heterogeneidade
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do mercado de trabalho brasileiro; opo pela massificao, em detrimento da qualidade e dos contedos aportados nos cursos. O Planfor pretendia, por exemplo, aumentar a eficincia econmica via elevao da produtividade da mo-de-obra capacitando 20% da PEA do Pas como ainda atender os trabalhadores de baixa qualificao (LIMA; ARAJO, 2001). Apesar de ser um programa novo, implementado quando j existia o seguro-desemprego e a intermediao de mo-de-obra, alm de ser financiado com os recursos do FAT, fundo que tambm custeia todas as outras polticas de mercado de trabalho, criou-se uma estrutura paralela desconectada tanto do seguro-desemprego como do Sine. Alm da falta de articulao com as demais polticas de emprego, pretendia-se ganhar em escala, reduzindo o custo por aluno. No ano 2000, por exemplo, foram investidos R$ 400 milhes nos cursos de formao profissional para cerca de 3 milhes de pessoas. Como resultado dessa opo, a carga horria mdia dos cursos decresceu de 103 para 62 horas entre 1996 e 2000 (DES/ MTE, 2001), priorizando-se mais a quantidade em detrimento da qualidade do atendimento. Deve-se ressaltar que a efetividade do Planfor era questionada pela prpria funcionalidade das empresas, que num contexto de reorganizao econmica permanente tendem a no privilegiar a qualificao da mo-de-obra (DEDECCA, 1998). Ademais, a proliferao de qualificao profissional dos trabalhadores, desarticulada de um planejamento das necessidades de qualificao que os novos postos de trabalho criados pela economia exigem, gera no trabalhador uma expectativa de contratao que no ser realizada. Esse fato pode ter um efeito negativo de desalento, na medida em que o indivduo pode associar o desemprego ao resultado de sua incapacidade em conquistar uma colocao apesar de ter sido qualificado. Finalmente, com o intuito de se enfrentar o desemprego crescente, especialmente nas regies metropolitanas, criaram-se programas cujo objetivo era possibilitar a gerao de emprego e renda, por meio do financiamento aos micros e pequenos empreendimentos, e as iniciativas de auto-emprego, como o trabalho por conta-prpria, associativo ou cooperado. A aplicao de recursos financeiros nos programas de gerao de emprego e renda permitiu que se alargasse o escopo das polticas de mercado de trabalho, antes mesmo que elas estivessem articuladas de forma sistmica. Num contexto de juros altos e restrio ao crdito, parte da clientela tradicional acabou migrando para o Proger em suas vrias linhas. H uma preponderncia das pequenas empresas formais no acesso a esses financiamentos,
263
em detrimento dos trabalhadores autnomos e das cooperativas (ARAJO; LIMA, 2001). Ademais, o Proger apresenta um vis para o financiamento de atividades agrcolas, como visto no predomnio do Proger Rural e do Pronaf no volume total de emprstimos, fruto em parte das dificuldades e da resistncia dos agentes financeiros em se adequar ao financiamento dos pequenos negcios urbanos e do menor retorno que isso representa para o banco (MORETTO, 2001). Na prtica, a poltica de gerao de emprego e renda tem se mostrado muito distorcida, reduzindo a conexo potencial entre as polticas de mercado de trabalho locais e a formatao de arranjos produtivos dinamizadores da atividade econmica regional. Mesmo com o crescimento do nmero de trabalhadores atendidos em todos os programas de mercado de trabalho, verifica-se que existe um desequilbrio entre o montante atendido pelo seguro-desemprego, pela intermediao de mo-de-obra e demais polticas de emprego, como tambm dos recursos despendidos para cada programa. A qualificao profissional e os programas de gerao de emprego e renda servem a um conjunto de trabalhadores bem inferior ao registrado no Sine ou no programa de seguro-desemprego, como se depreende das Tabelas 1 e 2 a seguir.
TABELA 1 Distribuio do total de beneficirios, segundo tipo de programa Brasil 2003-2004 2003 (Nos Abs.) 4.973.953 5.444.219 143.897 2004 (Nos Abs.) 4.812.764 4.879.297 139.424 Variao em relao a 2003 (%) -3,2 -10,4 -3,1
Tipo de Programa Seguro-desemprego SINE PNQ

Fonte: MTE/SPPE. Elaborao prpria.
TABELA 2
Distribuio do volume de gastos (em R$ 1.000.000 de dez/2004), segundo tipo de programa Brasil 2004 Valores Nos Abs. 6.750 98,9 57,5 % 100 100 100 Variao em relao a 2003 (%) 18,5 -4,64 76,9
Tipo de Programa Segiro-desemprego SINE PNQ

Fonte: MTE/SPPE. Elaborao prpria.
264
E apesar da importncia dos cursos realizados no mbito do Sistema S, eles se encontram, em grande medida, desvinculados do pblico atendido pelas demais polticas de mercado de trabalho. Isso mostra a falta de integrao das vrias polticas podendo criar atividades sobrepostas, gerando ineficincias. Como exemplo, pode-se citar o fato de o trabalhador buscar o segurodesemprego em determinado local, e depois inscrever-se na intermediao em outro local, ou locais, haja vista que os diversos servios de intermediao de mo-de-obra no esto interligados, sendo muitas vezes concorrentes. Outro exemplo ele inscrever-se em cursos de qualificao sem ter nenhuma orientao sobre qual o mais indicado para seu perfil profissional e para suas perspectivas de reinsero social e ocupacional. Isso significa desperdcio de recursos e de ineficcia na ao de qualificao. Alm disso, tanto no mbito dos recursos transferidos ao BNDES como daqueles investidos via depsitos especiais para serem aplicados no fomento das atividades que gerem desenvolvimento econmico, emprego e renda, no se prev, na maioria dos casos, uma ao paralela e complementar de formao profissional e de reinsero de trabalhadores atendidos pelo Sine. O desequilbrio entre as polticas de mercado de trabalho fica evidente, quando se observa que a quase totalidade do gasto com elas refere-se ao segurodesemprego, ficando uma parcela muito pequena para a qualificao profissional e a intermediao de mo-de-obra. Para se viabilizar um sistema pblico de emprego torna-se necessrio fortalecer as polticas de qualificao, intermediao de mo-de-obra, produo e disseminao de informaes sobre o mercado de trabalho, oferecendo uma ampla gama de opes de reinsero para trabalhadores com trajetrias ocupacionais diversas, incorporando tambm os municpios e os Estados nessa tarefa. Outro elemento estratgico para viabilizar um sistema pblico de emprego que atenda s necessidades do mercado de trabalho brasileiro so as comisses municipais e estaduais de emprego, paritrias e tripartites, seguindo a estrutura do Codefat. As comisses hoje j existem em quase todos os municpios brasileiros, bem como em todos os Estados da federao. Os dois grficos abaixo apontam para a sua rpida generalizao ao longo dos anos 1990. Essa rpida expanso, porm, no necessariamente indica que tais comisses tenham condies de se constituir em fruns representativos da sociedade pela qual respondem, com capacidade para executar plenamente suas atribuies.
265
GRFICO 2 Distribuio das Comisses Estaduais de Emprego, segundo ano de reconhecimento Brasil 1995-1997
Em %
59,3
29,6 11,1
1995
Fonte: Secretaria Executiva do Codefat.
1996
1997
GRFICO 3 Distribuio das Comisses Estaduais de Emprego homologadas em municpios1 de 300 mil habitantes ou mais, segundo ano de homologao Brasil 1995-2004
Em %
38,7 29,0
17,7
1,6 1995 1996 1997 1998
3,2 0,0 1999 2000
3,2 0,0 2001 2002
4,8 1,6 2003 0,0 2004 S/ CME
Fonte: Secretaria Executiva do Codefat. (1) % do total de 62 municpios com mais de 300 mil habitantes. Ressalte-se que para 4 dos 66 municpios, a Secretaria Executiva do Codefat no dispunha de informaes sobre o ano de homolagao da CME, em fevereiro de 2005.
Poucas comisses tm um papel ativo na construo de propostas que atendam s necessidades do mercado de trabalho local e muitas vezes funcionam como canal de reivindicaes de aes no campo da qualificao profissional que no esto sintonizadas com a realidade do mercado de trabalho. Na prtica, o papel dessas comisses, seja no caso da destinao de recursos para formao profissional, seja no caso da priorizao dos programas de gerao de
266
emprego e renda, tem sido muitas vezes simplesmente homologatrio (LIMA; ARAJO 2001). Tal fato se deve falta de clareza nas atribuies das vrias instncias responsveis pela formulao, implementao, gesto e operacionalizao das polticas de mercado de trabalho. A isso se soma a pouca qualificao dos gestores/ representantes das comisses. Por outro lado, as prefeituras, sobretudo das regies metropolitanas, onde grande o desemprego, implementam polticas de mercado de trabalho prprias, no sintonizadas com as atividades desenvolvidas nas esferas estadual e nacional, criando superposio de aes (CARTA DO RECIFE, 2003). Num primeiro momento, a implementao de polticas de mercado de trabalho pelos municpios significa uma ampliao da fragmentao dessas polticas, levando a uma baixa eficincia dos recursos empregados, tanto humanos como financeiros. Nos marcos de um verdadeiro sistema pblico de emprego, essa descentralizao de aes pode aumentar o alcance e a efetividade das polticas, desde que se consiga ter uma coordenao dessas aes visando tirar o mximo proveito em direo aos objetivos gerais de melhor organizar o mercado de trabalho. A Resoluo Codefat n 333, de 2003, transformou essa realidade em poltica ao prever recursos para os Planos Territoriais de Qualificao (Planteqs) municipais ou intermunicipais, no mbito do novo Plano Nacional de Qualificao Profissional (PNQ). Fortalecer o papel das comisses parece ser fundamental e para isso preciso dar-lhes os instrumentos necessrios para que cumpram bem suas tarefas, sejam elas de proposio de polticas, de acompanhamento e fiscalizao ou de contribuio para a construo de um projeto de desenvolvimento local e/ou regional. A plena constituio do sistema pblico de emprego torna-se fundamental para se atingir esse objetivo, da mesma forma que o desempenho do sistema ser tanto melhor quanto mais atuantes forem as comisses. A fim de completar esse quadro, para que os resultados dos programas de transferncia de renda condicionada, reunidos no programa Bolsa Famlia, mudem a realidade dos beneficirios ao fim do perodo de atendimento do programa, eles necessitam criar portas de sada. Ou seja, fundamental que os indivduos e/ou as famlias beneficiadas tenham condies de se manter por si mesmos sem a transferncia de renda. Para que isso ocorra, eles precisam inserir-se numa atividade produtiva que lhes permita auferir uma renda suficiente para manter uma vida digna. o caso de se perguntar sobre o papel do futuro Sistema Pblico de Emprego diante desse desafio. Enquanto, porm, no estiverem definidas as
267
linhas gerais de integrao dos programas e os pblicos prioritrios da sua clientela tradicional, a existncia de um novo contingente adicional de beneficirios provenientes de uma poltica de combate pobreza acabaria por congestionar o espao de execuo de polticas, acarretando uma disputa perversa entre os vrios pblicos participantes.
3 A importncia estratgica do Fundo de Amparo ao Trabalhador
A criao do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) em 1990 foi um passo fundamental para a estruturao das polticas de mercado de trabalho e de um sistema pblico de emprego. A lei que o instituiu (Lei n 7.998/90) definiu tambm que sua gesto de responsabilidade do Conselho Deliberativo do FAT (Codefat), cuja composio tripartite e paritria. Assim, as decises a respeito da utilizao dos recursos do fundo passaram a contar com a participao dos representantes dos trabalhadores e dos empresrios. A importncia do FAT para a estruturao das polticas de mercado de trabalho deve-se ao fato de que a mesma lei que instituiu o FAT como a principal fonte de financiamento do seguro-desemprego tambm alterou as atribuies desse benefcio. A partir de ento, o seguro-desemprego no se limitaria mais ao fornecimento temporrio de um valor monetrio ao trabalhador desempregado. Passava a ter a finalidade de auxili-lo na busca de um novo emprego e para isso poderia promover aes para sua reciclagem profissional. Portanto, a nova lei ampliava o escopo do seguro-desemprego para alm da assistncia financeira. Previa, agora, os servios de intermediao financeira e de qualificao profissional. Em 1994, a Lei 8.900 facilitou o acesso ao benefcio do seguro-desemprego e tambm possibilitou que os recursos do FAT pudessem financiar as atividades de qualificao profissional de outros trabalhadores que estivessem em busca de emprego e no fossem beneficirios do seguro-desemprego, como previa a Lei n 7.998/90. Essa mudana abriu caminho para que em 1995 fosse implementado o Planfor, depois substitudo pelo Plano Nacional de Qualificao (PNQ), em 2003. Outra medida que teve impacto sobre as polticas de mercado de trabalho foi a possibilidade das disponibilidades financeiras do FAT, isto , o montante de recursos que excedem aqueles necessrios ao pagamento do seguro-desemprego e do abono salarial (Lei 8.352/91), alm de os recursos alocados no BNDES para investimento em atividades de desenvolvimento econmico serem aplicados em depsitos especiais remunerados nas instituies financeiras p268
blicas federais para o financiamento de aes que gerassem emprego e renda. Com isso se abria caminho para a implementao de programas destinados gerao de emprego e renda como, por exemplo, o Proger. A responsabilidade pela definio de quais seriam as novas aplicaes dos recursos do FAT e a escolha de outros agentes financeiros capazes de operacionalizar os emprstimos com os recursos do fundo passou a ser do Codefat, o que ampliou suas atribuies. Alm do direcionamento dos recursos para o financiamento de programas de gerao de emprego e renda, tambm foram dirigidos recursos do FAT para o microcrdito. Primeiramente, em 1996, destinaram-se recursos para o BNDES, ao Programa de Crdito Produtivo Popular (PCPP), com o objetivo de formar uma rede de instituies privadas para financiar pequenos empreendimentos. Em 2002, criou-se o FAT Empreendedor Popular, visando expandir a capacidade de financiamento de pequenos empreendimentos, inclusive operaes de capital de giro. Em 2004, instituiu-se o Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado (PNMPO), com a proposta de incentivar a gerao de trabalho e renda entre os microempreendedores populares. As receitas que compem o patrimnio do FAT so originrias basicamente de trs fontes: i) PIS-Pasep e cota-parte da contribuio sindical; ii) receitas financeiras; e iii) outras receitas. A primeira fonte, historicamente responsvel pela maior parte dos recursos, vem perdendo importncia em termos relativos no perodo recente. O segundo grupo representa os recursos advindos com a remunerao (correo monetria + juros) sobre os depsitos especiais, sobre os repasses constitucionais ao BNDES (40%), dos recursos aplicados no BB Extramercado e dos recursos no desembolsados pelas instituies financeiras. As outras receitas tm pequena participao no total e referem-se restituio de benefcios no desembolsados, restituio de convnios, multas e juros devidos ao FAT, devoluo de recursos de exerccios anteriores e multas judiciais. O montante de recursos arrecadados por meio do PIS-Pasep tem sido significativo ao longo dos ltimos dez anos, variando entre R$ 16 e R$ 20 bilhes (em valores de dez./2004). Entre 1995 e 2000 verifica-se que a arrecadao apresenta grande oscilao, com crescimentos e quedas importantes. J no perodo de 2000 a 2005, observa-se um aumento contnuo, mais acentuado aps 2002, decorrente de uma pequena melhora no quadro econmico, mas especialmente s mudanas ocorridas na alquota do PIS e na ampliao de sua base de incidncia. Entretanto, esses recursos no so aplicados na sua totalidade em polticas de mercado de trabalho. O montante que vai para as polticas situa-se abaixo
269
de 50%. No perodo de 1995, o total da receita do PIS-Pasep desvinculada e redirecionada para o ajuste fiscal situou-se em torno de 25%, chegando a 36,5% em 1999, para nos anos seguintes estabilizar-se em 20%. Ademais, cerca de um tero dos recursos dirigido ao BNDES para o financiamento de programas de desenvolvimento econmico.
GRFICO 4 Evoluo da arrecadao do PIS-PASEP Brasil 1995-2005
Base: 1995 = 100
140
120
100
80 1995
Fonte: MTE/CGFAT.
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
GRFICO 5
Em %
Distribuio da arrecadao do PIS-PASEP Brasil 1995-2005
44,4
45,4
44,5
44,0
38,1
Receita MTE 50,8 48,0 48,0 48,0 48,0 48,0 BNDES (40%) 33,9 32,0 32,0 32,0 32,0 32,0 FSE/FEF/DRU 15,3 20,0 2001 20,0 2002 20,0 2003 20,0 2004 20,0 2005
25,4 29,6 30,3 29,7 29,3 36,5
26,0 1995
24,3 1996
25,9 1997
26,7 1998
1999
2000
Fonte: MTE/CGFAT.
270
A desvinculao da receita por meio da DRU e a obrigatoriedade constitucional de ser alocado 40% da receita no BNDES para os programas de desenvolvimento econmico criam limitaes expanso das polticas financiadas pelo FAT. Devem ser acrescentados a isso os efeitos do baixo crescimento econmico associado elevao da informalidade e do desemprego que refletem de dupla maneira: por um lado fazem aumentar o pblico participante dessas polticas de maneira exponencial; de outro, o menor dinamismo da economia reduz, ou faz crescer mais lentamente, a arrecadao do PIS-Pasep. No conjunto esse dois fenmenos diminuem a margem de manobra para ampliao das polticas, quando no ameaam sua manuteno. Hoje o FAT o principal fundo de financiamento das polticas de mercado de trabalho. No entanto, preciso considerar tambm que h os recursos do FGTS e do Sistema S. Essa massa de recursos no nada desprezvel: em 2003 representou 3,0% do PIB. Assim, a discusso sobre o sistema pblico de emprego no pode deixar de considerar como incorporar o FGTS para fortalecer o mercado de trabalho, especialmente direcionando-o para o financiamento de atividades alm daquelas que hoje lhe so atribudas e contribuem na gerao de emprego e renda. Tambm preciso discutir o papel que deve ter o Sistema S no sistema pblico de emprego, dada sua importncia na formao de mo-de-obra qualificada. Ainda que, desde sua criao, a gesto tenha sido feita pelo setor empresarial, atendendo a suas demandas de qualificao, as vrias polticas de forma-
GRFICO 6 Recursos do FAT, FGTS e Sistema S Brasil 2003

Em % do PIB
3,0
1,6 1,1 0,3 PIS-PASEP FGTS Sistema S Total
Fonte: Receita Federal. Elaborao CesitIE/Unicamp.
271
o e profissionalizao sempre deixaram as entidades desse sistema margem, como se no fossem pblicas. No momento em que se busca analisar a melhor maneira de articular e integrar as vrias polticas de mercado de trabalho num sistema nico, torna-se necessrio no esquecer de incluir a integrao das entidades do Sistema S que podem dar uma contribuio significativa. No que se refere ao financiamento das polticas de mercado de trabalho, o Brasil conta com um fundo especfico para isso, diferenciando-o em relao maioria dos pases em desenvolvimento. Apesar dessa vantagem, verifica-se que existem limitaes utilizao desses recursos, tanto pelo montante que subtrado para o ajuste fiscal, como pelo baixo ritmo de crescimento econmico que influencia tanto na sua receita como na maior presso sobre suas despesas. Outra questo est relacionada possvel utilizao de receitas financeiras para a efetiva constituio de um sistema pblico de emprego, deixando para um segundo plano a preocupao com a expanso quantitativa do patrimnio do FAT. Assim, tanto a ampliao das polticas j existentes como a criao de outras complementares exigem maior injeo de recursos, alm de uma discusso sobre como aproveitar as aes financiadas com o FGTS e com os recursos do Sistema S para fortalecer as aes do sistema pblico de emprego.
O Sistema Pblico de Emprego e as polticas de mercado de trabalho no Brasil
Como visto at aqui, o trao marcante na evoluo das polticas de mercado de trabalho no Brasil sua implementao tardia e fragmentada. Tardia porque essas polticas, nos principais pases desenvolvidos, foram adotadas nas primeiras dcadas do sculo XX e se desenvolveram aps a Segunda Guerra Mundial, num contexto em que os governos adotavam uma poltica de pleno emprego. Fragmentada porque suas aes so restritas e desarticuladas umas das outras. O grande desafio posto transformar esse conjunto de polticas num sistema pblico que incorpore a participao dos vrios atores da sociedade civil e tambm dos Estados e municpios, com base em uma estratgia comum, integrada e articulada de interveno atribuies bem definidas para os vrios agentes perante os dilemas especficos do mercado de trabalho brasileiro. Em primeiro lugar, preciso que as polticas hoje existentes (intermediao de mo-de-obra, qualificao profissional, seguro-desemprego e a poltica de
272
gerao de emprego e renda) e os vrios programas a elas associados (Programa Primeiro Emprego, Proger etc.) sejam efetivamente integrados. Assim, as diretrizes e as aes das vrias polticas devem ser capazes de responder aos vrios problemas colocados pelo mercado de trabalho e pelas demandas dos trabalhadores e das empresas. Portanto, essas polticas devem ser formuladas e desenhadas para atender aos desafios colocados em cada momento histrico, o que significa capacidade para se atualizar constantemente. Essa capacidade de adaptao s mudanas depende da existncia de um sistema de informao sobre mercado de trabalho que produza um conjunto de dados o mais completo possvel sobre a populao em idade ativa, bem como sobre os postos de trabalho. Isso implica um conjunto enorme de variveis que precisam ser analisadas. E para realizar essa anlise so necessrias pessoas capacitadas para interpretar essas informaes, produzir estudos e documentos que possam subsidiar a atuao dos formuladores e gestores das polticas de mercado de trabalho. Um sistema de informaes no se refere somente realizao de pesquisas, sistematizao dos dados e disseminao dessas informaes para a sociedade, para os estudiosos e, claro, para os executores de polticas. uma via de mo dupla. Nesse sentido, os formuladores recebem informaes dos analistas de mercado de trabalho e a eles remetem dados sobre os resultados das aes executadas. Esse fluxo de informaes gera melhor compreenso da dinmica do mercado de trabalho, buscando uma sintonia fina que ajude na tomada de decises e a se fazer rapidamente mudanas nas polticas/programas em resposta s transformaes no mercado de trabalho. Uma questo importante a ser ressaltada a capacidade de as polticas responderem a problemas especficos de determinada regio ou de determinado grupo, mesmo tendo uma diretriz geral que seja aplicada a todo o Pas e a todos os trabalhadores. O desafio a poltica ter um desenho que lhe d uma flexibilidade tal que ela possa responder a essas exigncias sem despender recursos e esforos que reduzam sua eficincia e sua eficcia. Desse modo, por exemplo, o servio de intermediao deve ter capacidade de detectar um trabalhador com maiores dificuldades de insero no mercado de trabalho e oferecer um atendimento diferenciado para ele. No entanto, essa capacidade no pode vir em detrimento de sua capacidade de atender um trabalhador que no precisa desse atendimento diferenciado. Outra questo importante a capacidade de as polticas no s melhorarem seu desempenho, mas atingirem nveis compatveis com a realidade do mercado de trabalho. Exemplificando, a colocao de mo-de-obra do Sine tem
273
melhorado seu desempenho nos ltimos anos: do total de vagas captadas no conjunto do Pas, 39% eram preenchidas em 1995, percentual que cresceu para 52% em 2005. Essa melhora, porm, est muito aqum do desempenho que o servio pode ter. Alm disso, deve-se ampliar o nmero de vagas captadas em empresas e tambm a sua qualidade, por meio do acesso a melhores postos de trabalho disponibilizados pelo setor privado , permitindo assim que se eleve o total de pessoas colocadas pelo servio pblico de intermediao em relao ao total de admitidos formais no Brasil, percentual que hoje se situa em torno de 6%. Por fim, imprescindvel que na avaliao das polticas seja considerado o ambiente mais geral da economia. No se pode cobrar que as polticas de mercado de trabalho realizem aquilo que no tm capacidade nem competncia para fazer. Em outros termos, a efetividade das polticas de mercado de trabalho depende em parte de sua boa execuo, em parte da especificidade do mercado de trabalho brasileiro e, em parte, de outras polticas que esto fora do mbito do mercado de trabalho, especialmente as polticas econmica e de educao. Em sntese, o Sistema Pblico de Emprego deve estar capacitado para atender a uma gama variada de objetivos, dando conta das crises conjunturais de desemprego, promovendo uma melhoria da qualificao e da insero ocupacional da mo-de-obra, junto com uma maior estruturao do mercado de trabalho. Esses mltiplos desafios tornam-se ainda mais complexos quando se enfrenta uma realidade peculiar como a brasileira, que combina desemprego generalizado com informalidade exacerbada. A resposta depende de um conjunto de fatores que esto inter-relacionados. Da a necessidade de se definir uma poltica nacional de emprego, que tenha uma poltica econmica comprometida com metas de elevao expressiva do ritmo de gerao de empregos. Alm disso, preciso discutir, no mbito da administrao geral do trabalho, um novo marco de relaes de trabalho baseadas na adoo do contrato coletivo para um nmero extenso de categorias, mantendo-se os direitos trabalhistas constitucionais. Em suma, as polticas pblicas de mercado de trabalho tm um papel importante para a organizao e o funcionamento do mercado de trabalho. Apesar da implementao fragmentada ao longo do tempo, elas se constituem em polticas bsicas de um sistema pblico de emprego. A consolidao do Sistema Pblico de Emprego passa pelo aprimoramento e pela articulao dessas polticas, dependendo da criao de uma nova matriz institucional que defina claramente a distribuio de funes entre as vrias agncias, os nveis de governo e a sociedade civil.
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A construo do sistema pblico de emprego, trabalho e renda no Brasil: ...
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A CONSTRUO DO SISTEMA PBLICO DE EMPREGO, TRABALHO E RENDA NO BRASIL: ALGUMAS IDIAS PARA REFLEXO
Amilton Moretto1 Alexandre de Freitas Barbosa2
o longo dos anos 1990, medida que o desemprego aumentava, ampliava-se o debate sobre suas causas e sobre as medidas necessrias para seu enfrentamento. De forma bastante resumida podemos dizer que havia trs diagnsticos. O primeiro, de vis liberal, via o desemprego como resultado da rigidez do mercado de trabalho, fruto de uma legislao trabalhista que impedia o ajuste entre oferta e demanda por trabalho e custo do trabalho. Uma segunda explicao advinha de uma viso que enfatizava a tecnologia, na qual o desemprego era fruto da modernizao e da atualizao das indstrias s novas tecnologias microeletrnicas e de informao, que exigia um trabalhador mais qualificado e flexvel s novas formas de produo. E um terceiro diagnstico, mais crtico, via na direo da poltica econmica adotada o resultado do baixo dinamismo da economia, incapaz de gerar os postos de trabalho suficientes para incorporar os trabalhadores que tinham perdido seus empregos e aqueles novos que entravam no mercado a cada ano. Os dois primeiros diagnsticos, que delimitavam o problema do desemprego como resultado exclusivo da dinmica do mercado de trabalho e, no casualmente, mais prximo aos governos da poca, sobressaram-se e deram o tom das aes tomadas nas polticas pblicas. Ainda que no se tenha feito uma grande reforma trabalhista que reduzisse os direitos da CLT e as conquistas da Constituio de 1988, uma srie de medidas administrativas pontuais foi tomada no mbito do governo federal, que possibilitou uma maior flexibilidade no uso da fora de trabalho.
1. Professor do Instituto de Economia e pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e Economia do Trabalho (CESIT) do IE-UNICAMP. 2. Pesquisador Convnio MTE/Unicamp-IE-CESIT.
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Por outro lado, no que se refere s polticas de mercado de trabalho, a nfase foi implementar polticas e programas que possibilitassem amenizar os problemas do desemprego resultante da transio de uma economia fechada, com elevada proteo, para uma economia aberta e mais competitiva. Portanto, o desemprego era visto como passageiro at que a economia se ajustasse ao novo modelo. Assim, a medida que teve maior nfase na segunda metade dos anos 1990 foi a qualificao profissional, institucionalizada por meio do Plano Nacional de Qualificao Profissional (Planfor). Essa foi a medida de maior destaque, mas no a nica. Outras polticas foram implementadas ou ampliadas em conformidade com o diagnstico de que as mudanas no modelo econmico desqualificavam os trabalhadores e, como conseqncia, aqueles que perdiam o emprego no conseguiam retornar para a mesma ocupao. Assim, era preciso dar a eles condies para que tivessem meios de se qualificar e conquistar um novo posto de trabalho, fosse na mesma ocupao ou em outra. Ao findar a dcada de 1990 e na entrada do novo milnio, apesar do esforo na ampliao do nmero de trabalhadores beneficiados pelas polticas de mercado de trabalho, o desemprego continuava elevado e comeou-se a questionar essas medidas. A crtica no era sobre sua necessidade ou no, mas sobre seu desenho e sua capacidade de responder ao desemprego. Os trabalhadores e seus representantes comearam a perceber que o modelo econmico adotado era perverso para o trabalho e, portanto, mudanas eram essenciais para que a economia voltasse a crescer e a gerar os postos de trabalho necessrios. Por outro lado, constatou-se que as polticas implementadas ao longo das dcadas anteriores eram importantes e deveriam ser mantidas e, mais do que isso, ser aprimoradas. Em outras palavras, elas precisariam funcionar de forma sistmica. Da que, cada vez mais, se comeou a discutir a convenincia de constituir um verdadeiro Sistema Pblico de Emprego, que incorporasse esse conjunto de polticas de mercado de trabalho. O resultado desse debate foi a realizao de dois congressos nacionais e vrios regionais, com a participao de trabalhadores, empresrios, representantes dos diversos nveis de governo e tambm das entidades pblicas e privadas ligadas s polticas pblicas de emprego. Desse amplo debate, no II Congresso Nacional decidiu-se quais seriam as diretrizes gerais para a constituio do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, tendo o Codefat, em dezembro de 2005, tomado a primeira iniciativa (Resoluo n 466) para implementar as decises do II Congresso. Neste texto, nosso objetivo apresentar brevemente essas diretrizes e os desdobramentos que decorrem do II Congresso para a constituio do Sistema
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Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, bem como colocar algumas questes que nos parecem importantes de ser debatidas, pois implicam o desenho de sistema que atenda s necessidades do mercado de trabalho brasileiro3. Dessa forma discutimos, primeiramente, alguns conceitos sobre a concepo de sistema pblico, questes como integrao e articulao de polticas de mercado de trabalho para ento mostrarmos as questes relativas ao Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda. Num segundo momento apresentamos o diagnstico que possibilitou chegar aos pressupostos e s diretrizes para construo do sistema, expostos na seo seguinte. Por fim, colocamos para reflexo algumas questes que devero ser respondidas, pois envolvem o tipo de Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda que a sociedade brasileira vai construir.
1 A concepo de Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda
Aps um processo de cerca de nove meses de discusso, o II Congresso do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda chegou concluso de que o sistema precisaria ir mais alm de suas funes tradicionais, se fosse seu propsito responder s especificidades da organizao do trabalho presente no Pas. Nas resolues finais do II Congresso (17) explicita-se a concepo do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, que
[...] consiste na articulao e integrao de um conjunto de polticas de proteo e incluso sociais s polticas de gerao de emprego, trabalho e renda de abrangncia nacional e regional, fundamentada nas seguintes funes: seguro-desemprego, orientao profissional e intermediao de mo-de-obra, qualificao e certificao profissional, produo e gesto de informaes sobre o mercado de trabalho, insero da juventude e de grupos vulnerveis e gerao de trabalho e renda via o fomento s atividades empreendedoras de pequeno porte, individuais e coletivas (CONGRESSO NACIONAL, 2005, p.312).
Podemos observar que essa concepo bastante abrangente e amplia o papel tradicionalmente desempenhado pelo sistema pblico de emprego. O novo sistema dever permitir que as polticas de mercado de trabalho nele contidas sejam capazes de apoiar aquelas aes orientadas para a proteo e a incluso
3. A fonte para estruturao e organizao deste texto so as resolues do II Congresso Nacional sobre o Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, bem como a matriz institucional para sua construo, que podem ser consultadas em Congresso Nacional (2005).
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social implementadas por meio das polticas sociais. Nessa perspectiva, estendese o papel a ser desempenhado pelo prprio Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), assim como pelo Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat) e pelo Frum Nacional das Secretarias do Trabalho (Fonset), que devero ser capazes de unir esforos para intensificar as atribuies dos vrios instrumentos das polticas de mercado de trabalho no fortalecimento do sistema de proteo social existente no Pas. Com base na concepo colocada acima, torna-se necessrio precisarmos alguns conceitos para melhor compreender o objetivo a ser alcanado. Primeiramente, o que vem a ser sistema pblico? Se buscarmos o significado dessas duas palavras no dicionrio encontraremos, para sistema: conjunto de partes coordenadas entre si; combinao de partes de modo que concorram para um certo resultado; conjunto de leis ou princpios que regulam certa ordem de fenmenos. E para pblico, a seguinte definio: que pertence a um povo; que serve para uso de todos. Assim, no nosso caso, podemos compreender sistema pblico como sendo aquele conjunto de polticas coordenadas entre si e reguladas por uma legislao que reflete os princpios e os objetivos para os quais elas foram criadas, devendo servir ao conjunto da sociedade. Na concepo definida pelo II Congresso esse conceito est expresso na articulao e integrao das polticas e na explicitao das funes que o sistema dever exercer no mercado de trabalho. A definio refere-se articulao e integrao das polticas. Ou seja, para termos o sistema preciso que as polticas sejam integradas e articuladas. Mas qual o significado desses termos? O sentido de integrao o de complementaridade. As polticas devem ser complementares entre si a fim de atender s demandas colocadas pelos trabalhadores e pelos empregadores. Em outras palavras, o sistema deve possuir um conjunto de polticas que sejam capazes, em conjunto, de responder aos problemas colocados para a organizao e o funcionamento do mercado de trabalho. Cada poltica tem metas especficas, porm o resultado da ao conjunta das vrias polticas um objetivo comum quando elas esto integradas. Por outro lado, a articulao diz respeito comunicao entre as vrias polticas de um sistema. Para que elas se comuniquem necessrio que estejam ligadas entre si, isto , canais de comunicao so essenciais para que as informaes circulem de uma para outra. Isso significa que o desempenho de uma dada poltica pode ser melhorado com as informaes que ela recebe das outras polticas afins. Isso se traduz tanto no compartilhamento de um banco de informaes nico como em procedimentos administrativos.
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Desse modo, com base na existncia de polticas de mercado de trabalho integradas e articuladas entre si sob uma coordenao nica ser possvel consolidar o Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda brasileiro. Alm do desenho coerente de cada poltica isoladamente, necessria a formalizao institucional do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, definindo as atribuies e competncia dos vrios atores integrantes, a forma de relacionamento, enfim, regulamentando todas as aes a serem desenvolvidas no mbito do sistema. O Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda ter como objetivo o favorecimento da insero dos trabalhadores na atividade produtiva tanto na recolocao desses trabalhadores, como na sua qualificao social e profissional. Mesmo sendo pblico e de acesso universal, o sistema dever ser capaz de dar atendimento diferenciado aos segmentos da populao mais vulnerveis no mercado de trabalho, a fim de que todos tenham um atendimento equnime, isto , de acordo com as suas necessidades. Ademais, o sistema dever ter capacidade de estimular mecanismos alternativos de gerao de ocupao. Por outro lado, ao se reconhecer que a gerao de empregos resultado do dinamismo econmico delimita o espao de atuao do prprio Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda e explicita-se que atingir um mercado de trabalho estruturado, capaz de reduzir as desigualdades sociais, um resultado que extrapola a ao do sistema. Em outros termos, um pas mais justo, com melhor distribuio da renda e da riqueza depende de um conjunto de polticas, econmica, sociais, de desenvolvimento tecnolgico, entre outras, alm das polticas de mercado de trabalho. Portanto, o prprio resultado das aes do sistema sofre a influncia das outras polticas do Estado que esto fora do mbito do mercado de trabalho.
2 O diagnstico
Para a concretizao do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, as resolues do II Congresso apontam para a necessidade de serem superados alguns problemas como a falta de estruturao e integrao das funes do seguro-desemprego, da intermediao de mo-de-obra, da qualificao social e profissional e das informaes sobre o mercado de trabalho. Verificou-se que essas funes deveriam ser amparadas por polticas que visem o crescimento com o pleno emprego e a reduo da heterogeneidade do
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mercado de trabalho brasileiro. Ademais, o sistema precisar ter por base a participao ativa e permanente dos atores sociais envolvidos e para isso sua gesto deve ser feita por conselhos tripartites e paritrios nos vrios nveis de organizao. Dadas as caractersticas do mercado de trabalho brasileiro e considerando a necessidade de minimizar as conseqncias do desemprego, assinala-se a importncia de incorporar novas funes ao sistema que atendam quele segmento populacional mais vulnervel no mercado de trabalho. Da mesma forma, destaca-se a urgncia de fomentar os programas de gerao de trabalho e renda por meio de programas de microcrdito orientado e assistido e de formas solidrias de organizao produtiva. Nessa mesma direo, aponta-se para o estimulo das aes de apoio s atividades empreendedoras de pequeno porte associadas ao desenvolvimento local. Considerando as dimenses territoriais do Pas e as diferenas existentes entre as vrias regies, as resolues destacam a necessidade de as aes das polticas de mercado de trabalho serem integradas e articuladas em nvel nacional com o conjunto das polticas de proteo e incluso sociais, respeitando-se as especificidades regionais. Para a consecuo do objetivo de construo do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda e levando em conta que a principal fonte de recursos para o financiamento das polticas de mercado de trabalho o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), destacou-se a necessidade de se ampliar a autonomia do FAT, especialmente com relao aos recursos desviados para o ajuste fiscal.
Pressupostos e diretrizes do SPETR
Como dissemos anteriormente, a consolidao do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda implica a formalizao institucional. Isso significa um ordenamento legal que explicite como o sistema ser estruturado, como ser operacionalizado, enfim todas as normas para sua organizao e seu funcionamento. Essa formalizao, no entanto, apesar das questes tcnicas envolvidas, decorre das deliberaes tomadas no II Congresso, no qual foram definidos os pressupostos e as diretrizes para a constituio do sistema. Com base nesses pressupostos e diretrizes estabelecidos no Congresso, construiu-se uma proposta de matriz institucional a qual serviu para subsidiar as decises do Codefat para instituio do Plano Plurianual Nacional e Estadual do
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Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda e o Convnio nico (Resoluo n 466 de 21/12/2005) com vistas a integrar as funes do sistema. Diante disso, apresentamos a seguir os pressupostos que orientam a construo da matriz institucional para a constituio do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda.
O SPETR ser de acesso universal a todos os cidados em idade ativa, com nfase no atendimento aos trabalhadores em situao de maior vulnerabilidade para o trabalho. As polticas pertencentes ao sistema so: a intermediao (de emprego e trabalho), a qualificao social e profissional, a certificao profissional, a orientao profissional e o fomento ao desenvolvimento de atividades empreendedoras de pequeno porte, individuais e coletivas. A elaborao, a execuo, o monitoramento e a avaliao das polticas que conformam o SPETR respeitaro o princpio da gesto tripartite. O princpio da ao afirmativa, que prev maior ateno insero de trabalhadores com maior nvel de vulnerabilidade para o trabalho, dever ser referncia importante em todas as aes do sistema. As aes desenvolvidas no mbito do SPETR devero integrar as vrias polticas dirigidas ao trabalho, precisando o papel dos atores no mesmo espao territorial a fim de evitar a superposio de seus diversos instrumentos. O SPETR dever assegurar padro de atendimento e organizao de funes em todo o territrio nacional. O arranjo institucional do SPETR dever considerar as condies e especificidades locais e regionais. Dever ser assegurado, em lei, o fluxo contnuo de recursos no sujeitos a contingenciamento, com o propsito de assegurar o planejamento e a continuidade das aes, bem como seu monitoramento e sua avaliao sistemtica. O SPETR procurar estabelecer articulaes com as polticas de desenvolvimento e sociais, especialmente aquelas voltadas para a elevao do nvel de escolaridade e o combate pobreza. O SPETR estimular a articulao das aes das instituies do Sistema S com suas polticas, como buscar articulaes com a educao geral e profissional no MEC.
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O sistema estabelecer diretrizes e iniciativas para a integrao progressiva da estrutura fsica do Sistema Nacional de Emprego com suas estruturas nos diversos nveis de gesto. Resumidamente, os pressupostos enfatizam a ampliao do sistema para alm das polticas tradicionais, incorporando as aes voltadas para a gerao de emprego e renda; reforam o sentido democrtico de acesso ao sistema bem como a participao paritria e tripartite na sua administrao; destacam a necessidade da integrao e articulao entre as polticas de mercado de trabalho, mas tambm com as demais polticas pblicas, em especial aquelas voltadas para a educao; ressaltam a importncia de serem assegurados os recursos necessrios para o cumprimento dos objetivos e de serem respeitadas as diferenas geogrficas para se ter um sistema uniforme e equnime. Com esses pressupostos foram definidas as diretrizes que devero orientar a implementao do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda. Essas diretrizes que esboam o arranjo institucional do SPETR foram divididas em cinco grupos: i) polticas e programas; ii) distribuio de competncias; iii) instrumentos e aes estratgicas; iv) cadastramento e atendimento ao trabalhador no Centros Integrados de Atendimento ao Trabalhador (Ciet); v) convnios e planos. A seguir apresentamos essas diretrizes.
i) Polticas e programas Em relao s polticas e programas, define-se que caber ao MTE a responsabilidade de emitir as normas de operacionalizao do sistema que orientaro a execuo das polticas de mercado de trabalho. Essas polticas devero prever mecanismos que facilitem o acesso daqueles segmentos com maiores dificuldades em relao ao trabalho, implementando, quando necessrio, aes especficas para esses grupos. Desse modo, distinguem-se dois tipos de polticas: as de natureza continuada, cuja execuo permanente ao longo do tempo, e as de natureza especfica, que tm o tempo de durao e o objetivo bem delimitado temporalmente e sobre o pblico e/ou regio prioritrios para atendimento. No entanto, essas ltimas devem estar articuladas com as de natureza continuada. ii) Distribuio de competncias O bom funcionamento do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda depende de que suas aes sejam bem coordenadas. A responsabilidade pela coordenao ser partilhada pelo MTE e pelo Codefat, que devero elaborar as normas para a formulao dos planos estaduais anuais de aes e
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tambm aprov-los. As Delegacias Regionais do Trabalho, como representantes locais do MTE, alm de compor os Conselhos de Emprego, devero monitorar, apoiar a superviso e avaliar as aes pblicas de emprego. O Codefat e o MTE, por meio da Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego, sero os responsveis ainda pelas normas de implementao do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda. Nas unidades da federao, caber aos Conselhos Estaduais e Municipais de Emprego fixar as diretrizes para a elaborao do plano estadual, definindo as normas complementares para a alocao futura de recursos e contratao dos executores, alm de aprovar o Plano Estadual Anual de Aes. J as Secretarias Estaduais do Trabalho e as Secretarias do Trabalho dos grandes municpios, ou suas equivalentes, tm a incumbncia de formular e executar as polticas de mercado de trabalho em conjunto com outros atores locais, de acordo com as normas de operacionalizao do sistema e do Plano Estadual Anual de Aes. Com a preocupao de serem garantidos os recursos necessrios para a execuo das aes, definiu-se que o Codefat, o Fonset, os grandes municpios e o MTE elaboraro em conjunto uma proposta de lei a ser encaminhada para o Congresso Nacional fixando as caractersticas bsicas do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda e estabelecendo um fluxo de recursos contnuo ao longo de todo o ano compatvel com as exigncias de financiamento das aes planejadas. O objetivo garantir que os recursos destinados a essas aes no sejam passveis de contingenciamento. iii) Instrumentos e aes estratgicas Para a implementao e execuo das polticas de mercado de trabalho a referncia dever ser o Centro Pblico Integrado de Emprego, Trabalho e Renda (Ciet). Esse ser o local privilegiado para a integrao das polticas de mercado de trabalho. Destaca-se, como ao estratgica para o desenvolvimento das polticas de mercado de trabalho, a capacitao dos funcionrios envolvidos na gesto e operacionalizao das polticas, bem como dos conselheiros das Comisses Estaduais e Municipais de Emprego. Um instrumento fundamental consolidao do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda a implantao de um Banco de Dados nico com informaes que atendam a todas as polticas de mercado de trabalho. Esse banco dever ficar sob a responsabilidade do MTE e ser de acesso s instituies, gestores e executores de polticas.
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Alm das informaes do Banco de Dados nico, os formuladores das polticas e dos programas tero o apoio das informaes sobre o mercado de trabalho, por meio de estudos produzidos pelos Observatrios Regionais do Trabalho e de um Observatrio Nacional, o que dever permitir o quadro o mais amplo possvel do mercado de trabalho brasileiro em seus vrios nveis geogrficos. A organizao e o funcionamento dos Observatrios Regionais seguiro as diretrizes definidas pelo Observatrio Nacional. A direo dos observatrios vai ser de composio tripartite e paritria, e sua funo deve ser tcnica e de apoio. Ser, tambm, de responsabilidade do Observatrio Nacional definir as diretrizes da construo do Banco de Dados nico, que incorporar as informaes e os estudos produzidos pelos observatrios regionais e o nacional. Para avaliao do desempenho do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, devero ser implementados instrumentos de acompanhamento, controle e avaliao gerencial de forma permanente, em todos os nveis. Ademais, devero ser realizadas avaliaes externas independentes periodicamente. Como instrumento de disseminao e aprimoramento das prticas de gesto e operacionalizao do sistema, prev-se a institucionalizao de conferncia nacional a cada dois anos, bem como a realizao de conferncias estaduais e municipais. iv) Cadastramento e atendimento do trabalhador no Ciet Com a implementao do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda o cadastramento e o atendimento do trabalhador devero ser feitos por meio do Ciet, que possibilitar o acesso universal e o acesso aos pblicos prioritrios: trabalhadores em busca do primeiro emprego; beneficirios do seguro-desemprego; trabalhadores vinculados s atividades autnomas, associativas e/ou cooperativas; trabalhadores oriundos de programas sociais de todos os nveis de governo; e os trabalhadores pertencentes aos grupos vulnerveis ao trabalho. O funcionamento do Ciet seguir as diretrizes elaboradas pelo MTE, por meio da SPPE, que devero ter como referncia os Convnios nicos e os Convnios Especficos aprovados para cada unidade da federao. Todo Ciet ser submetido a um Conselho Gestor, de composio tripartite e paritria, que ter a incumbncia de assegurar o cumprimento das diretrizes gerais alm de acompanhar o desempenho do Ciet, considerando a dinmica do mercado local de trabalho. Esse Conselho Gestor ser de abrangncia muni288
cipal, intermunicipal ou regional, de acordo com as possibilidades e viabilidade de sua implantao. Nos grandes municpios, a Comisso Municipal de Emprego poder criar subconselhos para fortalecer suas atividades. v) Convnios e planos A implementao das aes do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda ser feita por meio do Convnio nico e do Convnio Especfico, respectivamente para aquelas aes que forem continuadas ao longo do tempo ou as de carter especfico. O Convnio nico dever definir as polticas de mercado de trabalho que sero executadas, respeitando as normas estabelecidas pelo Codefat e o Plano Estadual Anual de Ao, e ser firmado apenas um convnio num determinado espao territorial. O Convnio nico ser celebrado pelo MTE, por meio da SPPE, com Estados, municpios, organizaes governamentais e no-governamentais e organizaes sindicais. Esse convnio tem o objetivo de atender a demandas exclusivas de determinadas regies, setores de atividade econmica ou pblicos prioritrios e sero limitadas no tempo. Para a operacionalizao das aes continuadas previstas no Convnio, Estados e municpios tambm podero estabelecer parcerias com entidades no-governamentais e sindicais. As instituies estaduais e municipais que pertencem ao Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda so responsveis pela elaborao do Plano Estadual Anual de Aes. Para a formao desse plano, as instituies devero respeitar as normas e diretrizes nacionais de operao do SPETR aprovadas pelo Codefat e MTE/SPPE, e serviro de base para preparar o Convnio nico para cada unidade da federao. No plano devero constar a distribuio regional das aes, dos postos de atendimento e a aplicao de recursos do sistema na unidade da federao de acordo com as especificidades do mercado de trabalho local. O Convnio Especfico seguir o Convnio nico nas suas linhas gerais, mas definir as atividades a serem realizadas e as entidades envolvidas nessas atividades, possibilitando a implementao de aes delimitadas no tempo, de mbito setorial, transversal, inter-regional ou emergencial. Os convnios nico ou Especifico definiro como ser a atuao das entidades parceiras (organizaes governamentais, no-governamentais e sindicais), ficando a contratao dos servios dessas entidades no mbito local a cargo das secretarias estaduais ou dos grandes municpios. No caso de aes especficas, o MTE poder celebrar Convnio Especfico diretamente com a instituio executora.
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4 Questes relevantes para a construo do SPETR
Apresentamos na seqncia algumas questes que nos parecem importantes de ser discutidas a partir da deciso de se viabilizar o Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda no Brasil. No se pretende oferecer respostas. Nosso esforo o de apontar problemas e gargalos que podem vir a comprometer o desempenho do sistema, quando ele estiver consolidado.
O papel estratgico do SPETR para o Brasil O Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda pode cumprir um papel fundamental na organizao e no funcionamento do mercado de trabalho brasileiro. Esse objetivo ser alcanado na medida em que as aes do sistema levem em considerao as especificidades regionais do mercado de trabalho brasileiro e, a partir desse atendimento diferenciado, permitam uma maior homogeneizao e a reduo das desigualdades hoje presentes. Deve-se, contudo, esclarecer o alcance do sistema. Ele faz parte de um conjunto mais amplo que podemos chamar de administrao do trabalho. Nessa esfera se incluem tambm o sistema de relaes do trabalho e a fiscalizao do trabalho e da sade do trabalhador. Alm da administrao do trabalho, que est no plano do Poder Executivo, devemos considerar a funo desempenhada pela Justia do Trabalho e da Procuradoria do Trabalho. Portanto, o papel do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda na organizao e no funcionamento do mercado do trabalho parte de um todo maior. Assim, o resultado obtido depender de uma combinao entre as vrias instituies envolvidas com o mercado de trabalho e delas com outras polticas pblicas (macroeconmica, sociais etc.). Da mesma forma que o bom funcionamento do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda depende da existncia de integrao e articulao entre as vrias polticas de mercado de trabalho, tambm necessrio que as vrias instituies desse mercado estejam integradas e apontem para uma direo comum para sua melhor organizao e funcionamento. Caso contrrio, por mais bem estruturadas que estejam as polticas de mercado de trabalho e o funcionamento do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, o resultado geral para o mercado pode se mostrar bastante aqum do potencial. Como exemplo, podemos verificar a tendncia de maior flexibilidade nas relaes de trabalho. Quanto maior o poder da empresa em decidir as regras de uso da fora de trabalho, tanto mais difcil ser o objetivo de lograr uma grande homogeneizao das normas para os vrios mercados de trabalho regionais, o
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que traz implicaes para a efetividade do sistema em mudar a realidade do mercado de trabalho nacional tornando-o mais equnime.
O Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda e o desenvolvimento local e nacional A questo do desenvolvimento local mostra-se crucial para os resultados do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda. As regies, Estados e municpios organizam-se de forma bastante peculiar. O funcionamento do mercado de trabalho depende das diretrizes da poltica econmica, social entre outras, como dito anteriormente. Para que as polticas de mercado de trabalho possam acompanhar o desenvolvimento do mercado e das mudanas que nele ocorrem, para poder atender s demandas de quem est em busca e de quem est oferecendo trabalho, preciso que o Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda tenha capacidade de se antecipar ou responder a essas mudanas. Tanto no plano nacional como nos planos regional e local, isso significa a capacidade de coletar informao, descobrir o seu significado e planejar as aes para responder s mudanas. Esse planejamento deve estar em consonncia com as diretrizes gerais do modelo de desenvolvimento nacional, regional ou local. Portanto, entre outras definies, esse modelo deve explicitar qual ser a poltica de emprego a ser seguida. Se no houver um modelo de desenvolvimento claro, no se poder ter certeza de qual ser a poltica de emprego que se tem e, com isso, torna-se mais difcil o planejamento das atividades do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda. Espera-se que as Comisses Estaduais e Municipais de Emprego tenham a capacidade de estabelecer quais so as prioridades de cada regio em termos de polticas de mercado de trabalho. Para tanto, obrigatrio o conhecimento do mercado de trabalho regional ou local e de para onde ele caminha, que depende das informaes e estudos que os conselheiros obtm, bem como do conhecimento do projeto de desenvolvimento que a regio ou o local possui. Isso mostra a necessidade de que sejam atores atuantes na definio de projeto de desenvolvimento, para que isso possa se traduzir em decises de polticas de mercado de trabalho que beneficiem a populao regional e local.
Emprego urbano x emprego rural Uma questo importante como deve ser a relao entre o Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda e o emprego rural. muito fcil imaginar o
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sistema atuando no mercado de trabalho urbano. Mas como fazer que as polticas de mercado de trabalho cheguem ao mercado de trabalho rural? Essa no nos parece uma questo trivial. Como seria o Ciet na rea rural? Ou teramos postos volantes? Evidentemente, uma parcela dos trabalhadores rurais como, por exemplo, os cortadores de cana-de-acar, pode ser contratada para a safra por meio de um Ciet que se encontre na rea urbana de um municpio cuja atividade rural seja importante. Isso poderia evitar os atravessadores de mo-de-obra (ou gatos), que normalmente fazem a intermediao entre trabalhadores e plantadores de cana, e melhorar a forma de contratao desse trabalhador. Em outras atividades e em determinados municpios, porm, a implantao de um Ciet pode ser invivel e bastante custosa. Como fazer nesses casos? Em que casos isso se aplica?
Relao intermediao de mo-de-obra pblica x privada Uma questo importante a ser discutida como se dar a relao entre o Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda e as agncias privadas de intermediao de emprego e de trabalho temporrio. As normas mais recentes da OIT passaram a aceitar a participao de organizaes privadas com fins de lucro na intermediao de mo-de-obra, dentro de uma lgica de mercado, pois elas ampliariam a concorrncia e a oferta de servios aos trabalhadores. Ademais as normas definem que as empresas privadas devem seguir as normas estabelecidas pelo Estado. No caso brasileiro, convivemos hoje com vrias empresas de servio temporrio e de intermediao de mo-de-obra. Enquanto as primeiras geralmente atuam com trabalhadores de baixa qualificao, em especial os trabalhadores braais, as empresas de intermediao de mo-de-obra concentram-se mais nos segmentos de maior qualificao. A conseqncia perversa para o Sine, por exemplo, que a busca desse servio pblico recai sobre os trabalhadores de menor qualificao e aqueles com maiores dificuldades de insero. O sistema pblico de emprego passa a ser visto como de segunda classe, assumindo uma feio pejorativa no conjunto da sociedade. A consolidao do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda um momento importante para mudar essa situao. Na medida em que as vrias polticas estejam articuladas, para o trabalhador receber o seguro-desemprego precisar se inscrever no servio de intermediao e cumprir algumas exigncias. de se esperar que um nmero maior de trabalhadores, inclusive com maior qualificao, oferea seu trabalho por meio do sistema pblico. E esse ser um
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atrativo de maior nmero de trabalhadores se o resultado da intermediao pblica se mostrar confivel. Para tanto, o sistema deve estar preparado para receber novos inscritos e com um perfil diferenciado. Outro ponto a ser pensado se haver uma regra para o sistema pblico e outra para as empresas privadas, ou se essas ltimas tero de seguir as regras definidas pelo Codefat. Caso as regras sejam as mesmas, como se proceder questo das informaes sobre as vagas colocadas disposio e sobre os trabalhadores em busca de emprego. As empresas privadas sero obrigadas a colocar suas informaes no Banco de Dados nico? Como ser feito o pagamento pela colocao realizada pela empresa privada? Questes como essas no so fceis de ser resolvidas, pois implicam o estabelecimento de parmetros comuns para o funcionamento de instituies com lgicas de funcionamento diferentes. Parece inegvel a urgncia de se proceder a um mapeamento do alcance e da forma de atuao das empresas de intermediao privadas no mercado de trabalho brasileiro, assumindo o Estado um mnimo de capacidade de regulao sobre essas atividades.
Informatizao do sistema impensvel tambm construir um Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda sem o uso de um sistema informatizado que faa a ligao entre os vrios nveis de gesto e operacionalizao. essa tecnologia de informao que permite agilidade e articulao entre as polticas e maior eficincia de todo o sistema. Ademais, abre-se assim a possibilidade para ampliar os servios do sistema, atingindo um pblico que hoje est fora. Com a informatizao, pode-se oferecer um servio de auto-atendimento, seja atravs da internet seja por meio de totens de auto-atendimento eletrnico, colocados em locais pblicos estratgicos ou mesmo nos prprios Ciets. Isso possibilita que os trabalhadores mais qualificados e com domnio dessas novas tecnologias utilizem o sistema intermediao pblica de emprego sem necessidade de ir a um Ciet. Ou, ento, utilizar o auto-servio para queimar etapas no atendimento pessoal. Alm disso, os trabalhadores podem acessar informaes importantes sobre o mercado de trabalho por meio eletrnico. Portanto, faz-se necessrio explorar ao mximo as tecnologias de informao e comunicao. Estrategicamente, o sistema pblico deve depois de estruturado e definidas as atribuies dos seus vrios atores saber se aproveitar do sistema digital brasileiro, que permitir ao trabalhador acessar servios por meio da televiso.
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Referncia bibliogrfica
CONGRESSO NACIONAL: Sistema Pblico de Emprego TR, 2., 2005, So Paulo. So Paulo; MTE, Codefat, Fonset, 2005.
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Elaborao de projetos e gesto de polticas

13. Planejamento estratgico na administrao pblica
Adauto Bezerra Delgado Filho / Miguel Juan Bacic
14. O Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR): estrutura orgnica, ciclo completo gesto estratgica das aes e a funo dos projetos bsicos no processo de planejamento
15. Principais aspectos do processo de elaborao de projetos bsicos para viabilizao da execuo de aes no interior do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR)
16. Estudo de Caso O Convnio nico firmado entre o MTE e a Prefeitura do Municpio de Osasco SP
Luiz Antonio T. Vasconcelos / Thiago F. F. Ribeiro
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Planejamento estratgico na administrao pblica
13
PLANEJAMENTO ESTRATGICO NA ADMINISTRAO PBLICA

Adauto Bezerra Delgado Filho1 Miguel Juan Bacic2
P
1
arte I - Reviso da literatura: principais processos e conceitos
Planejamento estratgico em organizaes pblicas: processo e conceitos
Existem diversos modelos de implementao do planejamento estratgico, tais como os propostos por Certo e Peter (1993), Sink e Tutle (1993), Hamel e Prahalad (1995), Kaplan e Norton (1997), Costa (2003a). Estes modelos, entre muitos outros, apresentam em comum as seguintes etapas, entendidas como fundamentais: estabelecimento da misso e viso; anlise dos ambientes interno e externo, levando em conta os pontos fortes e fracos e as oportunidades e ameaas do ambiente; e elaborao das estratgias por meio do estabelecimento de objetivos e metas. Estrada (2000) selecionou trs modelos concebidos especialmente para organizaes pblicas e para as sem fins lucrativos. Suas etapas so sintetizadas no Quadro a seguir:
1. Responsvel pela auditoria interna da Unicamp. 2. Professor do Instituto de Economia (IE) e Diretor da Escola de Extenso da UNICAMP.
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QUADRO 1 Planejamento Estratgico: trs modelos e suas etapas

Bryson Arguin Cunha I Cultura e poder II Sistema organizacional 1. Acordo inicial 2. Atribuies 3. MIsso e valores 4. Avaliao do ambiente 5. Assuntos estratgicos 6. Formulao estratgica 7. Reviso e adoo do plano 8. Viso de sucesso 9. Implementao 10. Reavaliao do processo
Fonte: Estrada (2000, p. 78).
1. Filosofia e orientao da instituio 2. Anlise do meio externo 3. Anlise do meio interno 4. Integrao do meio externo e do meio interno
1. Viso 2. Valores 3. Misso 4. Grupos de relao 5. Oportunidades e ameaas 6. Pontos fortes e fracos 7. Questes estratgicas 8. Estratgias 9. Aes estratgicas
Embora os modelos acima apresentem os fundamentos mais comumente encontrados na literatura, cabem referncias aos modelos de Bryson e Cunha. No modelo de Bryson, os destaques so as etapas de acordo inicial e reavaliao do processo. A etapa de acordo inicial trata de identificar as pessoas ou instncias que devero participar do processo e com elas desenvolver consensos sobre interesses, responsabilidades e agendas; e reavaliao do processo tem o intuito de fazer com que o planejamento estratgico se torne um processo a ser melhorado continuamente. No modelo de Cunha o destaque a etapa que antecede o planejamento estratgico propriamente dito, na qual se analisam cultura, poder e sistema organizacional da instituio, para verificar as condies de implantao do planejamento estratgico. Defendendo o planejamento estratgico como um processo necessrio s universidades, organismo parecido com organizaes pblicas sem fins lucrativos, Lerner (1999) apresenta-o como ilustrado na Figura 1 A seguir ser apresentada uma sntese do significado dos principais elementos deste modelo:
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FIGURA 1 Modelo do processo de Planjemamento Estratgico
Anlise de ambiente (Modelo Porter e SWOT)
Anlise de diferenas
Questes Estratgicas
Benchmarking
Estratgias Planejadas
Estratgias emergentes (estratgias no planejadas devido a padres novos de comportamento ou eventos no previstos )
Programao estratgica - constante Metas estratgicas Planos de ao Tticas
Aprendizado e Pensamento
A melhor combinao entre instituio, recursos e ambiente .
Fonte: Adaptado a partir de Lerner (1999).
Viso e misso: a identificao da misso estabelece as razes da existncia da organizao e a Viso o estado ideal que a organizao deseja. O estabelecimento da Viso e da Misso o primeiro passo de qualquer planejamento estratgico. Ambas so definidas dentro do contexto da filosofia da organizao e so utilizadas para o desenvolvimento e avaliao das estratgias (planejadas e emergentes). Nenhum dos prximos passos far sentido se a organizao no est certa sobre seu papel na sociedade e onde quer chegar. Questes estratgicas: so questes fundamentais que a organizao deve tratar para conseguir atender sua misso e ir em direo ao futuro desejado, sua viso de futuro.
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Metas estratgicas: as metas devero ser especficas, mensurveis, estabelecidas por consenso, factveis e fixadas observando-se uma relao tempo/custo aceitvel pela equipe e a liderana. Avaliao estratgica: as avaliaes peridicas das estratgias, tticas e programas de ao so essenciais para a verificao do sucesso do processo de planejamento estratgico. A organizao deve medir o desempenho atual, comparando com expectativas previamente fixadas e considerar quaisquer mudanas ou eventos que possam provocar impacto na seqncia de aes. Aprendizado estratgico: considerando os resultados da avaliao estratgica, a organizao precisar rever o seu processo de planejamento estratgico, a fim de capacit-lo a produzir novos e melhores resultados. Esse aprendizado dever dar conta de identificar as causas das diferenas entre as expectativas e os resultados obtidos, apontando as mudanas que dem melhor sustentao ao processo. Anlise de ambiente: de um modo geral. a anlise de ambiente pode se dar por meio de dois mtodos anlise SWOT (Strengths, Weakness Opportunities, Threats) e o modelo de Porter (Porter, 1980) que, combinados, cuidaro de sintetizar os resultados do estudo do ambiente interno e externo da organizao. A anlise da situao interna da organizao permite diagnosticar suas foras (Strengths) e fraquezas (Weakness). J a anlise do ambiente externo permite a identificao e a anlise das ameaas (Threats) e oportunidades (Opportunities). Seguem mais detalhes no tpico abaixo.
Anlise do ambiente interno (foras e fraquezas) Esta anlise se realiza a partir de um diagnstico organizacional que considera o conjunto de variveis internas relevantes para a organizao. Para cada varivel, so verificados o desempenho e a importncia da varivel para o contexto estratgico atual. Uma das suas etapas mais complexas consiste na identificao das variveis que devem ser estudadas. Aqui sugerimos cinco perspectivas, inspiradas na proposta de Kaplan (KAPLAN; NORTON 1997), com alguma adaptao para o segmento das organizaes sem fins lucrativos: relaes com a sociedade, ou como a organizao percebe, capta e entende sua ao social; finanas, voltada para a avaliao do seu desempenho para captar financiamento e/ou otimizar seus custos; processos internos avalia como a organizao estuda e melhora seus processos operacionais e de gesto; e, por
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fim, aprendizado e inovao, que avalia sua infra-estrutura tecnolgica e seus esforos de aprendizagem organizacional e de desenvolvimento de pessoas, tudo tendo em vista a melhoria dos processos internos.
Anlise do ambiente externo (estudo das ameaas e oportunidades) As organizaes operam em dois ambientes. O macroambiente aquele que comum a todas, independentemente da misso escolhida. formado por variveis como demografia, economia, tecnologia, poltica, legislao, sociedade, cultura e governo. O microambiente, ou ambiente operacional, depende da misso da organizao. Assim, uma organizao pblica tem um microambiente diferente de uma empresa fabricante de eletrodomsticos, porm ambas esto dentro do mesmo macroambiente. No microambiente encontram-se as variveis especficas do mercado ou setor onde a organizao opera: cliente, concorrentes, fornecedores, legislao e tecnologia especfica do setor, distribuidores, impacto dos produtos ou programas ou projetos substitutos. Tambm tem importncia a anlise dos concorrentes potenciais (que ainda no esto no setor mas poderiam potencialmente vir a entrar ou a concorrer mesma fonte de recursos). As barreiras de entradas dificultam a entrada desses concorrentes. O Quadro 2 resume as variveis mais frequentemente analisadas pelas organizaes. A partir da anlise do macroambiente e do microambiente possvel detectar as oportunidades e as ameaas. Oportunidades: rea de atrao, onde a organizao tem melhores chances de aumentar sua efetividade social, para o setor privado obter vantagem competitiva. Isso depende da capacidade de identificar o melhor valor para o cliente, de possuir competncias distintas para atuar no mercado-alvo (tecnologia, capacidade de produo, de distribuio, imagem, dentre outros) e de manter a efetividade social, ou vantagem competitiva, de forma sustentvel ao longo do tempo. Ameaas: desafios impostos por uma tendncia desfavorvel ou por um desdobramento do ambiente, capaz de provocar, na ausncia de uma ao especfica, o enfraquecimento da posio da organizao ou do setor de atividade. Em resumo, a anlise SWOT pode ser desenvolvida em quatro passos, descritos a seguir: Passo 1: analisar o ambiente interno da organizao, identificando seus pontos fortes e fracos. Passo 2: analisar o ambiente externo da organizao, identificando suas oportunidades e ameaas.
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Passo 3: combinar (1) os pontos fortes com as oportunidades, (2) os pontos fracos com as ameaas, (3) os pontos fortes com as ameaas e (4) os pontos fracos com as oportunidades. Passo 4: definir objetivos e formular estratgias para as combinaes que paream ser de grande importncia para a organizao. A maioria das organizaes d prioridade aos objetivos e estratgias que envolvam a combinao de pontos fortes com oportunidades; em segundo lugar, para as estratgias que envolvam a combinao de pontos fracos e ameaas. A chave de tudo explorar as oportunidades em que a organizao seja forte e defender-se das ameaas, onde a organizao possui pontos fracos.
QUADRO 2 Variveis do ambiente organizacional

Variveis macroambientais Variveis microambientais
demografia economia tecnologia poltica legislao sociedade e cultura governo
clientes concorrentes distribuidores substitutos fornecedores concorrentes potenciais legislao do setor tecnologia especfica do setor
Fonte: Adaptado a partir de Porter (1990).
2 Planejamento estratgico: diferenas entre o pblico e o privado
Os estudos de Matus (apud HUERTAS, 1996) e Costa (2003) permitem entender as diferenas entre o planejamento estratgico empresarial e o das organizaes pblicas sem fins lucrativos. O Quadro 3 destaca as diferenas mais marcantes.
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QUADRO 3
Mundo dos negcios Organizaes pblicas Devido importncia da governana compartilhada no gerenciamento das organizaes pblicas, o envolvimento dos vrios segmentos interessados na organizao vital e a construo de um consenso desde o comeo essencial. Investimento a longo prazo na construo social. Organizaes pblicas possuem clientela difusa que em ltima instncia a prpria sociedade. Como conseqncia, definir metas e medir a efetividade de forma consistente com a misso da organizao problemtico. A demanda pelos servios pblicos imensamente maior que a oferta e o fator competio no visto como um risco sobrevivncia. Voltada ao desenvolvimento social, sua natureza favorece a preservao. A despeito de algumas polticas pblicas concorrerem pelos mesmos e limitados recursos financeiros, esta competio ainda no que tem sido propulsora da cultura de mudana. A participao no pensamento estratgico mais importante do que o produto final, o plano. Um plano medocre, mas bem alinhado, melhor do que um bom plano sem participao. Um plano estrategico por mais bem concebido que tenha sido, dificilmente lograra xito se no tiver sido construido com a participao das partes interessadas em seu resultado. De um modo geral as pessoas no so recompensadas em funo do desempenho financeiro. No e pratica da Administrao Publica distribuir bnus aos executivos que tenham se destacado no alcance das metas estrategicas. Os ganhos da alta administrao no esto atrelados aos resultados, e a permanncia nos cargos, ou fazer a sucesso, est mais dependente das relaes polticas do que dos resultados alcanados. A estrutura fortemente departamentalizada favorece a formao de feudos dificultando o acoplamento entre unidades e rgos. Dirigentes selecionados por indicao poltico-partidria podem dificultar a integrao entre as Unidades ou rgos. Portanto, o fraco acoplamento deve ser considerado ao se projetar o processo de planejamento estratgico.
Planejamento Estratgico: diferenas entre o mundo dos negcios e das Organizaes Pblicas sem Fins Lucrativos
Aspectos
Consenso
Diretivo do tipo top-down. A relao patro/empregado muito clara e o poder central bem definido. Estrutura pouco colegiada.
Sistema de valores Essencialmente voltado aos resultados financeiros.
Clientes
Aqueles que pagam, ou podem pagar diretamente pelos servios ou produtos. So facilmente identificveis, permitindo segmentao e estabelecimento de objetivos e metas.
Cultura
Cultura de mudana inerente necessidade de sobrevivncia no mercado.
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Planejamento estratgico como instrumento de integrao
O produto final, o plano, to ou mais importante que o processo de planejamento. Um plano medocre coloca em risco a sobrevivncia da empresa.
Recompensa
Privilegiam a participao financeira nos resultados, ou nos lucros da empresa, em especial se obtidos como fruto de sua estratgia.
Comprometimento O comprometimento natural pois os ganhos da da Alta alta administrao geralmente esto atrelados administrao aos resultados; e a permanncia nos cargos funo direta do sucesso da empresa.
Acoplamento essencial sobrevivncia da empresa; por entre unidades ou exemplo: se vendas fecha mais contratos do que a rgos produo capaz de atender, a empresa ter srios problemas; se Pesquisa e Desenvolvimento no inova, marketing tem dificuldades em atrair a clientela.
Fonte: Elaborao prpria
O planejamento estratgico como um processo a ser continuamente melhorado
Collins e Porras reforam a necessidade de a organizao se permitir mudar, ao afirmarem:

Uma empresa visionria preserva e protege cuidadosamente a sua ideologia central, mas todas as manifestaes especficas de sua ideologia central tm que estar abertas a mudanas e evoluo. absolutamente essencial no confundir ideologia central com cultura, estratgia, ttica, operaes, polticas ou outras prticas no-centrais. Com o tempo, as normas culturais tm que mudar. A estratgia tem que mudar. As linhas de produto tm que mudar. As metas tm que mudar. As competncias btm que mudar. As polticas administrativas tm que mudar. A estrutura organizacional tem que mudar. Os sistemas de recompensa tm que mudar. [...] A nica coisa que uma empresa no deve mudar com o passar do tempo sua ideologia central. (COLLINS; PORRAS, 1995, p. 125)
Ao discorrer sobre a implantao do planejamento estratgico, Costa (2003, p. 250) sugere que no se deve ter a pretenso de ter sucesso em tudo que se planejou, seja em relao ao processo seja em relao s estratgias, por meio de um nico ciclo. de se esperar nveis crescentes de aprendizado medida que, em ciclos sucessivos de melhoria do tipo PDCA3, verifica-se o que poderia ter sido melhor e planeja-se novo ciclo introduzindo-se as mudanas entendidas como necessrias. Collins e Porras reforam a convenincia da flexibilidade nos planos organizacionais de longo prazo, portanto abertos ao aprendizado, recomendando que tais planos no sejam exaustivamente detalhados. Ilustram tal recomendao citando Tichy e Sherman, em Control Your Destiny or Someone Else Will:
Em vez de dirigir um negcio de acordo com um plano estratgico [...] detalhado, Welch acreditava em definir apenas algumas metas claras e abrangentes. Depois, com objetivos especficos, seus funcionrios tinham liberdade para trabalhar qualquer oportunidade que vissem de desenvolver estas metas. [...] Planos detalhados normalmente fracassam, pois as circunstncias mudam inevitavelmente (COLLINS; PORRAS, 1995, p. 218)
Ao sugerir a compreenso do processo de planejamento estratgico se concretizando em ciclos sucessivos de melhoria, Costa (2003) estimula-nos a buscar o conceito de melhoria contnua proposto por Deming, como apresentado
3. Plan, do, check, act.
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por Scherkembach (1993, p.48): planejar, executar, estudar e agir corretivamente4. Estes quatro estgios se operacionalizam em etapas, cabendo ao estudar a etapa responsvel por observar o que foi aprendido com os resultados e com o prprio processo de gesto. Invoca-se, assim, o conceito de aprendizado no contexto organizacional. Aprender com o processo demandar que a organizao se prepare para isso como uma organizao de aprendizagem, preconizada por Senge (1998). Senge (1998, p. 37) define a organizao de aprendizagem como um ambiente onde as pessoas expandem continuamente sua capacidade de criar os resultados que realmente desejam, onde se estimulam padres de pensamento novos e abrangentes, a aspirao coletiva ganha liberdade e onde as pessoas aprendem continuamente a aprender juntas. Angelim (2003) faz uma reviso da literatura com a inteno de buscar o conceito de aprendizagem organizacional. Nessa reviso, depara-se com dois conceitos: o de aprendizagem organizacional e o de organizao de aprendizagem. Angelim leva-nos a entender que a aprendizagem organizacional se detm mais na observao e na anlise da natureza e do processo de aprendizagem e desaprendizagem dentro das organizaes; j a organizao de aprendizagem concentra-se no desenvolvimento de modelos normativos e metodolgicos para criar a mudana. Para a finalidade da anlise que se procede neste texto, importa o sentido amplo dado por Senge (1998) ao conceito de organizao de aprendizagem, que pressupe a incluso do conceito de organizaes que aprendem, em que a organizao se preocupar em criar condies para facilitar o processo de aprendizagem, bem como avaliar sistematicamente o processo em si a fim de melhor-lo continuamente, facilitando ainda mais as mudanas. Portanto, a implantao do planejamento estratgico um processo de aprendizado. A exemplo do que diz Campos (1992), ao se referir instituio de um programa de qualidade, a implantao do planejamento estratgico no deve ter regras muito rgidas, mas estar adaptada s necessidades, aos usos e costumes da instituio. O planejamento estratgico deve ser visto como o aperfeioamento do gerenciamento j existente. Costa (2003) refora que as caractersticas bsicas de uma metodologia de implantao so a evoluo, a transformao e o aprofundamento progressivos do uso. Seu posicionamento estimula a inferncia de que os detalhes metodolgicos
4. PDSA: Plan, Do, Study, Act. Em uma traduo livre significa: planejar, fazer, estudar e agir corretivamente de acordo com os aprendizados da fase anterior.
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a serem inseridos no processo de planejamento estratgico devem considerar o grau de prontido em outras palavras, quanta familiaridade seu pessoal tem com os conceitos do planejamento estratgico e o quanto a organizao se sente madura nesse processo. Conforme grau de prontido, Costa recomenda: Deve haver flexibilidade nas formas de fazer, mas solidez nos conceitos e princpios, alm de um cronograma de acompanhamento rgido, para evitar que outros interesses do dia-a-dia se sobreponham aos compromissos a assumir. Kaplan e Norton (1997, p. 262-263), citando Mintzberg e Simons, refora alguns aspectos inerentes ao aprendizado estratgico. Para a finalidade da abordagem que se procede neste texto, cabe destacar os seguintes: As estratgias so incrementais e surgem ao longo do tempo. A formulao e a implementao da estratgia se confundem. A estratgia um processo. Costa (2003) permite entender que o processo de planejamento estratgico dever prever e experimentar ciclos de aprendizado e melhoria contnuos. Esse entendimento minimizar sensaes de frustrao diante de objetivos que, mesmo inicialmente entendidos como estratgicos, no venham a sair do papel, ou quando da percepo de que algum aspecto fundamental no foi devidamente explorado durante um dado ciclo de gesto.
4 Sugestes ao processo de planejamento na Administrao Pblica
Matus, em entrevista a Huertas (1996), Lerner (1999), Costa (2003) e Zabotto (2003) apresentam algumas sugestes para aumentar as chances de sucesso do processo de planejamento estratgico. A seguir sero apresentadas as que so comuns entre esses autores: Planejadores como facilitadores: garantir que os planejadores atuem essencialmente como facilitadores, catalisadores, inquisidores, educadores e sintetizadores, para orientar o processo de planejamento, favorecendo a construo coletiva do plano, evitando planos de gabinete. Participao: as organizaes devem encorajar a participao ativa de todas as partes interessadas, envolvendo-as num dilogo constante no processo de planejamento estratgico, para gerar um sentimento de propriedade do processo e dos resultados obtidos. Flexibilidade: as tarefas estratgicas devem ser interpretadas no como uma hierarquia rgida de seqncia de aes, mas sim como um esquema
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conceitual til para o tratamento das questes essenciais para que as operaes institucionais sejam bem sucedidas. Processo de aprendizado : o planejamento estratgico deve ser encarado como um processo, portanto de evoluo contnua, de aprendizado coletivo. Razo do planejamento : uma das razes mais importantes do planejamento estratgico no prever o futuro, mas minimizar as incertezas e se preparar para aproveitar o indeterminismo. Matus, em entrevista a Huertas (1996), e Zabotto (2003) sugerem alguns cuidados especiais na conduo do processo de planejamento estratgico: No usar o planejamento estratgico para justificar decises da administrao central: decises antipticas e j esperadas por alguns segmentos no devem ser oportunizadas por intermdio do planejamento estratgico. No detalhar demasiadamente : deixar o como para outro documento, a fim de no comprometer a objetividade de um documento que se pretende orientador, e no ameaar a flexibilidade necessria operacionalizao das aes de carter estratgico. Reforar que o plano dinmico: o planejamento estratgico no pode engessar a instituio; ao contrrio, deve prepar-la para responder proativamente dinmica do ambiente. Deixar claro que a indeterminao faz parte do cenrio: a anlise de cenrios no pode ter a pretenso de determinar o futuro. Sempre que possvel, deve-se analisar mais de um cenrio, prevendo estratgias para cada um deles. Permitir objetivos de baixo investimento: o carter estratgico dos objetivos no tem a ver com o valor de investimento que ser demandado, mas com a sua importncia na realizao da viso de futuro. Portanto, objetivos de baixo valor de investimento podem, e devem, ser contemplados. Separar o que rotina do que estratgico: no ceder tentao de discutir e contemplar aspectos do cotidiano s porque estes incomodam; deve-se resguardar o impacto direto do objetivo na consecuo da viso de futuro. Discutir as aes de gesto e infra-estrutura posteriormente: em regra as questes de administrao se relacionam ao como, e como tal devem ser contempladas em momento oportuno, posterior ao planejamento.
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Preferir o facilitador externo: sempre que possvel, utilizar a figura do facilitador externo, que cuidar para que o seminrio transcorra conforme o planejado, no deixando o grupo se perder em discusses parciais.
5 Concluso da primeira parte
A presso social por uma maior efetividade de suas aes e pela reduo de seus custos tem levado as organizaes pblicas a rever suas estruturas e formas de ao. A assimilao dessas tendncias tem exigido dos rgos pblicos um esforo estruturado e sistemtico de alinhamento das percepes das necessidades dos diversos segmentos demandantes de seus servios, polticas e programas, e uma definio institucional das prioridades de investimentos e aes. Para facilitar esse alinhamento e construir coletivamente consensos em torno de prioridades institucionais, a Administrao Pblica tm buscado lanar mo de prticas de gesto como o planejamento estratgico e a avaliao institucional. A experincia dos rgos pblicos na adoo da prtica do planejamento estratgico tem recomendado observar alguns aspectos que os distinguem das organizaes com fins lucrativos, nas quais tal prtica utilizada de forma mais ampla. O comprometimento da alta administrao tende a se dar menos por interesses em bonificao financeira pessoal e mais por resultados que dem visibilidade poltica, pois os principais cargos so preenchidos por eleio ou indicao poltico-partidria. Outra distino diz respeito qualidade do plano estratgico. Se na empresa privada a qualidade do plano pode colocar em risco a sobrevivncia da empresa, na Administrao Pblica, de um modo geral, a sobrevivncia ainda no uma preocupao presente, permitindo a produo de planos menos sensveis aos possveis riscos ou ameaas do ambiente externo. Tal aspecto, se, de um lado, coloca em risco a qualidade do plano, de outro permite Administrao Pblica ser mais cuidadosa na obteno do consenso, donde a afirmao de que para os rgos da Administrao Pblica mais vale um plano medocre, mas bem alinhado, do que um bom plano que no tenha sido legitimado pelo consenso. No intuito de consolidar o planejamento estratgico como um processo de aprendizagem organizacional, a prxima parte apresentar a estruturao do processo em ciclos de melhoria contnua.
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arte II Estruturao do processo de planejamento estratgico para a Administrao Pblica
Com objetivo de propor um modelo de estruturao do processo de planejamento estratgico capaz de orientar novos e melhores ciclos de planejamento, esta parte apresentar o processo em ciclos do tipo PDSA. Cada etapa do processo est apoiada nos conceitos e princpios apresentados na primeira, desdobrando-se em atividades e iniciativas.
1 Planejamento estratgico em ciclos de melhoria contnua
O processo de planejamento estratgico que aqui se prope ser disposto em ciclos de melhoria contnua. Cada ciclo se desdobrar em quatro etapas. Em linhas gerais, o ciclo foi construdo tendo em vista as etapas ilustradas na Figura 2, apresentada a seguir.
FIGURA 2 Ciclo PDSA e as etapas do Planejamento Estratgico
Aprendizado - Resumir o que foi aprendido - Oferecer recomendaes para o prximo ciclo
Planejamento - Definir o objetivo do ciclo - Preparar o seminrio de planejamento - Desenvolver o plano.
Avaliao - Estudar possveis diferenas entre planejado e realizado (resultados e mtodos).
Execuo
- Desenvolver pla-nos de ao para os objetivos e projetos - Desdobrar nas Unidades/Processos/rgos - Acompanhar e documentar a evoluo.
Fonte: Adaptado a partir de Sherkenbach (1993, p. 47)
.
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As quatro etapas sero apresentadas em forma de fluxo, conforme Figura 3, abaixo.

FIGURA 3 Fluxo geral do processo de Planejamento Estratgico
PREPARAO (grupo/estudo/seminrio) PROPSITO (misso, viso e valores)
PLANEJAMENTO
AMBIENTES (externo e interno) PLANO (questes estratgicas, objetivos e metas no BSC)
PLANOS DE AO FORMULAO DE PROJETOS
EXECUO
DESDOBRAMENTO (Unidades/Processos/rgos) ACOMPANHAMENTO AVALIAO DOS RESULTADOS
AVALIAO
AVALIAO DOS MTODOS AVALIAO INSTITUCIONAL
DIAGNSTICO ESTRATGICO AVALIAO DA PRONTIDO ESTRATGICA AVALIAO DA GESTO ESTRATGICA
APRENDIZADO
Fonte: Elaborao prpria
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Cabem algumas observaes sobre as etapas ilustradas na figura acima: a) A meno a projeto na etapa de execuo precisamente o que estamos chamando de projetos executivos ou bsicos (na linguagem do SPETR). Os projetos bsicos, no SPETR, so as referncias para a construo dos Planos Plurianuais (estes, na verdade, so consolidaes de projetos bsicos nas instncias gestoras territoriais: estados, capitais e grandes municpios). b) Olhando para os instrumentos decisrios do SPETR, poderamos estabelecer a seguinte correlao com o processo ilustrado acima: 1) O planejamento normativo, ou as diretrizes gerais do SPETR produzido na etapa de planejamento do sistema. 2) Os diagnsticos e a definio das prioridades locais, bem como a elaborao de projetos bsicos nas instncias locais, so desenvolvidos na etapa de execuo, se considerarmos a viso do sistema como um todo, tendo como principal referncia as diretrizes gerais do SPTER. 3) A elaborao de planos estaduais plurianuais (que contm as trs bases territoriais, mas podem conter vrias instncias gestoras e respectivos planos de trabalho locais e convnios nicos plurianuais) consiste nas consolidaes produzidas no mbito do SPTER como um todo, podendo ser considerada uma atividade inerente etapa de execuo, j que seus detalhamentos diro de aspectos tticos e, em alguns casos, operacionais. c) O processo de gesto dos projetos est implcito nas trs etapas, denominadas execuo, avaliao e aprendizado, pois cuidar de produzir resultados, avaliar o sucesso de tais resultados, registrando as dificuldades e prticas de sucesso que serviro de aprendizado para orientar novos projetos e novos ciclos de planejamento.
2 Descrio das etapas do processo 2.1 Planejamento A etapa de planejamento desenvolve-se a partir das atividades de preparao do processo e da realizao do seminrio de planejamento estratgico. O produto final desta etapa o Plano Estratgico. A seguir, uma descrio geral de cada atividade desta etapa.
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Preparao
A preparao cuida de fornecer os elementos necessrios instalao do processo e realizao do seminrio de planejamento estratgico. Constituise basicamente das seguintes iniciativas: Formao do grupo de trabalho responsvel pela estruturao e pelo acompanhamento do processo de planejamento estratgico. Estudo de conceitos e mtodos relacionados a planejamento estratgico, avaliao institucional, critrios de excelncia e medio do desempenho global. Identificao das pessoas que participaro do processo, tais como dirigentes internos, clientes, fornecedores, governo, parceiros e representantes da comunidade interessada nos servios do rgo. Preparao do seminrio de planejamento estratgico, estabelecendo o roteiro, identificando facilitadores, zelando pelo patrocnio, divulgao, sensibilizao, envolvimento dos participantes, nivelamento conceitual e documentao do plano e do aprendizado. O seminrio de planejamento estratgico dever adotar ao menos as seguintes premissas: Ambiente propcio ao pensar livre e criativo, estimulando pensar o impensvel. Os que estiverem comprometidos com a implantao dos planos precisam participar desde o comeo. Estimular o trabalho em equipe sempre que possvel. O trabalho estratgico dever se concentrar nos dados realmente relevantes. Deve-se atribuir a mesma importncia tanto ao processo quanto aos resultados finais. As estratgias, metas e planos devem ser facilmente acompanhados e verificados. Os prazos e recursos devem ser negociados com quem tem poderes para aprov-los. Deve-se olhar primeiro para fora da instituio, para o ambiente externo, seu pblico-alvo, e depois olhar para dentro, para o ambiente interno. Deve-se buscar uma viso compartilhada do futuro, muito mais que uma viso particular ou individual, por mais brilhante que esta possa parecer.
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O seminrio de planejamento estratgico O seminrio de planejamento estratgico5 cuida de responder s seguintes perguntas6: O que queremos ser? O que permitido fazer? O que sabemos fazer? O que vamos fazer? Responder a estas perguntas envolve o estabelecimento e/ou a reviso de alguns elementos do planejamento estratgico. Iluminado pela literatura, e para fins deste trabalho, alguns conceitos ganharo contornos ligeiramente diferentes dos apresentados na bibliografia referenciada.
Propsito
A resposta primeira pergunta o que queremos ser? dada pela anlise do propsito do rgo. O entendimento do propsito materializa-se pela combinao dos seguintes elementos: viso: estado futuro desejvel, desafiador e possvel para a administrao do rgo; misso: grande ao, que busca atender a uma ou mais necessidades institucionais de carter duradouro; princpios: regras institucionais de conduta que no podem ser violadas; valores: regras institucionais de conduta que devem ser praticadas.
Ambientes
A resposta segunda pergunta o que permitido fazer? construda olhando-se para o ambiente externo ao rgo. Este olhar busca identificar no ambiente externo os fatores que limitam ou condicionam suas atividades, e que devero ser monitorados ao longo de todo o processo. Esses fatores podem estar presentes ou se apresentar como uma possibilidade, podendo ser agrupados como segue: riscos: fatores que impactam negativamente a misso ou a viso; oportunidades: fatores que impactam positivamente a misso ou a viso.
5. A funo cumprida pela ferramenta seminrio pode equivaler ao esforo para a elaborao das diretrizes gerais ou locais no SPETR. 6. Ver Costa (2003, p. 39).
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A resposta terceira pergunta o que sabemos fazer? construda olhando-se para dentro. um olhar em busca de reconhecer a capacitao interna, de evidenciar quais e como esto as capacidades atuais do rgo. Essas capacidades podem se apresentar como pontos fortes ou fracos: pontos fortes: capacidades internas que trabalham quantitativa e qualitativamente para o cumprimento da misso e realizao da viso; pontos fracos: capacidades internas que comprometem negativamente o cumprimento da misso ou a realizao da viso.
Plano
E, afinal, o que vamos fazer? Esta derradeira pergunta ser respondida no plano estratgico. Ele dever contemplar a formulao de cenrios e as respectivas questes estratgicas, bem como o estabelecimento dos objetivos e metas por perspectiva eleita para o BSC do rgo. Vamos aos conceitos: Cenrio: conjunto de hipteses sobre o ambiente externo, correlacionadas entre si, que, aposta-se, influenciaro significativamente a realizao da viso. Questes estratgicas: grandes temas ou fatores que, considerando o cenrio, o propsito, o ambiente e a capacitao, devem ser explorados a fim de viabilizar a viso de futuro. Objetivos estratgicos: grandes aes que, focando as questes estratgicas, aproveitam as oportunidades, minimizam ou bloqueiam os riscos e exploram as capacidades a fim de garantir a realizao da viso de futuro. Metas: valores ou situaes que, ao serem evidenciadas, sinalizaro o sucesso do objetivo. Todas essas perguntas so respondidas no seminrio de planejamento estratgico.
2.2 Execuo A etapa de execuo tambm se desenvolve em ciclos do tipo PDSA. O que execuo aos olhos do rgo, ser o ciclo inteiro aos olhos das partes que o compem, conforme Figura 4 a seguir: Esta etapa dedica-se a cuidar para que os objetivos estratgicos tenham o mximo de sucesso. responsvel por assegurar que as aes que materializaro o objetivo estratgico sejam levadas a termo, zelando para que todos os envolvidos
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sejam acionados no momento oportuno, e todos os recursos sejam disponibilizados conforme requisitados, na quantidade e qualidade previstas no plano. Envolvendo um tipo de esforo e energia de articulao diferente da etapa anterior, esta ser a mais demorada das quatro etapas previstas no processo de planejamento estratgico.
FIGURA 4 Desdobrando a estratgia em Ciclos PDSA
P D
S
Fonte: Elaborao prpria.
As principais atividades da etapa de execuo estratgica sero o desdobramento e o alinhamento de toda a estrutura organizacional do rgo com a sua estratgia, tendo como ideal atingir cada servidor em particular. O desdobramento e o alinhamento de todos em torno dos fundamentos e prioridades estabelecidos pelo planejamento fator crtico para o sucesso do processo. Articular para que as pessoas e os recursos entrem coordenadamente em ao, facilitando o planejamento estratgico, a grande responsabilidade desta etapa. Se, por um lado, esta etapa exige rigor na agenda, por outro exige flexibilidade para garantir o sucesso de cada objetivo estratgico. Flexibilidade porque nem tudo ser previsto nos planos de ao, e tambm porque as variveis envolvidas na operacionalizao de um objetivo estratgico s vezes so tantas,
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que o inesperado deve ser considerado como um fator inerente etapa de execuo. Dever ser cuidado para que cada atividade seja avaliada quanto ao mtodo e aos resultados. Os registros das avaliaes produzidas nesta etapa, quando periodicamente consolidados, impulsionaro a melhoria do prximo ciclo do processo. Assim, a etapa de execuo desenvolve-se nas seguintes atividades: Planos de ao. Formulao de projetos. Desenvolvimento dos planos estratgicos das partes que compem o rgo. Acompanhamento. A etapa de execuo se completar por meio das quatro atividades acima, que sero desenvolvidas simultaneamente, ficando a cargo do Acompanhamento o alinhamento do tempo e dos interesses entre as outras trs atividades. Esta tarefa de amarrar as outras trs atividades e ainda produzir os registros que sustentaro a etapa de avaliao pode ser ilustrada como segue:
FIGURA 5 Execuo estratgica: atividades em paralelo
Execuo P
PL. AO PROJETOS
PLANES RGOS ACOMPANHAMENTO

As atividades da etapa de execuo, para fins deste trabalho, sero conceituadas como segue: Plano de ao: conjunto de tarefas a serem desenvolvidas em um determinado tempo, a fim de operacionalizar os objetivos estratgicos estabelecidos na etapa de planejamento. Para cada objetivo estratgico, o plano de ao dever explicitar os seguintes elementos: as aes, quem o responsvel pelos resultados da ao, outros rgos ou pessoas envolvidos, data de incio e
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durao prevista, e estimativa de recursos financeiros. A documentao geral do plano de ao poder seguir o esquema geral do 5W2H7. A adoo de um formulrio padro facilita e uniformiza os elementos mnimos comuns a todos os envolvidos e simplifica a consulta e a consolidao. Assim, sua adoo extremamente recomendvel. Projeto: conjunto de tarefas cuja complexidade exige intenso trabalho em grupo e alto rigor tcnico, tanto gerencial quanto operacional, a fim de garantir a correta e oportuna contribuio de todos os envolvidos. O projeto poder seguir a estrutura geral de um projeto de melhoria, como preconizado por Nolan, conforme modelo ilustrado na Figura 6.
FIGURA 6 O modelo para melhoria
O que estamos tentando realizar ?
Como saberemos se a mudana uma melhoria?
Que mudanas podemos fazer que resultaro em melhoria?
Agir
Planejar
Estudar
Fazer
7. 5W2H: What (o qu), When (quando), Who (quem), Where (onde) , Why (por que), How (como), How much (quanto custa).
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Planejamento estratgico das partes que compem o rgo: com base no roteiro do seminrio desenvolvido para o rgo, elabora-se o roteiro prprio a cada parte, promovendo os ajustes que se mostrarem oportunos de acordo com as suas particularidades. Zelar para que seja promovido o alinhamento dos conceitos e o do propsito da parte com os do rgo. Acompanhamento: cada uma das atividades (plano de ao, formulao de projetos e planejamento estratgico das partes) dever ter sua forma especfica de avaliao. Tanto o mtodo como os resultados devero ser objeto de avaliao. A avaliao dever medir o alinhamento com o plano estratgico do rgo, a coerncia entre plano de ao/projetos/ plano estratgico das partes, participao e representatividade dos grupos de interesse e o grau de atendimento aos cronogramas. Os registros de acompanhamento devero privilegiar trs perspectivas: a da autoavaliao pela equipe, a da avaliao pelos pares de outras equipes influenciadas pela atividade e a perspectiva do prprio rgo.
Avaliao Esta etapa dedica-se a consolidar as avaliaes produzidas por cada atividade, destacando as oportunidades de melhoria quanto a resultados, eficincia e eficcia dos mtodos, e quanto ao alinhamento das atividades com os interesses estratgicos. A avaliao dever propor novas referncias para o prximo ciclo do processo de planejamento estratgico e ser desenvolvida por meio do exame dos mtodos e resultados, devendo produzir minimamente o que segue: Consolidao dos indicadores relacionados s atividades de cada etapa. Estudo das relaes de causa e efeito entre os diferentes indicadores. Identificao e detalhamento das melhores prticas de cada atividade desenvolvida ao longo de todo o ciclo. Avaliao e consolidao das oportunidades de melhoria registradas em cada atividade ao longo do ciclo. Avaliao institucional com base nos critrios do PQSP. Recomenda-se que o processo de avaliao seja finalizado com a avaliao institucional, tendo como referncia os critrios tidos como de excelncia pelo corpo gerencial. Para tanto, sugere-se que se prepare um seminrio, com os cuidados semelhantes aos da preparao do seminrio de planejamento estratgico, a fim de construir coletivamente os seguintes elementos: objetivo da avaliao, dimenses da avaliao conforme os critrios de excelncia do PQSP, uniformizao de conceitos e roteiro, bem como um cronograma indicativo para a realizao da auto-avaliao. Caso se decida pela validao da auto-avaliao,
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2.3 -
inclui-se na agenda da avaliao institucional uma previso do processo de avaliao externa, que dever ser seguido de uma reavaliao para a convergncia das percepes internas e externas. Tudo isso, recomenda-se, dever ser criteriosamente documentado a fim de induzir o aprendizado.
2.4. Aprendizado estratgico Esta etapa dedica-se consolidao do aprendizado e promoo das melhorias entendidas como necessrias atualizao do processo. o momento de rever o aprendizado das prticas voltadas gesto do processo de planejamento estratgico, bem como de registrar o aprendizado de novas prticas organizacionais voltadas para o planejamento estratgico e a gesto dos grupos e rgos diretamente envolvidos no seu desenvolvimento. Resgatando-se as recomendaes da avaliao institucional e seus indicadores, chegado o momento de estudar a existncia de correlaes destes com os indicadores estratgicos. Nesta etapa possvel testar as hipteses nas quais a estratgia se baseia, olhando as relaes de causa e efeito entre os objetivos estratgicos e seus indicadores. Caso se tenha optado por perspectivas que valorizem a percepo do usurio, nesta etapa que a equipe de avaliao consolida as impresses dos usurios dos servios do rgo, tendo em vista a busca de novas solues, bem como suas contribuies para o processo de melhoria contnua. Esta etapa termina com a reviso dos planejamentos estratgico do rgo e das partes que o compem, bem como com entrevistas com a alta administrao na busca de elementos novos ou de requisitos importantes que porventura deixaram de ser atendidos. Assim, esta etapa se operacionaliza por intermdio das seguintes atividades: Diagnstico estratgico: avaliao da adequao dos objetivos estratgicos vigentes em relao ao andamento das mudanas para a construo da viso de futuro, avaliando-se tambm se estes objetivos esto produzindo os efeitos esperados. Sem pretender ser prescritiva, esta atividade procurar responder a questes relacionadas aos seguintes aspectos: rol de servios e produtos oferecidos, flexibilidade diante das mudanas e vulnerabilidade ante as ameaas levantadas no planejamento estratgico ou durante sua execuo; competncias para a realizao dos objetivos estratgicos; alocao de recursos na quantidade e qualidade demandadas pelos objetivos estratgicos; andamento dos projetos estratgicos; e estrutura organizacional como facilitadora dos objetivos estratgicos.
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Avaliao da prontido estratgica: esta atividade dedica-se a avaliar se o rgo e suas partes esto prontos para rodar novo ciclo do processo de planejamento estratgico. Ela buscar responder, dentre outras, s questes sobre os seguintes aspectos: domnio dos conceitos relacionados a planejamento estratgico, dedicao do corpo gerencial garantia e reviso dos objetivos estratgicos; dedicao do corpo gerencial ao acompanhamento das dinmicas institucionais a fim de se antecipar na busca de solues; existncia de obstculos regulamentares ou estatutrios realizao dos objetivos ou projetos estratgicos; existncia de obstculos culturais capazes de comprometer a flexibilidade e a inovao; existncia de processos estruturados de acompanhamento e garantia dos objetivos estratgicos para o rgo como um todo; existncia de processo estruturado de comunicao, capaz de estimular o alinhamento de todos misso, viso, aos valores e objetivos estratgicos; existncia de um sistema estruturado e funcional de medio de desempenho organizacional; e existncia de sistemtica de avaliao e reconhecimento do sucesso alcanado. Avaliao do planejamento estratgico: avaliao do processo de planejamento estratgico, sua estrutura, mtodos e prticas, a fim de promover a melhoria do prprio processo. O sucesso desta atividade est relacionado ao grau de sistematizao dos registros dos aprendizados experimentados ao longo de todo o ciclo. A operacionalizao desta atividade demandar a observao e o registro permanentes dos fatores facilitadores e restritivos de todas as atividades anteriores, incluindo esta prpria atividade. Recomenda-se que a equipe que teve o papel de facilitar a etapa de planejamento estratgico construa instrumentos e estabelea uma agenda contnua de acompanhamento de todas as atividades em todas as partes do rgo. Esta atividade finaliza o ciclo e prepara o rgo para um novo ciclo de planejamento estratgico, viabilizando as melhorias que se evidenciarem como necessrias ao processo.
Consideraes
O processo proposto aponta o que deve ser feito em cada momento do planejamento, com o cuidado de no prescrever como cada etapa ou atividade dever se desenvolver. O como dever ser desenvolvido pelo grupo de apoio, a fim de garantir que o processo seja sempre adequado ao seu corpo gerencial. Cabe ressaltar que um processo de planejamento estratgico, como outros tantos processos organizacionais, demandar tempo para amadurecer, e somente
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se sustentar se as pessoas perceberem a organizao melhorando a cada novo ciclo. Para tanto, fundamental que cada ciclo seja capaz de produzir aprendizados que promovam mudanas que levem a melhores resultados, e isso s costuma ser possvel se as pessoas cuidarem para que os aprendizados sejam devidamente registrados, a fim de viabilizar as anlises, consolidaes e conseqentes mudanas para melhor. Para o exame do sucesso da estratgia ser necessrio aferir o indicador de cada objetivo estratgico, seguido da validao das hipteses de causa e efeito projetadas entre os diversos objetivos estratgicos. Isso quer dizer que os resultados devem ser validados tanto em relao informao obtida quanto forma de se alimentar o indicador em tela. Tambm devero ser validadas as suas correlaes com os outros indicadores. A avaliao de cada etapa tambm dever cuidar para que sejam identificadas e registradas as melhores prticas de cada atividade, quando comparadas entre as partes que compem o rgo e/ou alguma experincia externa. Um forte instrumento de fomento ao aprendizado ser a avaliao institucional. Para a Administrao Pblica, a avaliao institucional poder ser desenvolvida a partir dos critrios previstos no PQSP. altamente recomendvel que a avaliao institucional tenha como critrio ltimo os resultados gerais do rgo, a partir de indicadores objetivamente mensurados. Esses indicadores, se construdos segundo a lgica do BSC, serviro como um sistema de medio do desempenho global do rgo. Assim, os registros da avaliao institucional se constituiro em uma fonte objetiva de identificao de pontos fortes e oportunidades de melhoria a serem considerados na anlise do ambiente interno quando do prximo ciclo do processo. Atendidos os princpios da avaliao institucional, suas concluses fornecero os elementos que diro se o sucesso alcanado sistmico e, portanto, com boas chances de ser sustentvel, alm de evidenciar outras oportunidades estratgicas de melhorias.
3 Concluso da segunda parte
concluso desta segunda parte que o modelo aqui proposto ser capaz de orientar a consolidao do processo de planejamento estratgico como um processo de aprendizagem organizacional que se desenvolver melhor a cada ciclo, tornando-se uma prtica permanente de gesto para os rgos da Administrao Pblica.
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O Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR): estrutura orgnica, ciclo...
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O SISTEMA PBLICO DE EMPREGO, TRABALHO E RENDA (SPETR): estrutura orgnica, ciclo completo gesto estratgica das aes e a funo dos projetos bsicos no processo de planejamento1
Luiz Antonio T. Vasconcelos2
s interpretaes e anlises procedidas no presente texto pretendem apresentar e examinar as caractersticas mais importantes do SPETR, visto como uma organizao, ou estrutura organizacional, com o objetivo de propiciar, de um lado, a visibilidade mxima possvel das instncias decisrias e operacionais do Sistema, suas instncias, atribuies e relaes, bem como explicitar os papis dos gestores na estrutura; de outro lado, subsidiariamente, a abordagem estrutural e orgnica do SPETR permite tambm transitar diretamente dos conceitos mais gerais de planejamento e gesto estratgica das organizaes e instituies gestoras e executoras de polticas pblicas, para o exame do caso especfico do Sistema focalizado. Essa estrutura organizacional, aqui associada ao SPETR, est em construo e foi concebida como o resultado desejado do processo de reestruturao quanto ao seu papel, funcionalidade, grau de integrao e modelo de gesto da forma de gesto e operao do conjunto de polticas pblicas de emprego, trabalho e renda atualmente em vigor no Pas. A nova estrutura organizacional dotada de instncias decisrias, gestoras e operadoras e de um diversificado conjunto de funes e instrumentos, destinado a garantir a integrao das aes concretas geradoras de efeitos diretos, coletivos e individuais sobre determinados grupos de trabalhadores, em especial quanto sua incluso em programas de proteo social (como o seguro-desemprego), preparao, aperfeioamento ou certificao tcnica profissional, suprimento de condies de financiamento e encaminhamento para obteno de emprego, trabalho e renda, para a sua insero
1. As referncias utilizadas para compor as interpretaes, anlises e sugestes contidas neste texto foram: Brasil (2005; 2006), disponvel para consulta e download, no endereo <www.mte.gov.br>, e Moretto e Barbosa (2006). 2. Professor do Instituto de Economia IE e da Escola de Extenso Universitria da Unicamp.
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no mercado de trabalho ou em processos empreendedores de baixa exigncia de conhecimentos tcnicos e capacitao gerencial, alm de outras aes relacionadas construo de infra-estrutura de produo e gesto de informaes sobre o mercado, ao modo de um sistema integrado de informaes para gesto estratgica do SPETR. O texto est organizado em trs tpicos. Inicialmente, argumenta-se sobre a interpretao e explicao da estrutura orgnica contida na proposta do novo SPETR, a partir de uma ilustrao elaborada com base nas sugestes ou determinaes apresentadas nos textos examinados. Busca-se especificar as instncias decisrias, gestoras e executivas, bem como a explicitao de suas funes e relaes na estrutura, em especial para propiciar a compreenso posterior do complexo processo de planejamento previsto para o SPETR. O objetivo final dessa parte construir uma viso panormica e bem configurada da organizao, com atribuies funcionais e relaes intercamadas e intracamadas bem delineadas. Em seguida, com a estrutura orgnica explicitada, so sugeridas interpretaes e explicaes para o processo de planejamento e gesto estratgica do Sistema, a partir de um esquema ilustrativo que privilegia as instncias de gesto para as quais est reservado o papel de elaborar os projetos bsicos de ao com base nas diretrizes nacionais e locais, projetos estes que representam, de acordo com a nossa interpretao, a ferramenta crucial para efetivar a reestruturao do Sistema, correspondendo s unidades mnimas (clulas) de planejamento local; a partir desses projetos bsicos que sero compostos, num processo de consolidao, os Planos Estaduais Plurianuais de Ao, que so os instrumentos que chancelam, em termos finais, a implementao das aes, por intermdio da celebrao de convnios nicos plurianuais entre o MTE/CODEFAT e as instncias gestoras estaduais do Sistema. Finalmente, contemplada a interpretao dos ciclos das aes concretas para o pblico, apontando, a partir do exame dos objetivos e caractersticas mais importantes de cada uma das funes do Sistema, os pontos crticos da gerao de feedback positivos e negativos no seu desenrolar; examinado, de forma breve, o potencial de eficincia, eficcia e efetividade social que se busca obter na concepo integrada das aes, principal caracterstica da reestruturao que est em processo no Sistema, com a qual se almeja alcanar a otimizao dos seus efeitos (individuais e coletivos) para o pblico. As concluses, portanto, devem apontar a importncia decisiva, na concepo do novo formato estrutural do SPETR, da fundamentao dos Planos Estaduais Plurianuais por meio dos projetos bsicos (ou executivos) ou, em outras
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palavras, a relevncia das instncias locais de planejamento estratgico e operacional. Tais instncias contemplam dois nveis decisrios3, com autonomia relativa para executar o ciclo completo da gesto estratgica do Sistema, que devem se capacitar para a gerao de tais projetos e planos em consonncia com as prioridades locais, com as diretrizes e normas nacionais e locais e com os recursos financeiros disponveis.
1 Anlise da estrutura orgnica4 do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR) tendo em vista seus objetivos e funes
A estrutura orgnica proposta para o SPETR contempla trs nveis decisrios e operacionais: o nvel de direo nacional, o nvel de gesto estratgica (planejamento, execuo e avaliao), subdividido em duas instncias, uma relacionada s unidades da federao e outra s capitais dos estados e aos grandes municpios, e, finalmente, o nvel operacional, relacionado s unidades integradas de atendimentos s funes do Sistema, e distribudas nos municpios, em princpio, em todo o territrio nacional. Os papis organizacionais funcionais atribudos a cada um dos nveis de gesto estratgica e operacional constam da concepo do SPETR e podem ser resumidos como se segue (ver tambm Figura 1 a seguir). Direo nacional: instncia constituda pelo Ministrio do Trabalho e do Emprego (MTE), que atua com o apoio do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT) e responde pela formulao das diretrizes nacionais das polticas de emprego, trabalho e renda e pelas normas de funcionamento do Sistema, alm de se incumbir, em ltima instncia, da aprovao dos Planos Plurianuais de ao. Dentre o conjunto de diretrizes estratgicas a cargo da direo do Sistema, destacam-se, de um lado, as orientaes quanto aos critrios para a definio das aes que devem ser priorizadas nas diversas funes do Sistema, em cada ciclo de planejamento, e, de outro, o suprimento de recursos financeiros sob condies determinadas.
3. Um no plano da administrao estadual em cada uma das unidades da federao e outro no plano da administrao municipal, nas capitais e municpios com mais do que 300 mil habitantes, por conta de suas respectivas Secretarias de Emprego e Trabalho. 4. Deve ser reiterado neste tpico que o SPETR uma estrutura em construo, a rigor, de uma organizao em processo de reestruturao, portanto, muitas das relaes aqui abordadas, bem como alguns procedimentos decisrios ou executivos, ainda no foram sequer implementados, testados ou experimentados; ou, ainda, alguns procedimentos esto transcorrendo de forma provisria.
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Gesto estratgica (planejamento, operao e avaliao) local: instncia constituda por rgos locais em dois planos poltico-administrativos, um referente s unidades da federao e outro relacionado aos municpios capitais e municpios com mais de 300 mil habitantes , onde atuam
FIGURA 1 Estrutura e funcionamento do Sistema Pblico de Emprego,

Trabalho e Renda SPETR Detalhamento preliminar da matriz bsica operacional-decisria (1)
I Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE)
Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat)
Forum Nacional das Secretarias de Trabalho (Fonset)
Nvel de Direo do SPETR, com responsabilidade de emitir diretrizes e normas: - para operacionalizao das polticas e programas do Sistema; - para orientao da formulao dos planos estaduais de aes e sua aprovao; - para implementao do SPETR, via Secretaria de Polticas Pblicas e Emprego. Responde tambm pela aprovao final dos Planos Estaduais de Ao; finalmente, via as DRTs, integrante dos Conselhos de Emprego, alm de monitorar, apoiar a superviso e avaliar as aes pblicas de emprego. Nveis Locais de Gesto: Secretarias Estaduais do Emprego e Trabalho (SEET) e suas congneres nos grandes municpios (SMET), com responsabilidade de elaborar e executar, em conjunto com outros atores locais, as aes no escopo das polticas que integram o SEPTR, conforme as normas estabelecidas para a operacionalizao do sistema; isso feito a partir da definio de prioridades locais, elaborao de projetos bsicos e consolidao de tais projetos no Plano Estadual Plurianual de Ao (PPAE) e finalmente, providenciar a execuo dos projetos contidos no Plano; Nveis Locais de Deliberao: Conselhos Estaduais de Emprego e seus congneres nos grandes municpios, cuja funo fixar diretrizes para elaborao participativa do PPAE, alm de definir normas complementares para alocao futura de recursos e contratao de executores e, na condio de ltima instncia local, aprovar o PPAE que ser remetido direo.
Secretarias Estaduais do Trabalho (SEET)
Conselhos Estaduais de Emprego (CEE)
II
Secretarias de Trabalho dos Grandes Municpios (SMET)
Conselhos Municipais de Emprego (CME)
III
Centros Pblicos Integrados de Emprego Trabalho e Renda (CIET)
Prestadores de Servios (entidades externas ao Sistema)
Nvel Local Operacional (Atendimento ao Pblico): de mxima capilaridade, com a funo de suprir, em qualquer municpio do pas, ao pblico demandante das polticas de emprego, trabalho e renda, a referncia institucional integrada, em espaos fsicos locais preparados para suprir ofertas de qualquer funo do SPETR, de forma a otimizar o potencial de eficincia, eficcia e efetividade social do Sistema. Prestadores de Servios: Fornecedores especializados do SPETR, so acionados a partir de licitaes especficas, com oramentos, tempos de vigncia e metas fsicas pr determinadas; para situaes especiais podem ser ONGs ou OGs.
Fonte: Brasil (2005; 2006) e Moretto e Barbosa (2006). (1) A estrutura exposta para o SPETR a que se almeja, a partir de sua a implementao(expedidas as devidas normas necessrias pelo CODEFAT em conjunto com o MTE) e na vigncia de legislao - fruto de proposta elaborada em conjunto, pela Comisso Tripartite, MTE, CODEFAT, FONSET e Grandes Municpios - que defina suas caractersticas bsicas e estabelea fluxo previsvel e contnuo de recursos durante todo o ano, sem contigenciamento, e compatvel com as necessidades de financiamento das aes planejadas para o perodo.
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rgos executivos, por intermdio das respectivas Secretarias Estaduais e Municipais de Emprego e Trabalho (SEET e SMET), e rgos deliberativos, por meio dos correspondentes Conselhos Estaduais e Municipais de Emprego (CEE e CME); Atendimento direto ao pblico: instncia constituda por unidades estritamente operacionais, onde atuam os Centros Pblicos Integrados de Emprego, Trabalho e Renda (CIET), cuja funo atender e encaminhar o pblico demandante dos servios relacionados a qualquer das funes do SPETR. Prestadores de servios: entidades externas ao Sistema, em geral de carter privado, podendo tambm se tratar de Organizaes No Governamentais ou mesmo de unidades do setor pblico de diversas reas, em especial do sistema pblico de educao tcnica e profissionalizante. Respondem pela execuo, sob contrato, de uma grande diversidade de atividades ofertadas ao pblico do SPETR, em todos os campos abrangidos pelas suas funes. Da forma descrita acima, ficam estabelecidas com preciso as instncias decisrias, gestoras e executivas finais do Sistema, o que nos permite tecer alguns comentrios sobre as relaes estabelecidas entre elas para a consecuo dos objetivos do SPETR, distribudos entre as suas diversas funes. Em primeiro lugar, indispensvel explicitar a tipologia das relaes funcionais entre os rgos que compem o sistema, para ressaltar um aspecto crucial quando se trata de uma organizao: o conceito de autoridade funcional no encontra plena vigncia no Sistema, pois os nveis ou instncias que compem sua estrutura tm autonomia poltico-administrativa geral (porque se tratam de governos estaduais ou municipais), ostentando, assim, uma autonomia relativa no interior do Sistema. Isso significa que so poderes reais independentes e, por vezes, como se sabe, at conflitantes, o que sugere a necessidade para que o Sistema funcione efetivamente como uma organizao de que o exerccio da sua gesto estratgica local se reporte aos princpios, diretrizes, objetivos e prioridades estabelecidos pela direo nacional, tendo em vista, to-somente, as necessidades diagnosticadas junto ao pblico-alvo das polticas de emprego, trabalho e renda manejadas pelo SPETR no mbito de ao de cada rgo local. Para ilustrar a afirmativa anterior, vamos proceder a uma tentativa de desdobramento concreto dessa organizao abstrata que estamos denominando de SPETR, procedimento que deve ser de muita utilidade para os gestores, nesse mesmo caminho que estamos trilhando, de compreender sua complexidade estrutural. Tal desdobramento pode ser obtido e visualizado de forma preliminar
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se dimensionarmos a quantidade e a distribuio dos rgos gestores locais do Sistema pelo pas, bem como os indicadores de demanda potencial de servios nas localidades que compem suas respectivas reas de atuao. Para isso, relembremos e reiteremos que os rgos gestores esto referenciados localmente e dispem de estruturas organizacionais, escritrios, profissionais etc. de forma exclusiva, nas unidades federativas (o chamado nvel estadual), em suas capitais e nos municpios com mais de 300 mil habitantes, enfatizando que tais estruturas esto contidas no interior da estrutura do Poder Executivo municipal ou estadual. Assim procedendo, com o auxlio das informaes apresentadas na Tabela 1 (no final do texto) podemos estimar que o SPETR disporia de 27 rgos gestores estaduais, com igual nmero de conselhos deliberativos, e 81 rgos gestores municipais, tambm com igual nmero de conselhos deliberativos (27 capitais de estado e 54 municpios com mais de 300 mil habitantes), num total de 108 unidades gestoras e 108 unidades deliberativas, aqui entendidas, respectivamente, como o conjunto das secretarias e Conselhos estaduais e o conjunto das secretarias e conselhos municipais. Ou seja, uma extensa estrutura, distribuda nacionalmente, contemplando as 27 unidades federativas e cerca de 81 municpios. Alm disso, ressalte-se que o restante dos municpios dos estados, ou seja, os que no so sede de capitais estaduais e no tm mais que 300 mil habitantes, esto referidos, na estrutura organizacional do SPETR, aos rgos gestores estaduais. Ou seja, os 27 rgos gestores estaduais respondem pelos demais municpios, algo em torno de 5.484 mil municpios. evidente que o Sistema no abranger exaustivamente essa capilaridade e, embora o nmero de unidades CIET que sero instaladas ainda seja desconhecido, pode-se estimar (tendo em vista o total atual de postos de atendimento do SINE distribudos nacionalmente em torno de 1.130) que o SPETR dever contar com um nmero prximo a mil unidades CIET sob sua responsabilidade em todo o Pas. Contudo, como veremos adiante, no a quantidade demandada de unidades de CIET o principal desafio para a construo da nova estrutura do SPETR, mesmo reconhecendo a elevada dimenso da empreitada de adaptao fsica e reestruturao de procedimentos da rede atual. Os maiores esforos e as maiores exigncias de capacidade de articulao e criao de solues por parte da gesto do Sistema sero demandados, de fato, no interior dos rgos gestores locais, em virtude das novas exigncias colocadas pelas atividades de elaborao de diagnsticos e anlises que permitam a visibilidade das potencialidades dinmicas da economia e da sociedade local e, a partir dessa viso, o exame das possibilidades de equacionamento das reais prioridades locais quanto ao
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atendimento da populao no campo de ao das polticas de emprego, trabalho e renda, por meio da adequada integrao das funes do Sistema, elaborandose os projetos bsicos para tal. Por outro lado, a reestruturao em andamento na estrutura organizacional do SPETR baseada numa concepo claramente dirigida ao mercado de trabalho, buscando, em primeiro lugar, eliminar as sobreposies das aes concretas locais e, simultaneamente, integr-las a fim de propiciar a otimizao dos seus objetivos relativos ao pblico, fazendo convergir, no caso das aes denominadas estruturais (pois pertencem s funes precpuas do SPETR), o fluxo de recursos financeiros para as bases territoriais por meio de convnios nicos, celebrados exclusivamente com as respectivas instncias de Poder Pblico local. De fato, essa qualificao dos convnios como nicos tem como objetivo, precisamente, exigir a concepo (j no projeto bsico) integrada das aes e garantir seu maior potencial de efetividade social final. Ou seja, visualizando o SPETR em seu todo, constata-se que seu funcionamento orgnico, sua efetividade estratgica, em suma, seu bom desempenho como servio pblico est baseado num amplo conhecimento das necessidades do mercado (no campo das suas funes) e no desenho preciso das melhores formas de integrao das aes para suprir tais necessidades a curto, mdio e longo prazo. A organizao dever, portanto, desenvolver sua estrutura para essa finalidade, vale dizer, todos os nveis de gesto e operao devem ter acesso a tal conhecimento amplo, o que deve ser provido com a implantao do Sistema de Informaes Unificado5 (uma das novas funes complementares propostas para o SPETR, como veremos em seguida). Finalmente, completemos a viso do SPETR como estrutura orgnica com a explicitao6 de suas funes e objetivos (Figura 2). As funes-objeto de gesto e operao do SPETR, depois de sua transio para a nova configurao institucional, so as seguintes: 1. Seguro-desemprego; 2. Orientao profissional e intermediao de mo-de-obra; 3. Qualificao e certificao profissional estas trs chamadas bsicas; 4. Produo e gesto de informaes sobre o mercado de trabalho; 5. Insero da juventude e grupos
5. O MTE disponibiliza uma base de dados que pode ser vista como uma primeira aproximao a esta infraestrutura de informaes bsicas relevantes sobre o mercado de trabalho, com livre acesso a qualquer cidado, no endereo www.mte.gov.br, no seguinte caminho: canto superior direito, na pgina de entrada, clicar em pesquisador; em seguida, na opo CAGED, clicar na ltima linha, Mais informaes e servios sobre o CAGED; finalmente, clicar em Perfil do Municpio e/ou Informaes para o SPETR - Dados do municpio. 6. Os fluxos de operacionalizao das funes do SPETR sero tratados no tpico 3 do presente texto, quando se faz a anlise dos pontos crticos de cada uma delas, suas principais restries e principais riscos de mercado, que ameaam a no consecuo plena de seus objetivos.
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vulnerveis; 6. Gerao de trabalho e renda por meio do fomento s atividades empreendedoras de pequeno e mdio portes, individuais e coletivas, atividades de suprimento de crdito (microcrdito) orientado e assistido e formas solidrias de organizao; as trs ltimas so novas funes no Sistema e denominadas complementares, e a funo de Produo e gesto de informaes sobre o mercado de trabalho no contempla aes finais para o pblico, mas tem como objetivo criar uma infra-estrutura unificada de informaes relevantes que sustente o aprimoramento da viso das necessidades deste mercado e apie o processo de anlise e seleo de prioridades para a ao. Do ponto de vista da estrutura organizacional, foco da nossa ateno neste tpico, possvel antever, tendo em vista as novas funes do Sistema e a estratgia de integrao das aes, que o marco relevante da sua reestruturao, algumas demandas especficas para sustentar o desenvolvimento adequado das polticas e aes no mbito do SPETR. Em primeiro lugar, a necessria a capacitao ou o aperfeioamento dos quadros gestores e deliberativos nos dois compartimentos fundamentais de mbito local, as secretarias de trabalho estaduais e municipais, cuja diferenciao regional (e extensa capilaridade local) vai exigir a adaptao criativa das aplicaes das diretrizes gerais para a elaborao dos projetos e a concretizao das aes neles previstas; tal adaptao dever ser informada pelas atividades dos Observatrios Nacional e Regional do Mercado de Trabalho. Uma outra demanda que se vislumbra, precisamente nesse campo de disponibilizao de informaes nacionais, regionais e locais, a efetivao, em prazos adequados, do Banco de Dados Unificado com diretrizes definidas pelo Observatrio Nacional do Mercado de Trabalho , que possa ser utilizado e atualizado permanentemente pelos gestores e executores de polticas do Sistema; finalmente, a demanda, j comentada em diversos pontos da anlise, que se configura na necessidade de criao de uma cultura que implante e difunda a competncia dos gestores para a elaborao de projetos bsicos, segmentados, integrados e consistentes com as demandas e possibilidades oferecidas pela dinmica da economia nacional e pelas potencialidades locais. A partir dessa compreenso da estrutura organizacional do SPETR, poderamos adiantar algumas concluses sobre o funcionamento efetivo que se vislumbra para o Sistema, particularmente no campo de ao dos gestores locais. De um lado, visualiza-se a larga amplitude do exerccio do processo de planejamento local, com variados nveis de abrangncia (desde a rea estratgica at o mbito operacional, e nas vrias acepes do termo local: municpio especfico, conjuntos de municpios, estado, regio); de outro, ressalte-se a exigncia de esforos, por parte dos gestores, para a adequao das diretrizes
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gerais s necessidades locais e para gerao de informaes relevantes que sustentem o ciclo completo de planejamento (desde informaes para diagnsticos e anlises de prioridades at informaes sobre o andamento das aes e seus resultados e criao de indicadores para avaliao e feedback). O detalhamento desses ciclos de gesto estratgica ser abordado a seguir.
2 O processo de gesto estratgica do SPETR: ciclos e instrumentos de planejamento, execuo e avaliao
A partir da viso da estrutura orgnica prevista para o SPETR, e que foi esboada resumidamente na seo anterior, possvel vislumbrar as exigncias que se colocam acerca do processo de planejamento e gesto estratgica do Sistema, no sentido de criar condies para atingir os objetivos de integrao de aes e otimizao de sua efetividade social. Tomemos como primeira referncia a matriz de Planejamento de Programas7 ilustrada na Figura 2. Observe-se que o funcionamento do SPETR ativado por meio da elaborao de processos de planejamento, com responsabilidades distribudas e articuladas entre as instncias gestoras do Sistema, e que o ponto de partida (formulao de diretrizes para os perodos de planejamento) e o ponto culminante do processo (aprovao dos Planos Estaduais Plurianuais) so de responsabilidade e competncia do rgo gestor da unidade federativa; nas unidades de execuo das aes, o processo de planejamento culmina com a construo do plano estadual (ou municipal) de aes, que se constitui, por sua vez, numa consolidao de projetos bsicos, como ser detalhado mais adiante. Os fluxos descritos na Figura 2 sugerem que o processo foi concebido para transcorrer com alguma simplicidade e rapidez, pois h programas estruturais de natureza permanente (ou com permanncia enquanto perdurar a carncia estrutural focalizada), caracterizados pela vigncia a longo prazo, o que implica, evidentemente, certas tramitaes rotineiras e geis e programas especiais, que podem ter prazos variados de vigncia, mas que tambm, em funo das justificativas relacionadas a emergncias ou urgncias ou ainda ao encaminhamento da soluo de questes especficas conjunturais, tendem a tramitar com fluncia.
7. Retirado, com adaptaes, de Convnio Ministrio do Trabalho e Emprego - Unicamp / Instituto de Economia, Informaes para a Elaborao das Estratgias das Polticas Pblicas de Emprego, Renda e Relaes de Trabalho Relatrio Final, CD-ROM, 2006.
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Contudo, como veremos mais adiante, o que ocorre de fato um andamento com diversos tradeoff8 , tal como ocorre, no plano local, em situaes de definio de prioridades (por parte das SME e CME) que se ajustem s diretrizes e normas nacionais para a elaborao de projetos bsicos, ou ainda em situaes de escolha entre diversos projetos bsicos igualmente prioritrios (por parte das SEE e SME) e ajustados s diretrizes, tendo em vista a disponibilidade limitada de recursos, e assim por diante.
FIGURA 2 Matriz de Planejamento de Programas
Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE)
Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT)
Programas Estruturais
Programas Especiais
Plano Estadual Plurianual de Aes
Plano de Aes Especiais
SEET / SMET
SEET / SMET
OG / ONG
Prestadores de Servios
Prestadores de Servios
Fonte: MTE - SEET e adaptaes.
Uma viso completa e integrada do ciclo de gesto estratgica do SPETR pode ser obtida a partir da sua diviso lgica nos trs momentos ou tempos que o compem. A referncia temporal para essa diviso do ciclo de gesto a etapa de execuo das aes planejadas e projetadas, aqui denominada de tempo real. As etapas de planejamento estratgico, elaborao de projetos bsicos e elaborao de planos de trabalho esto relacionadas ao tempo prvio, e as etapas de avaliao e gerao de feedback esto contidas no tempo futuro.
8. Situaes decisrias tpicas, que obrigam, necessariamente, diante de um conjunto de opes para ao, a escolha de algumas em detrimento de outras, tendo em vista, principalmente, a disponibilidade de recursos num dado perodo de planejamento, ou qualquer outro fator que no permita a implementao de tudo o que foi identificado como relevante.
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Qualquer ao concreta, portanto, est relacionada a trs ciclos relevantes e articulados: o ciclo de planejamento lato sensu, incluindo desde a definio ampla, em escala nacional, de polticas de emprego, trabalho e renda, a formulao de diretrizes e normas para o Sistema e a alocao de recursos financeiros para implementao de aes, at a produo de planos de trabalho detalhados para aes concretas locais, passando pela elaborao e pela aprovao consolidadas de projetos locais e regionais; o ciclo operacional stricto sensu, incluindo a execuo de todas as aes previstas e, como atividades no diretamente operacionais, to-somente a preparao final das aes e o detalhamento e ajuste das operaes, contemplando, dessa forma, primordialmente, o tempo de durao das aes implementadas; finalmente, o ciclo de avaliao e gerao de feedback, que inclui a coleta de informaes de contedo e forma sobre o transcurso das aes, a tabulao e consolidao dessas informaes por meio de indicadores previamente concebidos, a produo de uma anlise conclusiva dos resultados obtidos e sugestes de melhoria. A Figura 4, apresentada mais adiante, foi construda com a inteno de ilustrar todas as etapas e os instrumentos relevantes utilizados na prtica da gesto estratgica do SPETR; examinemos detalhadamente tal processo, iniciando pelo perodo de planejamento (o tempo prvio). 1) Formulao das diretrizes nacionais via Plano Plurianual Nacional9 do SPETR por parte do MTE e do CODEFAT Tal formulao reflete o momento atual de um longo processo histrico, de criao e aperfeioamento recorrentes das polticas de emprego, trabalho e renda no Pas e, portanto, envolve um tradeoff de fundo, ou seja, processos decisrios ou de escolha que exigem fundamentaes amplas e profundas e que ocorrem em meio a diferentes interpretaes e vises quanto s questes estruturais, conjunturais e estratgicas que marcam o mundo do trabalho. No momento atual, de reestruturao do sistema de operao de tais polticas, foram estabelecidos pressupostos que fundamentaram a formulao de um conjunto de diretrizes que devem orientar a gesto estratgica do Sistema em
9. No Plano Nacional, as instncias superiores do SPETR estabelecem, em termos gerais, regras para a elaborao dos planos locais (estaduais e municipais) e um amplo conjunto de orientaes estratgicas para as unidades de gesto locais, que visam, a mdio e longo prazo, consolidar o SPETR; em termos especficos, definem parmetros para a ampliao e racionalizao da rede de atendimento ao pblico, bem como estabelecem metas para a execuo das funes bsicas do Sistema (intermediao de mo-de-obra, seguro-desemprego, qualificao social e profissional e integrao das aes nessas trs funes bsicas); alm disso, estabelecem as normas para monitoramento, superviso e avaliao das operaes do SPETR.
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suas vrias instncias. A observao do fluxo, ilustrado na Figura 1 (ver Quadros 1 a 4), mostra que o PPAN10 estabelece as diretrizes e normas para a consolidao dos PPAE e PPAM dinamicamente, realimentado pelos Planos Estaduais e Municipais a partir da aplicao e avaliao de tais diretrizes11, o que evidentemente recicla e tende a aprimorar as diretrizes e normas para os perodos futuros. Ou seja, o funcionamento do SPETR, na nova estrutura, pressupe a atuao permanente de mecanismos de realimentao no processo de planejamento, privilegiando as relaes, no tempo, entre o Plano Nacional e os Planos Estaduais e Municipais. evidente que, para desempenhar esse papel, os rgos superiores do SPETR devem contar com mecanismos de alimentao permanente de informaes que permitam atualizar os diagnsticos disponveis sobre a situao e evoluo do mercado de trabalho no Pas. 2) Formulao das diretrizes locais para a elaborao dos Planos Plurianuais Estaduais e Municipais, por parte das respectivas Comisses de Emprego (CEE e CME), a partir das diretrizes nacionais. 3) No amplo cenrio estabelecido pelas diretrizes nacionais (contidas no PPAN), as Comisses de Emprego Estaduais e Municipais cumprem o papel de localizar ou adaptar tais determinaes gerais s realidades e demandas locais. Em geral, no ocorre um tradeoff significativo nessa etapa, pois, a rigor, o que se processa de fato so ajustes de diretrizes e normas s condies locais e no escolhas ou priorizao ex ante de aes ou reas de atuao. Elaborao dos projetos bsicos por parte das Comisses Estaduais e Municipais de Emprego (SEE e SME): No contexto das diretrizes locais estabelecidas, os gestores estaduais (SEE) e municipais (capitais e grandes municpios) cumprem a etapa crucial do processo de planejamento, que a elaborao dos chamados projetos bsicos de ao do Sistema. Ou seja, tais projetos resultam de iniciativas das unida10. Cf. Termo de Referncia para o PEP (2006, p. 5 e 8), como ferramenta de planejamento, o Plano Plurianual Nacibonal deve se constituir (em termos de sua concepo): 1) em espao de integrao das polticas pblicas de trabalho, emprego e renda; 2) em um conjunto de aes e estratgias articuladas que expressem e orientem a operacionalizao integrada do SPETR; 3) em diretrizes de planejamento, monitoramento, avaliao, controle e divulgao das aes integradas. Por outro lado, so enunciados dez princpios para a sua elaborao: a) insero dos trabalhadores no mercado de trabalho; b) integrao das aes do SPETR; c) gesto participativa; d) continuidade; e) eficincia e eficcia; f) efetividade social; g) ateno aos grupos vulnerveis; h)viabilidade de controle; i) qualidade de atendimento; j) Sustentao financeira. 11. As diretrizes gerais compem as resolues do II Congresso (BRASIL, 2005); para os mecanismos de realimentao do Plano Nacional, ver tambm texto do Termo de Referncia para o PEP (BRASIL, 2006, p. 7).
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des de gesto local e sua construo envolve um exigente processo de estudos e pesquisas, elaborao de diagnsticos e anlises, formulao e viabilizao de propostas para ao, enfim, balizam as atividades que sero desenvolvidas concretamente nos municpios. Tais projetos so a expresso direta da instncia local de planejamento no interior do SPETR e suportam os principais tradeoff do processo decisrio final, como, por exemplo, a escolha de temas ou aes para constituir a chamada carteira de anteprojetos, ou ainda, a escolha, estando disponvel essa carteira e em cada perodo de planejamento, dos projetos bsicos que podero compor, se aprovados, o Plano Estadual de Ao. 4) Consolidao do Plano Plurianual Estadual (PPAE) conforme as diretrizes locais, por conta do governo estadual (SEE) e dos governos dos grandes municpios (SME), na instncia estadual (SEE). 5) Anlise e aprovao por parte da Comisso Estadual de Emprego (CEE). Estas duas etapas so realizadas em conjunto e envolvem a elaborao final da proposta das unidades da federao para o perodo de planejamento. O tradeoff neste ponto do processo envolve uma negociao entre as SEE e SME / CME com o CEE, para a deciso final sobre o contedo das aes e metas das propostas do estado (capital, grandes municpios e demais municpios). O PPAE uma ferramenta de planejamento do SPETR no mbito das unidades da federao 12 e elaborado na forma de uma consolidao dos projetos bsicos municipais. A partir da composio dos projetos bsicos no mbito das instncias credenciadas (unidades gestoras dos grandes municpios e do estado, como se descreveu na etapa anterior), a instncia estadual (SEE), apoiada nas mesmas diretrizes e orientaes que fundamentaram os projetos bsicos, consolida-os, compondo o Plano Plurianual Estadual, que analisado e aprovado em conjunto com a Comisso Estadual de Emprego (CEE).
12. Cf. Termo de Referncia para PPAE (BRASIL, 2006). So objetivos dos PPAE: a) cumprir o estabelecido pelas resolues do CODEFAT, lei 7998/1990; b) fortalecer os princpios e normas que norteiam as aes do SPETR; c) aperfeioar o planejamento do Sistema nos estados; d) adotar os procedimentos necessrios reorganizao das aes do SPETR, de forma a garantir a distribuio geogrfica da rede adequada s reais necessidades do mercado de trabalho local; e) apresentar sociedade as aes especficas que sero objeto de execuo; f) consolidar as cooperaes institucionais; g) instituir procedimentos operacionais complementares s normas nacionais; g) diagnosticar a atuao do SPETR em curso, a partir da tica do servio prestado sociedade, em especial no que tange ao atendimento do trabalhador e do empregador quanto s funes: seguro-desemprego, intermediao de mo-de-obra e qualificao social e profissional.
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FIGURA 3 Esboo do processo de gesto estratgica do SPETR: o ciclo completode planejamento, execuo e avaliao
Tempo Real Preparao e Execuo das Aes Concretas Avaliao e gerao de "feedbacks" Tempo Futuro
de aes concretas, na tica do gestor executivo
Tempo prvio
Planejamento Estratgico e Projeto Executivo Bsico
(1) MTE e CODEFAT: Diretrizes Nacionais para as aes do SPETR, atravs do Plano Plurianual Nacional (9) SEE e SME (eventual): Ajustes do Plano de Trabalho aos termos e recursos do CUPA
(8) MTE e SEE / SME: Atendidas as exigncias legais, o Convnio nico Plurianual (CUPA) celebrado
(13) SEE e SME: Finalizao das Aes previstas nos Planos de Trabalhos e Preparao de Relatrios para Avaliao
(14) SEE e SME: Levantamento das informaes para avaliao dos parceiros, do pblico do oramento executado etc.
(2) CEE e CME: Formula as diretrizes "locais" (estaduais e municipais) para as aes do SPETR, a partir das diretrizes nacionais
(7) SEE e SME: a partir dos PPAE aprovados, elaboram Plano de Trabalho, segundo critrios (CODEFAT e TEM), e os encaminham s CEE ou CME, para deliberao e aprovao.
(10) SEE e SME: Detalhamento dos projetos executivos; elaborao dos cronogramas das aes, encaminhamento do pblico alvo, contratao de parceiros etc.
(15) SEE e SME: Tabulao e Anlise dos indicadores quantitativos e qualitativos dos resultados gerados pelas aes executadas
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(11) Prestadores de Servios: Execuo das Aes Concretas Projetadas (12) SEE e SME: Acompanhamento da execuo das aes, efetivao dos cronogramas e utilizao do recursos, gerao de Relatrios Parciais (feedback)
(3) SEE e SME: a partir das diretrizes locais elabora Projetos Bsicos (PB) na condio de potencial convenente (Resoluo 466 / 2005 CODEFAT)
(6) MTE: Avalia o PPAE e comunica ao estado, quando e se aprovado, autorizando os potenciais convenentes a celebrao dos Convnios nicos Plurianuais
(16) SEE e SME: Elaborao de Relatrio ou Final de Avaliao com anlise de resultados e recomendaes
(4) SEE: Consolida o Plano Plurianual Estadual (PPAE) a partir dos PB municipais (capital, grandes municpios e demais municpios) (negociaces e eventuais feedback )
(5) CEE: Anlise e Aprovao do PPAE proposto pela SEE. Depois de aprovado, a SEE o encaminha ao MTE
(17) SEE e SME: Recomendaes de Ajustes e/ou Alteraes operacionais ou estratgicas (feedback)
Fonte: MTE, SPPE Termo de Referncia para Elaborao do Plano Plurianual do SPETR e adaptaes e detalhamentos elaborados pelo autor.
6) Anlise, avaliao e aprovao (quando for o caso) do PPAE e autorizao aos potenciais convenentes para a celebrao dos Convnios nicos Plurianuais CUPA13 (MTE) 7) A partir dos PPAE aprovados, so elaborados os Planos de Trabalho (detalhamento da implementao dos projetos, incluindo os oramentos de custos, recursos financeiros requeridos e contrapartidas), de acordo com as normas estabelecidas pelo MTE e pelo CODEFAT. Tais planos so encaminhados s CME e CEE para anlise e aprovao. 8) Atendidas as exigncias legais, os CUPA so celebrados, entre o MTE e as SEE e SME. Estas trs etapas representam a finalizao do processo de planejamento e so abordadas em conjunto para enfatizar que envolvem o processo de negociao definitivo, contemplando os tradeoff sobre todas as modificaes necessrias nos contedos e metas previstos e que devem ser providenciados para ajustar o PPAE aos recursos financeiros disponibilizados pelo MTE CODEFAT. evidente que o ajuste final exige algumas idas e voltas em termos de prioridades e disponibilidade de recursos financeiros. Encerrado o processo de ajuste, so celebrados os convnios (CUPA) entre o MTE e as SME e SEE. Encerrada a etapa de planejamento, e ainda com o auxlio da Figura 4, examinemos o ciclo operacional, ou etapa de execuo das aes planejadas (o tempo real ou corrente). 9) Ajustes do Plano de Trabalho aos termos e recursos estabelecidos no CUPA por conta da SEE e SME. Esta etapa eventual e representa uma espcie de transio entre o planejamento e a operao, pois envolve a possibilidade de alterao de algumas metas ou contedos previstos para as aes nos projetos bsicos, em razo, principalmente, da no obteno dos recursos financeiros previstos pelas metas estabelecidas. Podem ser necessrios ajustes de metas para recompor as condies concretas de viabilidade demonstradas no oramento do projeto.
13. Para as aes dos programas estruturais, os convnios so celebrados exclusivamente entre o MTE e o rgo gestor executivo local (SEE e SME); para as aes contidas nos chamados programas especiais, possvel celebrar o convnio com instncias adicionais: outras organizaes governamentais, que no as SEE ou SME, e Organizaes No Governamentais.
341
10) Detalhamento da implementao das aes por parte da SEE e SME. Elaborao de cronogramas, preparao das equipes internas para as aes que se desenrolam nos CIETs, preparao das licitaes para contratao de parceiros para as aes terceirizadas e implementao de todas as aes programadas. 11) Execuo das aes projetadas (CIETs e terceiros). Desenrolar concreto das aes programadas a cargo dos CIETs e dos prestadores de servios licitados. 12) Acompanhamento da execuo das aes por parte da SEE e SME. Controle da efetivao dos cronogramas fsicos e financeiros implementados, controle das atividades-fins, por meio de levantamento de informaes para avaliao do andamento e dos resultados dos servios (internos e externos), controle das atividades-meios, por intermdio da coordenao das atividades de gesto interna, gerao de relatrios parciais para conhecimento e avaliao das atividades de perodos intermedirios por parte gesto local e superior. 13) Finalizao das aes programadas nos Planos de Trabalho por parte da SEE e SME. Encerramento do ciclo de execuo das aes programadas para um determinado perodo de planejamento: levantamento dos procedimentos finais dos executores, coleta de informaes, sobre os resultados finais obtidos, dos responsveis (internos e externos) pelos servios e do pblico-alvo. Terminado o ciclo de execuo das aes concretas, e continuando a utilizar a Figura 4, cabe examinar com detalhe o ciclo de avaliao e gerao de feedback, no tempo que foi denominado de futuro e que completa o ciclo de gesto estratgica. 14) Levantamento das informaes para avaliao do conjunto do processo: prestadores de servio, percepo do pblico-alvo, execuo oramentria etc., por parte da SEE e SME. 15) Tabulao e anlise dos indicadores qualitativos e quantitativos dos resultados gerados pelas aes executadas. 16) Elaborao de relatrios para avaliao final por parte da SEE e SME. Estas trs etapas so abordadas em conjunto porque, de fato, so desdobramentos da atividade de avaliao final de um ciclo completo de
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gesto estratgica. A partir das informaes levantadas durante e depois da execuo das aes (internas e externas) sobre variados aspectos operacionais, em especial quanto aos procedimentos dos prestadores de servio e quanto percepo do pblico-alvo, so construdos os indicadores (previamente definidos) e avaliados todos os aspectos das operaes, com nfase nos resultados quantitativos e qualitativos obtidos. So elaborados, ento, os relatrios finais, que contm a anlise e a avaliao dos resultados obtidos e as recomendaes ou sugestes dos gestores locais, dirigidas ao MTE para anlise e eventual aprovao. 17) Gerao de feedback nos mbitos da gesto local e da direo do SPETR. As recomendaes ou sugestes so analisadas localmente pelas instncias gestoras (SEE e SME), deliberativas (CEE e CME) e no nvel nacional (pelo MTE / CODEFAT), que decidem sobre a implementao ou no de algumas delas e, eventualmente, incorporam ajustes nas diretrizes e normas do Sistema. Resumindo, vale destacar os pontos crticos (momentos e instncias onde ocorrem os processos decisrios estruturalmente mais tensos e complexos) no ciclo de gesto estratgica do SPETR, tais como nas seguintes etapas: (1) e (2), quando se concretizam os chamados tradeoff de natureza estrutural, envolvendo exclusivamente as instncias de direo superior do Sistema, sendo, como se sabe, os processos decisrios mais sensveis s mudanas significativas de rumo das polticas de governo; (2), (3), (4) e (5), no conjunto das quais se d o tradeoff de natureza local, processo decisrio que abrange desde a formulao adaptativa das diretrizes locais, a partir das diretrizes nacionais, por parte dos rgos deliberativos locais (CEE e CME), at a aprovao dos PPAE por parte das SEE, SME, CEE e CME; finalmente, as etapas (6), (7) e (8), no interior das quais ocorre o derradeiro tradeoff, que, de fato, envolve ou deveria envolver um amplo processo de negociao entre os gestores locais, com seus PPAE, e a direo do SPETR, tendo em vista a necessidade de atender s prioridades apontadas nos planos e as restries relacionadas alocao final dos recursos financeiros Do ponto de vista dos prazos sugeridos para as atividades do ciclo de planejamento, a agenda ilustrada na Figura 4 mostra que a direo nacional do SPETR formula os parmetros para o planejamento nos meses de junho e julho, o que significa que a partir desse perodo que se iniciam efetivamente as negociaes locais (estados, capitais, e grandes municpios) para finalizao dos seus planos para o perodo de planejamento, que pode ser um momento de elaborao do plano plurianual ou de sua atualizao, por meio de aditamento da CUPA.
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FIGURA 4 Agenda do processo de planejmaneto do SPETR
Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE)
Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT)
Junho - Julho
Parmetros para Planejamento de Aes
CEE
SEET
SMET (GM)
CME
Agosto - Outubro
Proposta de Plano Estadual Plurianual de Aes
Codefat
MTE
Plano Estadual Plurianual de Aes
Novembro - Dezembro
Fonte: MTE - SEET e adaptaes.
Sendo assim, os rgos gestores locais consolidam seus PPAE nos meses de agosto a outubro, e a direo nacional analisa, avalia e decide a aprovao e celebrao dos CUPA nos meses finais do ano novembro e dezembro. Isso significa, de acordo com os procedimentos examinados no ciclo de gesto estratgica, que os gestores locais disporiam de cerca de cinco meses (de janeiro a maio) para trabalhar na produo de seus diagnsticos locais, na atualizao e priorizao preliminar de seu portflio de anteprojetos; em seguida, disporiam de trs meses para a priorizao final e elaborao dos projetos bsicos para as aes e consolidao do PPAE; finalmente, contariam com um prazo no totalmente conhecido (pois, no modelo examinado, no est previsto o prazo mximo para que o MTE autorize a celebrao do CUPA) para a elaborao final dos planos de trabalho que concretizam os CUPA.
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Funes, objetos, objetivos e algumas questes crticas no funcionamento concreto do SPETR
O objetivo desta seo est relacionado com o breve exame do fluxo das aes das polticas pblicas no mbito das atribuies do SPETR, com o intuito de sintetizar algumas idias que podem ser desdobradas em ferramentas e mtodos para a identificao dos principais dos obstculos apontados para a consecuo dos objetivos do Sistema14. Em outras palavras, ser feita uma anlise preliminar, contemplando os principais pontos crticos que caracterizam o fluxo das aes do Sistema, tentando identificar algumas formas de super-los ou ameniz-los, em especial para aquelas que esto previstas nas diretrizes e normas do SPETR e que fundamentam as principais modificaes propostas para o seu funcionamento. Dentre as propostas para reestruturao do SPETR, podemos destacar inicialmente a que prev a integrao de suas funes inclusive com a centralizao fsica do atendimento ao pblico , vale dizer, a de passar a implementar as aes de tal forma que elas se relacionem efetiva e dinamicamente. O mais desejvel na integrao que os resultados de uma ao se encadeiem com os resultados de outras aes (simultneas, prvias ou posteriores) a fim de que garantam a permanncia efetiva do trabalhador nos processos de gerao de renda (por meio de emprego ou qualquer outra forma de trabalho), garantindo de forma sustentada a incluso social do indivduo ou do grupo. Assim, isso deve ser visto naquela cadeia virtuosa de entrada e sada do Sistema. O fluxo de aes ilustrado na Figura 5 permite a visualizao de diversos pontos crticos do SPETR ou, de outra forma, das fontes geradoras de riscos de no eficcia ou de no efetividade social das aes executadas.
FIGURA 5 Fluxo das aes de polticas pblicas no mbito das atribuies
do SPETR
Diagnstico, Priorizao e Implantao de aes Requisitos de Entrada Gerao de Fluxo de Trabalhadores Demandantes, com perfis conhecidos e trajetrias desejveis determinadas, de comum acordo, ex ante Entrada Efetiva Polticas Efetivas: Aes Concretas Ciclo de Permanncia e Condies ou Requisitos de Sada Sada Efetiva Graus de eficcia e efetividade: da concepo das polticas, da capacidade estratgica, da capacidade de gerao e gesto de projetos
Retro Sada
Reentrada
Melhores Mtodos, Melhores Prticas
14. Isso ser feito a partir de anlises e estudos j efetuados, em especial tendo em vista o amplo e profundo diagnstico levado a efeito com a participao dos principais segmentos sociais e rgos de governo que compem o Sistema, particularmente as propostas emanadas do II Congresso do SPETR.
345
Em termos gerais, o modelo de funcionamento adequado (no sentido que opera com elevados graus de eficcia e efetividade) deveria possuir mecanismos de otimizao das condies de entrada dos trabalhadores no Sistema, otimizao das condies de atendimento e seu encaminhamento para participar de aes consistentemente encadeadas, tendo em vista seu perfil ou seu potencial de obteno de emprego ou trabalho, com a conseqente otimizao das condies de sada. O que se busca, em ltima instncia, com a operao do Sistema, que ele responda, na forma de oferta de aes continuadas (complementadas, eventualmente, por aes especiais com prazos determinados de vigncia), s necessidades fundamentais do mercado de trabalho (seja pelo lado da oferta, onde esto os trabalhadores, ou pelo lado da demanda, onde esto os empregadores), em especial as oriundas dos desajustes de oferta e demanda, que acabam criando situaes indesejveis (ainda mais em conjunturas de elevado nvel de desemprego) como, por exemplo, a existncia de vagas disponveis e no ocupadas pela indisponibilidade local de trabalhadores com perfis adequados; ou ainda situaes indesejveis no campo das habilitaes ao seguro-desemprego, na medida em que a entrada de um trabalhador desempregado na condio de segurado no deveria ter requisitos ou condies que pudessem desvincular essa entrada de outras aes do Sistema, que poderiam, dinamicamente, melhor qualific-lo ou orient-lo para aumentar seu potencial de insero no mercado de trabalho e sair da condio de segurado. Vamos examinar, ento, de forma sinttica, os principais pontos crticos em cada etapa do funcionamento do Sistema. H dois pontos crticos fundamentais: os requisitos e condies de entrada e os requisitos e condies de sada. Ambos esto relacionados com a necessidade de elaborar projetos bsicos consistentes para as aes a serem executadas no perodo de planejamento. Um plano bsico consistente aquele que oferece, ex ante, ao trabalhador, uma trajetria otimizada para a sada do Sistema. O grau de consistncia possvel dos projetos depende da disponibilidade de informaes que propiciem a elaborao prvia de estudos, anlises e diagnsticos, que permitam vislumbrar com nitidez as condies que se oferecem aos trabalhadores desempregados num dado espao territorial, para que ele se mova para o interior do mercado de trabalho e l permanea continuadamente. O SPETR o canal privilegiado para que esse movimento ocorra, desde que seja possvel estabelecer, a priori, uma trajetria otimizada para todo o trabalhador que se apresente num CIET. Construir essas trajetrias o desafio do Sistema e, desde logo, por isso que o principal ponto crtico inicial a dificuldade de elaborar projetos bsicos consistentes. Ressalte-se que o processo
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de reestruturao do SPETR reconhece claramente essa lacuna fundamental, a ponto de incluir como uma funo complementar da nova estrutura mecanismos de gerao e atualizao de informaes sobre o mercado de trabalho. Outro ponto crtico a necessidade, prevista nas normas e diretrizes do Sistema, de, por um lado, condicionar a habilitao ao seguro-desemprego adeso do trabalhador a uma dada trajetria, composta por aes de outras funes (intermediao, orientao ou formao profissional), e, de outro, condicionar que a definio dessa trajetria seja estabelecida de comum acordo. Observemos com mais detalhe os ciclos das aes nas funes bsicas do Sistema. Para isso vamos usar o esquema apresentado na Figura 6.
FIGURA 6 Fluxo das aes do SPETR e pontos crticos
Situao do Trabalhador Condio de Entrada Efetiva Funo do SPETR: Aes concretas Condio de Sada Efetiva
1 As trs funes bsicas devem ser oferecidas 2 obrigatoriamente e, preferencialmente, integradas
Desemprego comprovado (dado perfil)
Concordncia com Inscrio na IMO e / ou QSP (trajetria a priori)
Habilitao para o Seguro Desemprego (SD)
Trabalhador Habilitado ao SD qualificado ou recolocado
Buscando outro emprego (dado perfil)
Inscrio IMO
Intermediao de Mo de Obra (IMO)
Trabalhador Recolocado
Buscando Qualificao em sua rea ou em outra (dado perfil)
Inscrio QSP
Qualificao Social e Profissional (QSP)
Trabalhador Qualificado Recolocado
Buscando Orientao (dado perfil)
Inscrio OP
Orientao Profissional (OP)
Trabalhador orientado profissionalmente e Recolocado
Buscando Certificao (dado perfil)
Inscrio CP
Certificao Profissional (CP)
Trabalhador Certificado Recolocado
Buscando Trabalho (dado perfil)
Inscrio AAE
Fomento s atividades autnomas e empreeendedoras (AAE)
Autnomo ou empreendedor no mercado
Pesquisa e Informaes do Trabalho (a mdio prazo um sistema de informao integrado) Fontes Externas de Informaes
Fonte: MTE, SPPE, Termo de Referncia para PPA do SPETR e adaptaes.
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O ponto crtico por excelncia das trs funes bsicas que as sadas efetivas (exceto o segurado que pode sair com qualificao, mas sem colocao) dependem exclusivamente da recolocao no mercado. O que, como j foi citado, exige a elaborao de projetos bsicos e consistentes, ou seja, que integrem habilitao ao seguro-desemprego, intermediao de mo-de-obra e qualificao social e profissional, e criem os caminhos no interior do SPETR para A otimizao dos resultados dessas aes. A observao da ilustrao dos fluxos das aes concretas no interior do Sistema (separadas por funes, mas integradas no seu transcorrer) que constam na Figura 6 ressalta e reitera, claramente, a dependncia crucial do fluxo de informaes (observar as relaes da funo 7 Sistema de Informao Unificado e Integrado para a gesto estratgica do SPETR, com as demais funes), gerado (tanto diretamente, no interior do Sistema, como indiretamente, por meio das bases de dados j disponveis ou a desenvolver no seu exterior) para o estabelecimento de condies mnimas para a consecuo do principal objetivo do Sistema, que a integrao ou a ao coordenada e encadeada das trs funes bsicas.
TABELA 1 Indicadores Sociais, segundo municpios

Brasil 2000-2005 Nmero de Convnios, Municpios e Estados 1 Rio Branco 1 Demais Municpios 2 AC 1 Macei 1 Demais Municpios 2 AL 1 Manaus 1 Demais Municpios 2 AM 1 Macap 1 Demais Municpios 2 AP Populao (2005) 305.731 364.005 IDHM (2000) 0,75 Participao na UF (%) 45,6 54,4 Taxa de Desemprego (2000) 14,7 9,2 Partido Poltico (%) (1) PMDB
669.736
903.463 2.099.523
0,63
0,74 -
100,0
30,1 69,9
12,3
23,4 14,1
PTB
PSB
3.002.986
1.644.690 1.587.640
0,58
0,77
100,0
50,9 49,1
17,6
23,8 12,9
PSDB
PL
3.232.330
355.408 239.179
0,62
0,77
100,0
59,8 40,2
19,5
19,2 18,8
PPS
PT
594.587
0,70
100,0
19,4
PDT
(continua)
348
TABELA 1 Indicadores Sociais, segundo municpios

Brasil 2000-2005 Nmero de Convnios, Municpios e Estados 1 Salvador 1 Feira de Santana 1 Demais Municpios 3 BA 1 Fortaleza 1 Caucaia 1 Demais Municpios 3 CE 1 Vila Velha 1 Serra 1 Cariacica 1 Vitria 1 Demais Municpios 5 Populao (2005) 2.673.560 527.625 10.579.224 IDHM (2000) 0,81 0,74 Participao na UF (%) 19,4 3,8 76,8 Taxa de Partido Desemprego Poltico (2000) (%) (1) 24,8 18,3 14,6 PDT PFL
13.780.409
2.374.944 303.970 5.418.362
0,63
0,79 0,72
100,0
29,3 3,8 66,9
18,4
16,9 20,4
PT
PMDB PPB
8.097.276
396.323 383.220 355.456 313.312 1.950.112
0,63
0,82 0,76 0,75 0,86 -
100,0
11,7 11,3 10,5 9,2 57,4
13,3
15,9 21,4 18,9 16,3 8,5
PSB
PTB PDT PSDB PSDB
ES
3.398.423
1.201.006 435.323 313.412 3.658.482
0,73
0,83 0,76 0,79 -
100,0
21,4 7,8 5,6 65,2
13,4
11,9 13,2 13,4 12,0
PMDB
PT PFL PPS
1 Goinia 1 Aparecida de Goinia 1 Anpolis 1 Demais Municpios 4 GO 1 So Lus 1 Demais Municpios 2 MA 1 Belo Horizonte 1 Contagem 1 Uberlndia 1 Juiz de Fora 1 Betim 1 Montes Claros 1 Ribeiro das Neves 1 Demais Municpios 8 MG
5.608.223
978.824 5.124.503
0,73
0,78 -
100,0
16,0 84,0
13,0
21,9 8,1
PP
PDT
6.103.327
2.375.329 593.419 585.262 501.153 391.718 342.586 311.372 14.136.611
0,58
0,84 0,79 0,83 0,83 0,78 0,78 0,75 -
100,0
12,3 3,1 3,0 2,6 2,0 1,8 1,6 73,5
11,8
17,0 19,3 14,5 14,8 23,4 18,9 22,7 11,0
PDT
PSB PSDB PMDB PMDB PL PFL PFL
19.237.450
0,72
100,0
14,2
PSDB
(continua)
349
TABELA 1 Indicadores sociais, segundo municpios

Brasil 2000-2005 Nmero de Convnios, Municpios e Estados 1 1 2 1 1 2 1 1 1 3 1 1 1 3 1 1 1 1 4 1 1 2 1 1 1 1 1 1 6 1 1 1 1 Campo Grande Demais Municpios MS Cuiab Demais Municpios MT Belm Ananindeua Demais Municpios PA Joo Pessoa Campina Grande Demais Municpios PB Recife Jaboato dos Guararapes Olinda Demais Municpios PE Teresina Demais Municpios PI Curitiba Londrina Maring Foz do Iguau Ponta Grossa Demais Municpios PR Rio de Janeiro So Gonalo Duque de Caxias Nova Iguau Populao (2005) 749.768 1.511.773 2.261.541 533.800 2.216.432 2.750.232 1.405.871 482.171 5.082.544 6.970.586 660.798 376.132 2.558.956 3.595.886 1.501.008 640.722 384.510 5.887.353 8.413.593 788.773 2.212.331 3.001.104 1.757.904 488.287 318.952 301.409 300.196 7.095.108 10.261.856 6.094.183 960.841 842.890 830.902 IDHM (2000) 0,81 0,74 0,82 0,74 0,81 0,78 0,67 0,78 0,72 0,59 0,80 0,78 0,79 0,63 0,77 0,59 0,86 0,82 0,84 0,79 0,80 0,74 0,84 0,78 0,75 0,76 Participao na UF (%) 33,2 66,8 100,0 19,4 80,6 100,0 20,2 6,9 72,9 100,0 18,4 10,5 71,2 100,0 17,8 7,6 4,6 70,0 100,0 26,3 73,7 100,0 17,1 4,8 3,1 2,9 2,9 69,1 100,0 40,1 6,3 5,5 5,5 Taxa de Partido Desemprego Poltico (2000) (%) (1) 14,9 PMDB
13,7 16,2 10,1 12,3 19,0 19,9 10,3 13,7 17,9 19,1 9,6 14,3 21,4 25,1 24,0 13,8 18,3 16,8 6,6 10,5 14,1 13,1 11,9 16,8 15,0 10,5 12,8 15,9 18,6 22,2 21,7
PMDB PSDB PPS PTB PSDB PT PSB PMDB PSDB PT PSC PC do B PSB PSDB PT PSDB PT PT PMDB PT PMDB PFL PMDB PSDB PSDB
(continua)
350

Brasil 2000-2005 Nmero de Convnios, Municpios e Estados 1 Belford Roxo 1 Niteri 1 So Joo de Meriti 1 Campos dos Goytacazes 1 Petrpolis 1 Demais Municpios 10 RJ 1 Natal 1 Demais Municpios 2 RN 1 Porto Velho 1 Demais Municpios 2 RO 1 Boa Vista 1 Demais Municpios 2 RR 1 Porto Alegre 1 Caxias do Sul 1 Pelotas 1 Canoas 1 Demais Municpios 5 RS 1 Joinville 1 Florianpolis 1 Demais Municpios 3 SC 1 Aracaju 1 Demais Municpios 2 SE 1 So Paulo 1 Guarulhos 1 Campinas 1 So Bernardo do Campo Populao (2005) 480.695 474.046 464.327 426.212 306.002 4.320.763 15.200.861 778.040 2.221.886 2.999.926 373.917 1.160.677 1.534.594 242.179 149.138 391.317 1.428.696 404.187 342.513 329.174 8.271.415 10.775.985 487.045 396.778 4.982.745 5.866.568 498.619 1.469.172 1.967.791 10.927.985 1.251.179 1.045.706 788.560 IDHM (2000) 0,74 0,89 0,77 0,75 0,80 0,76 0,79 0,64 0,76 0,71 0,78 0,68 0,87 0,86 0,82 0,82 0,78 0,86 0,88 0,79 0,79 0,62 0,84 0,80 0,85 0,83 Participao na UF (%) 3,2 3,1 3,1 2,8 2,0 28,4 100,0 25,9 74,1 100,0 24,4 75,6 100,0 61,9 38,1 100,0 13,3 3,8 3,2 3,1 76,8 100,0 8,3 6,8 84,9 100,0 25,3 74,7 100,0 27,0 3,1 2,6 1,9 Taxa de Partido Desemprego Poltico (2000) (%) (1) 23,1 14,1 20,6 16,2 14,7 14,5 17,1 18,1 13,8 16,5 16,4 7,2 10,3 14,9 16,1 15,0 14,7 11,5 17,3 17,9 7,0 12,2 15,5 12,3 6,7 10,3 21,1 13,0 16,7 18,2 22,2 16,2 19,9 PPS PDT PMDB PDT PDT
PMDB PSB PSB PT PPS PPS PSDB PPS PT PT PSDB PSDB PMDB PSDB PMDB PT PT PFL PT PDT PSB
(continua)
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Brasil 2000-2005 Nmero de Convnios, Municpios e Estados 1 Osasco 1 Santo Andr 1 So Jos dos Campos 1 Sorocaba 1 Ribeiro Preto 1 Santos 1 So Jos do Rio Preto 1 Mau 1 Diadema 1 Carapicuba 1 Moji das Cruzes 1 Piracicaba 1 Bauru 1 Jundia 1 Itaquaquecetuba 1 So Vicente 1 Franca 1 Guaruj (2) 1 Demais Municpios 23 SP 1 Palmas 1 Demais Municpios 2 TO 1 Braslia 1 DF Populao (2005) 705.450 669.592 600.049 565.180 551.312 418.316 406.826 406.242 389.503 382.772 365.993 360.762 350.492 344.779 340.596 325.437 321.969 299.023 18.625.072 IDHM (2000) 0,82 0,84 0,85 0,83 0,86 0,87 0,83 0,78 0,79 0,79 0,80 0,84 0,83 0,86 0,74 0,80 0,82 0,79 Participao na UF (%) 1,7 1,7 1,5 1,4 1,4 1,0 1,0 1,0 1,0 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 0,8 0,8 0,8 0,7 46,1 Taxa de Partido Desemprego Poltico (2000) (%) (1) 19,2 PT 19,8 19,4 17,7 13,6 17,0 13,7 24,1 22,8 23,0 20,6 14,5 15,9 15,5 26,6 23,3 8,6 21,8 13,3 PT PSDB PSDB PSDB PMDB PPS PL PT PSDB PSDB PSDB PDT PSDB PL PSB PSDB PDT
40.442.795
208.165 1.097.563
0,78
0,80 -
100,0
15,9 84,1
17,5
16,2 13,8
PSDB
PT
1.305.728
2.333.108 2.333.108
0,66
0,84 0,84
100,0 100,0 100,0
14,3 17,0
PMDB PFL
Fonte: IBGE. Censo 2000; Estimativas Populacionais IBGE (elaborao prpria) (concluso) (1) Disponvel em : <www.portal politico.com.br> e resultados das eleies para governadores 2006. (2) Em 2007, estima-se que o municpio ter mais de 300 mil habitantes. Nota: Total de Convnios nicos Plurianuais no pas: 107, sendo 27 estaduais (incluindo DF), 27 de capitais de estado e 53 de municpios.
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BRASIL. Ministrio do Trabalho e Emprego. In: CONGRESSO NACIONAL: SISTEMA PBLICO DE EMPREGO, TRABALHO E RENDA, 2., 2005, So
Paulo. So Paulo: MTE, Codefat, Fonset, 2005.

BRASIL. Ministrio do Trabalho e Emprego. Termo de referncia para elaborao do Plano Plurianual do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda. Braslia: MTE - Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego, 2006. MORETTO, A.; BARBOSA, A.F. O Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda em discusso. In: DEDECCA, C.S.; PRONI, M.W. (Org.). Economia e proteo social: textos para estudo dirigido. Campinas, SP: Unicamp- IE / Braslia, DF: Ministrio do Trabalho e Emprego; Unitrabalho, 2006. v. 1.
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Principais aspectos do processo de elaborao de projetos bsicos para viabilizao...
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PRINCIPAIS ASPECTOS DO PROCESSO DE ELABORAO DE PROJETOS BSICOS PARA VIABILIZAO DA EXECUO DE AES NO INTERIOR DO SISTEMA PBLICO DE EMPREGO, TRABALHO E RENDA (SPETR)1
Luiz Antonio T. Vasconcelos2
s projetos bsicos tm funo essencial no ciclo de funcionamento previsto para o Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda SPETR. So os instrumentos que permitem a construo dos Planos Plurianuais Estaduais PPAE e, em ltima instncia, os objetos efetivos do Plano Plurianual Nacional PPAN. O modelo de planejamento do SPETR estabelece um ciclo, o qual acionado, de um lado, pela formulao, por iniciativa do MTE, das diretrizes e dos parmetros para execuo dos PPAE num dado perodo e, de outro, pelos projetos bsicos dos governos estaduais, das capitais e dos municpios com mais de 300 mil habitantes. Os PPAE elaborados pelas secretarias estaduais de trabalho, ou correspondente, na condio de secretaria executiva das polticas da rbita do SPETR, ao lado da comisso estadual de emprego so a consolidao dos projetos bsicos a partir das diretrizes do PPAN e de parmetros complementares locais. Aprovados os PPAE, sua consolidao para o conjunto do pas pode ser entendida como o instrumento executivo nacional do Sistema, representando o fechamento de seu ciclo de planejamento efetivo. Dessa forma, um dos papis primordiais dos gestores locais reside na construo dos projetos bsicos. Concretamente, estes tm como finalidade identificar necessidades locais, relacionadas a qualquer das funes objeto do Sistema, e determinar as formas de supri-las. Como h diretrizes e parmetros a observar (em termos nacionais e locais) e os recursos financeiros so limitados, as necessidades identificadas devem ser
1. O presente texto foi concebido para utilizao em sala de aula, como material de apoio ao Mdulo 8 do Curso de Especializao em Polticas Pblicas de Emprego, Trabalho e Renda. 2. Professor do Instituto de Economia IE e da Escola de Extenso Universitria da Unicamp.
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submetidas a um processo de escolha, que envolve a definio de prioridades e, portanto, o estabelecimento de parmetros de priorizao. Em razo desse processo de escolha, idealizou-se, como ser visto, uma etapa do planejamento local preparatria elaborao de projetos bsicos, que envolveria a criao de uma carteira de anteprojetos (projetos preliminares). Esta seria atualizada freqentemente, de acordo com as anlises da conjuntura socioeconmica e dos indicadores da dinmica do mercado de trabalho local, de forma que as escolhas partissem de prioridades devidamente comprovadas. Para algumas aes estruturais (as chamadas bsicas), diretrizes e parmetros nacionais definem prioridades ex ante, vale dizer, os gestores locais tm algumas aes predeterminadas para viabilizar nos projetos. Para as demais aes estruturais (chamadas de complementares), os gestores devem agir a partir das necessidades identificadas e priorizadas de acordo com critrios de relevncia local; de forma semelhante devem proceder quanto s aes especiais. Ressalte-se que o processo de elaborao e viabilizao de projetos exige o manejo de mtodos e tcnicas de investigao e anlise, de uma ampla base de informaes que revele as principais caractersticas dinmicas da economia e sociedade locais, alm da sensibilidade na priorizao de aes tendo em vista o equacionamento das necessidades locais e dos recursos disponveis. O objetivo deste texto apresentar, sinteticamente, os aspectos e as etapas mais importantes do processo de elaborao dos projetos bsicos do SPETR, apontando, em cada passo, as principais informaes requeridas bem como suas fontes (quando disponveis) ou, ainda, indicando como obt-las por meio de pesquisas ou levantamentos especficos. Sero utilizados tambm alguns textos de referncia3 com exemplos ou ilustraes que permitem a visualizao de alguns modelos de anlise que apiam etapas especficas da elaborao dos projetos. A abordagem baseia-se na metodologia resumida que foi proposta em sala de aula para a elaborao dos projetos dos grupos, com alguns complementos e detalhamentos. O mtodo sugerido, como referncia preliminar, para a elaborao dos projetos resumido a seguir. Definio do objeto do projeto (o que ser feito): descrio resumida do que o projeto, com tema especfico e temas correlatos, enquadramento
3. Para informaes mais gerais, ver Cazzuni (2005). Todas as outras tabelas foram elaboradas pelo autor e pelo pesquisador Thiago F. F. Ribeiro.
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nas polticas do Sistema, abrangncia das aes preconizadas, perfis e caractersticas da populao atendida (pblico-alvo), etc. Explicitao das justificativas ou principais razes da proposta (por que deve ser feito): diagnstico de problemas e demandas (gerais e especficos) que motivam a execuo do projeto; anlises com esclarecimento de conceitos e demonstraes com respectivas fontes de dados, que fundamentam o projeto. Determinao dos objetivos a atingir (para que ser feito): especificao das finalidades (se for o caso, separar os aspectos gerais e especficos); enquadramento nos objetivos (gerais e especficos) das respectivas polticas do SPETR; definio de metas para as aes das funes bsicas, em especial, intermediao de mo-de-obra e qualificao profissional (ambas associadas ou no habilitao ao seguro-desemprego), explicitando cifras fsicas, quando cabvel. Explicitao do espao local em que se quer atuar (onde devem ocorrer as aes): localizao ou abrangncia espacial; detalhamento das caractersticas socioeconmicas locais e compatibilizao com as diretrizes gerais e locais do Sistema. Estabelecimento da durao do projeto (quando devem ocorrer as aes): definio do ciclo de vigncia (durao e periodicidade eventual) do projeto; cronogramas fsico e financeiro de execuo (se possvel, detalhados por metas ou programas); compatibilizao com os ciclos de planejamento e execuo do Sistema. Explicitao dos meios disponveis para execuo do projeto (como sero implementadas e executadas as aes): fontes de informao e dados disponveis para execuo integrada das aes no mbito das funes bsicas do Sistema; modelos de operao e gesto; especificao das formas de suprimento dos recursos (materiais e financeiros); marcos relevantes do projeto; definio de responsabilidades no mbito do Sistema, em relao a rgos gestores e prestadores de servios externos. Meios de avaliao (como classificar e analisar os resultados): indicadores para metas fsicas e para as qualitativas; observar que esta etapa deve gerar informaes que garantam feedback tanto para um projeto em particular como para o processo de planejamento, em geral, no SPETR, de tal forma que favorea o funcionamento de um ciclo de aprendizado e aperfeioamento contnuos na gesto estratgica do Sistema.
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Destacou-se tambm que a utilizao do mtodo sugerido s faz sentido a partir de alguns requisitos assumidos no SPETR, que, de incio, deve ser interpretado como um sistema estruturado (uma organizao), cujo objetivo operar polticas previamente formuladas e aprovadas. As premissas para elaborao de projetos, nesse caso, devem ser supridas, simplesmente, pela demonstrao da pertinncia dos projetos ao Sistema, isto , os objetos, objetivos, justificativas, pblicos-alvo, locais, meios e prazos de execuo, exigncias de recursos fsicos e financeiros, resultados esperados, parmetros de avaliao, etc. devem estar totalmente contidos e identificados na estrutura e na dinmica de funcionamento do SPETR. Ademais, foram reiteradas as bases conceituais que devem (ou deveriam) sustentar a especificao dos objetos, dos objetivos e das justificativas para elaborao de projetos no SPETR: a gerao de projetos pblicos relacionados ao equacionamento e viabilizao de solues para os problemas que afetam as condies de emprego, trabalho e renda nas sociedades contemporneas depende crucialmente do mtodo de anlise utilizado para a compreenso do processo socioeconmico de que trata. O uso do mtodo econmico escorado nas categorias histricas de anlise implica, em primeiro lugar, a compreenso dos conceitos de processo de acumulao do capital (em especial sua dinmica cclica, de expanso e contrao) e de estruturao e dinmica das classes sociais no interior desse processo. Em segundo lugar, requer a formulao de hipteses a respeito do papel do Estado no sistema capitalista e, em decorrncia, sobre o estabelecimento de polticas pblicas com contornos bem definidos (estruturais e conjunturais) para garantir patamares mnimos de dinamismo econmico e social. A partir desses contornos conceituais gerais que se deve compreender o SPETR, tanto em suas instncias mais gerais (dependentes da formulao de polticas pblicas de natureza mais ampla e estratgica) como em seus mbitos operacionais mais especficos e distribudos localmente, nos quais se verifica concretamente a grande diversidade de projetos que pode ser operada. Em poucas palavras, sugere-se a compreenso do SPETR como uma estrutura de polticas pblicas compensatrias ou paliativas, no sentido de que no tm como finalidade a gerao de empregos. Suas aes limitam-se totalmente aos parmetros quantitativos e qualitativos estabelecidos pelas vagas ofertadas pelas empresas e seus objetivos s so concretizados de forma eficaz e socialmente efetiva ao conduzir o trabalhador ao mercado de trabalho formal ou, alternativamente, propiciar seu engajamento em atividades geradoras de renda, sem criao necessria de vnculo empregatcio.
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Etapas preparatrias4
As etapas de preparao tm a funo crucial de sustentar as anlises estratgicas que justificam as escolhas das aes levadas a cabo no perodo de planejamento. Buscam explicitar, com algum detalhe, a evoluo das condies econmicas e sociais gerais, bem como a situao e as necessidades do mercado de trabalho local e estabelecer, em consonncia com as diretrizes nacionais e locais, as prioridades para ao. Portanto, os estudos elaborados nessa fase devem apoiar: as decises de natureza estratgica geral (como a Etapa 1); aquelas que se referem identificao das principais caractersticas da atividade econmica e de alguns aspectos dos perfis populacionais e de carncias ou tendncias do mercado de trabalho local (como a Etapa 2); o aprimoramento do processo de priorizao e escolha das aes que devem ser executadas pelo projeto (como a Etapa 3).
Etapa 1: Interpretao de diretrizes e parmetros nacionais e complementos locais e proposio preliminar das linhas de ao (BRASIL, 2006, p. 3-4)
As diretrizes e orientaes gerais para a estruturao e o funcionamento local do SPETR podem ser sintetizadas nos seguintes pontos: estruturar e integrar as vrias funes e aes bsicas e complementares; integrar as aes no mesmo territrio, evitando superposies; estabelecer padro de atendimento e organizao em todo o territrio nacional, observando especificidades regionais e funcionais; estabelecer o desenvolvimento de todas as aes nos Centros Pblicos Integrados de Emprego, Trabalho e Renda; adotar mecanismos de acesso preferencial ou aes especficas para segmentos em situaes de vulnerabilidade em relao ao trabalho; organizar aes por meio de polticas de natureza continuada, permanente e integrada; organizar aes de natureza especfica, com durao e objetivos limitados, e voltadas ao atendimento de demandas relacionadas a determina4. Ao longo do roteiro de que trata este tpico, em todos os casos em que o tema esteja contemplado no Termo de Referncia (BRASIL, 2006) para elaborao do PPAE do SPETR, em especial no que se refere a diretrizes, orientaes especficas, determinaes, parmetros ou outras sugestes de natureza estratgica feitas pela direo do Sistema, utilizou-se, diretamente, a formulao textual que consta do referido documento.
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da regio, setor ou pblico prioritrio, em articulao com aquelas de natureza continuada; aumentar a efetividade social, a qualidade dos servios pblicos, sua eficincia e eficcia, com vistas a uma maior insero do trabalhador em vagas captadas no mercado de trabalho e ao seu encaminhamento para atividades autnomas e empreendedoras, fortalecendo o desenvolvimento local; ampliar a gesto participativa, por meio dos conselhos tripartites e paritrios em seus diferentes nveis de organizao. O conjunto amplo de diretrizes que orientam a fase atual do processo de reorganizao do SPETR permite vislumbrar vastas possibilidades de aes e projetos a implementar. Estes abrangem desde a implantao fsica de unidades de atendimento e sua estruturao para adequado funcionamento at iniciativas especficas de durao determinada, para responder a demandas particulares, articuladas ou no s de natureza continuada. H tambm algumas diretrizes mais especficas, principalmente aquelas relacionadas forma de tratamento das aes estruturais que constituem funes bsicas do Sistema. Isso fica evidente quando se observam os requisitos (BRASIL, 2005) para a celebrao do Convnio nico, segundo os quais o gestor local deve executar, no mnimo, as aes primordiais do SPETR: intermediao de mo-de-obra, habilitao ao seguro-desemprego e qualificao social e profissional; alm da recomendao de que, na operao dessas aes, seus gestores devero primar pela conduo de processos de integrao que conduzam o trabalhador para o mercado de trabalho (BRASIL, 2006, p. 18).
Etapa 2: Diagnstico especfico do mercado de trabalho e das potencialidades sociais e econmicas locais5 : algumas sugestes de mtodos e de fontes de informao
Algumas das questes bsicas que se colocam nesta etapa so as seguintes: Como identificar as caractersticas da atividade econmica local, seu potencial de dinamismo e respectivos impactos na oferta de empregos? Como identificar o perfil ou as caractersticas mais importantes (idade, faixa de renda, condio no mercado de trabalho, etc.) da populao local?
5. Este tpico corresponde ao Captulo 1 da estrutura recomendada pelo MTE, para o PPAE 2006-09 (BRASIL, 2006, p. 14).
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Como identificar as carncias e tendncias do mercado de trabalho local? Como identificar as condies sociais gerais da populao local? H informaes disponveis para elaborar quadros com subsdios para as aes bsicas do Sistema? A tentativa de resposta a tais questes compe o que se denomina diagnstico da situao econmica e social da populao e da evoluo do mercado de trabalho local. Inmeras informaes podem ser utilizadas para estruturar esse quadro de anlise e vrias ilustraes permitem que se responda, mesmo que de forma estimativa ou aproximada, s principais questes levantadas. A fim de tratar as questes formuladas e as principais fontes de informaes disponveis para elaborar os quadros auxiliares, sero considerados dois conjuntos de informaes. O primeiro se destina a subsidiar a anlise de algumas categorias econmicas, ao passo que o segundo apia o estudo de alguns indicadores sociais. Sero tambm sugeridas algumas anlises desejveis para as quais no se dispe de informao sistematizada, que ainda assim poderia ser obtida na hiptese de a gesto local ter condies de implantar levantamentos especficos. Em termos gerais, vale tambm ressaltar que as bases territoriais para o levantamento podem ter nveis distintos de agregao, conforme os objetivos da anlise. Ou seja, podem ser agregadas informaes para municpios especficos, conjuntos de municpios, Estados especficos (Unidades Federativas), conjuntos de Estados ou regies do Pas. Cabe ressaltar que, ao longo da apresentao das sugestes das bases e da organizao das informaes para anlise, a ttulo de ilustrao, so apresentados quadros com dados sobre Osasco, os quais podero ser teis na medida em que o projeto bsico desse municpio constituir, adiante, um estudo de caso.
Indicadores da atividade econmica e do mercado de trabalho So sugeridos indicadores que contemplam dois grandes objetivos das anlises locais. Um deles propicia um panorama da evoluo recente e das tendncias econmicas e sociais locais e o outro organiza as informaes para permitir uma viso mais acurada da evoluo recente e das tendncias da distribuio do emprego (ou do desemprego) dentre as ocupaes locais mais importantes. Para tanto, constroem-se os quadros descritos a seguir.
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Quadros para anlise da evoluo recente e das tendncias da atividade econmica local, em especial do impacto na gerao de empregos, com objetivo especfico de propiciar indicaes gerais e pontuais para apoiar a execuo das funes bsicas. - Evoluo (absoluta e taxa de crescimento anual) do nmero de pessoas ocupadas nas atividades econmicas, estoque e fluxo de empregos locais. Fonte: Rais, em dois momentos no tempo, como 2003/2005, ou trs momentos, como 1999/2003/2005. - Nos grandes setores: indstria de transformao, comrcio, servios (distribuio por tamanho dos estabelecimentos pequenos, mdios e grandes , por grau de dinamismo e contribuio relativa para o emprego). - Nos setores de atividade desdobrados, quatro a cinco dgitos da CNAE, por grau de dinamismo e contribuio relativa para o emprego. Quadros para anlise da evoluo recente e das tendncias das ocupaes nos setores que mais empregaram (ou desempregaram) no perodo. - Nas principais ocupaes, por grau de dinamismo e contribuio relativa para o emprego. - Com outras fontes, como PED/Seade-Dieese (disponvel para as regies metropolitanas). Visualiza-se, a seguir, a evoluo geral do emprego formal nos grandes setores de atividades econmicas.
TABELA 1 Evoluo do emprego formal, participao relativa e taxa de crescimento,

segundo grandes setores Municpio de Osasco 1999-2005 1999 Nos Abs. 95.628 23.724 2.451 20.020 49.426 % 100,0 24,8 2,6 20,9 51,7 2003 Nos Abs. 101.698 23.484 1.391 22.660 54.126 % 100,0 23,1 1,4 22,3 53,2 2005 Nos Abs. % Taxa Cres. Mdio Anual(%) 1999/ 2003/ 2005 8,0 11,4 38,4 5,6 6,5 1999/ 2005 3,7 3,5 1,4 4,0 3,7
Grandes Setores Total Indstria Construo civil Comrcio Servios Agropecuria, extrativa vegetal, caa e pesca
2003 118.645 100,0 1,6 29.133 2.663 25.268 61.348 24,6 21,3 51,7 -0,3 3,1 2,3 2,2 -13,2
0,0
37
0,0
233
0,2
51,6
150,9
79,4
Fonte: MTE. Rais 1999, 2003 e 2005. Elaborao prpria.
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A mesma evoluo pode ser desdobrada por setor industrial e porte das empresas. A Tabela 2 traz os dados referentes s grandes empresas.
TABELA 2 Setores industriais com mais de 500 empregados, variao do estoque de
empregados e taxa de crescimento anual Municpio de Osasco 1999-2005
Empresas Grandes (com mais de 500 empregados) No. de Empregados Cd. CNAE CNAE 1999 Total 34495 Fabr. de peas e acessrios de metal para veculos automotores no... 55247 Fornecimento de comida preparada 18120 Confeco de outras peas do vesturio 17230 Fiao de fibras artificiais ou sintticas 31518 Fabricao de lmpadas 36978 Fabricao de escovas, pincis e vassouras 90000 Limpeza urbana e esgoto 34428 Fabr. de peas e acessrios para os sistemas de marcha e transmisso... 31119 Fabricaao de geradores de corrente contnua ou alternada Saldo Positivo Total Saldo Negativo Total 7.808 3.243 563 611 625 780 822 1.164 2005 9.100 2.905 4.893 548 754 0 0 0 0 0 Saldo 1.292 2.905 1.650 548 191 -611 -625 -780 -822 -1164 5.294 -4.002 Saldo Positivo (%) 100,0 54,9 31,2 10,4 3,6 15,3 15,6 19,5 20,5 29,1 Saldo Negativo (%) Taxa de Crescimento Mdio Anual 1999/2005 (%) 2,6 7,1 5,0 -100,0 -100,0 -100,0 -100,0 -100,0
Os dados a seguir referem-se s empresas mdias, incluindo os setores que contribuem com 1% ou mais do emprego, ordenadas conforme participao relativa no total do emprego do segmento, para contemplar o dinamismo econmico dos setores mais importantes (Tabela 3) ou dos que mais empregam (Tabela 4). Ainda para as mdias empresas industriais, a Tabela 5 traz um recorte dos novos setores que registraram empregos ou dos setores que cresceram acima de 10% ao ano, no perodo. Ou seja, revela eventuais tendncias para novas ocupaes.
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TABELA 3 Principais setores industriais de empresas mdias (de 50 a 499 empregados), variao do estoque de
empregados e taxa de crescimento anual Municpio de Osasco 1999-2005

Empresas Mdias (de 50 a 499 empregados) CNAE 1999 2005 Saldo No. de Empregados % em 2005 Saldo Positivo (%) Saldo Saldo Taxa de Saldo Positivo Negativo Crescimento Negativo Acumulado Acumulado Mdio Anual (%) (%) (%) 1999/2005 (%)
Cd. CNAE
364
25291 34495 31127 24732 15890 22195 27260 24724 15130 15326 33200 90000 55247 25224 21229 31518 24996 33405 18112 35122 28991 34410 28118 36129 29297 27510 15717 22179 24147 29513 32301 18120 24830 24139 41009
Fabricao de artefatos diversos de plstico Fabric. de peas e acessrios de metal para veculos automotores no... Fabric. de transformadores, indutores, conversores, sincronizadores ... Fabricao de artigos de perfumaria e cosmticos Fabricao de outros produtos alimentcios Edio; edio e impresso de outros produtos grficos Produo de relaminados, trefilados e perfilados de ao Fabricao de produtos de limpeza e polimento Preparao de carne, banha e produtos de salsicharia no-associada ... Refino de leos vegetais Fabric. de aparelhos e instrumentos de medida, teste e controle - ex... Limpeza urbana e esgoto Fornecimento de comida preparada Fabricao de embalagem de plstico Fabricao de papelo liso, cartolina e carto Fabricao de lmpadas Fabric. de outros produtos qumicos no especificados ou no classif... Fabric. de aparelhos, instrumentos e materiais pticos, fotogrficos... Confeco de peas interiores do vesturio Construo e reparao de embarcaes para esporte e lazer Fabricao de outros produtos elaborados de metal Fabricao de peas e acessrios para o sistema motor Fabric. de estruturas metlicas para edifcios, pontes, torres de tr... Fabricao de mveis com predominncia de metal Fabricao de outras maquinas e equipamentos de uso geral Fabricao de peas fundidas de ferro e ao Torrefao e moagem de caf Edio e impresso de jornais Fabricao de gases industriais Fabric. de mq. e equip. para a prospeco e extrao de petrleo Fabric. de aparelhos receptores de rdio e televiso e de reproduo... Confeco de outras peas do vesturio Fabricao de impermeabilizantes, solventes e produtos afins Fabricao de fertilizantes fosfatados, nitrogenados e potassicos Captao, tratamento e distribuio de gua
837 730 0 0 351 0 0 374 302 191 0 205 54 348 352 158 123 396 284 0 801 0 0 325 157 0 61 0 191 0 300 245 113 157 0
831 829 721 629 539 535 469 455 412 398 381 367 353 349 347 344 327 311 299 295 283 265 263 245 236 228 217 207 207 200 170 160 156 156 153
-6 99 721 629 188 535 469 81 110 207 381 162 299 1 -5 186 204 -85 15 295 -518 265 263 -80 79 228 156 207 16 200 -130 -85 43 -1 153
5,7 5,7 5,0 4,3 3,7 3,7 3,2 3,1 2,8 2,7 2,6 2,5 2,4 2,4 2,4 2,4 2,2 2,1 2,1 2,0 1,9 1,8 1,8 1,7 1,6 1,6 1,5 1,4 1,4 1,4 1,2 1,1 1,1 1,1 1,1
1,4 9,9 8,6 2,6 7,3 6,4 1,1 1,5 2,8 5,2 2,2 4,1 0,0 2,6 2,8 0,2 4,1 3,6 3,6 1,1 3,1 2,1 2,8 0,2 2,7 0,6 2,1
0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 2,2 0,0 0,0 13,4 0,0 0,0 2,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 3,4 2,2 0,0 0,0 0,0
0,0 1,4 11,3 19,9 22,5 29,8 36,3 37,4 38,9 41,7 47,0 49,2 53,3 53,3 53,3 55,9 58,7 58,7 58,9 62,9 62,9 66,6 70,2 70,2 71,2 74,4 76,5 79,4 79,6 82,3 82,3 82,3 82,9 82,9 85,0
0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,3 2,5 2,5 2,5 15,9 15,9 15,9 17,9 17,9 17,9 17,9 17,9 17,9 17,9 21,3 23,5 23,5 23,5 23,5
-0,7 2,1 7,4 3,3 5,3 13,0 10,2 36,7 0,3 -1,4 13,8 17,7 -21,5 0,9 -64,7 -24,6 7,0 23,6 1,3 -43,3 -34,7 5,5 -0,6 -
TABELA 4 Evoluo dos setores industriais quanto ao volume de emprego gerado nas mdias
empresas - Maiores empregadores no perodo Municpio de Osasco 1999-2005
Cd. CNAE CNAE
Empresas Mdias (de 50 a 499 empregados) No. de Empregados Saldo Saldo Positivo % em Positivo Acumulado 2005 1999 2005 Saldo (%) (%)
365
31127 24732 22195 27260 33200 55247 35122 34410 28118 27510 15326 22179 24996 29513 15890 31518 90000 15717 41009 19291 15130 34495 36978 24724 29297 25194 22217 22225 22187 29629 28428 21423 36927 33103 36110
Fabric. de transformadores, indutores, conversores, sincronizadores ... Fabricao de artigos de perfumaria e cosmticos Edio; edio e impresso de outros produtos grficos Produo de relaminados, trefilados e perfilados de ao Fabric. de aparelhos e instrumentos de medida, teste e controle - ex... Fornecimento de comida preparada Construo e reparao de embarcaes para esporte e lazer Fabricao de peas e acessrios para o sistema motor Fabric. de estruturas metlicas para edifcios, pontes, torres de trans. ... Fabricao de pecas fundidas de ferro e ao Refino de leos vegetais Edio e impresso de jornais Fabric. de outros produtos qumicos no especificados ou no classif... Fabric. de mq. e equip. para a prospeco e extrao de petrleo Fabricao de outros produtos alimentcios Fabricao de lmpadas Limpeza urbana e esgoto Torrefao e moagem de caf Captao, tratamento e distribuio de gua Fabricao de outros artefatos de couro Preparao de carne, banha e produtos de salsicharia nao-associada ... Fabric. de peas e acessrios de metal para veculos automotores no... Fabricao de escovas, pincis e vassouras Fabricao de produtos de limpeza e polimento Fabricao de outras maquinas e equipamentos de uso geral Fabricao de artefatos diversos de borracha Impresso de jornais, revistas e livros Serv. de impresso de material escolar e de material para usos in..... Edio e impresso de revistas Fabric. de mquinas e equipamentos para as ind. alimentar, de ... Fabricao de artigos de serralheria - exclusive esquadrias Fabricao de fitas e formulrios contnuos - impressos ou no Fabricao de instrumentos musicais Fabric. de aparelhos e instrumentos para usos mdico-hospitalares, ... Fabricao de mveis com predominncia de madeira
54 191 123 351 158 205 61 302 730 374 157 67 -
721 629 535 469 381 353 295 265 263 228 398 207 327 200 539 344 367 217 153 127 412 829 96 455 236 77 76 75 74 73 72 129 55 53 52
721 629 535 469 381 299 295 265 263 228 207 207 204 200 188 186 162 156 153 127 110 99 96 81 79 77 76 75 74 73 72 62 55 53 52
5,0 4,3 3,7 3,2 2,6 2,4 2,0 1,8 1,8 1,6 2,7 1,4 2,2 1,4 3,7 2,4 2,5 1,5 1,1 0,9 2,8 5,7 0,7 3,1 1,6 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,9 0,4 0,4 0,4
9,9 8,6 7,3 6,4 5,2 4,1 4,1 3,6 3,6 3,1 2,8 2,8 2,8 2,7 2,6 2,6 2,2 2,1 2,1 1,7 1,5 1,4 1,3 1,1 1,1 1,1 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 0,9 0,8 0,7 0,7
9,9 18,5 25,9 32,3 37,6 41,7 45,7 49,3 53,0 56,1 58,9 61,8 64,6 67,3 69,9 72,5 74,7 76,8 78,9 80,7 82,2 83,5 84,9 86,0 87,1 88,1 89,2 90,2 91,2 92,2 93,2 94,0 94,8 95,5 96,2
TABELA 5 Novos setores com registro de emprego e/ou setores mais dinmicos das mdias empresas
industriais (de 50 a 499 empregados) (taxa de crescimento do emprego acima de 10% a.a.) Municpio de Osasco 1999-2005
Empresas Mdias (de 50 a 499 empregados) CNAE 1999 2005 Saldo No. de Empregados Saldo % em Saldo Positivo 2005 Positivo (%) Acumulado (%) Taxa de Crescimento Mdio Anual 1999/2005 (%)
Cd. CNAE
366
31127 24732 22195 27260 33200 35122 34410 28118 27510 22179 29513 41009 19291 36978 25194 22217 22225 22187 29629 28428 36927 33103 36110 28924 31992 55247 15717 24996 31518 15326 21423 33308 90000
Fabric. de transformadores, indutores, conversores, sincronizadores ... Fabricao de artigos de perfumaria e cosmticos Edio; edio e impresso de outros produtos grficos Produo de relaminados, trefilados e perfilados de ao Fabric. de aparelhos e instrumentos de medida, teste e controle - ex... Construo e reparao de embarcaes para esporte e lazer Fabricao de peas e acessrios para o sistema motor Fabric. de estruturas metlicas para edifcios, pontes, torres de trans... Fabricao de pecas fundidas de ferro e ao Edio e impresso de jornais Fabric. de mq e equip para a prospeco e extrao de petrleo Captao, tratamento e distribuio de gua Fabricao de outros artefatos de couro Fabricao de escovas, pincis e vassouras Fabricao de artefatos diversos de borracha Impresso de jornais, revistas e livros Serv. de impresso de material escolar e de material para usos in..... Edio e impresso de revistas Fabric. de mquinas e equipamentos para as ind. alimentar, de ... Fabricao de artigos de serralheria - exclusive esquadrias Fabricao de instrumentos musicais Fabric. de aparelhos e instrumentos para usos mdico-hospitalares, o... Fabricao de mveis com predominncia de madeira Fabricao de artefatos de trefilados Fabricao de outros aparelhos ou equipamentos eltricos Fornecimento de comida preparada Torrefao e moagem de caf Fabric. de outros produtos qumicos no especificados ou no classif... Fabricao de lmpadas Refino de leos vegetais Fabricao de fitas e formulrios contnuos - impressos ou no Fabric. de mquinas, aparelhos e equipamentos de sistemas eletrnicos... Limpeza urbana e esgoto
54 61 123 158 191 67 56 205
721 629 535 469 381 295 265 263 228 207 200 153 127 96 77 76 75 74 73 72 55 53 52 51 51 353 217 327 344 398 129 101 367
721 629 535 469 381 295 265 263 228 207 200 153 127 96 77 76 75 74 73 72 55 53 52 51 51 299 156 204 186 207 62 45 162
5,0 4,3 3,7 3,2 2,6 2,0 1,8 1,8 1,6 1,4 1,4 1,1 0,9 0,7 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 2,4 1,5 2,2 2,4 2,7 0,9 0,7 2,5
9,9 8,6 7,3 6,4 5,2 4,1 3,6 3,6 3,1 2,8 2,7 2,1 1,7 1,3 1,1 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 0,8 0,7 0,7 0,7 0,7 4,1 2,1 2,8 2,6 2,8 0,9 0,6 2,2
9,9 18,5 25,9 32,3 37,6 41,6 45,2 48,9 52,0 54,8 57,6 59,7 61,4 62,7 63,8 64,8 65,9 66,9 67,9 68,9 69,6 70,4 71,1 71,8 72,5 76,6 78,7 81,5 84,1 86,9 87,8 88,4 90,6
36,7 23,6 17,7 13,8 13,0 11,5 10,3 10,2
TABELA 6 Evoluo do emprego ou do desemprego nos setores mais importantes das pequenas
empresas industriais (com 0,8% ou mais do emprego total do segmento e que em conjunto concentram 2/3 deste total) Municpio de Osasco 1999-2005
Empresas Pequenas CNAE % em 2005 1999 2005 Saldo No. de Empregados Saldo Positivo Acumulado (%) Saldo Negativo Acumulado (%) Taxa de Crescimento Mdio Anual 1999/2005 (%)
Cd. CNAE
Para o segmento das pequenas empresas industriais, as principais informaes constam das Tabelas 6, 7 e 8, apresentadas a seguir.
367
25291 55247 18120 28991 28398 36110 15814 29696 29238 22195 28428 34495 32107 29297 24996 28126 22292 22225 31216 36994 28339 15890 28320 33103 15423 25224 31992 26913 21318 34410 90000 24139 34509 26301 41009 24724 37206 21423
Fabricao de artefatos diversos de plstico Fornecimento de comida preparada Confeco de outras peas do vesturio Fabricao de outros produtos elaborados de metal Tmpera, cementaao e tratamento trmico do ao, serv. de usinagem,... Fabricao de mveis com predominncia de madeira Fabricao de produtos de padaria, confeitaria e pastelaria Fabricao de outras mquinas e equipamentos de uso especfico Fabric. de mquinas, equipamentos e aparelhos para transp. e elevao... Edio; edio e impresso de outros produtos grficos Fabricao de artigos de serralheria - exclusive esquadrias Fabric. de peas e acessrios de metal para veculos automotores no... Fabricao de material eletrnico bsico Fabricao de outras maquinas e equipamentos de uso geral Fabric. de outros produtos qumicos no especificados ou no classif. ... Fabricao de esquadrias de metal Execuo de outros servios grficos Serv. de impresso de material escolar e de material para usos ... Fabric. de subestaes, quadros de comando, reguladores de voltagem ... Fabricao de produtos diversos Fabricao de artefatos estampados de metal Fabricao de outros produtos alimentcios Produo de forjados de metais no-ferrosos e suas ligas Fabric. de aparelhos e instrumentos para usos mdico-hospitalares, o... Fabricao de produtos do laticnio Fabricao de embalagem de plstico Fabricao de outros aparelhos ou equipamentos eltricos Britamento, aparelhamento e outros trab. em pedras (no associa.)... Fabricao de embalagens de papel Fabricao de peas e acessrios para o sistema motor Limpeza urbana e esgoto Fabricao de fertilizantes fosfatados, nitrogenados e potassicos Recondicionamento ou recuperao de motores para veculos automotores ... Fabric. de artefatos de concreto, cimento, fibrocimento, gesso e ... Captao, tratamento e distribuio de gua Fabricao de produtos de limpeza e polimento Reciclagem de sucatas no-metlicas Fabricao de fitas e formulrios contnuos - impressos ou no
230 166 244 208 62 129 133 30 1 115 116 100 41 121 100 70 101 64 6 139 126 84 6 39 51 77 56 22 9 17 25 53 9 36 39 4 26 20
347 341 340 209 185 167 157 147 141 140 137 134 132 120 105 102 102 82 79 77 71 68 63 63 56 55 51 50 49 48 48 48 46 46 46 43 43 42
117 175 96 1 123 38 24 117 140 25 21 34 91 -1 5 32 1 18 73 -62 -55 -16 57 24 5 -22 -5 28 40 31 23 -5 37 10 7 39 17 22
6,3 6,2 6,2 3,8 3,4 3,0 2,9 2,7 2,6 2,6 2,5 2,4 2,4 2,2 1,9 1,9 1,9 1,5 1,4 1,4 1,3 1,2 1,1 1,1 1,0 1,0 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8
5,4 13,5 17,9 18,0 23,6 25,4 26,5 31,9 38,4 39,5 40,5 42,1 46,3 46,3 46,5 48,0 48,0 48,8 52,2 52,2 52,2 52,2 54,8 56,0 56,2 56,2 56,2 57,5 59,3 60,8 61,8 61,8 63,5 64,0 64,3 66,1 66,9 67,9
0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 4,9 9,1 10,3 10,3 10,3 10,3 12,0 12,4 12,4 12,4 12,4 12,4 12,8 12,8 12,8 12,8 12,8 12,8 12,8
7,1 12,7 5,7 0,1 20,0 4,4 2,8 30,3 128,1 3,3 2,8 5,0 21,5 -0,1 0,8 6,5 0,2 4,2 53,7 -9,4 -9,1 -3,5 48,0 8,3 1,6 -5,5 -1,5 14,7 32,6 18,9 11,5 -1,6 31,2 4,2 2,8 48,6 8,7 13,2
TABELA 7 Evoluo dos setores industriais das pequenas empresas quanto ao volume de emprego gerado Maiores empregadores no perodo Municpio de Osasco 1999-2005
CNAE 1999 2005 No. de Empregados
Cd. CNAE
368
55247 29238 28398 25291 29696 18120 32107 31216 28320 29122 21318 24724 36110 34509 18139 34495 15148 32212 28126 34410 24325 28436 31135 26913 24511 22195 15814 33103 90000 27529 25216 21423 28428 19399 30210 28916 24813 22225 37206
Fornecimento de comida preparada Fabric. de mquinas, equipamentos e aparelhos para transp. e elevao... Tmpera, cementaao e tratamento trmico do ao, serv. de usinagem,... Fabricao de artefatos diversos de plstico Fabricao de outras maquinas e equipamentos de uso especifico Confeco de outras pecas do vesturio Fabricao de material eletrnico bsico Fabric. de subestaes, quadros de comando, reguladores de voltagem ... Produo de forjados de metais nao-ferrosos e suas ligas Fabricao de bombas e carneiros hidrulicos Fabricao de embalagens de papel Fabricao de produtos de limpeza e polimento Fabricao de moveis com predominncia de madeira Recondicionamento ou recuperao de motores para veculos automotores... Confeco de roupas profissionais Fabric. de peas e acessrios de metal para veculos automotores no... Preparao e preservao do pescado e fabric. de conservas de peixes... Fabric. de equipamentos transmissores de rdio e televiso e de equi... Fabricao de esquadrias de metal Fabricao de peas e acessrios para o sistema motor Fabricao de resinas termofixas Fabricao de ferramentas manuais Fabricao de motores eltricos Britamento, aparelhamento e outros trab. em pedras (no associa... Fabricao de produtos farmoquimicos Edio; edio e impresso de outros produtos grficos Fabricao de produtos de padaria, confeitaria e pastelaria Fabric. de aparelhos e instrumentos para usos mdico-hospitalares, ... Limpeza urbana e esgoto Fabricao de peas fundidas de metais nao-ferrosos e suas ligas Fabricao de laminados planos e tubulares plstico Fabricao de fitas e formulrios contnuos - impressos ou no Fabricao de artigos de serralheria - exclusive esquadrias Fabricao de calados de outros materiais Fabricao de computadores Fabricao de embalagens metlicas Fabricao de tintas, vernizes, esmaltes e lacas Serv. de impresso de material escolar e de material para usos ..... Reciclagem de sucatas no-metlicas
166 1 62 230 30 244 41 6 6 9 4 129 9 4 100 70 17 7 3 22 115 133 39 25 10 4 20 116 8 64 26
341 141 185 347 147 340 132 79 63 41 49 43 167 46 40 134 34 33 102 48 38 34 31 50 26 140 157 63 48 33 27 42 137 21 21 28 19 82 43
Empresas Pequenas Saldo Saldo Taxa de Positivo Negativo Crescimento % em 2005 Acumulado Acumulado Mdio Anual Saldo (%) (%) 1999/2005 (%) 175 6,2 8,1 12,7 140 2,6 14,5 128,1 123 3,4 20,2 20,0 117 6,3 25,6 7,1 117 2,7 31,0 30,3 96 6,2 35,5 5,7 91 2,4 39,7 21,5 73 1,4 43,0 53,7 57 1,1 45,7 48,0 41 0,7 47,6 40 0,9 49,4 32,6 39 0,8 51,2 48,6 38 3,0 53,0 4,4 37 0,8 54,7 31,2 36 0,7 56,3 46,8 34 2,4 57,9 5,0 34 0,6 59,5 33 0,6 61,0 32 1,9 62,5 6,5 31 0,9 63,9 18,9 31 0,7 65,3 32,6 31 0,6 66,8 49,9 31 0,6 68,2 28 0,9 69,5 14,7 26 0,5 70,7 25 2,6 71,8 3,3 24 2,9 72,9 2,8 24 1,1 74,1 8,3 23 0,9 75,1 11,5 23 0,6 76,2 22,0 23 0,5 77,2 37,5 22 0,8 78,3 13,2 21 2,5 79,2 2,8 21 0,4 80,2 21 0,4 81,2 20 0,5 82,1 23,2 19 0,3 83,0 18 1,5 83,8 4,2 17 0,8 84,6 8,7
TABELA 8 Novos setores com registro de emprego e/ou setores mais dinmicos das
pequenas empresas industriais (taxa de crescimento do emprego acima de 10% a.a.) Municpio de Osasco 1999-2005
Empresas Pequenas No. de Empregados % em 2005 1999 29122 15148 32212 31135 24511 19399 30210 24813 26417 29947 29114 29408 22152 22322 33308 13293 22179 29963 33936 24716 17191 29130 28223 15237 20230 22187 26190 17698 28827 35920 92118 29211 29912 30228 36919 17310 17418 19100 20109 31810 37109 15717 17230 17620 29238 31216 28436 24724 28320 18139 25216 21318 24325 34509 29696 28916 17507 27529 27391 32107 15130 29637 28398 34410 28312 17612 26913 21423 55247 90000 28932 Fabricao de bombas e carneiros hidrulicos Preparao e preservao do pescado e fabric. de conservas de peixes... Fabric. de equipamentos transmissores de rdio e televiso e de equip. ... Fabricao de motores eltricos Fabricao de produtos farmoquimicos Fabricao de calados de outros materiais Fabricao de computadores Fabricao de tintas, vernizes, esmaltes e lacas Fabric. de produtos cermicos no-refratarios para uso est Manuteno e reparao de mquinas-ferramenta Fabric. de motores estacionrios de combusto interna, turbinas e ou... Fabricao de maquinas-ferramenta Edio de livros, revistas e jornais Reproduo de fitas de vdeos Fabric. de mquinas, aparelhos e equipamentos de sistemas eletrnico... Extrao de outros minerais metlicos no-ferrosos Edio e impresso de jornais Manuteno e reparao de mquinas e equipamentos de uso Manuteno e reparao de mquinas, aparelhos e equipamentos Fabricao de sabes, sabonetes e detergentes sintticos Beneficiamento de outras fibras txteis naturais Fabricao de vlvulas, torneiras e registros Fabric. de caldeiras geradoras de vapor - exceto para aquecimento ... Produo de sucos de frutas e de legumes Fabricao de artefatos de tanoaria e embalagens de madei Edio e impresso de revistas Fabricao de artigos de vidro Fabricao de outros artigos txteis - exceto vesturio Manuteno e reparao de caldeiras geradoras de vapor Fabricao de bicicletas e triciclos no-motorizados Produo de filmes cinematogrficos e fitas de vdeo Fabric. de fornos industriais, aparelhos e equipamentos no-eltrico... Manuteno e reparao de motores, bombas, compressores e Fabric. de equipamentos perifricos para mquinas eletrnicas para ... Lapidao de pedras preciosas e semi-preciosas, fabricao de artefatos ... Tecelagem de algodo Fabricao de artigos de tecido de uso domstico incluindo... Curtimento e outras preparaes de couro Desdobramento de madeira Manuteno e reparao de geradores, transformadores e ... Reciclagem de sucatas metlicas Torrefao e moagem de caf Fiao de fibras artificiais ou sintticas Fabricao de artefatos de tapearia Fabric. de mquinas, equipamentos e aparelhos para transp. e elevao... Fabric. de subestaes, quadros de comando, reguladores de voltagem ... Fabricao de ferramentas manuais Fabricao de produtos de limpeza e polimento Produo de forjados de metais no-ferrosos e suas ligas Confeco de roupas profissionais Fabricao de laminados planos e tubulares plstico Fabricao de embalagens de papel Fabricao de resinas termofixas Recondicionamento ou recuperao de motores para veculos automotores... Fabricao de outras maquinas e equipamentos de uso especifico Fabricao de embalagens metlicas Serv. de acabamento em fios, tecidos e artigos txteis produzidos ... Fabricao de pecas fundidas de metais no-ferrosos e suas ligas Fabricao de outros tubos de ferro e ao Fabricao de material eletrnico bsico Preparao de carne, banha e produtos de salsicharia no-associada ... Fabricao de maquinas e equipamentos para a indstria txtil Tmpera, cementaao e tratamento trmico do ao, serv. de usinagem, ... Fabricao de peas e acessrios para o sistema motor Produo de forjados de ao Fabricao de artefatos txteis a partir de tecidos Britamento, aparelhamento e outros trab. em pedras (no associa... Fabricao de fitas e formulrios contnuos - impressos ou no Fornecimento de comida preparada Limpeza urbana e esgoto Fabric. de artigos de funilaria e de artigos de metal para usos domstico... 1 6 3 4 6 4 4 9 7 9 30 8 2 10 7 41 5 1 62 17 5 2 22 20 166 25 12 2005 41 34 33 31 26 21 21 19 17 17 16 15 14 14 12 11 11 11 11 9 8 8 6 4 4 4 4 3 3 3 3 2 2 2 2 1 1 1 1 1 1 141 79 34 43 63 40 27 49 38 46 147 28 7 33 23 132 15 3 185 48 13 5 50 42 341 48 22 Saldo 41 34 33 31 26 21 21 19 17 17 16 15 14 14 12 11 11 11 11 9 8 8 6 4 4 4 4 3 3 3 3 2 2 2 2 1 1 1 1 1 1 0 0 0 140 73 31 39 57 36 23 40 31 37 117 20 5 23 16 91 10 2 123 31 8 3 28 22 175 23 10 0,7 0,6 0,6 0,6 0,5 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2,6 1,4 0,6 0,8 1,1 0,7 0,5 0,9 0,7 0,8 2,7 0,5 0,1 0,6 0,4 2,4 0,3 0,1 3,4 0,9 0,2 0,1 0,9 0,8 6,2 0,9 0,4 Saldo Saldo Positivo Negativo Acumulado Acumulado (%) (%) 1,9 3,5 5,0 6,4 7,6 8,6 9,6 10,4 11,2 12,0 12,7 13,4 14,1 14,7 15,3 15,8 16,3 16,8 17,3 17,7 18,1 18,5 18,7 18,9 19,1 19,3 19,5 19,6 19,8 19,9 20,0 20,1 20,2 20,3 20,4 20,5 20,5 20,5 20,6 20,6 20,7 20,7 20,7 20,7 27,1 30,5 31,9 33,7 36,4 38,0 39,1 41,0 42,4 44,1 49,5 50,4 50,6 51,7 52,4 56,6 57,1 57,2 62,9 64,3 64,7 64,8 66,1 67,1 75,2 76,3 76,7 Taxa de Crescimento Mdio Anual 1999/2005 (%) 128,1 53,7 49,9 48,6 48,0 46,8 37,5 32,6 32,6 31,2 30,3 23,2 23,2 22,0 21,9 21,5 20,1 20,1 20,0 18,9 17,3 16,5 14,7 13,2 12,7 11,5 10,6
Cd. CNAE
CNAE
369
Adiante, vislumbram-se esses mesmos fenmenos para o setor de servios, inicialmente em relao s grandes empresas.
TABELA 9 Evoluo do emprego e do desemprego nas atividades de servios nas
maiores empresas - Ordenao conforme a participao relativa no emprego total Municpio de Osasco 1999-2005
Empresas Grandes Cd. CNAE No. de Empregados CNAE 1999 27.707 10.634 10.925 2.912 800 1.313 0 0 0 0 1.123 2005 33.529 15.004 10.600 3.206 1.410 1.066 639 560 527 517 0 Saldo 5.822 4.370 -325 294 610 -247 639 560 527 517 -1.123 Saldo Positivo (%) 7.517 58,1 0,0 3,9 8,1 0,0 8,5 7,4 7,0 6,9 0,0 Saldo Negativo (%) -1.695,0 0,0 19,2 0,0 0,0 14,6 0,0 0,0 0,0 0,0 66,3 Taxa de Crescimento Mdio Anual 1999/2005 (%) 3,2 5,9 -0,5 1,6 9,9 -3,4 -100,0
Total 75116 Administrao publica em geral 65226 Bancos mltiplos (com carteira comercial) 60232 Transporte rodovirio de passageiros, regular, urbano 63126 Armazenamento e depsitos de cargas 92223 Atividades de televiso 80314 Educao superior - Graduao 63401 Atividades relacionadas com organizao do transporte de cargas 66222 Previdncia privada aberta 91995 Outras atividades associativas, no especificadas anteriormente 80225 Educao mdia de formao tcnica e profissional
A Tabela 10 examina a evoluo das mdias empresas de servios, recortando as atividades mais importantes (com 1% ou mais de contribuio para o emprego no segmento) e os novos setores no perodo. Na Tabela 11 examinam-se os setores que mais geraram empregos (em termos absolutos), no perodo, ainda no setor servios e no segmento de mdias empresas. Ainda no setor de servios e com o segmento das mdias empresas, podese verificar a evoluo dos setores com maior dinamismo na gerao do emprego ou aqueles que se implantaram (ou retornaram s atividades) no perodo, revelando eventuais tendncias para o emprego setorial no municpio.
370
TABELA 10 Evoluo das atividades de servios nas empresas mdias - Ordenao conforme a participao relativa
no emprego total Municpio de Osasco 1999-2005

Empresas Mdias CNAE % em 2005 1999 2005 Saldo No. de Empregados Saldo Positivo Acumulado (%) Saldo Negativo Acumulado (%) Taxa de Crescimento Mdio Anual 1999/2005 (%)
Cd. CNAE
371
74500 60267 74993 75116 91995 80314 65234 85324 85111 63126 71323 80152 55220 85162 74160 80993 60232 74608 64203 65226 80322 60259 64114 80209 74926 74152 93017 65595 70327 71390
Seleo, agenciamento e locao de mo-de-obra para serv. tempor... Transporte rodovirio de cargas, em geral Outras ativ. de serv. prestados principalmente s empresas, nao-esp... Administrao pblica em geral Outras atividades associativas, no especificadas anteriormente Educao superior - Graduao Caixas econmicas Servios sociais sem alojamento Atividades de atendimento hospitalar Armazenamento e depsitos de cargas Aluguel de mquinas e equipamentos para constr. e engenharia civil... Ensino fundamental Lanchonetes e similares Outras atividades relacionadas com a ateno sade Atividades de assessoria em gesto empresarial Outras atividades de ensino Transporte rodovirio de passageiros, regular, urbano Atividades de investigao, vigilncia e segurana Telecomunicaes Bancos mltiplos (com carteira comercial) Educao superior - Graduao e Ps-Graduao Transporte rodovirio de passageiros, no regular Atividades de correio nacional Ensino mdio Atividades de envasamento e empacotamento, por conta de terceiros Sedes de empresas e unidades administrativas locais Lavanderias e tinturarias Outras atividades de concesso de crdito Administrao de imveis por conta de terceiros Aluguel de mquinas e equipamentos de outros tipos, no especificados...
911 1.579 935 354 367 0 218 0 593 54 73 0 190 194 0 0 563 281 88 213 0 131 200 0 0 1.158 0 52 109 53
1.887 1.686 975 640 569 502 487 470 434 430 408 382 336 303 298 289 259 234 228 203 198 174 174 169 159 126 124 118 114 106
976 107 40 286 202 502 269 470 -159 376 335 382 146 109 298 289 -304 -47 140 -10 198 43 -26 169 159 -1.032 124 66 5 53
14,5 13,0 7,5 4,9 4,4 3,9 3,7 3,6 3,3 3,3 3,1 2,9 2,6 2,3 2,3 2,2 2,0 1,8 1,8 1,6 1,5 1,3 1,3 1,3 1,2 1,0 1,0 0,9 0,9 0,8
16,0 17,8 18,4 23,1 26,4 34,6 39,0 46,8 46,8 52,9 58,4 64,7 67,1 68,9 73,7 78,5 78,5 78,5 80,8 80,8 84,0 84,7 84,7 87,5 90,1 90,1 92,1 93,2 93,3 94,2
3,8 3,8 3,8 3,8 3,8 3,8 3,8 3,8 11,0 12,1 12,1 12,3 12,3 12,3 12,9 12,9 12,9 37,4 37,4 37,4 37,4 37,4
12,9 1,1 0,7 10,4 7,6 14,3 -5,1 41,3 33,2 10,0 7,7 -12,1 -3,0 17,2 -0,8 4,8 -2,3 -30,9 14,6 0,8 12,2
TABELA 11 Distribuio e dinmica dos setores de servios com saldo positivo de emprego no segmento de empresas mdias
Empresas Mdias CNAE % em 2005 1999 2005 Saldo No. de Empregados Saldo Positivo Acumulado (%) Saldo Negativo Acumulado (%) Taxa de Crescimento Mdio Anual 1999/2005 (%)
Municpio de Osasco 1999-2005
Cd. CNAE
372
74500 80314 85324 80152 63126 71323 74160 80993 75116 65234 91995 80322 80209 74926 55220 64203 93017 85162 60267 55212 65595 60283 92614 71390 63118 63215 72303 60259 74993 70327
Seleo, agenciamento e locao de mo-de-obra para serv. temporrio ... Educao superior - Graduao Servios sociais sem alojamento Ensino fundamental Armazenamento e depsitos de cargas Aluguel de mquinas e equipamentos para constr. e engenharia civil ... Atividades de assessoria em gesto empresarial Outras atividades de ensino Administrao publica em geral Caixas econmicas Outras atividades associativas, no especificadas anteriormente Educao superior - Graduao e Ps-Graduao Ensino mdio Atividades de envasamento e empacotamento, por conta de terceiros Lanchonetes e similares Telecomunicaes Lavanderias e tinturarias Outras atividades relacionadas com a ateno sade Transporte rodovirio de cargas, em geral Restaurantes e estabelecimentos de bebidas, com servio completo Outras atividades de concesso de crdito Transporte rodovirio de mudanas Atividades desportivas Aluguel de mquinas e equipamentos de outros tipos, no especificado... Carga e descarga Atividades auxiliares aos transportes terrestres Processamento de dados Transporte rodovirio de passageiros, no regular Outras ativ. de serv. prestados principalmente s empresas, nao-esp. ... Administrao de imveis por conta de terceiros
911 0 0 0 54 73 0 0 354 218 367 0 0 0 190 88 0 194 1.579 0 52 0 0 53 0 0 0 131 935 109
1.887 502 470 382 430 408 298 289 640 487 569 198 169 159 336 228 124 303 1.686 79 118 66 57 106 52 51 51 174 975 114
976 502 470 382 376 335 298 289 286 269 202 198 169 159 146 140 124 109 107 79 66 66 57 53 52 51 51 43 40 5
14,5 3,9 3,6 2,9 3,3 3,1 2,3 2,2 4,9 3,7 4,4 1,5 1,3 1,2 2,6 1,8 1,0 2,3 13,0 0,6 0,9 0,5 0,4 0,8 0,4 0,4 0,4 1,3 7,5 0,9
16,0 24,2 31,9 38,2 44,4 49,9 54,7 59,5 64,2 68,6 71,9 75,1 77,9 80,5 82,9 85,2 87,2 89,0 90,8 92,1 93,1 94,2 95,2 96,0 96,9 97,7 98,6 99,3 99,9 100,0
12,9 41,3 33,2 10,4 14,3 7,6 10,0 17,2 7,7 1,1 14,6 12,2 4,8 0,7 0,8
TABELA 12 Evoluo do emprego nas atividades de servios mais dinmicas nas empresas mdias (maiores taxas de crescimento
ou novas) - Ordenao conforme a taxa de crescimento do emprego no perodo Municpio de Osasco 1999-2005
Empresas Mdias CNAE % em 2005 1999 2005 Saldo No. de Empregados Saldo Saldo Taxa de Positivo Negativo Crescimento Acumulado Acumulado Mdio Anual (%) (%) 1999/2005 (%)
Cd. CNAE
373
80314 85324 80152 74160 80993 80322 80209 74926 93017 55212 60283 92614 63118 63215 72303 63126 71323 64203 65595 65234 74500 71390 75116 55220 85162 91995 60259 60267 70327 74993
Educao superior - Graduao Servios sociais sem alojamento Ensino fundamental Atividades de assessoria em gesto empresarial Outras atividades de ensino Educao superior - Graduao e Ps-Graduao Ensino mdio Atividades de envasamento e empacotamento, por conta de terceiros Lavanderias e tinturarias Restaurantes e estabelecimentos de bebidas, com servio completo Transporte rodovirio de mudanas Atividades desportivas Carga e descarga Atividades auxiliares aos transportes terrestres Processamento de dados Armazenamento e depsitos de cargas Aluguel de mquinas e equipamentos para constr. e engenharia civil ... Telecomunicaes Outras atividades de concesso de crdito Caixas econmicas Seleo, agenciamento e locao de mo-de-obra para serv. temporrios ... Aluguel de mquinas e equipamentos de outros tipos, no especificado ... Administrao publica em geral Lanchonetes e similares Outras atividades relacionadas com a ateno sade Outras atividades associativas, no especificadas anteriormente Transporte rodovirio de passageiros, no regular Transporte rodovirio de cargas, em geral Administrao de imveis por conta de terceiros Outras ativ. de serv. prestados principalmente s empresas, no-espec. ...
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 54 73 88 52 218 911 53 354 190 194 367 131 1.579 109 935
502 470 382 298 289 198 169 159 124 79 66 57 52 51 51 430 408 228 118 487 1.887 106 640 336 303 569 174 1.686 114 975
502 470 382 298 289 198 169 159 124 79 66 57 52 51 51 376 335 140 66 269 976 53 286 146 109 202 43 107 5 40
3,9 3,6 2,9 2,3 2,2 1,5 1,3 1,2 1,0 0,6 0,5 0,4 0,4 0,4 0,4 3,3 3,1 1,8 0,9 3,7 14,5 0,8 4,9 2,6 2,3 4,4 1,3 13,0 0,9 7,5
25,5 49,4 68,8 84,0 98,7 108,7 117,3 125,4 131,7 135,7 139,1 142,0 144,6 147,2 149,8 168,9 186,0 193,1 196,4 210,1 49,6 52,3 66,9 74,3 79,8 90,1 92,3 97,7 98,0 100,0
41,3 33,2 17,2 14,6 14,3 12,9 12,2 10,4 10,0 7,7 7,6 4,8 1,1 0,8 0,7
TABELA 13 Evoluo das atividades de servios nas empresas pequenas - Ordenao conforme a
participao relativa no emprego total do segmento Municpio de Osasco 1999-2005

Empresas Pequenas CNAE % em 2005 1999 2005 Saldo No. de Empregados Saldo Positivo Acumulado (%) Saldo Negativo Acumulado (%) Taxa de Crescimento Mdio Anual 1999/2005 (%)
Cd. CNAE
A mesma coleo de tabelas usadas para vislumbrar a evoluo das atividades do setor de servios, nos segmentos de grandes e mdias empresas, pode ser usada para a anlise do segmento das pequenas empresas (Tabelas 13, 14 e 15, apresentadas a seguir).
374
60267 74993 70408 55220 65226 55212 80152 85138 80993 91995 80144 74500 72303 85162 74128 74110 55131 91910 80209 92622 91200 63215 65234 85146 71323 63126 70327 85111 85154 92614 74608 74705 64114 67199 60259 74209 93017 63304 74926 71390 93092
Transporte rodovirio de cargas, em geral Outras ativ. de serv. prestados principalmente s empresas, no-especif. ... Condomnios prediais Lanchonetes e similares Bancos mltiplos (com carteira comercial) Restaurantes e estabelecimentos de bebidas, com servio completo Ensino fundamental Atividades de ateno ambulatorial Outras atividades de ensino Outras atividades associativas, no especificadas anteriormente Educao infantil-pr-escola Seleo, agenciamento e locao de mo-de-obra para serv. temporrio ... Processamento de dados Outras atividades relacionadas com a ateno sade Atividades de contabilidade e auditoria Atividades jurdicas Estabelecimentos hoteleiros Atividades de organizaes religiosas Ensino mdio Outras atividades relacionadas ao lazer Atividades de organizaes sindicais Atividades auxiliares aos transportes terrestres Caixas econmicas Atividades de servios de complementao diagnostica ou teraputica Aluguel de mquinas e equipamentos para constr. e engenharia civil ... Armazenamento e depsitos de cargas Administrao de imveis por conta de terceiros Atividades de atendimento hospitalar Atividades de outros profissionais da rea de sade Atividades desportivas Atividades de investigao, vigilncia e segurana Atividades de limpeza em prdios e domiclios Atividades de correio nacional Outras ativ. auxiliares da intermediao financeira, no especifica Transporte rodovirio de passageiros, no regular Serv. de arquitetura e engenharia e de assessoramento tcnico espec. ... Lavanderias e tinturarias Atividades de agncias de viagens e organizadores de viagem Atividades de envasamento e empacotamento, por conta de terceiros Aluguel de mquinas e equipamentos de outros tipos, no especificado... Outras ativ. de serv. pessoais, no especificadas anteriormente
1.077 879 780 655 613 362 0 140 0 414 0 66 47 351 353 61 0 170 0 211 93 34 125 310 13 57 122 87 182 44 47 77 63 2 26 24 100 32 31 27 224
1.996 1.240 982 867 837 734 479 445 423 392 383 271 268 247 247 234 232 230 212 207 182 176 162 160 155 142 136 135 131 127 126 112 108 97 90 85 85 74 73 72 71
919 361 202 212 224 372 479 305 423 -22 383 205 221 -104 -106 173 232 60 212 -4 89 142 37 -150 142 85 14 48 -51 83 79 35 45 95 64 61 -15 42 42 45 -153
13,5 8,4 6,6 5,9 5,7 5,0 3,2 3,0 2,9 2,6 2,6 1,8 1,8 1,7 1,7 1,6 1,6 1,6 1,4 1,4 1,2 1,2 1,1 1,1 1,0 1,0 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 0,8 0,7 0,7 0,6 0,6 0,6 0,5 0,5 0,5 0,5
13,9 19,3 22,4 25,6 28,9 34,6 41,8 46,4 52,8 52,8 58,5 61,6 65,0 65,0 65,0 67,6 71,1 72,0 75,2 75,2 76,5 78,7 79,2 79,2 81,4 82,7 82,9 83,6 83,6 84,8 86,0 86,6 87,2 88,7 89,6 90,6 90,6 91,2 91,8 92,5 92,5
0,9 0,9 0,9 0,9 5,2 9,6 9,6 9,6 9,6 9,6 9,8 9,8 9,8 9,8 16,0 16,0 16,0 16,0 16,0 18,1 18,1 18,1 18,1 18,1 18,1 18,1 18,1 18,8 18,8 18,8 18,8 25,1
10,8 5,9 3,9 4,8 5,3 12,5 21,3 -0,9 26,5 33,7 -5,7 -5,8 25,1 5,2 -0,3 11,8 31,5 4,4 -10,4 51,1 16,4 1,8 7,6 -5,3 19,3 17,9 6,4 9,4 91,0 23,0 23,5 -2,7 15,0 15,3 17,8 -17,4
TABELA 14 Setores de servios que mais empregaram no segmento de pequenas

empresas Municpio de Osasco 1999-2005
Empresas Pequenas Cd. CNAE CNAE No. de Empregados 1999 60267 80152 80993 80144 55212 74993 85138 55131 65226 72303 55220 80209 74500 70408 74110 63215 71323 Transporte rodovirio de cargas, em geral Ensino fundamental Outras atividades de ensino Educao infantil-pr-escola Restaurantes e estabelecimentos de bebidas, com servio completo Outras ativ. de serv. prestados principalmente s empresas, no-especif. ... Atividades de ateno ambulatorial Estabelecimentos hoteleiros Bancos mltiplos (com carteira comercial) Processamento de dados Lanchonetes e similares Ensino mdio Seleo, agenciamento e locao de mo-de-obra para serv. temporrio ... Condomnios prediais Atividades jurdicas Atividades auxiliares aos transportes terrestres Aluguel de mquinas e equipamentos para constr. e engenharia civil ... 1.077 0 0 0 362 879 140 0 613 47 655 0 66 780 61 34 13 2005 1.996 479 423 383 734 1.240 445 232 837 268 867 212 271 982 234 176 155 Saldo 919 479 423 383 372 361 305 232 224 221 212 212 205 202 173 142 142 13,5 3,2 2,9 2,6 5,0 8,4 3,0 1,6 5,7 1,8 5,9 1,4 1,8 6,6 1,6 1,2 1,0 Saldo Positivo Acumulado (%) 13,9 21,1 27,5 33,3 38,9 44,3 48,9 52,4 55,8 59,1 62,3 65,5 68,6 71,7 74,3 76,4 78,6 Saldo Negativo Acumulado (%) Taxa de Crescimento Mdio Anual 1999/2005 (%) 10,8 12,5 5,9 21,3 5,3 33,7 4,8 26,5 3,9 25,1 31,5 51,1
% em 2005
TABELA 15 Evoluo do emprego nas atividades de servios mais dinmicas nas

pequenas empresas (maiores taxas de crescimento ou novas) Ordenao conforme a taxa de crescimento do emprego no perodo Municpio de Osasco 1999-2005
Empresas Pequenas Cd. CNAE CNAE No. de Empregados 1999 80152 80993 80144 55131 80209 80136 72214 71331 80314 80969 92223 60275 66303 31895 72290 72109 80322 60283 75302 67199 71323 67121 72303 63215 74500 71404 92134 74110 74209 36137 65242 60259 85138 55190 92614 65595 85324 74608 71390 63126 Ensino fundamental Outras atividades de ensino Educao infantil-pr-escola Estabelecimentos hoteleiros Ensino mdio Educao infantil-creche Desenvolvimento e edio de softwares prontos para uso Aluguel de mquinas e equipamentos para escritrios Educao superior - Graduao Educao profissional de nvel tcnico Atividades de televiso Transporte rodovirio de produtos perigosos Planos de sade Manuteno e reparao de mquinas, aparelhos e materiais Desenvolvimento de softwares sob encomenda e outras consultorias Consultoria em hardware Educao superior - Graduao e Ps-Graduao Transporte rodovirio de mudanas Seguridade social Outras ativ. auxiliares da intermediao financeira, no especifica Aluguel de mquinas e equipamentos para constr. e engenharia civil ... Ativ. de intermedirios em transaes de ttulos e valores mobilirios Processamento de dados Atividades auxiliares aos transportes terrestres Seleo, agenciamento e locao de mo-de-obra para serv. temporrio ... Aluguel de objetos pessoais e domsticos Projeo de filmes e de vdeos Atividades jurdicas Serv. de arquitetura e engenharia e de assessoramento tcnico especf. ... Fabricao de moveis de outros materiais Cooperativas de credito Transporte rodovirio de passageiros, no regular Atividades de ateno ambulatorial Outros tipos de alojamento Atividades desportivas Outras atividades de concesso de crdito Servios sociais sem alojamento Atividades de investigao, vigilncia e segurana Aluguel de mquinas e equipamentos de outros tipos, no especificado ... Armazenamento e depsitos de cargas 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 13 1 47 34 66 10 10 61 24 2 2 26 140 1 44 7 17 47 27 57 2005 479 423 383 232 212 35 28 26 24 23 23 11 3 2 2 1 1 0 0 97 155 9 268 176 271 41 39 234 85 7 7 90 445 3 127 19 46 126 72 142 Saldo 479 423 383 232 212 35 28 26 24 23 23 11 3 2 2 1 1 0 0 95 142 8 221 142 205 31 29 173 61 5 5 64 305 2 83 12 29 79 45 85 3,2 2,9 2,6 1,6 1,4 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,7 1,0 0,1 1,8 1,2 1,8 0,3 0,3 1,6 0,6 0,0 0,0 0,6 3,0 0,0 0,9 0,1 0,3 0,9 0,5 1,0 Saldo Positivo Acumulado (%) 7,2 13,6 19,4 22,9 26,1 26,6 27,0 27,4 27,8 28,1 28,5 28,7 28,7 28,7 28,8 28,8 28,8 28,8 28,8 30,2 32,4 32,5 35,8 38,0 41,1 41,5 42,0 44,6 45,5 45,6 45,6 46,6 51,2 51,2 52,5 52,7 53,1 54,3 55,0 56,3 Saldo Negativo Acumulado (%) Taxa de Crescimento Mdio Anual 1999/2005 (%) 91,0 51,1 44,2 33,7 31,5 26,5 26,5 25,5 25,1 23,5 23,2 23,2 23,0 21,3 20,1 19,3 18,1 18,0 17,9 17,8 16,4 % em 2005
375
Finalmente, a mesma coleo de informaes pode ser elaborada para as atividades de comrcio, construo civil e agropecuria no municpio, o que completaria o detalhamento da anlise da evoluo do emprego no conjunto das atividades econmicas locais, segmentadas pelo tamanho dos estabelecimentos (grandes, mdias e pequenas empresas) no perodo. Tal exerccio no realizado no presente texto, mas recomenda-se sua execuo para a familiarizao com o uso das bases de dados disponveis. A Tabela 16 permite vislumbrar tendncias de longo prazo do emprego, por porte da empresa (ver CAZZUNI, 2005). A Tabela 17 traz a evoluo do emprego para a data mais recente disponvel.
TABELA 16 Distribuio dos estabelecimentos, segundo porte
Municpio de Osasco 1985-2003 Tamanho do Estabelecimento Total At 19 empregados De 20 a 99 empregados De 99 a 249 empregados De 250 a 499 empregados Mais de 500 empregados 1985 Nos. Absolutos 2.953 2.544 273 68 32 36 % 100,0 86,1 9,2 2,3 1,1 1,2 2003 Nos. Absolutos 6.297 5.674 492 88 28 15 % 100,0 90,1 7,8 1,4 0,4 0,2
Fonte: MTE/Caged/Codefat/Datamec. Rais. Elaborao SDTI.
TABELA 17 Flutuao do emprego formal

Municpio de Osasco jan.2006 / set.2006
Indicadores Total das Atividades Extrativa Mineral Indstria de Transformao Servios Industriais de Utilidade Pblica Construo Civil Comrcio Servios Administrao Pblica Agropecuria Ocupaes com maiores saldos CBO 411005 Auxiliar de escritrio, em geral CBO 422105 Recepcionista, em geral CBO 413225 Escriturrio de banco CBO 331205 Professor de nvel mdio no ensino fundamental CBO 513205 Cozinheiro geral Ocupaes com menores saldos CBO 514210 Faxineiro CBO 514225 Trabalhador de servios de manuteno de edifcios e logradouros CBO 782310 Motorista de furgo ou veculo similar CBO 513435 Atendente de lanchonete CBO 514120 Zelador de edifcio Admitidos 31.442 0 6.173 103 1.807 8.552 12.945 1.849 13 Desligados 28.900 0 5.825 72 1.481 7.002 11.226 3.284 10 Saldo 2.542 0 348 31 326 1.550 1.719 -1.435 3
2.032 677 407 293 1.822
1.630 355 87 27 1.597
402 322 320 266 225
907 332 173 767 19
1.391 546 303 886 105
-484 -214 -130 -119 -86
Fonte: MTE/Caged.
376
TABELA 18 Evoluo do Emprego Formal Dinmica dos Mais Importantes- Ordenada
por participao relativa do emprego em 2005 Municpio de Osasco 1985-2005

1999 freq. 11.010 11.751 3.463 % 11,5 12,3 3,6 0,9 2,8 3,7 1,9 1,7 1,0 1,0 1,2 1,4 1,7 0,8 1,3 2,3 0,9 0,7 1,1 0,3 0,7 1,4 0,5 0,9 0,6 0,8 0,2 489 913 766 656 0,5 0,9 0,8 0,6 911 993 656 1.055 0,9 1,0 0,6 1,0 1.090 1.089 1.048 1.046 1.023 926 922 861 756 0,7 1.157 1,0 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 0,8 0,8 0,7 1.116 1.053 1.047 1,1 1,0 1,0 1.184 1.178 1.165 1,0 1,0 1,0 422 -14 1.047 505 233 -320 167 155 -65 144 553 656 1.651 1.021 1,6 1,0 1.311 1.203 1,1 1,0 -568 176 -340 182 68 125 118 401 179 96 392 -9 534 13 156 205 1.579 1.763 1.177 1,6 1,7 1,2 1.631 1.478 1.371 1,4 1,2 1,2 -44 982 -30 52 -285 194 1.459 1,4 1.807 1,5 129 348 477 8 697 164 -908 358 490 111 1.165 906 412 -224 559 146 469 157 709 861 1.816 2.260 1.505 1,8 2,2 1,5 2.158 1.982 1.851 1,8 1,7 1,6 839 1.349 332 342 -278 346 1.181 1.071 678 16,8 25,5 6,4 2,3 -0,7 22,6 -0,6 -7,1 4,8 12,6 -0,3 31,7 7,7 -6,7 7,6 4,1 -3,1 4,4 37,7 1.578 2.025 1,6 2,0 2.215 2.208 1,9 1,9 -236 430 637 183 401 613 -3,4 6,1 18,5 4,4 9,0 -6,4 10,9 11,3 1,6 -8,4 7,9 -10,9 8,5 3,0 5,8 5,5 23,7 9,4 4,7 26,4 -0,4 44,6 0,7 9,7 14,6 2.179 3.101 3.632 2,1 3,0 3,6 3.868 3.682 3.500 3,3 3,1 2,9 1.349 445 135 1.689 581 -132 3.038 1.026 3 27,3 3,9 1,0 33,2 9,0 -1,8 29,2 5,6 0,0 3,4 5,6 14,1 13,8 7,9 5,2 0,1 11,2 2,1 -8,4 6,1 9,3 1,7 29,0 8,2 -3,1 13,5 2,5 10,8 3,1 27,7 % 12,7 11,0 4,0 Saldo Taxa de Cresc. Mdio Anual (%) % 1999-2003 2003-2005 1999-2005 1999/2003 2003/2005 1999/2005 13,2 1.858 2.828 4.686 4,0 10,4 6,1 9,8 -559 448 -111 -1,2 2,0 -0,2 4,7 591 1.533 2.124 4,0 17,4 8,3 830 2.656 3.497 1.814 1.595 977 911 1.173 1.330 1.623 781 1.207 2.219 845 694 1.067 251 678 1.313 489 900 554 769 213 2003 freq. 12.868 11.192 4.054 2005 freq. 15.696 11.640 5.587
Cd. CNAE
CNAE
75116 Administrao pblica em geral 65226 Bancos mltiplos (com carteira comercial) 55247 Fornecimento de comida preparada 34495 Fabric. de peas e acessrios de metal para veculos automotores no... 60267 Transporte rodovirio de cargas, em geral 60232 Transporte rodovirio de passageiros, regular, urbano 74993 Outras ativ. de serv. prestados principalmente s empresas, no especf. ... 52329 Comrcio varejista de artigos do vesturio e complementos 74500 Seleo, agenciamento e locao de mo-de-obra para serv. temporrio ... 63126 Armazenamento e depsitos de cargas 52442 Com. varejista de material de constr., ferragens, ferramentas... 52493 Com. varejista de outros produtos no especificados anteriormente...
Outras informaes podem ser obtidas pela observao das Tabelas 18 a 24, apresentadas a seguir.
377
362 664 0,4 0,7 474 406 0,5 0,4 813 810 0,7 0,7 112 -258 339 404
52116 Com. varejista de mercadorias em geral, com predominncia de prod. alim. hipermercados 91995 Outras atividades associativas, no especificadas anteriormente 51462 Comrcio atacadista de cosmticos e produtos de perfumaria 52124 Com. var de merc em geral, com predom de prod alim 0 supermercados 55220 Lanchonetes e similares 50300 Comrcio a varejo e por atacado de peas e acessrios para veculos automotores ... 25291 Fabricao de artefatos diversos de plstico 80314 Educao superior Graduao 52450 Com. varejista de equipamentos e materiais para escritrio; inform...
52418 Com. varejista de produtos farmacuticos, artigos mdicos e ortopdicos ... 92223 Atividades de televiso 18120 Confeco de outras pecas do vesturio 70408 Condomnios prediais 52426 Comrcio varejista de mquinas e aparelhos de usos domstico e ...
50504 Comrcio a varejo de combustveis 51365 Comrcio atacadista de bebidas 80152 Ensino fundamental 55212 Restaurantes e estabelecimentos de bebidas, com servio completo
45217 Edificaes (residenciais, industriais, comerciais e de servios)
451 146
7,0 -11,6
31,0 41,2
14,4 3,4
TABELA 19 Evoluo do Emprego Formal Dinmica e importncia dos que mais

empregaram no perodo mais recente ordenados pelo saldo - Ordenada por participao relativa do emprego em 2005 Municpio de Osasco 1985-2005
Cd. CNAE CNAE 75116 Administrao pblica em geral 34495 Fabric. de peas e acessrios de metal para veculos automotores no... 55247 Fornecimento de comida preparada 74993 Outras ativ. de serv. prestados principalmente s empresas, no esp. ... 60267 Transporte rodovirio de cargas, em geral 52426 Com. varejista de mquinas e aparelhos de usos domstico e ... 85324 Servios sociais sem alojamento 45500 Obras de acabamento 65226 Bancos mltiplos (com carteira comercial) 22195 Edio; edio e impresso de outros produtos grficos 45217 Edificaes (residenciais, industriais, comerciais e de servios) 52450 Com. varejista de equipamentos e materiais para escritrio; inform... 33200 Fabric. de aparelhos e instrumentos de medida, teste e controle ex... 18120 Confeco de outras pecas do vesturio 71323 Aluguel de mquinas e equipamentos para constr. e engenharia civil... 52493 Com. varejista de outros produtos no especificados anteriormente... 52442 Com. varejista de material de constr., ferragens, ferramentas ... 74500 Seleo, agenciamento e locao de mo-de-obra para serv. temporrio... 63401 Atividades relacionadas com organizao do transporte de cargas 55212 Restaurantes e estabelecimentos de bebidas, com servio completo 45608 Aluguel de equipamentos de construo e demolio com operrios 24732 Fabricao de artigos de perfumaria e cosmticos 74608 Atividades de investigao, vigilncia e segurana 65234 Caixas econmicas 34410 Fabricao de peas e acessrios para o sistema motor 80152 Ensino fundamental 51322 Com. atacadista de cereais beneficiados, farinhas, amidos e fculas 51462 Comrcio atacadista de cosmticos e produtos de perfumaria 90000 Limpeza urbana e esgoto 52329 Comrcio varejista de artigos do vesturio e complementos 55220 Lanchonetes e similares 1999 freq. % 11.010 11,5 830 3.463 1.814 2.656 554 17 0 11.751 115 664 251 14 489 86 1.330 1.173 977 269 362 4 26 328 343 17 0 66 1.207 1.010 1.595 845 0,9 3,6 1,9 2,8 0,6 0,0 0,0 12,3 0,1 0,7 0,3 0,0 0,5 0,1 1,4 1,2 1,0 0,3 0,4 0,0 0,0 0,3 0,4 0,0 0,0 0,1 1,3 1,1 1,7 0,9 2003 freq. % 12.868 12,7 2.179 4.054 1.578 3.101 489 29 283 11.192 228 406 756 3 656 207 1.459 1.505 1.816 247 474 91 411 130 433 97 656 63 1.177 226 2.025 1.021 2,1 4,0 1,6 3,0 0,5 0,0 0,3 11,0 0,2 0,4 0,7 0,0 0,6 0,2 1,4 1,5 1,8 0,2 0,5 0,1 0,4 0,1 0,4 0,1 0,6 0,1 1,2 0,2 2,0 1,0 2005 Saldo Taxa de Cresc. Mdio Anual (%) freq. % 1999-2003 2003-2005 1999-2005 1999/2003 2003/2005 1999/2005 15.696 13,2 1.858 2.828 4.686 4,0 10,4 6,1 3.868 5.587 2.215 3.682 1.023 516 735 11.640 675 810 1.157 396 1.048 563 1.807 1.851 2.158 589 813 385 656 360 649 313 861 265 1.371 415 2.208 1.203 3,3 4,7 1,9 3,1 0,9 0,4 0,6 9,8 0,6 0,7 1,0 0,3 0,9 0,5 1,5 1,6 1,8 0,5 0,7 0,3 0,6 0,3 0,5 0,3 0,7 0,2 1,2 0,3 1,9 1,0 1.349 591 -236 445 -65 12 283 -559 113 -258 505 -11 167 121 129 332 839 -22 112 87 385 -198 90 80 656 -3 -30 -784 430 176 1.689 1.533 637 581 534 487 452 448 447 404 401 393 392 356 348 346 342 342 339 294 245 230 216 216 205 202 194 189 183 182 3.038 2.124 401 1.026 469 499 735 -111 560 146 906 382 559 477 477 678 1.181 320 451 381 630 32 306 296 861 199 164 -595 613 358 27,3 4,0 -3,4 3,9 -3,1 14,3 -1,2 18,7 -11,6 31,7 -32,0 7,6 24,6 2,3 6,4 16,8 -2,1 7,0 118,4 99,4 -20,7 6,0 54,6 -1,2 -0,6 -31,2 6,1 4,8 33,2 17,4 18,5 9,0 44,6 321,8 61,2 2,0 72,1 41,2 23,7 1.048,9 26,4 64,9 11,3 10,9 9,0 54,4 31,0 105,7 26,3 66,4 22,4 79,6 14,6 105,1 7,9 35,5 4,4 8,5 29,2 8,3 3,4 5,6 10,8 76,6 -0,2 34,3 3,4 29,0 74,6 13,5 36,8 5,2 7,9 14,1 14,0 14,4 114,1 71,3 1,6 11,2 62,5 26,1 2,1 -13,8 5,6 6,1
Fonte: MTE. Rais 1999 e 2005. Elaborao prpria.
378
TABELA 20 Evoluo do Emprego Formal Maiores empregadores Novos ou

Recuperados no perodo recente - Ordenada por participao relativa do emprego em 2005 Municpio de Osasco 1985-2005
Cd. 1999 2003 CNAE freq. % freq. % CNAE 29238 Fabric. de mquinas, equipamentos e aparelhos para transp. 1 0,0 e elevao... 22187 Edio e impresso de revistas 45233 Grandes estruturas e obras de arte 21 0,0 31135 Fabricao de motores eltricos 72214 Desenvolvimento e edio de softwares prontos para uso 29408 Fabricao de mquinas ferramenta 51616 Com. atacadista de mquinas, aparelhos e equipamentos ... 22322 Reproduo de fitas de vdeos 33936 Manuteno e reparao de mquinas, aparelhos e equipamentos 1112 Cultivo de cereais para gros 51640 Comrcio atacadista de mquinas e equipamentos para o ... 17191 Beneficiamento de outras fibras txteis naturais 79 0,1 36137 Fabricao de mveis de outros materiais 2 0,0 20230 Fabricao de artefatos de tanoaria e embalagens de madeira 92118 Produo de filmes cinematogrficos e fitas de vdeo 50423 Manuteno e reparao de motocicletas 31895 Manuteno e reparao de mquinas, aparelhos e materiais 29912 Manuteno e reparao de motores, bombas, compressores e... 29211 Fabric. de fornos industriais, aparelhos e equipamentos no eltricos... 51225 Comrcio atacadista de animais vivos 51136 Intermedirios do com. de madeira, material de constr. e 40 0,0 ferragens ... 45110 Demolio e preparao do terreno 7 0,0 37109 Reciclagem de sucatas metlicas 19100 Curtimento e outras preparaes de couro 17310 Tecelagem de algodo 1465 Criao de outros animais 92320 Gesto de salas de espetculos 6 0,0 80950 Educao especial 102 0,1 80942 Ensino distancia 2 0,0 80934 Educao continuada ou permanente e aprendizagem 720 0,8 profissional 80926 Educao supletiva 55 0,1 2005 freq. % 141 78 36 31 28 15 14 14 11 11 8 8 7 4 3 2 2 2 2 1 1 1 1 1 1 1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Saldo Taxa de Cresc. Mdio Anual (%) 1999-2003 2003-2005 1999-2005 1999/2003 2003/2005 1999/2005 -1 0 -21 0 0 0 0 0 0 0 0 -79 -2 0 0 0 0 0 0 0 -40 -7 0 0 0 0 -6 -102 -2 -720 -55 141 78 36 31 28 15 14 14 11 11 8 8 7 4 3 2 2 2 2 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 140 78 15 31 28 15 14 14 11 11 8 -71 5 4 3 2 2 2 2 1 -39 -6 1 1 1 1 -6 -102 -2 -720 -55 -100,0 -100,0 -100,0 -100,0 -100,0 -100,0 -100,0 -100,0 -100,0 -100,0 -100,0 128,1 9,4 -31,7 23,2 -45,9 -27,7 -100,0 -100,0 -100,0 -100,0 -100,0
379
TABELA 21 Evoluo do Emprego Formal Setores com maiores taxas de crescimento

do emprego no perodo mais recente - Setores mais antigos ou recuperados Municpio de Osasco 1985-2005
Cd CLASSE CNAE CNAE 29238 Fabric. de mquinas, equipamentos e aparelhos para transp. e elevao ... 33200 Fabric. de aparelhos e instrumentos de medida, teste e controle ... 1627 Ativ. de serv. relacionados com a pecuria, exceto ativ. 85324 Servios sociais sem alojamento 51497 Comrcio atacadista de outros artigos de usos pessoal e domstico 15717 Torrefao e moagem de caf 45608 Aluguel de equipamentos de construo e demolio com operrios 51322 Com. atacadista de cereais beneficiados, farinhas, amidos e fculas 34410 Fabricao de peas e acessrios para o sistema motor 22195 Edio; edio e impresso de outros produtos grficos 21423 Fabricao de fitas e formulrios contnuos impressos ou no 74608 Atividades de investigao, vigilncia e segurana 71323 Aluguel de mquinas e equipamentos para constr. e engenharia civil... 74110 Atividades jurdicas 45500 Obras de acabamento 63215 Atividades auxiliares aos transportes terrestres 63401 Atividades relacionadas com organizao do transporte de cargas 27510 Fabricao de pecas fundidas de ferro e ao 52426 Com. varejista de mquinas e aparelhos de usos domstico e ... 45217 Edificaes (residenciais, industriais, comerciais e de servios) 74926 Atividades de envasamento e empacotamento, por conta de terceiros 28118 Fabric. de estruturas metlicas para edifcios, pontes, torres de trans. ... 90000 Limpeza urbana e esgoto 45292 Obras de outros tipos 34495 Fabric. de peas e acessrios de metal para veculos automotores no... 72303 Processamento de dados 55212 Restaurantes e estabelecimentos de bebidas, com servio completo 29297 Fabricao de outras mquinas e equipamentos de uso geral 18120 Confeco de outras peas do vesturio 24732 Fabricao de artigos de perfumaria e cosmticos 52450 Com. varejista de equipamentos e materiais para escritrio; inform... 1999 freq. % 1 14 0 17 10 61 4 66 17 115 87 328 86 61 0 34 269 27 554 664 31 5 1.010 308 830 47 362 278 489 26 251 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,1 0,0 0,1 0,1 0,3 0,1 0,1 0,0 0,3 0,0 0,6 0,7 0,0 0,0 1,1 0,3 0,9 0,0 0,4 0,3 0,5 0,0 0,3 2003 freq. % 0 3 4 29 27 41 91 63 97 228 58 130 207 87 283 88 247 104 489 406 123 146 226 127 2.179 180 474 210 656 411 756 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 0,2 0,1 0,1 0,2 0,1 0,3 0,1 0,2 0,1 0,5 0,4 0,1 0,1 0,2 0,1 2,1 0,2 0,5 0,2 0,6 0,4 0,7 2005 freq. % 141 396 180 516 157 217 385 265 313 675 171 360 563 234 735 227 589 248 1.023 810 232 270 415 230 3.868 319 813 356 1.048 656 1.157 0,1 0,3 0,2 0,4 0,1 0,2 0,3 0,2 0,3 0,6 0,1 0,3 0,5 0,2 0,6 0,2 0,5 0,2 0,9 0,7 0,2 0,2 0,3 0,2 3,3 0,3 0,7 0,3 0,9 0,6 1,0 Saldo Taxa de Cresc. Mdio Anual (%) 1999-2003 2003-2005 1999-2005 1999/2003 2003/2005 1999/2005 -1 -11 4 12 17 -20 87 -3 80 113 -29 -198 121 26 283 54 -22 77 -65 -258 92 141 -784 -181 1.349 133 112 -68 167 385 505 141 393 176 487 130 176 294 202 216 447 113 230 356 147 452 139 342 144 534 404 109 124 189 103 1.689 139 339 146 392 245 401 140 382 180 499 147 156 381 199 296 560 84 32 477 173 735 193 320 221 469 146 201 265 -595 -78 3.038 272 451 78 559 630 906 -100,0 -32,0 14,3 28,2 -9,5 118,4 -1,2 54,6 18,7 -9,6 -20,7 24,6 9,3 26,8 -2,1 40,1 -3,1 -11,6 41,1 132,5 -31,2 -19,9 27,3 39,9 7,0 -6,8 7,6 99,4 31,7 1.048,9 570,8 321,8 141,1 130,1 105,7 105,1 79,6 72,1 71,7 66,4 64,9 64,0 61,2 60,6 54,4 54,4 44,6 41,2 37,3 36,0 35,5 34,6 33,2 33,1 31,0 30,2 26,4 26,3 23,7 128,1 74,6 76,6 58,2 23,6 114,1 26,1 62,5 34,3 11,9 1,6 36,8 25,1 37,2 14,0 44,7 10,8 3,4 39,9 94,4 -13,8 -4,8 29,2 37,6 14,4 4,2 13,5 71,3 29,0
380
TABELA 22 Ocupaes com maiores saldos de gerao de emprego no perodo recente

(pr seleo: ordenao pelo saldo das 392 ocupaes dos 17 setores mais importantes como geradores de emprego) Municpio de Osasco 2003-2005
2003 Cd. Famlia Famlia Ocupacional Nos. Abs. 1.323 3.174 1.618 972 466 681 1.001 1.033 28 41 69 224 825 164 452 635 376 83 181 149 279 332 8 1.140 11 174 116 108 22 554 336 Particip. (%) 3,6 8,5 4,4 2,6 1,3 1,8 2,7 2,8 0,1 0,1 0,2 0,6 2,2 0,4 1,2 1,7 1,0 0,2 0,5 0,4 0,8 0,9 0,0 3,1 0,0 0,5 0,3 0,3 0,1 1,5 0,9 Nos. Abs. 2.686 4.172 2.524 1.461 944 1.124 1.389 1.392 356 284 289 427 971 307 590 766 506 202 294 256 386 436 110 1.232 103 265 204 194 104 635 415 2005 Particip. (%) 5,9 9,2 5,6 3,2 2,1 2,5 3,1 3,1 0,8 0,6 0,6 0,9 2,1 0,7 1,3 1,7 1,1 0,4 0,6 0,6 0,8 1,0 0,2 2,7 0,2 0,6 0,4 0,4 0,2 1,4 0,9 Nos. Abs. 1.363 998 906 489 478 443 388 359 328 243 220 203 146 143 138 131 130 119 113 107 107 104 102 92 92 91 88 86 82 81 79 Saldo Acum. (%) 12,9 22,4 31,0 35,7 40,2 44,4 48,1 51,5 54,6 56,9 59,0 60,9 62,3 63,7 65,0 66,2 67,5 68,6 69,7 70,7 71,7 72,7 73,7 74,5 75,4 76,3 77,1 77,9 78,7 79,5 80,2 Taxa de Crescimento Mdio Anual 2003/2005 (%) 42,5 14,6 24,9 22,6 42,3 28,5 17,8 16,1 256,6 163,2 104,7 38,1 8,5 36,8 14,3 9,8 16,0 56,0 27,4 31,1 17,6 14,6 270,8 4,0 206,0 23,4 32,6 34,0 117,4 7,1 11,1
3312 Professores de nvel mdio no ensino fundamental 5132 Cozinheiros 5211 Operadores do comrcio em lojas e mercados 2231 Mdicos 9914 Mantenedores de edificaes 3311 Professores de nvel mdio na educao infantil 3222 Tcnicos e auxiliares de enfermagem 5134 Garons, barmen, copeiros e sommeliers 7223 Trabalhadores de moldagem de metais e de ligas metlicas 8214 Operadores de equipamentos de acabamento de chapas e metais 9922 Trab. operacionais de conservao de vias permanentes (exceto trilhos) 2348 Professores de cincias econmicas, administrativas e contbeis do ... 7212 Preparadores e operadores de mquinas ... 4211 Caixas e bilheteiros (exceto caixa de banco) 7823 Motoristas de veculos de pequeno e mdio porte 7842 Alimentadores de linhas de produo 4142 Apontadores e conferentes 7243 Trabalhadores de soldagem e corte de ligas metlicas 2235 Enfermeiros 3341 Inspetores de alunos 7170 Ajudantes de obras civis 7822 Operadores de equipamentos de movimentao de cargas 9112 Mecnicos de manuteno e instalao de aparelhos de climatizao ... 4141 Almoxarifes e armazenistas 7821 Operadores de mquinas e equipamentos de elevao 3912 Tcnicos de controle da produo 2124 Analistas de sistemas computacionais 3132 Tcnicos em eletrnica 5141 Trabalhadores nos servios de administrao de edifcios 4221 Recepcionistas 1415 Gerentes de operaes de servios em empresa de turismo, de alojamento ...
12,9 9,5 8,6 4,6 4,5 4,2 3,7 3,4 3,1 2,3 2,1 1,9 1,4 1,4 1,3 1,2 1,2 1,1 1,1 1,0 1,0 1,0 1,0 0,9 0,9 0,9 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8
381
TABELA 23 Ocupaes que mais desempregaram no perodo recente (pr seleo:

ordenao pelo saldo das 392 ocupaes dos 17 setores mais importantes como geradores de emprego) Municpio de Osasco 2003-2005
2003 Cd. Famlia Famlia Ocupacional Nos. Abs. 3.506 2.195 394 322 700 212 153 1.574 76 75 38 46 103 151 123 105 28 26 98 24 65 40 52 20 32 165 85 14 16 12 16 Particip. (%) 9,43 5,90 1,06 0,87 1,88 0,57 0,41 4,23 0,20 0,20 0,10 0,12 0,28 0,41 0,33 0,28 0,08 0,07 0,26 0,06 0,17 0,11 0,14 0,05 0,09 0,44 0,23 0,04 0,04 0,03 0,04 Nos. Abs. 3.220 1.922 125 175 559 130 85 1.513 18 20 1 9 70 120 96 80 3 1 74 0 42 17 30 3 15 150 70 0 3 0 5 2005 Particip. (%) 7,08 4,23 0,27 0,38 1,23 0,29 0,19 3,33 0,04 0,04 0,00 0,02 0,15 0,26 0,21 0,18 0,01 0,00 0,16 0,00 0,09 0,04 0,07 0,01 0,03 0,33 0,15 0,00 0,01 0,00 0,01 Nos. Abs. -286 -273 -269 -147 -141 -82 -68 -61 -58 -55 -37 -37 -33 -31 -27 -25 -25 -25 -24 -24 -23 -23 -22 -17 -17 -15 -15 -14 -13 -12 -11 Saldo Acum. (%) 12,6 24,7 36,5 43,0 49,2 52,8 55,8 58,5 61,1 63,5 65,2 66,8 68,2 69,6 70,8 71,9 73,0 74,1 75,2 76,2 77,2 78,3 79,2 80,0 80,7 81,4 82,0 82,7 83,2 83,8 84,3 Taxa de Crescimento Mdio Anual 2003/2005 (%) -4,2 -6,4 -43,7 -26,3 -10,6 -21,7 -25,5 -2,0 -51,3 -48,4 -83,8 -55,8 -17,6 -10,9 -11,7 -12,7 -67,3 -80,4 -13,1 -100,0 -19,6 -34,8 -24,0 -61,3 -31,5 -4,7 -9,3 -100,0 -56,7 -100,0 -44,1
4110 Escriturrios em geral, agentes, assistentes e auxiliares administr... 5142 Trab. nos servios de manuteno e conservao de edifcios e logra... 2321 Professores do ensino mdio 3541 Tcnicos de vendas especializadas 4101 Supervisores administrativos 2313 Professores de nvel superior no ensino fundamental de quinta a ... 2522 Contadores e afins 1114 Dirigentes do servio pblico 2392 Professores de educao especial 7252 Montadores de mquinas industriais 2525 Profissionais de administrao econmico ... 5199 Outros trabalhadores dos servios 3421 Tcnicos em logstica de transportes multimodal 1313 Diretores e gerentes de instituio de servios educacionais 7841 Trabalhadores de embalagem e de etiquetagem 2341 Professores de matemtica, estatstica e informtica do ensino superior... 3532 Tcnicos em operaes e servios bancrios 8401 Supervisores da fabricao de alimentos, bebidas e fumo 2236 Profissionais da fisioterapia, fonoaudiologia e afins 3751 Designers de interiores, de vitrines e visual merchandiser (nvel mdio... 3171 Tcnicos de desenvolvimento de sistemas e aplicaes 5112 Fiscais e cobradores dos transportes coletivos 7244 Trabalhadores de caldeiraria e serralheria 2343 Professores de arquitetura e urbanismo, engenharia, geofsica e ... 7663 Trabalhadores do acabamento grfico 1421 Gerentes administrativos, financeiros e de riscos 2523 Secretrias executivas e bilnges 3313 Professores de nvel mdio no ensino profissionalizante 3322 Professores prticos no ensino profissionalizante 5114 Guias de turismo 2349 Professores de artes do ensino superior
12,6 12,0 11,9 6,5 6,2 3,6 3,0 2,7 2,6 2,4 1,6 1,6 1,5 1,4 1,2 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 1,0 1,0 1,0 0,7 0,7 0,7 0,7 0,6 0,6 0,5 0,5
382
TABELA 24 Evoluo das ocupaes mais importantes nos setores em crescimento Ordenao pela participao relativa no emprego em 2005 Municpio de Osasco 2003-2005
2003 Cd. Famlia Famlia Ocupacional Nos. Abs. 3.174 3.506 1.323 1.618 2.195 1.574 1.403 972 1.033 1.001 1.140 681 983 825 466 635 554 452 700 376 332 402 224 336 279 28 310 326 164 286 181 Particip. (%) 8,5 9,4 3,6 4,4 5,9 4,2 3,8 2,6 2,8 2,7 3,1 1,8 2,6 2,2 1,3 1,7 1,5 1,2 1,9 1,0 0,9 1,1 0,6 0,9 0,8 0,1 0,8 0,9 0,4 0,8 0,5 Nos. Abs. 4.172 3.220 2.686 2.524 1.922 1.513 1.463 1.461 1.392 1.389 1.232 1.124 1.023 971 944 766 635 590 559 506 436 427 427 415 386 356 355 348 307 303 294 2005 Particip. (%) 9,2 7,1 5,9 5,6 4,2 3,3 3,2 3,2 3,1 3,1 2,7 2,5 2,3 2,1 2,1 1,7 1,4 1,3 1,2 1,1 1,0 0,9 0,9 0,9 0,8 0,8 0,8 0,8 0,7 0,7 0,6 Saldo Taxa de Crescimento Mdio Anual 2003/2005 (%) 14,6 -4,2 42,5 24,9 -6,4 -2,0 2,1 22,6 16,1 17,8 4,0 28,5 2,0 8,5 42,3 9,8 7,1 14,3 -10,6 16,0 14,6 3,1 38,1 11,1 17,6 256,6 7,0 3,3 36,8 2,9 27,4
5132 Cozinheiros 4110 Escriturrios em geral, agentes, assistentes e auxiliares administr... 3312 Professores de nvel mdio no ensino fundamental 5211 Operadores do comrcio em lojas e mercados 5142 Trab. nos servios de manuteno e conservao de edifcios e lograd. ... 1114 Dirigentes do servio pblico 7825 Motoristas de veculos de cargas em geral 2231 Mdicos 5134 Garons, barmen, copeiros e sommeliers 3222 Tcnicos e auxiliares de enfermagem 4141 Almoxarifes e armazenistas 3311 Professores de nvel mdio na educao infantil 7832 Trabalhadores de cargas e descargas de mercadorias 7212 Preparadores e operadores de mquinas... 9914 Mantenedores de edificaes 7842 Alimentadores de linhas de produo 4221 Recepcionistas 7823 Motoristas de veculos de pequeno e mdio porte 4101 Supervisores administrativos 4142 Apontadores e conferentes 7822 Operadores de equipamentos de movimentao de cargas 5174 Porteiros e vigias 2348 Professores de cincias econmicas, administrativas e contbeis do ... 1415 Gerentes de operaes de servios em empresa de turismo, de alojamento... 7170 Ajudantes de obras civis 7223 Trabalhadores de moldagem de metais e de ligas metlicas 7152 Trabalhadores de estruturas de alvenaria 2312 Professores de nvel superior do ensino fundamental (primeira a quarta... 4211 Caixas e bilheteiros (exceto caixa de banco) 5172 Policiais, guardas ... 2235 Enfermeiros
998 -286 1.363 906 -273 -61 60 489 359 388 92 443 40 146 478 131 81 138 -141 130 104 25 203 79 107 328 45 22 143 17 113
383
Identificam-se a seguir, no mercado de trabalho informal,6 as principais tendncias, conforme posio na ocupao, por porte dos estabelecimentos e sexo dos trabalhadores.
TABELA 25 Distribuio dos Trabalhadores Informais, segundo posio na ocupao
Municpio de Osasco 2003 Participao da Ocupao Total Assalariado sem Carteira Autnomos Outros Trabalhadores Domsticos Trabalhadores Familiares
Fonte: PED. Convnio Fundao Seade - Dieese. Elaborao SDTI.
% 100,0 30,3 43,6 6,6 16,1 3,4
TABELA 26 Distribuio dos Trabalhadores Informais, segundo tamanho do

estabelecimento Municpio de Osasco 2003 Tamanho do Estabelecimento Total At 9 Empregados De 10 a 99 Empregados de 100 a 499 Empregados 500 ou Mais Empregados No se aplica
Fonte: PED. Convnio Fundao Seade - Dieese. Elaborao SDTI.
% 100,0 58,9 12,6 3,9 3,2 21,3
TABELA 27 Distribuio do emprego formal, segundo gnero

Municpio de Osasco 1985-2003 Sexo Total Masculino Feminino Nmeros Absolutos 1985 2003 104.477 79.358 25.119 101.698 63.089 38.609 % 1985 100 76 24 2003 100 62 38
6. Ver tambm Cazzuni (2005).
384
Alguns indicadores sociais relacionados ao perfil dos trabalhadores

TABELA 28 Distribuio do emprego formal, segundo faixa etria
Municpio de Osasco 1985-2003 Faixa Etria Total De 10 a 17 Anos De 18 a 24 Anos De 25 a 29 Anos De 30 a 39 Anos De 40 Anos ou Mais Ignorado Nmeros Absolutos 1985 104.477 4.881 32.109 20.697 28.145 18.253 392 2003 101.698 892 20.149 18.080 31.598 30.979 0 1985 100,0 4,7 30,7 19,8 26,9 17,5 0,4 % 2003 100,0 0,9 19,8 17,7 31,1 30,5 0
TABELA 29 Distribuio do emprego formal, segundo grau de instruo

Municpio de Osasco 1985-2003 Grau de Instruo Total Analfabeto At 4 Srie do 1 Grau De 5 a 8 Srie do 1 Grau 2 Grau Ensino Superior Outros/Ignorado Nmeros Absolutos 1985 104.477 1469 37.894 29.405 23.784 11.272 653 2003 101.698 515 9.522 29.890 38.530 23.241 0 1985 100,0 1,4 36,3 28,1 22,8 10,8 0,6 % 2003 100,0 0,5 9,4 29,4 37,9 22,9 0
TABELA 30 Distribuio do emprego formal, segundo faixas de remunerao

mdia mensal Municpio de Osasco 1985-2003 Faixas de Remunerao Mdia Total At 1 Salrio Mnimo De 1,01 a 2,00 Salrios Mnimos De 2,01 a 3,00 Salrios Mnimos De 3,01 a 5,00 Salrios Mnimos De 5,01 a 10,00 Salrios Mnimos Mais de 10,01 Salrios Mnimos Ignorado Nmeros Absolutos 1985 104.477 1.560 21.972 24.716 22.843 20.450 10.955 1.981 2003 101.698 669 21.857 24.815 23.137 19.508 11.330 382 1985 100,0 1,5 21,0 23,7 21,9 19,6 10,5 1,9 % 2003 100,0 0,7 21,5 24,4 22,8 19,2 11,1 0,4
385
TABELA 31 Distribuio do emprego formal, segundo grau de instruo

Municpio de Osasco 2003 Grau de Instruo Total Analfabeto 1 Grau Completo e Incompleto 2 Grau Completo e Incompleto Ensino Superior Completo e Incompleto Outros/Ignorado
% 100,0 5,5 60,7 28,5 4,7 0,6
TABELA 32 Distribuio do emprego formal, segundo faixa etria

Municpio de Osasco 2003 Faixa Etria Total De 10 a 17 anos De 18 a 24 anos De 25 a 29 anos De 30 a 39 anos De 40 ou mais
% 100,0 7,0 17,7 12,4 24,2 38,7
TABELA 33 Distribuio do emprego formal, segundo faixa de renda familiar

Municpio de Osasco 2003 Faixa de Renda Familiar Total At 1 Salrio Mnimo Acima de 1 at 3 Salrios Mnimos Acima de 3 at 5 Salrios Mnimos Acima de 5 at 10 Salrios Mnimos Acima de 10 at 20 Salrios Mnimos Mais de 20 Salrios Mnimos
% 100,0 6,6 26,4 24,1 28,0 12,1 2,8
386
Para o levantamento e a anlise da situao atual dos grupos sociais vulnerveis (no presentes nos quadros anteriores) no territrio, so necessrias pesquisas especficas de rgos pblicos locais relacionados assistncia social, por exemplo. As concluses obtidas a partir da organizao das informaes sugeridas anteriormente devem apoiar a elaborao de um diagnstico especfico do mercado de trabalho, por meio da anlise das atividades econmicas e de alguns indicadores sociais do territrio, nos aspectos que interessam diretamente s funes bsicas do SPETR. Alm disso, os estudos devem apontar para as aes mais recomendadas que devem ser priorizadas na formulao dos projetos executivos.
Etapa 3: Determinao das prioridades locais
O SPETR prev a execuo de aes a partir de planos de trabalho locais (municipais), que por sua vez pressupem a celebrao de convnios. Estes representam o ponto final do processo que tem incio na identificao da necessidade local (evidentemente, relacionada pelo menos s trs funes bsicas do SPETR) e passa pela elaborao de um projeto executivo para suprir tal necessidade. Finalmente, os projetos aprovados consolidam-se ou agregam-se no Plano Plurianual Estadual, para que sejam executados em diversos municpios, em um determinado perodo de planejamento. Dessa forma, as diferentes unidades locais devem percorrer algumas etapas para definir as aes prioritrias que devem ser propostas em cada perodo de planejamento. O diagnstico sugerido no tpico anterior consiste em uma ferramenta para vislumbrar as necessidades e fornece informaes preciosas para a ordenao das prioridades e conseqente escolha das aes que sero objeto de projetos executivos, num dado perodo de planejamento. Assim, o diagnstico prvio poder ressaltar a existncia de necessidades a serem atendidas em qualquer das funes do SPETR, tais como: organizar a demanda (fluxo/estoque) pelo seguro-desemprego local, bem como, de forma consistente, apoiar a sada bem-sucedida dos trabalhadores segurados da condio de desemprego; articular os diferentes agentes econmicos e garantir o melhor ajuste entre oferta e demanda de emprego local, nas funes de intermediao da mo-de-obra e orientao profissional; vislumbrar a melhor forma de organizar a oferta de qualificao profissional tendo em vista a distribuio setorial local de atividades econmicas; e assim por diante. Para dinamizar a elaborao de diagnsticos e permitir um potencial de resposta efetiva gil do Sistema, sugere-se a elaborao, a partir do quadro de
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ordenao das prioridades gerado pelo diagnstico, de uma carteira (periodicamente atualizada) de anteprojetos (ou projetos bsicos preliminares). Ou seja, a qualquer tempo e, particularmente, nos perodos de elaborao de projetos bsicos ou aditivos a convnios em curso, o gestor local teria disposio um conjunto de anteprojetos que tornaria o projeto bsico, simultaneamente, mais consistente (em razo das necessidades locais) e mais gil.
2 O projeto: elaborao final
A partir das inmeras informaes obtidas nas fases preparatrias e das decises j tomadas em razo das prioridades e das diretrizes locais e nacionais possvel elaborar os projetos que dem conta, tendo em vista a disponibilidade de recursos financeiros (oramentrios locais e do SPETR), de implementar as aes selecionadas e viabilizadas para o perodo de planejamento. A elaborao final envolver, ento, a determinao do objeto e do escopo do projeto, com base nas diretrizes do planejamento estratgico e nos diagnsticos para verificao de prioridades e possibilidades de integrao. Deve conter ainda a explicitao do pblico-alvo, com detalhamento de seu perfil (anlise qualitativa e quantitativa), alm das abrangncias absoluta e relativa do projeto. Ademais, deve-se contemplar as estratgias de implantao e as capacitaes disponveis (ou que possam sem desenvolvidas) para enfrentar os principais obstculos e aproveitar as oportunidades vislumbradas. preciso igualmente definir os recursos requeridos e viabilizar a rede de suprimento (qualificao e quantificao), bem como elaborar oramento integrado, a partir das metas fsicas estabelecidas, com especificao das cifras fsicas e financeiras envolvidas na elaborao, implantao e gesto do projeto e explicitao das fontes de financiamento utilizadas. Integra o projeto, ainda, a demonstrao cabal da viabilidade das aes propostas, por meio da anlise e verificao da consistncia e compatibilidade entre os objetivos e metas definidos e os resultados projetados. Alm disso, como se trata de um documento, deve ser redigido de forma simples e objetiva, com os devidos cuidados para que sua leitura propicie condies plenas de entendimento e permita a anlise e deciso nas instncias previstas. Finalmente, se o projeto for aprovado, no momento de sua implantao ser ainda necessrio explicitar as formas de gesto e acompanhamento das operaes, por meio de cronogramas fsico-financeiros, acompanhamento da
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execuo, definio dos parmetros e da metodologia de avaliao dos resultados e elaborao de relatrio final de avaliao.
3 O documento do projeto
O projeto, alm de se constituir num processo de elaborao complexo, como foi visto, tambm um documento, cuja redao deve propiciar aos analistas uma viso objetiva e fundamentada das propostas locais. H vrias formas de organizao; aqui sugere-se (no Anexo I) aquela que consta das orientaes do Termo de Referncia do PPAE (BRASIL, 2006, p. 14). possvel, ainda, estabelecer questes para orientar a elaborao ou redao do projeto, como apresentado a seguir.7 As questes foram formuladas a partir dos captulos que compem o Termo de Referncia do PPAE.
Captulo 1 Diagnstico a) Retrato, quais dados sero utilizados? b) Subsdios para aes de intermediao de mo-de-obra, qualificao e seguro-desemprego. Captulo 2 Marco Referencial a) Quais as aes e os objetivos da poltica de trabalho proposta? b) Quem o pblico prioritrio da qualificao profissional? (Usar demanda da qualificao.) c) Como se dar a integrao de intermediao de mo-de-obra, qualificao profissional e seguro-desemprego? d) Quais sero as aes para o atendimento preferencial dos pblicos prioritrios do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, inclusas as pessoas com deficincia? Captulo 3 Cobertura da Rede de Atendimento a) Qual o nmero de postos hoje? b) Qual o nmero de atendidos, colocados e encaminhados hoje? c) Qual o grau de eficincia e eficcia da atual rede de atendimento comparada com a mdia do Estado, da regio e do Brasil?
7. Como exemplo, foi utilizado o texto de orientaes para o projeto bsico real, com adaptaes.
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d) Como se d hoje a parceria com o governo do Estado? e) Qual o nmero de postos ideal e sua localizao? f) Qual o tipo de atendimento que se dar nos postos? g) Quais as metas propostas para cada um dos postos? h) O que ser feito com o posto do Estado? i) Qual a dimenso fsica dos novos postos?
Captulo 4 Especificao do Padro Bsico de Funcionamento a) Quais aes de poltica de trabalho sero desenvolvidas nos postos? Existir ou no complementaridade? b) Como se dar a integrao das polticas propostas na rotina dos postos? c) Qual o horrio de atendimento e a estrutura fsica? d) Como se dar a integrao de intermediao de mo-de-obra, qualificao e seguro-desemprego no cotidiano do posto? Captulo 5 Aspectos da Gesto do Plano a) Como se dar a participao de empresrios e entidades sindicais no Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda? Somente com a Comisso Municipal de Emprego? b) Como se dar o planejamento das aes com todos os seus coordenadores e gestores? Como esse planejamento ser informado ao pblico em geral? c) Quais os parmetros para avaliao dos resultados da poltica proposta? d) Como sero contratadas as executoras, observando os critrios de preo, qualidade e adequao poltica proposta? e) Haver algum processo especial para encaminhar os egressos da qualificao para o mundo do trabalho e o acompanhamento dos resultados? Captulo 6 Plano de Transio a) Qual o prazo para a municipalizao? b) Qual a justificativa? c) Citar razes prprias do municpio e polticas de trabalho desenvolvidas. Captulo 7 Indicadores de Resultado a) Quais os indicadores propostos? b) Os indicadores sero apenas de intermediao, qualificao e seguro-desemprego? c) Fazer a relao com o que foi proposto no Captulo 5 (utilizar indicadores propostos).
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BRASIL. Ministrio do Trabalho e Emprego. Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego. Termo de Referncia para a Elaborao do Plano Plurianual do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda. Braslia, DF, 2006. BRASIL. Ministrio do Trabalho e Emprego. Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador Codefat. Resoluo n 466, de 21 de dezembro de 2005. Dirio Oficial, Braslia, DF, 26 dez. 2005. Seo 1, p. 165-136. CAZZUNI, D.H. (Org.). A dinmica econmica e do mercado de trabalho formal e
informal em Osasco. Osasco- SP: Prefeitura do Municpio de Osasco, 2005.
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Estudo de Caso O Convnio nico firmado entre o MTE e a Prefeitura do Municpio de Osasco SP
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ESTUDO DE CASO O CONVNIO NICO FIRMADO ENTRE O MTE E A PREFEITURA DO MUNICPIO DE OSASCO SP
Luiz Antonio T. Vasconcelos1 Thiago F. F. Ribeiro2
presente texto, que ilustra o caso do Convnio nico Plurianual firmado entre o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) e o Municpio de Osasco por meio da Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e Incluso Social (SDTI), no interior do Programa Osasco Inclui complementar aos demais textos do Mdulo 8, produzidos para o Curso de extenso para gestores pblicos de emprego, trabalho e renda, e somente assim faz sentido. Ele tem como nica finalidade ilustrar um caso real de formulao de projetos no interior do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR), questo importante do ponto vista pedaggico deste mdulo. A escolha do caso em questo baseou-se em seu escopo e seu pioneirismo, haja vista que alm de cumprir as premissas do SPETR, o projeto inova na tentativa de construo das portas de sada para beneficirios dos programas pblicos de transferncia de renda (Bolsa-Famlia), alm de ser o primeiro convnio assinado dentro das novas diretrizes nacionais. O texto foi construdo com a colaborao da Secretaria de Desenvolvimento, Trabalho e Incluso do Municpio de Osasco e posterior assinatura do Convnio. O modelo aqui adotado para a elaborao de um Projeto Bsico (PB) baseia-se no documento denominado Termo de Referncia para elaborao do Plano Plurianual do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda de fevereiro de 2006, produzido pelo MTE e disponvel para leitura e impresso no endereo www.mte.gov.br. Trata-se de uma adaptao da estrutura apresentada no item 4.4 do documento acima mencionado que aborda a construo dos Planos Plurianuais.
1. Professor do Instituto de Economia IE e da Escola de Extenso Universitria da Unicamp. 2. Pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e do Trabalho (CESIT) do IE-UNICAMP.
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As informaes sobre o mercado de trabalho aqui utilizadas tambm foram disponibilizadas pelo MTE em seu endereo eletrnico, e qualquer cidado pode acess-las gratuitamente, sem necessidade de senha ou qualquer outro privilgio3 . PROJETO BSICO MUNICPIO DE OSASCO
1 Anlise do mercado de trabalho no municpio a) Dados gerais do municpio de Osasco O municpio de Osasco est localizado no Estado de So Paulo, fazendo fronteira com a Zona Oeste da capital. Sua populao totaliza 653 mil habitantes, de acordo com o ltimo censo realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE no ano 2000. A populao em idade ativa representa aproximadamente 80% da populao, totalizando 525 mil habitantes. Esse percentual o sexto maior da Regio Metropolitana de So Paulo - RMSP e est na pouco abaixo da mdia da regio, cujo percentual de populao em idade ativa de 81%. A populao economicamente ativa de aproximadamente 328 mil pessoas, e os ocupados4 somam 265 mil. Segundo os dados do Censo 2000, a taxa de desemprego em Osasco de 19 %, na mdia da RMSP. Com relao distribuio por sexo, verifica-se que a populao feminina em Osasco um pouco superior populao masculina. Os homens representam 49% da populao de Osasco e as mulheres, conseqentemente, 51%. Considerando a populao em idade ativa, as mulheres tambm esto em nmero superior, representando cerca de 52% (272 mil) do total (525 mil). No entanto, apesar da populao feminina em idade ativa ser em maior nmero que a masculina, os homens so maioria dentre a Populao Economicamente Ativa (PEA), representando 57% (187 mil) em relao ao total (328 mil). Conseqentemente, as mulheres representam 43% da PEA (141 mil). No que tange distribuio etria, observa-se que, em Osasco, 27 % da populao possui idade entre 0 a 14 anos. Como mais comum, a maior parte da populao concentra-se na faixa etria de 15 a 64 anos de idade (68%). A parcela com 65 anos ou mais representa 4,5% da populao do municpio.
3. No endereo www.mte.gov.br, no seguinte caminho: no canto superior direito da pgina de entrada, clicar em pesquisador; em seguida, na opo CAGED, clicar na ltima linha, Mais informaes e Servios sobre o CAGED; finalmente, clicar em Perfil do Municpio e/ou Informaes para o SPETR Dados do Municpio. 4. Segundo o IBGE, o conceito de ocupados compreende: a desagregao do contingente de pessoas ocupadas segundo a posio na ocupao e a categoria do emprego, a seo de atividade, o setor (pblico ou privado), o nmero de horas habitualmente trabalhadas na semana de referncia, o tempo de permanncia no trabalho principal e o nmero de pessoas ocupadas no empreendimento. Ainda dentre as pessoas ocupadas, separa-se aquelas com procura de trabalho no perodo de referncia de 30 dias, as subocupadas por insuficincia de horas efetivamente trabalhadas na semana de referncia e as sub-remuneradas em todos os trabalhos que tinham na semana de referncia da pesquisa.
394
b) Perfil da mo-de-obra formal em Osasco, por escolaridade, sexo e faixa etria no ano de 2005
TABELA 1 Perfil da mo-de-obra formal, por faixa etria, segundo escolaridade
e sexo Municpio de Osasco 2005
Escolaridade e Sexo At 17 anos De 18 a 24 anos De 25 a 29 anos De 30 a 39 anos De 40 a 49 anos De 50 a 65 ou Total 64 anos mais anos
TOTAL Masculino Feminino Analfabeto Masculino Feminino 4 Srie Incompleta Masculino Feminino 4 Srie Completa Masculino Feminino 8 Srie Incompleta Masculino Feminino 8 Srie Completa Masculino Feminino
1.274 681 593 0 0 0 4 3 1 6 2 4 55 42 13 109 69 40
22.532 12.970 9.562 23 19 4 176 149 27 431 341 90 1.132 877 255 2.683 1.833 850 3.192 2.011 1.181 11.442 6.304 5.138 2.310 1.021 1.289 1.143 415 728
21.270 12.737 8.533 54 45 9 346 301 45 588 455 133 1.653 1.276 377 3.061 2.165 896 2.006 1.355 651 8.557 5.008 3.549 1.666 786 880 3.339 1.346 1.993
36.043 21.686 14.357 129 103 26 877 710 167 1.634 1.197 437 3.823 2.804 1.019 6.134 4.288 1.846 3.008 1.948 1.060 11.453 6.477 4.976 2.021 1.061 960 6.964 3.098 3.866
25.500 15.854 9.646 120 87 33 843 627 216 1.799 1.286 513 3.111 2.138 973 4.477 3.045 1.432 1.761 1.149 612 6.593 3.770 2.823 1.052 629 423 5.744 3.123 2.621
11.514 7.637 3.877 85 71 14 674 500 174 1.527 1.061 466 1.607 1.070 537 2.013 1.397 616 668 445 223 2.034 1.245 789 306 202 104 2.600 1.646 954
512 411 101 4 4 0 34 29 5 94 76 18 71 57 14 89 74 15 29 22 7 68 54 14 5 3 2 118 92 26
118.645 71.976 46.669 415 329 86 2.954 2.319 635 6.079 4.418 1.661 11.452 8.264 3.188 18.566 12.871 5.695 11.580 7.412 4.168 40.320 22.939 17.381 7.366 3.703 3.663 19.913 9.721 10.192
2 Grau Incompleto 916 Masculino 482 Feminino 434 2 Grau Completo Masculino Feminino Superior Incompleto Masculino Feminino Superior Completo Masculino Feminino 173 81 92 6 1 5 5 1 4
Fonte: MTE. RAIS 2005. Elaborao prpria.
395
Analisando os dados do Quadro acima, pode-se observar que: Os analfabetos representam menos de 0,3% da mo-de-obra formal empregada. O percentual de homens analfabetos muito superior ao de mulheres 79% contra 21%. A escolaridade predominante da mo-de-obra empregada o 2 grau completo, representando o percentual de 34%, seguido do ensino superior completo, que representa 17%, e do ensino bsico completo, com 16%. A predominncia da mo-de-obra empregada pertence ao sexo masculino (61%). A faixa etria predominante situa-se no intervalo entre 30 e 39 anos, o que confirma a predileo por candidatos com experincia profissional (30%), seguida pela faixa etria de 40 a 49 anos, representando 21% da mo-de-obra empregada. Somente no terceiro lugar chegaremos aos mais jovens, de 18 a 24 anos, com 18% de participao. O percentual de mulheres com curso superior completo de 51% e o de homens, 49%. A mo-de-obra empregada que possui curso superior completo representa 17% da mo-de-obra total empregada.
c) Setores econmicos
TABELA 2 Distribuio do emprego, por setor de atividade, segundo tamanho do
estabelecimento Municpio de Osasco 2005 Tamanho do Estabelecimento Total At 4 vnculos ativos De 5 a 9 vnculos ativos De 10 a 19 vnculos ativos De 20 a 49 vnculos ativos De 50 a 99 vnculos ativos De 100 a 249 vnculos ativos De 250 a 499 vnculos ativos De 500 a 999 vnculos ativos 1000 ou mais vnculos ativos Indstria 29.133 673 907 1.253 2.651 3.199 4.645 6.705 2.834 6.266 Construo Comrcio Servios Civil 2.663 104 208 307 219 518 544 763 0 0 25.268 3.684 4.164 4.126 3.839 2.817 2.447 1.484 1.401 1.306 61.348 2.734 2.824 3.463 5.782 3.806 5.907 3.303 3.232 30.297 AgroTotal pecuria 233 5 5 22 21 0 180 0 0 0 118.645 7.200 8.108 9.171 12.512 10.340 13.723 12.255 7.467 37.869
396
GRFICO 1 Participao relativa do emprego formal, segundo tamanho do

estabelecimento Municpio de Osasco 2005
Mais de 500 vnculos 37%
At 19 vnculos ativos 21% De 20 a 49 vnculos ativos 11% De 50 a 99 vnculos ativos 9%
De 250 a 499 vnculos ativos 10%
De 100 a 249 vnculos ativos 12%
GRFICO 2 Participao relativa do emprego formal, segundo setor econmico

Municpio de Osasco 2005
Agropecuria 0%
Indstria 25%
Servios 52%
Construo Civil 2%
Comrcio 21%
397
d) Admisses e demisses no municpio de Osasco, por segmento, em 2005

TABELA 3 Admisses e demisses, segundor segmento
Municpio de Osasco 2005 Saldo % sobre Nos Abs. o Total
11.594 3.336 3.181 1.354 685 604 470 440 415 360 255 179 145 103 97 79 37 26 15 14 14 9 0 -37 -41 -146 100,0 28,8 27,4 11,7 5,9 5,2 4,1 3,8 3,6 3,1 2,2 1,5 1,3 0,9 0,8 0,7 0,3 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 -0,3 -0,4 -1,3
Ranking
Subsetores IBGE
Total Transportes e comunicaes Administrao pblica direta e autrquica Comrcio varejista Serv. de alojamento, alimentao, r eparao, manuteno, redao, ... Indstria do material de transporte Construo civil Com. e administrao de imveis, valores mobilirios, serv. tcnico... Indstria de produtos alimentcios, bebidas e lcool etlico Comrcio atacadista Ensino Ind. qumica de produtos farmacuticos, veterinrios, perfumaria, ... Indstria mecnica Servios mdicos, odontolgicos e veterinrios Servios industriais de utilidade pblica Ind. da borracha, fumo, couros, peles, similares, ind. diversas Indstria do material eltrico e de comunicaes Instituies de crdito, seguros e capitalizao Agricultura, silvicultura, criao de animais, extrativismo vegetal... Indstria do papel, papelo, editorial e grfica Indstria de calados Indstria de produtos minerais no metlicos Outros / ignorado Indstria metalrgica (1) Indstria da madeira e do mobilirio (1) Indstria txtil do vesturio e artefatos de tecidos (1)
Admitidos Desligados
43.785 7.261 5.310 8.337 3.078 1.261 1.225 4.883 3.516 1.948 1.065 807 399 641 181 390 262 1.016 19 468 29 38 13 574 229 835 32.191 3.925 2.129 6.983 2.393 657 755 4.443 3.101 1.588 810 628 254 538 84 311 225 990 4 454 15 29 13 611 270 981
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25
Fonte: MTE. Caged 2005. Elaborao prpria. (1) Setores que demitiram mais do que admitiram em 2005. Nota: A tabela foi organizada em ordem crescente dos segmentos que mais admitiram no ano de 2005 (ver o saldo lquido de admisses no perodo).
398
De acordo com os dados apresentados na Tabela 3, observa-se que quase todos os segmentos apresentaram um saldo lquido positivo de admisses (admisses demisses) no perodo considerado, com exceo dos setores indstria metalrgica, indstria da madeira e mobilirio e indstria txtil e confeces, demonstrando, dessa forma, sua tendncia de retrao. Os setores de transportes e comunicaes, juntamente com os setores da administrao pblica e do comrcio varejista foram responsveis por cerca de 70% do total do emprego formal gerado no perodo. importante observar que essa realidade est relacionada ao ano de 2005, tendo como universo apenas o municpio de Osasco.
e) Nmero de postos de trabalho gerados por segmento, relativos ao primeiro emprego
TABELA 4 Distribuio dos postos de trabalho gerados relativos ao 1 emprego,
segundo segmento Municpio de Osasco 2005 Ranking Subsetores IBGE
Total Comrcio varejista Serv. de alojamento, alimentao, reparao, manuteno, ... Com. e administrao de imveis, valores mobilirios, serv. tc... Comrcio atacadista Transportes e comunicaes Indstria de produtos alimentcios, bebidas e lcool etlico Indstria do material de transporte Instituies de crdito, seguros e capitalizao Indstria txtil do vesturio e artefatos de tecidos Ensino Indstria metalrgica Construo civil Servios mdicos, odontolgicos e veterinrios Ind. qumica de produtos farmacuticos, veterinrios, perfumaria, ... Indstria do papel, papelo, editorial e grfica Ind. da borracha, fumo, couros, peles, similares, ind. diversas Indstria mecnica Indstria da madeira e do mobilirio Indstria de calados Indstria do material eltrico e de comunicaes Indstria de produtos minerais no-metlicos Servios industriais de utilidade pblica Administrao pblica direta e autrquica Agricultura, silvicultura, criao de animais, extrativismo vegetal... Outros / ignorado
Primeiro Emprego Nos % sobre Abs. o Total

6.499 2.243 678 536 510 453 368 274 250 244 218 133 132 114 94 68 57 37 22 20 15 12 9 8 3 1 100,0 34,5 10,4 8,2 7,8 7,0 5,7 4,2 3,8 3,8 3,4 2,0 2,0 1,8 1,4 1,0 0,9 0,6 0,3 0,3 0,2 0,2 0,1 0,1 0,0 0,0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25
Fonte: MTE. Caged 2005. Elaborao prpria.
399
Os dados referentes ao primeiro emprego do trabalhador indicam claramente uma concentrao no comrcio varejista, cuja participao no total de vagas abertas para pessoas que nunca antes haviam trabalhado com registro em carteira foi de 34%. Em seguida, com apenas 10% dos postos abertos, temos o setor de servios de alojamento, alimentao..., seguido de comrcio e administrao de imves... e comrcio atacadista.
f) Perfil do mercado de trabalho da cidade de Osasco - 2006 As informaes descritas neste relatrio so baseadas nas estatsticas e nos indicadores sobre o mundo do trabalho em Osasco, obtidas das bases de dados CAGED e RAIS, divulgadas mensalmente e anualmente, respectivamente, pelo Ministrio do Trabalho e Emprego.
Movimentao do mercado de trabalho formal janeiro a agosto de 2006: Admisses e desligamentos A Tabela 5 mostra o fluxo de admisses e desligamentos do mercado de trabalho formal no municpio de Osasco. Apesar de indicar um fluxo positivo com relao s admisses e desligamentos no perodo de janeiro a agosto de 2006, resultando num saldo de apenas 2.542 postos de trabalho, observamos que o nmero de desligados est muito prximo do nmero de admitidos, no gerando, portanto, um impacto significativo no mercado de trabalho local.
TABELA 5 Admisses e desligamentos
Municpio de Osasco jan./set. 2006 Movimentao Admisses Desligamentos Saldo
Fonte: MTE. Caged Estatstico.
Nos Absolutos 31.443 28.900 2.542
A Tabela 6 mostra que as atividades que mais empregaram (maiores saldos de admisses) no mesmo perodo foram: servios, comrcio, indstria de transformao e construo civil, nesta ordem. A Administrao Pblica demitiu mais 1,4 mil trabalhadores no mesmo perodo. Entre as ocupaes com maiores saldos de admisses destacam-se: auxiliar de escritrio, recepcionista, escriturrio
400
de banco, professor de nvel mdio e cozinheiro geral, que, no conjunto, perfazem mais de 60% do saldo das admisses. Do ponto de vista das ocupaes em retrao no perodo, no municpio de Osasco, temos: faxineiro, trabalhador em servios de manuteno, motorista de furgo, atendente de lanchonete e zelador de edifcio.
TABELA 6 Flutuao do emprego formal
Municpio de Osasco jan./set. 2006 Indicadores Total das Atividades (1) Extrativa Mineral Indstria de Transformao Servios Industriais de Utilidade Pblica Construo Civil Comrcio Servios Administrao Pblica Agropecuria Ocupaes com maiores saldos CBO 411005 - Auxiliar de escritrio, em geral CBO 422105 - Recepcionista, em geral CBO 413225 - Escriturrio de banco CBO 331205 - Professor de nvel mdio no ensino fundamental CBO 513205 - Cozinheiro geral Ocupaes com menores saldos CBO 514210 - Faxineiro CBO 514225 - Trabalhador de servios de manuteno de edifcios e logradouros CBO 782310 - Motorista de furgo ou veculo similar CBO 513435 - Atendente de lanchonete CBO 514120 - Zelador de edifcio
Fonte: MTE. Caged. (1) Inclui Ignorados.
Admitidos 31.442 0 6.173 103 1.807 8.552 12.945 1.849 13
Desligados 28.900 0 5.825 72 1.481 7.002 11.226 3.284 10
Saldo 2.542 0 348 31 326 1.550 1.719 -1.435 3
2.032 677 407 293 1.822
1.630 355 87 27 1.597
402 322 320 266 225
907 332 173 767 19
1.391 546 303 886 105
-484 -214 -130 -119 -86
401
A Tabela 7 mostra que as atividades com maiores salrios mdios de admisso foram: indstria de transformao (R$ 879,1), servios (R$ 766,5) e a administrao pblica (R$ 755,7). Os mais baixos salrios mdios de admisso ficaram a cargo dos setores: construo civil (R$ 632,7) e agropecuria (R$ 463,6)
TABELA 7 Salrio mdio de admisso

Municpio de Osasco jan./set. 2006
Em R$
Indicadores Total das Atividades Extrativa Mineral Indstria de Transformao Servios Industriais de Utilidade Pblica Construo Civil Comrcio Servios Administrao Pblica Agropecuria Ocupaes com maiores saldos CBO 411005 - Auxiliar de escritrio, em geral CBO 422105 - Recepcionista, em geral CBO 413225 - Escriturrio de banco
Salrio mdio de admisso 686,15 879,12 653,52 632,65 652,94 766,53 755,67 462,62 667,67 573,67 530,18 946,81 836,59 451,08 569,24 440,88 498,71 760,47 472,38 673,74
CBO 331205 - Professor de nvel mdio no ensino fundamental CBO 513205 - Cozinheiro geral Ocupaes com menores saldos CBO 514210 - Faxineiro CBO 514225 - Trabalhador de servios de manuteno de edifcios e logradouros CBO 782310 - Motorista de furgo ou veculo similar CBO 513435 - Atendente de lanchonete CBO 514120 - Zelador de edifcio
Fonte: MTE. Caged. Nota: Foram consideradas apenas as admisses com salrio vlido.
402
Variao do emprego formal entre 2004 e 2005, por setores IBGE e sexo
TABELA 8 Variao do emprego formal, por sexo, segundo setores
Municpio de Osasco 2004/2005 (1) Indicadores Total das Atividades Extrativa Mineral Indstria de Transformao Servios Industriais de Utilidade Pblica Construo Civil Comrcio Servios Administrao Pblica Agropecuria Idade de 16 a 24 anos Ocupaes com maiores variaes CBO 410105 - Supervisor administrativo CBO 513205 - Cozinheiro geral CBO 413225 - Escriturrio de banco CBO 521110 - Vendedor de comrcio varejista CBO 514210 - Faxineiro Ocupaes com menores variaes CBO 142105 - Gerente administrativo CBO 354130 - Promotor de vendas especializado CBO 784205 - Alimentador de linha de produo CBO 782410 - Motorista de nibus urbano CBO 353235 - Chefe de servios bancrios
Fonte: MTE. RAIS 2004 e 2005. (1) Em 31 de dezembro.
Masculino 5.265 0 884 146 893 683 1.139 1.515 5 876
Feminino 5.091 -2 1.121 27 45 578 1.220 2.103 -1 779
Total 10.356 -2 2.005 173 938 1.261 2.359 3.618 4 1.655
996 163 298 177 123
1.392 648 285 392 440
2.388 811 583 569 563
-138 -79 -233 -193 -1.141
-4 -63 68 -5 -1.383
-142 -142 -165 -198 -2.524
403
Demonstrativo de transferncia de renda

TABELA 9 Demonstrativo de transferncia de renda
Estado de So Paulo, Municpio de So Paulo e Municpio de Osasco jul. 2006 Indicadores Bolsa Famlia Nos Absolutos Total (R$) Bolsa Escola Nos Absolutos Total (R$) Bolsa Alimentao Nos Absolutos Total (R$) Carto Alimentao Nos Absolutos Total (R$) Auxlio Gs Nos Absolutos Total (R$)
Fonte: MDS.
Municpio de Osasco 16.468 858.147,00 266 465,00 863 12.945,00
Municpio de So Paulo 213.721 11.779.071,00 85 1.875,00 181 2.955,00 3 150 3.114 46.710,00
Estado de So Paulo 1.113.244 61.371.207,00 15.390 316.005,00 317 5 .355,00 11 550,00 73.669 1.105.035,00
TABELA 10 Resultados do Bolsa-Famlia

Estado de So Paulo, Municpio de So Paulo e Municpio de Osasco jul. 2006 Indicadores Famlias Pobres (A) IDH Famlias Atendidas (B) A / B (%) Valor Mdio do Benefcio (R$) Valor Investido (R$)
Fonte: MDS.
Municpio de Osasco 19.332 0,813 16.468 85,2 52,11 858.187,00
Municpio de So Paulo 285.060 0,82 213.721 75,0 55,11 11.779.071,00
Estado de So Paulo 1.157.764 1.113.244 96,2 -
404
Concluso Por meio dos dados apresentados, possvel observar que os setores de servios, indstria e comrcio tm a maior representatividade na atividade econmica de Osasco. Juntos, eles representam aproximadamente 84% dos postos de trabalho formais do Municpio. Destaca-se tambm que, ao analisarmos o perfil dos estabelecimentos em funo do nmero de funcionrios, a maioria formada ou por micro e pequenas empresas, com at 19 funcionrios, ou por grandes empresas, com mais de 500 funcionrios. Assim, a estratgia de captao de vagas deve estar fundamentada em um pblico-alvo composto por micro e pequenos empresrios dos setores do comrcio e servios, juntamente com parcerias com as grandes empresas. Nesse contexto, a grande contribuio do servio pblico de intermediao de mo-de-obra est em oferecer um servio de recrutamento e seleo sem nenhum custo para o empregador, tendo em vista que, em sua maioria, as empresas de pequeno e micro porte no contam com um departamento de RH. Outro ponto importante a necessidade de articulao com instituies que se relacionam ou representam esse pblico, como o caso do Sebrae, da Associao Comercial e do Centro de Dirigentes Lojistas. Tambm, ao observarmos a movimentao do mercado local por meio da CAGED com o acumulado do ano at setembro, notamos novamente a importncia do setor de servios na economia local, o que tambm vem balizar as aes de qualificao profissional. O mesmo se observa em relao ao primeiro emprego. O acompanhamento da conjuntura do mercado de trabalho por meio da CAGED e a construo de sries histricas podero balizar aes de captao de vagas especficas para determinados setores, como o caso atual da construo civil. As projees com os dados da RAIS, e as sries com os consolidados ano a ano, podero possibilitar uma melhor inferio das tendncias em mdio prazo no municpio. Enfim, o melhor desempenho das aes de intermediao de mo-deobra depende tambm do manejo dos dados disponveis, observando-se sempre suas funcionalidades.
405
2 Marco referencial a) Objetivos
O projeto bsico em questo tem como objetivo a implantao do Sistema Pblico de Emprego Trabalho e Renda no municpio de Osasco, considerando as resolues do II Congresso Nacional do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda e as resolues do CODEFAT de n. 466/05, 419/05 e 333/03. Com a implantao do Sistema Pblico de Trabalho e Renda busca-se ampliar a eficincia, eficcia e efetividade social das polticas pblicas de trabalho desenvolvidas em mbito local, considerando-se as diretrizes estabelecidas no II Congresso e no CODEFAT. Busca-se tambm integrar todas as aes da poltica de trabalho municipal, estadual e federal em um nico sistema e, assim, possibilitar ao trabalhador em situao de desemprego o acesso a todas as aes de apoio ao seu ingresso ou reingresso no mundo do trabalho conforme o seu perfil ocupacional. O projeto bsico ora apresentado tem como premissa a viso ampla do mundo do trabalho, considerado no apenas em suas relaes assalariadas, mas tambm reconhecendo a importncia do fomento s atividades autnomas e o estmulo organizao social nas formas da economia popular e solidria. A realizao dessa poltica depende da capacidade de reconhecimento do perfil socioeconmico local e da articulao de aes em conjunto com a iniciativa privada e as esferas estadual e federal. Outra premissa fundamental o estimulo ampla participao social e o modelo tripartite do Sistema Pblico de Emprego Trabalho e Renda. Nesse sentido, destacam-se a Comisso Municipal do Trabalho e o Conselho Geral Gestor do Centro Pblico de Economia Popular e Solidria como instrumentos de participao social nas polticas de trabalho. O Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda ser referncia para o trabalhador osasquense no que concerne s polticas pblicas na rea do trabalho e tem como grande desafio fazer com que o mercado de trabalho funcione de maneira mais eficiente e eqitativa, proporcionando o desenvolvimento dos cidados e o desenvolvimento local. A execuo e implantao do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda no municpio de Osasco tero como principal instrumento o Centro
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Pblico Integrado do Emprego, Trabalho e Renda, a ser implementado por meio do Convnio nico de Emprego Trabalho e Renda. Dentro dessa concepo, o CPIETR realizar, de forma integrada, as aes de habilitao do seguro-desemprego, intermediao de mo-de-obra, economia solidria, qualificao social e profissional, sendo esta ltima voltada preferencialmente para os segmentos em condies de vulnerabilidade em relao ao trabalho. Ainda obedecendo lgica de integrao das polticas de trabalho, outro importante instrumento a ser integrado ao Sistema Pblico de Emprego Trabalho e Renda o Centro Pblico de Economia Popular e Solidria. O local, em fase de instalao, alm das aes prprias da economia popular e solidria, tambm contar com um espao para habilitao ao seguro-desemprego, intermediao de mo-de-obra e uma central de servios autnomos.
b) Objetivos especficos
Desenvolver aes de qualificao social e profissional, de acordo com a demanda do mercado de trabalho local. Construir um espao de atendimento e integrao das aes da poltica de trabalho no municpio de Osasco. Prestar um servio de qualidade ao pblico, identificando o perfil da fora de trabalho local e as necessidades demandadas pelos ofertadores de vagas, apontando ainda a tendncia do mercado de trabalho local. Promover a incluso social por meio da ampliao das oportunidades de trabalho, bem como da melhoria de suas condies. Oferecer o servio de acesso ao seguro-desemprego integrado s aes de intermediao de mo-de-obra e qualificao social e profissional. Promover a ampliao das oportunidades de trabalho autnomo, bem como a melhoria de suas condies. Contribuir para a consolidao da poltica municipal de trabalho e de economia solidria de forma integrada com o Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda.
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c) Pblico prisoritrio
QUADRO 1 Pblico prioritrio I. Trabalhadores / as Sistema Pblico de Emprego SPE a. Trabalhadores/as sem ocupao 1 emprego (16 a 24 anos) b. Trabalhadores/as sem ocupao Intermediao de Mo-de-obra SINE c. Trabalhadores/as sem ocupao Economia Solidria d. Trabalhadores/as sem ocupao Microcrdito e Gerao de Emprego e Renda Trabalhadores/as Ocupados AutoEmprego a. Trabalhadores/as Autnomos e por Conta Prpria b. Trabalhadores/as Cooperativados c. Trabalhadores/as Associados d. Trabalhadores/as Autogestionados e. Trabalhadores/as Micro e Pequenos Empreendedores
II.
III. Trabalhadores/as Domsticas/os IV. Trabalhadores/as Reestruturao Produtiva V. Trabalhadores/as Incluso Social a. Trabalhadores/as beneficirios Bolsa Famlia b. Trabalhadores/as beneficirios de Polticas Afirmativas Port. de necessidades especiais
VI. Trabalhadores/as em Situao Especial a. Trabalhadores/as apenados ou egressos do sistema penal b. Trabalhadores/as submetidos/as a medidas scio-educativas VII. Trabalhadores/as Desenvolvimento e Gerao de Emprego e Renda a. Trabalhadores/as em Arranjos Produtivos Locais b. Trabalhadores/as em Turismo e Artesanato
d) Aes prioritrias Desenvolver polticas ativas de intermediao de mo-de-obra em articulao com as demais polticas pblicas existentes. Potencializar as polticas que promovam a qualificao profissional com elevao de escolaridade.
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Desenvolver polticas de estmulo ao desenvolvimento, aos arranjos produtivos locais e empreendimentos da economia popular e solidria, promovendo sua sustentabilidade. Promover a integrao dos grupos produtivos, dos trabalhadores autnomos, por conta prpria, cooperados e/ou auto-gestionados na rede existente, criando mecanismos que assegurem condies de produo e comercializao dos bens e/ou servios produzidos. Implementar aes de intermediao de mo-de-obra ou aes de incluso produtiva para as pessoas com deficincia. Implementar aes de incluso das instituies empregadoras, o servio de aprendizado juvenil (Programa Menor Aprendiz), em constante interlocuo, s aes da poltica de Assistncia Social, Educao, Juizado da Infncia e da Juventude e Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente. Integrar as polticas de transferncia de renda ao Sistema Pblico de Emprego Trabalho e Renda, inclusive a integrao nos postos de atendimento e interlocuo dos cadastros.
e) Integrao das aes do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda O principal instrumento para a integrao das aes pertinentes ao Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda o Centro Pblico Integrado de Emprego, Trabalho e Renda CPIETR. Em relao sua concepo, o CPIETR Osasco tem como objetivo integrar no mesmo local fsico toda a poltica de trabalho e proteo social desenvolvida pela Secretaria de Desenvolvimento, Trabalho e Incluso e os parceiros locais. Assim, o trabalhador em situao de desemprego, ou em risco de desemprego, ter no CPIETR Osasco todo o encaminhamento conforme o seu perfil ocupacional e suas necessidades. Como muitas vezes esses encaminhamentos dependem de outras instncias alm da Secretaria, tambm importante a articulao com outras polticas sociais, como o caso da Poltica de Promoo e Assistncia Social desenvolvida pela prpria Secretaria. Como um fator fundamental para viabilizar o encaminhamento do trabalhador ao mercado de trabalho a articulao com o empresariado local, torna-se necessrio criar espaos condizentes para o empresrio realizar, em conjunto com os profissionais do CPIETR Osasco, a seleo de candidatos s vagas, e mesmo desenvolver aes que atraiam o empresariado local. Como, por exemplo, articular com o Sebrae um espao onde o empresrio receba informaes sobre crdito, regularidade fiscal, importao e exportao, e outros assuntos de interesse da classe.
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Em suma, o CPIETR Osasco dever realizar o atendimento ao trabalhador e o encaminhamento a diversas opes de gerao de renda, e tambm dar apoio em relao proteo social, existindo um fluxo desde sua entrada at o resultado do seu atendimento. A eficincia do CPIETR tambm depende, em grande parte, do seu grau de articulao com o empresariado local. Cabe ressaltar que a proposta de integrao das aes da poltica de trabalho em um mesmo local fsico est em consonncia com a sua atual reformulao em mbito nacional. Por meio da resoluo 466, o CONDEFAT normatizou as propostas apresentadas no II Congresso do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, instituindo inclusive o Centro Pblico de Trabalho e Renda, onde as aes da intermediao de mo-de-obra e seguro-desemprego, anteriormente executadas de forma isolada nos postos do SINE, passam a atuar de forma integrada com todas as vertentes do Sistema. Portanto, se por um lado a proposta do CPTR Osasco inovadora do ponto de vista da sua execuo, a concepo de um centro que integre todas as vertentes da poltica de trabalho j um consenso entre os agentes que participam do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda. O projeto do CPIETR no municpio de Osasco deve contemplar as seguintes aes: Atendimento do trabalhador (balco): Cadastro do trabalhador para as aes de intermediao de mo-deobra e qualificao profissional. Habilitao ao seguro-desemprego. Emisso de carteira de trabalho. Encaminhamento do trabalhador a uma oportunidade de trabalho, caso exista uma vaga de acordo com o seu perfil. Cadastro e atualizao de dados para os programas de transferncia de renda geridos pela Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e Incluso, como o Bolsa-Famlia. Muitas vezes, antes de ser encaminhado, o trabalhador passa por uma pr-seleo, realizada pelo setor de triagem. Existe um espao, que varia de posto para posto, onde realizada a pr-seleo antes do seu encaminhamento para as vagas captadas. No mesmo espao fsico, o trabalhador pode receber um curso de orientao para o mercado de trabalho. Basicamente, so recomendaes de como e onde buscar trabalho, ou mesmo como agir em entrevistas.
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Estrutura de suporte intermediao de mo-de-obra. Telemarketing e 0800 Local onde so atendidas chamadas telefnicas de trabalhadores, por meio do 0800, ou efetuadas ligaes para o empresariado local para divulgar as aes de captao de vagas. Operacional Onde realizado o cruzamento entre perfil de vaga e perfil do trabalhador e elaboradas as listagens dos trabalhadores a serem encaminhados. Tambm realizada a convocao do trabalhador, por carta ou telefone, comunicando que existe uma vaga condizente com o seu perfil. Estatstica Onde so elaborados os relatrios operacionais. Tambm deve ser o local onde se pesquisam os dados do mercado de trabalho para subsidiar as aes na rea do trabalho. Captao de vagas Uma equipe que vai a campo visitar as empresas para realizar a captao de vagas. Central de servios autnomos Integrado ao CPITR Osasco, o Centro de Economia Popular e Solidria contar com uma Central de Servios Autnomos um disque-servio. Trata-se da montagem de um cadastro de profissionais prestadores de servios autnomos, como pequenos reparos, pintura, servios eltricos etc. As famlias e empresas podero solicitar por telefone um servio a ser realizado, e a Central de Servios Autnomos encaminhar um profissional cadastrado para a realizao desse servio. A Central contar com um software prprio. Gerao de trabalho e renda importante que o CPITR, na perspectiva de propiciar outras vias de gerao de trabalho alm do mercado de trabalho assalariado, tambm conte com uma ao de orientao e desenvolvimento de polticas que estimulem a formao de empreendimentos individuais ou coletivos. No caso do trabalhador, ele poder ser orientado sobre como formar um empreendimento ou mesmo, em grupo, poder receber noes de como se associar e desenvolver um empreendimento coletivo. Atualmente, a Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e Incluso conta com um programa que tem como objetivo o fomento e apoio organizao de empreendimentos individuais e coletivos.
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Programas para a juventude Atualmente, a Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e Incluso executa as aes relacionadas ao Convnio do Programa Juventude Cidad do Governo Federal. Tal ao estar integrada intermediao de mo-de-obra, pois a finalidade ltima a insero do jovem no mundo do trabalho. Incluso da pessoa com deficincia Alm da intermediao de mo-de-obra, em relao incluso da pessoa com deficincia torna-se importante a conscientizao e sensibilizao do empresariado local sobre a importncia do tema. Portanto, os agentes de captao de vagas precisam estar aptos a abordar o tema com os gestores de RH das empresas visitadas. Programas de transferncia de renda e qualificao profissional para adultos em situao de desemprego de longa durao A Secretaria de Desenvolvimento, Trabalho e Incluso, responsvel pela gesto do Programa Bolsa-Famlia no municpio de Osasco, conta hoje com aproximadamente 20 mil famlias ativas. objetivo da Secretaria possibilitar a essas famlias o acesso s polticas de trabalho desenvolvidas por meio do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda. Qualificao profissional No CPITR Osasco os trabalhadores inscritos para intermediao de mo-deobra devem receber orientaes sobre as necessidades de qualificao profissional exigidas pelo mercado de trabalho e, assim subsidiar sua escolha por cursos, combinando seu histrico profissional, o contexto do mercado de trabalho e suas expectativas. Planto social H ainda a proposta de implantao de um Planto Social dentro do Centro Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, pois existem camadas de populao to vulnerveis que, antes de se promover seu encaminhamento para as polticas de trabalho, h a necessidade de ampar-la em programas sociais, a fim de que se criem condies de sustentabilidade para sobrevivncia, e posteriormente promover o seu encaminhamento ao mercado de trabalho. Microcrdito Implantar polticas que ajudem esses trabalhadores a se inserir de maneira mais qualificada, constante e com renda mais adequada um desafio para as polticas
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de emprego, trabalho e renda, o que poder ser feito por intermdio da capacitao profissional e do acesso ao microcrdito. O municpio dever criar instrumentos para facilitar o acesso ao microcrdito desse segmento, promovendo a criao de um fundo de aval, por meio da disponibilizao do aval solidrio, diminuindo e desburocratizando as exigncias bancrias formais, criando assim uma alternativa para o acesso ao crdito.
3 Cobertura da rede de atendimento a) Retrato da Rede Pblica de Atendimento existente No municpio de Osasco existiam dois postos de atendimento: um posto de atendimento do SINE, de administrao da Central Sindical Fora Sindical, gerido pelo Sindicato dos Metalrgicos de Osasco, com capacidade de cerca de 500 atendimentos/dia; e um segundo posto, administrado pela Secretaria Estadual do Trabalho, conhecido como PAT Posto de Atendimento ao Trabalhador, em convnio com o MTE, com capacidade para atendimento de apenas 100 trabalhadores/dia. Ambos os postos foram passados para a administrao da Prefeitura de Osasco, de acordo com as resolues do CONDEFAT. A infra-estrutura existente era insuficiente, principalmente se considerarmos a PEA do municpio, em torno de 324 mil trabalhadores, e a alta taxa de desemprego da regio, de 19%.
As aes desenvolvidas nos Postos contemplam: Intermediao de mo-de-obra. Encaminhamento para aes de qualificao profissional. Seguro-desemprego.
b) Previso de cobertura de atendimento Com a implantao de um segundo Centro Pblico Integrado de Trabalho Emprego e Renda em um espao bem localizado geograficamente (centro da cidade) e a manuteno do antigo posto do SINE, alm da aquisio de novos equipamentos, a remodelao da infra-estrutura possibilitar o aumento de sua capacidade de atendimento para cerca de 1.100 trabalhadores/dia. No apenas ocorrer um aumento quantitativo, como tambm a previso de novas instalaes possibilitar melhores condies de conforto e acesso s polticas pblicas de trabalho aos osasquenses.
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TABELA 11 Seguro-desemprego, por sexo

Municpio de Osasco jan./set. 2006 (1) Indicadores Requerentes (Nos Abs.) DRT SINE Caixa Parceria Segurados (Nos Abs.) DRT SINE Caixa Parceria Taxa de Habilitao (%) DRT SINE Caixa Parceria Valor mdio do benefcio (R$) DRT SINE Caixa Parceria
Fonte: MTE/SD. (1) ltima atualizao em 30/09/2006. (2) Inclui os ignorados.
Masculino 19.576 16.033 312 0 3.231 18.716 15.235 308 0 3.173 95,61 95,02 98,72 98,2 514,27 509,54 511,93 538,79
Feminino 11.040 9.479 268 0 1.293 10.575 9.034 263 0 1.278 95,79 95,31 98,13 98,84 472,24 470,86 484,27 477,59
Total (2) 30.616 25.512 580 0 4.524 29.291 24.269 571 0 4.451 95,67 95,13 98,45 98,39 498,80 495,00 498,48 520,74
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4 Padro bsico de funcionamento a) Operacionalizao e funcionamento O Centro Pblico dever funcionar das 08:00 h s 18:00 h, e a rotina de funcionamento bem como a metodologia para sua operacionalizao prevem as seguintes aes: Integrao de dados do Sistema Pblico de Emprego Trabalho e Renda e da Prefeitura Municipal sobre desenvolvimento econmico e trabalho, fornecendo informaes para a elaborao de estratgias para ampliar o nvel de ocupao e insero econmica dos trabalhadores. Integrao com as polticas locais de trabalho e renda, criando fluxos e itinerrios diversos a partir do cadastramento no SPTER. Instalao do Comit Gestor do SPTER, com a participao dos diferentes atores sociais do mundo do trabalho, bem como dos rgos de governo competentes. Fortalecimento da Comisso Municipal do Trabalho e integrao com o Conselho Geral Gestor da Economia Popular e Solidria aos espaos de discusso e gesto das polticas da rea. Criao e manuteno de um espao de discusso e construo de conhecimento sobre o mundo do trabalho, as estratgias de desenvolvimento e as polticas pblicas de trabalho e economia solidria, por meio de oficinas, seminrios, cursos e outras atividades do gnero. Implementao do Plano Municipal de Qualificao, integrado intermediao de mo-de-obra e ao seguro-desemprego. Emisso de certificados. Realizao de uma campanha pelo direito ao trabalho de jovens, mulheres, pessoas com deficincia etc. Formalizao de acordos com fornecedores da Prefeitura Municipal e outros empregadores para a ampliao da oferta de vagas. Articulao com as cadeias produtivas para a ampliao dos postos de emprego, bem como da qualidade destes. Criao de condies para que o fomento economia solidria integre as aes previstas no SPTER, com destinao dos recursos adequados. Implantao e implementao da Central de Servios Autnomos. Orientao para a formalizao, qualificao e padronizao dos procedimentos dos trabalhadores autnomos, por meio do Programa Central de Servios Autnomos da Prefeitura Municipal.
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Campanhas de divulgao dos servios ofertados pelos trabalhadores inscritos na Central de Autnomos. Formalizao de acordos com fornecedores da Prefeitura Municipal e outros empregadores para a ampliao da demanda de servios dos autnomos. Articulao com as cadeias produtivas para a ampliao das oportunidades de trabalho para os autnomos. Criao de condies para que a intermediao de autnomos passe a integrar as aes do SPTER no que diz respeito a indicadores e destinao de recursos especficos. Planejamento, monitoramento e avaliao processual da implantao do SPTER. Sistematizao das aes e formulao de propostas para legislao municipal. Construo de propostas e estratgias para a ampliao das aes previstas no SPTER. Estas aes sero em parte financiadas pelos recursos oriundos do FAT por meio da assinatura de convnio, e em parte financiadas pelo oramento municipal.
5 Aes de gesto do plano a) Estratgias de implantao e gesto A implantao do SPERT implica a passagem da gesto das aes previstas do MTE para a gesto plena do municpio. Todavia, essa transio no ser abrupta, de acordo com as orientaes emanadas da SPPE/MTE e, portanto, teremos pelo menos dois momentos.
1 Transio do SINE para a SDTI, com a gesto da prefeitura Municipal de Osasco, implicando processos jurdicos, legislativos, oramentrios e de integrao de processos, fluxos aes do SPETR com o que j desenvolvido pelo municpio, realizada conjuntamente pela Prefeitura Municipal de Osasco e pelo MTE/SPPE. 2 Gesto plena, pela Prefeitura Municipal de Osasco do SPETR, no municpio. As caractersticas do Sistema, com gesto plena do municpio, sero objeto de construo ao longo da fase de transio, em conjunto com o MTE.
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A execuo das aes de cadastramento, intermediao e acesso ao seguro-desemprego dever ser realizada pela Prefeitura Municipal de Osasco a partir dos termos previstos no Convnio e no Plano de Trabalho do SPERT para Osasco. Da mesma forma, as aes de formao profissional sero contratadas pela Prefeitura Municipal de Osasco de maneira articulada e integrada com a atual poltica municipal de formao profissional e de acordo com as definies do PNQ/MTE. As demais aes devero ser executadas diretamente ou por meio de convnios ou contratos com terceiros, de acordo com as condies jurdicas estabelecidas pelos rgos competentes no mbito municipal e/ou federal. A Comisso Municipal do Trabalho de Osasco ser o espao privilegiado para construir a transio, bem como para acompanhar o planejamento, o monitoramento e a avaliao da implantao do SPETR. Outra ao dever ser a de avaliao e/ou reelaborao das metodologias de implantao das aes de cadastramento, intermediao e acesso ao segurodesemprego, previstas no SPETR, a partir do que executado atualmente no posto de atendimento do SINE/Osasco. A prefeitura Municipal de Osasco ter, desde logo, gesto plena das informaes do SPETR e SIGAE. A instalao/ampliao das oficinas de qualificao profissional depender de aprovao do MTE para a destinao de recursos de investimentos em equipamentos. Essa ao, se efetivada, ser em cooperao com a Secretaria de Educao, Cultura, Esporte e Lazer e a Secretaria de Desenvolvimento Econmico. A Prefeitura Municipal de Osasco, por meio da Secretaria de Desenvolvimento, Trabalho e Incluso, far a gesto deste convnio e do Plano de Trabalho, bem como encaminhar os procedimentos para sua execuo plena, monitoramento, avaliao e prestao de contas.
b) Cronograma de execuo
Etapas 1 Planejamento 2 Assinatura do Convnio 4 Contrataes para execuo do Plano de Trabalho 5 Execuo das aes 6 Prestao de contas J x x x x x x x x x x x x x x x x x x F M A M JN JL A S O N D
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c) Previso de recursos Valor da solicitao: R$ 1.650.000,00 (um milho e seiscentos e cinqenta mil reais), contando com os valores j fixados pelo MTE, destinados qualificao profissional, em cerca de R$ 180.000,00 (cento e oitenta mil reais). Valor da contrapartida municipal: R$ 310.000,00 (trezentos e dez mil reais) 20% do total dos recursos pleiteados. Total dos recursos para implantao do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda: R$ 1.860.000,00 (um milho oitocentos e sessenta mil reais). O valor solicitado foi calculado tomando-se como base a populao do municpio, sua PEA (Populao Economicamente Ativa) e as taxas de desemprego. A previso de atendimento e cobertura do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda baseou-se em estimativas. Calcula-se que o tempo mdio para o atendimento de um trabalhador seja de aproximadamente 25 minutos, dada a infra-estrutura e o pessoal disponvel. Com a estrutura atual, o Posto SINE/ Osasco atende a cerca de 500 pessoas diariamente. Prev-se que, com a implantao do novo Centro, este nmero mais que dobre, ou seja, chegue a 1.100 trabalhadores atendidos por dia. 6 Justificativa
As mudanas de paradigma e o avano tecnolgico ocorridos principalmente a partir da dcada de 1990 transformaram completamente as relaes de trabalho e o modo de produo at ento vigentes. Conseqentemente, o Estado e a sociedade precisam formular polticas pblicas capazes de reconhecer e atuar de acordo com as diferentes demandas e realidades apresentadas pelos diversos segmentos dos trabalhadores. de fundamental importncia que as aes na rea do trabalho sejam articuladas com a educao, a fim de se promover a elevao da escolaridade do trabalhador; com a rea da sade, atravs da promoo de seminrios e palestras, e at mesmos de cursos para contribuir para a melhoria da sua qualidade de vida, e com os programas de transferncia de renda e diversas outras reas. A articulao das polticas pblicas fundamental para o desenvolvimento sustentado e para a efetividade social. Portanto, o Centro Pblico Integrado de Emprego, Trabalho e Renda pretende ser o ponto de interseo entre as polticas pblicas municipal, estadual e federal e o trabalhador do municpio.
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O municpio de Osasco j desenvolve aes de poltica de trabalho, possuindo inclusive uma Coordenadoria do Trabalho estruturada, conforme Anexo II. Tal organizao favorece as aes de municipalizao a serem implementadas, tendo inclusive previso oramentria para os recursos de contrapartida necessrios para operacionalizar o Convnio nico.
7 Indicadores de resultado
TABELA 12 Intermediao de mo-de-obra

Municpio de Osasco jan./jun. 2006 Indicadores Inscritos Vagas Captadas Encaminhados Colocados
Fonte: Informe CGEM.
Nos Abs. 24.283 9.830 43.471 3.315
TABELA 13 Operaes financeiras, segundo programas do FAT

Municpio de Osasco jan./ago. 2006 Indicadores Total de Financiamentos Empreendedor Popular FAT - Material de Construo Proger Rural Proger Turismo Proger Urbano Pronaf
Fonte: MTE. .SAEP.
Quantidade 3.730 2 55 0 1 3.672 0
Valores (R$) 10.936.901,73 14.750,00 80.833,53 0 74.950,00 10.766.368,20 0
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QUADRO 2 Intermediao
A) Indicadores Indicador Atendimentos Realizados Inscritos Encaminhados Aceitos Vagas Captadas Empresas Cadastradas Estabelecimentos B) Taxas Internas Taxas Internas Taxa de Aproveitamento de Encaminhamentos Taxa de Aproveitamento de Vagas Taxa de Aproveitamento de Inscries Descrio Nmero de Pessoas Atendidas nos Portais Nmero de Pessoas Inscritas no Sigae Nmeros de Pessoas Encaminhadas Para Vagas de Trabalho Nmero de Pessoas Aceitas Para A Vaga de Trabalho Nmero de Vagas Captadas Nmero de Estabelecimentos Cadastradas no Sigae Nmero de Estabelecimentos Visitados Ref. AT I E A V EC EV
Descrio Nmero de Pessoas Aceitas das que Foram Encaminhadas Nmero de Pessoas Aceitas para Todas as Vagas Disponveis Nmero de Pessoas Aceitas pelo Nmero Total de Inscries
Ref. (A/E) (A/V) (A/I) (E/V) (E/I) (I/V) (V/EC) (A/AT)
Taxa de Encaminhamento para as Vagas Nmero de Pessoas Encaminhadas por Vaga Taxa de Encaminhamento dos Inscritos Taxa de Inscries para as Vagas Taxa de Aproveitamento de Cadastros de Estabelecimentos Taxa de Aproveitamento de Atendimentos C) Taxas Externas Taxas Externas Taxa de desempregados por Vaga Nmero de Pessoas Encaminhadas pelo Nmero de Inscritos Nmero de Pessoas Inscritas pelo Nmero de Vagas Nmero de Vagas Captadas pelo Nmero de Estabelecimentos Cadastrados Nmero de Aceitos pelo Total de Atendimentos Realizados
Descrio Nmero de desempregados de Osasco Caged pelo Nmero de Vagas Captadas pelo Posto Grau de Atratividade para Trabalhadores Nmero de Pessoas Inscritas pelo Nmero de Pessoas desligadas em Osasco Caged Grau de Atratividade Sine para empresas Nmero de Vagas Captadas no Posto pelo Nmero de Admisses Caged Taxa de Eficcia de Admisses do Posto Nmero de Pessoas Aceitas no Posto pelo Nmero de Pessoas para Osasco Admitidas Caged Taxa de Cadastros de Estabelecimentos Estabelecimentos Cadastradas pelo Total de Estabelecimentos de Osasco Caged Do Posto pelo Total de Osasco Grau de Inscries dos Desligados Caged Nmero de Inscritos Cpitr pelo Total de desempregados em Osasco Caged Grau de Visitas Realizadas do Total de Estabelecimentos Visitados pelo Total de Estabelecimentos Estabelecimentos Caged
Ref. (DES Caged/V) (I/DES Caged) (V/ADM Caged) (A/ADM Caged) (EC/ESTAB Caged) AT/DES Caged (EV/ESTAB Caged)
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QUADRO 3 Seguro-desemprego
A) Indicadores Indicador Requerimentos ao Seguro Desemprego Habilitados Habilitados Encaminhados Habilitados Aceitos Habilitados Qualificados Descrio Nmero de Solicitaes Realizadas Nmero de Solicitaes Deferidas ao Seguro Nmero de Habilitados Encaminhados para Vaga de Trabalho Nmero de Habilitados Aceitos para Vaga de Trabalho Ref. SD req SD hab (SD hab)e (SD hab)a (SD hab)q (SD hab)q_e
Nmero de Pessoas Habilitadas ao Seguro Desemprego que Foram Qualificadas Habilitados Qualificados e Encaminhados Nmero de Pessoas Habilitadas ao Seguro Desemprego que Foram Qualificadas e Encaminhadas Nmero de Pessoas Habilitadas ao Seguro Desemprego que Foram Qualificadas e Aceitas para uma Vaga de Trabalho Valor Mdio de Benefcio dos Habilitados O Valor Mdio de Benefcios dos Habilitados ao Seguro Desemprego
Habilitados Qualificados e Aceitos
(SD hab)q_a
(SD hab)VLR
Descrio Nmero de Habilitaes por Nmero de Requerimentos ao Seguro Desemprego Nmero de Habilitados Qualificados pelo Nmero Total de Habilitados Taxa de Qualificao e Encaminhamento Nmero Total de Habilitados Qualificados e dos Habilitados Encaminhados pelo Nmero Total de Habilitados Taxa de Qualificao e Encaminhamento Nmero de Habilitados Qualificados e Encaminhados dos Habilitados Qualificados pelo Nmero de Habilitados Qualificados Nmero de Habilitados Qualificados e Aceitos em Uma Vaga no Mercado de Trabalho sobre o Total de Aceitos do Posto Nmero de Habilitados Qualificados sobre o Total de Grau de Habilitados Qualificados do Qualificados Total de Qualificados Grau de Habilitados Qualificados e Nmero de Habilitados Qualificados Encaminhados Encaminhados do Total de Encaminhados pelo Nmero Total de Encaminhados Grau de Habilitados Encaminhados pelo Total de Encaminhados Grau de Habilitados Qualificados para o Total de Vagas Grau de Habilitados Aceitos do Total de Aceitos no Posto C) Taxas Externas Taxas Externas Grau de Habilitao dos Desligados Caged Grau de Habilitados Qualificados dos Desligados Caged Grau de Habilitados Aceitos pelo Total de Admitidos no Caged Nmero de Habilitados Encaminhados pelo Nmero Total de Encaminhados Nmero de Habilitados Qualificados pelo Total de Vagas Captadas Nmero de Habilitados Aceitos pelo Total de Aceitos do Posto Grau de Qualificao e Aceitao do Nmero Total de Aceitos
B) Taxas Internas Taxas Internas Taxa de Aproveitamento de Requerimentos Taxa de Qualificao dos Habilitados
Ref. (SD hab)/(SD req) (SD hab)q/(SD hab) (SDhab)q _e/(SDhab) (SDhab)q_e/(SDhab)q
(SDhab)q _a/A
(SDhab)q/Q (SDhab)q_e/E
(SDhab)e/E (SDhab)q/V (SDhab)a/A
Descrio Nmero de Habilitados pelo Total de Desligados do Caged Nmero de Habilitados Qualificados pelo Total de Desligados do Caged Nmero de Habilitados Aceitos pelo Total de Admitidos Caged
Ref. (SDhab)/DEScaged (SDhab)q/DEScaged (SDhab)a/ADM Caged
Grau de Habilitados Qualificados Aceitos Nmero de Habilitados Qualificados Aceitos pelo Total (SDhab)q _a/ADM Caged pelo Total de Admitidos Caged de Admitidos Caged
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QUADRO 4 Qualificao social e profissional
A) Indicadores Indicador Inscries para a Qualificao Convocados para Qualificao Qualificados Qualificados Encaminhados Qualificados Aceitos Carga Horria Qualificao Custo Educando Descrio Nmero de Inscritos para a Qualificao Nmero de Pessoas Convocados para Qualificao Nmero de Pessoas Qualificadas Nmero de Qualificados Encaminhados para Vagas de Trabalho Nmero de Qualificados Aceitos para Vagas de Trabalho Carga Horria da Qualificao por Aluno Custo do Educando Ref. IQ Q1 Q (Q)e (Q)a (CHQ) C
B) Taxas Internas Taxas Internas Descrio Taxa de Aproveitamento de Inscries de Nmero de Pessoas Qualificadas pelo Nmero de Qualificao Inscritos para a Qualificao Taxa de Evaso Nmero de Pessoas Convocadas para a Qualificao que Desistiram Antes Dedo Trmino pelo Nmero de Convocados Taxa de Eficcia Nmero de Pessoas Qualificadas pelo Nmero de Pessoas Convocadas para a Qualificao Nmero de Qualificados Encaminhados pelo Grau de Encaminhamento dos Qualificados Nmero de Qualificados Taxa de Eficincia Custo do Educando por Carga Horria Taxa de Aproveitamento para Mercado Nmero de Qualificados Aceitos em Vaga de de Trabalho Trabalho pelo Nmero de Pessoas Qualificadas
Ref. Q/IQ {(Q1 - Q)/Q1}
Q/Q1 (Q)e/Q C/(CHQ) (Q)a/Q
QUADRO 5 Microcrdito
A) Indicadores Indicador Solicitaes de Informaes Solicitaes de Crditos Volume Crditos Beneficirios Beneficirios Inscritos no Sigae Encaminhados Gerao de Renda Valor de Crditos B) Taxas Internas Taxas Internas Taxa de Inadimplncia Valor Mdio Descrio Nmero de Solicitaes de Informao Nmero de Solicitaes de Crdito Nmero de Crditos Concedidos - Volume Nmero de Beneficirios Nmero de Beneficirios Inscritos no Sigae Nmero de Encaminhados Gerao de Renda Valor de Crditos Concedidos Ref. (MC)inf (MC)cr (MC)vol (MC)bem (MC)sigae (MC)gr (MC)vlr
Descrio Valor de Crditos Concedidos pelo Nmero de Crditos
Ref. (MC)vlr/(MC)cr
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QUADRO 6 Gerao de renda

A) Indicadores Indicador Nmero de Inscritos no Sigae Nmero de Encaminhados a Cursos Nmero de Empreendimentos Formados B) Taxas Internas Taxas Internas Taxa de Evaso dos Cursos Descrio Ref.
Descrio
Ref.
QUADRO 7 Outros
A) Indicadores Indicador PIA PEA PNEA Inativos Total de Ocupados Total de Desocupados Admitidos Caged Demitidos Caged Total de Estabelecimentos Renda Mdia dos Ocupados Tempo de Permanncia no ltimo Tempo de Desemprego Microdados IBGE Assalariamento Taxa Taxa de Participao Taxa de Desemprego ndice de Geni Descrio Ref.
Descrio
Ref. PEA/PIA DES/PEA
423
Glossrio
Glossrio
BSC (Balanced ScoreCard). Metodologia de construo de consensos na identificao dos objetivos estratgicos da organizao. Sua representao final se d por um conjunto de indicadores dispostos em uma relao de causa e efeito a fim de traduzir a estratgia institucional e permitir a medio do seu desempenho global. A lgica de causa e efeito proposta pelo BSC, se aplicada ao SPETR, poderia ser til ao induzir o seguinte raciocnio: para se conseguir melhores resultados sociais preciso melhorar a abordagem junto aos usurios e mercados; para melhorar a abordagem junto aos usurios e mercados preciso melhorar os processos internos; para melhorar os processos internos preciso aprender e inovar. Reforando a lgica: desenvolvendo novos projetos melhoram-se os processos internos; melhorando os processos internos melhoram-se os resultados relacionados a usurios e mercados; melhorando estes resultados melhoram-se os indicadores sociais. Em termos amplos, refere-se a uma tcnica ou um mtodo de anlise e/ou gesto empresarial que leva em conta um conjunto abrangente, balanceado e consistente de variveis e indicadores inter-relacionados, que fundamentam o processo de gesto estratgica, no caso de instituies em geral, ou pblicas em particular, fundado na obteno dos resultados, vale dizer, na obteno de eficincia, eficcia e efetividade social das aes desenvolvidas junto ao pblico.
C Capital Humano. Pode ser entendido como o somatrio dos investimentos voltados para a formao educacional e profissional de uma populao. Seu crescimento costuma ser considerado um dos parmetros de desenvolvimento econmico de um pas. Tambm utilizado para expressar o conjunto de habilidades e aptides individuais que possibilita o acesso renda.
Cidadania. Genericamente, entendida como noo de igualdade de todos os homens perante a lei, com direitos e deveres advindos de sua condio de participantes da sociedade, ou seja, cidados. Cidado aquele que tem direitos e pode reivindic-los. Assim, cidadania est relacionada questo da articulao entre liberdade poltica e igualdade social.
425
Cooperativa de Trabalho. Grupo de pessoas ou profissionais de diferentes reas, que prestam servios para terceiros. Pode assumir diferentes matizes ideolgicas, aproximando-se da gesto empresarial tradicional (cooperativas ligadas Organizao das Cooperativas do Brasil OCB) ou encaminhando-se para a autogesto (cooperativas ligadas Economia Solidria).C
D Decil. Nomenclatura prpria da anlise estatstica. Os decis dividem a distribuio de valores em dez partes iguais, ordenadas do primeiro ao ltimo decil.
Democratizao das Relaes de Trabalho. Refere-se s conquistas dos trabalhadores no campo do reconhecimento do direito de representao sindical (inclusive com presena no local de trabalho) e do direito de greve, instalao de comisso de sade e segurana do trabalhador, aos avanos na rea da negociao coletiva, maior participao dos trabalhadores na definio da poltica de recursos humanos da empresa, enfim, aos avanos que representam uma limitao ao poder arbitrrio do empregador diante de seus empregados. Desemprego Aberto. Situao em que o problema do desemprego mais preocupante. Em geral, so considerados desempregados os indivduos sem ocupao que procuraram emprego no ltimo ms e no exerceram atividade remunerada na ltima semana relativamente ao dia da pesquisa. O adjetivo usado para distinguir de situaes em que o problema do desemprego fica oculto porque o trabalhador classificado como inativo (no procurou trabalho no perodo de referncia) ou porque classificado como ocupado (embora seja uma ocupao precria, provisria, ocasional). Desemprego Conjuntural. Ocorre quando a demanda agregada insuficiente para absorver a produo e as empresas so obrigadas a operar bem abaixo do nvel de pleno-emprego, dispensando trabalhadores. uma situao provocada por condies desfavorveis da conjuntura econmica. Uma posterior recuperao nas vendas produziria uma elevao da produo e a retomada na gerao de empregos. Desemprego de Longa Durao. Corresponde a uma situao em que o tempo mdio de procura por trabalho superior a seis meses (ou um ano, dependendo da base estatstica), resultado de um desajuste estrutural entre oferta e demanda de mo-de-obra. Em geral, est associado ao desemprego tecnolgico. Desemprego Friccional (Taxa Natural de Desemprego). Corresponde a um pequeno desajuste entre oferta e demanda de mo-de-obra, resultante das imperfeies do mercado de trabalho. Normalmente, preciso algum tempo
426
Glossrio
para que os empregadores com vagas disponveis encontrem trabalhadores com as caractersticas requeridas; e para que os trabalhadores desempregados encontrem uma ocupao correspondente s suas capacidades. Em geral, o tempo mdio de procura por trabalho baixo. Desemprego Tecnolgico. Resulta de alteraes nas tcnicas de produo, em particular em relao ao padro tecnolgico adotado (mecanizao, automatizao, etc.), mas tambm quanto gesto e organizao da mo-deobra. Entende-se que o desenvolvimento tecnolgico, por ser poupador de fora de trabalho, pode reduzir a gerao de empregos em momentos de baixo crescimento econmico. Envolve ainda a obsolescncia de determinados ramos de atividade e certas profisses. Dissdio Coletivo. Quando o processo de negociao coletiva no consegue estabelecer um acordo a respeito das reivindicaes dos trabalhadores ou dos empregadores, uma das partes pode requerer a instalao de dissdio coletivo na Justia do Trabalho, que atuar, primeiro, como mediadora na tentativa de conciliao. No havendo sucesso, a Justia do Trabalho assume a funo de arbitragem e profere uma sentena normativa com clusulas que devero vigorar durante um tempo determinado.
E Efetividade Social. Refere-se ao impacto de determinada poltica em relao s condies para o exerccio da cidadania. Pode ser entendida como a capacidade que uma poltica ou um programa pblico demonstra em transformar a realidade de indivduos ou mesmo de uma comunidade.
Eficcia (de uma Poltica Social). Refere-se ao resultado de determinada tarefa, tendo em vista o que necessita ser feito para atender determinado objetivo. Distingue-se por permitir avaliar se uma poltica adequada ao fim proposto. Quanto melhor for o resultado verificado de uma poltica, em relao aos fins estabelecidos, maior a sua eficcia. Eficincia (de uma Poltica Social). Refere-se forma de realizar determinada tarefa, ou seja, cumprindo rigorosamente as normas e os padres preestabelecidos. Nesse caso no se considera o resultado em si, mas a melhor forma de faz-lo. Uma poltica eficiente aquela que realizada sem desperdcio de recursos, no tempo previsto, executando estritamente o que foi planejado. Elasticidade Produto-Emprego. Coeficiente que mede a sensibilidade do emprego (isto , suas variaes) diante das alteraes no nvel de produo em cada setor de atividade ou na economia como um todo.
427
Empreendedorismo. Capacidade de uma pessoa ou conjunto de pessoas de realizar um empreendimento, constituir uma empresa ou organizar a produo de bens e servios, especialmente aqueles que incorporam algum tipo de inovao. Empregabilidade. Neologismo que designa a capacidade de um indivduo conseguir um emprego; supe que todo trabalhador precisa buscar uma capacitao que lhe permita ter maiores chances de ocupar um posto de trabalho. Neste sentido, o desemprego visto como uma incapacidade individual e no como problema sistmico. Est associado com a idia de que o trabalhador no deve se prender a uma empresa e deve cuidar de melhorar suas condies de competitividade no mercado de trabalho (importncia da autogesto da carreira). Empregados Estatutrios. Trabalhadores do setor pblico cujo contrato de trabalho obedece s regras e normas previstas no estatuto da instituio na qual trabalha. Emprego Formal. Emprego caracterizado pelo registro do contrato de trabalho. A formalizao do vnculo de emprego em tese assegura ao trabalhador os direitos inscritos na Consolidao das Leis de Trabalho CLT. Especializao Regressiva. Via de desenvolvimento na qual o mercado sinaliza quais so os segmentos prioritrios da estrutura produtiva nacional (por serem potencialmente mais competitivos), mas que acaba sacrificando uma parcela do parque industrial, dos produtores agrcolas ou das empresas de servios, resultando assim numa regresso da estrutura econmica do pas. Estratgia. a escolha do curso mais adequado de ao com o propsito de provocar uma mudana para alcanar uma situao desejada (objetivo). Uma estratgia pode fazer uso de diferentes tticas, isto , da aplicao de recursos escassos para conseguir uma mudana imediata.
F Flexibilidade Numrica (Externa). Refere-se possibilidade que uma empresa tem de ajustar o nmero de empregados contratados s necessidades da produo (ou ao nvel de suas atividades). Contrape-se idia de flexibilidade funcional, que se refere possibilidade de utilizar o mesmo conjunto de empregados para a execuo de diferentes tarefas na mesma empresa.
Formao Profissional. Na sua acepo mais ampla, designa todos os processos educativos que permitam, ao indivduo, adquirir e desenvolver conhecimentos tericos, tcnicos e operacionais relacionados produo de bens e servios, quer sejam esses processos desenvolvidos nas escolas quer nas empresas.
428
Glossrio
I Incluso / Excluso Social. A sociedade afluente do ps-guerra em meados do sculo XX concretizou a noo da universalidade da condio de cidadania. Nesse contexto, a incluso social surge como possibilidade virtual de igualdade social fundada na responsabilidade social do Estado para garantir proteo social e acesso de todos os membros da sociedade aos benefcios do progresso. Por outro lado, a excluso a negao da cidadania. Por exemplo, a impossibilidade de universalizao do emprego e de uma renda mnima a primeira grande manifestao de excluso social sob o capitalismo.
Indexao Formal. Correo monetria comumente estabelecida em contratos, entre eles os acordos salariais e de aluguis, que assegura a reposio da inflao de acordo com um ndice preestabelecido. Indexao Informal. Correo no preo de bens e servios para recuperar perdas geradas pela inflao, tendo as empresas liberdade para estabelecer o indexador que achar mais adequado e aplic-lo da forma mais conveniente. Instituio. A existncia de instituies caracterstica essencial da sociedade, pois por meio delas que se reproduz e se transforma a ordem social. As instituies so formadas pelos grupos humanos e condicionam a construo da vida humana pautada por regras e normas. Por sua vez, Organizaes so formas materiais nas quais as Instituies se materializam, variando em grau de complexidade organizacional.
J Just in Time. Sistema de controle de estoques, desenvolvido com sucesso no Japo, no qual as partes e os componentes so produzidos e entregues nas diferentes sees pouco tempo antes de serem utilizados. Este sistema minimiza o nvel de estoques, reduz os custos financeiros e a necessidade de espao fsico. K Kambam. Sistema de controle do estoque e do fluxo de peas e componentes, caracterizado pelo uso de cartes de cores diferentes a cada qual corresponde um significado especfico.J M Mediana. o valor central de uma distribuio, situado exatamente no centro do rol de valores. Antes da mediana encontra-se 50% da distribuio e depois da mediana os outros 50%. Ao contrrio da mdia, uma medida de posio, mais do que de grandeza.
429
Moda. Diz respeito ao evento que se repete com maior freqncia numa amostra.
N Negociao Coletiva de Trabalho. Processo de entendimento entre patres e empregados, representados por suas respectivas entidades de classe, que visa estabelecer um acordo a respeito de novas reivindicaes ou de alteraes nos contratos vigentes. Em geral, discutem-se aumentos salariais, condies de trabalho, benefcios sociais e jornada de trabalho.N P PEA Populao Economicamente Ativa. Populao de 14 a 64 anos. No esto includos estudantes e pessoas que exercem atividades domsticas noremuneradas.
Percentil. Nomenclatura prpria da anlise estatstica. Os percentis dividem a distribuio de valores em cem partes iguais, ordenadas do primeiro ao ltimo percentil. . A Poltica Nacional para a Pessoas Portadoras de Deficincia PPD. o Integrao da Pessoa com Deficincia (Decreto n 3.298 de 20 de dezembro de 1999), por meio da consolidao das normas de sua proteo, define que cabe aos rgos do poder pblico assegurar pessoa portadora de deficincia o pleno exerccio de seus direitos bsicos e outros que, decorrentes da Constituio e das leis, propiciem o seu bem-estar pessoal, social e econmico. As pessoas portadoras de deficincia representam um importante segmento de cidados brasileiros, de todas as faixas etrias, que tm necessidades especiais relativas ao grau ou tipo de deficincia, de incapacidade ou de desvantagem. PIA Populao em Idade Ativa. Parcela da populao de um pas que representa o potencial mximo de recurso humano disponvel realizao de sua atividade produtiva nacional (indivduos com mais de 10 anos de idade). Pina Populao em Idade No-Ativa. Parcela da populao socialmente inapta para o exerccio de atividade produtiva. No Brasil, corresponde ao total de pessoas com menos de 10 anos de idade. PIPMO. Programa Intensivo de Preparo de Mo-de-Obra. Refere-se ao programa de formao profissional implantado pelo MEC na dcada de 60 do sculo passado e transferido para o Ministrio de Trabalho em 1975 (hoje extinto). PIS Programa de Integrao Social. PJtizao. Contratao do trabalhador como pessoa jurdica. Planfor Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador.
430
Glossrio
Planto Social. A Assistncia Social adotou a modalidade do Planto Social, desde os seus primrdios, para atender pessoas e/ou famlias que apresentam necessidades extremas, sem ter condies para supri-las sem a ajuda de terceiros. A assistncia consiste na prestao de um auxilio financeiro ou material para atender a uma problemtica imediata (alimentao, sade, abrigo, etc.). Na perspectiva assistencialista, o atendimento encerra-se na prestao do auxlio; na perspectiva da emancipao dos usurios da assistncia social, visto como uma porta de entrada para acesso aos direitos sociais e de cidadania. Planteqs Planos Territoriais de Qualificao. PLR Participao nos Lucros e Resultados. PNEA Populao No Economicamente Ativa. Conjunto de pessoas em Idade Ativa que no realiza nenhum tipo de atividade produtiva e que no est procura de trabalho (seja por razes voluntrias ou involuntrias), tais como, estudantes, presos ou doentes. PNMPO Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado. PNQ Plano Nacional de Qualificao. PQSP. O Programa da Qualidade no Servio Pblico uma adaptao feita pelo Governo Federal a partir do Prmio Nacional da Qualidade para a promoo da melhoria dos servios pblicos. Inspirado em prticas de gesto encontradas em instituies tidas como excelentes pelos usurios, sociedade, governo e empregados, o PQSP anualmente rev um conjunto de Critrios de Excelncia para avaliao da gesto, disponibilizando-os a qualquer instituio pblica que queira ter o Gespblica como referncia para aperfeioar seus servios. Proger Programa de Gerao de Emprego e Renda.
Q Qualificao Profissional. Por um lado, pode ser entendida como a qualificao requerida pelo posto de trabalho e, por outro, como a habilitao efetiva do trabalhador que realiza uma tarefa, servindo de base para justificar a alocao dos empregados e as diferenas salariais. Tais concepes freqentemente aparecem em disputa nas negociaes coletivas, nas quais os empregadores desejam atribuir certos requisitos aos postos de trabalho e os sindicatos buscam direcionar o debate para a qualificao e experincia profissional possuda pelos trabalhadores. Numa definio mais ampla, a qualificao profissional compreende o conjunto de conhecimentos tericos e prticos necessrios para atuar em determinada ocupao.
431
R Rotatividade da mo-de-obra. Refere-se troca do empregado alocado num posto de trabalho. Est baseada na necessidade que uma empresa tem de contratar novos empregados para substituir aqueles que foram desligados. Sua mensurao pode ser feita por ramo de atividade, de forma aproximada, considerando-se as informaes declaradas pelas empresas em relao ao estoque e ao fluxo de empregados durante um determinado perodo de tempo. S Salrio Nominal. Soma de dinheiro que o trabalhador recebe mensalmente em troca de sua fora de trabalho. Na anlise do mercado de trabalho, no adequado quando se pretende examinar a evoluo dos rendimentos de uma categoria profissional, pois sua real magnitude depender do nvel de preos dos bens e servios que o trabalhador deve adquirir para manuteno e reproduo de sua vida e de sua famlia.
Salrio Real. Nvel do salrio em relao a seu prprio poder de compra em determinado momento. A variao real da remunerao do trabalhador correspondente variao do salrio nominal descontada a variao do nvel geral de preos. Isto , se o salrio nominal (a soma de dinheiro recebida pelo trabalhador) aumenta na mesma proporo do custo de vida, o salrio real mantm seu poder de compra; quando o ndice geral de preos mais elevado que os aumentos salariais o ndice de correo salarial, ocorre uma queda do salrio real na mesma proporo; e quando o aumento salarial superior taxa de inflao, verifica-se uma elevao no poder de compra do salrio. Sistema S. Sistema de formao profissional constitudo por entidades nogovernamentais de carter pblico que atuam em mbito nacional, como o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai), o Servio Social da Indstria (Sesi) e o Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac), entre outros. Subocupao (Subemprego). Situao em que se encontram os trabalhadores que realizam trabalhos ou servios avulsos, geralmente mal remunerados, ou que s encontram trabalho em determinados perodos do ano (Por exemplo: fazedores de bicos, vendedores ambulantes, flanelinhas, lavadores de carro, bia-fria).
T Taxa de Assalariamento. Indicador que possibilita avaliar a importncia da populao submetida a uma relao de emprego, com vnculo formalizado ou no, no conjunto da populao ocupada. Considerando a dominncia do traba432
Glossrio
lho assalariado no capitalismo moderno, indica tambm a extenso do mercado de trabalho ou melhor, das relaes de compra e venda de fora de trabalho e em alguma medida o seu grau de estruturao. Taxa de Desemprego (Desocupao). Coeficiente que revela o peso dos indivduos desempregados na PEA. Trata-se de um indicador fundamental nas anlises sobre o mercado de trabalho. No plano internacional, h distintas metodologias para sua estimao. Em geral, considera-se como desempregado os indivduos que procuraram emprego e no estavam ocupados no perodo de referncia da pesquisa. No Brasil, h diferenas entre as metodologias utilizadas pelo IBGE e pelo Seade-Dieese. Taxa de Fecundidade. Nmero mdio de filhos nascidos vivos tidos por mulher ao final do seu perodo reprodutivo. Taxa de Mortalidade. A taxa de mortalidade registra o nmero de bitos para cada mil habitantes em uma dada regio em um perodo de tempo. Taxa de Natalidade. a razo entre o total de nascimentos ocorridos ao longo de um ano pela populao estimada no mesmo perodo. Em geral, a taxa expressa em termos de mil habitantes. Taxa de Ocupao. o coeficiente que expressa o peso (a proporo) da populao ocupada no total da Populao Economicamente Ativa. Taxa de Participao. Indicador do volume relativo de populao que se encontra no mercado de trabalho (ocupada ou procurando emprego). dada pela relao entre a Populao Economicamente Ativa e o total de indivduos em idade ativa (PEA/PIA). A Taxa de Participao pode ser calculada para segmentos especficos da populao, como a Taxa de Participao dos Jovens, na qual o universo de anlise se restringe s pessoas entre 16 e 24 anos de idade. Taxa de Sindicalizao. Relao entre o nmero de trabalhadores sindicalizados (associados) e o conjunto de trabalhadores assalariados no pas. Como so bastante distintas as formas de organizao sindical existentes em cada nao, nota-se que em alguns casos tambm possvel mensurar taxas de sindicalizao no interior de categorias ocupacionais especficas. Taylorismo. Surgido nos EUA no incio do sculo XX, define princpios cientficos para a administrao das empresas, objetivando resolver em particular os problemas que resultam da organizao do trabalho para aumentar a produtividade. Pauta-se pelos seguintes princpios fundamentais: planejamento, preparao dos trabalhadores, controle e execuo. Procura padronizar os gestos
433
dos trabalhadores e cronometrar as tarefas. O operrio-padro aquele que mais produtivo, porque no precisa pensar, no discute as ordens nem as instrues, e executa suas tarefas sem desperdcio de tempo e energia. Terceirizao. Processo de externalizao de funes antes executadas no interior de uma empresa ou sob sua responsabilidade. Em geral, diz respeito contratao de outras empresas para fornecimento de servios especficos, como limpeza, alimentao, transporte e vigilncia, entre outros. Tambm pode estar associada contratao de empresas de advocacia, publicidade, engenharia, consultoria, logstica, etc. A utilizao de terceiros, com freqncia diminui o nmero de trabalhadores diretamente empregados pela empresa. Terciarizao. Processo histrico em que os Servios (setor tercirio) ou melhor, o produto do conjunto de seus segmentos passam a responder pela maior parcela do PIB e dos empregos, diante da participao dos outros dois grandes setores: Agricultura (setor primrio) e Indstria (setor secundrio).
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Polticas pblicas e trabalho: textos para estudo dirigido

Ministrio do Trabalho e Emprego

Polticas pblicas e trabalho: textos para estudo dirigido

Campinas Universidade Estadual de Campinas Unicamp Instituto de Economia IE 2006

3. Mudanas e tendncias recentes na regulao do trabalho

4. Custo do trabalho no Brasil: conceito, metodologia de clculo e evoluo recente

Estatsticas e indicadores de emprego, trabalho e renda 5. As estatsticas sobre trabalho no Brasil

103 105 125 147 169

7. Indicadores e distribuio de renda

8. A qualificao como elemento dinmico do mercado de trabalho

Sistema pblico de emprego, trabalho e renda 9. Estado, desenvolvimento e polticas de emprego

187 189 223

10. As polticas de mercado de trabalho nos pases desenvolvidos: tendncias recentes

Elaborao de projetos e gesto de polticas 13. Planejamento estratgico na administrao pblica

295 297 327

Braslia, dezembro de 2006. Luiz Marinho Ministro do Trabalho e Emprego

Um Curso para Gestores Pblicos

Remgio Todeschini Secretrio de Polticas Pblicas de Emprego

Polticas pblicas e trabalho: textos para estudo dirigido

Formao, estruturao e crise do mercado de trabalho no Brasil

Polticas pblicas e trabalho: textos para estudo dirigido

Formao, estruturao e crise do mercado de trabalho no Brasil

Economia e trabalho no Brasil

3. Mudanas e tendncias recentes na regulao do trabalho

4. Custo do trabalho no Brasil: conceito, metodologia de clculo e evoluo recente

Polticas pblicas e trabalho: textos para estudo dirigido

Formao, estruturao e crise do mercado de trabalho no Brasil

FORMAO, ESTRUTURAO E CRISE DO MERCADO DE TRABALHO NO BRASIL

Polticas pblicas e trabalho: textos para estudo dirigido

Formao, estruturao e crise do mercado de trabalho no Brasil

Polticas pblicas e trabalho: textos para estudo dirigido

1940 100,0 81,4 6,8 11,8

1960 100,0 67,3 11,1 21,6

1980 100,0 42,4 15,1 42,5

Formao, estruturao e crise do mercado de trabalho no Brasil

1940 100,0 66,7 33,3

1940-1960 2,2 1,2 3,8

1960 100,0 54,5 45,5

1960-1980 3,1 0,1 5,4

1980 100,0 30,2 69,8

Polticas pblicas e trabalho: textos para estudo dirigido

1960 100,0 74,2 1,9 22,0 1,5 0,4

1980 100,0 78,7 2,6 17,2 0,6 0,9

Formao, estruturao e crise do mercado de trabalho no Brasil

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TABELA 4 Composio setorial da ocupao no-agrcola

Formao, estruturao e crise do mercado de trabalho no Brasil

TABELA 5 Composio da ocupao, por tipo

1980 100,0 18,4 42,3 39,2 -

TABELA 6 Composio das ocupaes no-manuais, por tipo Brasil 1960-1980

1980 100,0 3,5 7,1 7,1 2,8 22,4 9,8 47,2

TABELA 7 Distribuio de renda das pessoas ocupadas

Brasil 1980 100,0 3,0 5,8 9,0 16,1 66,1

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