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3.1 LA PLANEACIN DEL DESARROLLO

El material incluido en esta parte del curso de Formulacin y Evaluacin de Proyectos es una revisin de los puntos de vista de instituciones y autores de textos que se ocupan del anlisis de los proyectos como la parte operativa de los planes nacionales de desarrollo y de las condiciones en las que los pases realizan la funcin de planificar el desarrollo econmico y social de sus comunidades. 3.1.1 Juan Jos Miranda plantea que desde un principio es til definir cierta jerarqua que ha sido aceptada universalmente en la utilizacin de los trminos PLAN, PROGRAMA Y PROYECTO. Una presentacin esquemtica inicial bien simple y sin pretensiones conceptuales nos indica que los planes estn compuestos por programas, y que los programas contienen proyectos; por esta razn afirmaremos y esgrimiremos argumentos en lo sucesivo que los proyectos son la unidad operativa de los planes, y en un lenguaje ms directo que los planes se materializan a travs de los proyectos. Resulta un tanto estril la discusin que trata de esclarecer qu surge primero, si el plan o el proyecto, pero lo que s es verdad es que en el ncleo mismo de cualquier plan de desarrollo es donde se establecen los objetivos, las polticas y las estrategias, y se pueden identificar proyectos de variado espectro sectorial. Por otro lado, las necesidades manifiestas de las comunidades en torno a agua potable, comunicacin, salud, vivienda, etc., determinan claramente proyectos viables que coordinados entre s pueden dar origen a planes de desarrollo.
(MIRANDA MIRANDA, 1993)

3.1.2 Al escribir sobre planeacin y proyectos Jorge Prieto nos recuerda que hasta la segunda dcada del siglo pasado predomin la administracin pblica tradicional en contraposicin al concepto de la administracin para el desarrollo. Aquella se estructur en la poca feudal y creci en el seno del liberalismo econmico, que reduce las funciones del estado al principio laisses faire, laisses passer. Los estados dirigidos por una administracin tradicional se caracterizan por la ausencia de un espritu intervencionista, aun en aspectos que tienen que ver con el inters social,
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y por la ausencia de planificacin a nivel pblico y privado. Las funciones del estado tradicional se limitan a tres deberes: proteger a la nacin de la agresin o el intervencionismo extranjero; establecer una adecuada administracin de justicia; mantener ciertas obras pblicas y ciertas instituciones en las cuales el sector privado no tuviera inters. La vida moderna ha llevado a que todos los pases y regiones planeen el desarrollo econmico y social de sus comunidades. Esta planeacin conduce a programas especficos relacionados con el avance de los distintos componentes del bienestar, y dentro de esos programas se dan los proyectos, los cuales constituyen el punto de enlace entre las necesidades reales y las formas de solucionarlas, toda vez que su ejecucin no se hace en el vaco sino dentro de un contexto que se desea mejorar en el tiempo. Los proyectos vienen a ser entonces el refinamiento de todo el ejercicio de planificacin estratgica, participativa y prospectiva, en cuyos objetivos se basan y permiten la revisin continua de los diferentes programas que conforman el plan, fomentando la integracin holstica de los escenarios futuros realizables de los gobiernos y de las personas. (PRIETO HERRERA,
2003)

3.1.3 Harold Banguero y Vctor Manuel Quintero analizan la ubicacin del proyecto en el contexto del desarrollo nacional y escriben que el desarrollo de un pas, definido como todo un conjunto de actividades destinadas a generar el mayor nivel posible de bienestar material y espiritual en la poblacin, se fracciona generalmente en planes sectoriales, los cuales a su vez dan origen a un conjunto de programas. Para el logro de los objetivos programticos cada programa define proyectos a ser ejecutados por el sector pblico, el privado y la comunidad. En este sentido, el proyecto es una pequea pieza en el conjunto de actividades orientadas a generar bienestar en una sociedad. Sin embargo son los proyectos los que permiten hacer operativos los planes y programas de desarrollo y pasar de los deseos e intenciones a las realidades. (BANGUERO,
QUINTERO, 1-1991)

A manera de ejemplo sobre las acciones en los distintos niveles de planificacin, estos mismos autores anotan que el plan general de desarrollo esboza los grandes propsitos y las polticas generales a seguir para el logro de los mismos. El gran propsito a alcanzar se define entonces como la bsqueda del bienestar ms alto posible, tanto material como espiritual, para la poblacin. Una de las polticas a seguir para el logro de este objetivo es la de asignar los recursos preferencialmente a aquellas actividades que permiten satisfacer necesidades bsicas de la poblacin en lo referente a nutricin, salud, vivienda, educacin, recreacin, etc. Al quedar la salud incluida en el conjunto de necesidades bsicas a satisfacer, ello plantea la necesidad de un plan de accin en el sector salud, el cual tendra como objetivo general la bsqueda de la salud para todos, y como una de las polticas a seguir el nfasis en la prevencin de las enfermedades. La prevencin lleva entonces a formular programas: agua potable, disposicin de excretas, disposicin de basuras, inmunizaciones, etc. Aparece el programa de inmunizacin con el objetivo de vacunar a toda la poblacin de nios menores de 5 aos y una poltica: vacunacin en el domicilio. Dentro de este programa de vacunacin aparece el proyecto de vacunacin contra la polio, con una meta: cobertura del 100% de los nios menores de 5 aos y la definicin de un conjunto de actividades para lograrla: censo de nios no vacunados, adquisicin de vacunas para la primera, segunda y tercera dosis.Si todo se cumple de acuerdo con lo planeado, es claro en
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este esquema la contribucin del proyecto vacunacin contra la polio al logro de los objetivos del sector salud y al desarrollo nacional.En sntesis, son los proyectos especficos los que hacen operativo un plan de desarrollo. Su xito o fracaso determinarn, en ltimas, el xito o fracaso de los planes y programas de desarrollo. (BANGUERO, QUINTERO, 1-1991) 3.1.4 En otro nivel de anlisis el ILPES (Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social) nos dice que la tarea bsica de la planificacin es la propuesta de un propsito nacional que contenga las aspiraciones de desarrollo econmico y social de un pas, establecidas mediante objetivos precisos. Siempre existen diversas formas de lograr los objetivos, distintas alternativas viables o polticas de desarrollo. Al optar por una de ellas se estar adoptando una estrategia de desarrollo que determina la orientacin en el uso de los recursos. Las estrategias de desarrollo se ponen en accin mediante programas, que son instrumentos de ejecucin de estrategias aplicados a grupos de actividades homogneas o interrelacionadas, ligadas espacial o sectorialmente. Es necesario que los distintos programas sean compatibles entre ellos, y que se coordinen y complementen. Ahora, un conjunto de proyectos por s solo no constituye un programa. Un programa es un paquete de proyectos vinculados mediante relaciones insumo-producto, relaciones de complementacin y restricciones de tiempo y otros factores. (ILPES, 1989) En el marco de la ADMINISTRACIN PARA EL DESARROLLO hay dos elementos esenciales: la intervencin estatal y la planificacin del uso de los recursos. Las premisas de la CEPAL para el desarrollo son: La realizacin progresiva de reformas estructurales e institucionales es requisito ineludible. Es al estado a quien corresponde liderar las transformaciones econmicas, sociales, culturales y polticas. El principal instrumento que debe utilizar el estado es la planeacin. La planeacin es el medio ms eficaz para llevar a cabo los programas de mejoramiento social: creacin de infraestructura, implantes industriales, aumento y diversificacin de exportaciones, integracin poltica, nacional y latinoamericana.

Conviene entonces fijar conceptos sobre los trminos a los que nos hemos venido refiriendo. PLANES Los planes son algo a lo cual se llega desde arriba mediante clculos referidos a toda la economa, a ciertos sectores o a determinadas reas. Se deriva de los grandes objetivos de desarrollo establecidos. El plan es una instancia general en la que se procura abordar la totalidad de facetas pertinentes del nivel para el cual se prepara (un plan mundial, nacional, regional, local, para una comunidad, para una empresa), definiendo metas, objetivos, mecanismos de aplicacin, de operacin, recursos, mrgenes de tolerancia, etc.
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La planificacin del desarrollo puede ser vista entonces como un instrumento tcnico cuyas funciones son: Cuantificar las metas del desarrollo Hacer compatibles las metas, los recursos y las polticas Ayudar a optimizar el uso de los recursos

La mayor o menor eficacia de la planificacin depende de condicionantes distintos segn los pases: 1. Por el tipo de planificacin a. Planificacin centralizada y obligatoria en toda la actividad econmica b. Coexistencia de planes obligatorios y planes indicativos c. Inexistencia de planificacin nacional, solamente planes regionales o sectoriales 2. Por la ubicacin jerrquica de las autoridades de planificacin a. En el alto nivel de la administracin pblica b. Conexin adecuada entre la unidad planificadora y las autoridades econmicas c. En niveles en los que no puede influir significativamente en las decisiones d. La planificacin y la poltica econmica siguen lneas divergentes y hasta contradictorias PROGRAMAS Un programa es la instrumentalizacin y concrecin de los propsitos generales de un plan a uno de sus aspectos bsicos: un plan nacional de desarrollo tendr un programa sectorial para la industria, otro para la agricultura, la minera, la infraestructura vial, etc. Un programa es un conjunto de tareas ligadas espacial o sectorialmente, un paquete de proyectos vinculados mediante relaciones insumo-producto, relaciones de complementacin y restricciones de tiempo y otros factores, entre ellos: 1. 2. 3. 4. Previsin en el tiempo de las necesidades Estudio de las formas y condiciones para satisfacerlas (acciones especficas) Cada accin especfica es un proyecto Todos los proyectos estn ligados entre s, tanto por homogeneidad sectorial, como por complementacin geogrfica y temporal. 5. Un programa es algo ms que un paquete de proyectos porque supone tambin vinculaciones entre los proyectos componentes. 6. El mrito de cada proyecto de inversin no se juzgar solo aisladamente, sino teniendo en cuenta, adems, el aporte y la complementacin que significarn para todo el programa. Para realizar la programacin es necesario un esfuerzo grande de estudio y anlisis para determinar cules son las metas de crecimiento posible:

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Hacer un diagnstico de la economa nacional que permita determinar cmo ha evolucionado el pas en los ltimos aos y cules son los factores dinmicos que han actuado en su desarrollo. Determinar la tasa de crecimiento que se ha obtenido en el perodo ms reciente y el esfuerzo realizado por la economa para alcanzarlo. Cules sern las tendencias futuras y las posibilidades de que varen o persistan los factores internos y externos que han actuado en el ltimo perodo.

PROYECTOS El proyecto constituye el concepto menos general y ms particular. Concreta y particulariza las metas y objetivos de un programa en un aspecto especfico, definiendo la opcin final que se instrumentar y ejecutar para el logro de estos. El plan, aunque no implica accin inmediata, lleva implcita la inmediata programacin, esto es, la concrecin de sus metas y objetivos en relacin a los diversos campos que abarca. El proyecto, por el contrario, es el resultado de un proceso racional de preparacin de acciones; en cierto sentido, podramos decir que un proyecto es el punto terminal del proceso de preparacin de una accin, y simultnea e inmediatamente, el inicio de dicha accin. El proyecto lleva la accin en potencia de modo inmediato. En un proyecto se enfocan dos rdenes de consideraciones econmicas: 1. Las que se refieren a la implantacin de un bien de capital, que es el objeto instrumental del proyecto, y ataen a la ejecucin del proyecto. 2. Las que se refieren a la obtencin de un producto (bien o servicio) de consumo final o intermedio o un bien de capital, que es el objeto final del proyecto, y ataen a la operacin del proyecto. Los dos tipos de consideraciones apuntan a introducir en las decisiones de accin un mximo de racionalidad, compatible con las restricciones que resultan del conocimiento incompleto y probabilstico de la realidad econmica y social, y se transfiere a los proyectos a partir de los planteamientos de carcter ms general y de tipo macroeconmico, propios de la planificacin econmica y social en sus niveles global y sectorial, en el mbito nacional o regional y en el horizonte de tiempo a plazos largo, mediano y corto. La racionalidad de las decisiones como objetivo final, en los sucesivos planos en que se presenta la necesidad de tomar esas decisiones, establece la conexin entre planificacin y proyectos. Proyecto es toda unidad de actividad que permite materializar un plan de desarrollo; poltica es una estrategia de desarrollo, una orientacin en el uso de los recursos. Las relaciones reales del proyecto con el desarrollo se establecen a travs de los resultados, es decir, de sus productos (bienes y servicios) y de sus efectos sobre la economa:
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1. Incremento de la capacidad instalada del aparato productivo existente (resultado instrumental, porque el objeto del proyecto es producir bienes o servicios). 2. Incremento del producto y del ingreso: a. Directo: insumos utilizados y bienes o servicios producidos b. Indirecto: demanda derivada, oferta adicional inducida 3. Alteracin de las relaciones, condiciones y situaciones fsicas, econmicas y sociales en su rea de influencia (repercusiones sobre el empleo, nivel de vida, balanza de pagos, etc.) Si un proyecto est insertado en un programa podr gozar de ms seguridad en las previsiones econmicas y menos riesgo en la toma de decisiones, lo cual implica ms facilidad en la formulacin del proyecto, mejores posibilidades de asignacin de recursos disponibles y mayor racionalidad en el estudio del proyecto. Si la planificacin coordina la programacin y esta es antecedente de los proyectos, estos necesariamente sern coherentes con los objetivos del plan de desarrollo. Tener un plan de desarrollo no exime de la necesidad de un conjunto muy amplio y diversificado de proyectos para que pueda concretarse; pero un paquete de proyectos, por ms extenso y variado que sea no constituye por s solo un plan de desarrollo. Los proyectos deben formar parte de los planes como proceso delib erado tendiente a impulsar y racionalizar los esfuerzos de desarrollo. En este sentido la planificacin brinda a los proyectos un marco de referencia: Fija un conjunto de parmetros sobre los que se basa el juego de las variables que se estudian en los proyectos: o Estimar costos en trminos de uso de los factores o Estimar el aporte del proyecto a los objetivos de los planes de desarrollo Productos Efectos sobre la economa Orienta la decisin en la asignacin de recursos para las inversiones

3.1.5 Sobre el tema de la formulacin de PLAN DE DESARROLLO de un pas el Manual de Proyectos de Desarrollo Econmico contiene interesantes recomendaciones que tratar de resumir de manera sucinta. El objetivo de la realizacin de un plan de desarrollo econmico dentro de un pas o una regin es el de obtener una visin integral de la situacin y a partir de ella establecer un sistema de metas de produccin coherentes y compatibles con la estabilidad del sistema. En un esquema muy general el contenido del plan puede ser: Anlisis de tendencias histricas del desarrollo econmico y realizacin de un diagnstico sobre las causas posibles de la situacin y la evolucin futura de conservarse las tendencias Formulacin de objetivos globales de produccin con base en la situacin analizada y el inventario de recursos disponibles, ya sea como activos fijos o como recursos humanos, naturales o financieros
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Despliegue del plan a nivel sectorial. Las metas globales de produccin indicarn las necesidades globales de inversin; esto conlleva el estudio de la capacidad de ahorro nacional y las posibilidades de la inversin extranjera, y la consecuente decisin o clculo de la composicin de las inversiones, y con ello el establecimiento de las metas de produccin sectoriales. Esta es la coherencia necesaria ente los objetivos sectoriales y los objetivos globales, adems del esbozo o la decisin en cuanto a medidas fiscales, medidas monetarias, polticas de comercio exterior, polticas de empleo y salarios, metas de inflacin, y en fin de la decisin sobre el manejo de las variables macroeconmicas.

Ahora, la formulacin del plan lleva asociados varios problemas relacionados con la incidencia o la afectacin del equilibrio del sistema econmico (equilibrio entre produccin e ingreso; inversin y ahorro; consumo pblico y privado; balanza de pagos; balanza comercial; etc., por poner algunos ejemplos), para lo cual el gobierno que promulga el plan debe tener en consideracin asumir medidas o tomar decisiones en aspectos tales como o Qu parte de la demanda se atender con la produccin nacional y qu parte con las importaciones, y prever el efecto de esto en la balanza de pagos o Sustitucin de importaciones; aumento de exportaciones o Desplazamientos demogrficos y el efecto de estos en la estructura de la demanda El problema est en evitar que el equilibrio de logre con un gran costo social y con desperdicio de recursos, para lo cual el plan revelar: Los cambios estructurales que se prevn en el desarrollo Problemas de financiamiento Aparato institucional necesario Poltica econmica necesaria o Poltica fiscal o Comercio exterior o Sistema tributario Campos de accin de los sectores pblico y privado o Proteccin aduanera a las industrias que se desee impulsar o Exencin de impuestos o imposicin de gravmenes, segn exista la necesidad de impulsar o restringir sectores econmicos o industrias Orientacin a la ejecucin de proyectos concretos y canalizacin hacia ellos de los recursos disponibles o Asignacin de los recursos necesarios para financiar determinados proyectos del sector pblico o Adopcin de medidas de poltica econmica que lleven a los empresarios a orientar sus inversiones hacia sectores y proyectos que contribuyan al cumplimiento de las metas y objetivos del plan

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Finalmente se destaca el hecho de que el plan de desarrollo solo puede afinarse mediante aproximaciones sucesivas para lo cual los proyectos relacionados contribuyen de manera importante, por ejemplo en los siguientes aspectos: Las cuantificaciones iniciales del plan en cuanto a metas, inversiones, financiacin y disponibilidad de recursos solo son un marco general, global, un estimativo que debe mejorarse mediante aproximaciones sucesivas que permitan confirmar o replantear las premisas del plan. Los proyectos pueden apoyar este proceso, ya que sus estudios y anlisis abarcan mbitos ms limitados y concretos que el plan, por ejemplo en las apreciaciones de la demanda y las necesidades de inversin. Las proyecciones de la demanda en un proyecto se aplican por lo general a un solo bien, o en el caso de macroproyectos, a un pequeo grupo de bienes; mientras que el plan trata de prever la demanda de grupos de bienes ms o menos grandes o variados. Los clculos de inversiones del plan se basan en coeficientes para la relacin producto-capital, en un proceso que parte del establecimiento de un objetivo de produccin; la estimacin de la capacidad de produccin instalada necesaria; la verificacin de la capacidad instalada existente; y el clculo de las nuevas inversiones necesarias para lograr el objetivo. o Los coeficientes son promedios ponderados, vlidos en consideraciones globales o grupales, pero no en condiciones individuales. o Los coeficientes se basan en series estadsticas del pasado, que no consideran los efectos actuales de los planes o Mientras tanto en los proyectos la informacin es directa y actualizada Consideraciones similares en cuanto a las escalas de produccin y al problema de la indivisibilidad de equipos: o Escalas mnimas y ptimas de produccin en cada empresa, que el plan no puede haber tenido en cuenta solo se pueden conocer en proyectos reales o Alternativas tcnicas de produccin: por ejemplo, el plan puede establecer la produccin de energa elctrica; el proyecto estudia la produccin con central hidroelctrica o con central trmica, y dentro de esta la produccin con carbn, gas o petrleo. La alternativa que se adopte afecta la asignacin de recursos del plan.

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