Politica Social

2011
Poltica Social de Guatemala

Cohesin Social: una nueva orientacin en la agenda social de polticas pblicas
Presidencia de la Repblica de Guatemala

Noviembre 2011.
UNA NUEVA ORIENTACIN EN LAS POLTICAS SOCIALES
ndicedecontenidos
I. II. Presentacin Fundamentosconceptualesypolticosdelacohesinsocial: laexperienciarecientedeAmricaLatinaysuadopcinen Guatemala. 1. Antecedentes a la Cumbre Iberoamericana de Cohesin Social:elgirodelaspolticassocialesenlaregin. 2. La Cumbre Iberoamericana de Cohesin Social: orientaciones yacuerdos. 3. De la Cumbre Iberoamericana al Consejo de Cohesin Social deGuatemala. Contextualizacin:LaPolticaSocial20082011. 1. Nuevoscriteriosparalaimplementacindelapolticasocial. 1.1.Integralidad. 1.2.FocalizacinSocialyTerritorial. 1.3.Descentralizacin. 1.4.GestinSocialOrientadaaResultados. 3. Lapolticasocialenaccin:prioridadessocialesyterritoriales, sectoressociales,programaseinstrumentos. 2.1.Prioridadessocialesyterritoriales. 2.2.SectoresinvolucradosyProgramasSociales. 2.3 Accin intersectorial: Agenda de Polticas Sociales, funcionando en forma coordinada y simultnea, hacia un mismofin. 2.4. Instrumentos de seleccin, registro, monitoreo y evaluacin:porunagestinsocialtransparente,tcnicamente sostenibleyequitativa.
PresidenciadelaRepblicadeGuatemala 2
III.
IV.
DesafosenmateriadePolticaSocial:reflexionesentornoal desarrollo. 4.1Losdesafosdelcrecimientoeconmico. 4.2Breveperfildemogrfico. 4.3 Los recursos humanos: necesidad de la profundizacin de laPersonacomocentrodelaagendadepolticassociales. 4.4Ocupacineingresosdeltrabajo. 4.5Pobrezaydesigualdad. 4.6 Baja capacidad de diseo y ejecucin de las polticas pblicas. 4.7 Sostenibilidad financiera de la Poltica Social: pacto nacionalparalasuperacindelapobrezaydesigualdades.
I.
Presentacin
Desde la toma de posesin, el gobierno del presidente lvaro Colom destac la prioridad de la reduccin de la pobreza y pobreza extrema como una de las orientaciones de su administracin,buscandosuperarlosaltosnivelesdeexclusinregistradosenGuatemala. Esta caracterstica otorg centralidad a las intervenciones de poltica social dentro de la agenda de polticas pblicas, y se expres tempranamente con la creacin de un espacio intersectorial e interinstitucionaldeimpulsoalosprogramas e inversiones sociales, conla meta de mejorar las condiciones de vida de la poblacin ms pobre. El perfil de accin comenz con las reas rurales, con carcter prioritario, ms no excluyente, como se ver msadelante. En efecto, la constitucin del Consejo de Cohesin Social durante 2008integrado por las msaltasautoridadesresponsablesyrelacionadasconlapolticasocialdelEstadofueun mecanismodearmonizacindetodoslosesfuerzoseinversionessocialespblicas,conun propsitocomn:reducirlosaltosnivelesdepobreza,contribuiragenerarlascondiciones deinclusindevastossectoressocialyeconmicamenteexcluidosymodernizarlagestin gubernamental, buscando asegurar un proceso transparente y equitativo de acceso a los beneficios sociales. Desde otra perspectiva, el Consejo de Cohesin inici su actuar bajo un esquema de trabajo que permitiera identificar, cuantificar y reducir el acumulado histricodedeudasocialqueGuatemalaposee. Esta nueva orientacin de poltica social implementada en Guatemala, sigue la tendencia de un proceso mayor, que se viene desarrollando en Amrica Latina desde fines de los noventa,conunaespecialintensidaddurantelosltimosaos. Conelapoyodeespaciosregionalesdeencuentro,reflexineintercambiodeexperiencias entre pases, se han ido construyendo importantes consensos regionales sobre la urgente necesidaddeenfrentaryreducirlapobrezaylasdesigualdades.
Msall dela retrica y de lasdeclaracionesdebuenospropsitos, laregin ha avanzado en compartir experiencias concretas de iniciativas y programas, metodologas e instrumentos que permiten identificar buenas prcticas, socializarlas y extraer los aprendizajes de aciertos y errores. Estos esquemas de cooperacin sursur y/o asistencia tcnica, permiten que las posibilidades de agilizacin de las nuevas estrategias en otros pasescrezcan,alamparodelcaminorecorrido. De ese arsenal de prcticas e instrumentos presentes en numerosos pases de la regin y con el soporte dado por organismos internacionales, Guatemala ha podido avanzar con rapidez en el breve perodo de un gobierno, impulsando la instalacin de una estrategia de intervenciones sociales que permiten mejorar las posibilidades de obtener resultados positivosenlaluchayreduccindelapobreza. Uno de los propsitos del presente documento es documentar sintticamente el proceso seguido: desde su concepcin inicial (cuando el recin electo presidente lvaro Colom acompa al entonces PresidenteBerger a la Cumbre Iberoamericana de Cohesin Social, realizada en Santiago de Chile, en noviembre de 2007 e hizo propio el documento de DilogoyCohesinSocialenlaTransicindelGobierno),pasandoporlaconstitucindela Comisin Interinstitucional de Cohesin Social en 2008, hasta el desarrollo pleno de los nuevos programas sociales, destinados a la poblacin pobre guatemalteca de zonas ruralesyurbanas,desde2008alaactualidad. En su primeraparte,eldocumentoanalizaconceptual ypolticamente alacohesinsocial comoejearticuladordelasnuevaspolticassocialesquesedesarrollanenAmricaLatina, cuestin que remite a la manera en la que el desarrollo econmico y social permite avanzar en la reduccin y superacin de la pobreza, a la par de profundizar la democracia ylagobernabilidadconsociedadesmsintegradasygeneradorasdeoportunidades. En la segunda parte, el documento incursiona en cmo se implementa tal concepcin de la cohesin social de manera especfica en la realidad guatemalteca, dadas las caractersticas sociales, econmicas, polticas y culturales del pas y despus del recorrido iniciadoconlosAcuerdosdePaz,unadelasbasesdeestaexperiencia. En la tercera parte, el informe analiza las particularidades de la poltica social del perodo, sus orientaciones centrales, sus ejes ordenadores, los sectores que intervienen en los programas especficos, los instrumentos utilizados y los sujetos prioritarios (a quienes se destinantalesesfuerzosgubernamentales).
Finalmente, en la ltima parte y tomando como base el proceso iniciado, se analizan los desafos pendientes del esfuerzo, que habr de requerir continuidad y persistencia en el tiempo para alcanzar los objetivos deseados, teniendo como norte el compromiso del pas,decaraalcumplimientodelasMetasdelMilenioenel2015. Slo la intertemporalidad de la estrategia y de sus programas (intervenciones concretas) permitir la creacin y posterior consolidacin del capital humano, condicin esencial del desarrollo de todo pueblo. Es decir, la agenda de polticas pblicas que han demostrado ser costobeneficiosas y capaces de generar resultados positivos, deben reconocerse como piso de trabajo, desde una visin de Estado, para permitir que las polticas trasciendanypervivanmsalldelosciclospolticos.
II.
Fundamentosconceptualesypolticosdelacohesinsocial: laexperienciarecientedeAmricaLatinaysuadopcinen Guatemala.
Despusde losreducidosresultadosenlosnoventaenmateriadereduccinysuperacin de la pobreza y exclusin social, Amrica Latina comenz a recorrer en recientes aos un nuevocaminodepolticassociales,quecomenzarendirfrutos. De manera consistente durante la ltima dcada, la pobreza comienza a batirse en retirada en un considerable nmero de pases (por mencionar algunos, Brasil, Chile, Argentina). Y, an cuando la pobreza permanece en niveles altos y afectando a una parte considerable de la poblacin, la tendencia a su disminucin da cuenta de un proceso esperanzadorenlaregin. En efecto, esta etapa se caracteriza por un nuevo rol del Estado en materia social, un mayor peso programtico y presupuestario de las polticas sociales en el conjunto de las polticas pblicas, una mayor articulacin de las polticas econmicas con stas y una tendenciacrecientealaprofesionalizacindelagestinsocial. Todos estos avances estn presentes en los debates e intercambios de experiencias en varios espacios regionales de reflexin, los cuales cuentan con la participacin y el compromiso de los pases representados, a travs de sus ms altas autoridades. Organismos como CEPAL, OEA, PNUDSNU, SEGIB, entre otros, son los responsables e
impulsores de este intercambio latinoamericano de experiencias, en el cual se crean lazos deafinidadypropuestasconcretasdecooperaciny/oasistenciatcnica. Entre estos encuentros, en materia de poltica social, destaca la mencionada Cumbre Iberoamericana de Cohesin Social y Polticas Sociales, para alcanzar sociedades inclusivas, realizada a finales del 2007. Dicha Cumbre se nutri, en sus discusiones y acuerdos, de un clima de mayores consensos, fruto de las experiencias desarrolladas por varios pases durante aos anteriores. Y esta cita, fue de gran influencia en las decisiones polticas que adopt Guatemala tras asistir al encuentro, razn por la cual es necesario hacerunareferenciaespecfica. 1. Antecedentes a la Cumbre Iberoamericana de Cohesin Social: el giro de las polticassocialesenlaregin.
Puede considerarse cmo vlida la argumentacin que refiere que, con la ola democratizadora sucedida en los noventa en Amrica Latina, la reflexin, discusin y agenda derivada de la problemtica social y la exclusin comenz a adquirir visibilidad. A pesar de instalarse en los compromisos de los gobiernos, hay que reconocer que llev un largo recorrido para llegar a disear, precisar y dar consistencia emprica al tipo de polticaspblicasadecuadasysusrespectivosinstrumentosoperativos. El examen de las polticas pblicas de la regin muestra que, en su historia, domin una concepcin de lucha contra la pobreza orientada estrictamente a satisfacer las necesidadesmsbsicasdelasfamilias.Esdecir,alapobrezalahaacompaadolanocin ms elemental de derechos: la de subsistencia, entendiendo y reduciendo el derecho a la vida a su mnima expresin. De esa cuenta, a nivel regional, el men de polticas era mayoritariamentedecarcterasistencialista. Esta visin fue mostrando que, a pesar de constituir un importante paliativo y un mnimo inderogable, no se reduca la pobreza ni se resolvan los problemas estructurales que estaban al origen de la exclusin social; adems, se mantenan sociedades altamente inestables, disgregadas,sujetasaunapeligrosa conflictividadsocialy alaincubacindela violencia,conaumentosconsiderablesdelainseguridad.
Unmodelodepolticaspblicasque,alsegregarymarginaralosmspobrescomosujetos slo de asistencia social, de quienes se constituan como sujetos de polticas de oportunidades y generacin de capacidades, slo ahondaba la segmentacin social y los problemas polticos derivados de ella, con las consecuencias sociales, polticas y econmicas en los respectivos pases, frenando los potenciales de crecimiento, inclusin socialydesarrolloeconmico. Esteescenarioexigadenuevascomprensionesdeldesarrollo:unadiferenteaproximacin con intervenciones concretas, destinadas a la bsqueda demayores niveles de inclusin e integracin sociales, que permitieran terminar con la segregacin de derechos, caractersticadelassociedadeslatinoamericanas. De esa forma, de los programas asistenciales transitorios y de emergencia puestos en prctica a inicios de los noventa, se comenz el trnsito al diseo de polticas pblicas de mayorintegralidad,dotadasdeprioridadesdeinversinsocial,permanenciayestabilidad. Demodoque,juntoconlastransferenciasysubsidiosdestinadosamitigarlassituaciones ms extremas de necesidad de las familias pobres comenzaron a desarrollarse polticas destinadas a generar capacidades y oportunidades en los segmentos ms vulnerables de lasociedad,buscando,alapar,unamejorarmonizacinentreloplanificadoylosrecursos disponibles. En este proceso, la regin pas de privilegiar los Fondos Sociales (los cuales proliferaron encasitodoslospases,sinresultadosefectivos)afortalecerpolticaseducativas,desalud pblica, de empleo, de seguridad social, vivienda digna, entre otras. Esta fue una novedosa etapa de construccin y consolidacin de las polticas sociales en Amrica Latina, con especial nfasis en los grupos sociales de mayor pobreza y vulnerabilidad, tanto en zonas urbanas como rurales; la focalizacin se dio en los sectores tradicionalmentealmargendelosbeneficiospblicosydelasoportunidades. Demodotalque,enlaltimadcada,lareginestestigodelmsimportantesaltoqueha dado la agenda de polticas pblicas: desde la mirada asistencialista hacia la lectura del ejercicio de los derechos, otorgndole condicin de ciudadana efectiva a los sectores pobresyexcluidosdelasociedad. Esta nueva orientacin de polticas sociales basadas en derechos, se acompaa, en un considerable nmero de pases,con unincrementorealdel gastosocial, tantoenrelacin altotaldelgastopblico,comoencuantoalporcentajedelproductointernobruto:desde
19901991 al 20072008 la participacin del gasto social en el PIB ha pasado del 12.2% al 18%enAmricaLatinay,enelmismoperodo,dichogastosocialhapasadoarepresentar del45%al65%deltotaldelgastofiscal1. Si bien no toda la regin progresa en dicha direccin y las heterogeneidades se aprecian en los desiguales niveles de pobreza, en las diferentes magnitudes del gasto social y en la mayor fortaleza o debilidad de sus instituciones, lo cierto es que se crea crecientemente unaconcienciaregionaldelanecesidaddeavanzarconestasnuevasorientaciones. La primera expresin de este acuerdo se materializa por todos los pases asistentes en la reunincorrespondientealXXXIPerododeSesionesdeCEPAL,realizadoenabrildel2006 en Montevideo, Uruguay. En dicha reunin, vistos los niveles de pobreza y desigualdad quepersistenen la regin ycon elpropsito degenerarsociedadesms cohesionadas,se destac la urgencia de instalar una proteccin social basada en derechos, para enfocar y decodificardesdeesepuntodevistalaproblemticasociallatinoamericana. Por primera vez desde que se iniciaran los procesos democratizadores, dejaron de tener peso las visiones que otorgaban un rol residual, de mnima contencin a las polticas sociales, pasando a adquirir relevancia el rol social del Estado y, por lo mismo, la universalidad de las polticas sociales, en tanto derechos a ser garantizados a toda la ciudadana. Un ao despus de formalizado tal planteamiento, se efectu la Cumbre Iberoamericana de Cohesin Social, cita en la cual se ratific la nueva orientacin a seguir por los representantesdelosgobiernos,entreloscualesseencontrabaGuatemala.

CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina.2010. Este promedio regional esconde situaciones muy desiguales, segn los pases: Ecuador, Guatemala y Per tienen un gasto social menor al 8% del PIB; en cambioArgentina,Brasil,CubayUruguaysuperanel20%delPIB.
1
2.
LaCumbreIberoamericanadeCohesinSocial:orientacionesyacuerdos.
El origen conceptual de la cohesin social aplicada a las polticas pblicas, se puede rastrear al examinar la agenda de desarrollo seguida por la Unin Europea, cuyo planteamiento de integracin social se expres a travs de mecanismos y procesos asociados a metas de acceso y calidades del ejercicio de los derechos sociales (en principio, para luego ampliar la gama hacia todo el espectro de las prerrogativas ciudadanas). Desdeelpuntodevistadesuscontenidos,lacohesinsocialaludealainclusinsocialque incluya la disposicin y el comportamiento de los variados actores sociales y polticos: en esta forma de entenderla, estn presentes los conceptos de solidaridad, equidad social y legitimidad poltica, transmisin de destrezas y empoderamiento ciudadano, promocin demayorigualdadyreconocimientodeladiversidad(gnero,etnia,sexual,etc.)2. En cuanto a los mecanismos que la hacen posible, (citando a la misma fuente cepalina) la cohesin social se traduce principalmente en un conjunto amplio de polticas e indicadores conducentes a reducir la brecha de ingresos y garantizar un mayor acceso al empleo, la educacin y los servicios de salud. En tal sentido, la cohesin socialfundada en la nocin de derechos vincula causalmente los mecanismos de integracin social y bienestar,con la plenapertenencia social de losindividuos. Demodo tal que,inclusin y pertenencia, o igualdad y pertenencia, son los ejes sobre los cuales ha girado la nocin de cohesinsocial3.
CEPAL, Cohesin Social. Inclusin Social y Sentido de Pertenencia en Amrica Latina y el Caribe. Agencia Espaola de Cooperacin Internacional y Secretara General Iberoamericana, SEGIB. Enero 2007. Pg.1516.
3 2
Ibid.Pg.14.
ComponentesyDimensionesdelacohesinsocial
Componente
Distancias Pobreza e ingresos Empleo Acceso a la proteccin social Consumo de bienes y acceso a servicios bsicos Acceso a la educacin Acceso a la salud Acceso a nuevas tecnologas
Mecanismos institucionalesde inclusinexclusin Sistema democrtico Estado de derecho a) Lucha anticorrupcin b) Justicia y seguridad humana Polticas pblicas Operacin del mercado
Sentidode pertenencia Multiculturalis mo y no discriminaci n Capital social y participacin Valores pro sociales y solidaridad Expectativas de futuro y de movilidad social Sentido de integracin y afiliacin social.
Dimensiones
Fuente:ComisinEconmicaparaAmricaLatinayelCaribe(CEPAL).
Con este marco contextual, conceptual y poltico, se realiz la referida Cumbre Iberoamericana, con la participacin de 22 jefes de Estado y de Gobierno. Detrs de esta Cumbre, haba un esfuerzo de varios aos realizado por mltiples pases, interesados en avanzarhaciasociedadesmsinclusivasenlosocial,msprsperasenloeconmicoycon sistemaspolticosbasadosendemocraciascrecientementeestablesyparticipativas. La evidencia de grandes magnitudes de pobreza y desigualdades que limitan el progreso
econmico de las respectivas realidades nacionales y la calidad de sus procesos democrticos de toma de decisiones, eran dos fundamentos relevantes de esta bsqueda delacohesinsocial,comoobjetivoregional. Es as que en ese momento confluy una concepcin de la cohesin social que vincula y condiciona el progreso econmico con la inclusin social y poltica. Por lo tanto, reconoce la necesidad de articular polticas sociales y econmicas con espacios crecientes de democracia y participacin, tal como se advierte en la Declaracin de Santiago, emanada delareuninysuscritaportodoslosmandatariosasistentes4. Dicha Declaracin parte sealando que se debe asegurar un crecimiento econmico perdurable, que garantice el desarrollo humano y le otorgue capacidad al Estado para implementar polticas y programas destinados a ese fin. Inmediatamente despus, la Declaracinseala lanecesidaddeadoptarpolticaspara la creacin de trabajodecente y decalidad. Asimismo, se enfatiz la necesidad de colaborar estrechamente para colocar en el centro de la agenda internacional el inters por la cohesin social y alcanzar sociedades ms inclusivas,favoreceresfuerzosnacionalesenmateriasdeproteccinsocialypolticaspara la superacin de la pobreza, la desigualdad y el hambre. En suma, un compromiso claro conelcumplimientodelasmetasdelosObjetivosdeDesarrollodelMilenio. Como requisito de lo anterior, en dicha Declaracin se establece la prioridad de impulsar unmayordesarrolloycoordinacindelaspolticassocialesparalareduccinysuperacin de la pobreza, para garantizar accesos universales y calidad de las prestaciones de los servicios sociales (especialmente en educacin, salud, vivienda, seguridad y proteccin social). Todo ello, segn la Declaracin, dirigido especialmente a los grupos vulnerables, personas adultas mayores y con discapacidad, as como desarrollar programas y polticas especficas hacia la juventud (especial nfasis para el contexto guatemalteco, dada su realidaddemogrfica). Finalmente, la Declaracin culmina con una convocatoria a avanzar hacia sistemas de proteccin social de cobertura universal, con instrumentos contributivos y no contributivos (solidarios), as como con un plan de accin que identifique compromisos y acuerdosdelosgobiernosydetodoslosactorespolticosysociales.
CumbreIberoamericanadeCohesinSocial,DeclaracindeSantiago,noviembre2007:www.segib.org
En suma, la Declaracin de Santiago, plasma los cimientos de un consenso en la lnea de garantizar el goce y ejercicio de los derechos sociales en forma efectiva, a toda la ciudadana,medianteeldesarrolloprogresivodelaproteccinsocial. En palabras del Secretario General Iberoamericano, Enrique Iglesias, al finalizar el encuentro regional, constituye el resultado de la Cumbre con ms cosecha de los ltimos 17aos. 3. DelaCumbreIberoamericanaalConsejodeCohesinSocialdeGuatemala.
A partir de los debates y acuerdos de esta cita regional y en el marco de una agenda regional, el entonces recin electo Presidente Colom, reconoci y tom la orientacin de la cohesin social como meta prioritaria de la agenda de polticas sociales y asociadas, ponindoloalcentrodelosejesarticuladoresdesuperododegobierno. Desdesuinicio,laconcepcindecohesinsocialqueanimlaprioridadgubernamentalse asientaenelreconocimientodelapersonacomosujetocentraldelquehacerpblico,que requiere de garantas efectivas al goce y ejercicio de sus derechos polticos, econmicos, socialesyculturales.Demaneraexpresa,elgobiernoasumiala cohesinsocialcomoun requisito para la legitimidad democrtica, el crecimiento sustentable y la estabilidad social, a travs de la puesta en prctica de mecanismos reales de superacin y reduccin delapobreza. Cohesin social, como valor, no es un programa de gobierno; ms bien, se trata del basamento de un proyecto de pas, un compromiso del Estado con la inclusin, la generacin de oportunidades, el tratamiento equitativo de la diversidad, la relacin entre lapobrezaylaausenciadeseguridaddemocrtica,entreotros. Este no es un dato menor, si tomamos en consideracin que Guatemala es uno de los pasesmsdesigualesenlareginmsdesigualdelplaneta,siendoportantomenesterel diseo e impulso de polticas que propendan a la inclusin. Ello implica amplios consensos, pactos sociales y polticos de mediano y largo plazo, que viabilicen la intertemporalidaddelasacciones. Ahora bien, para llegar a ese punto es necesario abordar lasurgencias y plantearsemetas
inmediatas,iniciando la accin.La meta urgente, lacual desde la ticay dignidad humana no admite dilaciones, es enfrentar los altos niveles de pobreza y extrema pobreza, ante la evidenciadequelaexclusindetanvastossectoresdelasociedadguatemaltecaeslams severalimitacinalefectivoejerciciodelaciudadanaydesuscorrespondientesderechos. Es una consideracin de tal urgencia, que la vocacin de cohesin social del gobierno se materializenlaconstitucinlegaldeunainstanciadenominadaComisinInterministerial de Cohesin Social, entidad que se ha conocido pblicamente como Consejo de Cohesin Social. Dicha instancia, como veremos ms adelante, desde el proceso de construccin de los nuevos programas sociales implementados hasta el trmino del periodo, se nutre de lasdistintasexperienciasqueseregistrabanenlareginydelosaprendizajeslegados. De acuerdo con las atribuciones que la Constitucin le confiere, el Presidente de la RepblicaconstituylegalmentelaComisinInterinstitucionaldeCohesinSocialel21de enero del 2008. Complementadas sus atribuciones con un nuevo acuerdo gubernativo en junio del 2009 y, finalmente, perfeccionada su composicin el 20 de abril del 2010, el Consejo de Cohesin Social pas a ser un espacio de articulacin de las polticas de desarrollosocialdelgobierno(unadelaspolticaspriorizadasenelPlandeGobiernodela Esperanza). Presidido por el propio Presidente de la Repblica, el Consejo de Cohesin Social est integrado por los ministerios de Educacin, Salud Pblica y Asistencia Social, Agricultura, Ganadera y Alimentacin, la Secretara de Seguridad Alimentaria y Nutricional, la Secretara de Obras Sociales de la esposa del Presidente, la Secretara de Bienestar Social de la Presidencia y la direccin ejecutiva del Fondo Nacional de la Paz. Con calidad de oyentes, con voz pero sin voto, son convocadas otras instituciones o entes, segn las necesidadesdeagendaylostemasatratar. Con la declaracin expresa de propsitos de cohesin social: dar tratamiento a los problemas de pobreza, desigualdad y exclusin social y permitir la integracin econmica y social de los guatemaltecos, el Consejo se constituy en el ente coordinador de las polticas sectoriales, los programas sociales y la inversin social, destinados a los sectores de mayor pobreza y vulnerabilidad, de acuerdo a criterios de focalizacin social y territorialdelosrecursospblicos. Para el logro de los objetivos de cohesin social, el Consejo asumi tareas de modernizacin de la gestin social del gobierno, contando con las atribuciones legales
para fortalecer las acciones de los entes e instituciones que la conforman; especficamente, las relacionadas con la inversin social, velando por la adecuada utilizacin de los fondos pblicos y por la complementacin y coherencia de los diversos programassociales. En definitiva, el Consejo de Cohesin Social no es una institucin, no administra directamente recursos ni ejecuta programas. Es una instancia de rectora social, de priorizacin social y territorial, un espacio de articulacin, complementariedad y coherencia intersectorial; se trata de una entidad de reflexin y toma de decisiones y su posterior seguimiento, que pretende asegurar que los esfuerzos y recursos de los ministerios y secretaras, a travs de la prestacin de servicios e implementacin de programas,lleguenaquienesrealmentelonecesitan,enlosmunicipiosdemayorpobreza yvulnerabilidaddelterritorionacional. El Consejo de Cohesin Social vela, entonces, por el mejor desempeo de las polticas y programas sociales, orientados a los sectores de mayor pobreza de la sociedad guatemalteca,enlosmunicipiospriorizadosdelpas(histricamentedesatendidos). En esencia, la constitucin deesteConsejo permiti desde el inicio del gobierno asumir la prioridad de la cohesin social, en ausencia de una entidad estatal responsable del desarrollosocial,comoexisteenotrospasesquecuentanconministeriosparatalesfines, como es el caso de los Ministerios de Desarrollo Social. Haber esperado la tramitacin legislativa de un ministerio de tal naturaleza, hubiera impedido iniciar el reto urgente de trabajo para la reduccin y erradicacin de la pobreza, cuando sta castiga cotidianamenteamsdelamitaddelapoblacin. Entodocaso,lacreacindeunaentidadrectorayarticuladoradeministeriosconfinesde desarrollo social, con atribuciones temporales adscritas a tales fines, era una alternativa de la que ya existan precedentes en la experiencia latinoamericana, con resultados positivos. De modo que, en otras palabras, la iniciativa elegida por el gobierno de Guatemala no es indita. En rigor, experiencias de coordinaciones interministeriales e interinstitucionales de poltica social, para reducir y luchar contra la pobreza y la exclusin, promover la igualdad de oportunidades y reducir las brechas (tanto subjetivas como territoriales), han existidoennumerosospasesdeAmricaLatina,condiversosgradosdeefectividad.
Probablemente, lo que hace singular esta iniciativa respecto de otras, es su radicacin en la Presidencia de la Repblica y, por lo mismo, el hecho de contar desde el inicio con una mayor posibilidad de hacer efectiva la articulacin de las polticas sociales y la subordinacin de los intereses ministeriales sectoriales a la visin de conjunto y de equipo5. El proceso iniciado en Guatemala en 2008, si bien tiene ingredientes propios y caractersticas especiales, puede nutrirse de la trayectoria de innovadoras polticas sociales en un importante nmero de pases de Amrica Latina, aprendiendo de los aciertos y de los errores forneos. Ello permite, como se ver posteriormente en el presentedocumento,avanzarconmayorrapidezyefectividad. Mirado desde la perspectiva que dan ms de 3 aos de trabajo, es posible sealar que el importante salto que han dado las polticas y los programas sociales en Guatemala, se ha podido producir gracias a esta opcin, iniciando las acciones para instalar una nueva culturadegestinsocial,medidayorientadaalograrresultadosdedesarrollo. Afuturo,noslodependiendodelavoluntadpoltica,sinodelainstitucionalizacindeun proyectodecohesinsocialcomopolticadeEstado,sepuedegarantizarsucontinuidady profundizacin. En este sentido, la necesidad de reformas legales e institucionales, para dotar de la rectora en materia de proteccin social a un Ministerio especfico, es perentoria; esa es condicin de sostenibilidad, continuidad y fortalecimiento de los logros alcanzados y de las materias pendientes. Otro tanto ocurre con las necesarias aprobacionesdesoportelegalparalosdiversosprogramassocialesenejecucin,aspectos que delinean una agenda legislativa de carcter estratgico para el desarrollo social de Guatemala.
Con excepcin del perodo presidencial de Eduardo Frei en Chile (19942000), en que presidi el Comit SocialdeMinistrosparalaSuperacindelaPobreza,tantoenesepasenotrosperodosdegobierno,como en muchos otros pasesde Amrica Latina, han existido distintas coordinaciones interministeriales para las polticas sociales que, en la mayor parte de los casos, su conduccin est radicada en un Ministerio de Desarrollo Social, el cual articula y proporciona soporte tcnico. Recientemente, el actual gobierno de Colombia ha promovido una iniciativa de coordinacin presidencial para enfrentar al pobreza, similar a la guatemalteca.
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III.
Contextualizacin:LaPolticaSocial20082011
A partir de 1996, con la suscripcin de los Acuerdos de Paz, el gasto social histrico de Guatemala finalmente comenz a dar signos de crecimiento, siendo aun insuficiente para abordar la gran deuda social acumulada. Esto se expresa en una parte importante de la poblacin viviendo en condiciones de extrema pobreza, un mayor porcentaje an de esta poblacin en condiciones de pobreza, sin dejar de mencionar la inequidad distributiva6y otras dimensiones de la desigualdad que perviven, tales como las urbanorurales, derivadasderazonestnicas,degnero,dediversidadsexualyedad,entreotras. La informacin ms actualizada disponible muestra la existencia de ms de 6 millones y medio de guatemaltecos viviendo bajo la lnea de la pobreza, lo cual representa el 50.9% deltotaldelapoblacinalao2006(sobreelanlisisdedatosdelaEncuestanacionalde condiciones de vida ENCOVI). De stos, un 15.2% enfrenta condiciones de extrema pobreza7.Y esta gran magnitud de pobreza tiene, adicionalmente, rostro indgena: dos terceras partes de los pobres son indgenas y habitan mayormente en zonas rurales del pas. Por otra parte, la alta tasa de natalidad explica que la pobreza castigue con particular fuerza a las nias y nios, quienes son vctimas de los escasos ingresosde sus hogares, de la desnutricin y de las limitaciones educacionales y de salud pblica que ello acarrea.
Con una distancia de 23.9 veces entre el quintil ms rico y el quintil ms pobre de la poblacin, Guatemala es parte de lospocos pases de Amrica Latina queempeoran la distribucin de sus ingresos en elperodo20022006(CEPALPanoramaSocialdeAmricaLatina.2010). 7 PNUD Guatemala: Hacia un Estado para el Desarrollo Humano. Informe Nacional de Desarrollo Humano. 20092010. Es importante dejar consignado que, de acuerdo a otra fuente de informacin, la pobrezaenGuatemalaen2006seramayoran,delordendel54.8%(CEPALPanoramaSocialdeAmrica Latina2010).
Otro tanto, sobre los sectores demogrficamente indicativos de la juventud, la cual enfrenta condiciones de falta de educacin, escasa insercin laboral, violencia de todo tipo,entreotrasconsecuenciasnegativas. Ante tales rdenes de magnitud y con escasos ingresos fiscalesGuatemala est entre los pases con menor carga tributaria de Amrica Latina8 asumir el reto de la cohesin social enfrentaseverosobstculos. Una respuesta evidente es aumentar los ingresos fiscales, aspecto que requiere reforma tributaria. Y la posibilidad de tal reforma tributaria, se condiciona sobre la pre existencia depactossocialesypolticosquehayqueconstruiryque,sinduda,tomarnsutiempo. Ante las restricciones fiscales vigentes y las limitaciones polticas para implementar una reforma tributaria, que ponen en entredicho la viabilidad de un proyecto de cohesin social, el gobierno asumi dos opciones simultneas, de accin inmediata, de manera de nopostergareliniciodesusaccionesendesarrollosocial. Por una parte, redefinir la composicin del gasto pblico, de modo tal de aumentar el gasto social como proporcin del total. De otra, hacer ms eficiente el mismo gasto pblico, particularmente el social, de modo de mejorar el impacto en materia social del Estado. Respectodelaprimera,selograincrementarelgastosocial(entendidoestecomolasuma registrada por los sectores de Educacin, Ciencia y Cultura, Salud y Asistencia Social y Vivienda), en relacin al Producto Interno Bruto (PIB) y en relacin al total del gasto pblico; es as que, en el trienio 20082010, mientras el gasto pblico pas del 14.4% al 15.2% en relacin al PIB, el gasto social creci proporcionalmente ms, desde el 4.4% al
Alao2008,incluyendolascontribucionesalaseguridadsocial,Guatemalatieneingresostributariosdel 11.6% del PIB, lo que contrasta con el 18.7% de Amrica Latina (CEPAL La Hora de la Igualdad. Brechas por Cerrar, Caminos por Abrir. 2010). Sin considerar los ingresos de la seguridad social y segn informacin proporcionada por el Ministro de Finanzas de Guatemala, dicha carga tributaria representa el 10.5%en2010.
8
5.7%,enrelacinalPIB.Enesemismoperodoelgastosocialaumentenrelacinaltotal delgastopblico,desdeel30.7%al37.4%.Nodebeolvidarseelcontextoglobalpadecido, con crisis econmicas y comerciales mundiales, con afectacin directa en las economas nacionalesysuscifras. En cuanto a la tarea de asegurar una mayor eficiencia y eficacia de tales recursos, se asume el desafo de adoptar orientaciones en las polticas sociales con nuevos criterios parasuimplementaciny,sobretodo,lamodernizacinyprofesionalizacindelagestin socialpblica,talcomopasaremosadescribiracontinuacin. 1. Nuevoscriteriosparalaimplementacindelaspolticassociales.
La cohesin social como horizonte de accin que inspira las acciones en proteccin social, tiene una arista de recursos, pero no se agota en ello; trata tambin de un mejor uso y destino de lo disponible. Requiere, por lo mismo, una gestin social que asegure que los recursos lleguen a quienes realmente lo requieran, de manera oportuna y con calidad; es decir, que efectivamente se impacte en las condiciones de vida de los ms pobres y vulnerables,aumentandosusherramientasparaalgunacircunstanciadebienestar.
La falta de cohesin social en un pas debilita la legitimidad de la democracia y la accin pblica, en todos sus mbitos.
En esa perspectiva, el Consejo de Cohesin Social defini las nuevas orientaciones y los criterios centrales que deben guiar las polticas sociales: integralidad, focalizacin social y territorial, descentralizacin y finalmente, gestin orientada a resultados. Estos criterios orientansutrabajocotidianoeinspiranelprocesodetomadedecisionesquesedanensu seno,enlasreunionesregulares. EstclaroqueabordarladeudasocialenGuatemalarequeradeaccionesurgentes,frente a las necesidades de grandes conglomerados de poblacin; ahora bien, el horizonte reconoce que los mecanismos de poltica social deben articularse desde la visin de pisos mnimos de garanta al ejercicio de los derechos de la ciudadana, que permitan que las medidas de proteccin social se conviertan en un conjunto inderogable de prestaciones y servicios para el mejor vivir de toda la poblacin. En otras palabras, la universalizacin de losefectosdelaspolticassectorialesydelosserviciospblicosgenerales,siguesiendoun mandatoenlaagendadeldesarrollo.
UNA NUE EVA ORIEN NTACIN EN E LAS POL LTICAS SO OCIALES
1.1.Integralidad I d. Lafaltadeunlid derazgo ins stitucional especfico, e r rector de laspolticasp pblicasaso ociadas a laagendasocial l,escausade d inconsist tenciaseinc coherencias senlaspol ticassociales,desu dispe ersin, de duplicacion nes y omis siones que, usualmente, termina an afectand do a los secto ores ms po obres de la a sociedad (aquellos que tienen menor m capa acidad de presin p y fuerz za social para p deman ndar la solucin inmediata a sus s necesid dades). Es as que, tradicionalment te, los minis sterios sectoriales y los s programa as sociales n no dialogan entre s, no definen cole ectivamente e sus usuar rios, sus ob bjetivos y metas, m ni po onen en co omn sus recursos; ello, no n obstante e que las fa amilias ms s vulnerable es y los territorios ms pobres requieren de ac ccin integr ral, coordin nada y complementaria de las po olticas socia ales y de inver rsinsocial. . Porello, e laprim meratareadel d ConsejodeCohesi nSocialfue econstituir rseenunasuerte s de autoridad social que defin na prioridad des y estab blezca meta as colectiva as, identific cando las reas s prioritarias y los su ujetos vuln nerables, de modo de e coordinar a los mi inisterios secto orialesyaqu uellosprogramassocia aleshacialo osmspobr res.
Polticade cobertura educativa. Prog gramas presid denciales. Polticade coberturaen saludpblica.
Programas sectoriales.
Consejo de C Cohesin Social
Gestin dela Vulnera abilidad y recons struccin.
Registro o nicode Beneficiar rios
Acces soaagua segura. Vivienday legalizacin.
Infraestructura socialy productiva.
Esta articulacin de distintos actores s gubernam mentales res sponsables de la acci n social
Preside enciadelaRe epblicadeG Guatemala 20
pblica, permite darle integralidad a las polticas e intervenciones, provocando sinergias para alcanzar resultados efectivos. A su vez, esto optimiza el uso de los recursos y evita las duplicidades en la accin social; de hecho, el slo aspecto de generar comunicacin entre las instituciones pblicas y los programas, ya implica una ganancia en la gestin pblicaengeneralyenlasocial,enparticular. La accin programtica compartida y la complementariedad de recursos e inversiones en los mismos territorios y para las mismas familias, logran impactos que superan con creces lo que de manera individual realiza cada ministerio, en su sector, o un programa social aislado. En otras palabras, en poltica social se condicionan y reducen las posibilidades de xito (entendido como reduccin del nmero de ncleos familiares que caen bajo la lnea de pobreza) si no se logra la armonizacin de esfuerzos y la armonizacin de las inversiones, tanto en los territorios adecuados, como en los estamentos socio demogrficosrespectivos. A modo de ejemplo, y como la evidencia lo fue mostrando en la implementacin de las polticas sociales, los indicadores de salud no son solamente el resultado de las acciones propias del Ministerio de Salud, con nuevos centros de atencin mdica y personal especializado en zonas marginales, sino tambin de inversiones en infraestructura social bsica, de la educacin de las madres, de la cloracin y potabilizacin de las aguas, por mencionaralgunasdelasmsimportantesmedidasadoptadasenelperododegobierno. En otra analoga comparativa, mejorar los niveles educacionales no depende solamente de las acciones propias del Ministerio de Educacin, a travs de inversiones en infraestructura y equipamiento escolar o haciendo efectiva la gratuidad (factor que, por cierto, aument considerablemente la cobertura), si a la par no se mejoran los ingresos familiares que impidan o limiten el trabajo infantil y si no se tienen vas de acceso desde lasviviendasdelosniosalosestablecimientoseducacionales,coninversionesespecficas paraello. 1.2.FocalizacinSocialyTerritorial Lanecesidaddefocalizacinnacedelasexigenciasdelarealidadnacional:laevidenciade que son los ms pobres los hogares de mayor vulnerabilidad quienes estn desprotegidos por el Estado y quienes ven amenazado cotidianamente el ejercicio de sus derechos de toda ndole, ms la constatacin de la limitacin de recursos pblicos para la magnituddenecesidadesinsatisfechasdelapoblacin.
Tomando en consideracin esta realidad de limitaciones, confrontada a grandes necesidades no resueltas, se adopt la decisin de combinar focalizacin socio demogrfica y territorial en las polticas sociales (siendo sabido que la integralidad de las accioneseinversionessocialesmejoralosimpactosproducidos). Respecto de la focalizacin social (por perfil socio demogrfico), se trata de identificar a las familias de mayor pobreza y vulnerabilidad, para poder asegurar sus derechos esenciales,conproyeccinhaciatodossusmiembros.Lapobrezatienenombreyapellido, rostroyrealidadconcreta,nosiendoslounnmerooestadstica:eshaciaesaspersonas y familias especficas a quienes la atencin debe llegar. Est claro que el proceso de desarrollo requiere, entre otros aspectos, de avances sostenidos y sostenibles en la integracin social; desde esa lectura, evitar la creciente desintegracin de los ncleos familiaresesunacondicindemejoramientodelascondicionesdevida,anivelagregado. La complejidad del fenmeno se incrementa, dado que las familias a atender habitan en territorios, a su vez, vulnerables: asentamientos precarios y/o reas proclives a desastres. Estas familias conviven en comunidades en donde, la mayora de las veces, las diferencias de condiciones de vida e ingresos son marginales, en cuyo caso la sola focalizacin social tiene el efecto perverso de romper comunidades y desentenderse de las particularidades delentorno. Laincorporacindeladimensinterritorialdelafocalizacintienedosefectospositivos. Es en el territorio donde es factible articular la pluralidad de iniciativas, de programas e inversiones sociales que podrn tener impactos sociales integrales en las familias y sus miembros. Pero, tambin, es en el territorio en donde la complementariedad de las inversiones puede provocar efectos e impactos, no slo en las familias ms pobres, sino ensuentornoycomunidades. Recordemos que las inversiones, cualquiera sea su naturaleza, origen y destino, inyectan recursos en los territorios, generando un efecto multiplicador con consecuencias productivas, econmicas, comerciales, entre otras que apuntan a la dinamizacin de las comunidadesy/omunicipiosatendidos. Enfatizando, la focalizacin territorial es un factor sustantivo en la perspectiva de la cohesin social, pues permite integrar socialmente a las personas y a sus familias, sin rompersuslazosdeidentidadypertenenciaalacomunidadque,indirectamente,tambin
vereforzadoelumbraldelejerciciodesusderechos. Tomando en consideracin los criterios de focalizacin territorial, otra externalidad positiva es que las reas atendidas por los programas e inversiones sociales se ven beneficiadasporelequipamientoenlasescuelas,laconstruccindenuevainfraestructura educativa, la contratacin de ms maestros, la apertura de nuevos centros de atencin mdicaydeparto,entreotros. De la misma forma, as como las intervenciones benefician a ciertos ncleos familiares (niez y jefas de hogar, fundamentalmente) en las comunas seleccionadas, el resto de habitantes del rea ven mejoradas sus condiciones de acceso a los servicios naturalmente universales, permitiendo la atencin del resto de nios y madres de las comunidades seleccionadas. Desde otra lectura, hay un primer crculo concntrico de beneficiados y un segundo,msgeneral,queigualmenterecibemejorasdeatencin. Si bien la atencin (subsidios monetarios o en especie) se brinda a quienes son seleccionados por indicadores de mayor pobreza en dichas comunas, las inversiones sociales asociadas a tales transferenciaseducativas, en salud, de infraestructura bsica y equipamiento, entre otras son un aporte de carcter general, que llega al territorio en quesehafocalizadoelesfuerzodeinversin,prestandoservicioatodossushabitantes. 1.3.Descentralizacin. As como el criterio de integralidad lleva a la necesidad de aadir al criterio tradicional de focalizacin social el de focalizacin territorial, la territorializacin de las prioridades de desarrollo social lleva necesariamente a incorporar la descentralizacin como uno de los criterioscentralesenlaimplementacindelaspolticassociales. Polticas sociales centralizadas no reflejan adecuadamente las heterogneas realidades sociales y territoriales de la pobreza, ni son sensibles a las especiales caractersticas que tienenlasdistintascomunidadesquehabitanlaszonasurbanasyruralesdelpas. Desde el diseo de las polticas sociales, dicha heterogeneidad debe estar incorporada, lo cual implica flexibilidad de los diseos, para adecuarse descentralizadamente a las diversas realidades locales. Pero, sobre todo, es en la implementacin de los programas e inversionessocialesendondeladescentralizacinjuegaunpapelcrucialparaadecuarsey
adaptarsealasrealidadeslocales. Asimismo, el rol activo que deben jugar los propios usuarios de los servicios, los procesos de control y fiscalizacin para el correcto desempeo de las acciones sociales, la participacin de la comunidad en la implementacin de las iniciativas, son parte de la eficaciadelaspolticassocialesydelasinversionesqueelEstadorealiza. La descentralizacin es, por consiguiente, una condicin de la cohesin social, pues alude a la participacin, a la fiscalizacin y al control ciudadano, al involucramiento, a la identidad y pertenencia, adems de ser el mecanismo ms efectivo para que los recursos quesedestinantenganlosresultadosesperados. El papel de los municipios es relevante, como lo es el de los restantes actores sociales y polticosqueintervienen,anivellocal.Sinfortalecimientodelpoderycapacidadeslocales, la descentralizacin sera incapaz de desempear efectivamente sus roles. De modo que, junto con priorizar el criterio de descentralizacin de las polticas de desarrollo social, se requiere el fortalecimiento polticoadministrativo que dote de capacidades a los municipios, as como a las comunidades para que, como ciudadana empoderada, pueda ejercer control y fiscalizacin de los actos pblicos, evitando el clientelismo, la falta de trasparenciayelabusoderecursosfiscales. 1.4.Gestinsocialorientadaaresultados. El Consejo de Cohesin Social fue creado como un concepto de accin pblica en materia social, destinado a la unificacin y facilitacin de la accin institucional, para focalizarla hacia los municipios ms pobres del pas. Se trata de despertar y fortalecer un Estado histricamente incapaz de dar respuestas en materia social. Todas las innovaciones referidas confluyen en la direccin de una estrategia de desarrollo social que descansa en polticas sociales orientadas a sus resultados y no, como es tradicional,enelcontroldelosprocesos. Adoptar una perspectiva de resultados es poner al Estado en la lgica del servicio a la ciudadana: es pensando en el ejercicio de los derechos ciudadanos que debe organizarse el quehacer de las polticas sociales y no en satisfacer los requisitos administrativos y burocrticos que histricamente caracterizan a los servicios pblicos, en una cultura institucionaldominadaporlosprocedimientos,olvidandoasususuariosfinales.
Ladesnutricininfantil,elabandonodelosadultosmayores,elanalfabetismo,laviolencia intrafamiliar,ladiscriminacin,laausenciadeserviciosmdicos,lacarenciademaestrosy locales escolares se viven a diario, castigando a grandes segmentos de poblacin. La pobreza es una permanente emergencia en las vidas de millares de guatemaltecos, de modo que carecer de sentido de urgencia en el servicio pblico condena a estos ciudadanosareproducirsuscondicionesdeafectacin,daada. Pero actuar con sentido de urgencia, acelerando la toma de decisiones y la ejecucin, orientando toda la gestin social hacia losresultadoscomprometidos, sinentramparseen procedimientos cuya lgica es burocrtica y no de servicio, no significa que dichos procedimientosseanreemplazadospordecisionesarbitrariaseinconsultas.Setrata,junto con el sentido de urgencia, de dotarse de procedimientos que aseguren la seleccin de beneficiarios de manera transparente y justa, de aquellas metodologas e instrumentos que permitan el permanente monitoreo de la gestin a niveles del gobierno central y descentralizado, de modo que se puedan detectar oportunamente los cuellos de botella, los obstculos y errores para poder intervenir en ellos y asegurar la ejecucin de los compromisos. Significa tambin contar continuamente con evaluaciones de desempeo y de impacto, para agilizar y perfeccionar procesos, redisear programas e inversiones o, simplemente, paraidentificarloquenofuncionaydecidirenconsecuencia.Laopcindeunagestinpor resultados es, por sobre todo, una opcin por asumir polticamente la responsabilidad de loscompromisosquelasautoridadesadquierenconlaciudadana. El Consejo de Cohesin Social tom esta opcin a travs de dos frmulas concretas: por una parte, con sesiones semanales regulares con todos los ministros responsables, orientadas a dar cuenta peridica de cada uno de sus programas (monitoreando as los cronogramascomprometidos,demododeasegurareldesempeodemetasyplazos).Por la otra, instando a la elaboracin de procedimientos, metodologas e instrumentos que permitieranlasseleccionesadecuadasyquesirvieranalpropsitodeefectuarmonitoreos y seguimientos, as como sentando las bases de las evaluaciones de desempeo e impacto. 2. La poltica social en accin: prioridades sociales y territoriales, sectores sociales, programaseinstrumentos.
Siendo el Consejo de Cohesin Social una instancia rectora de las polticas pblicas en
materia social, la ejecucin de sus decisiones, en lo programtico y presupuestario, radica enteramente en la institucionalidad polticoadministrativa que maneja las polticas sociales:ministerios,secretariasyfondos. De modo que el examen de las polticas sociales puestas en marcha por tales entidades pblicas, es lo que permite dar cuenta de los resultados de la estrategia de cohesin social, tanto en lo que a avances y logros se refiere, como en cuanto a sus limitaciones, vacosydesafospendientes. 2.1.Prioridadessocialesyterritoriales. De acuerdo a los criterios de focalizacin social y territorial, las polticas sociales precisan susprioridades. El foco central de las estrategias de intervencin social lo constituye la extrema pobreza, la pobreza y las vulnerabilidades, en sentido amplio. Dado que la mayor exclusin se vive en las zonas rurales con alto componente indgena, la prioridad social se concentra en dichas zonas y termina por beneficiar en especial a las comunidades y familias indgenas. Elloimplicaque,deltotaldelesfuerzorealizadoenmateriadepolticassociales,elgrueso se concentra en las reas rurales de mayor pobreza, contabilizado por municipio como unidaddemedidageogrfica. Sin embargo, el mbito urbano no puede ser abandonado. All la priorizacin se fundamenta, de acuerdo a los diagnsticos de la realidad social dominante, en la necesidad de garantizar condiciones bsicas de alimentacin, as como asegurar mayores oportunidadesalaniezyadolescenciaquehabitaenasentamientosurbanosmarginales, conaltosndicesdeinseguridadyviolencia. En todas estas decisiones de priorizacin social y territorial, la familia es definida como el sujeto de la poltica social y, por lo mismo, eso implica e incluye al conjunto de sus miembros. De tal modo que los programas sociales que se impulsan, las transferencias monetariasyenespeciequeseentregan,ascomolasinversionessocialesquesellevana cabo, terminan por beneficiar efectivamente a los segmentos ms vulnerables de la sociedad:lainfanciayadolescencia,lasmujeresylosadultosmayores.
La mayor parte de los programas sociales se relacionan con las familias a travs de las mujeres,comocabezadehogar,siendostaselvnculodelEstadoconelncleofamiliar. Son las mujeres las que mayormente garantizan que las transferencias monetarias que reciben lasfamilias segasten en sus necesidades bsicas, o que los alimentos que reciben sedistribuyanequitativamenteentodoslosmiembrosdelhogar.Sonlasmadresentodos estoshogareslasquesehacenpersonalmenteresponsablesdelaasistenciadesushijosa lasescuelasyaloscontrolesdesalud. Y por ser las mujeres las que administran y organizan la mayora de los recursos que el Estado transfiere a las familias, no slo prestan un servicio a todos los miembros del hogar, sino que adems logran adquirir habilidades que permiten su propio desarrollo y empoderamiento, cuestin no menor en un pas donde la violencia contra la mujer, la afectacin de sus derechos bsicos y la desigual posibilidad de contar con oportunidades dedesarrollotienenunalamentableexpresin,tantoanivelcotidianocomoestadstico. Como se advierte, la priorizacin social presente en estas orientaciones de poltica social tiene el propsito de abordar las inequidades materiales que se viven en la pobreza y otrasdimensiones deladesigualdad, lasqueestn presentespor condiciones deedad,de gneroytnicas. A su vez, la priorizacin territorial, junto a proponerse acercar el esfuerzo inversor estatal a las zonas de mayor marginalidad y precariedad, tiene la intencin de comenzar a incidir enlashistricasdesigualdadesurbanorurales. 2.2.SectoresinvolucradosyProgramasSociales. Enelpropsitodeavanzarenlacohesinsocial,sehanvistoinvolucradoscasilatotalidad de los organismos gubernamentales. Sin embargo, el mayor esfuerzo est radicado en los ministerios, secretaras y fondos sociales que mayor incidencia tienen en las polticas de desarrollo social, como vimos a propsito de la composicin del Consejo de Cohesin Social. Con distintos rdenes de magnitud y significado, son stas las entidades responsables de los programas e inversiones ms importantes, que se desarrollaron durantetodoelperododegobierno. El men de instrumentos de reduccin y lucha contra la pobreza se concentra en un conjuntodeProgramasSocialesespecficos,complementadosconunaseriedeestrategias detrabajo,conmetaspuntualesyconcretas,enamboscasos.
En orden de clarificar las categoras, entendemos por Programas Sociales los mecanismos de intervencin y accin concreta, sobre una poblacin meta previamente determinada que requiere de una prestacin y/o atencin puntual, sobre la cual se aplican los procedimientosynormascreadasalefecto;sufinalidades,entodosloscasos,mejorarlas condiciones de vida de las familias beneficiarias. Ahondando, cuentan con un andamiaje legal y procedimental, con un ente rector que absorbe su existencia y funcionamiento cotidiano, estructuras presupuestarias, entre otros aspectos relativos a su creciente institucionalizacin. Los Programas, por su propia naturaleza, son funcionales y sostenibles en tanto y en cuanto articulan esfuerzos colectivos (interinstitucionales e intersectoriales), apelando a lneas compartidas de metas y objetivos, a la coordinacin entre diferentes niveles de Gobierno (Nacional y Locales), Sociedad Civil y poblacin atendida; otro tanto sucede con laarticulacinyarmonizacindelosesfuerzostcnicoseinversionesenlosterritoriosyel soporte financiero (mxime teniendo una brecha profunda entre necesidades sociales a atenderyrecursosdisponibles). En todo caso, evitar duplicidades en las acciones pblicas es siempre un mtodo de optimizacin de recursos, aumentando la posibilidad de llevar a cabo acciones que originalmente no eran posibles; el dilogo y la comunicacin de las instituciones, en ese sentido,permiteconocerquesthaciendocadaquienyarmonizarseconelconjunto. En esa lnea deductiva, los Programas Presidenciales que dan cuerpo a la Poltica Social conorientacindeCohesinSocial,son: PROGRAMA 1. MIFAMILIAPROGRESA 2. ESCUELASABIERTAS 3. BOLSASSOLIDARIAS 4. BECASSOLIDARIAS 5. COMEDORESSOLIDARIOS 6. TODOSLISTOSYA 7.SERVICIOCVICO
Formulandounabrevedescripcindecadaunodeellos,podemosdecir:
A- Mi Familia Progresa MIFAPRO: Programa de transferencias monetarias

condicionadas, orientado a brindar apoyo financiero a las familias en situacin de pobreza extrema y pobreza. Busca mejorar las posibilidades de acceso a los serviciosdeeducacin,saludpreventivaynutricional,conenfoquedeacumulacin de capital humano en la niez y juventud, estimulando la ruptura del ciclo inter generacionaldelapobreza. MIFAPRO ha permitido las mayores innovaciones de diseo, gestin e instrumentos en materia social para Guatemala, poniendo al pas en sintona con los esfuerzos similares de otros pases latinoamericanos. Al ao 2010, un total de 17 pases latinoamericanos han desarrollado programas de transferencias monetarias condicionadas, con una cobertura estimada de 20 millones de familias y100millonesdepersonas9. Combinando transferencias monetarias directas a los hogares, sujetas al cumplimientodelaasistenciadelosniosalsistemaeducativoyaloscontrolesde salud para madres y nios, estos programas han logrado que las polticas sociales lleguenprecisamenteaquieneslasnecesitan,alasfamiliasdemayorpobreza,con importantesimpactosenlareduccindelapobrezadelosrespectivospasesycon notoriosmejoramientosenlosindicadoresdeeducacinysalud. MIFAPROseinscribeenestasexperiencias,muchasdelascualestienenvariosaos de desarrollo y cuyos recorridos han permitido que los pases que van incorporando esta modalidad de lucha contra la pobreza, se alimenten de las experienciasacumuladas. Cabedestacarque,sibiensuincorporacinesdelasmsrecientesymuyposterior a la gran mayora de los programas de transferencias condicionadas de Amrica Latina, MIFAPRO destaca por la velocidad con que ha logrado implementarse, la masividad que ha alcanzado, la calidad de los instrumentos de seleccin de beneficiarios (los que han permitido asegurar que las familias incorporadas respondan a los requisitos de elegibilidad: familias con nios entre 0 y 15 aos, de municipiospobresseleccionados)yellogrodeimpactosinmediatosevaluables10.
CEPAL.LaHoradelaIgualdad.2010.
10
Lavina, L. y M. Szkely. Ejercicio de Apreciacin Sustantiva. Mi Familia Progresa, MIFAPRO. PNUD Guatemala,julio2011.
Comoesnormalenestetipodeprogramas,MIFAPRO(conunarelevantemagnitud de cobertura) condiciona la entrega de los subsidios monetarios al cumplimiento de obligaciones familiares en materia de educacin y salud, obligando al Estado, a la par, a garantizar la oferta de los referidos servicios pblicos. Esto profundiza la urgencia por intensificar y fortalecer las polticas de educacin y salud, generando uncrculovirtuosoconestmulosmltiplesparaelmismofin. En rigor, el vigoroso rol que han estado desempeando los Ministerios de EducacinySaludeselresultadodelesfuerzodecoordinacinque,auspiciadopor el Consejo de Cohesin Social, se articula en torno a la estrategia de proteccin socialplanteada. A octubre 2011, el Programa est presente en 307 municipios de Guatemala, con unacoberturaefectivade887,152familias,conmenoresdeedadentre0y15aos (losquesumanuntotalde2.415,459niasynios).Enslodosaosdeejecucin, la cobertura oscila por el 22.6% del total de la poblacin y, aproximadamente, al 45%deaqullaensituacindepobreza11. Dichas familias, a travs de las mujeres, reciben un subsidio monetario mensual pagado en forma bimensual equivalente a US$ 36, comprometiendo la asistencia escolardesushijosyaloscontrolesdesalud(paramadresehijos). Si bien la transferencia monetaria es relativamente baja (comparada con otros programas similares), acta como un factor de mitigacin de la pobreza de ingresos de estos hogares ubicados en zonas rurales, en su mayora de comunidadesindgenas. Sin embargo, el mayor impacto es el que se logra con el condicionamiento de dichas transferencias y que han forzado al Estado a invertir en educacin y salud, para que se puedan cumplir las corresponsabilidades por parte de las familias. Es as que, en la actualidad, el 56.2% del incremento de cobertura en educacin preescolar y primaria de Guatemala es atribuible a los nios y nias de MIFAPRO, as como las familias de este programa sonlas que explican el 30% del incremento
11
LavinaL.yM.Szkey,op.cit.2011.
enlacoberturadelosserviciosdesalud12. De lejos, MIFAPRO es el programa ms ambicioso de la poltica de cohesin social, peronoeselnico.
B- ESCUELAS ABIERTAS: Este programa est destinado a la generacin de espacios

para que la juventud, niez y adolescencia de las comunidades beneficiadas usen adecuada y constructivamente su tiempo libre durante los fines de semana, en un proceso de educacin integral que incluye el desarrollo artstico, deportivo y cultural,ascomoelfortalecimientodelasrelacionesconlacomunidad. De esa forma, proporciona a las y los jvenes guatemaltecos herramientas novedosas que les permitan su desarrollo como personas, brindando alternativas viables ante su situacin de pobreza, violencia, delincuencia, exclusin, falta de educacinydeoportunidades. Su avance y cobertura es relevante, dado que ha logrado atender y beneficiar a 274,300 jvenes, a travs de una red territorialmente dispersa de 220 Escuelas Abiertas,en156municipios,puestasafuncionaralolargodelperiododegobierno.
C- BOLSA SOLIDARIA: El programa ofrece a familias guatemaltecas que viven en

pobreza y extrema pobreza, previamente seleccionadas por un censo especfico realizado en las zonas urbano marginales priorizadas, una bolsa de alimentos en formaperidica,comocomplementonutricional.Apuntaamejorarlascondiciones de vida, exigiendo adems la participacin de las familias atendidas en capacitacionesrelativasatemasdedesarrollocomunitarioyotros(salud,nutricin einiciativasproductivas,seguridadciudadana,medioambiente). Su objetivo primordial es aliviar las necesidades nutricionales de nias y nios, madres en etapa de lactancia y adultos mayores, como foco de accin; 353.978 familias se han beneficiado con un paquete mensual de productos bsicos, para unafamiliapromediode5miembros.
D- BECAS SOLIDARIAS: El programa tiene el objetivo de proveer de oportunidades a

nios y jvenes en pobreza o pobreza extrema, a travs de la entrega de un subsidio monetario que garantice y posibilite su presencia en el sistema escolar, con el objeto de que puedan desarrollar habilidades que les permitan mejorar sus
12
InformacinaportadaporelConsejodeCohesinSocial.
condiciones de insercin laboral. Las becas se encuentran divididas en dos componentes: ESCOLARIZADAS: tienen como objetivo el otorgamiento de becas para inicio, continuacinoculminacindeestudiosdenivelmedioysuperior(universitario). BECAS EMPLEO: permiten a los jvenes culminar estudios en carreras tcnicas, en coordinacin con la iniciativa privada, para una mejor insercin laboral en forma automtica.
E- COMEDORES SOLIDARIOS: Es un Programa creado para contrarrestar los

problemas nutricionales de la poblacin urbana ms vulnerable (pobre y pobre extrema), que funciona ubicando comedores en puntos estratgicos de las ciudades ms pobladas del pas, para brindar dos tiempos de comida balanceados, en condiciones de higiene y a precios accesibles. Su poblacin meta son madres y nias/nios en pobreza, indigentes, personas de tercera edad, estudiantes y trabajadoresconbajosingresos,quienessonatendidosenunambientedigno. El programa distribuye un promedio de 12.100 raciones diarias de alimentos, con soporte adecuado nutricional y a precio subsidiado, mientras proporciona asistenciamdicaenlosmismosrecintos,aquieneslanecesiten.
F- TODOS LISTOS YA: El objetivo general del programa es promover las capacidades
musicalesyartsticasenlaniezyjuventud,atravsdelaprcticamusical,quelos aparte del riesgo y vulnerabilidad social, proveyendo a la par una posible herramienta de mejor insercin laboral. En otras palabras, se orienta a desarrollar un sistema de aprendizaje musical, con pertinencia pedaggica apropiada a la diversidadculturalguatemalteca.
G- SERVICIO CVICO: Programa destinado a la promocin del desarrollo social, la

generacin de oportunidades de vida y la capacitacin en temas y/o experiencias especficas para la juventud nacional, en un marco orientador de respeto y promocin de los Derechos Humanos, la igualdad y el reconocimiento de la diversidadculturaldeGuatemala.Sedesarrollaendosvertientes:serviciomilitary social; durante 2011, se llev a cabo la experiencia piloto, para dejar sentadas las bases del crecimiento del programa en cobertura. Adems, permite el conocimientoempricodela realidadnacional, desde unaaproximacinsolidaria y deprestacindeserviciosconcretos.
Alosprogramaspresidenciales,sesumanlossectoriales,preexistentesenlasinstituciones relacionadas con la materia social. De esa cuenta, las Secretaras de la Presidencia tienen mecanismos de atencin a tercera edad, primera infancia, personas con capacidades diferentes,ensituacionesdeenfermedad,pormencionaralgunosejemplos. Las estrategias, en cambio, responden a espacios de coordinacin interinstitucional en su ms pura expresin, apuntando a la colectivizacin de los esfuerzos de las instituciones relacionadas con alguna problemtica que se estim como prioridad poltica, a travs de la instrumentacin de caminos compartidos de trabajo, de inversin y atencin, con la finalidaddebeneficiaraciertapoblacinparticularmenteafectada. Lasestrategiasestablecidas,alascualeselConsejohadadoseguimiento,son: ESTRATEGIAS BREVE DESCRIPCIN
Estrategia de accin en reas urbanomarginales, que buscaatenderalapoblacinsujetaariesgosderivados de la violencia, la falta de oportunidades, la carencia 1. COHESINSOCIALURBANO de infraestructura y de espacios pblicos adecuados. Entre otras acciones, incluye la introduccin de agua potable, electricidad, drenajes, reas recreativas /deportivas,entreotras. Mecanismo interinstitucional de apoyo a las familias 2. RECONSTRUCCIN
3. AGUAFUENTEDEPAZ
afectadas por desastres socionaturales, en particular en la reposicin o acceso a vivienda digna, de los servicios bsicos, en la reparacin de infraestructura vial y conectividad de los territorios, entre otros aspectos. Cubre sucesos tales como la Tormenta Stan, DT16oAgatha. Espacio de coordinacin para la inversin en sistema de agua potable y saneamiento, en el marco de la relacin entre acceso a agua segura y desarrollo humano;decoberturanacional.
Esquema de tratamiento y atencin de las cuencas priorizadas, con enfoque de salvataje ambiental, que implica infraestructura de saneamiento, reforestacin, 4. TODOSJUNTOSPOREL conservacin de suelos, proteccin del entorno, reciclaje, LAGO desarrollo de alternativas eco amigables de produccin, entre otros aspectos. Se han trabajado las cuencas de los LagosdeAtitln,AmatitlnyPetnItz.
Brazo de impulso productivo de la estrategia de proteccin social. Se basa en la identificacin de micro y pequeos proyectos productivos, capacitacin y 5.MICOMUNIDADPRODUCE asistencia tcnica a actores econmicos locales, otorgamientodemicrocrditos,entre otros. Seprioriza otorgarlaatencinaJefasdeHogar. Registro nico de beneficiarios que integra la poblacin atendida por los programas presidenciales y sectoriales, orientado a la disposicin de datos que permitan conocer el grado de articulacin entre los diversos programas yestrategias sociales, deformatal 6.RUB que pueda tenerse una lectura integral. Su objeto es contar con mecanismos de generacin de informacin entiemporealpara elevarla calidadde la informacin enlatomadedecisionesenmateriadepolticasocial.
2.3Accinintersectorial:AgendadePolticasSociales,funcionandoenformacoordinaday simultnea,haciaunmismofin. El esquema de trabajo en materia social basado en una plataforma integrada de facilitacin de la accin interinstitucional, destaca como fundamentales a los Ministerios de Educacin y Salud. De ellos depende el ejercicio de dos derechos esenciales, los que
estn a la base del ejercicio de los dems, de sus oportunidades y de la generacin de sus capacidades: acceso gratuito a los servicios pblicos de salud y educacin, con calidad, coberturaterritorialypertinenciacultural. EnelcasodelMinisteriodeEducacin,lasinversionesrealizadashanpermitidocontarcon 3.640aulasnuevas,darmantenimientoyrecuperar2.226escuelasyconstruir207nuevos establecimientos educativos. A lo anterior, hay que sumar el equipamiento asociado, como es el caso de un milln de escritorios entregados. Asimismo, la incorporacin de 49.454nuevosmaestrosalsistemapblicodeeducacin13. Si a lo anterior aadimos que el mandato constitucional incumplido de gratuidad educacional se convirti en una disposicin efectiva, tenemos claras las bases de un aumento de cobertura y de mejoramiento de los accesos al sistema educacional para los niosyniasdelaszonasyhogaresdemayorpobreza. Todo esto ha permitido universalizar la educacin primaria, incrementar la educacin preescolar (4 y 5 aos de edad) y subir parcialmente la educacin secundara (bsica y diversificada) que, en todo caso, sigue an siendo muy baja14, pues el programa de Becas Solidariasdestinado a prolongar la escolaridad de los nios ms pobres egresados de la educacin primaria ha tenido un desempeo limitado y de escasa cobertura, siendo estratgicoactuarensuampliacinyfortalecimiento15. El Ministerio de Salud, a su vez, aporta en el perodo 546 nuevos puestos y centros de salud, habiendo remozado un total de 518 puestos de salud en reas rurales. Con la habilitacin de 181 centros de atencin permanente de partos, que institucionalizan la atencin de partos en zonas muy precarias, se aborda una de las causas ms graves de la mortalidadmaternoinfantil.
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InformacinaportadaporelConsejodeCohesinSocial,2011.
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El ao 2010, ltimo ao del que se tiene el registro completo de cobertura escolar, la educacin preescolaralcanzaal54.4%;laenseanzaprimariael95.5%,laenseanzabsicael42.2%yladiversificada solamenteel22.1%(GobiernodeGuatemala.InformePresidencial2010). 25,547becasescolaresaseptiembre2011(ConsejodeCohesinSocial).
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Todo lo anterior implica, adicionalmente, sumar 6.144 nuevos funcionarios de salud para dar atencin en estos centros. Y, gracias a la adquisicin de 375 ambulancias y 22 clnicas mviles,selogratendera268.617pacientesenpobladoscarentesdecentrosmdicos. Desde la lectura territorial, podemos decir que a travs de las inversiones sociales en general y tras la ampliacin de coberturadelos programaspresidenciales en particular, el Estado ha llegado a zonas donde era desconocido en materia social, posibilitando la prestacin de servicios pblicos esenciales a poblacin que nunca antes haba tenido acceso. Es decir, se trat de un aterrizaje en los territorios, con claras consecuencias a nivel local, que permite el tejido de una red nunca antes vista, con posibilidades prometedoras en la reduccin de la pobreza, la configuracin del perfil del ejercicio de derechosciudadanosyeldesarrollolocal,sobreperspectivasdecapitalhumano. Se desarroll adicionalmente una campaa de cloracin del agua, a la que se suma el Programa Agua Fuente de Paz, que prioriza a las poblaciones rurales sin agua potable, paraenfrentarlamorbilidadderivada16. Ahora bien, este despegue de las polticas socialesde educacin y salud y su adecuada focalizacin social y territorial, se debe en gran medida a la puesta en marcha del programa social ms ambicioso que ha desarrollado Guatemala en su historia, MIFAPRO (yareferido). Existe una multiplicidad de otros programas sociales, en general de menor escala; en su mayora, son programas sociales tradicionales, que se destinan a grupos vulnerables especficos, para propsitos acotados y cuyos impactos son, por lo mismo, limitados. No obstante, juegan un papel en un pas en que las dimensiones de la pobreza y la exclusin sonmuygrandesyendondelascaractersticasquestaadquiereenlasreasurbanasson de alta complejidad. Setrata de aproximadamente una veintena de programas a cargo de las Secretaras de Obras Sociales de la esposa del Presidente de la Repblica y de la de BienestarSocial,radicadasenlaPresidencia. 2.4. Instrumentos de seleccin, registro, monitoreo y evaluacin: por una gestin social transparente,tcnicamentesostenibleyequitativa.
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InformacinaportadaporelConsejodeCohesinSocial.
El proceso de fortalecimiento de las polticas sociales promovido por el Consejo de Cohesin Social, ha implicado un incremento de recursos e innovacin en los programas sociales,ascomounaimportanteexperienciadeaccininterinstitucional.Adems,como se sealaba previamente ha logrado avances en la lnea de la modernizacin y profesionalizacindelagestinsocialpblica. En este proceso, juegan un papel destacado las nuevas metodologas e instrumentos que se desarrollan para la seleccin de beneficiarios y de las reas territoriales priorizadas, para consolidar un registro de usuarios del sistema de cohesin social, cuya meta es dar seguimientoalaejecucindeprogramasyevaluarsusimpactosesperados. Instrumentos todos que van en la lnea de una gestin social orientada a resultados, transparente,sujetaacontrolyescrutiniosocialypoltico,queasegurequeelgastosocial seaprogresivoynoregresivo,orientandomsalosquemenostienen. EsasquesecuentaconlosMapasdePobreza,expresionescartogrficastrabajadassobre ENCOVI 2006, que permiten identificar y enlistar los municipios, en orden decreciente del ms al menos afectado por pobreza y pobreza extremas. La focalizacin territorial cuenta con informacin objetiva, de base estadstica y analtica, que permite que la decisin de priorizacinterritorialdescanseencriteriosdepblicoconocimientoyescrutinio17. De la misma manera, el registro de familias que permite identificarlas (Registro nico de Beneficiarios de los Programas Sociales y Sectoriales priorizados), con datos de ingresos, condiciones de vivienda, tamao y composicin familiar, situacin laboral, educacional y sanitaria, entre otras, permite contar con informacin comparable de familias, para la seleccindestasalosbeneficiosyprogramassociales. Delmismomodo,elanlisis de estos datos reportados porlas fichasfamiliarescaptadas y llenadas por cada proceso de seleccin en cada programa, permite la priorizacin por afectacindelfenmenodelasmismas(segnlosnivelesdepobreza,porsupuesto). Este verdadero censo de la pobreza, que se va actualizando por secciones, en temporalidades muy cortas, es el instrumento que permite la focalizacin por perfil socio econmicode la utilizacin delos recursosdeinversinsocial delEstado,terminando con el uso clientelar de los beneficios pblicos y evitando, as, la discrecionalidad de las
Paraampliaciones,vaseMapasdePobreza,SEGEPLAN,PresidenciadelaRepblicadeGuatemala, 2007.
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decisiones sobre el destino y caracteres de las polticas sociales. Esta metodologa es la mejorgarantaparaimpedirelproselitismopolticoconlaspolticaspblicasyconlalucha contralapobreza. Con toda la informacin recabada a travs de estas fichas de familia y la informacin de usuarios de los ministerios y servicios, se est terminando de elaborar un sistema de registro de usuarios, que pondr en lnea a todos los servicios pblicos, en relacin a los beneficiarios. A travs de este registro, se identificar a los usuarios de todos los servicios y programas, contando con informacin sobre la totalidad de las prestaciones que recibe cada ncleo familiar. Aparte de las ventajas indudables que este instrumento de informacin social proporcionar acerca de las prestaciones sociales y sus usuarios, tiene otro efecto altamente deseableen la lgica de la cohesin social, tal es la constitucin de ciudadana: cada uno de los usuarios de las polticas sociales debe contar con su identificacin civil, puesconesaidentificacinsecodificasuingresoalsistema.Disponerdeesaidentificacin es lo que finalmente expresa la condicin ms bsica de ciudadana: la de estar identificado y registrado como ciudadana o ciudadano del pas, con los derechos que ello implicayque,adems,habilitaparalaciudadanapoltica. Finalmente, la instauracin de un proceso de monitoreo para dar seguimiento a los compromisos de metas y plazos de cada uno de los programas de cohesin social, as como los estudios de base para efectuar el anlisis del impactoa lo largo del tiempo de los programas en curso, son otros de los importantes avances metodolgicos e instrumentales, cuyo efecto es asegurar la eficiencia de las polticas sociales, as como su eficacia,medidaenlosresultadosesperadosdereduccindelapobrezaymayorigualdad deoportunidades. Mientraselprocesodemonitoreoyseguimientoesunincentivoparaelevarlosnivelesde eficienciadelagestinpblica,losestudiosdeevaluacindedesempeoeimpactosirven al propsito de aumentar la eficacia de las polticas sociales. En ambos casos, la informacindebeserpblica,paraquelaciudadana(lospropiosusuarios,organismosno gubernamentales, universidades y centros de estudios, entre otros) y los actores polticos que tienen responsabilidades fiscalizadoras (Diputados) puedan ejercer control y participaractivamentedelasdecisionesdepolticaspblicasenGuatemala.
DesafosenmateriadePolticaSocial:reflexionesentornoaldesarrollo. No obstante los avances logrados en los ltimos aos, Guatemala sigue presentando dficits importantes en el plano econmico y social. La pobreza, la desigualdad y la exclusin social permanecen entre los niveles ms elevados de Amrica Latina, siendo resultadodeunalargahistoriadefaltadedinamismoeconmico,bajainversinencapital humano, insuficiencia de recursos fiscales, elevado crecimiento demogrfico y discriminacinsocialextendida,entreotrosfactores. Estaamalgamadefactoreshaestadopresenteporlargotiempo,privandoaGuatemalade lasoportunidadesquebrindaeldesarrollo.Porsunaturalezayenvergadura,lasuperacin de estos problemas trasciende a las polticas que puede realizar un solo gobierno. A tal respecto, los esfuerzos realizados durante la ltima administracin representan avances importantes y necesarios, que deben tener una lnea de continuidad a futuro, para que sean plenamente efectivos. De esta manera, se requiere acordar polticas de Estado que asegurenmedidasdelargoplazoparaeldesarrollo. La opcin de no innovar respecto del pasado, ya no es una alternativa viable. Sobre el pas pende hoy la amenaza de la inseguridad y del crimen organizado, que requieren ser contenidos para evitar que Guatemala sea absorbida por una espiral descendente, de difcil retorno. El desarrollo incluyente debe ofrecer oportunidades de integracin a los gruposmarginadosycontribuiralageneracindecapitalsocial,paracombatirlaanomia.
IV.
El logro de la inclusin social ya no es slo un imperativo moral, sino que se convierte en unejequeviabilizaunasociedadguatemaltecadiferentedelfuturo. 4.1Losdesafosdelcrecimientoeconmico. Guatemala es el pas ms poblado de Centro Amrica18, aportando una tercera parte del total de habitantes. Es tambin la mayor economa de esta regin, con un Producto Interno Bruto (PIB) de 41,178 millones de dlares, seguido a considerable distancia por Costa Rica con 35,789 millones de dlares (cifras para 2010, segn Balance Econmico de laCepal). Sin embargo,Guatemalano destacaentrminos de la disponibilidad de bienes y servicios por habitante.Su producto per cpita asciende slo a US$ 2,859.6 enel ao2009 y segn elPanoramaSocialdeCepal2010.Estacifralesitaenellugar15deuntotalde20pases de Amrica Latina (superando solamente a Paraguay, Honduras, Bolivia, Nicaragua y Hait). Si se consideran las estadsticas de producto per cpita corregidas por paridad de compra del Banco Mundial, se tiene que Guatemala pasa a ocupar el lugar 16 de Amrica Latina.ElniveldevidaasmedidoesunaterceraparterespectoaArgentina,Mxico,Chile oUruguay. La economa no muestra el suficiente dinamismo para revertir tal estado de situacin. La tasadecrecimientoeconmicodelproductopercpitaenladcadadelos2000alcanza tan slo un 0,91%, como promedio anual. Ello no es un buen resultado, puesto que a ese ritmo de crecimiento le tomara 77 aos al pas duplicar su ingreso per cpita, y as alcanzarelniveldevidaquetienenhoydaPeroEcuador.Encambio,paralograrelnivel de vida de Chile o Uruguay en la actualidad, tendran que transcurrir 121 aos con la actual tasa de crecimiento. Claramente, se trata de un ritmo de crecimiento muy por debajodelasaspiracionesdedesarrolloquetienelasociedadguatemalteca. La baja tasa de crecimiento de los aos 2000 estuvo influenciada por la crisis financiera internacional, la cual afect el desempeo de las economas mundiales, sumando los desastres naturales que golpean particularmente a Guatemala y a otros pases de la
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CentroAmricaincluyeaBelice,CostaRica,ElSalvador,Guatemala,HondurasyPanam.
regin. De hecho, la tasa de crecimiento econmico que present Guatemala fue mucho ms baja que la media de Amrica Latina, la cual ascendi a un 1,82% promedio anual. Mayordistanciaanexisterespectodelaseconomasquepresentaronunaltodinamismo en estos aos, como Panam y Per, las que crecieron ms del doble que el promedio de laregin,ycuatrovecesmsrpidoqueGuatemala. No es propsito de este texto profundizar en el conjunto de causas que pueden explicar un bajo crecimiento econmico,puesto que ste resulta deuna complejacombinacinde procesos, interrelacionados entre s. No obstante, hay dos factores de gran importancia para el desarrollo econmico, centrales en la agenda de poltica social, puesto que estn ntimamente relacionadas con el desarrollo humano (en trminos de superacin de la pobreza e impulso a la inclusin social): el crecimiento demogrfico y la inversin de capitalhumano. 4.2Breveperfildemogrfico. Guatemala exhibe, por lejos, la mayor tasa de crecimiento demogrfico de toda Amrica Latina,conunamediaanualde2,46%enelquinquenio20052010,seguidaaconsiderable distancia por Paraguay con un 1,80%, siendo el promedio de la regin 1,15%. Si la poblacin de Guatemala siguiera creciendo a este ritmo, tomara slo 28 aos duplicar el nmero de habitantes, pasando de catorce a veintiocho millones. En cambio, si creciera a lamediadeAmricaLatina,demorara47aos. El escenario de rpido crecimiento demogrfico es perfectamente posible, si se considera que la actual tasa se ha mantenido estable en los ltimos 20 aos. Ello podra no ser muy sorprendente, sinofuera porque prcticamentetodos los dems pases de Amrica Latina han registrado importantes bajas en sus tasas durante este perodo. De hecho, hace 20 aos la media anual del crecimiento demogrfico de la regin ascenda a un 2,12%, mientrasquehoyeselcitado1,15%.Guatemalaes,aestosefectos,uncasoexcepcional. Una elevada tasa de crecimiento de la poblacin tiene varios efectos negativos en trminos de desarrollo. En el plano econmico, significa que el pas debe efectuar un esfuerzo enorme para aumentar la disponibilidad de bienes y servicios por habitante. A modo de ejemplo, si Guatemala exhibiera el crecimiento demogrfico promedio de Amrica Latina, podra haber logrado una tasa de expansin del producto per cpita
similaralobtenidoporlaregindurantelosaos2000,envezdelamitadregistrada. En el plano social, una elevada tasa de crecimiento demogrfico dificulta enormemente las oportunidades de desarrollo de las familias de menores recursos y, por tanto, la superacin de la pobreza y el avance en la inclusin social. Para efectos del anlisis, resulta ms ilustrativo referir a la tasa de fecundidad o promedio de hijos que tiene una mujer en su vida frtil. Esta es la variable que subyace detrs de la dinmica presentada por la tasa de crecimiento de la poblacin en Guatemala; tambin importan la tasa de mortalidad y la de emigracin, siendo ambas factores de segunda importancia en el caso guatemalteco. Actualmente una mujer en Guatemala tiene 4,15 hijos, en promedio, durante su vida frtil.Estacifraestmuyporencimadelpromediolatinoamericanode2,5hijospormujer, y an mucho ms de pases como Costa Rica, Brasil o Chile que estn por bajo 2 hijos por mujer (Panorama Social de Cepal, 2010). Como por regla general la tasa de fecundidad es mselevadaenlossectorespobres,sepuedeasumirparaefectosinterpretativosqueuna mujer pobre en Guatemala tiene,fcilmente, cinco o seis hijos en promedio, descontados aquellos que mueren en el primer ao de vida. Es claro que las oportunidades de desarrollo que tiene una familia pobre, con cinco o seis hijos, son mucho ms restringidas que una con 2 o 3. La primera familia tiene desventajas evidentes en trminos de la disponibilidad de alimentos y otros bienes de primera necesidad por cada miembro del hogar,enmateriadelosrecursosrequeridosparalaformacindecapitalhumanodecada hijo, del tiempo que demanda el cuidado de los menores, las oportunidades para la insercinlaboraldelasmadres,entreotrosfactores. Por ltimo, una elevada tasa de crecimiento poblacional tiene tambin efectos sobre la estructura de edades de la poblacin, creando una pirmide de muy ancha base en las edades ms jvenes. La consecuenciaes una considerable presin sobre elproductodela fuerza de trabajo, puesto que por cada ocupado hay un mayor nmero de personas que atendereconmicamente. 4.3Losrecursoshumanos:necesidaddelaprofundizacindelaPersonacomocentrodela agendadepolticassociales. Tanto o ms desventajosa que la situacin demogrfica es el estado de los recursos humanos que presenta Guatemala, cuyos indicadores de educacin, salud y nutricin figuran entre los ms rezagados de Amrica Latina. Estas dimensiones son fines en s
mismas,encuantoconstituyentes del desarrollo humano que posibilitanquelas personas puedan vivir vidas ms largas, integrales y satisfactorias. Tambin son necesarias para viabilizareldesarrolloeconmicoysocialdelospases. El crecimiento de las economas depende crucialmente del capital humano de sus poblaciones; esto es, del nivel de competencias que tienen las personas para insertarse productivamente en el mercado del trabajo o en actividades de emprendimiento. Asimismo,setratadeunacondicinnecesariaparasuperarlapobrezayladesigualdadde ingresos. Uno de los principales rezagos que en la materia presenta Guatemala es su sistema educativo. Actualmente la tasa de analfabetismo se eleva a un 28,2% de la poblacin adulta (mayor de 15 aos), situando a Guatemala en el lugar 18 de 20 en la regin latinoamericana y superando slo a Nicaragua y Hait. Este elevadsimo porcentaje de la poblacin que no sabe leer ni escribir refleja un dficit histrico en cuanto cobertura educacional,puestoqueesprobablequelamayorpartedeesapoblacinnohayapasado nunca por la escuela primaria, ni que haya sido sujeto de programas remediales en su edad adulta. En la misma direccin apunta el indicador de aos promedio de escolaridad cursado por la poblacin adulta (2559), el cual alcanza tan solo a 4,7 aos y es el nivel ms bajo de Amrica Latina, descontando a Hait para el cual no se cuenta con informacin. En esa lnea, la intertemporalidad de las transferencias monetarias condicionadas,delosprogramasdealfabetizacinquefiguranenlascorresponsabilidades de los diversos programas y la gratuidad real de la educacin pblica, son condiciones paramantenerlosavancesreportadosenlosltimosaosypermitircambiosrealesenlos indicadoresnacionales. Adicionalmente, hay fuertes desigualdades territoriales, vinculadas a aspectos tnicos, y de gnero. La poblacin adulta en reas rurales ha cursado en promedio de 2,5 aos de escolaridad, comparado con un promedio de 7,0 aos de la poblacin urbana. Por su parte, las mujeres han completado solo 2,9 aos de escolaridad, significativamente por debajodeloshombres(5,2aos).Estasdesigualdadesserefuerzanentres,demodoque las mujeres rurales son el grupo ms rezagado en cuanto su educacin (2 aos de escolaridad en promedio). Ello tiene un efecto doblemente negativo, puesto que a la situacin de detrimento que a ellas les supone su falta de educacin, se agrega la transmisindeestosdficitsenlaformacinycrianzadeloshijos.
El problema de la educacin no se reduce a las generaciones adultas, sino que tambin afecta a las cohortes ms jvenes. Hacia el ao 2006 se tena que un 11% de la poblacin entre15y19aosnuncahabaingresadoalaescuela,unresultadoqueesholgadamente el peor de Amrica Latina (con la excepcin de Hait). El porcentaje que no egres de la educacin primaria, incluyendo a quienes no ingresaron a la escuela, asciende a un 30%, en la citada cohorte. Esta sigue siendo la peor cifra de Amrica Latina y se sita a una distancia sideral de la exhibida por pases como Costa Rica, Argentina, Chile o Uruguay, quereportannivelesinferioresal2%. Tambin persisten las desigualdades territoriales y de gnero. El porcentaje de jvenes que no egresa de la enseanza primaria alcanzaba a un 45,6% en el rea rural, ms que duplicando la tasa urbana (18,4%). Asimismo, las mujeres son claramente discriminadas, puesto que un 35,5% no lograba egresar del nivel primario, comparado con un 26,5% de loshombres. Los indicadores descritos tienen que haber mejorado sustancialmente en el perodo ms reciente, por efecto del programa Mi Familia Progresa, el cual ha cubierto a casi una cuarta parte de la poblacin, exigiendo la asistencia escolar de los menores (una de las condicionesparalaentregadelatransferenciamonetaria).LaEncuestadeCondicionesde vidaENCOVI,enprocesoderealizacin,permitircuantificarlosimpactoslogrados19. En materia de salud se cuenta con estadsticas de la esperanza de vida al nacer, que de acuerdo a la Organizacin Mundial de la Salud, constituyen un indicador que informa razonablemente bien el estado de salud de las poblaciones. La estimacin para el quinquenio 20052010 entrega un resultado de 70,2 aos para Guatemala, un resultado que es mucho mejor al registrado veinte aos atrs cuando la esperanza de vida era tan solo de 60,9 aos. No obstante tales avances, Guatemala se sita a la cola de Amrica Latina, ocupando el lugar 18 sobre un total de 20 (por sobre Bolivia y Hait). En cualquier caso,lasbrechassonrelativamentemenoressiseconsideraquelaesperanzadevidapara elpromediolatinoamericanoesactualmente73,5aos. Otro indicador importante de salud es la tasa de mortalidad infantil, medida como el
La cobertura es la poblacin atendida por el servicio social, en relacin al total de poblacin, en determinado tramo de edad. Las encuestas de este tipo, permitenconocer con relativa certeza la situacin delasfamiliasysuscambioseneltiempo.
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nmero de nios que mueren antes del primer ao de vida, por cada 100.000 nios nacidos vivos. En el perodo 20052010 la referida tasa fue 30,1 en Guatemala, un mal resultado respecto del promedio latinoamericano (21,7), que le sita en el lugar 17 de 20 en la regin. Hay que considerar que los pases con mejores resultados de la regin (Cuba y Chile) tienen una tasa de mortalidad infantil que es la sexta parte de la registrada por Guatemala. 4.4Ocupacineingresosdeltrabajo. LasituacindelempleoenGuatemalasecaracterizaporunaelevadatasadeparticipacin laboralybajosnivelesdedesempleo,caractersticosdeunaeconomaaltamenteinformal, acompaadosdebajaproductividadeingresoslaboralesreducidos. ElpaspresentalamayortasadeparticipacinlaboralmasculinadelaAmricaLatina,con un 88% de los hombres de 15 y ms aos adscritos al mercado laboral. En cambio, la tasa departicipacinlaboraldelasmujeresesun47%,similaralpromediolatinoamericano.La elevadainsercinlaboraldeloshombresreflejaunamuyaltapresenciaenelmercadodel trabajo de grupos que, en otros pases, tienen menor participacin laboral, como son los jvenes y adultos mayores. En Guatemala, un 80% de los hombres jvenes entre 15 a 24 aos trabaja o busca ocupacin, as como un 84% de los hombres mayores de 60 aos. Ello ocurre en el contexto de muy bajas coberturas de la enseanza secundaria y de seguridad social. Ms que haber una relacin de causa y efecto bien determinada entre los factores citados, ellos se originan a la larga en una situacin extendida de pobreza, as como de insuficiente presencia de polticas pblicas enmarcadas en una agenda de desarrollodemedianoylargoplazo. Solo un 3.5% de la fuerza laboral se encontraba desocupada en el ao 2010, segn la Encuesta de Empleo e Ingresos del Instituto Nacional de Estadsticas INE, cifra que es refrendada por encuestas de aos anteriores. Este es un nivel de desempleo bajo, si se le compara con otros pases cuya tasa de desocupacin en un ao normal puede ser fcilmente dos veces ms alta. La explicacin del bajo desempleo en Guatemala es la prevalencia de empleos informales y por cuenta propia, en los cuales la persona siempre puede estar ejerciendo algn trabajo, con diferentes niveles de intensidad y de ingresos, dependiendo de los ciclos de la economa. Alrededor de la mitad de los ocupados en el pas son trabajadores por cuenta propia de baja calificacin, a la vez que un porcentaje
significativodelosasalariadostrabajaenmicroempresasinformales20. La mayora de los trabajos son precarios y de baja productividad, originando ingresos laborales insuficientes para cubrir las necesidades bsicas. La remuneracin promedio de los asalariados en las reas urbanas es igual a 2,8 veces la lnea de pobreza, y en las reas rurales, alcanza a 2,5 veces la lnea de pobreza. En el caso de los trabajadores por cuenta propia(noprofesionales)losrespectivoscocientesson3,7y2,6. La lnea de pobreza informa sobre el nivel de ingresos requerido para cubrir las necesidades bsicas de una persona (siendo la lnea rural ms baja que la urbana). Si se considera que en un hogar pueden vivir en promedio 5.2 personas, entonces el ingreso promedio de un trabajador es claramente insuficiente para que la familia sea no pobre, requiriendodosingresospromediosparaquesealcancenacubrirlasnecesidadesbsicas. A modo de comparacin, podemos referir que en los pases ms desarrollados de la regin,elingresopromediodeuntrabajadorpuedellegaraserseisuochovecesmsalto que la lnea de pobreza, siendo adems hogares ms reducidos en nmero de integrantes (cuatroomenospersonas). 4.5Pobrezaydesigualdad. Losbajos niveles de ingreso laboralestndetrs de loselevados indicadores de pobreza y desigualdad en los accesos que caracterizan a la sociedad guatemalteca. A su vez, los ingresos laborales son determinados por el escaso desarrollo del capital humano, en paraleloalabajaproductividaddelasocupaciones.Endefinitiva,todasestasvariablesson resultado de patrones histricos de subdesarrollo y exclusin social, que originan crculos detransmisinintergeneracionaldeladesigualdad,tantoeconmicacomopoltica,tnica ysocial. De este modo, no es sorprendente que Guatemala presente una de las mayores tasas de pobreza de la regin latinoamericana, abarcando un 55% de la poblacin para 2006. Solo Paraguay, Honduras y Nicaragua exhiben tasas de pobreza tanto o ms elevada, sin que
Encambio,eneconomasdondelarelacinlaboralesmsformalyregulada,tiendeadarseelresultado delaprdidacompletadeunempleo,aumentandolasestadsticasdedesocupacin.
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existandatosparaHait.Lapobrezagolpeaconespecialfuerzaalapoblacinrural,puesto que dos de cada tres habitantes rurales viva bajo condiciones de pobreza durante el ao citado. En las zonas urbanas el porcentaje de pobreza es algo menor, pero siempre elevado en trminos absolutos (42%). Eso s, ha habido progresos en el tiempo si se consideraquelatasadepobrezahaciafinesdelos80sbordeabaun70%delapoblacin. La falta de una encuesta reciente de hogares impide conocer con certeza el impacto que han tenido los programas sociales de la actual administracin sobre los indicadores de pobreza,cuestinqueseresolveralcontarconlanuevaENCOVI. Astambin,Guatemalapresentaladesigualdaddeingresosmselevadadelaregin,con un coeficiente de Gini del 58,5%. Nuevamente, un programa de transferencias condicionadas de tan amplia cobertura como MIFAPRO, ha tenido un impacto favorable sobre los niveles de desigualdad de ingresos, que podr calibrarse al disponerse de nueva informacinestadstica. 4.6Bajacapacidaddediseoyejecucindelaspolticaspblicas. Los precarios niveles de capital humano de grandes grupos de la poblacin guatemalteca son resultado directo de una escasa inversin social, cuyos niveles estn entre los niveles msbajosdeAmricaLatina. El gasto pblico social alcanz en el perodo 2007/08 a US$ 120 per cpita, que es uno de los ms bajos de Amrica Latina y supera solo al reportado por Nicaragua. Como el gasto expresado en trminos absolutos (cantidad de dlares) es dependiente del nivel de ingreso de los pases, puede ser ms informativo referir el gasto como porcentaje del PIB decadapas.EntalcasosetienequeGuatemalaenpromedioentre2007/08seasignun 4.5% del PIB para gasto pblico social, una cifra que sigue siendo muy baja, slo mayor a Ecuadorenlaregin. Como consecuencia se tiene que el Estado de Guatemala invierte muy poco en educacin salud y seguridad social. En estos casos, el porcentaje del PIB que se invierte socialmente estentrelosmsbajosdelaregin,ocupandoellugarpenltimoencadauno. La baja inversin social es reflejo de una muy reducida capacidad de recaudar impuestos
en Guatemala. En el 2008 el total de ingresos fiscales represent tan solo un 12% del PIB, cifra que se compara muy desfavorablemente con el promedio de la regin (23.0% del PIB) y an mucho ms si la referencia fuesen los pases desarrollados que presentan capacidadesfiscalessignificativamentemsaltasqueAmricaLatina. Estabajacapacidaddelpascomprometesuinversinsocialylaprovisindelosdistintos bienesyserviciosquesonresponsabilidaddelosEstados,comosonlainfraestructuravial, la defensa, la seguridad ciudadana, entre otros. En este contexto, privilegiar una determinada dimensin se hace a costa de otras, las que ya estn en un nivel muy desfavorecido. El problema se agrava cuando se considera que gran parte de los recursos fiscales estn legalmente comprometidos a usos especficos. Estaes una prctica de dudosa pertinencia porque resta grados de libertad a la poltica pblica, y porque las ms de las veces los recursos comprometidos favorecen a sectores que han demostrado tener mayor capacidaddepresinparaaccederalosrecursospblicos. 4.7 Sostenibilidad financiera de la Poltica Social: pacto nacional para la superacin de la pobrezaydesigualdades. Los avances registrados y la agenda pendiente en materia de Poltica Social, encuentra una condicin de existencia en la disponibilidad financiera suficiente para sostener y ampliar las intervenciones y programas de la agenda social de polticas pblicas. Si comenzamos la aproximacin desde las cifras y el soporte estadstico, destaca que Guatemala segn datos de CEPAL es el tercer pas con la menor carga tributaria de Amrica Latina, mostrando en 2010 10.5% con relacin al PIB. Desde una lectura comparativa, es importante referir que el promedio del subcontinente es del 18.4% del PIB. Ensntesis,laperdurabilidadylaobtencinderesultadosenmateriadeproteccinsocial, parte de lageneracin de condiciones nacionales de dilogo y debate sobre lafiscalidad y elsostenimientofinancierodelasdiversasestrategias,tomandoencuentaelhorizontede un pas inclusivo, con creciente desarrollo democrtico y ejercicio de los derechos ciudadanos en todo su espectro, sobre el cual difcilmente haya divergencias. La revisin de la baja carga tributaria es, de esa cuenta, una premisa punto de partida de la
consolidacindecualquierestrategiadeproteccinsocial;mxime,enGuatemala. En paralelo, en la misma lnea deductiva, se suma a la complejidad del anlisis sobre la baja carga tributaria, el carcter fuertemente regresivo de la estructura tributaria actual y el elevado grado de rigidez del presupuesto pblico. La falta de equilibrio entre bases tributarias asociadas a manifestaciones directas o indirectas de la riqueza, termina afectando a los sectores ms dbiles de la economa nacional; en otras palabras, los sectores menos favorecidos e incluidos en esquemas de vida que permitan la satisfaccin desusnecesidadesbsicas.Adems,otrotantopuededecirsedelaaltaevasintributaria registrada;enpromedio,laevasindelIVAenAmricaLatinaseestimaquerondael28%; para Guatemala, la cifra se ubica en el 37,5%. En el caso de los impuestos a la renta, la evasin estimada regional oscila alrededor del 51,4%; para el caso de Guatemala, se calculaalrededordel63,7%. Sintetizando, el Pacto Fiscal se transforma en una necesidad estratgica, no visto como una discusin meramente fiscal, sino que asociado a la idea de pas deseado, como meta, desdelainclusindelosamplioscontingentesdepoblacinquehoysevenprivadosdelas ventajasderivadasdeldesarrolloylasoportunidadesdevidadigna.
PolticaSocialdeGuatemala
CohesinSocial: unanuevaorientacinenlaagenda g depolticaspblicas

2011
RelacinMercado/Estado
El mercado absorbe, , a travs de empleos p ms o menos formales, parte de la poblacin econmicamente activa. Slo en el marco de los empleos formales, se garantiza el acceso a la seguridad y previsin sociales. Quienes quedan fuera de la incorporacin laboral, ven dificultadas sus posibilidades de superacin familiar. La Poltica Social, como espacio p de g generacin de oportunidades y crecimiento del capital humano, contribuyen a contrarrestar la exclusin del mercado y atiende a la poblacin afectada. De esa forma, las capacidades adquiridas, fortalezas y herramientas obtenidas (desde la lectura del capital humano), aportan para la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza.
Lap precariedadlaboralcondicionaeluniversode accinyelxitodelaspolticassociales.
Mercado laboral
Algunascifras cifras
PEA: Total Nacional 5,769,262 Mujeres: Hombres: 2,091,431 3,677,83
IGSS: 363,749. ,
Poltica o t ca Soc Social a
CohesinSocial
Conjunto amplio de polticas e indicadores conducentes a reducir la brecha de ingresos y garantizar un mayor acceso al empleo, la educacin y los servicios de salud. Fundada en la nocin de derechos. Inclusin, pertenencia e igualdad como ejes sobre los cuales ha girado la nocin de cohesin social.
Fundamentosconceptualesypolticosdelacohesinsocial: G t Guatemala l enA Amrica i Latina L ti

Histricamente,nuestraregindesarrollpolticaspblicasbasadasenuna concepcin on ep indelucha l hacontra ontralapobreza, pobre a orientadasasatisfacer satisfa erlasnecesidades ne esidades msbsicasdelasfamilias.
Nocinmselementaldederechos: subsistencia,entendiendoyreduciendo elderechoalavidaasumnimaexpresin
Carcterasistencialista. Escasosresultados.
Cambios +
Lareginavanzenelesquema conceptualdereduccindela pobreza apartirdeldiseode pobreza, polticasintegralesdegeneracinde oportunidades,quefortalecanla CohesinSocialcomoorientaciny visindehorizonte.
PolticaSocial
Creacin de la Comisin Interinstitucional de Cohesin Social. Propsitos: dar tratamiento a los problemas de pobreza, desigualdad y exclusin social y permitir la integracin econmica y social de los guatemaltecos. El pas careca de institucionalidad en Desarrollo Social y requera de acciones urgentes. urgentes
Agendasdeigualdad
Entefacilitadordelaspolticas sectoriales losprogramas sectoriales, socialesylainversinsocial, destinadoalossectoresde mayorpobrezayvulnerabilidad. Accinparaatender necesidadesurgentes urgentes.
Mejorandolainversinenlaspersonas: %Gastototal*vsg gastosocial MillardosdeQuetzales

60.0 50.0 40 0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011**
8.1 10.0 11.6 12.0 27.1 30.9 18 9 18.9 36 5 36.5 39.5 50.4 42.7 45.9 43.5
13.1
16.2
15.0
GastoTotal
GastoSocial
*Seincluyenlasamortizacionesdeladeudaexterna/medidoenmillonesdeQ **Ejecucinal31deoctubre
Incrementosostenidodegastosocial,segnporcentajedePIB
5.8% 5.6% 5.4% 5.2% 5.0% 4.8% 4.6% 4.4% 4.2% 4.0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011* 2011
4 3% 4.3% 4.8% 4.6% 4.4% 5.0% Promedio 2004 2010=4.9% 5.3% 5.7%
5.2%
*PresupuestoVigente/Cifrasal 31deoctubre.
Apesardela crisis,prioridadsocial
Principiosorientadoresdelagestin d l de laC Cohesin h i S Social. i l

Integralidad. Focalizacinsociodemogrficayterritorial territorial. Descentralizacin. Gestinsocialorientadaaresultados. resultados
I.Integralidad
A) ASPECTOS A SUPERAR: La falta de una autoridad social rectora es causa de inconsistencias e incoherencias de las polticas sociales, de su dispersin, de duplicaciones p y omisiones que, usualmente, terminan afectando a los sectores ms pobres de la sociedad. Sinunentecolegiado,losMinisteriosy Programasnodialoganentres.
B)ASPECTOSPOSITIVOS:Seoptimizanlos recursosyseavanzaenuncaminocompartido. Lapobrezaesmultidimensionalyrequiereese tipodeintervenciones.
Estrategia g deintervencinintegral g
El enfoqueintegral permitela implementacin p de losprogramas: MIFAPRO EA BolsaSolidaria Becas Solidarias TodosListosYa! ServicioCvico Barrios Seguros Transurbano Comedores Solidarios EscuelasSeguras
Infraestructur asocialy productiva.
Programas presidenciales. presidenciales Gestindela vulnerabilidad y reconstruccin Estrategias Presidenciales.
Polticade cobertura educativa. Polticade coberturaen saludpblica.
Consejo de Cohesin Social
RUB
Programas sectoriales.
Accesoa aguasegura.
Vivienday legalizacin.
CoordinacindePolticasSectoriales
Eldesarrollorequieredeunaagendadepolticas funcionandoenarmona,conresultadosconcretos. LosresultadosenEducacin,por ejemplo dependendemuchosmsquedel ejemplo, Mineduc. Larelacinentreprogramas,institucionesy resultados,involucraatodoelaparatopblico. Aspectosvitales: Gratuidadeneducacinysalud salud, Ampliacindecoberturaymejorasenlacalidaddelosservicios, Accionescoordinadasenseguridadalimentaria, Incrementodecoberturadelaprevisinsocial social, Seguimientoalainfraestructurasocialyeconmicaengeneral.
Seconjugabaunaenormedeudasocialacumulada conunacantidadlimitadaderecursos.
II.Focalizacinsocialyterritorial
Laspersonasalcentro.Identificacinde lapobrezaypobrezaextrema,comoinicio delaintervencin. Secombinacon:sexofemenino,rea ,p pertenenciaag grupos p rural, vulnerables,componentetnico. Territorializacin delfenmeno (combinacinconvulnerabilidad).
Pobrezaextrema a
Pobrezagenera al
Estratomedio(bajo,m medioyalto o)
Grupo focaliza do 1
Grupo focalizado ampliado 2
Tendencia T d i al la universalizaci ndelos servicios pblicos,asoc iadosala proteccin social 3
Lgica g incrementalde accin
III.Descentralizacin
Intervenciones capaces de captar y actuar sobre las heterogeneidades l l locales. Coordinacin y reconocimiento del rol de las Autoridades locales en el proceso de desarrollo. Participacin ciudadana de la poblacin beneficiaria. Presencia del Estado en el territorio, donde la articulacin de los procesos y soluciones a las carencias es condicin de solucin. Llevar el Estado al territorio, acercndolo al usuario del servicio social o la asistencia social.
IV.Gestinsocialorientada aresultados
Poner el Estado al servicio de la ciudadana. La poltica social se destina al ejercicio j i i d de l los d derechos h ciudadanos, no perdindose en los requisitos administrativos y burocrticos que histricamente caracterizan a los servicios p pblicos. Se abandona la cultura institucional dominada por los procedimientos priorizando la procedimientos, atencin de los beneficiarios.
Implicaherramientasmejoradas degestin:
Instrumentosdeseleccinyrevisindelasfamilias beneficiarias. Seguimientodelcumplimientodelasmetaspropuestas. propuestas Identificarysolucionarcuellosdebotella. Monitoreodelagestindelosprogramasysectores sectores. Evaluacindeldesempeodelosmecanismosdepoltica social.
Herramientasdeg gestinpblica p paralacohesinsocial

PROGRAMAS
1. MIFAMILIAPROGRESA 2. ESCUELASABIERTAS 3 3. BOLSASSOLIDARIAS 4. BECASSOLIDARIAS 5. COMEDORESSOLIDARIOS 6 6. TODOSLISTOSYA 7.SERVICIOCVICO.
887,152 familiaspobresyextremadamentepobres atendidas,en307municipios,beneficiandoa2,415,459 nias ynios. 52.6% de los nios que asisten a las escuelas oficiales son miembros de familias beneficiadas. beneficiadas 30% del incremento en la cobertura de servicios de salud proviene de familias beneficiarias.
Un espacio para que la juventud, niez y adolescencia de las comunidades beneficiadas usen adecuada y constructivamente su tiempo libre los fines de semana, en un proceso de educacin integral que incluye el desarrollo artstico, deportivo y cultural, as como el fortalecimiento de las relaciones con su comunidad. 274,300jvenesatendidos.
Programa que atiende a familias pobres de reas urbano marginales, orientado a la reduccin de los riesgos mltiples de la seguridad alimentaria. 353 978 familias 353.978 f ili atendidas t did . Desarrolla corresponsabilidades y capacitaciones en temas relacionados con salud, nutricin y seguridad familiar/social.
Destinado a proporcionar a la juventud Guatemalteca la oportunidad de construir su ciudadana mediante el conocimiento de la realidad social econmica y cultural del pas, social, pas su involucracin solidaria y la participacin en los problemas de la poblacin y la defensa nacional. Se han beneficiado a 6,647 jvenes, con diversidad de proyectos.
25,547becasentregadas,desdeel iniciodelprograma(2010).
3,600 3 600 beneficiados (8 orquestas, 10 bandas, 10 coros).
7,542,630racionesservidas. 12,500racionesdiariaspromedio. 163,182 163 182personasatendidas t did conclnicas l i mdicas.
DesafosenmateriadePolticaSocial: reflexiones fl i entorno t al ldesarrollo d ll

Sostenibilidadfinancieradela PolticaSocial. InstitucionalizacindelaPoltica Socialydesusinstrumentosde gestin. Generacindeempleodecente.
Continuacin
Generacin de oportunidades a jvenes, hacia la los sectores j atencin al bono demogrfico. Profundizacin de la reduccin de la pobreza. Sostenibilidad de la agenda de polticas pblicas en materia social.
Muchasgracias.

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Poltica Social de Guatemala

Cohesin Social: una nueva orientacin en la agenda social de polticas pblicas

Presidencia de la Repblica de Guatemala

UNA NUEVA ORIENTACIN EN LAS POLTICAS SOCIALES

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Fundamentosconceptualesypolticosdelacohesinsocial: laexperienciarecientedeAmricaLatinaysuadopcinen Guatemala.

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UNA NUE EVA ORIEN NTACIN EN E LAS POL LTICAS SO OCIALES

Consejo de C Cohesin Social

Gestin dela Vulnera abilidad y recons struccin.

Registro o nicode Beneficiar rios

Acces soaagua segura. Vivienday legalizacin.

Infraestructura socialy productiva.

UNA NUEVA ORIENTACIN EN LAS POLTICAS SOCIALES

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A- Mi Familia Progresa MIFAPRO: Programa de transferencias monetarias

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enlacoberturadelosserviciosdesalud12. De lejos, MIFAPRO es el programa ms ambicioso de la poltica de cohesin social, peronoeselnico.

B- ESCUELAS ABIERTAS: Este programa est destinado a la generacin de espacios

C- BOLSA SOLIDARIA: El programa ofrece a familias guatemaltecas que viven en

D- BECAS SOLIDARIAS: El programa tiene el objetivo de proveer de oportunidades a

UNA NUEVA ORIENTACIN EN LAS POLTICAS SOCIALES

E- COMEDORES SOLIDARIOS: Es un Programa creado para contrarrestar los

G- SERVICIO CVICO: Programa destinado a la promocin del desarrollo social, la

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