Política Externa Britânica: Análise de Três Períodos

a poltica externa da inglaterra: anlise histrica e orientaes perenes
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A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.
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DANIEL COSTA FERNANDES
A Poltica Externa da Inglaterra:

Anlise Histrica e Orientaes Perenes
Braslia, 2011
Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br
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Impresso no Brasil 2011 Fernandes, Daniel Costa A poltica externa da Inglaterra: anlise histrica e orientaes perenes / Daniel Costa Fernandes. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 2011. 136 p. ISBN: 978-85-7631-290-1 1. Poltica Externa. I. Ttulo. CDU: 327.3(42) Ficha catalogrfica elaborada pela Bibliotecria Sonale Paiva CRB /1810
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.
memria de minha me que se foi nos momentos finais da concluso deste estudo. Incansvel incentivadora de meus projetos. Companheira e colaboradora de todos os momentos. Ouvinte paciente, tolerou minhas omisses em razo da escrita deste estudo. Partiu sem ler estas pginas, mas permanece como parte delas. Minha eterna gratido no infinito de tua ausncia.
Far-called our navies melt away On dune and headland sinks the fire Lo, all our pomp of yesterday Is one with Nineveh and Tyre! Judge of the Nations, spare us yet, Lest we forget - lest we forget! Rudyard Kipling
Agradecimentos
Ao Embaixador Carlos Henrique Cardim pelo apoio e a generosa orientao, verdadeiro exemplo de erudio acadmica; Ao meu Pai, Ronaldo, pela leitura criteriosa, imensa pacincia e estmulo constante; Sharda.
Resumo
O estudo realiza uma anlise da poltica externa da Inglaterra em trs perodos: o perodo Tudor (1485-1603), o perodo Napolenico e o Congresso de Viena (1789-1815) e o perodo do governo trabalhista (1997-2010) com o objetivo de defender a hiptese de que existem orientaes perenes na atuao internacional da ilha. Nesse contexto, o estudo analisar, tambm, o progresso do sistema internacional e a atuao da Inglaterra dentro de tal sistema nos ltimos quinhentos anos. Assim, ser demonstrado que, apesar dos processos histricos que transformaram a estrutura do sistema e as diversas configuraes de poder manifestadas, as orientaes polticas da ilha permaneceram constantes, tanto na formulao como na execuo de sua poltica externa.
Abstract
This dissertation analyzes three periods of British foreign policy: the Tudor period (1485-1603), the Napoleonic period and the Congress of Vienna (1789-1820) and the foreign policy of the New Labour government (1997-2009) in order to defend the hypothesis that there are perennial orientations in the foreign policy of the Kingdom. Furthermore, the dissertation will analyze the progress of the international system and Englands role within it over the last five hundred years. It will be proven that the manner in which Britain has viewed its national interest in the world and the way it has sought to advance it has been constant during the last centuries.
Sumrio
Introduo, 17 Captulo I - Poltica Externa do Perodo Tudor, 29 O Sistema Internacional, 29 A Inglaterra, 37 Poltica de Equilbrio de Poder, 42 Parlamentarismo, 48 Projeo de Poder Naval, 53 Anexos, 60 Captulo II - Poltica Externa do Perodo Revolucionrio, 65 O Sistema Internacional, 65 A Inglaterra, 67 Poltica de Equilbrio de Poder, 71 Parlamentarismo, 82 Projeo de Poder Naval, 85 Anexos, 92 Captulo III - Poltica Externa do Governo Labour, 97 O Sistema Internacional, 97 A Inglaterra, 102 Poltica de Equilbrio de Poder, 104 Parlamentarismo, 108 Projeo de Poder Naval, 110 Anexos, 113 Concluso, 115 Bibliografia, 121 Anexo - Memorando Pitt, 129
Introduo
Na madrugada do dia 21 de setembro de 1809, o Secretrio de Estado para a Guerra e Colnias do Reino Unido, Robert Stuart, Visconde Castlereagh, dirigiu-se despreocupadamente em sua carruagem a Putney Heath, nos arredores de Londres. No caminho, discutia a pera com seu primo, Lord Yarmouth. Ao parar a carruagem, o sol de outono j iluminava a nvoa que serpenteava no verde de Putney Heath. Lord Yarmouth desembarcou carregando duas pistolas. No lado oposto do campo, esperava, em silncio,a figura imvel do Secretrio de Negcios Estrangeiros, George Canning. Foi decidida a distncia de 12 passos, maior que o usual dez passos da poca. Os dois homens percorreram a distncia em silncio. No fino frio da manh firmaram suas pontarias. O escritor Joseph Conrad observou que o duelo demands a perfect singleness of intention, a homicidal austerity of mood. Certamente estes no faltavam ao Secretrio de Estado para a Guerra e Colnias ao ser indagado se estava preparado; respondeu firmemente que sim. Canning atirou primeiro, errou o alvo. Castlereagh, considerado exmio atirador, tambm falhou. Houve discusses sobre a prxima rodada, talvez a questo estivesse resolvida. Castlereagh insistiu em continuar. Novamente doze passos, novamente firmaram a mira, novamente Canning errou o alvo, mas o tiro de raspo arrancou um boto da casaca de Castlereagh; o
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Visconde acertou a parte ulterior da coxa de Canning. Nos momentos seguintes, Castlereagh foi perguntado se estava satisfeito, porm, antes que pudesse responder, Lord Yarmouth afirmou que o assunto estava decidido e todos acompanharam Canning para a casa de Yarmouth onde o mdico j esperava o paciente. Assim transcorreu o duelo entre Castlereagh e Canning. O motivo foi a tentativa de Canning de retirar Castlereagh do Gabinete e da posio de Secretrio de Guerra. O resultado foi a renncia dos dois polticos. Em trs anos, entretanto, eles estariam novamente no Gabinete e, como colegas, at a morte de Castlereagh, em 1822, trabalharam juntos sem novos atritos pblicos. Apesar de rivais, os dois homens tinham muito em comum. Comearam a vida como admiradores de Fox e se tornaram ardentes seguidores de Pitt, os dois sendo seus mais destacados discpulos. Seus temperamentos eram opostos. Castlereagh era reservado, srio e taciturno. Canning era falastro, provocador e exmio orador. Apesar dos contrastes e da muitas discordncias em alguns episdios de poltica externa, os dois homens concordavam nas principais caractersticas que formam a poltica externa da Inglaterra: a poltica do equilbrio de poder, a importncia do parlamento na conduo da poltica e a projeo do poder naval como instrumento de poltica externa. Estas orientaes perenes na poltica externa da Inglaterra podem ser identificadas por meio da anlise comparativa de perodos histricos e do progresso do sistema internacional. Assim, ser demonstrado que, apesar dos processos histricos que transformaram a estrutura do sistema e as diversas configuraes de poder manifestadas, as orientaes polticas da ilha permaneceram constantes, tanto na formulao como na execuo da poltica externa. A teoria de que orientaes perenes existem e influenciam a poltica externa dos Estados pode ser aplicada em diversos casos. Orientaes perenes da Rssia desde o estabelecimento do Principado de Moscovo seriam a expanso territorial em busca de sadas ocenicas, que levou a Rssia do Bltico ao Pacfico, e a centralizao autoritria que regeu essa expanso e ainda domina o sistema poltico russo nos dias de hoje. No caso da ndia, podemos identificar como orientao perene desde o Imprio Gupta (323 a. C.) uma larga capacidade de absorver elementos externos ao seu riqussimo millet cultural e transform-los em pedras
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INTRODUO
basilares de sua poltica externa, como fez recentemente com o conceito de democracia. Identificar a origem das orientaes perenes auxiliaria em muito a anlise desse fenmeno. Seriam elas produtos da estrutura do sistema e da posio do Estado dentro desse mesmo sistema? Nesse caso, seriam apenas uma srie de coincidncias histricas que poderiam ser pinadas ao largo da trajetria poltica de um determinado Estado. Ou seriam as orientaes perenes produto da identidade de cada nao, produto de um cdigo cognitivo construdo durante sculos que condiciona o entendimento dos decision-makers da realidade internacional? O estudo no ambiciona responder esta questo, matria digna de anlise posterior e mais ampla. Contudo, no resta dvida de que deve ser levada em conta, na anlise das relaes internacionais, a relao entre tradio e configurao de poder do perodo, ou entre cdigo cognitivo e estrutura do sistema internacional. O Sistema Internacional Diversos elementos estruturais constringem e condicionam as opes dos vrios atores. O conjunto de fatores econmico, poltico, militar, cultural e hierrquico que condiciona a atuao dos Estados, define e estrutura o sistema internacional. Este apresenta as seguintes caractersticas, de acordo com Stern1 : 1. unidades polticas separadas e autnomas como imprios, cidades-estado, principados, estados soberanos ou naes; 2. interaes, cooperativas ou conflitantes, entre os atores em nvel que condicione seus comportamentos; e, 3. a existncia de uma cultura predominante que molde as normas, cdigos de conduta e instituies compartilhadas entre os atores. Para fins de anlise, o sistema internacional ser definido como um espao de interao caracterizado por uma estrutura hierrquica no qual atores autnomos operam com suas capacidades de projetar poder de acordo com conjunto de normas e valores compartilhados.
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Stern, the Structure of International Society, p. 46.
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O espao de interao a arena internacional, contraposta ao espao domstico. Este espao apresenta caractersticas particulares, dissonantes da poltica interna. Na ausncia de autoridade maior ou de monoplio de uso da violncia, o poder exercido livremente por diversos atores, o que Hobbes definiu como estado da natureza. As constries que regem o exerccio de poder so derivadas, sobretudo, da ameaa de ao concertada dos demais atores. A estrutura a configurao e ordenamento dos atores, produto do processo histrico e dos fatores que resultam em situaes temporrias de poder relativo. A estrutura caracterizada como hierrquica, pois as principais potncias exercem o controle do sistema pela formao de condomnio ou duoplio. As demais potncias de mdio porte ou atores menores alinham-se de acordo grandes potncias. comum em todos os sistemas internacionais, a existncia de um ou mais atores ou unidades polticas capazes de sustentar seus interesses por meio da fora, soft power ou de atores de pequeno e mdio porte que necessitem da proteo das grandes potncias ou encontram-se em algum tipo de dependncia diante delas. A estrutura dos sistemas internacionais depende, portanto, das decises dessas grandes potncias e de fatores que subtraiam ou acresam suas capacidades de defender seus interesses. Estes fatores, quando no consolidam a hierarquia internacional, tendem a favorecer a emergncia de novos atores e a criao de um novo sistema internacional. Consequentemente, a sustentao de todo sistema, multipolar ou bipolar, deve-se a um equilbrio, mesmo que este seja baseado em uma frgil rede de alianas, que previna a hegemonia absoluta de um Estado apenas. O termo atores autnomos refere-se s unidades que compem o sistema e detm autonomia para atuar no espao internacional. As unidades no so necessariamente Estados. Unidades multinacionais, como a Igreja Catlica, ou organizaes internacionais, como as Naes Unidas, devem ser percebidas como parte do sistema. Entretanto, no h como negar que o foco de anlise deve ser o Estado. O conjunto de normas e valores compartilhados elemento fludo, produto do processo histrico. A gnese e a propagao das ideias acompanham a consolidao ou a runa dos sistemas internacionais. O conjunto de ideias e de valores compartilhados pode agir a favor da consolidao e estabilidade do sistema. Nesse caso, tais valores so comuns entre as potncias hegemnicas. As potncias medianas com
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INTRODUO
capacidade para individualmente ou conjuntamente ameaar a ordem estabelecida so cooptadas ou compartilham, tambm, desses valores. O resultado do consenso entre atores a formao de um conceito de legitimidade estrutural que assegure o status quo. Entretanto, no momento em que os valores compartilhados no mais conferem legitimidade estrutura do sistema, a ordem estabelecida contestada e alterada em perodos de transio como os que antecederam 1648, 1815 e 1918-1945. Este estudo utilizar o marco terico da chamada Escola Inglesa da teoria de relaes internacionais. Esta Escola, que representa uma alternativa ao realismo e ao idealismo, enfatiza a abordagem histrica e a formao de sistemas internacionais. Um dos pilares da Escola Inglesa a anlise da evoluo dos sistemas internacionais, considerada como essencial para se compreender a recorrncia de padres de comportamento ao longo da histria. Barry Buzan, um dos principais tericos da Escola Inglesa, observa que: For members of the English School, understanding international systems can most effectively be advanced on the basis of historical and comparative method.2 Ainda de acordo com Buzan: The English school presupposes that to understand patterns of behaviour that emerge in a system, it is necessary to understand the cultural ideas that underpin the actions of the states that are operating in the system. By contrast, in American IR, there is a deeply entrenched belief amongst system thinkers that to comprehend the behaviour of international systems it is necessary to go beyond the understanding of the international actors.3 Em outras palavras, a Escola Inglesa prope a anlise das ideias e dos valores culturais que percorrem o sistema e balizam o comportamento dos Estados. Em contraste, o Realismo puro, principalmente em sua vertente americana, defende que a estrutura do
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Buzan, B., and Little, R., (Oxford Press,2000), p. 29. Ibid., p. 30.
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sistema automatiza o comportamento dos Estados. A teoria de Waltz4, por exemplo, insiste que o equilbrio de poder uma consequncia dos sistemas, um padro recorrente com ou sem a conscincia dos Estados. A Escola Inglesa, portanto, oferece explicaes para a perenidade de orientaes por ofertar uma interpretao sistmica, mas baseada em anlise histrica e considerando o impacto cultural (ideias, valores e ideologia) na poltica externa dos Estados. Neste caso, as orientaes perenes derivam da identidade inglesa. Na anlise puramente realista, entretanto, as orientaes derivam da imposio dos diversos sucessivos sistemas, o que invalidaria as orientaes perenes ao torn-las meras coincidncias sistmicas. A Inglaterra Existem orientaes perenes na poltica externa da Inglaterra e elas podem ser identificadas em sua atuao no perodo que compreende os ltimos cinco sculos. A ideia de que a Inglaterra teria orientaes perenes em sua poltica externa foi aventada por diversos analistas britnicos. Winston Churchill, por exemplo, observou que por quatrocentos anos a poltica externa da Inglaterra tem sido de se opor ao mais forte, mais agressivo, mais dominador Poder no Continente5 . O acadmico T. G. Otte defendeu que: certain principles and patterns of behaviour can nevertheless be distilled from the past record of Britains external relations. Four components of foreign policy which helped to underpin Britains Foreign Policy can readily be identified. The most prominent of these is the use of armed force to project British Power6. Apesar de episdios pontuais nos quais a Inglaterra parece se afastar de sua tradicional atuao e de sua trajetria ascendente ou
Waltz, Theory of International Politics, (Wesley, 1979). Churchill, Wiston in a Poltica Externa da Inglaterra, Documentao e Atualidade Poltica, Setembro 1977, p. 52. 6 Conceito proposto por Otte para qualificar a poltica externa britnica frente ao Continente. Otte, T. G., The Makers of British Foreign Policy (London, Palgrave, 2002), pp. 2-3.
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INTRODUO
descendente, o Foreign Office nunca abandonou uma grande estratgia que coerente com sua atuao tradicional. Por razes prticas, ser utilizada a denominao Inglaterra em sua extenso. A razo por essa opo se deve ao fato de iniciar sua anlise no perodo Tudor, antes da formao do Reino Unido da Gr-Bretanha (1707). Apesar de o Reino Unido compreender diversos territrios, o estudo se concentrar no territrio que est no seu cerne, a Inglaterra. Nesse sentido, sero analisadas trs orientaes perenes: Poltica de Equilbrio de Poder Se a existncia de unidades polticas atuando como grandes potncias caracterstica fundamental de todo sistema internacional, a poltica do equilbrio de poder um dos alicerces da estrutura das relaes internacionais. Aquele que pode ser considerado o primeiro realista, Tucdides, j observava este mecanismo como a principal causa da Guerra do Peloponeso: A explicao mais verdica , em minha opinio, que os Atenienses estavam tornando-se muito poderosos, e isto inquietava os lacedemnios, compelindo-os a recorrerem guerra.7 De acordo com Wight:8 O tema mais conspcuo da histria internacional no o crescimento da internacionalizao, e sim a srie de esforos, por parte de uma potncia aps a outra para obter o domnio do sistema de Estados - esforos que s foram derrotadas por uma coalizo da maioria das outras potncias e ao custo de uma exaustiva guerra total. Assim, historicamente, as grandes potncias, dentro de sistemas internacionais estruturados hierarquicamente, posicionam-se para defender um equilbrio que garanta sua segurana e o poder de
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Histria da Guerra do Peloponeso, Livro I, captulo 23, p. 29. Wight, A poltica do Poder, p. 21.
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defender seus interesses. Os principais instrumentos para preservao dos sistemas foram as alianas e as guerras. Ambas usadas tambm por Estados que pretenderam subverter o status quo. O equilbrio de poder uma poltica especialmente adequada a uma potncia insular que goza de um certo afastamento das rivalidades continentais, e tem sido a poltica tradicional da Gr-Bretanha, como apontado por Wight.9 Ser visto que foi adotada uma poltica para o continente europeu que atuou em duas vertentes prevenir a unificao europeia sob a gide de qualquer poder hegemnico e a anexao, no continente, apenas de territrios estratgicos. Em suma, uma poltica ativa, mas distante, como classificada por Otte.10 Parlamentarismo Ser analisada a influncia do parlamentarismo na formulao da poltica externa da Inglaterra, assim como a importncia desta constante no processo decisrio e as implicaes estratgicas da democracia na ilha. Nesse sentido, ser analisado como a poltica externa construda e executada dentro de uma estrutura parlamentarista, na qual o processo decisrio democrtico e intensamente permevel opinio pblica. De acordo com Kissinger: One cause of Great Britains single-mindedness in times of crisis was the representative nature of its political institutions. Since 1700, public opinion had played an important role in British foreign policy. No other country in eighteenth century Europe had an opposition point of view with respect to foreign policy; in Great Britain it was inherent in the system.11 Projeo de Poder Naval A projeo de poder naval tem sido parte integrante da poltica externa da Inglaterra por sculos. Assim, ser analisada a preponderncia
Wight, p.171. Otte, T. G., The Makers of British Foreign Policy (London, Palgrave, 2002), p.25. 11 Kissinger, Henry, Diplomacy, Simon & Schuster (p.100).
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do poder naval e seu uso para projetar o poder britnico, econmico ou militar, flanqueado por uma infantaria pequena, mas altamente mbil e bem treinada. A importncia do poder naval como instrumento de poltica externa britnica foi assim definido por Nelson no sculo XVIII: Uma frota de navios de guerra britnicos so os melhores negociadores da Europa12 ou como nas palavras de Kennedy, ao definir a importncia da marinha britnica para a diplomacia comercial da Inglaterra: Over onethird of the World merchant Marine flew under the British flag. It was no surprise that mid-Victorians exulted their unique state, being now the trading center of the universe13. Com o objetivo de identificar a perenidade das orientaes acima mencionadas, o estudo analisar trs momentos histricos (no incio, metade e final do perodo em questo 1500-2000), nos quais a Inglaterra manteve uma poltica externa condizente com sua tradio frente aos diversos desafios de outros atores do sistema: a poltica externa dos Tudors (1485-1603), a poltica externa de Pitt e Castlereagh que resultou no Congresso de Viena (1789-1815) e a poltica externa do Governo Labour (1997-2010). I) A Poltica Externa do Perodo Tudor (1485-1603) O perodo em que reinou a dinastia Tudor (1485-1603) de crucial relevncia para a compreenso das bases da poltica externa inglesa. No perodo, podemos identificar a gnese de fatores que caracterizaro a atuao da Inglaterra pelos sculos seguintes, como a projeo do poder naval como instrumento de poltica externa, o cisma religioso que nortearia as alianas da ilha e o abandono de uma poltica de imperialismo territorial na Europa em favor de uma meticulosa poltica de equilbrio de poder. II) A Poltica Externa dos Tories no Perodo Revolucionrio e Napolenico (1789-1820) O segundo episdio a ser analisado iniciou-se com grandes mudanas. A Revoluo Francesa catalisou a energia de longos
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Nelson, Horatio apud Wight, Martin, A Poltica do Poder, IPRI, p.55. Kennedy, Paul M., The Rise and Fall of the Great Powers, p.151.
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processos que haviam transformado a sociedade europeia e Napoleo instrumentalizou seu potencial em sua tentativa de controlar o sistema internacional. No incio do sculo XIX, a Frana avanava rapidamente na marcha pelo controle total do continente e de suas colnias. Foi neste contexto que a Inglaterra apresentou a maturidade de suas orientaes de poltica externa. A poltica de equilbrio de poder foi adotada por Pitt e Castlereagh, o poder naval tornou-se essencial para a sobrevivncia inglesa e o parlamento revelou-se como o verdadeiro formulador da poltica externa. A poltica inglesa baseou-se em uma recusa em aceitar qualquer arranjo europeu que legitimasse a Frana como poder hegemnico no continente, mesmo custa de uma guerra total que imps grande presso em seus recursos econmicos, quadruplicou sua dvida nacional e prejudicou de maneira desastrosa seu comrcio14. Castlereagh entendeu que a poltica de equilbrio de poder da Inglaterra deveria ser no apenas ad hoc, mas permanente e em concerto com as outras potncias europeias. Com este objetivo, o Visconde conceituou a reconfigurao do sistema internacional e seu assentamento em novas bases que seriam estabelecidas no Congresso de Viena, e que levariam dinmica do sistema de congresso. Na realidade, o resultado que provou ser mais duradouro do Congresso foi a ideia britnica de equilbrio de poder, agora utilizada de maneira legtima e consensual como um mecanismo regulador do sistema internacional. III) A Poltica Externa do Governo New Labour A dissoluo do imprio, o declnio do poder militar e da liderana econmica britnica no mundo seriam razes lgicas para prever uma reformulao de sua poltica externa. A crise econmica do Esterling (1976) forou o pas a pedir ajuda ao FMI, e o embaixador ingls em Paris, no incio do governo Thatcher, chegou a comentar que The countrys economic decline has been such as to sap the foundations of our diplomacy15. Entretanto, possvel defender que muitas das
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Otte, T. G., The Makers of British Foreign Policy (London, Palgrave, 2002), p.8. Henderson N., Channels and Tunnels: Reflections on Britain and Abroad, p. 143.
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orientaes que nortearam os Tudor e os Tories ainda esto presentes na poltica do Governo trabalhista. A poltica de equilbrio de poder, apesar de aparentemente impossibilitada pela Guerra Fria, seguiu como orientao perene da poltica externa inglesa. Aps a dissoluo de seu imprio colonial, a Inglaterra concentrou-se em fortalecer o special relationship com os Estados Unidos e aparentemente abandonar sua tradicional poltica de equilbrio de poder. O sistema bipolar estabelecido reservava um papel perifrico aos demais atores, mesmo s potncias europeias. O perodo Labour, entretanto, compreende o fim do sistema da Guerra Fria. Novos atores ascenderam ao cerne do sistema, como a Unio Europeia e a China, enquanto a Rssia buscava um novo lugar no sistema. Assim, novas brechas surgiram para que Blair retornasse antiga poltica de equilbrio de poder. Com o objetivo de contrabalanar a aliana franco-germnica cerne da Unio Europeia, a Inglaterra fortaleceu sua parceria com os Estados Unidos. Entretanto, manteve uma poltica ativa na Unio Europeia. Sero analisadas a adoo pela Inglaterra de uma poltica de intenso intervencionismo, como na invaso do Iraque, a instrumentalizao do poder naval para apoiar esta poltica e as novas caractersticas do parlamentarismo britnico.
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Captulo I Poltica Externa no Perodo Tudor
O Sistema Internacional No dia 23 de maio de 1533, o casamento de Henrique VIII com Catarina de Arago foi declarado invlido, confirmando a iminncia do cisma entre a Inglaterra e Roma. Na tarde daquele dia, dois diplomatas franceses realizaram uma reunio para discutir a crise. Jean de Dinteville, embaixador da Frana na Inglaterra e Georges de Selve, Bispo de Lavaur, enviado especial do rei francs, mantiveram uma tensa conversa para discutir os rumos da relao bilateral e o futuro da Europa naquele momento turbulento. No dia seguinte, Dinteville convocou seu amigo Hans Holbein (1497-1543), pintor da corte inglesa, para reproduzir o encontro. O resultado seria a obra prima de Holbein, Os Embaixadores. No quadro, os diplomatas, vestidos suntuosamente e posando de maneira altiva, encaram o observador rodeados de objetos repletos da simbologia da poca. Apesar da impenetrabilidade das expresses das personagens, podemos depreender os grandes processos que alteravam o sistema internacional naquele momento. Ao lado de Georges de Selve, por exemplo, um portentoso alade se destaca entre as cortinas de veludo verde. O alade era base de todo o conjunto musical renascentista. Smbolo do prazer e dos gostos da aristocracia, representava a msica
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e o deleite intelectual. No quadro, o alade se apresenta imprestvel, com a corda partida. Dessa maneira, sinalizava que o tempo dos prazeres havia acabado, a antiga harmonia havia sido interrompida; a sntese das mudanas da poca. O demandante do quadro, Jean de Dinteville, fora enviado Inglaterra com a misso de transmitir a insatisfao da Frana com o eventual cisma religioso que se desenhava no horizonte. Desde o incio da cristandade, a Frana havia sido o principal reino da Europa. Naquele ano, Dintevillle certamente representava um dos grandes protagonistas do sistema internacional. Entretanto, o diplomata no mais representava o antigo Regnum Francorum, mas um novo tipo de ator. A natureza do reino havia se modificado nos sculos XIV e XV. A Frana e a Inglaterra foram exemplos precoces de Estado-nao. A consolidao desse novo tipo de ator e a configurao desses pases como potncias foram elementos da modernidade que alterariam definitivamente a dinmica e o ethos do sistema. Em um ciclo virtuoso, descrito no estudo final do socilogo Charles Tilly The Formation of National States in Western Europe, um cerne poltico nacional consolidado expande-se inicialmente no seu entorno, auferindo maior receita fiscal, o que viabilizou o financiamento de um exrcito mais amplo e novas tecnologias (a plvora acaba por romper a secular vantagem defensiva da aristocracia ao tornar as fortalezas e castelos medievais pouco efetivos). O cerne poltico nacional se impe ao legitimar sua posio como detentor do monoplio da violncia no territrio sob sua soberania, custear um exrcito permanente, desenvolver uma burocracia funcional e uma poltica cultural homogeneizante. Todos esses processos desenrolavam-se no perodo em tela e o seu trmino permanecia no horizonte histrico. Entretanto, no que concerne s potncias do perodo, Portugal e Inglaterra detinham uma vantagem relativa aos seus vizinhos da Europa ocidental. A Frana havia feito grandes avanos ao expulsar os ingleses de seu territrio, anexar Borgonha e unir ao seu territrio a Bretanha. A Espanha, e mais especificamente Castela, no sculo XVI, foi o centro do imprio Habsburgo, mas apesar do esforo centralizador de Carlos V e de Filipe II permaneceram as tenses internas e a constante necessidade dos Habsburgos de manter satisfeitas suas diversas cortes.
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POLTICA EXTERNA DO PERODO TUDOR
Assim, o Estado-nacional, que seria o principal ator do sistema internacional moderno, se estabelecia nesse momento e custa dos outros atores antes essenciais dinmica do medievo como a aristocracia e a igreja. O fato de a Inglaterra ser pioneira na consolidao do Estado-nao e de interagir com vizinhos que se encontravam em situao semelhante foi decisivo para a insero do pas no rol das grandes potncias do sistema. Ainda no quadro Os Embaixadores, na prateleira inferior, ao lado do alade, Holbein pintou um globo terrestre. Nele, o mundo aparece de cabea para baixo, subvertido, com a frica j muitas vezes maior que a Europa e do outro lado do atlntico as Amricas com a legenda Brasilien . O globo representa o outro grande processo que modificou o sistema internacional no perodo: a expanso ultramarina europeia. Desde a dissoluo do Imprio Romano do Ocidente, o centro econmico europeu havia sido o Mediterrneo oriental. Os imprios que ali interagiam e competiam pelo controle martimo da rea estavam entres os principais atores do perodo medieval. O Imprio Bizantino, os omedas, os abssidas e, posteriormente, os venezianos e as tribos turcas seljcidas e otomanas, podem ser considerados grandes potncias da Europa medieval, porquanto devemos considerar o contorno do Mediterrneo como centro do sistema. Entretanto, no final do sculo XV, o mpeto expansionista em direo ao Atlntico e a longa decadncia do imprio bizantino provocaram um gradual declnio econmico do Mediterrneo oriental. Nesse sentido, a migrao do foco econmico e estratgico do sistema - do Mediterrneo para o Atlntico - favoreceu em muito Inglaterra. Geograficamente afastada do cenrio meridional, a Inglaterra, no ensejo da expanso ultramarina europeia, passou a ter uma vantagem relativa, estando geograficamente melhor localizada para participar da empresa ultramarina. Durante sculos a ilha havia permanecido na periferia econmica e poltica do sistema. Entretanto, no comeo do sculo XVI, com o deslocamento para o oeste dos fluxos comerciais e populacionais, a Inglaterra achava-se estrategicamente localizada. O primeiro impulso para a expanso do sistema europeu ocorreu ainda em 1415, com a conquista de Ceuta pelos portugueses e a eventual
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explorao da frica ocidental nas dcadas seguintes. Pela primeira vez, dilatavam-se as fronteiras do sistema europeu para fora dos limites definidos ainda no Imprio Romano. A expanso inglesa ocorreu posteriormente ao expansionismo lusitano e espanhol, obedecendo a uma dinmica singular. Holbein tambm incluiu diversas metforas visuais para o elemento da discrdia. Um inocente guia de clculo para mercadores aparece aberto na pgina que mostra a inscrio dividirt ou dividir em alemo. Em frente ao alade, um livro luterano faz referncia ciso do cristianismo. Os instrumentos astronmicos ao lado do globo celestial esto desalinhados e denotam o caos e a falta de direo. Estas representaes pictricas apresentam o terceiro processo de transformao do sistema: o advento e propagao do protestantismo na Europa. A religio permanecia, no sculo XVI, como um dos vetores de comportamento dos atores. No perodo medieval, vrios movimentos de cunho religioso surgiram como as cruzadas e a reconquista. O Papado, como Estado, havia atuado de maneira ativa como ator no sistema, como fulcro de alianas e coligaes e como concessor de legitimidade. Contudo, apesar da paulatina decadncia do Papado como potncia europeia no sculo XVI, a religio como vetor de poltica externa ainda no havia atingido seu znite. O movimento iniciado por Martinho Lutero teria um imenso impacto no sistema internacional, apenas comparado quelas outras religies seculares que surgiriam nos sculos seguintes, o comunismo e o fascismo. Nos sculos XIV e XV, as relaes internacionais entre os atores europeus eram predominantemente dinsticas. A unidade crist, presidida pela Igreja de Roma, tendeu a direcionar as iniciativas de cunho religioso contra os que diferiam dessa unidade, ampliando assim as fronteiras europeias do sistema. Entretanto, o rompimento de Martinho Lutero com a Igreja Catlica, em 1521, e a difuso do luteranismo no continente reintroduziram o tema da religio na poltica europeia, agora como elemento de conflito interno. O processo de fragmentao da Republica Christiana resultou no abandono da concepo medieval do pertencer a uma sociedade universal regida por leis crists comuns e na consolidao do conceito de que o Estado soberano e livre de qualquer controle exterior.
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No perodo que nos concerne suficiente notar que a religio, como reforma ou contra-reforma, foi parte dos clculos polticos de todos os principais atores do sistema. A religio permaneceu, portanto, fator maior das relaes internacionais, mas agora no apenas como fator de expanso e defesa do sistema, como na conquista do Mxico e a luta contra os turcos, mas tambm como conflito intestino inerente ao prprio cerne do sistema europeu. Na prateleira superior, entre os diplomatas, so vistos instrumentos relativos s cincias do currculo humanista: astronomia, aritmtica, msica e geometria. O humanismo foi essencial para o desenvolvimento do sistema internacional da poca. Foi em seus fundamentos que uma nova diplomacia se desenvolveu nos sculos XIV e XV. Entre as muitas mudanas que marcaram a transio do sistema medieval para o moderno, a nova diplomacia se destaca como um dos fatores de maior perenidade. Para um analista das relaes internacionais contemporneo, poucos sistemas internacionais da histria provocariam tamanha estranheza como o medieval. Entretanto, justamente nesse contexto que emergem as razes do sistema internacional moderno. O sistema medieval europeu difere largamente tanto de seus antecessores como de seus sucessores. A unidade da cristandade era caracterizada pela aguda fragmentao poltica concomitante homogeneidade religiosa. A formao de uma aliana coletiva secular nos valores de um protonacionalismo coexistia e frequentemente conflitava com uma concepo de unidade crist. A maior parte da Europa apresentava um intricado caleidoscpio de soberanias sobrepostas. As diversas soberanias, sobrepondo-se em camadas, herana da dissoluo do Imprio Carolngio, multiplicavam os atores capazes de interferir no sistema internacional. O professor Mattingly observou que Kings made treaties with their own vassals and with the vassals of their neighbours. They received embassies from their own subjects and from the subjects of other princes... subject cities negotiated with one another without reference to their respective sovereigns16. A Frana, por exemplo, talvez o caso mais clebre de formao paulatina e prolongada de Estado-nacional, apresentava enclaves de soberania estrangeira dentro de suas fronteiras, territrios
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Mattingly, G. , Renaissance Diplomacy, (Cosimo, 2008) p.26.
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da Igreja, como Avignon e condado Veneziano, grandes feudos como os ducados de Alenon e da Bretanha, e condados poderosos como Viennois e Provena. A maior parte dos embaixadores eram enviados por atores que diferem de nossa concepo atual de Estado. Os Duques de Milo ou Brabant, por exemplo, enviavam e recebiam embaixadores, apesar de serem sditos do imperador. A dieta do Imprio tambm utilizava diplomatas, assim como outras cortes e parlamentos, como o da Polnia. Cruzavam-se no sistema internacional, portanto, horizontalidades e verticalidades que influam sobre as relaes internacionais dos atores. No caso de uma unidade poltica do sculo XV, por exemplo, podemos presumir seu controle sobre um determinado territrio e fronteiras com outras unidades polticas. No campo das horizontalidades, poderamos identificar uma rede de povoaes. Entretanto, seria certo presumir diversos graus de autonomia dessas entidades de acordo com estatutos, foros e cortes estabelecidas nos sculos anteriores. Ademais, senhores feudais exerceriam controle efetivo sobre partes do territrio. Podemos presumir, portanto, que dadas as horizontalidades, a citada unidade poltica teria seus poderes de exao de impostos, aplicao de justia e monoplio da violncia reduzidos por poderes concorrentes. Da mesma maneira, verticalidades influam nas unidades polticas. Territrios da igreja, o ordenamento de autoridades eclesisticas e a ferramenta da excomunho arrogavam Igreja poder sobre enclaves territoriais e na estrutura poltica das naes. Ademais, a poltica internacional dinstica, que induzia multiplicao de pretendentes legtimos ao trono favorecia a mais que ocasional rebelio, guerra civil ou invaso estrangeira. A sobreposio de soberanias, particularmente nas junes entre as verticalidades e horizontalidades, mantinha o cenrio internacional em uma condio de caos perene ou, conforme o termo hobbesiano, de estado da natureza. Na pennsula itlica, a oposio do papado aos imperadores germnicos havia produzido um curioso efeito colateral. As comunas italianas, libertadas das amarras feudais que eram mantidas no resto na Europa, formaram Estados absolutamente seculares. A ausncia de legitimidade e de segurana moldou a relao desses Estados e evoluiu para um subsistema singular,
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multipolar e extremamente fludo. As principais potncias do sistema italiano (Milo, Florena, Veneza, Npoles e o Papado) necessitavam recorrer ao uso intenso da diplomacia para garantir sua sobrevivncia. As misses diplomticas da Idade Mdia eram empreitadas ad hoc realizadas de maneira irregular. Tinham um prazo curto de durao, geralmente alguns meses. O embaixador tinha como objetivo entregar mensagens ou negociar tratados, devendo retornar o mais breve possvel para sua corte original. As chancelarias eram precrias e os registros escassos. Os diplomatas sofriam de atrasos em seus pagamentos e as despesas da misso eram pagas pelo Estado acreditado, como observado pelo professor Mattingly:
It was common practice of Christendom to pay ambassadors a stipend usually quite modest on a per diem basis. It was also accepted in law and in practice that an ambassador was entitled to the ordinary expenses of his journey and to indemnity for losses incurred in it. Once he had presented his credentials, his ordinary living and that of his suite would be, it was assumed, at the expense of the receiving government. But commonly the per idem, or most of it, was not payable until the ambassador`s return and there was no clear rule about initial expenses.17
Na segunda metade do sculo XV as exigncias estruturais do sistema italiano consolidaram mudanas no exerccio da diplomacia. Os Estados italianos enviaram os primeiros embaixadores permanentes em cortes estrangeiras. Os venezianos foram os primeiros a manter uma embaixada permanente na histria moderna, chefiada por Zacharias Bembo, em Roma, em 1435. Nas dcadas seguintes, a prtica se difundiu e, por volta de 1460, todas as principais potncias italianas mantinham embaixadores residentes. Em 1478, os venezianos, novamente pioneiros, enviaram um embaixador ao Reino da Frana, criando, assim, a primeira embaixada permanente fora da Itlia. Na primeira metade do sculo XVI, a prtica se disseminou para alm dos Alpes, com os principais Estados do sistema mantendo embaixadas permanentes.
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Mattingly, G. , Renaissance Diplomacy, (Cosimo, 2008) p.35.
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As chancelarias tambm sofreram alteraes importantes. A Chancelaria dos Duques de Milo, Giangaleazzo Visconti (1351-1402) e Filippo Maria Visconti (1392-1447), chefiada pelo chanceler Francisco Barbavara foi um dos primeiros exemplos de reforma administrativa e profissionalizante do corpo diplomtico. Na segunda metade do sculo XVI, as chancelarias foram reestruturadas, com aumento de funcionrios e organizao de seus arquivos. Foram criados secretrios permanentes, pagos pelo Estado, para auxiliar os embaixadores em suas misses. Formou-se, enfim, uma burocracia permanente dedicada s relaes exteriores. A nova diplomacia permitiu a consolidao de uma rede diplomtica vastamente mais ampla do que no momento medieval. Houve relativo aumento na fluidez das informaes recebidas por chancelarias reformadas e melhor equipadas para processar e analisar os constantes relatrios (um embaixador veneziano em Roma chegou a enviar 472 despachos em 12 meses). O resultado foi um ordenamento do conhecimento e o incremento da capacidade de planejamento por parte dos Estados. Nesse sentido, ao fornecer elementos para a elaborao de um planejamento estratgico de longo prazo, a nova diplomacia criou as bases para a execuo de uma poltica externa estratgica, e no apenas ttica, por parte dos atores do sistema. Com relao Inglaterra no perodo que aqui nos concerne, 1485-1603, particularmente os reinados de Henrique VIII (15091547) e Elizabeth I (1558-1603), foram consolidados os processos iniciados ainda no perodo medieval que alterariam a intensidade e a latitude da movimentao dos atores europeus. A perenidade das mudanas desse perodo resultaria em um novo tipo de sistema, em um perodo de mudanas que pode ser apenas comparado ao final do Imprio Romano no sculo V. Antes de analisar a atuao da Inglaterra no perodo Tudor, necessrio identificar o que havia ainda de manifesto do medievo europeu no sistema internacional. Apesar da formao de meia dzia de Estados-nacionais na Europa ocidental, a ideia de imprio permanecia disseminada entre o prncipe e seu entorno. Os valores compartilhados entre os atores permitiam, ou mesmo estimulavam, a composio de Estados compreendendo diversos territrios e
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naes. A ideia de uma soberania que emanasse da nao ainda permanecia submersa, apesar da revolta dos comuneros e da revoluo neerlandesa apontarem nessa direo. A legitimidade para o exerccio de poder sob determinado territrio permanecia ligada ao princpio dinstico e, portanto, frequentemente acarretava uma multiplicidade de atores reivindicando a soberania (as disputas so infindveis entre Milo, Npoles, a prpria Frana) sobre o mesmo territrio. Grassava no sistema, portanto, uma interao que favorecia o conflito, pois frequentemente a soberania se encontrava fragilizada devido poltica matrimonial das grandes monarquias europeias ou s desavenas religiosas que marcariam o sculo XVI. Nesse sentido, muito da movimentao dos atores no sistema internacional ainda era balizada por suas razes medievais. A Inglaterra A Inglaterra no incio do perodo Tudor havia atenuado muito dos constrangimentos impostos pelas horizontalidades e verticalidades do perodo medieval. Encontrava-se, portanto, posicionada de maneira relativamente vantajosa para tirar proveito dos grandes processos histricos do incio da modernidade que resultariam na reestruturao do sistema internacional. A poltica externa da Inglaterra, contudo, no incio de nosso perodo, balizava-se pelas tradies herdadas do perodo medieval. Sua poltica externa medieval havia sido orientada pelas diversas verticalidades que perpassavam sua atuao no sistema internacional, ou seja, seus laos dinsticos com a coroa e territrios franceses, o Imprio Angevino e sua atuao nas cruzadas. Nesse sentido, apesar das mudanas conjunturais que ocorreram no sistema no incio do final do sculo XV e incio do sculo XVI, a Inglaterra manteve a poltica de expandir seu territrio na Frana e preservar seu intercmbio privilegiado com os Pases Baixos (naquele momento, parte dos territrios de Borgonha). As razes dessa poltica podem ser traadas ao papel de protagonista da Inglaterra no Imprio Angevino. Esse frgil arranjo poltico foi formado quando o primeiro rei Plantageneta, Henry II (1133-1189), ascendeu ao trono ingls em 1154. No momento de sua ascenso, Henry j
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ostentava os ttulos de Conde de Anjou e Touraine, Duque da Normandia e da Aquitnia. Suas possesses, portanto, se estendiam do norte da Inglaterra aos Pireneus e excediam o tamanho do territrio controlado pelo rei francs. Os interesses ingleses no continente passaram ento a dominar a poltica externa dos Plantagenetas nos sculos seguintes. A Guerra dos Cem Anos, decorrente da expanso do Estado francs, consumiu os recursos da ilha na maior parte do final da Idade Mdia. Ao final do conflito, a Inglaterra havia sido expulsa do continente e mantinha apenas Calais das antigas possesses. Os sculos de atuao contra a Frana, contudo, consolidaram a tradio antigaulesa na cultura da Inglaterra. Crcy, Poitiers, Agincourt tornaram-se a referncia para os soberanos ingleses, particularmente Henrique VIII, que desejavam emular as glrias do passado, e foram assimiladas cultura popular da ilha. Uma das muitas expresses dessa cultura antifrancesa pode ser encontrada na pea Henry V de Shakesperare. O discurso do rei contra os franceses Eve of Saint Crispins Day, mantm-se como um dos grandes momentos da literatura ocidental:
And Crispin Crispian shall neer go by, From this day to the ending of the world, But we in it shall be rememberd; We few, we happy few, we band of brothers; For he to-day that sheds his blood with me Shall be my brother; be he neer so vile, This day shall gentle his condition: And gentlemen in England now a-bed Shall think themselves accursed they were not here, And hold their manhoods cheap whiles any speaks That fought with us upon Saint Crispins day
Aps a Guerra dos Cem Anos, a instabilidade interna do reino comprometeu a atuao internacional da ilha. A guerra civil de trinta anos na Inglaterra, conhecida como Guerra das Rosas (1463-1485), devastou a agricultura, indstria e o comrcio, alm de tolher o potencial das relaes internacionais da Inglaterra. O final desta guerra, na batalha de Bosworth Field (1485), marcou o incio de uma nova fase para a Inglaterra. O mrito da clere recuperao inglesa aps a Guerra
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das Rosas do primeiro Tudor, Henry VII (1485-1509). Ao promover o comrcio, principalmente o crescente intercmbio de tecidos com os Pases-Baixos, diminuir o poder da nobreza rebelde e adotar uma poltica internacional cautelosa, Henry VII equilibrou as contas nacionais e proporcionou a base para a monarquia forte e centralizada que definiu o sculo XVI ingls. O perodo em que reinou a dinastia Tudor (1485-1603) de crucial relevncia para a compreenso das bases da poltica externa inglesa. No perodo, podemos identificar a gnese de fatores que caracterizaro a atuao da Inglaterra pelos sculos seguintes, como a projeo do poder naval como instrumento de poltica externa, o cisma religioso que nortearia suas alianas, o abandono de uma poltica de imperialismo territorial na Europa em favor da expanso global e a adoo de uma meticulosa poltica de equilbrio de poder. O perodo teve cinco monarcas, Henrique VII (1485-1509), Henrique VIII (1509-1547), Edward VI (1547-1553), Mary I (15531558) e Elizabeth I (1558-1603). Com intuito de analisar as principais constantes da poltica externa inglesa, convm analisar apenas a poltica dos dois principais Tudors, Henrique VIII e Elizabeth I, que juntos correspondem a mais de dois teros do total do reinado da dinastia. No final do sculo XV e incio do sculo XVI, no reinado de Henrique VII, o horizonte no era alentador para a Inglaterra. Sua economia e coeso poltica haviam sido destrudas por dcadas de guerra civil18. A vasta maioria de seu imprio no continente havia sido perdido na Guerra dos Cem Anos. Estados-nacionais haviam se formado na Europa que em muito superavam seu poder militar (Frana) ou comercial (Portugal). A Inglaterra estava atrasada tecnologicamente na Era dos Descobrimentos e afastada geograficamente do centro cultural europeu meridional. De maneira gradual, a Inglaterra deslocou-se durante o sculo XV para a periferia do sistema internacional. De acordo com Kennedy:
compared with the far greater populations of France and Spain, the three to four million inhabitants of England and Wales did not seem much.
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Guerra das Rosas.
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The countrys financial institutions and commercial infrastructures were crude, compared with those in Italy, southern Germany, and the Low Countries, although considerable industrial growth was to occur in the course of the Tudor Century. At the military level, the gap was much wider.19
A Inglaterra encontrava-se, portanto, na periferia do sistema internacional, enquanto no cerne mantinham-se a Frana dos Valois e, posteriormente, a Espanha dos Habsburgo. Em termos militares, a Inglaterra dos Tudor estava em clara desvantagem, como o perodo final da Guerra dos Cem Anos j havia evidenciado. No sculo XVI, a revoluo militar advinda da plvora (usada pela primeira vez pelos ingleses em Crecy, 1346) se consolidou e multiplicou os custos da guerra. No caso de foras terrestres, a Inglaterra tambm sofria de uma desvantagem relativa. Os nmeros relativos ao total de soldados das potncias expressam essa deficincia. Enquanto a Espanha saltou de 20.000 soldados em 1470 para 150.000 em 1550, e a Frana de 40.000 para 50.000, nas mesmas datas, o efetivo ingls caiu de 25.000 em 1470 para 20.000 em 157020. Grande parte dos efetivos era composta pela contratao de exrcitos mercenrios pelas principais potncias, as alems e as suas sendo as nacionalidades preferidas dos monarcas. Os Tudors pouco recorreram a este recurso, preferindo o mtodo tradicional de arregimentao por meio da nobreza. O resultado de um exrcito solidamente nacional inegavelmente impressionava os contemporneos, mas em muito contribua para a deficincia inglesa em termos de nmeros. A populao inglesa, apesar de saltar de 2.26 milhes, em 1525, para 4.10, em 1601, no final do perodo Tudor, permanecia, ainda assim, como metade da espanhola ou um quarto da francesa. Portanto, ao dar preferncia ao mtodo tradicional de arregimentao, a Inglaterra buscava extrair o mximo de efetivos de uma populao consideravelmente menor, da o nfimo quantitativo de apenas 20.000 soldados no perodo Tudor.
19 20
Kennedy, Paul M., The Rise and Fall of the Great Powers, p. 59. Kennedy, Paul M., The Rise and Fall of the Great Powers, p. 56.
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O perodo foi tambm um momento de expanso da marinha e da economia da Inglaterra. Apesar de as presses causadas pelos gastos constantes com guerras, de os vultosos emprstimos nacionais e de a desvalorizao provocarem um aumento do desemprego e da inflao no perodo, a coroa incrementou o controle dos recursos nacionais e incentivou o comrcio e a indstria. Novos recursos e mercados foram abertos, como as reservas pesqueiras de Newfoundland , e foi criada a Muscovy Company para desenvolver o comrcio com a Rssia. A tradicional indstria de l tambm foi privilegiada:
Os soberanos da dinastia Tudor deram novo mpeto ao desenvolvimento da indstria com uma poltica que s pode ser descrita como de deliberado fomento indstria nascente...os Tudors, especialmente Henrique VII (1485-1509) e Elizabeth I (1558-1603), transformaram a Inglaterra, uma nao muito dependente da exportao de l bruta para os Pases Baixos, numa das maiores fabricantes de l do mundo.21
No perodo, portanto, o PIB da Inglaterra triplicou passando, de 2.815 para 6.007 milhes, enquanto a Frana teve um crescimento de 10.912 para 15.55922 milhes. No cabe aqui descrever o processo da Reforma na Europa e seu extenso impacto no sistema internacional. Contudo, deve-se observar que a reforma religiosa na Inglaterra, que criou a Igreja Anglicana, teve profunda influncia nas relaes internacionais daquele pas. A ruptura da coroa inglesa com a Igreja Catlica teve diversas causas o distanciamento cultural do sul da Europa com os anglo-saxes, a corrupo que grassava no Papado renascentista, o crescimento da populao alfabetizada na era Tudor, ou at mesmo a probabilidade histrica de que ocorressem cismas provenientes de conflitos entre os interesses temporais da Igreja e as unidades polticas do sistema. Entretanto, no h como negar que o fator principal para a incio da reforma foi nico e atendia pelo nome de Ana Bolena. Para se divorciar de sua
Chang, Ha-Joon, Chutando a Escada, UNESP, 2003, p. 39. Million, 1990 international $ in Maddison, Angus, The World Economy: a Millennial Perspective, OECD, Table B-18.
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rainha, Catarina de Arago, filha dos reis catlicos e tia de Carlos V, Henrique provocou uma grave ruptura diplomtica com a Espanha e com Roma. Ademais, ao romper com Roma, Henrique definiria a poltica externa da dinastia Tudor (com a exceo de Maria Tudor) como alinhada ao protestantismo europeu. Conservador de corao, mas acima de tudo um absolutista convicto, Henrique VIII tentou reverter parte dos avanos na reforma incitados por seu principal ministro, Thomas Cromwell, e o luterano Arcebispo de Canterbury, Thomas Cranmer. Contudo, seus filhos, principalmente Elizabeth, completariam a reforma na Inglaterra e a colocariam definitivamente no campo protestante das relaes internacionais. Poltica de Equilbrio de Poder Duas orientaes perduraram na poltica externa da Inglaterra no momento medieval: a oposio ao Estado francs e a aliana com a Burgndia. Tratava-se de aliana com o objetivo de neutralizar a Frana, principal potncia do continente no final do perodo medieval. A Burgndia cumpria o papel de ameaar o flanco francs, neutralizando, assim, parte das foras gaulesas. Ademais, no perodo, os Pases Baixos, regio pertencente Burgndia, eram os principais parceiros comerciais da Inglaterra. Com o desaparecimento da Burgndia e a diviso de seus territrios entre o os Habsburgos e os Valois, a Inglaterra perdia seu principal aliado no continente. Nas dcadas seguintes, a Inglaterra se aproximou diversas vezes dos herdeiros da Burgndia os Habsburgos. Entretanto, a expanso dos Habsburgos e os conflitos religiosos afastaram a Inglaterra de seu aliado tradicional. Posteriormente, a poltica pragmtica que adveio do isolamento consolidou-se em uma nova orientao: a poltica de equilbrio de poder. Deve-se ressaltar que Henrique VIII e Elizabeth I eram monarcas fortes, com particular interesse em poltica externa e que conduziam essa poltica de maneira pessoal. Como monarcas da Renascena, mantinham sempre em seus clculos polticos elementos dinsticos, como a busca da glria, o gosto pelo espetculo e a importncia dos rituais. No entanto, conduziam a poltica de acordo com o conselho de seus principais ministros,
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usualmente membros do Privy Council , as demandas do parlamento e as informaes de sua rede diplomtica. No reinado de Henrique VIII, dois importantes ministros, Thomas Wolsey (1471-1530) e Thomas Cromwell (1485-1540), tiveram particular influncia na poltica da ilha. Aps a experincia com a concentrao de poder nas mos desses conselheiros, a elaborao e a execuo da poltica retornou ao Privy Council, e assim se manteve at o final do reinado de Elizabeth I. No caso de Henrique VIII, podemos discernir dois momentos distintos em sua poltica exterena. O primeiro, entre 1509 e 1530, com a liderana de Wolsey, foi norteado pelos paradigmas herdados da poltica medieval. No segundo, entre 1530 e 1547, a questo religiosa e a reforma se impem e a Inglaterra adota um isolacionismo temporrio. A poltica externa de Henrique VIII esteve, em princpio, imbuda dos valores tradicionais que nortearam a poltica externa da Inglaterra nos sculos que lhe antecederam. Temores de expanso territorial da Frana e da Auld Alliance, entre aquele pas e Esccia, permaneciam como componentes integrais da formulao da poltica externa inglesa. Havia, inicialmente, uma preocupao fundamental em recuperar o imprio francs e emular as glrias de reis populares como Henrique V. As conexes de Wolsey em Roma, como representante do Papa na Inglaterra (1518), foram de especial importncia nas primeiras dcadas do reinado. A tradicional disputa territorial com a Frana foi mantida e a relao com o vizinho continental alternou-se entre uma tensa e frgil aliana e a guerra aberta. Logo aps sua coroao, Henrique VIII resgatou o ttulo de Rei dos Franceses, inseriu a Inglaterra na Santa Liga (1511) e declarou guerra Frana. Contava com seu aliado e sogro, Fernando de Arago, em 1513, para encurralar a Frana em um movimento de pina. Mas o velho rei espanhol era um experiente estadista e estrategista. Preocupado com os custos da guerra, abandonou Henrique em sua aventura imperialista aps ganhos territoriais em Navarra, no sul da Frana. A Inglaterra foi obrigada a realizar uma paz separada em 1514. A vila de Tournai foi um dos poucos ganhos territoriais da campanha na Frana e mesmo de todos os anos de guerra contra o tradicional adversrio.
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Com a ascenso de Carlos V ao trono da Espanha, em 1516, emergia no sistema outro ator a ameaar a independncia dos recm-formados Estados-nacionais: a Espanha dos Habsburgos. Por meio de uma poltica matrimonial mpar em sua magnitude, os Habsburgos vieram a dominar grande parte da Europa e dos novos territrios explorados. No reinado de Carlos V, a Europa e o mundo pareciam caminhar inelutavelmente a um sistema regido por uma Espanha como ator hegemnico.23 No incio do perodo, a Inglaterra enfraquecida e acuada pela expanso francesa procurou estabelecer uma aliana com a Espanha, enquanto esta ainda no se projetava como poder global. A aliana matrimonial com a potncia ibrica por pouco no resultou em uma unio Catlica entre a Inglaterra e a Espanha. Entretanto, enquanto na primeira parte do perodo Tudor, a Inglaterra lutou incessantemente para evitar o incremento de poder da Frana, na segunda parte do perodo, a maior preocupao foi prevenir a potencial hegemonia dos Habsburgos. Assim procedeu ao final do sculo XVI, formando alianas com as potncias menores e, quando necessrio, enfrentando seu adversrio frontalmente. Este foi o incio de uma das orientaes da poltica externa inglesa mais duradoura e reconhecvel a poltica do equilbrio de poder. Com o desdobramento do poder Habsburgo, a Inglaterra procurou uma aproximao com a Frana e Portugal em uma tentativa de equilibrar o sistema. A reforma que criou a Igreja Anglicana afastou a Inglaterra definitivamente da diplomacia catlica, especialmente sua vertente coordenada pelos monarcas espanhis. Aps a ascenso ao trono francs de Francisco I (1515-1547) personagem to exuberante como Henrique VIII, que caracterizava a poltica externa de seu reinado, alternando alianas entre os dois
23 Foi no perodo dos Habsburgos que um imprio universal chegou mais perto de se concretizar. Carlos V herdou de seus avs espanhis a Espanha, a metade meridional da Itlia, o ducado de Milo e os territrios recm-descobertos nas Amricas e de seus avs paternos o Imprio Austraco, os Pases Baixos e partes da atual Frana. Ascendeu a Imperador do Sacro Imprio, liderando, em teoria, uma ampla confederao de Estados que abrangia o Leste europeu. Com a anexao do Mxico e do Peru, expandiu seu domnio a quase toda Amrica e conquistou importantes pontos estratgicos na sia, como as Filipinas. Seu filho, Felipe II, anexou Portugal e seu imprio aos seus domnios expandindo ainda mais o domnio universal dos Habsburgos. Watson, Adam, A evoluo da Sociedade Internacional, p.244.
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principais poderes da poca, a Espanha e a Frana , Henrique VIII fez a paz com Frana em uma conferncia que exemplificou o que havia de mais extravagante na diplomacia renascentista, no chamado Field of Cloth-of-Gold (1520). No ano seguinte, firmava uma aliana com Carlos V, renovando a guerra contra a Frana. Em 1523, o Duque de Suffolk, Charles Brandon, chegou a poucos quilmetros de Paris, mas novamente a falta de apoio por parte da Espanha e o inverno rigoroso preveniram o triunfo da Inglaterra. A derrota de Francisco I para Carlos V em Pavia (1525), o aumento do poder dos Habsburgo, a oposio de Carlos V ao divrcio que o rei ingls comeara a planejar levaram a Inglaterra volte face diplomtica com o Tratado de Westminster, de 1527, no qual a Frana se aliava Inglaterra contra a Espanha. Esta aliana com a Frana, de 1527 a 1529, trouxe poucos ganhos para a Inglaterra, provocando, aps o acordo de paz entre Frana e Espanha, novo isolamento da ilha. No ano de 1529, Wolsey, incapaz de produzir o divrcio com Catarina de Arago, afastado da corte e destitudo de sua posio de principal ministro. Thomas Cromwell, protestante convicto e brilhante administrador, ocupa seu lugar, e a reforma religiosa na Inglaterra comea a tomar forma. Pode-se datar do ano de 1530 a segunda fase da poltica externa de Henrique VIII. Nos incio dos anos 30, a questo do divrcio do rei e o cisma com Roma (1533) dominavam a poltica exterior. Os longos anos de guerra, a revolta interna (Pilgrimage of Grace, 1536), a exausto financeira e a crescente ameaa de uma ofensiva catlica levaram Henrique VIII a uma poltica de isolacionismo insular temporrio. Aps a eventual remoo da influncia protestante de Cromwell (1540), Henrique volta a se aproximar de Carlos V, planejando e executando uma bem sucedida guerra contra os franceses (1543-46) que, apesar do tradicional abandono da guerra pelos espanhis, valeu aos ingleses a cidade de Boulogne. Elizabeth I, apesar de afirmar no famoso discurso de Tilbury que I know I have the body but of a weak and feeble woman; but I have the heart and stomach of a king, and of a king of England too, detinha uma concepo de poltica externa que pouco se assemelhava quela de seu pai, menos ainda ao seu entusiasmo pela guerra e pelas glrias a serem conquistadas no campo de batalha.
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Indecisa e cautelosa por natureza, Elizabeth I evitou ao mximo envolver a Inglaterra em conflitos no continente. Jasper Ridley fez a seguinte avaliao de sua poltica externa:
She was a sincere Protestant, but not as extreme as many of her supporters. She came into conflict with the Puritans in the House Commons, and with many of her ministers in the Privy Council who sympathized with them. Her belief in royal absolutism made her very hostile to Protestants in foreign policy who rebelled against their catholic rulers; but the interests of her foreign policy, the need to have allies against the hostility of Catholic Europe, and the pressure of her ministers and Protestant supporters persuaded her reluctantly to give them aid, and her support was decisive in ensuring the victory of the Protestant cause in Scotland and the Netherlands 24
Entretanto, justamente na poltica da religio que Elizabeth I mais se afasta da tradio de poltica externa inglesa de pragmatismo. Apesar de ter realizado a reforma anglicana, Henrique VIII se recusara a assinar a Confisso de Augsburg dos Prncipes Luteranos de 1530, e a enviar fora militar aos protestantes continentais. Com a polarizao e expanso dos princpios religiosos, contudo, Elizabeth I foi obrigada a apoiar o lado protestante. Foram raras as vezes em que a Inglaterra deixou que elementos ideolgicos norteassem sua formulao de poltica externa. Na Revoluo Francesa, nos anos 1930, na Segunda Guerra Mundial, como entre tantos outros momentos decisivos na histria europeia ou mundial, a Inglaterra esteve envolvida, muitas vezes de maneira decisiva. Adotou, sempre, um discurso prprio e moderado, baseado em princpios, desdobramentos de sua tradio e de sua histria. Contudo, nunca fez desses princpios a totalidade de sua poltica externa. Sua poltica externa nunca foi milenarista ou messinica. A formulao da poltica no foi submetida a um fim ideolgico, nem mesmo fundiu-se a um telos nacional. Mesmo no perodo Elizabetano, de polarizao e radicalizao religiosa, a Inglaterra no fez de sua poltica externa uma cruzada contra o catolicismo.
24
Ridley, Jasper, The Tudor Age, p.46.
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Todavia, fez da religio sua ferramenta, para equilibrar o sistema internacional. A revolta de algumas provncias dos Pases Baixos proporcionou a oportunidade ideal para a interveno inglesa. O apoio aos rebeldes foi essencial para garantir o sucesso da revolta. A Inglaterra realizou ousada e bem-sucedida ao da poltica de equilbrio do poder que passava a adotar como estratgia em suas relaes internacionais. O resultado de seu apoio independncia holandesa foi variado: a perda dos Habsburgos de uma de suas provncias mais economicamente rentveis, a longa guerra que exigiu vastos recursos espanhis, a perda ibrica de uma regio estratgica para operaes no norte europeu e a criao de um novo ator, logo cooptado para prevenir o controle hegemnico do sistema. Assim, a sombra ameaadora da hegemonia dos Habsburgos foi uma das principais causas da gnese da poltica de equilbrio de poder inglesa, que se desdobrou, portanto, em ataques Espanha nos diversos fronts que compunham o cenrio europeu. De acordo com Watson: os polticos ingleses optaram por evitar o comprometimento tanto com os Habsburgos quanto com o campo anti-hegmonico e optaram por manter a Inglaterra como fiel da balana25. Elizabeth I no procurou expandir o protestantismo na Europa e, portanto, estava preparada para aceitar outras vertentes da cristandade no continente. Entretanto, sua prioridade era a segurana da Inglaterra, e esta dependia da preveno da expanso catlica, fosse francesa ou espanhola. Uma potncia que se encontra numa posio de contribuir com fora decisiva para um lado ou para o outro a detentora do poder de equilbrio. A metfora pode ser vista de maneira mais clara por intermdio de uma descrio contempornea da poltica externa da rainha Elizabeth I: l estava ela como uma princesa herica e juza entre os espanhis, os franceses e os holandeses; ela bem poderia ter usado aquele ditado de seu pai: Cui adhaero, pra est, ou seja, o partido ao qual eu aderir ser predominante26. Na realidade, apesar dos benefcios auferidos da poltica de equilbrio de poder, a orientao inglesa de oposio aos Habsburgos perdurou por mais tempo do que
25 26
Watson, Adam, A evoluo da Sociedade Internacional, p. 244. Wight, Martin, A Poltica do Poder, IPRI, 2002.
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seria lgico. Como natural nas polticas tradicionais, que permanecem por dcadas ou sculos, no apenas como arranjos conjunturais, mas como definidoras do prprio carter nacional, a oposio Espanha manteve-se mesmo aps a clara decadncia dos ibricos como potncia. O fato levantou crticas poltica externa dos Tudor e dos Stuart, como esta de Hurbert Hall: It had been led to look upon Spain as the great enemy of peace of Europe, and it continued to do so long after that Power had ceased to be really formidable27. Entretanto, a poltica adotada teve resultados permanentes na formao da estrutura do sistema internacional. Nas palavras de Kennedy: In performing the twin function of checking Philips IIs designs on land and harassing his empire at sea, the English made their own contribution to the maintainance of Europes plurality28. No final do perodo Tudor, a poltica de equilbrio de poder havia sido em grande parte bem-sucedida. Henrique VIII e Elizabeth I preveniram uma invaso catlica em seu pas, aumentaram exponencialmente o poder da Inglaterra no sistema internacional e auxiliaram na permanncia de um sistema multipolar e dinmico. A anlise da historiadora Susan Doran resume muitos dos feitos conquistados na era Tudor devido quela poltica:
By her death (Elizabeth I), moreover, her main objectives were fulfilled: Englands borders were secure; the Spanish presence was removed from France; France was kept out of Flanders; the Power of Spain was impeached but not destroyed; the United Provinces were free from the threat of Spanish military rule; and Protestantism was tolerated in France and supreme in the United Provinces. 29
Parlamentarismo A ascenso dos Tudors marcou o final da Idade Mdia na Inglaterra. A Guerra das Rosas havia enfraquecido a nobreza inglesa de tal maneira que os Tudors foram capazes de centralizar e exercer o poder de maneira vastamente mais eficaz do que seus antecessores Plantagenetas e mais
Hubert Hall, The Imperial Policy of Elisabeth, in Transactions of the Royal Historical Society, Vol. 3, p. 206, 1886. 28 Kennedy, Paul M., The Rise and Fall of the Great Powers, p. 61. 29 Doran, Susan, Elizabeth I and Foreign Policy, Lancaster, 2000, p. 70.
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estvel que seu sucessores Stuart. Apesar de nunca ter atingido um estgio de absolutismo comparvel ao de seus vizinhos continentais, o perodo Tudor considerado como o auge do poder do monarca na Inglaterra, do absolutismo ingls. No que concerne aos elementos que constrangiam a coroa, como a alta nobreza, Henrique VII e, particularmente, Henrique VIII, envidaram constantes e bem-sucedidos esforos com o objetivo de anular o poder dos nobres e de centralizar as decises na coroa. A diminuio da alta nobreza tradicional descrita por Ridley expe esse fenmeno:
In the middle of the fifteenth century, before the outbreak of the Wars of the Roses, there were sixty-four peers in England; but nearly half of them died without heirs during the Wars of the Roses, and when Henry VII became King in 1485 there were only thirty-eight ...The new factor was that Henry VII did not replenish the nobility by creating new peers as earlier kings had done. This was probably because of his reluctance to create a powerful class of nobles who could challenge his authority and renew the civil wars.30
Parte integral do processo de formao dos Estados-nao europeus foi a disputa entre o poder central, representado na figura do monarca, e os poderes regionais, muitos deles representados nos parlamentos locais. Assim como diversos outros processos histricos, este foi prematuramente ensaiado na Inglaterra. Ainda no sculo XII, Rei e parlamento mediram foras para determinar os limites da autoridade real. O resultado foi a Magna Carta, um dos primeiros documentos de uma srie que definiria o poder da coroa. O movimento entre o poder da coroa e do parlamento foi pendular, at alcanar seu equilbrio no incio do sculo XVIII, erguido pela fora democrtica, marcadamente no campo da monarquia parlamentarista. No sculo XVI, o pndulo havia retornado claramente ao campo do absolutismo, e com fora sem paralelos na histria inglesa. O absolutismo de Henrique VIII se sustentava em um violento controle e extermnio da alta nobreza e do clero (e da prpria igreja, posteriormente), e na expanso da teoria
30
Jasper, Ridley, The Tudor Age, Overlook Press, Woodstock, 1990, p. 89.
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absolutista da poca. Entre outras fontes, Henrique VIII derivava seu absolutismo da bblia:
Let every soul be subject to the governing authorities. For there is no authority except from God, and the authorities that exist are appointed by God. Therefore whoever resists the authority resists the ordinance of God, and those who resist will bring judgment on themselves 31
Os direitos definidos na Magna Carta mantiveram sua validade. Deve-se atentar para o fato de que havia no sculo XVI um claro entendimento da noo de soberania legislativa. Em outras palavras, uma entidade entendida como Parlamento, composta da unio de Rei, Lordes e Comuns, detinha autoridade suprema para legiferar em todos os aspectos da nao. O professor G.R.Elton assim caracterizou o papel do parlamento no perodo Tudor:
Thus Parliament, the premier point of contact between rulers and ruled, between the Crown and the political nation, in the sixteenth century fulfilled its function as a stabilizing mechanism because it was usable and used to satisfy legitimate and potentially powerful aspirations. It mediated the touchy area of taxation; by producing the required general and particular laws it kept necessary change in decent order; it assisted the rich in the arranging of the affairs; and it helped the ambitious to scale the heights of public power.32
Os grandes magnatas do reino, a alta nobreza, reuniam-se na Cmara Alta, ou House of Lords. O povo comum reunia-se, via seus representantes, na Cmara baixa, ou House of Commons. Estes eram eleitos, o voto censitrio era prerrogativa daqueles com renda maior do que 40 shilllings, renda da classe mdia prspera. Os monarcas utilizavam o parlamento para envolver os principais atores polticos, oferecendo debates e discusses, em um legtimo processo que legitimasse as decises da coroa. Este processo foi essencial para se preservar a estabilidade poltica, produzindo uma iluso de consenso, apesar dos diversos confrontos e conflitos das sesses.
Romans 13:1-13:7, New King James Bible. Elton., G.R. Tudor Government: The Points of Contact: I. Parliament in Transactions of the Royal Historical Society, Vol. 24 (1974) p. 200.
31 32
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Deve-se atentar para o fato de que durante a totalidade do perodo Tudor houve discrepncia na frequncia da convocao dos parlamentos. Os parlamentos eram convocados e dissolvidos pela coroa. Assim, por exemplo, enquanto Henrique VIII convocou e manteve o longo Reformation Parliament, entre 1529 e 1536, com o objetivo de implementar a reforma protestante no reino, sua filha, Elizabeth I, no convocou ou manteve parlamentos em 22 dos seus 44 anos do governo. A influncia do parlamento (criado em 1295) na poltica externa manteve-se, porm, reduzido. As limitaes que o parlamento impunha poltica externa do perodo ou a contribuio de seus membros para formulao de tal poltica eram contingenciais. O monarca necessitava do parlamento para legitimar seus atos, principalmente no que concerne, no perodo, reforma. Ademais, a exao de impostos e o seu aumento dependiam da autorizao do parlamento, e, como tal, faziam parte de todo clculo poltico, principalmente no financiamento das guerras. Elizabeth I foi a primeira monarca da Inglaterra que exigiu recursos de todos os parlamentos convocados. Dada a necessidade de se evitar revoltas populares, comuns no perodo exatamente devido s tenses entre a expanso do poder central e a resistncia do poder local, fazia-se necessrio consultar o parlamento regularmente, o que mantinha um verniz de governo popular, apesar da realidade absolutista do perodo. Entretanto, o parlamento exercia pouca influncia na poltica externa. Da anlise dos documentos de Estado de Elizabeth I, Hurbert Hall chegou seguinte concluso:
She had a true sympathy with her people, and a deep esteem for her ministers; yet, so long as she could avoid it, she was not prepared to shape her policy in accordance with the views of either. In her total disregard for the advice of her councilors . . .we see what a slight hold they really had upon her conduct; while the feelings of her people with regard to foreign politics at least were completely ignored. 33
Paralelo ao parlamento, o Privy Council, ou o conselho de Estado, presidido pelo monarca, cresceu em seu poder e em importncia no
33 Hubert Hall, The Imperial Policy of Elisabeth, in Transactions of the Royal Historical Society, Vol. 3, p. 208, 1886.
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perodo Tudor, inclusive incorporando poderes como o de tribunal para crimes polticos e, por um curto perodo, como legislador. No incio do reino de Henrique VIII, o conselho comportava um nmero enorme de participantes, mais de 100, apesar de sesses singulares raramente ultrapassarem 30 participantes, e, ao final do reinado, o conselho contar com apenas dezenove membros. Elizabeth I manteve a mdia de quinze conselheiros. Com o aumento do absolutismo real, o Privy Council reduziu o seu nmero e aumentou seu poder, at mesmo suplantando o papel do parlamento. Como rgo permanente, com sesses frequentes, o conselho mantinha uma clara vantagem administrativa em relao ao parlamento, que se reunia intermetentemente. No Privy Council, a poltica externa era discutida e formulada. Eram faces dentro do Privy Council, que muitas vezes representavam, tambm, as faces do Parlamento, que o monarca tencionava aplacar. A questo da interveno da Inglaterra na revolta dos Pases Baixos contra os Habsburgos, por exemplo, apesar de ter sido proibida pela rainha de ser discutida no conselho, foi decidida por membros do Privy Council. Enquanto o principal conselheiro de Elizabeth I, William Cecil, argumentava contra a interveno armada, outros membros do conselho, como Walsingham, Hatton e principalmente Leicester (o favorito da rainha) defendiam o envio de tropas para auxiliar os rebeldes. Posteriormente, a Inglaterra enviou aos Pases Baixos uma fora expedicionria sob o comando de Leicester. A interveno havia sido decidida no mbito do Privy Council, o verdadeiro centro de formulao e execuo da poltica externa da Inglaterra. Apesar da consolidao do conselho como virtual poder executivo na metade do perodo Tudor, devemos lembrar que grande parte de seus membros foram recrutados no parlamento, e que o conselho mantinha uma relao com a instituio, servindo, muitas vezes, como intermedirio entre o monarca e o parlamento. Como observou o professor Elton:
From the 1530s onwards, and not before the time that Thomas Cromwell showed the way, getting elected to Parliament was one way-and a prominent way-to get to the top. Men who wished to reach the Council, men who hoped to govern the country, needed other means as well and other connections, but increasingly they discovered that they could lay sound foundations by
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seeking election to Parliament. The queen may not have consciously chosen her counsellors from members of the Commons (though we do not know that she did not, and we may suppose that her advisers, a Cecil or Leicester, kept theirs eyes and ears open in Parliament), but in effect she there found the necessary reservoir of talent. 34
Ao analisar a decadncia da influncia do parlamento na formulao da poltica externa da Inglaterra, em especial no perodo dos Tudors, Hubert Hall profere a seguinte sentena: The foreign policy of the country was thrown back half a century. The voice of the nation had been ignored till it acquired a habit of passive resistance far more injurious than any open demonstration of feeling35. Projeo de Poder Naval No incio do perodo Tudor, a Inglaterra no se caracterizava como uma potncia naval, ou mesmo mantinha uma tradio nutica. Na realidade, a projeo naval havia feito parte dos clculos de poltica externa de pouqussimos monarcas de Albion, com poucas excees Eduardo III e Henrique V. O historiador do perodo Tudor, Geoffrey Moorhouse, nota que Kings of England usually concentrate their belligerance and their self-interest on the land, and only demonstrated an interest in ships except as a steady source of income when it was absolutely unavadoidable36. A Inglaterra no nascera uma potncia naval como Veneza. Ademais, encontrava-se em posio particularmente frgil no incio do perodo Tudor (somava apenas 11 navios). Entretanto, sua poltica externa no sculo XVI exigia uma marinha apta a enfrentar os desafios ibricos e franceses. Patrocinada e estimulada pelo Estado, a indstria naval britnica cresceu de maneira exponencial entre os reinados de Henrique VIII (1509-1547) e Elizabeth I (1558-1603). O incremento da marinha e o resultante sucesso naval ingls proporcionaram a instrumentalizao
34 Elton., G.R.Tudor Government: The Points of Contact: I. Parliament in Transactions of the Royal Historical Society, Vol.24 (1974) p. 199. 35 Hubert Hall, The Imperial Policy of Elisabeth, in Transactions of the Royal Historical Society, Vol. 3, p. 206, 1886. 36 Moorhouse, Geoffrey,Great Harryss Navy, Orion, 2006.
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deste novo recurso como uma das principais caractersticas da poltica externa inglesa. A ideia de privilegiar a projeo do poder naval como instrumento da poltica externa consolidou-se no perodo Tudor, fruto da estabilidade e da centralizao poltica que permitiram a melhor utilizao de recursos e um planejamento estratgico para as foras armadas da ilha. Como observou Kennedy:
It is astonishing in retrospect to see how soon after the distractions of the Wars of the Roses the English came to value the navalist code of maritime supremacy, overseas expansion and isolation from Europe; indeed, the philosophy was there before the means to execute it. 37
A Inglaterra era a nica nao europeia com pretenses grande potncia que no tinha de se preocupar em manter grandes exrcitos para guardar sua fronteira privilgio de sua posio insular. Nesse contexto, faria sentido concentrar seus recursos na construo de um poder alternativo, um poder que pudesse consolidar a segurana territorial inglesa. Ademais, na Era dos Descobrimentos, a necessidade de uma marinha bem estruturada e tecnologicamente avanada tornou-se universal. A Inglaterra, como potncia renascentista, adotou tambm uma poltica naval, e, ao faz-lo, reconciliou-se com seu destino nutico. O primeiro Tudor, Henrique VII, havia dado um primeiro impulso industria naval ao ordenar a construo do primeiro dry-dock (dique seco), em 1495, em Portsea Island. Enquanto a primeira viagem exploratria da ilha ocorreu em 1480, uma expedio partiu de Bristol procura da ilha de Brasylle (Brasil), que esperavam encontrar ao oeste da Irlanda. Na realidade, no perodo Tudor, as marinhas haviam se tornado um passatempo aristocrtico dos prncipes renascentistas. Ostentar os grandes barcos apinhados na costa azul de seus territrios equivalia aos excessos ornamentais dos ainda populares torneios medievais. Os lanamentos de navios eram (e continuam sendo) grandes ocasies para os monarcas. Contudo, havia, claro, uma utilizao prtica para essas marinhas:
37
Kennedy, Paul, Rise and Fall of British Naval Mastery, (Penguin Books, 2004) p. 27.
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The whole point of navies was threefold. Warships existed to protect a countrys interests from pirates or other predators, including invaders; they were required to convey and escort soldiers to warfare on somebodys else territory; and they added to a sovereigns virtue,glory, immortality by their power, their efficiency, their achievements and also by their capacity to make people gasp at their beauty, their resilience, their bravado in desperate circunstances, their tragedies. Of all these roles the first was obviously the most important. 38
Como outros prncipes renascentistas, Henrique VIII foi grande entusiasta da marinha e pode ser considerado o verdadeiro fundador da Royal Navy. Criou a Navy Board, instituio que estruturou a administrao profissional da marinha. No momento de sua morte, em 1547, legou aos seus descendestes cinquenta e trs navios. Alguns deles eram os maiores da histria da ilha at ento. J no incio de seu reinado, construiu dois grandes navios que em muito superavam os maiores navios do rival francs: o Mary Rose e o Henry Grce Dieu ou, como ficou conhecido, Great Harry. Este ltimo foi o maior navio ingls pelos prximos duzentos e cinquenta anos (com 1,500 t). O principal desenvolvimento da marinha inglesa durante os Tudors, principalmente ao reinado de Henrique VIII, foi o uso de artilharia na guerra naval. Anteriormente, as tticas navais em muito se assemelhavam as tticas de guerra por terra. Procurava-se abordar e, posteriormente, derrotar o inimigo nos barcos, que assumiam o papel de plataformas flutuantes para o assalto. A revoluo nos assuntos militares do sculo XV havia introduzido o uso da plvora de forma efetiva, e foi Henrique que dotou a marinha inglesa com essa tecnologia. Graas ao entusiasmo constante de Henrique com os navios e as armas que lhe acompanhavam, a Inglaterra passou a investir pesadamente na artilharia naval. A produo e a importao de metal, principalmente bronze, aumentaram exponencialmente, assim como a produo de artilharia. Foram fundadas novas fbricas para o processamento de ferro e cobre. Como mencionado por Moorhouse As the size of the guns and the numbers of ships carrying them mounted during Henrys monarchy, so the demand for raw materials and manufactured items
38
Moorhouse, Geoffrey,Great Harryss Navy, Orion, 2006, p.31.
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grew prodigiously, and the chain of supply was extended far beyond previous necessity39. Assim, a poltica de Henrique VIII de estmulo a construo naval teve como consequncias a expanso da indstria metalrgica da Inglaterra, o aumento do emprego, a procura de novos mercados para atender a crescente demanda pelos produtos de base, alm do incremento no hard power da ilha. Os navios foram armados com grandes quantidades de canhes e foi desenvolvida a tcnica de broadside gunnery, na qual os canhes eram disparados do navio, posicionado paralelamente de maneira coordenada e uniforme, causando danos desastrosos aos inimigos. Assim surgia a reputao inglesa de artilharia naval que atravessaria os sculos. Entretanto, apesar do interesse da coroa pela marinha real, os objetivos de Henrique VIII, e de sua poltica blica, ainda se baseavam no poder terrestre de seus exrcitos, como a repetidas invases da Frana demonstram. As principais instrumentalizaes da marinha inglesa na primeira metade do XV eram controlar o Canal da Mancha, prevenir uma invaso continental e apoiar as operaes de invaso na Frana. Contudo, a poltica de apoio marinha com a construo de uma frota robusta e tecnologicamente avanada, formada no reinado de Henrique VIIII seria o principal elemento, em termos de recursos, para a execuo de uma estratgia internacional nos clculos de poltica externa de sua filha, Elizabeth I. O perodo de Elizabeth I considerado a era de ouro para a marinha da Inglaterra. Contribuem para a formao desse mito: a explorao do globo por aventureiros ingleses, a fundao de colnias nas Amricas, a pliade de talentos Drake, Hawkins, Raleigh, Essex com seus feitos heroicos e a derrota da Invencvel Armada. Aps o financiamento por Henrique VII (1497) da expedio do veneziano Giovanni Caboto, que descobriu Newfoundland (hoje Canad), no houve outras exploraes no reinado de Henrique VIII. No reinado de Elizabeth I, John Hawkins explorou a Guin (1562) e iniciou a participao dos ingleses no trfico de escravos. Francis Drake, favorito da rainha, empreendeu uma viagem de circumnavegao do globo (1577), passando pelo Brasil, a primeira depois de Magalhes no comeo do sculo. O aventureiro e corteso, Walter Raleigh, tambm
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Moorhouse, Geoffrey,Great Harryss Navy, Orion, 2006, p. 129.
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empreendeu uma viagem de explorao na Amrica do Sul. Desbravou o Rio Orinoco procura do Eldorado em 1595. No incio do reinado de Elizabeth I foi aperfeioada uma nova classe de Galees, a Revenge. Desenvolvida por Hawkins, a classe Revenge atuava em alto mar, nos oceanos, com a mesma desenvoltura demonstrada no tradicional teatro de operaes, o Canal da Mancha. A Revenge permitiu a expanso do campo de atuao ingls, ampliou as opes e a maneira de contrabalanar o poder da Espanha. Em 1573, Elizabeth I lanou o Dreadnought, com maior poder de fogo e principalmente maior destreza e rapidez em suas manobras, o que foi essencial para a derrota da Invencvel Armada em 1588. A Inglaterra, entretanto, no contava com os recursos de seus principais rivais, no detinha a extrao dos metais preciosos das Amricas ou apresentava grandes populaes continentais. A aplicao de seus recursos necessitava tomar em conta no s a defesa da Inglaterra, mas tambm a manuteno do equilbrio europeu, pois, no momento em que a Frana ou a Espanha fossem obliteradas como atores do sistema, a Inglaterra I seria a prxima a cair diante da nova hegemonia continental. Nesse sentido, Elizabeth I dedicou vastos recursos tambm aos seus exrcitos, e por isso foi duramente criticada pelos defensores de uma navalist ou Blue Water Strategy. Mas, apesar dos custos exponenciais de uma guerra por terra e da decadncia de sua fora terrestre, a Inglaterra necessitava destas tropas para intervir na Frana e nos Pases Baixos. No perodo em que Elizabeth I tentou manter o equilbrio europeu sem se envolver em guerra aberta com a Espanha (at 1585), a coroa adotou uma posio ambivalente quanto aos ataques dos marinheiros ingleses s naus espanholas, o que contribuiu para deteriorao das relaes com a Espanha. Elizabeth I havia adotado a ferramenta de privateering (permisso da coroa concedida a capites de navios para atacar e pilhar naus em alto mar) como instrumento de sua poltica externa, assim evitando a guerra total enquanto minava os recursos espanhis paulatinamente. Ademais, permitia que seus portos fossem utilizados como bases por privateers neerlandeses e franceses. Em 1585, com a iminente queda das foras rebeldes neerlandesas aps os sucessos de Parma nos Pases Baixos, Elizabeth I foi obrigada a enviar tropas inglesas sob o comando de Leicester, provocando o incio da guerra aberta entre a Espanha e a ilha. A partir desse momento,
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Elizabeth I utilizou a projeo naval como base de sua poltica externa. Patrocinados pela coroa, ou por investidores privados, mais de 200 navios partiram em misses contra os espanhis. Grandes expedies foram empreendidas na Galcia, no Caribe e em Portugal, alm do saque de Cdiz e da batalha contra a Armada. Alm disso, com o objetivo de expandir as relaes diplomticas e comerciais, Elizabeth I patrocinou uma srie de iniciativas. Em 1554, o ingls Chancellor chegou a Moscou, durante uma expedio para achar uma passagem alternativa para ndia e China. Aps o estabelecimento de relaes diplomticas com Ivan, o terrvel, a rainha patrocinou a criao da Muscovy Company para comercializar com a Rssia. Em 1561, enviou um representante da companhia, Anthony Jenkinson, para estabelecer relaes diplomticas com a Prsia. Na anlise de Chang, Ha-Joon:
Para abrir novos mercados, Elizabete I enviou emissrios comerciais ao papa e aos imperadores da Rssia, da Monglia e da Prsia. O investimento macio da Gr-Bretanha na obteno da supremacia naval possibilitou a entrada em novos mercados, os quais muitas vezes foram colonizados e mantidos cativos. 40
Assim a historiadora Susan Dora caracterizou os investimentos na marinha do final da era Tudor, no reino de Elizabeth I:
The huge sums spent on the navy also bought returns. While the weather was certainly crucial in seeing off the Spanish invasion attempts, Elizabeth could usually count on her navy to protect the Channel. In addition, the navy proved its worth in the amphibious operations against Brest Harbour in 1594 and in the many raids on Spanish convoys. Her ships made commercial life difficult for Spain and hampered its war effort in France and the Netherlands.41
Como descrito acima, a tradio da projeo do poder naval como um dos pilares da formulao e execuo da poltica externa da Inglaterra teve seu incio no perodo Tudor. Primeiramente, Henrique VIII patrocinou um programa de construo naval para a produo
40 41
Chang, Ha-Joon, Chutando a Escada, UNESP, 2003, p. 39. Doran, Susan, Elizabeth I and Foreign Policy, Lancaster, 2000, p. 69.
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de navios de grande porte e promoveu uma reforma administrativa da gesto da marinha. Assim como seu pai, Elizabeth I estimulou a inovao nutica e estimulou a profissionalizao da frota inglesa. Essas polticas permitiram Inglaterra ampliar seu campo de atuao. Anteriormente, a Inglaterra adotava uma postura reativa, limitada geograficamente. A instrumentalizao da frota dava-se por meio das prioridades de defesa e da necessidade de se manter as linhas de proviso para foras expedicionrias. A expanso dos recursos nuticos do reino muniu a Inglaterra de maior autonomia, e proporcionou ilha a oportunidade de formular sua poltica externa e de no apenas reagir aos constrangimentos externos. Multiplicaram-se os possveis teatros de atuao e tornou-se possvel elaborar uma estratgia mais ampla, global, em contraste com as tticas efmeras do passado. Esse processo levou instituio de uma navalist strategy que se tornaria elemento perene da poltica externa inglesa. No sculo XIX, a Blue Water strategy encontrava-se j bem estabelecida e seria a base da poltica de resistncia tentativa hegemnica da Frana, como ser analisado no prximo captulo.
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Anexos
A costa da Inglaterra e da Frana
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Europa em 1500
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Os Embaixadores Tela de Hans Holbein, o Jovem, 1533
Henrique VIII em 1520 Tela de Joos van Cleeve 62
Cardeal Thomas Wolsey (1472-1530)
Elizabeth I
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Captulo II Poltica Externa do Perodo Revolucionrio
O Sistema Internacional O fracasso da tentativa de hegemonia dos Habsburgos garantiu a multipolaridade do sistema europeu pelos prximos dois sculos (XVII-XVIII). Os esforos dos Habsburgos para manter e expandir seu imprio universal foram contrabalanados pela determinao inglesa em garantir a autonomia dos Estados no continente europeu. No h dvida de que frequentemente diversos atores envolveram-se em coalizes contra os Habsburgos. A Frana, ator particularmente ameaado por encontrar-se flanqueado em suas fronteiras pelos Habsburgos, manteve, inclusive, uma peculiar aliana com os turcos otomanos. A resistncia mais constante e organizada at a paz de Vestflia, entretanto, partiu da Inglaterra. A continuidade inglesa em sua poltica externa pode ser comprovada pelo apoio ingls revoluo holandesa contra o controle espanhol, pelos incessantes ataques s colnias espanholas e ao prprio territrio espanhol, pela coalizo contra os Habsburgos na Guerra dos Trinta Anos e, mesmo aps o final da dessa guerra, pela a improvvel aliana com a Frana costurada pelo catlico e absolutista Mazarin e o puritano, revolucionrio e regicida Cromwell (1655). A longa durao e o alto custo destes conflitos minaram paulatinamente a capacidade dos Habsburgos de manter sua pretensa hegemonia. A perda do territrio
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holands, uma das provncias mais ricas do imprio espanhol, que com a independncia tornou-se ator intensamente ativo na oposio hegemonia espanhola e a Restaurao Portuguesa (1640) marcaram o incio do declnio Habsburgo. A conferncia internacional que resultou nos Tratados de Vestflia, de 1648, selou o fim da ameaa dos Habsburgos. Foi um dos raros momentos de reorganizao racional e consensual do sistema internacional. De acordo com Watson: A sociedade europeia de Estados evoluiu a partir da luta entre as foras que tendiam no sentido de uma nova ordem hegemnica e aquelas que conseguiram levar a nova Europa na direo da extremidade de nosso espectro em que se situam as independncias. O Aspecto decisivo desse processo foi o acerto geral negociado em Vestflia em meados do sculo, depois da exaustiva guerra do Trinta Anos. O acerto de Vestiflia foi a carta de uma Europa permanentemente organizada com base num princpio anti-hegemnico42. Nesse primeiro congresso geral das potncias europeias, os principais atores do sistema (com a anuncia prevista dos demais atores perifricos europeus) negociaram novas regras para o funcionamento do sistema internacional. O conceito de absoluta soberania dentro do territrio de cada Estado foi legitimado pelo consenso internacional em oposio ao conceito medieval de uma cristandade universal. A Espanha dos Habsburgos aceitava, portanto, um acerto que tornava suas pretenses hegemnicas ilegtimas, confirmava a fragmentao poltica europeia e garantia a multipolaridade do sistema. O sistema Vestfaliano, fragmentado em diversos atores tendo como unidade padro o Estado-nao, como princpio o monoplio da soberania sobre o territrio do Estado, e como instrumento a diplomacia permanente e amplamente disseminada , foi, em certa medida, produto do esforo ingls para manter o equilbrio de poder na Europa. As premissas do sistema Vestfaliano estariam presentes nos sculos seguintes assinatura dos tratados. Note-se que estas premissas so de particular importncia para a anlise da poltica externa inglesa. Primeiro, porque so resultado da poltica externa analisada no Captulo I. Segundo, porque estas premissas consolidaram-se e regeram o sistema internacional a partir do sculo XVII. Nas palavras do historiador ingls Paul Kennedy:
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Watson, Adam, A Evoluo da Sociedade Internacional (UNB, 2004), p. 257.
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POLTICA EXTERNA DO PERODO REVOLUCIONRIO
The most significant feature of Great Power scene after 1660 was the maturing of a genuinely multipolar system of European states, each one of which increasingly tended to make decisions about war and peace on the basis of national interests rather than transnational, religious causescountries which had been foes in one war were often to find themselves partners in the next, which placed an emphasis upon calculated Realpolitik rather than deeply held religious conviction in the determination of policy. 43
O sistema internacional, descrito por Kennedy, assumiria como seus pilares as caractersticas as quais a poltica externa dos Tudor (14851603) pretendeu edificar, a poltica externa dos Stuart (1603-1714) pretendeu consolidar, e a poltica externa dos Hannoverians-Windsor (1714-2009) tentaria desesperadamente manter: multipolaridade, equilbrio de poder, laicizao das relaes internacionais e respeito soberania dos atores que compunham o cerne do sistema. A Inglaterra Como a Inglaterra se inseriu neste novo sistema Vestafaliano que ela auxiliou a construir (afinal foi um dos primeiros Estados-nao consolidados, rejeitou a autoridade universal da igreja e garantiu a fragmentao do sistema internacional por meio da poltica de equilbrio de poder)? No sculo XVII, novos atores surgiram ameaando deslocar a Inglaterra de volta periferia do sistema, lugar de onde havia sado com grande dificuldade ao final da Guerra das Rosas. O fracasso dos Habsburgos e a reestruturao do sistema foram de particular benefcio para trs atores: Frana, Holanda e Inglaterra. Eram Estados-nao que haviam desenvolvido, no decorrer do sculo XVI, as condies necessrias para uma atuao eficiente no sistema internacional: centralizao poltica que evitasse as desgastantes dissenses internas; homogeneidade cultural frente aos outros atores do sistema com base na nao (real ou imaginada); eficincia na exao fiscal e ampliao de crdito por meio de sistema nacional de dbito pblico (com base na bolsa de valores); e exrcito nacional permanente
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Kennedy, Paul, Rise and Fall of Great Powers, (New York, Random House, 1987) p. 73.
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e profissional. Com base nessas vantagens, adquiridas entre os sculos XVI e XVII, dois atores intentaram, de maneira dspar, empreender uma hegemonia do sistema: a Holanda e a Frana. A longa guerra de independncia da Holanda travada contra a Espanha havia sido ativamente apoiada pela Inglaterra e pela Frana. Ao tornar-se ator autnomo, entretanto, a Holanda passou a ameaar o domnio martimo das demais potncias e o equilbrio de poder europeu. Seu avanado sistema financeiro, sua capacidade de produo naval e a ousadia empreendedora de sua ampla burguesia foram fatores que promoveram a vertiginosa expanso holandesa nos sculos XVI e XVII. A Guerra dos Oitenta Anos (1560-1640), contra os Habsburgos, permitiu aos holandeses tomar a maior parte das possesses portuguesas na sia, alm de expandir seu imprio comercial nas Amricas. Aps um curto perodo de insero da Holanda como ator autnomo no sistema internacional, na metade do sculo XVII, esboava-se uma hegemonia holandesa no comrcio e no controle dos mares. A inteno inglesa, nas primeiras dcadas do sculo XVII, de se estabelecer no Oriente, regio na qual os holandeses detinham o controle da maior parte do fluxo comercial para a Europa, gerou os primeiros conflitos. Uma acirrada disputa entre as duas naes escalonou devido s tentativas inglesas de manter seu recm-adquirido status de potncia naval, enquanto evitava a hegemonia comercial holandesa, que ameaava os planos de um futuro mercantilista ingls. Trs guerras foram travadas entre 1652 e 1674 que visavam estabelecer o controle das rotas comerciais que ligavam a Europa Ocidental ao resto do globo. O desgaste econmico das guerras contra a Holanda e a incapacidade de resolver o conflito comercial levaram a burguesia inglesa a apoiar o golpe de Estado desvelado pela alta aristocracia inglesa, conhecido como Revoluo Gloriosa, que convidou o Stadholder holands William de Orange (descendente dos Stuart e casado com Mary Stuart) para ocupar o trono ingls. A Revoluo Gloriosa significou a consolidao do sistema parlamentar ingls, que destitua novamente o monarca, agora coroando um sucessor com poderes reduzidos. Significou, tambm, depois de dcadas de conflito, um arranjo poltico que viria a ter grandes repercusses para o sistema internacional, e que seria particularmente positivo para a Inglaterra. A unio poltica instituiu um acordo entre as duas potncias navais, de maneira que a Inglaterra
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tornou-se livre para perseguir suas pretenses martimas. Agora no apenas sem se preocupar com o principal rival nos mares, mas com o apoio proveniente de uma aliana com o mesmo. O ingls Watson assim analisou o desdobramento da unio entre os dois pases:
Em 1688, o cliente de Lus, o rei James II, foi expulso da Gr-Bretanha e substitudo por seu genro, Guilherme de Orange, o governante de fato dos Pases Baixos, e pelo partido hegemnico Whig. Depois disso, as duas potncias martimas protestantes assumiram a liderana da organizao e do financiamento da coalizo anti-hegemnica44.
De maior impacto para o futuro da Inglaterra e do sistema internaciona,l foi o arranjo comercial posto em prtica e seu desdobramento econmico. Com a unio, a Inglaterra ganhou maior liberdade para sua expanso na sia. Um acordo que foi fechado reservava aos Holandeses o comrcio de especiarias e aos ingleses o comrcio de txteis. Contudo, o mercado de txteis cresceu mais vigorosamente do que o mercado de especiarias, e a demanda por especiarias revelou-se significantemente menos elstica do que a demanda por txteis. Enquanto os lucros das Companhia Holandesa das ndias Orientais declinavam, os lucros da English East India Company (Companhia Inglesa das ndias Orientais) aumentavam paulatinamente. No incio do sculo XVIII, os Pases Baixos estavam em claro declnio: sua expanso na sia arrefeceu, tornando-se relativamente lenta quando comparada aos imensos ganhos territoriais da Frana e da Inglaterra; sua populao estagnou (1700 1.8 milhes, 1800 2 milhes) e sua marinha diminuiu (1689 66 navios, 1790 44 navios)45. Como ator no sistema internacional, os Pases Baixos deixaram de agir de maneira autnoma e de ditar o passo dos acontecimentos, e passaram a reagir, sombra da Inglaterra, s iniciativas da Frana. Assim o historiador ingls Paul Kennedy definiu a unio entre a Inglaterra e a Holanda:
The English alliance which William III had cemented in 1689 was simultaneously the saving of the United Provinces and a substantial
Watson, Adam, A eVoluo da Sociedade Internacional (UnB, 2004), p. 269. Dados de Kennedy, Paul, rise and Fall of Great Powers, 9New York, Random House, 1987) p.99.
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contributory factor in its decline as an independent great power. The inadequacy of the Dutch resources in the various wars against France, between 1688 and 1748, meant that they needed to concentrate about three-quarters of defense expenditures upon military, thus neglecting their fleet. 46
Enquanto a Holanda retornava ao seu antigo papel de aliada da Inglaterra, a Frana, como os Habsburgos anteriormente, lanava sua candidatura hegemonia do sistema. Do reinado de Lus XIV ao imprio de Napoleo, a Frana e a Inglaterra estiveram envolvidas em uma longa guerra mundial, travada em todos os continentes, e na qual a Inglaterra por diversas vezes esteve beira de uma derrota total. Nas palavras do historiador Niall Ferguson : The English conflict with the Dutch had been commercial. At the root, it had been strictly business, a competition for market share. The struggle with France which was to rage in every corner of the globe like a worldwide version of the Hundred Years War would decide who would govern the world47. Durante esta guerra global pela hegemonia do sistema, a Inglaterra se consolidou, pela primeira vez, como potncia naval dominante, e a Frana assumiu seu papel de principal potncia no continente. Estes dois papis seriam desempenhados por 200 anos (1670-1870) at o advento da Alemanha como ator no sistema internacional. De acordo com Ferguson:
By the End of the Spanish War of Succession (1713), this new state (United Kingdom of Great Britain) was now unquestionably Europes dominant naval power. Having acquired Gibraltar and Port Mahon (Minorca), Britain was in a position to control access to and from the Mediterranean. Yet France remained the predominant power on the continent of Europe itself. In 1700 France had an economy twice the size of Britains and a population almost three times as large. And, like Britain, France had reached out across the seas to the world beyond Europe. The danger that France would win a struggle for global mastery
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Kennedy, Paul, Rise and Fall of Great Powers, (New York, Random House, 1987) p. 88. Ferguson, Niall, Empire (London, Penguin,2007), p. 29.
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against Britain was a real one, and remained real for the better part of the century. 48
No final do sculo XVIII, os problemas internos da Frana e suas sucessivas derrotas na sia pareciam sugerir o final da tentativa francesa de hegemonia do sistema internacional. A derrota da Frana na Guerra dos Sete Anos (1756-1763) e a perda de seus territrios na ndia sugeriam o arrefecimento do poder gauls. Entretanto, a Revoluo Francesa transformou no apenas a situao interna da Frana, mas a configurao do sistema. A Revoluo Francesa catalisou a energia de longos processos que haviam transformado a sociedade europeia, e Napoleo instrumentalizou este potencial em sua tentativa de controlar o sistema internacional. No incio do sculo XIX, a Frana avanava rapidamente na marcha pelo controle total do continente e de suas colnias. Foi neste contexto que a Inglaterra apresentou a maturidade de suas orientaes de poltica externa, adotando uma poltica de equilbrio de poder consistente com sua tradio secular. Poltica de Equilbrio de Poder a) O Perodo Revolucionrio A mudana fundamental da estrutura de poder do sistema internacional levou a Inglaterra a capitanear uma srie de coalizes contra os franceses. No total, ao longo de duas dcadas, cinco coalizes49 foram costuradas para evitar a hegemonia francesa.
Ferguson, Niall, Empire( London, Penguin,2007), p. 30. Primeira Coalizo (1792-1797), ustria, Prssia, Sardenha, Inglaterra, Espanha, Portugal, Npoles, Toscana e Estados Papais. Batalha de Campo Formio. Os Pases Baixos foram tomados pela Frana, todos os aliados fizeram a paz, apenas a Inglaterra se mantinha em guerra em 1797. Segunda Coalizo (1799-1801), Inglaterra, Rssia, Turquia, ustria e Portugal. Batalha de Marengo. Rssia se retira em 1800 e a ustria em 1801. Paz de Amiens encerra a desmoralizada empreitada. Terceira Coalizo (1805-1806). Inglaterra, Rssia, ustria, Sucia e Prssia. Batalhas de Austerlitz e Jena. ustria se retira aps Austerlitz e Prssia aps Jena. Rssia troca de lados em Tilsit. Inglaterra novamente isolada. Quarta Coalizo (1812-1814), Inglaterra, Rssia, Prssia e ustria. Deblacle Russo de Napoleo e derrota na batalha de Leipzig. Quinta Coalizo, (1815). Estabelecida no Congresso de Viena como resultado do retorno de Napoleo. Apoteose inglesa em Waterloo.
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Willian Pitt e Castlereagh foram os principais articuladores da poltica de equilbrio de poder. A poltica inglesa baseou-se na recusa em aceitar qualquer arranjo europeu que legitimasse a Frana como poder hegemnico no continente, mesmo s custas de uma guerra total que imps grande presso em seus recursos econmicos e quadruplicou sua dvida nacional, prejudicando de maneira desastrosa seu comrcio50. A adoo consciente de uma poltica de equilbrio de poder foi iniciada ainda no perodo revolucionrio e esteve presente em todo o perodo napolenico. A Inglaterra foi a nica potncia que no apoiou a Frana em algum momento no complexo jogo de alianas do princpio do sculo XVIII. No incio do perodo em anlise, a Frana no parecia apresentar uma ameaa ao status quo estabelecido do sistema internacional. Aps a queda da Bastilha, desestabilizada pela dialtica interna da revoluo, a aparente fragilidade francesa parecia oferecer uma oportunidade s demais potncias do sistema. Em um segundo momento, a radicalizao da revoluo e a ameaa de interveno levaram a Frana ao conflito com seus vizinhos imediatos, incluindo a Inglaterra. A oportunidade de tomar proveito da fraqueza do tradicional rival galo e, concomitantemente, de cortar o perigoso jacobinismo revolucionrio na raiz, adicionada a declarao de guerra por parte da Frana, levou a Inglaterra a se juntar primeira coalizo (1793-1795). Entretanto, a percepo dos aliados de uma Franca enfraquecida se mostrou errnea. A revoluo havia liberado foras antes desconhecidas no sistema internacional. A ideologia revolucionria havia se espalhado entre a populao e tornou-se um novo elemento de poder ao manter o moral das tropas elevado, mesmo em situaes de profunda adversidade. O nacionalismo rompante levou hordas de citoyens a se alistar no exrcito, e o leve on masse demonstrou a imensa capacidade de mobilizao do Estado francs. A revoluo tambm desfez as amarras aristocrticas que limitavam a capacidade do exrcito ao permitir, e incentivar, a ascenso na estrutura militar dos sans cullotes, antes excludos das posies de liderana nas foras armadas. Ao implantar uma meritocracia em um exrcito de propores inditas e de moral drica, a revoluo havia aberto a caixa de pandora. A primeira coalizo, portanto, fracassou de
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Otte, T. G., The Makers of British Foreign Policy (London, Palgrave, 2002), p. 8.
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maneira melanclica. Os ingleses foram expulsos do continente aps derrotas em Flandres e na Holanda, perdendo no total mais de 40.000 mil homens, alm de sofreram motins navais e crise financeira. A Inglaterra havia se inserido em uma guerra contra a Frana com vistas a explorar uma oportunidade de expanso de seu poderio no continente. Entretanto, essa interveno ttica se mostrou desastrosa e ineficiente. O evento pode ser considerado um benchmark para a poltica externa do perodo. A experincia demonstrou o potencial francs para a ascenso como potncia hegemnica do sistema, com caractersticas peculiares e perigosas que a diferenciava e a afastava das outras potencias. A ttica deu lugar estratgia na formulao da poltica externa inglesa. Tornava-se necessria uma poltica de longo prazo para conter a nova ameaa ao sistema internacional, e a Inglaterra manteria uma estratgia de equilbrio de poder nas prximas dcadas. A Segunda Coalizo (1799-1801) foi costurada e liderada pela Inglaterra, que arregimentou uma pletora heterodoxa de Estados. O fracasso de Napoleo no Egito incentivou a ustria e a Rssia a se juntarem aos britnicos. Entretanto, a Frana adicionou a Espanha e os Pases Baixos como seus aliados, fortalecendo largamente seu poder martimo e sua rea de influncia. As fraquezas da primeira coalizo haveriam de se materializar novamente. A retirada da Rssia e a derrota da ustria (Marengo, 1800) deixaram a Inglaterra novamente sozinha contra a ameaa francesa. A ttica de coalizes sofria de grave problema estratgico. A Inglaterra no dispunha de vontade poltica domstica para arregimentar, custear e projetar um grande exrcito nas guerras continentais. Utilizava-se, portanto, de um sistema de patrocnio das outras potncias enquanto garantia a segurana dos mares e dominava as colnias de seus inimigos. Aos poderes continentais, porm, faltava a resoluo poltica para manter uma guerra total de maneira perene. A Rssia inseria-se nas coalizes de acordo com o humor de seu Tsar que mesclava admirao e medo da figura Napolenica. A ustria, que por sua proximidade geogrfica da Frana, estava na linha de frente das guerras, sofria de debilidade militar e frequentemente era confrontada com o fantasma da dissoluo do Imprio Austro-Hngaro, recorrendo, aps repetidas derrotas, a acordos de paz. A Prssia variava suas alianas de acordo com a fortuna das outras potncias. Assim, o nico poder resoluto em manter o objetivo de restaurar o equilbrio europeu no
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dispunha dos meios para tal, preservando malogradas e heterodoxas frentes diplomticas, enquanto a Frana avanava inexoravelmente a um domnio continental. Com a queda de Pitt e de seu gabinete, a Inglaterra amargava a ressaca de suas desventuras tticas e buscava a trgua na Paz de Amiens (1802). b) O Perodo Napolenico A curta guerra fria que se seguiu a Amiens foi suficiente para mudar a opinio pblica britnica. O programa de expanso da marinha francesa e a queda do comrcio com os territrios ocupados convenceram o parlamento ingls a renovar a guerra contra os galos. Como sinal de reativao da poltica anterior e do novo nimo blico da ilha, Pitt reconduzido ao poder (1804). A Inglaterra manter-se-ia em guerra total com a Frana no perodo de 1803-1814, em um momento que Kennedy descreveu como: The final round of the seven major Anglo-French wars fought between 1689 and 1815 was to last twelve years, and was the most severely testing of them all51. Ademais, havia entre os polticos ingleses a percepo de que alm da guerra total e constante, um arranjo duradouro seria necessrio para assegurar a paz na Europa: Grenville, as Pitts Foreign Minister in 1797, and Pitt himself in 1805, both believed that the great (and so far unattainable) alliance, which alone could defeat France, should continue after the war. Some sort of Concert of Europe was needed to uphold the peace settlement and promote a more stable and orderly state system52. Entretanto, quando Pitt reassumiu a poltica antifrancesa, em 1805, tal arranjo estava longe de ser concretizado. Apesar da devastadora vitria inglesa na batalha martima de Trafalgar (1805), a Terceira Coalizo (1805-1806), costurada por Pitt, no pde impedir o znite francs e o fracasso diplomtico da Inglaterra. A Batalha dos Trs Imperadores, Austerlitz (1805), assistida pelos monarcas de Rssia, ustria e Frana, sagrou Napoleo como um dos maiores gnios militares da histria e forou uma humilhante paz ustria enfraquecida. Ao ouvir o resultado da batalha de Austerlitz, Pitt pronunciou a clebre frase: Roll up the
Kennedy, Paul, Rise and Fall of Great Powers, ( New York, Random House, 1987) p. 126. Bartlett, Castlereagh, in Otte, T. G., The Makers of British Foreign Policy (London, Palgrave, 2002), p. 54.
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map of Europe. It will not be wanted for ten years. As derrotas no Continente e uma infeliz propenso a ingerir vastas quantidade de port wine, levaram o jovem Pitt a uma morte prematura in office. A Prssia e a Rssia derrotadas concederam a paz Frana em Tilsit (1807). Entre 1807 e 1812, o Imprio francs havia se consolidado no continente formando alianas com a Rssia e at mesmo com a ustria e deixando a Inglaterra completamente isolada diplomaticamente. Nas palavras de Churchill: Only Britannia remained, unreconciled, unconquered, implacable. There she lay in her Island, mistress of the seas and oceans facing this immense combination alone, sullen, fierce, and almost unperturbed53. Contudo, o longo conflito na Pennsula Ibrica, a lcera espanhola, rendia crescentes vitrias aos ingleses. As revoltas na Espanha e em Portugal (1808) assinalaram um turning point na estratgia da Inglaterra no perodo. Agora, alm de subsidiar os aliados e atacar as colnias francesas, os ingleses estavam dispostos a colocar um numeroso exrcito no continente, sob o comando de Wellington, a partir de 1809. A Campanha Peninsular, que ser analisada no tpico Projeo Naval, abaixo, drenou a fora militar francesa por anos e impediu o deslocamento de tropas para os teatros de guerra do leste da Europa, que acabariam por determinar a queda de Napoleo. Desdobramentos em 1812 e 1813 recompensaram a persistncia inglesa em sua estratgia internacional. Em 1813, Wellington imps a derrota final aos franceses na batalha de Vitria e ameaava o flanco francs. A desastrosa campanha francesa contra a Rssia (1812) dera novo nimo aos opositores do universalismo imperial galo e aos poderes antes restringidos pela fora napolenica. Os sempre constantes ingleses foram, ento, capazes de formar uma aliana qudrupla (Quarta Coalizo, 1812-1814) com a ustria, Prssia e Rssia. Como na tragdia, Nmesis, na forma dos aliados, agora desferia o castigo pela hubris napolenica de expanso exagerada. A Batalha das Naes (1813) marcou o fim da aventura napolenica, sucedida pela abdicao do imperador alguns meses depois em maro de 1814. A epopeia dos Cem Dias no resultaria em nada alm da consagrao dos ingleses
53 Winston S. Churchill, A History of the English Speaking Peoples: The Age of Revolution, Vol. 3 (New York: Dodd, Mead and Company, 1962), pp. 312-314.
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em Waterloo (1815), que finalmente haviam logrado infringir uma derrota decisiva ao imperador em pessoa, em terra e no continente. Qual foi, afinal, o papel da Inglaterra na derrota napolenica? A Inglaterra resistiu tentao de se unir a Napoleo mesmo nos momentos mais desesperadores dos 1800. Quando a Frana parecia invencvel, aps as batalhas de Austerlitz e Jena, a Inglaterra manteve sua oposio a tentativa hegemnica. Com o estabelecimento do Sistema Continental, a ilha sofreu com a reduo do seu comrcio e a crescente oposio guerra por parte da burguesia. Havia, hipoteticamente, uma alternativa mais segura e menos custosa Inglaterra no perodo: aliana com a Frana. Esta possibilidade foi rejeitada mesmo aps as sucessivas derrotas no continente, os crescentes danos econmicos ao comrcio provocados pela guerra e o imenso dficit pblico contrado para financiar os custos blicos. No seria fantasioso imaginar um possvel arranjo entre a Frana e a Inglaterra no qual haveria uma diviso de esferas de influncia, com a Inglaterra exercendo seu poder de forma global nas colnias e a Frana exercendo uma hegemonia continental. Afinal, aps os Plantagenetas, a Inglaterra havia abandonado ambies territoriais no continente e se voltado para um imprio comercial e martimo. Entretanto, a poltica externa inglesa era condicionada por uma longa tradio de interveno quando de ameaa iminente ao equilbrio do sistema internacional. Ademais, deve-se atentar para a maneira como os sucessivos conflitos contra os franceses, desde a poltica externa barroca de Richelieu e as tentativas hegemnicas de Luiz XIV, moldaram a percepo dos decision-makers ingleses. A Frana representava para os estadistas ingleses o fator perene que impedia a paz no sistema. Uma aliana com os galos, ao custo da entrega do continente, seria um exerccio de flexibilidade que demandaria uma revoluo nos paradigmas da poltica externa da Inglaterra. Todavia, os ingleses, dotados das certezas advindas de seu caracterstico senso de superioridade e de confiana na capacidade de sua nao, adotaram a irredutvel posio britnica que se repetiria na Segunda Guerra Mundial, e que foi to claramente expressa no famoso discurso de Churchill de 1940:
We shall go on to the end, we shall fight in France, we shall fight on the seas and oceans, we shall fight with growing confidence and growing
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strength in the air, we shall defend our Island, whatever the cost may be, we shall fight on the beaches, we shall fight on the landing grounds, we shall fight in the fields and in the streets, we shall fight in the hills; we shall never surrender, and even if, which I do not for a moment believe, this Island or a large part of it were subjugated and starving, then our Empire beyond the seas, armed and guarded by the British Fleet, would carry on the struggle.
c) O Congresso de Viena Em setembro de 1814, com Napoleo exilado em Elba, as vitoriosas potncias aliadas reuniram-se em Viena com o intuito de reconfigurar o sistema europeu e solucionar as questes territoriais que emergiam com o final da ordem napolenica. No Congresso, que durou oficialmente oito meses e incluiu uma intensa diplomacia destilada em bailes, soires, jantares e recepes54, seriam definidos no apenas a soberania das antigas coroas nos novos territrios, mas tambm a existncia ou desaparecimento de Estados, o futuro das possesses ultramarinas europeias e, principalmente, um arcabouo conceitual comum que regeria a interao entre os atores. Dado o vcuo de poder e a desordem territorial aps a queda do imperador francs, as principais potncias aliadas, Rssia (representada pelo tsar Alexandre I, que cuidou pessoalmente das negociaes), Prssia (representada pelo prncipe von Hardenberg), ustria (representada pelo prncipe Metternich), Frana (representada por Talleyrand) e Gr-Bretanha (representada por Castlereagh, e posteriormente por Wellington), encontravam-se em excepcional posio para forjar um novo sistema internacional. Ao se considerar a estatura histrica dos personagens envolvidos e a complexidade dos interesses nacionais em questo, no de se admirar que apenas grandes estadistas estivessem altura de executar uma poltica externa que conciliasse os interesses de sua chancelarias e, ao mesmo tempo, contribusse para a edificao de um novo modus operandi, baseado na legitimidade, e que evitasse uma repetio da guerra total que a Europa sofrera no perodo napolenico. Castlereagh certamente ombreou os gigantes e representou muitas das qualidades do
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Le Congrs ne marche pas: il danse, clebre observao do Prncipe de Ligne.
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que h de permanente na poltica externa da Inglaterra. No cabe aqui estudo analisar os triunfos e os ocasos dos mais clebres, Talleyrand e Metternich. Entretanto, um curto relato da poltica executada por Castlereagh no Congresso de Viena basta para comprovar a permanncia da poltica de equilbrio de poder como orientao presente nesse episdio das relaes internacionais. Os dois principais formuladores e executores da poltica de equilbrio de poder inglesa do perodo 1789-1815 foram Pittt e Castlereagh.Contudo, enquanto o brilhantismo poltico de Pitt foi apagado prematuramente por sua inesperada morte, a Castlereagh foi dada a oportunidade de aplicar seus fundamentos polticos no momento de reestruturao do sistema internacional no Congresso de Viena. Castlereagh teve como assessores em Viena diplomatas que mereceram poucos elogios da historiografia posterior. Lord Stewart, meio-irmo de Castlereagh, foi descrito como without any of the qualities necessary for public service55 e vain, quarrelsome and ostentatious man who often incurred the ridicule and dislike of his contemporaries56. Lord Cathcart foi definido por seu colega, Lord Stewart, como a slow-witted man he never begins to think, until other people have finished57. Apenas no terceiro plenipotencirio e assessor de Castlereagh, Lord Clancarty, foram reconhecidas qualidades laudveis como clear intellect if not exalted talents58 e zeal, ability and uprightness59 . Ao chefe da delegao britnica, no foi reservada melhor fortuna no que concerne a seus secretrios, no por falta de empenho dos jovens diplomatas, mas por seu parco nmero para a herclea tarefa que se apresentava: The clerical work was executed by only ten young men from the Foreign Office who, considering that they had to do all the translating and to copy in long hand Castlereagh voluminous and contortet despatches, can have found little time for any personal enjoyment60 . nesse contexto, precariamente assessorado,
Webster, C.K., Some Aspects of Castlereaghs Foreign Policy in Transactions of the Royal Historical Society, Third Series, Vol. 6 (1912), p. 67. 56 Nicolson, Harold, The Congress of Viena , (Harcourt,1947) p. 281. 57 Idem, p.129. 58 Webster, C.K., Some Aspects of Castlereaghs Foreign Policy in Transactions of the Royal Historical Society, Third Series, Vol. 6 (1912), p. 68. 59 Nicolson, Harold, The Congress of Viena , (Harcourt,1947) p. 129. 60 Idem, 130.
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com uma equipe reduzida e sobrecarregada e com comunicao demorada com seu Gabinete, que se deve ao carter e esprito de Castlereagh a execuo da poltica de equilbrio de poder da parte britnica no Congresso de Viena. De acordo com Kissinger:
It was Castlereagh who brought about a peace in equilibrium and not of vengeance, a reconciled and not an impotent France . . . That Great Britain should attempt to find security in a balance of power was the consequence of twenty-three years of intermittent warfare. But that it should emerge as a part of the concert of Europe was due to the efforts of a solitary individualit was a measure of Castlereagh statesmanship that he recognized the precedence of integration over retribution in the construction of a legitimate order.61
Emerge a questo, entretanto, de como um estadista atuando com grande independncia e destoante em muito da opinio parlamentar domstica poderia representar uma poltica que se revela como expresso perene da poltica externa inglesa. Afinal, sabido que Lord Liverpool, o primeiro-ministro, oferecia imensa liberdade a Castlereagh. O professor C.K. Webster nota que a British Foreign policy at this period was determined mainly by Castlereagh himself62. Castlereagh, no h duvida, era produto de uma longa tradio inglesa de estadistas e o que podemos chamar de cdigo cognitivo, ou a percepo do estadista para a realidade internacional, fora produto de sculos de uma poltica externa constante em sua formulao e execuo. Castlereagh, considerado particular em sua insistncia em firmar laos com o continente, na realidade, elevava a poltica de equilbrio de poder britnica a um grau de maturidade antes apenas ensaiado. O contedo permanecia perene, a forma, contudo, havia de ser aperfeioada. As inconstantes intervenes inglesas para assegurar o equilbrio de poder haveriam de transformar-se em um papel proeminente de constante vigilncia ao lado de outras potncias em um concerto de poderes. inconcebvel conceder a Castlereagh o status de revolucionrio conceitual, utpico e visionrio. Trabalhava dentro de uma tradio realista estabelecida,
61 62
Kissinger,Henry, A World Restored (Wedenfeld and Nicolson, 1957) p. 325. Webster, C.K., British Diplomacy 1813-1815. p. xxxix.
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articulada recentemente pelo seu predecessor poltico, Pitt. Recusava-se a conceber a poltica externa como ideologia. Na ocasio da derrocada de Napoleo, por exemplo, chegou deslumbrar uma paz com o corso no trono francs, sendo Alexandre o verdadeiro restaurador da dinastia Bourbon. Em sua concepo de concerto, o equilbrio seria mantido por um consenso lgico e uma reao objetiva s ameaas paz no cerne do sistema internacional. Assim, recusou-se a conceber qualquer iniciativa de cunho ideolgico, como a Santa Aliana, definida por Castlereagh como a a piece of sublime mysticism and nonsense63, e que posteriormente viria a ameaar o equilbrio europeu. Castlereagh guiou-se em Viena pelos princpios articulados por Pitt. O jovem primeiro-ministro havia delineado os detalhes para implementao da poltica em comunicao64 para o embaixador da Rssia em Londres (1805), um documento que serviu como orientao conceitual aos ingleses nas primeiras dcadas do sculo XIX como o Memorando Kennan serviria aos norte-americanos nos primrdios da Guerra Fria. Este draft serviu de base para o Cabinet Memorandum que Castlereagh enviou a Downing Street antes de partir para o continente em 1813, e seus princpios foram o norte de Castlereagh em Viena. A ponto que: The Vienna settlement corresponded to the Pitt plan so literally that, when Castlereagh submitted it to Parliament, he attached a draft of the original British design to show how closely it had been followed65. No Congresso, a Frana retornou a suas antigas fronteiras de 1792. A ustria se expandiu na Itlia. Os holandeses anexaram a Blgica formando um nico reino. A Prssia anexou territrios germnicos e a Rssia recebeu grande parte da Polnia. O objetivo destes acertos territoriais, j pensados por Pitt na dcada anterior, foi recompensar as potncias vencedoras de forma equitativa, de modo a evitar futuras aes reparadoras ensejadas por um desejo de compensao ou sentimento de excluso do funcionamento do sistema. Outrossim, a Frana, percebida como a maior ameaa paz, foi reintegrada ao concerto66, evitando
Kissinger, Henry, Diplomacy (Simon & Schuster, 1994), p. 79. Official Communication made to the Russian Ambassador at London, on the 19th January, 1805, explanatory of the views which His Majesty and the Emperor of Russia formed for the deliverance and security of Europe. 65 Kissinger, Henry , Diplomacy (Simon & Schuster, 1994), p.8. 66 Congresso de Aix;-la-Chappelle (1818).
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os resultados deletrios dos erros cometidos um sculo depois em Versaillles. A Inglaterra, de maneira pragmtica e estratgica, anexou apenas territrios ultramarinos que lhe garantiam uma maior integrao entre os centros de seu crescente imprio global, Colnia do Cabo e Ceilo, e vantagens estratgicas no controle do Mediterrneo, como Gibraltar e as Ilhas Inicas. Do Congresso de Viena e das cpulas imediatamente posteriores resultaram duas diferentes associaes: a Qudrupla Aliana e a Santa Aliana. A primeira, obra de Castlereagh, consistia em uma aliana formada pela Gr Bretanha, Prssia, ustria e Rssia. Baseava-se no preceito de que a unio desses poderes deteria a repetio de uma tentativa de hegemonia francesa no continente, fato recorrente nos cento e cinquenta anos anteriores. Caracterizava-se como uma aliana defensiva, com vistas a evitar um recrudescimento da agressividade francesa. Baseava-se no princpio de deterrence e exclua qualquer tipo de interveno na ausncia de ameaa manifesta ao sistema recmformado. A Qudrupla Aliana pode ser considerada o maior trunfo de Castlereagh, pois superou a oposio domstica a compromissos permanentes no sistema e edificou uma base slida para o equilbrio do sistema, sem amarrar a Inglaterra a princpios ideolgicos. Entretanto, o Czar Alexandre, imbudo de certezas conservadoras iluminadas pelo misticismo, articulou a Santa Aliana, que representava a anttese daquela proposta por Castlereagh. Baseada em princpios cristos e objetivando a reao a movimentos destoantes da antiga ordem, a Santa Aliana, composta pela Prssia, ustria e Rssia, viria a afastar paulatinamente a Inglaterra de seus aliados continentais. A tradio inglesa na poltica externa, marcada pela cautela e o pragmatismo, no poderia ser conciliada ao milenarismo russo, que viria a se manifestar de forma secular no sculo seguinte na forma do comunismo sovitico. Nas palavras de Metternich: Austria considers everything with reference to substance. Rssia wants above all the form, Britain wants the substance without the form67. Castlereagh intuiu que a poltica de equilbrio de poder da Inglaterra deveria ser no apenas ad hoc, mas permanente, e em concerto com as outras potncias europeias. Com este objetivo, conceitualizou a
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Kissinger, Henry, Diplomacy (Simon & Schuster, 1994) p.88.
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reconfigurao do sistema internacional e seu assentamento em novas bases que seriam estabelecidas no Congresso de Viena, que levariam dinmica do Sistema do Congresso. Na realidade, o resultado que provou ser mais duradouro do Congresso foi a ideia britnica de equilbrio de poder, agora transportada de maneira legtima e consensual como um mecanismo regulador do sistema internacional. De acordo com Kissinger: Early in the eighteenth Century, Great Britain turned its ad hoc of the balance of power into a conscious design. Until then, it had gone about its policy pragmatically, consistent with the genius of the British people, resisting any country threatening the equilibrium68. Parlamentarismo O papel do Parlamento na formulao e execuo da poltica externa, se modesto na era Tudor, tornou-se, neste perodo, essencial na forma de insero internacional da Inglaterra. O sistema de Westminster consolidou-se no sculo XVIII com a ascenso dos Hannoverians (1714) ao trono. George I, prncipe alemo importado para evitar uma crise de sucesso e largamente ausente da poltica inglesa, delegou seus poderes ao ministro-chefe, ou Primeiro-Ministro, no caso Walpole. Apesar da prevalncia da casa superior ou House of Lords, e das limitaes para o voto e a corrupo do sistema, o parlamentarismo britnico foi o mais desenvolvido do perodo. A poltica externa inglesa era ali formulada, debatida e executada, apesar da eventual interferncia do monarca. No h dvida de que a maior parte da populao no era representada (apenas 5% da populao inglesa estava habilitada a votar) ou mesmo que tivesse qualquer capacidade de ingerncia nas decises de poltica externa. Contudo, os principais decision-makers do sistema de Westminster (o Primeiro-Ministro e o Ministro das Relaes Exteriores) eram parlamentares eleitos, e a necessidade de se buscar um consenso, mesmo em um universo reduzido de parlamentares britnicos, diferenciava a Inglaterra, e o processo formulador de sua poltica externa, dos outros pases da Europa. Como observou Walter Bagehot, o mais clebre dos analistas do sistema poltico ingls:
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Idem, p.74.
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Indeed, the dangers arising from a party spirit in Parliament exceeding that of the nation, and of the selfishness in Parliament contradicting the true interest of the nation, are not great dangers in a country where the mind of the nation is steadily political, and where its control over its representatives is constant. A steady opposition to a formed public opinion is hardly possible in our House of Commons, so incessant is the national attention to politics, and so keen the fear in the mind of each member that he may lose his valued seat. 69
Os primeiros-ministros do perodo que definiram a estratgia inglesa de forma mais duradoura foram Tories como Willian Pitt (1783-1801, 1804-1806) e o Earl of Liverpool (1812-27). O principal formulador e articulador da poltica externa inglesa foi Castlereagh, Ministro de Guerra (1805-1806, 1807-1809), Ministro das Relaes Exteriores de Lord Liverpool (1812-1822) e representante da Inglaterra no Congresso de Viena (1814-1815), como mencionado acima. Entretanto, seria uma falcia conceber o processo poltico do perodo como idntico ao do parlamentarismo britnico moderno. O papel do monarca no parlamentarismo ingls permanecia de grande relevncia. Podemos ilustrar a importncia do monarca no sistema com a seguinte observao de Bagehot:
When George III finally became insane, in 1810, every one believed that George IV, on assuming power as Prince Regent, would turn out Mr. Percevals government and empower Lord Rey or Loed Grenville, the Whig Leaders, to form another . . .As we all know, he kept the ministry whom he found in office; but that it should have been thought he could then change them, is a significant example how exceedingly modern our notions of the despotic action of Parliament in fact are. 70
O papel do rei, portanto, permanecia relevante. Entretanto, devido ao peculiar processo histrico ingls, restava-lhe apenas o papel de influncia permanente e mediador das questes parlamentares.
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Bagehot, Walter, The English Constitution, 1873, p.183. Bagehot, Walter, The English Constitution, 1873, p. 209.
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No que concerne formulao da poltica externa inglesa, os dois principais partidos ingleses, Whig e Tory, defendiam diferentes estratgias para atuao internacional da Inglaterra. Os Whigs, de persuaso liberal, argumentavam que a Inglaterra deveria interferir no continente apenas quando o equilbrio de poder estivesse efetivamente ameaado. Os Tories, entretanto, defendiam que a Inglaterra deveria manter um intervencionismo permanente, que deteria as potenciais ameaas de maneira preemptiva. Como definido por Kissinger: The Whigs considered alliances as temporary expedients, to be terminated once victory had rendered the common purposes moot, whereas the Tories urged British participation in permanent cooperative arrangements to enable Great Britain to help shape events and to preserve peace71. A intensidade do intervencionismo da Inglaterra, portanto, variava de acordo com o partido no poder, em contraste, a atuao das outras potncias aliadas variava de acordo com os humores dos monarcas continentais. No por acaso, o perodo marcado pela longa permanncia dos Tories no poder, apesar da notria preferncia de George IV pelos Whigs. Ademais, havia uma diferena entre o sistema poltico ingls e o de suas contrapartes absolutistas ou revolucionrias: a desconfiana do executivo. Novamente, podemos recorrer a Bagehot para ilustrar esta caracterstica do povo ingls:
By definition, a nation calling itself free should have no jealousy of the executive, for freedom means that the nation, the political part of the nation, wields the executive. But our history has reversed the English feeling: our freedom is the result of centuries of resistance, more or less legal, or more or less illegal, more or less audacious, or more or less timid, to the executive Government. We have, accordingly, inherited the traditions of conflict, and preserve them in the fullness of victory. We look on State action, not as our own action, but as alien action; as an imposed tyranny from without, not as the consummated result of our own organized wishes. 72
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Kissinger, Henry, Diplomacy (Simon & Schuster, 1994), p. 73. Bagehot, Walter, The English Constitution, 1873, p. 210.
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Havia no sistema ingls um tortuoso sistema de accountability que exigia dos executores da poltica externa Inglesa uma justificativa frente ao parlamento. Castlereagh, por exemplo, contava com grande apoio e relativa autonomia, como observado por Nicolson: It may be said, therefore, that few British Foreign Ministers can have entered upon international discussions with a greater latitude of action or with more confidence that their decisions would be supported by government at home73. Entretanto, Castlereagh, era ainda constrangido por foras desconhecidas por seus colegas negociadores em Viena, como o parlamento e a opinio pblica:
And it was parliament and public opinion which provided the limiting condition of Castlereaghs Foreign Policy... Castlereagh spoke for the parliament if not for himself, when he replied to a proposal by the Tsar for European intervention against revolution in Spain: The Alliance which exists had no such purpose in its original formation. It was never so explained to parliament; if it had most assuredly the sanction of Parliament would never have been given to it. 74
Kissinger resume bem a importncia do parlamento e da opinio pblica na Inglaterra ao observar que One cause of Great Britains single-mindedness in times of crisis was the representative nature of its political institutions. Since 1700, public opinion had played an important role in British foreign policy. No other country in eighteenth century Europe had an opposition point of view with respect to foreign policy; in Great Britain it was inherent in the system75. Projeo de Poder Naval O poder naval ingls foi estabelecido e instrumentalizado no perodo Tudor. Nos dois sculos e meio que separam o desastre da Invencvel Armada da Batalha de Trafalgar, a projeo do poder naval tornou-se a pedra basilar da poltica externa da Inglaterra. Desenvolveu-se uma frota numerosa e homognea, com uma extensa rede de apoio logstico que contava com um estrutura de dockyards, recrutamento,
Nicolson, Harold, The Congress of Viena , (Harcourt, 1947), p. 67. Kissinger,Henry, A World Restored (Wedenfeld and Nicolson, 1957) p. 35. 75 Kissinger, Henry , Diplomacy, Simon & Schuster (p. 100).
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treinamento e abastecimento. A Royal Navy progrediu da liderana exercida de maneira amadora, se por vezes herica e at eficaz, ao liderazgo de seamen profissionais. Deixou de ser uma frota heterodoxa e amorfa para tornar-se uma fora nacional sustentada e votada pelo parlamento. Enfim, a Royal Navy havia se tornado indispensvel para atuao internacional da Inglaterra, revelando-se um instrumento eficaz de poltica nacional. Estas caractersticas a distinguiam das outras potncias do cerne do sistema internacional no cenrio europeu. O desenvolvimento da indstria naval inglesa foi ativamente apoiado pela coroa desde o sculo XV. Incapaz de acompanhar o crescimento exponencial dos exrcitos profissionais do continente, devido sua populao relativamente baixa, a Inglaterra adotou no sculo XVII medidas para desenvolver sua marinha e garantir a segurana da Ilha. A Royal Navy, como instituio permanente, foi estabelecida, e diversos Navigation Acts instituram a proteo do Estado indstria naval britnica at 1849. Segundo Ferguson:
Determined to achieve naval mastery, the English more than doubled the size of their merchant navy, and, in the space of just eleven years (1649 to 1660) added no fewer than 216 ships to the navy proper. Navigation acts were passed in 1651 and 1660 to promote English shipping at the expense of the Dutch merchants who dominated the oceanic carrying trade by insisting that goods from English colonies come to English ships. 76
Como observou o historiador ingls Paul Kennedy:

British political elite seemed by the eighteenth century to have discovered a happy recipe for the continuous growth of national wealth and power. Flourishing overseas trade aided the British economy, encouraged seamenship and shipbuilding, provided funds for the national Exchequer, and was the lifeline to the colonies. The colonies not only offered outlets for British products but also supplied many raw materials The Royal Navy ensured respect for British merchants in times of peace and protected their trade and garnered further colonial territories in war, to the countrys political and economic benefit. Trade, colonies, and
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Ferguson, Niall, Empire (London, Penguin, 2007).
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the navy thus formed a virtuous triangle, reciprocally interacting to Britains long-term advantage. 77
A poltica externa inglesa ao incio do sculo XIX baseava-se, ento, em trs elementos de poder: o imprio (que fornecia matriasprimas e um mercado global), a economia (naquele perodo, a nica parcialmente industrializada) e o poder naval esse sustentava a comunicao com o imprio, assim como as exportaes (em sua totalidade por via martima). Era, portanto, condio sine qua non para o poder britnico78. A composio do poder de uma potncia pode ser medida de maneira relativa aos outros atores do sistema em trs esferas cultural, econmica e militar. No desenrolar do sculo XVIII, a Inglaterra gozava de amplos recursos em todas as esferas acima citadas. Apesar de inabalada a supremacia da influncia francesa na esfera cultural, a Inglaterra era tida como referncia pelo Iluminismo no que concerne seu sistema poltico. Na esfera econmica, a Ilha, devido a um sofisticado sistema financeiro, uma expertise comercial e ao incio da industrializao, desfruta de uma liderana que seria contestada apenas no final do sculo XIX. Na esfera militar, a Inglaterra detinha a mais avanada tecnologia naval e a maior marinha da poca. Em 1790, contava com 195 ships of the line contra 81 da Franca, 72 da Espanha e 44 dos Pases Baixos79. A combinao entre essas potncias poderia ameaar o controle ingls dos mares, como ocorreu aps a cooptao da Holanda e da Espanha pela Frana. Entretanto, a expertise superior dos ingleses e o gnio de seus almirantes garantiram a vitria da Ilha. Contudo, mesmo na esfera militar, a Inglaterra sofria de graves deficincias. Sua populao, relativamente pequena (16 milhes em 1800, contra 28 milhes da Frana e 37 milhes da Rssia), as exigncias de lotao de seu imprio ultramarino e um longo perodo de descaso resultaram em um exrcito pequeno (40 mil em 1789, contra 180 mil da Franca e 300 mil da Rssia), que, apesar de ter inflado para mais de 250 mil em 1812, nunca foi preo para a eficincia
Kennedy, Paul, Rise and Fall of Great Powers, (New York, Random House, 1987) p. 96. Kennedy, Paul, Rise and Fall of the Great Powers, pp. 154-156. 79 Kennedy, Paul, Rise and Fall of Great Powers, (New York, Random House, 1987) p. 99.
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francesa e o gnio militar de Napoleo (que dispunha de mais de 600 mil soldados em 1812) ou dos nmeros russos (mais de 500 mil soldados no mesmo perodo). A deficincia inglesa em arregimentar e sustentar um exrcito compatvel com os nmeros continentais, ou de sustentar extensas operaes militares no continente, levou a Inglaterra a adotar a estratgia acima descrita de financiar continental swords, ou os grandes exrcitos do continente contra Napoleo, enquanto estrangulava a Frana por meio de bloqueios e invases aos territrios coloniais galos. Assim, vastas somas foram doadas aos aliados ao longo das coalizes para evitar uma poltica de interveno que demandasse uma mobilizao total da populao inglesa. O estabelecimento da hegemonia napolenica no continente no representava, inicialmente, uma ameaa ao controle dos mares pela Inglaterra. O domnio francs da maior parte do continente europeu no implicava ameaa s colnias inglesas ou a decadncia da supremacia martima britnica. Uma aliana com Napoleo, com a possvel diviso em esferas de influncia do sistema internacional, foi uma possibilidade rechaada pelos ingleses, mas que poderia ter sido implementada se a Inglaterra assim desejasse. Apesar de a juno das marinhas francesas e espanholas significar um poder naval substancial para Napoleo, a derrota de Trafalgar afastou qualquer hiptese de invaso das ilhas britnicas ou mesmo das colnias inglesas. A projeo do poder naval, doravante, passou a ser a base de uma calculada poltica de equilbrio de poder que rejeitava as vantagens imediatas de uma aliana com Napoleo para garantir a multiplicidade de atores do sistema internacional. A Royal Navy no desapontou os defensores de uma estratgia martima como Pitt e Castlereagh. Os conflitos navais foram inexoravelmente vencidos pela Inglaterra que neutralizou as tentativas de ascenso de seu adversrio e estabeleceu a supremacia naval inglesa. Entre as principais vitrias inglesas podemos citar: o Glorious First of June (1794), primeiro embate no qual Howe capturou sete navios de guerra franceses; ao qual se seguiram Aboukir (1798); a clebre Batalha do Nilo, na qual foi cortada a linha de suprimentos dos franceses, que, isolados no Egito, foram derrotados; os bem-sucedidos ataques ao porto de Copenhague
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(1801 e 1807); e a mais famosa batalha naval da historia, Trafalgar (1805), na qual a frota franco-espanhola perdeu 18 navios, selando o final da pretenso francesa de expanso martima. Assim, a projeo do poder naval foi essencial para a execuo de uma poltica global britnica. Kennedy, ao comparar o ataque dos Estados Unidos ao Talib com os embates napolenicos, assim definiu a projeo de poder naval britnica:
The result was not unlike Nelsons strike at Aboukir two hundred years earlier. A combination of global reach, firepower and sheer professionalism had given the predominant power of the day an unassailable advantage over its foe. Sea power had granted a privileged country the capacity to project force thousands of miles away from its native lands. What was more, hostile regimes on the other side of the globe had little or no chance of striking at this great maritime power. 80
A presena da Royal Navy nos mares europeus isolava as metrpoles de suas colnias e dificultava o influxo de commodities sobre o qual grande parcela da economia europeia havia se estruturado. Entretanto, foi nos territrios ultramarinos que a eficincia da projeo naval inglesa demonstrou total controle dos mares pela Inglaterra, alm das vantagens de se fazer a guerra em escala global. Entre a enorme lista de territrios invadidos e dominados pela Inglaterra, da tomada de Tobago (1794) conquista de Java (1811), esto territrios de vital importncia estratgica, como o Ceilo, Mlaca e a Colnia do Cabo. Os imprios coloniais da Frana e dos Pases Baixos desapareceram nesses anos de guerra. Este ltimo nunca se recuperaria, entre os poucos territrios ocupados mantidos pelos ingleses encontravam-se as coloniais neerlandesas do Ceilo e do Cabo. A guerra napolenica teria, para os neerlandeses, resultado similar ao que os prprios batavos haviam infringido aos portugueses nos anos que se seguiram a Unio Ibrica e a Guerra contra a Espanha, destruindo os resqucios de um largo imprio global mantido precariamente por uma potncia em trajetria descendente.
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Kennedy, Paul, The Rise and Fall British Naval Mastery, (London, Penguin, 2004) p. xvi.
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O domnio dos mares por parte da Inglaterra apoiou, tambm, a campanha peninsular, que colaborou para a queda de Napoleo. A deciso de comprometer os ingleses em uma custosa e prolongada guerra terrestre mantida por uma fora expedicionria certamente no se encaixa na estratgia martima caracterstica da poltica externa inglesa. Entretanto, foi exatamente este domnio dos mares que permitiu Inglaterra desembarcar e manter foras militares onde melhor lhe conviesse no continente europeu, principalmente, na Pennsula Ibrica, aps Trafalgar. Assim, a fora expedicionria (projeto de Canning) enviada Pennsula em 1808 sob comando de Sir A. Wellesley, futuro Duque de Wellington, derrotou Junot em Vimeiro ainda no mesmo ano. Na reao francesa que se seguiu, a marinha inglesa foi essencial para evacuar o exrcito ingls sob comando de Sir John Moore de La Corua (1809). No avano de Wellington por Portugal e Espanha, entre 1812 e 1814, a marinha proporcionou apoio logstico e mobilidade indispensveis a campanha, de modo que os franceses foram obrigados a comprometer crescente nmero de tropas e, por fim, foram expulsos, em 1814. Nesse momento seria proveitoso citar a concluso de Kennedy sobre as razes da vitria inglesa neste episdio:
Her insular position, complemented, by her naval mastery, provided that basic security from a Napoleonic invasionher stable yet relatively flexible political and social system enabled her people to endure the strains of war without serious domestic upheaval; her rapidly-expanding industrialization and foreign trade allowed the government to tap fresh sources of wealth; her sophisticated financial system offered insurance to merchant shipper, capital for industry, and loans to the State; this economic and credit strength in turn supported a colossal navy and a quite considerable army; that navy, by smashing all enemy attempts to dispute command of the sea, not only reduced still further the chances of invasion of England, but it permitted the capture of hostile colonies, the elimination of the foes overseas trade, the protection of British commerce, and the sustenance of allies in the continent. 81
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Kennedy P.M, British Naval Mastery (London, 1976 ), pp.145-146.
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Antes do incio do perodo em tela, nos momentos anteriores tempestade poltica que a revoluo francesa engendraria, quando Pitt subia ao poder (1784) com vasta maioria no parlamento, a Inglaterra j havia estabelecido as bases de seu poder: economia pujante, comrcio global, estabilidade e sofisticao poltica, liderana tecnolgica, setor financeiro avanado e marinha poderosa. Dominando os elementos de sustentao da supremacia naval, e dada sua deficincia em foras terrestres, no surpreende que a projeo de poder naval tenha sido um dos vetores da poltica externa inglesa do perodo. Como bem observado pelo Duque de Wellington: Uma frota de navios de guerra britnicos so os melhores negociadores da Europa.. Contudo, a permanncia deste vetor nos sculos seguintes que merece especial interesse deste estudo e que ser objeto de anlise do captulo seguinte.
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Anexos
Estratgia Naval 1793-1815
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A Europa do Congresso de Viena
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Lord Castlereagh Tela de Sir Thomas Lawrence, c. 1815
Duke of Wellington Tela de Sir Thomas Lawrence, c. 1815

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Congresso de Viena Tela de Isabey, 1815
O Ministro das Relaes Exteriores da ustria, Metternich. Tela de Sir Thomas Lawrence, c. 1815
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Napoleo Bonaparte em 1812, antes da Campanha da Rssia
Csar Alexandre I Tela de Sir Thomas Lawrence, c. 1815

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Captulo III Poltica Externa do Governo Labour
O Sistema Internacional O fracasso da tentativa de hegemonia por parte da Frana, no incio do sculo XIX, marcou o comeo de um perodo relativamente pacfico nas relaes internacionais. Exceto pela Guerra da Crimeia (1853-1856), no ocorreram grandes conflitos envolvendo trs ou mais potncias no perodo entre 1815 e 1914. O equilbrio de poder entre as principais potncias do sistema Inglaterra, ustria, Frana e Rssia permitiu um concerto de naes, de natureza predominantemente conservadora, no qual foram realizadas conferncias peridicas com o objetivo de dirimir potenciais conflitos internacionais. Esse sistema, sob a gide da Inglaterra, e a construo de uma Pax Britannica foram particularmente benficos para a ilha e excepcional na histria do sistema internacional. Nas dcadas que se seguiram ao final das guerras napolenicas, a Frana ensaiou um paulatino retorno s antigas pretenses de hegemonia sistmica culminando em sua derrota na Guerra Franco-Prussiana (1870-71), seguida de um tmido rapprochement com a Inglaterra no incio do sculo XX. O Imprio Austro-Hngaro no conseguiu contornar as debilidades militares, j exibidas nas derrotas para Frana napolenica, ou concretizar o projeto de Estado-nao levado a cabo
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por seus vizinhos europeus. Assolado por graves dissidncias internas advindas dos nacionalismos europeus ascendestes, o Imprio foi o sick man of Europe do incio do sculo XX e terminou por se desintegrar aps a Primeira Grande Guerra. O sistema internacional do sculo XIX, fundamentado, portanto, no equilbrio de poder entre as principais potncias, foi caracterizado por trs fatores que alteraram a natureza das relaes internacionais naquele sculo e que terminaram por transform-lo: o imperialismo, a revoluo industrial e a ascendncia de novas potncias. O imperialismo se prestou, inicialmente, como dissipador das tenses no cerne do sistema e como catalisador do expansionismo natural dos atores para fora do territrio europeu. A necessidade da Inglaterra de proteger sua rota estratgica para a ndia, Austrlia e o leste da sia, havia estimulado os ingleses a adquirir territrios ao longo do leste da frica, sul da sia e o Egito. O capital acumulado na revoluo industrial fora investido na infraestrutura e na expanso imperial. Assim, a elite britnica acreditava que seu futuro dependia do projeto imperial, de preferncia sempre em expanso. Os principais fatores que permitiram o processo desse scramble for territory foram as inovaes tecnolgicas, o acmulo de capital e o crescimento demogrfico; resultado da revoluo industrial. De acordo com Barraclough:
A revoluo industrial criara uma enorme distino entre partes desenvolvidas e subdesenvolvidas do mundo e as novas formas de organizao comercial e inovaes tecnolgicas haviam aumentado incomensuravelmente as possibilidades de explorao de territrios subdesenvolvidos. 82
Paradiso nota que:

A exploso demogrfica, os novos padres industriais e o desenvolvimento cientificam se uniram para montar um cenrio que vinha amadurecendo desde meados do sculo. As inovaes no campo
82 BARRACLOUGH, GEOFFREY. Introduo Histria Contempornea, Rio de Janeiro, Editora Zahar, 1967.
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POLTICA EXTERNA DO GOVERNO LABOUR
dos armamentos, juntamente com a revoluo das comunicaes, anunciavam a transformao radical da natureza da guerra, sua durao, intensidade e consequncias humanas e materiais. O fuzil de carregamento automtico, o aperfeioamento da metralhadora... Os dirigveis e os avies eram peas destacadas de arsenais beneficiados por uma inovao tecnolgica que parecia inesgotvel e que alimentava a corrida armamentista, em termos qualitativos, na qual se criava uma complementao funcional entre Estado e mercado. 83
Assim, a industrializao e o imperialismo estavam intimamente ligados, e todas as grandes potncias, as primeiras naes a se industrializarem, lanaram-se criao de imprios. As sociedades industrializadas dependiam de seus imprios para o fornecimento de matrias-primas e produtos alimentares. Enquanto a intelligentsia advogava o imperialismo como uma maneira de manter o prestigio de suas naes no cenrio internacional, polticos defendiam as doutrinas do neomercantilismo e a necessidade da autossuficincia. Na segunda parte do sculo XIX, os principais atores do sistema guiavam-se pela doutrina do imperialismo e dividiam os continentes em esferas de influncia ou territrios coloniais. A frica, quatro vezes maior que a Europa e onde o novo imperialismo atingiu seu pice, foi repartida entre as principais potncias. Em 1876, no mais de um dcimo da frica era controlado por potncias europeias, em 1900, nove dcimos da frica encontrava-se sob domnio europeu. A sia tambm viria a sofrer a fora do novo imperialismo. A Rssia continuaria seu processo de expanso continental rumo ao leste, a Inglaterra expandiria seu imprio anexando Burma, a Frana faria da Indochina seu bastio asitico e a as potncias promoveriam a diviso da China em esferas de influncia. Devido s extenses dos territrios disponveis e s tentativas de acomodar o interesse de todos os principais atores do concerto de naes, o imperialismo foi, inicialmente, um fator contemporizador. Mas a expanso e acelerao do novo imperialismo no final do sculo XIX intensificaram as rivalidades europeias. Dopcke defende que a partir de 1890, quando o mundo o mundo estava de fato dividido, a
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Paradiso in Angell, N., A Grande Iluso, p. XI.
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concorrncia colonial aumentava e as tenses fora e dentro da Europa misturavam-se cada vez mais. A partir de 1890 a poltica europeia mundializou-se e a concorrncia colonial elevou as tenses dentro da Europa .84 O historiador britnico Barraclough defende que, ao alcanar seu znite, o imperialismo tornou-se um fator de desestabilizao no sistema internacional:
Depois de 1815, os acontecimentos polticos eram representados em dois palcos, intercomunicados, mas separados, o palco mais vasto da poltica mundial emancipou-se do mais exguo, o europeu. Enquanto as duas potncias nos flancos da Europa, Inglaterra e Rssia desempenhavam seus papis em ambos os palcos, os EUA estavam ainda confinados ao primeiro, ao passo que as potncias continentais europeias atuavam predominantemente no ltimo. E entre os distintos teatros havia espao para acomodar todo o mundo... Depois de 1900, os espaos entre diversos teatros haviam sido ocupados e as reas do globo tinham encolhido. O resultado foi as potncias que atuavam em diferentes esferas intensificaram sua rivalidade .85
A entrada de novos atores no sistema internacional foi outro fator que provocou a crise do sistema no final do sculo XIX e comeo do sculo XX. A longa agonia da transio de um sistema multipolar europeu para bipolar mundial teve como seu elemento mais dramtico as tentativas da Alemanha de conquistar a hegemonia continental. A Alemanha irrompeu no sistema europeu com a vitria na guerra Franco-Prussiana. Humilhando a segunda maior potncia do sistema, os alemes proclamaram a sua unificao e as suas ambies hegemnicas. Sua rpida industrializao e fora militar tornaram-se uma ameaa para o equilbrio europeu. Ciente de que dispunha de tempo limitado para explorar sua superioridade e sentindo-se ameaado pela expanso imperial francesa e inglesa, o jovem Kaiser Guilherme II adota uma poltica internacional agressiva a Weltpolitik, ou poltica
Dopke, W., Apogeu e Colapso do Sistema Internacional Europeu in Relaes Internacionais Dois Sculos de Histria, p.133. 85 BARRACLOUGH, GEOFFREY. Introduo Histria Contempornea, Rio de Janeiro, Editora Zahar, 1967.
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mundial. Berlim aumenta a produo naval para desafiar a Inglaterra pelo controle dos mares, o porto de Kiao-Chow na China foi tomado para servir como futura base de um imprio teutnico na sia e o Kaiser proclamou-se protetor dos mulumanos do mundo. A possibilidade de um poder continental na Europa desafiar os interesses anglo-franceses na frica e na sia levou as duas grandes naes imperiais a uma lenta aproximao de acordo com a intensificao da ameaa alem. A Frana reconheceu a ocupao Britnica do Egito e, em troca, a Inglaterra apoiou as ambies francesas no Marrocos. J em 1894, a Frana havia concludo a aliana franco-russa, saindo do seu isolamento diplomtico. Com o fim da splendid isolation britnica e sua aproximao com Frana e Rssia, o mecanismo do equilbrio de poder era de novo acionado para conter a assertiva poltica externa alem. De acordo com Dopke: J a partir de 1907 os futuros adversrios na Primeira Guerra encontravam-se em dois blocos opostos: a Trplice aliana, que reunia, desde 1882, a Alemanha, a ustria-Hungria e a Itlia e a Trplice Entente, que envolvia a Frana, a Rssia e a Inglaterra86. A Rssia, preocupada pela aliana teuto-austraca e pela crescente assero destes mesmos atores nos Blcs e no enfermo imprio Otomano, procurou assegurar sua segurana com a Triple Entente (Rssia, Frana e Inglaterra). J o decadente Imprio Austro-Hngaro, via na Alemanha um poderoso aliado contra o pan-eslavismo Russo. A entrada de duas novas potncias imperialistas nos flancos estratgicos do sistema, apesar de no desestabilizarem o equilbrio europeu, demonstrava o advento de uma nova era. O Japo, depois de rpida industrializao e de uma surpreendente vitria contra a Rssia, constri seu imprio no pacifico com a anexao da Coreia e da Manchria. Os Estados Unidos desafiam a Espanha, anexam as Filipinas, e tornam-se um ator de peso no cenrio do pacfico. A Primeira Guerra Mundial foi o resultado destes grandes processos do sculo XIX que mudaram a natureza do sistema internacional. A exploso demogrfica e os avanos tecnolgicos do perodo permitiram uma expanso imperialista sem precedentes na histria. A poltica externa
86 Dopke, W., Apogeu e Colapso do Sistema Internacional Europeu in Relaes Internacionais Dois Sculos de Histria, p.149.
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dos principais atores tornou-se mundial, e a construo de imprios uma preocupao estratgica dos grandes estadistas. A natureza da guerra alterou-se, assim como sua eficincia, permitindo a anexao de terras e povos em todos os continentes. O nacionalismo perdeu seu ethos liberal e adquiriu contornos conservadores e blicos. Incitadas pela imprensa em expanso, as populaes apoiavam a expanso imperialista e a corrida armamentista. O equilbrio de poder foi debilitado pela insero de um novo ator (a Alemanha) que entrava atrasado na corrida imperialista, e exigia a preeminncia poltica correspondente s suas capacidades. Com o final da guerra, ficou claro que os EUA lideravam uma nova ordem internacional e que o sistema de domnio europeu era agora global. A terceira tentativa de hegemonia por parte da Alemanha, na Segunda Guerra Mundial, marcou o fim do sistema multipolar gerido pelas grandes potncias europeias e iniciou um longo perodo de bipolaridade, a Guerra Fria, no qual os antigos atores hegemnicos tornaram-se coadjuvantes no sistema internacional. A Inglaterra, como analisado abaixo, ser particularmente afetada pela nova configurao de poder. A Inglaterra A partir de 1780, a Inglaterra iniciou profundas transformaes econmicas e sociais com a Revoluo industrial. Novas tecnologias empregadas por um setor privado pujante e farto crdito pblico estimularam um crescimento rpido e contnuo. Na metade do sculo XIX, a Inglaterra provia cerca de 40 por cento dos produtos manufaturados do mundo e investia metade do investimento estrangeiro direto mundial87. Entretanto, no virar do sculo, a Inglaterra j perdia sua preeminncia comercial. Em termos de novas tecnologias e produo industrial, os EUA e a Alemanha ultrapassaram a ilha em vrios setores. Nos anos 1920 e 1930, as indstrias tradicionais britnicas entraram em declnio, aps as sucessivas crises econmicas internacionais. Nos anos ps-guerra as mineraes de carvo assim como a produo de
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Cunliffe, B., History of Britain and Ireland , Penguin, 2004.
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ao caram drasticamente, e a produo de txteis e os investimentos ingleses no exterior foram reduzidos. A descolonizao e a dissoluo do imprio, comeando ainda nos 1940, na sia, tiveram impacto determinante na atuao internacional da Inglaterra nas dcadas seguintes. Apesar de ambos os partidos, Trabalhador e Conservador, tentarem manter a unidade territorial do Imprio, ambos fracassaram de acordo com as presses internacionais e a nova configurao do sistema. No governo conservador de Macmillan (1957-63), os ingleses retiraram-se da frica, e, no governo trabalhista de Wilson (1964-70), os ingleses se retiraram de Suez e do Oriente Mdio. No perodo da Guerra Fria, a Inglaterra preservou seu status de potncia, devido ao seu arsenal nuclear, a sua projeo naval e a sua participao na OTAN. Entretanto, a poltica externa da Inglaterra foi adaptada para seu papel secundrio nas relaes internacionais, dentro do sistema bipolar estabelecido pela Unio Sovitica e os Estados Unidos. Nesse contexto, a ilha abandonou a participao em conflitos ao leste de Suez nos anos 70, concentrando-se na defesa da Europa ocidental, em atividades de contrainsurgncia na Irlanda do Norte e na manuteno dos pequenos territrios remanescentes do Imprio. Episdio de destaque na poltica externa do perodo, e que demonstrou a capacidade da Inglaterra de projetar seu poder naval e influir no sistema internacional, foi a invaso das Malvinas pela Argentina, em abril de 1982. O governo conservador de Margareth Thatcher, ao sabor de excessivo jingoismo, organizou fora naval expedicionria que acabou por derrotar a Argentina e recuperar as ilhas aps durssima campanha naval. A Guerra das Malvinas marcou um episdio excepcional de interveno externa inglesa em perodo do ps-guerra no qual o pas havia retrado seu campo de ao nas relaes internacionais. Vale lembrar, no entanto, que a projeo naval inglesa foi antes de tudo uma reao agresso argentina, no tendo a poltica de Thatcher sido formulada como estratgia inglesa para recuperar sua influncia perdida. Pode-se dizer que o advento do New Labour, liderado por Tony Blair, o lder do partido trabalhista que serviu como Primeiro-Ministro do Reino Unido entre 1997e 2007, reformulou a poltica externa da Inglaterra. Ele foi o Primeiro-Ministro mais jovem desde 1812, o Primeiro-Ministro de
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mais longa liderana do governo Labour, e seu governo, de 10 anos, foi o segundo governo mais longo do parlamentarismo britnico (depois de Margaret Thatcher) em mais de 150 anos. Nas eleies de 1997, os conservadores sofreram uma enftica derrota, a pior desde o sculo XIX, e o New Labour conquistou 418 cadeiras no parlamento (contra 165 dos conservadores e 46 dos liberais democratas), formando uma maioria de 179. O desgaste do longo perodo de governo dos conservadores (Thatcher 1979-90 e Major 90-97), a ampla vitria nas urnas endossando as mudanas conceituais do jovem Blair e o novo sistema internacional com o final da Guerra Fria ofereceram ao novo Primeiro-Ministro uma rara oportunidade poltica de mudar a recente atuao da Inglaterra no sistema internacional. Nesse sentido, a mudana do governo Blair foi operada particularmente na letargia defensiva que havia dominado a atuao da Inglaterra nas dcadas anteriores. Mantida algumas de suas constantes, a poltica externa da Inglaterra passou a ser ativa, e no apenas reativa. A nova atitude foi articulada na formulao e execuo de uma poltica intervencionista, fator que no se expressava desde do incio da descolonizao. Poltica de Equilbrio de Poder A poltica externa do Governo Labour foi caracterizada por trs grandes linhas: um intenso intervencionismo, a consolidao do special relationship com os Estados Unidos, e a tentativa de inserir o Reino Unido no cerne da Europa. Destas grandes linhas o intervencionismo aparece como a caracterstica verdadeiramente diferente das administraes recentes. O intervencionismo na poltica externa do governo Labour foi inaugurado em 1999 com a crise em Kosovo, durante a qual Tony Blair fez o famoso Chicago Speech no qual articulou a nova doutrina da comunidade internacional. Essa doutrina, tambm definida como intervencionismo liberal, foi usada para fornecer um arcabouo terico para uma poltica externa de intensa atividade intervencionista na qual o governo trabalhista envolveu a Inglaterra no maior nmero de operaes militares desde a dcada de 1970. A Inglaterra participou dos bombardeios da OTAN em 1998 contra a represso srvia em Kosovo, interveio na guerra civil de Serra Leoa
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em 2000, participou da campanha que defenestrou o governo Talib no Afeganisto em 2001 e enviou tropas Repblica Democrtica do Congo em 2006. Entretanto, foi na invaso do Iraque, em 2003, juntamente com os Estados Unidos, que a doutrina de intervencionismo liberal, baseada nos nebulosos conceitos de progresso moral e dimenso tica, perdeu seu verniz moralista e o apoio popular, provocando uma crise interna que levou a uma ferrenha oposio parlamentar, liderada pelo ex-chanceler Robin Cook, um dos progenitores do liberal interventionism. A invaso do Iraque expressou a tentativa de Blair de conciliar o tradicional vetor da poltica da ilha, a aliana atlntica com os EUA, com o novo elemento que o governo Labour trazia para as relaes internacionais, o intervencionismo. A invaso, sem base legal em resoluo da ONU ou apoio popular, ofereceu uma nova oportunidade para projetar o poder da Inglaterra e apoiar o tradicional aliado. Um das prioridades do governo de Tony Blair foi estreitar o special relationship com os Estados Unidos. Essa aliana foi essencial na Guerra Fria. Os aliados mantinham o alinhamento dentro da OTAN, navios britnicos apoiavam operaes americanas, dividia-se inteligncia e tecnologia blica, como o sistema Polaris e depois o Trident, de conteno nuclear. Ao final da Guerra Fria, na ausncia da ameaa sovitica, a Inglaterra foi forada a reavaliar seu papel como aliada dos Estados Unidos. O governo Labour mostrou-se determinado a aprofundar as suas duas principais alianas, no s com os Estados Unidos, mas tambm com a Europa Ocidental. Esta estratgia previa um posicionamento da Inglaterra como uma ponte entre os norte-americanos e a Europa. A Inglaterra contaria, assim, com os benefcios das duas alianas, enquanto poderia, em teoria, influenciar a poltica externa de ambos. Nas palavras do Professor Willian Wallace:
British foreign policy has tried to punch above its weight for the past half-century, while balancing between different sets of international allegiances. For Winston Churchill, Britains loss of empire could be compensated by playing a role in three circles the British Commonwealth and Empire, as it still was, the transatlantic Anglo-Saxon partnership, and the links with our continental European neighbours.
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Later, as the Commonwealth connection shifted from apparent asset to apparent burden which happened in the course of the 1970s, as the problems of Rhodesia/Zimbabwe loomed over British governments, and as the strength of the African governments within the Commonwealth replaced deference to Britain with demands on Britain the preferred image shifted from three circles to two stepping-off points, the United States and Western Europe, with Britain acting as the bridge between them. 88
As duas parcerias mais importantes para Inglaterra seriam, assim, a Unio Europeia e os Estados Unidos. Dessa forma, na Europa, a Inglaterra atuaria conjuntamente com a Frana e a Alemanha para determinar o futuro direcionamento da Unio Europeia. Foi com essa estratgia, de usufruir de sua relao privilegiada com ambos os lados do Atlntico, que Tony Blair definiu os princpios da poltica externa da Inglaterra em 1997, aps vencer as eleies:
Strong in Europe and strong with the US. There is no choice between the two. Stronger with one means stronger with the other. Our aim should be to deepen our relationship with the US at all levels. We are the bridge between the US and Europe. Let us use it.
Ademais, em seu livro Minha Viso da Inglaterra, de 1997, no qual articula seus planos de governo para os prximos anos, Tony Blair faz a seguinte afirmao:
Contribu para persuadir meu partido a se tornar um partido da Europa, acreditando que estava defendendo os interesses do meu pas. Eu apoio o ideal europeu de cooperao entre os Estados Nacionais para mtuo benefcio de todos. No tenho dvida de que o futuro do meu pas est em ser o corao da Europa .89
Empenhado no ideal de expanso da Unio Europeia e considerado um pr-europeu na Inglaterra, Tony Blair, contudo,
88 89
Wallace, Willian, The Collapse of British Foreign Policy, Chatham House, 2004. Blair, Tony, Minha Viso da Inglaterra,Teotonio Vilela, 1998.
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sempre demonstrou ambivalncia quanto a intensificao da integrao (preferindo a cooperao intergovernamental), adiou, sem previso, a adoo pela Inglaterra da moeda comum europeia, o euro, e apoiou a ideia de uma constituio europeia, mas sem muito entusiasmo. Na realidade, a poltica de se manter como ponte entre os principais poderes, ou de estar inserida e influenciar nas principais alianas internacionais, uma nova verso da antiga poltica de equilbrio do poder. Fiel s suas tradies histricas, a Inglaterra mantm o objetivo de tentar evitar a completa hegemonia do sistema internacional por parte de um nico poder ao favorecer uma estrutura multipolar. No caso atual, a Inglaterra se apresenta como principal aliada dos Estados Unidos e, dessa forma, pretende influenciar atuao dos norte-americanos no sistema e executar o projeto trabalhista de intervencionismo liberal. Entretanto, se apresenta, tambm, como potncia aliada no cerne da Unio Europeia e, dessa forma, pretende contrabalanar a aliana franco-germnica e influenciar no futuro da Europa. Apesar do fracasso dos objetivos ingleses, a inteno de executar uma nova poltica de equilbrio de poder confirma a permanncia desse elemento perene da poltica externa da Inglaterra. Apesar dos esforos de Blair e do New Labour, o papel de conciliador entre os Estados Unidos e Europa tornou-se mais difcil no final da dcada de 90. Durante o governo trabalhista, ou mesmo antes, a percepo de Relaes Internacionais da Europa tornou-se demasiadamente dspar daquela adotada pelos Estados Unidos. Atitudes divergentes quanto ao consumo de petrleo e poltica energtica, a posio quanto aos problemas do Oriente Mdio e, principalmente, a oposio ao belicismo norte-americano afastaram os europeus dos Estados Unidos. O governo de Gordon Brown tentou introduzir uma nova legitimidade ao intervencionismo liberal conectando o conceito com a agenda humanitria e a noo de Responsability to Protect. Um calculado afastamento em relao aos Estados Unidos, com vistas a recuperar apoio popular para o partido trabalhista (e vencer a prxima eleio em 2010), e a retirada da Inglaterra do Iraque arrefeceram a aliana transatlntica, apesar de Brown ter descrito a aliana com os norte-americanos como a principal relao bilateral da Inglaterra.
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Parlamentarismo Do perodo Tudor ao Governo Labour, a Inglaterra aperfeioou um sistema de checks and balances que se tornou um modelo para as elites intelectuais do iluminismo ao nacionalismo liberal do sculo XIX. Apenas no primeiro quarto do sculo XX, aps a Primeira Guerra Mundial, com a crise financeira e a ascenso dos fascismos em suas diversas formas, o modelo britnico deixou de ser o ideal de governo do ocidente europeu. Contudo, o prprio sistema poltico britnico sofreu modificaes que alterou a natureza do decision making process. O cargo de Primeiro-Ministro (PM) concentrou poder paulatinamente. Ao nomear o Gabinete, o Primeiro-Ministro estabelece seu controle sobre esse colegiado poltico, antes particularmente independente dada sua composio ser inicialmente indicada pelo rei, e depois pelo partido. Dada a concentrao atual dos poderes do Primeiro-Ministro, caso o seu partido tenha uma maioria na Casa dos Comuns, como ocorreu no Governo Labour, ele controla a Casa, e no o inverso. Ademais, com as recentes reformas na Cmara dos Lordes, o PM pode tambm nomear os peers (pares) daquela casa, auferindo ainda maior controle do PM sobre ambas as Cmaras. Anteriormente, os hereditary peers formavam uma corrente independente, fora do controle ou da influncia do PM; correntemente, entretanto, todos os pares so nomeados pelo PM. Para completar o quadro de centralizao poltica, existe um grande diferencial no controle de recursos do poder central e das localidades (local councils). O Governo Central controla 80 por cento dos recursos do Estado, enquanto as localidades tm autonomia para gerir apenas 20 dos recursos. Dessa maneira, a diviso 80/20 proporciona ao governo central, e, particularmente, ao executivo e ao PM, uma centralizao de poder e uma extrema autonomia na formulao de polticas. Como observado por Tim Dunne:
The tendency of decision makers to seek convergence is such that all governments need institutional mechanisms and procedures in which unity can be punctured and criticisms can be ventured. Cabinet committees exist to provide this scrutiny: unfortunately, under Blair, both the full
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cabinet and the committees have been stripped of their power. In place of the formal committee structure, Blair preferred an informal style of leadership based around a charmed circle of advisers holding meetings in the den at No. 10. 90
Nesse sentido, o PM assume um papel quase presidencial no sistema poltico da Inglaterra. Principalmente aps os atentados de 11 de setembro, o Primeiro-Ministro adotou uma postura mais ativa na formulao da poltica externa. A indicao de Jack Straw (20012006) para comandar o Foreign Office j apontava nessa direo. Sem experincia na poltica externa, e conhecido pela sua lealdade a Tony Blair, Straw foi mantido em segundo plano, principalmente no que concerne a frica e o Oriente Mdio. A guinada de Tony Blair para a conduo da poltica externa de forma personalista, com o parlamento e o Foreign Office assumindo uma posio secundria, foi reconhecida e criticada pela imprensa e pelos observadores britnicos. Como observado por John Dickie:
While President Bush kept his travels to a minimum, with one visit to China and the Far East, Prime Minister Blair had fifty-nine meetings with world leaders in the first sixty days of the Afghan crisis. Although he was also active in telephone diplomacy, with thirty-four calls to world leaders during this period, he clearly set great store by the value of his own face-to-face meetings, which involved making thirty-one flights and travelling 40,000 miles. This tendency towards a dominant presidentialstyle role was increasingly evident during the Iraq crisis in 2002 and 2003, when Blair travelled to Moscow for talks with President Putin an kept in regular telephone contact with him.91
O parlamento manteve-se como principal formulador e executor da poltica externa da Inglaterra. Entretanto, como descrito acima, a permeabilidade do parlamento opinio pblica ou mesmo a natureza democrtica da formulao de suas polticas tm sido questionadas
90 DunneTim, Britain and The Gathering storm over Iraq, in Foreign Policy, Oxford Press, 2008, p.355. 91 Dickie, John, The New Mandarins, Tauris, 2007, p.95.
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pela adoo de um estilo cada vez mais presidencialista de governo desde a ascenso do New Labour. Projeo de Poder Naval A projeo do poder naval permaneceu como um dos fundamentos da poltica externa inglesa nas ltimas dcadas. Esse fato foi demonstrado em um dos principais eventos do perodo Thatcher: a Guerra das Malvinas. A ocupao das ilhas pela Argentina ameaou dilapidar o prestgio britnico e seu poder de barganha como potncia militar. A rpida resposta da Inglaterra foi essencial para reconquistar o territrio. Demonstrou celeridade de deslocamento e eficcia na batalha. O programa de reduo de custos navais do ento ministro da defesa, John Nott, foi cancelado, e maiores verbas foram alocadas para equipar a Royal Navy com melhor tecnologia. O oramento de defesa da Inglaterra hoje em torno de 60 bilhes de dlares, o terceiro maior do mundo, atrs apenas dos Estados Unido e da China. necessrio enfatizar que a Royal Navy, junto com a marinha norte-americana, forma o cerne das foras navais da OTAN desde sua criao, aumentando a importncia da Inglaterra nessa aliana. Na configurao atual de poder naval, a Inglaterra ainda ocupa um lugar de destaque, apesar de se manter atrs de seu principal aliado, os Estados Unidos. O principal instrumento para projetar o poder naval no cenrio atual o porta-avies, e um bom nmero destes compem qualquer frota com ambies de projetar seu poder fora de suas prprias costas. Os Estados Unidos mantm a mais numerosa e avanada frota de porta-avies, com 13 destes. As outras grandes frotas pertencem a Inglaterra (3) e Frana (2). ndia, Itlia, Rssia e Tailndia contam com um porta-avies cada. Condizente com a tradio da poltica externa britnica, Tony Blair encomendou, ainda no seu primeiro governo, dois mega porta-avies, ambos trs vezes maiores do que os na ativa hoje. O primeiro dever ser entregue em 2014, e o segundo em 2016. Mesmo com a vitria eleitoral do partido conservador que se desenha no horizonte de 2010, os planos sero mantidos, pois os conservadores apoiaram e continuam a apoiar a iniciativa. Apesar da nova classe de porta-avies a Queen Elizabeth (65.000 t) no ultrapassar o tamanho e o poder da classe Nimitz norte-americana, de 100.000 t, a iniciativa
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e o apoio popular e poltico recebidos expressam a determinao da Inglaterra de manter a tradio de projeo de poder naval. A escolha dos novos porta-avies define uma opo por auferir capacidade de enfrentar longas guerras e de projetar poder a longas distncias como parte da estratgia naval do pas. Outra fonte de projeo de poder naval na qual os ingleses mantm a liderana estratgica, atrs apenas dos Estados Unidos, a sua frota de submarinos. Alm da frota de submarinos convencionais, a Inglaterra encomendou sete novos submarinos da classe Astute. Ademais, a Marinha mantm quatro submarinos nucleares da classe Vanguard. Os quatro submarinos so equipados com at 16 msseis nucleares [Trident II D-5 submarine-launched ballistic missiles (SLBMs)] cada, em um total de 58. Cada mssil tem capacidade de se dividir em 10 ogivas de alvos mltiplos. O lanamento dos msseis ocorre abaixo da gua. Dessa forma, o Trident System, o grupo de submarinos e seus armamentos nucleares, pode ser considerado um das formas de projeo naval mais eficiente e letal entre as capacidades blicas das grandes potncias. Em 2007, o governo Labour aprovou uma proposta para modernizar o sistema Trident, com o apoio dos conservadores, na Cmara dos Comuns. A modernizao dever custar 30 bilhes de dlares. Nesse sentido, a Inglaterra demonstrou disposio em manter os submarinos nucleares como um dos elementos da estratgia naval da Inglaterra pelas prximas dcadas. Foras de assalto anfbio tambm compem o quadro de instrumentos necessrios para projeo de poder naval. Nesse caso, assim como nos outros instrumentos, a Inglaterra mantm uma clara vantagem em relao s outras potncias, exceto os Estados Unidos. As foras de assalto anfbio projetam o poder naval ao possibilitar a insero de tropas de ocupao em reas costeiras de difcil atracao ou densamente protegidas. A Royal Navy detm, reconhecidamente, as melhores foras nessa categoria. Baseadas em Plymouth, trs brigadas e uma frota de navios anfbios auferem s foras de assalto anfbio inglesas a capacidade de transportar, defender e apoiar foras de ocupao para ataques em qualquer parte do globo. A Inglaterra domina os trs instrumentos essenciais para sustentar a relativa predominncia naval que preside junto com os Estados Unidos: uma frota moderna de porta-avies, submarinos nucleares e a melhor
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fora de assalto anfbio entre as grandes potncias. Estes instrumentos foram utilizados recentemente em operaes em Serra Leoa, Afeganisto e Iraque, confirmando a tradio inglesa do uso da projeo de poder naval como parte integrante de sua poltica externa.
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Anexos
A Inglaterra no mundo atual
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O Special Relationship no Governo Blair
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Concluso
O professor de cultura europeia da Universidade de Oxford, John Burrow, observou que to understand an age one has to understand not only the forces transforming it, but its illusions92. Foram estas duas vertentes que este estudo procurou explorar. Primeiro, ao incio de cada capitulo, ao analisar as foras que transformaram o sistema internacional e a Inglaterra. Posteriormente, as iluses da Inglaterra, ou os elementos que condicionaram a atuao da ilha no sistema internacional a percepo de qual papel a Inglaterra deveria ter nas relaes internacionais (poltica de equilbrio de poder), de como esse papel deveria ser formulado (parlamentarismo) e de quais instrumentos utilizar para articular as aspiraes da Inglaterra (projeo do poder naval). No incio do estudo, foi proposta a hiptese de que haveria elementos perenes na poltica externa da Inglaterra que poderiam ser identificados. Com este objetivo, foram analisados trs momentos histricos, afastados por intervalos de cerca de duzentos anos (1600-1800-2000), nos quais as relaes internacionais da Inglaterra foram analisadas, e os elementos perenes foram identificados no apenas a permanncia deles como elementos da poltica, mas tambm de que maneira esses elementos se expressavam na formulao e na execuo da poltica da poca.
92
Burrow, John - A History of Histories Penguin Books, 2009, p.481.
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Nesse sentido, no primeiro momento histrico analisado, o perodo Tudor (1485-1603), foi possvel identificar a gnese da poltica de equilbrio de poder da Inglaterra. A consolidao do pas como Estado-nao e o progressivo abandono da concepo medieval da poltica exterior foram os principais fatores que permitiram aos monarcas Tudor a execuo de uma poltica de maior objetividade e eficcia. Apesar de elementos, como a Reforma, que diminuram o escopo de alianas da Inglaterra, o pas alternou sua aliana entre a Espanha e a Frana, com o objetivo de evitar a hegemonia de ambos. Quanto ao parlamentarismo, a centralizao de poder no perodo Tudor deixou pouco espao para a formulao da poltica externa por ambas as cmaras. Esta atividade foi realizada, primordialmente, pelo monarca e pelo Privy Council. Entretanto, deve-se atentar que os reis e rainhas Tudor foram obrigados a recorrer constantemente ao seu parlamento nas questes de taxao. Nessas instncias, a prestao de contas sobre a poltica externa foi uma constante. Ademais, no contexto histrico, o parlamentarismo ingls encontrava-se relativamente avanado no que concerne os demais atores europeus, no sendo cogitada a hiptese da dissoluo, ou mesmo da no assembleia do mesmo, no perodo. A projeo naval teve, tambm, sua gnese no perodo Tudor. Foi visto que a criao da Royal Navy foi obra de Henrique VII e Henrique VIII. Como verdadeiros prncipes da Renascena, os dois monarcas expandiram e profissionalizaram a marinha da Inglaterra. Coube a Elizabeth I a instrumentalizao da marinha como instrumento maior da poltica externa do perodo, elemento que no seria jamais abandonado pelos ingleses. O perodo revolucionrio e o Congresso de Viena (1789-1815) expressaram todos os elementos perenes da poltica externa da Inglaterra. No h dvida de que a poltica externa de Pitt e Castlereagh esteve conscientemente ancorada no equilbrio de poder, como comprovam o Memorando Pitt (1805) e o Cabinet Memorandum (1813), este ltimo de Castlereagh. A orientao dos Tories de rejeitar uma diviso de poder com Napoleo, de adotar uma poltica de coalizes contra a Frana hegemnica e de estabelecer um arranjo que propiciasse um equilbrio internacional no Congresso de Viena (mesmo abrindo mo de ganhos territoriais) demonstram a constante e calculada preocupao com o equilbrio de poder por todo o perodo. Esse foi o principal objetivo de Castlereagh no Congresso, a criao de um just equilibrium.
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CONCLUSO
O parlamento teve participao integral na formulao da poltica externa da poca. O partido conservador, os Tories, governaram na maior parte do perodo, e a eles se deve a intrangisncia frente a Napoleo, poltica contrria a dos Whigs, seus adversrios polticos. No h dvida de que Lord Liverpool deu amplos poderes de negociao a Castlereagh, que era seu homem de confiana. Contudo, Castlereagh teve sempre em mente que suas decises seriam contestadas pelos seus colegas no parlamento, e que teria de prestar a eles explicaes detalhadas como fez em seu retorno de Viena. Na questo de projeo de poder naval, foi visto que este fator foi essencial para a vitria da Inglaterra sobre a Frana. Este perodo pode ser considerado como o incio do znite do poder naval da Inglaterra, como as batalhas navais do Nilo e de Trafalgar bem demonstram. A adoo definitiva pela Inglaterra de uma Blue Water Strategy, ou seja, do objetivo de concentrar esforos na expanso do imprio ultramarino e no na expanso territorial na Europa, forneceu legitimidade para a atuao de Castlereagh nas negociaes do Congresso de Viena e confirmou a vocao naval da Inglaterra. O advento do governo New Labour parecia apontar para uma mudana fundamental na poltica externa da Inglaterra. A proposta de proporcionar uma dimenso tica para as relaes internacionais e a doutrina de liberal interventionism sugeriram um novo arcabouo terico como base para a atuao internacional da ilha. As diversas intervenes podem ser consideradas um novo fator na poltica externa inglesa. No h dvida de que as mudanas advindas do 11 de setembro apresentaram Inglaterra um novo conjunto de escolhas que a levaram a assumir um papel protagnico nas invases do Afeganisto e do Iraque. Os ataques forneceram aos neoconservadores norte-americanos a legitimidade interna de que necessitavam para pr em prtica a estratgia belicista gestada pelos falces da administrao Bush. Os Estados Unidos seguiriam sua trajetria expansionista com ou sem o apoio da Inglaterra. Como outros governos, trabalhista ou conservador, o governo de Tony Blair atribua grande valor aliana com os Estados Unidos e pretendia, por meio desta, balizar o comportamento da principal potncia do sistema. Havia, ademais, a inteno expressa de manter a Inglaterra como ponte entre a Europa e os Estados Unidos, assim como de usufruir das vantagens da aliana com os dois polos de poder. Nesse sentido, pelo menos em teoria, o governo Blair planejava adotar uma nova verso da poltica de equilbrio
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de poder. Entretanto, ao se deparar com a intransigncia americana em invadir o Iraque, mesmo na ausncia de uma resoluo da ONU, Tony Blair decidiu apoiar a invaso. Nesta ao, acima de qualquer outra, a Inglaterra se isolou do resto da Europa, principalmente da Frana e da Alemanha, adotando a ttica de apoio completo e irrestrito potncia hegemnica e abandonando definitivamente qualquer pretenso de equilbrio de poder ou o papel de ponte. A invaso do Iraque tambm evidenciou o processo centralizador e personalista pelo qual o sistema parlamentarista britnico havia passado recentemente. Mesmo sem apoio popular, e enfrentando uma oposio parlamentar (liderada pelo seu ex-chanceler Robin Cook) invaso, inclusive do prprio partido trabalhista, Tony Blair apoiou a invaso e enviou tropas ao Iraque. A retirada daquele pas, efetuada pelo governo Brown, foi realizada em grande medida como instrumento para recuperar a popularidade com o eleitorado britnico. Apesar da retirada no ser, provavelmente, o suficiente para evitar a vitria dos conservadores, em junho de 2010, o ato aproxima novamente a Inglaterra de seus vizinhos europeus. Em sua poltica externa intervencionista e no apoio s invases no Iraque e no Afeganisto o governo trabalhista demonstrou a permanncia da projeo do poder naval como elemento perene da poltica externa da Inglaterra. A deciso de manter e renovar o sistema nuclear Trident e de construir dois novos porta-avies demonstram que esta orientao permanecer como elemento constante no futuro prximo, mesmo com a provvel vitria eleitoral dos conservadores. Ao analisar a popular tela de Turner, The Fighting Temeraire , marco da expresso pictrica da Inglaterra do sculo XIX, o historiador Simon Schama fez o seguinte julgamento:
So his Fighting Temeraire is a placebo for the anxieties of a transitional age. And its faithful to a commonplace about the genius of English history being a mystical marriage of past, present and future. To be British, in that view, was to honour the past without being slaved to it. To be British was to invent the future without being coarsely intoxicated by it. It was to feel the tension between what has been and what must come, but not to be torn in two by the tug. 93
93
Schama, Simon Power of Art BBC Books, 2006, p.244.
118
CONCLUSO
O estudo analisou a poltica externa da Inglaterra em trs momentos que expressaram a ascenso (Tudor), o znite (Tories e o Congresso de Viena) e o declnio (Labour) da Inglaterra como potncia. Nesse contexto, duas frases de Schama expressam muito do que foi visto. To invent the future without being coarsely intoxicated by it expressa a atuao pragmtica da Inglaterra, sempre de maneira a estruturar o sistema internacional de acordo com sua concepo de equilbrio, mas sem deixar que concepes transcendentais (revolucionrias, religiosas,ideolgicas) ditassem a poltica. To honour the past without being slaved to it expressa a importncia da tradio na composio do cdigo cognitivo ingls. As orientaes perenes so fruto da tradio, resultado da cultura, da geografia e da histria da ilha, manifestos em comportamentos recorrentes, preferncias histricas. No h dvida de que a poltica externa de qualquer nao ser sempre a busca pelo interesse nacional. Contudo, justamente a definio de interesse nacional e dos instrumentos considerados legtimos para alcan-lo que distingue a atuao dos pases a longo prazo. No caso da Inglaterra, foi visto que o pragmatismo balizado pela tradio instrui muito da atuao da ilha nos ltimos sculos. So elementos recorrentes e a gnese das orientaes perenes da poltica externa da Inglaterra.
The Fighting Temeraire Tugged to Her Last Berth to be Broken Up Tela de William Turner, 1839
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ANEXO MEMORANDO PITT
129
130
ANEXO
- MEMORANDO PITT
131
132
ANEXO
- MEMORANDO PITT
133
134
Formato Mancha grfica Papel Fontes
15,5 x 22,5 cm 12 x 18,3cm plen soft 80g (miolo), duo design 250g (capa) Times New Roman 17/20,4 (ttulos), 12/14 (textos)

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a poltica externa da inglaterra: anlise histrica e orientaes perenes

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado Secretrio-Geral

Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Presidente INSTITUTO RIO BRANCO Diretor-Geral

Embaixador Gilberto Vergne Saboia

Embaixador Georges Lamazire

DANIEL COSTA FERNANDES

A Poltica Externa da Inglaterra:

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.

DANIEL COSTA FERNANDES

Stern, the Structure of International Society, p. 46.

DANIEL COSTA FERNANDES

DANIEL COSTA FERNANDES

DANIEL COSTA FERNANDES

DANIEL COSTA FERNANDES

Captulo I Poltica Externa no Perodo Tudor

DANIEL COSTA FERNANDES

POLTICA EXTERNA DO PERODO TUDOR

DANIEL COSTA FERNANDES

POLTICA EXTERNA DO PERODO TUDOR

Mattingly, G. , Renaissance Diplomacy, (Cosimo, 2008) p.26.

DANIEL COSTA FERNANDES

POLTICA EXTERNA DO PERODO TUDOR

Mattingly, G. , Renaissance Diplomacy, (Cosimo, 2008) p.35.

DANIEL COSTA FERNANDES

POLTICA EXTERNA DO PERODO TUDOR

DANIEL COSTA FERNANDES

POLTICA EXTERNA DO PERODO TUDOR

Guerra das Rosas.

DANIEL COSTA FERNANDES

POLTICA EXTERNA DO PERODO TUDOR

DANIEL COSTA FERNANDES

POLTICA EXTERNA DO PERODO TUDOR

DANIEL COSTA FERNANDES

POLTICA EXTERNA DO PERODO TUDOR

DANIEL COSTA FERNANDES

Ridley, Jasper, The Tudor Age, p.46.

POLTICA EXTERNA DO PERODO TUDOR

DANIEL COSTA FERNANDES

POLTICA EXTERNA DO PERODO TUDOR

DANIEL COSTA FERNANDES

POLTICA EXTERNA DO PERODO TUDOR

DANIEL COSTA FERNANDES

POLTICA EXTERNA DO PERODO TUDOR

DANIEL COSTA FERNANDES

POLTICA EXTERNA DO PERODO TUDOR

Moorhouse, Geoffrey,Great Harryss Navy, Orion, 2006, p.31.

DANIEL COSTA FERNANDES

Moorhouse, Geoffrey,Great Harryss Navy, Orion, 2006, p. 129.

POLTICA EXTERNA DO PERODO TUDOR

DANIEL COSTA FERNANDES

POLTICA EXTERNA DO PERODO TUDOR

DANIEL COSTA FERNANDES

A costa da Inglaterra e da Frana

POLTICA EXTERNA DO PERODO TUDOR

DANIEL COSTA FERNANDES

Os Embaixadores Tela de Hans Holbein, o Jovem, 1533

Henrique VIII em 1520 Tela de Joos van Cleeve 62

POLTICA EXTERNA DO PERODO TUDOR

Cardeal Thomas Wolsey (1472-1530)

Captulo II Poltica Externa do Perodo Revolucionrio