As contra-ordenaes ambientais no quadro da Lei 50/2006, de 29 de Agosto: Consideraes gerais e observaes tpicas*

0. Que tutela sancionatria para o Ambiente? 1. A indiferena constitucional perante a tutela sancionatria repressiva no domnio ambiental; 2. As razes da Lei 50/2006, de 29 de Agosto, alterada e republicada pela Lei 89/2009, de 31 de Agosto; 3. A articulao entre a Lei 50/2006 e o DL 147/2008, de 29 de Julho, sobre preveno e reparao do dano ecolgico; 4. Os paradoxos da jurisdio; 5. Brevemente sobre o procedimento contraordenacional: tramitao(es); 6. Observaes tpicas

0. Enquanto bem jurdico impessoal e, na sua vertente de bem colectivo, apatrimonial e sem vtima, o ambiente comeou por ser visto como um fraco candidato tutela penal1. Deve sublinhar-se a novidade da preocupao de tutela deste bem, comparativamente com outros como a vida, a propriedade, a honra novidade que, por fora do princpio da interveno mnima que pontua este domnio (cfr. os artigos 29 e 18/2 da Constituio da Repblica Portuguesa = CRP), levou a duvidar da legitimidade da tutela por esta via. No entanto, o ambiente foi-se impondo como grandeza social, metaindividual e transgeracional, facto que veio justificar a opo pela tutela penal. Esta, todavia, desde logo pela novidade (a qual deve impedir o legislador de impor penas demasiado pesadas a condutas que levam tempo a entranhar-se nos hbitos quotidianos), deve restringir-se aos casos mais graves, de ofensas manifestamente reveladoras de indiferena aos novos valores cujo respeito se pretende promover ou seja e na terminologia jurdicopenal, de acordo com um princpio de interveno mnima.
* Na gnese deste texto esteve a aula ministrada pela autora no Curso de Mestrado de Direito Administrativo da Escola de Direito da Universidade do Minho, no ano lectivo de 2011/2012, a convite da coordenadora do Mestrado Doutora Isabel Celeste Fonseca, a quem agradeo a lembrana. A verso que ora se publica e que se oferece a estes Estudos recebeu os valiosos contributos do Dr. Jos Eduardo Figueiredo Dias, a quem tambm agradeo a pacincia da leitura e a qualidade das benfeitorias sugeridas. Erros e omisses so exclusivamente de minha responsabilidade. 1 Com a excepo de Itlia onde, em 1976, foi publicada a leggi Merli (Lei 318/76, de 10 de Maio), a qual dava protagonismo s sanes penais na tutela sancionatria ambiental, no que traduziu uma opo legislativa rapidamente ultrapassada cfr. Mauro CATENACCI, Appunti sulle tecniche incrociate di tutela nel diritto penale dell'ambiente: l. 10.5.1976, n. 319, c.d. legge Merli, in Rivista trimestrale di diritto, 1990/2-3, pp. 395 segs.

A tutela penal define-se pela cominao das mais restritivas sanes ao dispor do Direito e dos seus aplicadores, maxime pelas penas privativas de liberdade tal penosidade distingue-a de outras vias, embora a pena se possa volver em multa2. Ora, depois de ser aceite que o bem jurdico ambiente tem dignidade para ser penalmente tutelado, a questo que se coloca a de saber se a tutela penal cumpre eficazmente o desgnio a que se prope. Pontos dbeis como a (im)possibilidade de incriminao penal de pessoas colectivas, afinal, os grandes poluidores (recorde-se a alterao ao Cdigo Penal, de 2006, que introduziu no artigo 11 a possibilidade de imputao penal a pessoas colectivas3) ou o receio de desproporcionalidade da punio por insensibilidade aos da novos populao, valores). foram sendo outros progressivamente como a ultrapassados (o decurso do tempo vai contribuindo para gerar maior sensibilidade Todavia, aspectos complexidade (com intenso recurso a cincias extrajurdicas para a integrao de mltiplos elementos do tipo); a dependncia do Direito Administrativo, construindo os tipos a partir da desobedincia aos parmetros de imposies administrativas, maxime actos autorizativos (o que, pelo mnimo, tendencialmente deixa de fora do alcance da punio penal as situaes de clandestinidade, mais graves porque incontroladas ab initio4; pelo mximo, faz depender o preenchimento do tipo da verificao de desobedincia a ordens/instrues administrativas)5; a morosidade de um processo que deve assegurar todas as garantias de defesa aos arguidos, todos estes pontos, enfim, continuam a entorpecer a tutela penal.
2 Marcelo MADUREIRA PRATES (Sano administrativa geral: anatomia e autonomia , Coimbra, 2005, p. 139) observa, no entanto e certeiramente que, em bom rigor, tal particularidade no decorre tanto da diferenciao material e essencial entre valores merecedores de tutela penal e outros que a no alcancem, como de um princpio de reserva de juiz, rgo a quem est constitucionalmente entregue a cominao de tal sano (cfr o artigo 27/2 da CRP). 3 Sobre o sentido desta norma, veja-se Augusto SILVA DIAS, Ramos emergentes do Direito Penal relacionados com a proteco do futuro, Coimbra, 2008, pp. 112 segs. 4 Sobre a dependncia (e subalternizao) do Direito Penal em face do Direito Administrativo, a propsito do crime de poluio tipificado no artigo 279 do Cdigo Penal, veja-se Paulo de SOUSA MENDES, Vale a pena o direito penal do ambiente?, Lisboa, 2000, pp. 94 segs (sublinhe-se a anterioridade em face da reforma de 2006). Mais sinteticamente e em geral, Germano MARQUES DA SILVA, Tutela penal do ambiente (Ensaio introdutrio), in Textos de Direito do Ambiente, Porto, 2003, pp. 9 segs, e Maria Fernanda PALMA, Acerca do estado actual do Direito Penal do Ambiente, in O Direito, 2004/I, pp. 77 segs. 5 Jos Danilo TAVARES LOBATO, Princpio da subsidiariedade, p. 105, enuncia uma questo interessante, que se prende com esta acessoriedade, envolvendo a validade do acto autorizativo. Na verdade, se o ilcito se forma a partir da contrariedade da conduta com uma autorizao, se esta for nula, no h ilcito ao contrrio do que se passa quando esta for anulvel.

De facto, o Ambiente no pode contar apenas com a tutela sancionatria penal mesmo porque ela deve ser reservada s ofensas mais graves. Constituindo o Direito do Ambiente um ramo voltado para a proteco da integridade dos componentes ambientais naturais (no sentido do artigo 6 da Lei 11/87, de 7 de Abril, Lei de Bases do Ambiente =LBA), pauta-se por um princpio de proibio sob reserva de permisso, a fim de evitar impactos intolerveis que possam redundar em danos ecolgicos. Da que a interveno administrativa autorizativa e todos os seus derivativos de fiscalizao e sancionamento de infraces surja como inevitvel na regulao dos comportamentos neste domnio e, consequentemente, a Administrao deva ter ao seu dispor mecanismos de enforcement das prescries no cumpridas. Trata-se a do poder sancionatrio administrativo geral, no necessariamente de carcter contraordenacional, sublinhe-se6. A tutela contraordenacional traduz uma realidade essencialmente pecuniria sem coima, no h tutela contraordenacional. Ora, a tutela sancionatria administrativa independente desta, na medida em que se exprime atravs de medidas restritivas que penalizam o incumprimento de comportamentos antijurdicos do particular, nomeadamente incumprimento de deveres que resultam de normas de regulao administrativa ou de actos autorizativos. Trata-se de medidas inibitrias do gozo do direito ou da autorizao, que se materializam em actuaes materiais como selagem ou apreenso de equipamentos, ou suspenso e revogao de autorizaes7. O respeito que o Cdigo do Procedimento Administrativo (=CPA) tem aos actos constitutivos de direitos impediu-o de prever a figura da revogaosano e outras afins mesmo quando admite a introduo de clusulas acessrias, abrindo a porta a actos modais (cfr. o artigo 121 do CPA). Na falta de clusula geral, s a expressa previso pode veicular a utilizao do poder sancionatrio poucas leis ambientais o fazem (v.g., um exemplo no artigo 69/4 da Lei 58/2005, de 29 de Dezembro).

6 Sobre o poder sancionatrio administrativo geral, veja-se Marcelo MADUREIRA PRATES, Sano administrativa geral:..., cit., pp. 51 segs (para a caracterizao da figura da sano administrativa geral), e 167 segs (para a distino entre sano administrativa geral e medidas administrativas desfavorveis). 7 Sobre esta modalidade de tutela sancionatria ambiental, Fabio SAITTA, Le sanzioni amministrative nel Codice dellAmbiente: profili sistematici e riflessioni critiche, in RGdA, 2009/1, pp, 41 segs, 53.

Poderia esta via bastar-se como alternativa tutela penal do ambiente, quando visar reprimir comportamentos menos gravosos mas ainda assim ofensivos da legalidade ambiental? A resposta deve ser negativa porque aplicar s medidas administrativas, jurdicas/materiais que inviabilizem, temporria ou definitivamente o exerccio da actividade ilcita pode ser excessivo: reprimir a violao de deveres procedimentais (falta/atraso na prestao de informaes; recusa de entrada de inspectores nas instalaes) com a suspenso de actividade iria provocar um prejuzo social muito superior ao dano provocado (atentando contra o princpio da proporcionalidade na vertente da proibio do excesso)8. A pergunta seguinte , naturalmente, se poderia a proteco do ambiente bastar-se com a tutela infrapenal contraordenacional. A resposta novamente negativa, agora utilizando o argumento da proporcionalidade na vertente da proibio do dfice: pense-se nas grandes empresas e na tendncia para internalizar o custo da coima sofrida como mais um custo de produo. Este problema coloca-se com coimas de valores relativamente baixos mas, em contrapartida, coimas demasiado pesadas podem surtir o mesmo efeito que uma ordem de suspenso ou de encerramento, na medida em que exauram a capacidade financeira da empresa. A via complementar mais acertada parece, assim, ser a da tutela contraordenacional, associada tutela administrativa geral atravs das sanes acessrias. Em muitas situaes, a mera aplicao da coima traduziria uma quase impunidade do infractor, mas a utilizao de sano acessria de suspenso ou encerramento por um ano seria desequilibrada, na ponderao global de interesses em causa. Na terminologia de SAITTA, a receita mais adequada para dissuadir os infractores ambientais a das sanes aflitivas (por oposio a repristinatrias, equivalentes responsabilidade civil), que se desdobram em interditivas e pecunirias alternada ou cumulativamente9. Esta combinao permite adequar a medida da pena medida da falta e s caractersticas do prprio infractor.
8 Em Frana, o Presidente da Cmara (Prfet ) que detm competncia para aplicar sanes administrativas como a suspenso de laborao por razes ambientais. No entanto, a lei prev que a aplicao dessa sano implique, para o responsvel mximo da empresa, o dever de assegurar os salrios dos trabalhadores durante o perodo de suspenso Claire DUPONT e Nathy BASS-MASSON, Sanzioni amministrative e penali in caso di violazioni ambientali: il sistema francese, in RGdA, 2008/1, pp. 77 segs, 84. 9 Fabio SAITTA, Le sanzioni, p. 45.

A via (mista) contraordenacional conta ainda com a vantagem da celeridade (por se tratar de um procedimento puramente administrativo mas a coima , em regra, judicialmente impugnvel, o que, na prtica, distorce este argumento); da possibilidade de aplicao a pessoas colectivas (a extenso desta possibilidade no Direito Penal retirou-lhe a originalidade, mas no a eficcia e abrangncia); da equiparao no equivalncia, note-se das garantias de defesa do processo penal (desde logo, por injuno constitucional: 32/10 da CRP); da maior apetncia das autoridades administrativas com competncia de fiscalizao para lidar com a realidade tecnicamente complexa das infraces ambientais. Cumpre observar, todavia, que do ponto de vista sancionatrio ambas as vias, penal e contraordenacional, se revelam necessrias para assegurar quer a preveno geral e especial, quer a represso das infraces ao ambiente. Elas devem ser vistas como complementares na medida em que s mais graves dever corresponder a tutela penal e s menos graves a contraordenacional, sendo certo que a primeira ter sempre como pressuposto um dano ecolgico mas a segunda no necessariamente. esta, de resto, a grande mais-valia do direito sancionatrio administrativo e, concretamente, do direito contraordenacional: permite aplicar sanes pelo mero incumprimento de deveres legais de proteco, prescindindo do dano. Nessa medida, a sua vertente preventiva especial (pois preveno geral tem inquestionavelmente, bem como e por maioria de razo, o Direito penal) constitui um aliado do principal desgnio na proteco do ambiente: a preveno do dano. A complementaridade entre as duas vias logo, coexistncia de crimes e contra-ordenaes, de penas e coimas implica, assinale-se, coerncia nas molduras penais. primeira vista, tal coerncia impossvel, na medida em que se trata de duas modalidades de penalizao que envolvem diferentes instrumentos: coima e pena de priso. Todavia, como a priso pode ser remvel por multa (cfr. o artigo 278/2 do Cdigo Penal: crime de dano contra a natureza, com dolo = 240 dias de multa x o valor mximo: 500,00/dia10), h

10 Nos termos do artigo 47/2 do Cdigo Penal, a multa pode oscilar entre 5,00 e 500,00 euros/dia. Vejam-se tambm os artigos 90A e segs, para as multas a aplicar a pessoas colectivas.

que compatibilizar os valores, sob pena de o mesmo facto ser mais severamente punido no plano contraordenacional do que no penal11. Ora, compulsando o valor mximo de coima a aplicar a pessoa colectiva que tenha praticado uma contra-ordenao ambiental muito grave com dolo, constata-se que este valor (aps a reviso da Lei 50/2006, em 200912) de 2.500.000,00 euros. A multa mais alta dos crimes ecolgicos inscritos no Cdigo Penal de 600 dias (v.g., artigo 279/1, crime de poluio), ou seja, de 300.000,00 euros O desfasamento notrio, mesmo se reconhecermos que a pena de multa vem sempre em alternativa priso, arriscando a inconstitucionalidade por violao do princpio da proporcionalidade13. Uma outra zona de coerncia deveria ser a da possibilidade de substituio de coimas por dias de trabalho. Se essa possibilidade admitida no Direito mais agressivo, relativamente s multas (cfr. o artigo 48/1 do Cdigo Penal), a requerimento do condenado, por maioria de razo o deveria ser no mbito do contraordenacional ambiental aqui, em alternativa liquidao da coima, total ou parcial e para pessoas singulares dada a vertente pedaggica que reveste. A lei brasileira dos crimes ambientais (Lei 9.605, de 12 de Fevereiro de 1998) prev expressamente esta hiptese, no mbito das chamadas penas restritivas de direitos, quando a ofensa seja cometida com negligncia ou a moldura penal seja inferior a 4 anos, e as circunstncias do crime e do condenado levam a crer que o trabalho a favor da comunidade constituir forma suficiente de interiorizao da reprovao social e preveno de reincidncia14. A prestao de servios comunidade consiste na atribuio ao condenado de tarefas gratuitas junto a parques e jardins pblicos e unidades de conservao, e, no caso de dano da coisa particular, pblica ou tombada, na restaurao desta, se possvel, dispe o artigo 9 da Lei 9.605.
11 Identicamente, conviria unificar a soluo de destinao das coimas e dasmultas penais, porque as primeiras so afectas, em 50%, ao Fundo de Interveno Ambiental (cfr. os artigos 69 e 72 da Lei 50/2006) e as segundas ao Instituto de Gesto Financeira e das Infra-Estruturas da Justia (nos termos do artigo 512 do Cdigo do Processo Penal, que remete para o Regulamento das Custas Processuais DL 34/2008, de 26 de Fevereiro, com a ltima alterao publicada em 13 de Fevereiro de 2012, com declarao de rectificao em 26 de Maro de 2012 , que por seu turno remete para Portaria a emitir pelos Ministros responsveis pelas reas das Finanas e da Justia actualmente, Portaria 419-A/2009, de 29 de Abril, cfr. o artigo 9/1). 12 Pela Lei 89/2009, de 31 de Agosto. 13 Cfr. a reflexo de Carlos Adrito TEIXEIRA, Direito de mera ordenao social: o ambiente como espao de sua afirmao, in RDAOT, ns 6/7, 2001, pp. 33 segs, 37-40. 14 Cfr. os artigos 8/I e 7/I e II da Lei 9.605, de 12 de Fevereiro de 1998.

Note-se que esta possibilidade, a admitir-se, deve ser destrinada da obrigao de reconstituio in natura ou por equivalente, a suportar pelo condenado. certo que estamos aqui perante uma vertente sancionatria que envolve a conformao de prestao de facere, ou seja, restrio da liberdade de movimentos, dimenso que estranha tutela contraordenacional, com incidncia essencialmente patrimonial. Porm, se invocarmos a coerncia, a proporcionalidade e a pedagogia que esta sano promove, se pensarmos em que a iniciativa da sua adopo cabe ao seu destinatrio, e se considerarmos ainda que a lei das contra-ordenaes aprovada por lei parlamentar, a sua admissibilidade impe-se15. Em suma: a tutela sancionatria ambiental deve ser promovida quer no plano penal (para as infraces mais graves), quer no plano contraordenacional (para os ilcitos menos graves). So complementares, no auto-excludentes.

1. Curiosamente, a Constituio portuguesa no estatui nem sobre a tutela penal, nem sobre a tutela contraordenacional do ambiente, o que deixaria o legislador ordinrio entregue a uma total discricionariedade16. E, na verdade, at 1987 assim foi, pois s a LBA veio lanar os reptos necessrios adopo destes dois tipos de tutela, marcando desde logo o protagonismo do ilcito de mera ordenao social ou, o que dizer o mesmo, estabelecendo a coima como a sano-regra no ilcito ambiental. Os artigos 46 e 47 da LBA reportam-se aos crimes ambientais e s contra-ordenaes, respectivamente, surgindo os crimes ecolgicos na reviso do Cdigo Penal de 1995 e as contraordenaes emergindo com legislao sectorial, emanada sobretudo a partir de 1990 (regime da avaliao de impacto ambiental; da licena ambiental; da proteco da natureza; da qualidade do ar).

Note-se que a Lei 50/2006 no contempla esta possibilidade. Diferentemente no Direito espanhol (artigo 48/3 da Constituio de 1978: Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los trminos que la Ley fije se establecern sanciones penales o, en su caso, administrativas, as como la obligacin de reparar el dao causado) ou brasileiro (artigo 225, 3, da Constituio de 1988: As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados).
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A margem de manobra do legislador ficou ainda mais reduzida aps a entrada em vigor da directiva 2008/99/CE, do Parlamento e do Conselho, de 19 de Novembro, sobre proteco penal do ambiente17. A Unio Europeia j de h alguns anos vinha tentando implementar a incriminao de infraces legislao ambiental, tendo propendido para a via penal por quatro razes: - o facto de o Direito Penal traduzir uma reprovao social mais intensa do que as sanes administrativas, que deve corresponder ao estdio de proteco actual que a Unio pretende ver implementado, aps 40 anos de desenvolvimento de uma poltica ambiental (desde a Conferncia de Paris, de 1972); - a circunstncia de os infractores, sobretudo as empresas, nem sempre terem meios financeiros para suportar o pagamento das coimas, saindo impunes; - a intensidade da cooperao penal entre Estados-membros mais acentuada do que a administrativa, pelo que a garantia de efectividade no combate criminalidade ambiental de efeitos transnacionais maior; - o processo penal garante uma maior imparcialidade, porque a entidade que julga no tem qualquer interesse nem qualquer interveno na aferio da infraco18. Diga-se, de resto, que o Tribunal de Justia da Unio Europeia, mesmo antes da primeira tentativa de harmonizao da tutela penal ambiental, atravs da deciso-quadro 2003/80/JAI, de 27 de Janeiro de 2003, por si anulada (Acrdo de 13 de Setembro de 2005, proc. C-176/03)19, j tivera ocasio de afirmar, no caso Galloti e outros (Casos C-58/95 e outros, de 12 de Setembro de 1996) que, ainda que as directivas contendo regimes de proteco sectorial do ambiente (no caso, tratamento de resduos) no prescrevessem meios de tutela penal, deveria entender-se que a poderiam implementar, desde que tal ndice de proteco no provocasse disparidades no plano

Sobre os antecedentes da directiva, Anna KARAMAT, La politica dellUnione Europe in relazione alle sanzioni ambientali. Proposte per una diretiva sulla tutela dellambiente attraverso il diritto penale, in RGdA, 2008/1, pp. 7 segs. Veja-se ainda o documento Studies on environmental crime in the European Union, disponvel em http://ec.europa.eu/environment/legal/crime/studies_en.htm 18 Fabio SAITTA, Le sanzioni, pp. 54/55. 19 Sobre este controverso aresto, veja-se o nosso comentrio e doutrina a citada em Jurisprudncia dirigente ou vinculao Constituio? Pensamentos avulsos sobre o Acrdo do TJCE de 13 de Setembro de 2005, in RMP, n 107, 2006, pp. 213 segs.
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interno. Nos termos do considerando 18 desta deciso, o Tribunal do Luxemburgo afirmou que
Deve, pois, responder-se que os artigos 5 e 189, terceiro pargrafo, do Tratado devem ser interpretados no sentido de no proibirem um EstadoMembro de recorrer a sanes penais para garantir utilmente o cumprimento das obrigaes previstas na Directiva 91/156, na condio de tais sanes serem anlogas s aplicveis s violaes do direito nacional de natureza e importncia semelhantes e de, em todo o caso, terem um carcter efectivo, proporcionado e dissuasivo.

O fundamento da tutela contraordenacional ambiental e, em concreto, da Lei 50/2006, no radica, pois, na Lei Fundamental, antes encontrando os seus alicerces no artigo 47 da LBA.

2. A Lei 50/2006, de 29 de Agosto (= LQCOA) teve origem na proposta de lei 20/X, do XVII Governo Constitucional20. Sobre esta Lei, escreveu Antnio

20 O procedimento conducente aprovao desta Proposta de Lei pode ser acompanhado atravs da consulta: - do Relatrio, concluses e parecer da Comisso de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, de 28 de Setembro de 2005 in DAR II, A, n 54/X/1, de 1 de Outubro de 2005 , pp. 19/22 (disponvel em http://app.parlamento.pt/DARPages/DAR_FS.aspx?Tipo=DAR+II+s%c3%a9rie+A&tp=A&Numero=5 4&Legislatura=X&SessaoLegislativa=1&Data=2005-1001&Paginas=19%3b20%3b21%3b22&PagIni=0&PagFim=0&Observacoes=&Suplemento=.&PagAct ual=0&PagGrupoActual=0&TipoLink=0&pagFinalDiarioSupl=&idpag=308289&idint=&iddeb=&idac t=); - Relatrio, concluses e parecer da Comisso de Poder Local, Ambiente e Ordenamento do Territrio, de 3 de Janeiro de 2006 in DAR, II, A, n 73/X/1, de 7 de Janeiro de 2006 (disponvel em http://app.parlamento.pt/DARPages/DAR_FS.aspx?Tipo=DAR+II+s%c3%a9rie+A&tp=A&Numero=7 3&Legislatura=X&SessaoLegislativa=1&Data=2006-01-07&Paginas=812&PagIni=0&PagFim=0&Observacoes=&Suplemento=.&PagActual=0&pagFinalDiarioSupl=&idpa g=323650&idint=&idact=&iddeb=); - Debate na generalidade in DAR, I, n 73/X/1, de 6 de Janeiro de 2006, pp. 3475/3486 (disponvel em http://app.parlamento.pt/DARPages/DAR_FS.aspx?Tipo=DAR+I+s%c3%a9rie&tp=D&Numero=73 &Legislatura=X&SessaoLegislativa=1&Data=2006-01-06&Paginas=34753486&PagIni=0&PagFim=0&Observacoes=&Suplemento=.&PagActual=0&pagFinalDiarioSupl=&id pag=322451&idint=&idact=&iddeb=); - Votao na generalidade in DAR, I, n 73/X/1, de 6 de Janeiro de 2006, pp. 3498/3498, (disponvel em http://app.parlamento.pt/DARPages/DAR_FS.aspx?Tipo=DAR+I+s%c3%a9rie&tp=D&Numero=73 &Legislatura=X&SessaoLegislativa=1&Data=2006-01-06&Paginas=34983498&PagIni=0&PagFim=0&Observacoes=&Suplemento=.&PagActual=0&pagFinalDiarioSupl=&id pag=322454&idint=&idact=&iddeb=); - Relatrio e texto final da Comisso de Poder Local, Ambiente e Ordenamento do Territrio, de 4 de Julho de 2006 in DAR, II, A, n128/X/1, de 15 de Julho de 2006, pp. 93/108 (disponvel em http://app.parlamento.pt/DARPages/DAR_FS.aspx?Tipo=DAR+II+s%c3%a9rie+A&tp=A&Numero=1 28&Legislatura=X&SessaoLegislativa=1&Data=2006-07-15&Paginas=93-

SEQUEIRA RIBEIRO que teve uma histria no linear, ainda no conhecida totalmente, onde desde mudanas de Ministro do Ambiente, queda do Governo, a alteraes unilaterais do texto proposto e introduo de um captulo fora do objecto da mesma, tudo aconteceu21. Apesar de tudo, acabou por ser aprovada por unanimidade. Como se afirmou durante o debate na generalidade e nos pareceres das Comisses Parlamentares que precederam a aprovao da LQCOA, o motivo principal de elaborao de um regime das contra-ordenaes ambientais residia na necessidade de unificao das mltiplas previses pulverizadas pela mirade de diplomas sectoriais, acompanhadas da remisso para categorias de contra-ordenaes especficas, que a lei divide em leves, graves e muito graves assegurando, nestes termos, uma melhor coordenao entre as diferentes contra-ordenaes existentes no sistema e reforando, assim, a unidade da ordem jurdica. A par dessa inteno unificadora, reafirmada pelo Ministro Francisco Alves Correia durante o debate de aprovao na generalidade mas nunca (at hoje) concretizada, a LQCOA trazia tambm especialidades em face do regime geral plasmado no DL 433/82, de 27 de Outubro (ainda hoje o regime geral das contra-ordenaes, com alteraes), tais como a cumulao de incriminao penal e contraordenacional (havendo sano acessria), o aumento significativo do montante das coimas (de h muito reclamado), a figura das medidas cautelares, a criao de um cadastro nacional, e a criao do Fundo de Interveno Ambiental, para onde reverteria 50% do valor das coimas cobradas (s criado em 2008, atravs do DL 150/2008, de 30 de Julho).

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108&PagIni=0&PagFim=0&Observacoes=Relat%c3%b3rio+e+texto+final&Suplemento=.&PagActu al=0&pagFinalDiarioSupl=&idpag=360867&idint=&idact=&iddeb=); - Votao final global, em 20 de Julho de 2006 in DAR, I, n 147/X/1, de 21 de Julho de 2006, pp. 6830/6830 (disponvel em http://app.parlamento.pt/DARPages/DAR_FS.aspx?Tipo=DAR+I+s%c3%a9rie&tp=D&Numero=147 &Legislatura=X&SessaoLegislativa=1&Data=2006-07-21&Paginas=68306830&PagIni=0&PagFim=0&Observacoes=&Suplemento=.&PagActual=0&pagFinalDiarioSupl=&id pag=362152&idint=&idact=&iddeb=). 21 Antnio SEQUEIRA RIBEIRO, Instrumentos de tutela do ambiente: contra-ordenaes e crimes ambientais, in A reviso da Lei de Bases do Ambiente, Actas do Colquio realizado na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa nos dias 2 e 3 de Fevereiro de 2011, no mbito do ICJP, Lisboa, 2011 (coord. de Carla Amado Gomes e Tiago Antunes), disponvel em http://www.icjp.pt/content/actas-do-col-quio-revis-o-da-lei-de-bases-do-ambiente, pp. 207 segs, 236.

Outras previses, como a imputao do ilcito a pessoas colectivas ou o alargamento do leque de sanes acessrias, j haviam sido acolhidas em outros regimes sectoriais22, cuja multiplicao, sobreposio e por vezes antagonismo relativamente ao regime geral tem gerado fragmentao e casusmo que so a negao implcita de um regime geral23. tristemente curioso observar que grande parte destes objectivos ou no foi cumprida, ou provou mal. Assinale-se que: i) a criao de um cadastro nacional nunca aconteceu, at hoje; ii) a codificao de condutas tpicas nunca se deu, estando o regime espartilhado entre a catalogao de coimas em leves, graves e muito graves na LQCOA e a pulverizao de tipificaes nos mltiplos diplomas sectoriais, sendo que alguns no foram ainda adaptados ao formato da LQCOA (por exemplo, o regime da AIA), permanecendo, portanto, fora do sistema e com valores muito dspares cfr. o artigo 76. Ou seja, a LQCOA no dispensa os captulos relativos s sanes em leis especiais, acabando por ser uma lei essencialmente sobre tramitao24; iii) o aumento do valor das coimas foi to drstico que 3 anos depois, em 2009, foi revisto em baixa. Deve assinalar-se tambm a prevalncia de regimes, dir-se-ia

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especialssimos, sobre a LQCOA: cfr. o artigo 75 (sobre contraordenaes no meio marinho). LEONES DANTAS25, chamando a ateno para que a principal inteno da Lei codificadora no se cumpriu, assinala essa vocao como a sua razo de ser, frisando que a LQCOA se traduz em ser um regime geral para um
22 Cfr. um enunciado destes regimes em Antnio SEQUEIRA RIBEIRO, A reviso da Lei de Bases do Ambiente, p. 240, nota 102. 23 Paulo PINTO DE ALBUQUERQUE, Comentrio do Regime Geral das Contra-Ordenaes Luz da Constituio da Repblica e da Conveno Europeia dos Direitos do Homem , Coimbra, 2011, p. 8, ponto 13 (louvando-se em Frederico Lacerda da Costa Pinto) disponvel em http://www.google.com/#hl=pt&rlz=1R2ADFA_ptPTPT475&q=fragmenta%C3%A7%C3%A3o+e+ca su%C3%ADsmo+que+s%C3%A3o+%C2%ABa+nega%C3%A7%C3%A3o+impl%C3%ADcita+de+um+ regime+geral%C2%BB&oq=fragmenta%C3%A7%C3%A3o+e+casu%C3%ADsmo+que+s%C3%A3o+ %C2%ABa+nega%C3%A7%C3%A3o+impl%C3%ADcita+de+um+regime+geral%C2%BB&aq=f&aqi =&aql=&gs_l=serp.12...0.0.1.4059.0.0.0.0.0.0.0.0..0.0...0.0.yYM6kJu9OO4&bav=on.2,or.r_gc.r_pw.,cf. osb&fp=2b10d46a162ef6b6&biw=1007&bih=522. 24 Cfr. Antnio LEONES DANTAS, Notas lei das contra-ordenaes ambientais, in RMP, n 116, 2008, pp. 87 segs, 114; Vasco PEREIRA DA SILVA, Breve nota sobre o direito sancionatrio do ambiente, in Direito sancionatrio das autoridades reguladoras, Coimbra, 2009, pp. 271 segs, 291-293. 25 Antnio LEONES DANTAS, Notas, pp. 91-92.

sector especial, uma vez que estabelece um iter procedimental e de molduras pecunirias, mas no dispensa as tipificaes dos diplomas sectoriais (como fez a lei das contraordenaes aeronuticas). Todavia, como nunca se procedeu categorizao das infraces tpicas num corpo coerente, redunda em uma lei de autorizao administrativa aberta, permitindo ao Governo criar tipos nas vrias leis sectoriais, em desvio ao quadro constitucional26. A LQCOA acaba, segundo este autor, por ser uma lei redundante repetindo muitas solues j consagradas no regime geral27.

3. J se ressaltou que uma das mais-valias da tutela contraordenacional a possibilidade de prevenir danos futuros atravs da dissuaso dos operadores de violar normas de conduta jusambiental. Com efeito, uma contraordenao no pressupe um dano, quer porque a conduta tpica se situa margem dessa factualidade (deveres de informao), quer porque o ilcito administrativo se basta, em muitas situaes, com a mera violao de deveres de preveno do risco, no tendo este ainda sobrevindo. Estando em causa contraordenaes aplicadas na sequncia da verificao de danos ecolgicos, cumpre articular, desde 2008, qualquer diploma que os envolva com o DL 147/2008, de 29 de Julho (=RPRDE), que veio autonomizar a noo de dano ecolgico e estabelecer uma metodologia, material e procedimental, para a sua preveno e reparao28. Ora, prevendo a LQCOA uma sano acessria que permite Administrao impor ao destinatrio da contraordenao quer a preveno de danos, quer a obrigao de reposio do statu quo ante [artigo 30/1/j)], e sendo os procedimentos desenvolvidos por entidades diversas [no RPRDE, a Agncia Portuguesa do Ambiente (=APA): artigo 29; na LQCOA, a Inspeco-Geral do
Antnio LEONES DANTAS, Notas, p. 94. Acompanhado por Vasco PEREIRA DA SILVA, Breve nota, pp. 291-293. 28 Sobre o RPRDE, vejam-se os nossos A responsabilidade civil por dano ecolgico: reflexes preliminares sobre o novo regime institudo pelo DL 147/2008, de 29 de Julho, in O Direito, 2008/VI, pp. 1053 segs (tambm publicado in O que h de novo no Direito do Ambiente?, Actas das Jornadas de Direito do Ambiente, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 15 de Outubro de 2008, coord. de Carla Amado Gomes e Tiago Antunes, Lisboa, 2009, pp. 235 segs), e De que falamos quando falamos de dano ambiental? Direito, mentiras e crtica, in Actas do Colquio A responsabilidade Civil por dano ambiental, e-book disponvel no site http://www.icjp.pt/publicacoes, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 18, 19 e 20 de Novembro de 2009, Lisboa, 2010, pp. 153 segs, bem como os textos includos nas Actas do Colquio A responsabilidade Civil por dano ambiental supra referenciadas.
26 27

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Ministrio do Ambiente, do Mar, da Agricultura e do Ordenamento do Territrio (=IGAMAOT): artigo 71/1], imperioso compaginar o modo de funcionamento desta sano repristinatria29 que, ao cabo e ao resto, se traduz no essencial da responsabilidade civil (artigos 566/1 do Cdigo Civil e 48/1 da LBA). Cumpre assinalar, no entanto, e antes de analisar o artigo 30 do RPRDE, o qual alegadamente responde a esta preocupao, que o mbito de aplicao literal do RPRDE no abrange todos os danos ecolgicos possveis, nem do ponto de vista objectivo (veja-se que o diploma exclui os danos ao ar e ao subsolo, alm de reduzir os danos ao solo aos danos para a sade humana), nem do ponto de vista subjectivo (apenas os infractores que desenvolvam actividade ocupacional nos termos do artigo 2/1 do RPRDE esto abrangidos). Em nossa opinio, isso no significa que, detectando-se uma alterao significativa adversa mensurvel num componente ambiental no mencionado no artigo 11 do RPRDE, tal no deva ser qualificado como dano ecolgico, numa interpretao em conformidade com a LBA e, portanto, sujeito ao mesmo procedimento de preveno e reparao do RPRDE. J no tocante ao leque de sujeitos, a nossa posio sensivelmente diferente: consideramos que o procedimento do RPRDE aplicvel exclusivamente a actividades empresariais, dado o grau de complexidade para que as tarefas de preveno e reparao apontam (artigos 14 e 15). No entanto, julgamos que a metodologia de reparao inscrita no Anexo V oponvel a qualquer sujeito que cometa um dano ecolgico na acepo do RPRDE, a apurar judicialmente. Por outras palavras, e por um lado, possvel aplicar a sano acessria repristinatria a um dano sobre um componente no contemplado do artigo 11 do RPRDE e, destarte, enfrentar a necessidade de articular este com a LQCOA; por outro lado, no h atrito entre LQCOA e RPRDE quando o sujeito infractor no desenvolver uma actividade ocupacional para os efeitos do artigo 2/1 do RPRDE.

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Na terminologia de Fabio SAITTA, Le sanzioni, p. 45.

Dito isto, a articulao entre os dois diplomas, consideradas as menes feitas no ponto anterior, depender da sucesso de acontecimentos. Tendo em mente o disposto no artigo 30 do RPRDE, pode afirmar-se que: i) Caso o dano seja comunicado/descoberto no mbito do RPRDE, dever a APA informar a IGAMAOT com vista a que esta desenvolva o correspondente procedimento contraordenacional, sendo certo que a dimenso repristinatria capturada pela APA, ficando a IGAMAOT dispensada de sobre ela se debruar e, consequentemente, impedida de aplicar essa sano acessria (cfr. o n 1 do artigo 30); ii) J quando o procedimento contraordenacional levar a dianteira sobre a aplicao do RPRDE e o caso envolva: - a) um dano ecolgico - b) para os efeitos, subjectivos nomeadamente, de aplicao do RPRDE, deve a IGAMAOT suscitar um incidente procedimental de incompetncia quanto ao decretamento da medida repristinatria (cfr. o artigo 33/2 do CPA) e informar a APA da ocorrncia do dano, com vista sua reparao no mbito do procedimento descrito no artigo 16 do RPRDE30 o que, pensamos, se retira do n 2 do artigo 30, quando este dispositivo esclarece que os dois procedimentos correm em separado (e isto sem embargo de o n 1 utilizar o verbo prejudicar).

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4. Apesar de esta ser uma questo no exclusiva das contraordenaes ambientais, no podemos deixar aqui de (voltar a31) exprimir o nosso desagrado pelo facto de a jurisdio sobre o acto administrativo mais agressivo do catlogo ser sindicado junto da jurisdio comum (nos termos do artigo 55/3, do Decreto-Lei 433/82, de 27 de Outubro, alterado, por ltimo, pela Lei 109/2001, de 24 de Dezembro). Se verdade que a coima, enquanto quantia puramente monetria, expresso neutral de um qualquer poder
30 Julgamos tratar-se de um caso de incompetncia material parcial da IGAMAOT por supervenincia de um diploma que atribui tal competncia (verificados os requisitos subjectivos) APA. No estamos, portanto, perante um caso de questo prejudicial de cuja resoluo depende a deciso final, conforme previsto no artigo 31 do CPA a qual conduziria, em regra, suspenso do procedimento contraordenacional , pois a reconstituio da situao anterior leso no impede o exerccio do poder sancionatrio contraordenacional, que no a tem como objectivo principal. 31 Cfr. Carla AMADO GOMES, Direito Administrativo do Ambiente, in Tratado de Direito Administrativo especial, I, Coimbra 2009, pp. 159 segs, 230-237.

estadual, j as medidas restritivas que eventualmente a acompanhem constituem manifestaes de competncia sancionatria que visam pr cobro ao incumprimento de prescries jusadministrativas ambientais, pautadas por ponderaes que envolvem critrios de adequao. Em face do alargamento do nmero de tribunais administrativos aps a reforma de 2002/2004, faz pouco sentido manter esta matria entregue aos tribunais comuns32. Ressalte-se, todavia, que o Tribunal Constitucional j confirmou a no inconstitucionalidade desta opo, no acrdo 522/2008. A se partiu da natureza no absoluta da atribuio de competncia, feita nos termos do artigo 212/3 da CRP, aos tribunais administrativos, para julgar legtima esta opo (mas devendo, em face da reserva, justificar-se a opo por apelo a fundamentos de necessidade, acrescentamos ns). Aditou o Tribunal Constitucional que os tribunais administrativos no tm implantao territorial idntica dos tribunais comuns (o que cada vez menos verdade). E finalizou desta forma:
Por fim, sendo inegvel a natureza administrativa (no c aso, em matria ambiental) do processo de contra-ordenao e das situaes jurdicas que lhe esto subjacentes, a verdade que o processo contraordenacional, pelo menos na fase judicial, est gizado imagem do processo penal (cfr. artigos 41. e 59. e s., maxime, 62. e s., do RGCO, e artigo 52. Lei n. 50/2006, de 29 de Agosto, que estabelece o regime aplicvel s contra-ordenaes ambientais). Neste contexto, em que coexistem matrias administrativas com modelos processuais penalistas, a remisso para os tribunais judiciais das impugnaes judiciais no mbito de processos de contra-ordenao (ambiental) no se afigura atentatria do figurino tpico que a Constituio quis consagrar quanto ao mbito material da justia administrativa.

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Acresce

que

disciplina

do

Cdigo do que

de a

Processo do

nos

Tribunais das

Administrativos

mais

favorvel

regime

geral

contraordenaes, do Cdigo do Processo Penal ou dos regimes especiais, na medida em que destas ltimas est ausente a figura da suspenso provisria da eficcia do acto, prevista no artigo 128 do CPTA33. Ou seja, se fossem
32 Este tema foi objecto de particular ateno no seminrio do CEJUR de 2008, cujos contributos se encontram reunidos no n 71 dos CJA (2008). 33 Refira-se, algo colateralmente, que a soluo da suspenso provisria de eficcia do acto administrativo ao abrigo do artigo 128 do CPTA tem levantado muita polmica na doutrina recente. Cfr. Pedro COSTA GONALVES e Bernardo AZEVEDO, Impugnabilidade dos actos praticados ao abrigo do art. 128, n 2, do CPRA, e inconstitucionalidade da norma habilitante , in CJA, n 90, 2011, pp. 3 segs; Elizabeth FERNANDEZ, Revisitando o art. 128, n 2, do CPTA: agora,

impugnadas

no

contencioso

administrativo,

autor/condenado

administrativamente, ao pedir a suspenso da eficcia, gozaria desde logo dessa vantagem (mesmo que a viesse a perder dias depois); junto dos tribunais comuns, no34. Esta diviso de guas, para alm de ser, em tese e na prtica, paradoxal, tambm o intra-sistematicamente. Por outras palavras, descabido que uma medida como o embargo administrativo previsto no artigo 19 da LQCOA, por estar numa gaveta anterior s medidas inseridas no procedimento 41 da contraordenacional, pela seja sindicada conduz junto o dos tribunais administrativos e qualquer medida cautelar decretada, ao abrigo do artigo LQCOA, entidade que procedimento contraordenacional, deva ser impugnada junto dos tribunais comuns, tendo exactamente a mesma natureza

5. A LQCOA , sobretudo, uma lei procedimental. Sem pretenses de exaustividade e tentando evitar descritivismos, passaremos a enunciar os momentos possveis da(s) tramitao(es) cabveis: a) Uma das novidades da LQCOA reside no artigo 41, de onde consta um elenco de medidas cautelares ao qual o artigo 42 ainda adita a apreenso cautelar. Aparentemente, qualquer procedimento pode ver-se precedido por alguma(s) dela(s). Conforme estabelece o n 1,
Quando se revele necessrio para a instruo do processo ou quando estejam em causa a sade, a segurana das pessoas e bens e o ambiente, a autoridade administrativa pode determinar uma ou mais das seguintes medidas

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A ligao deste elenco ao das sanes acessrias, tal como previsto no artigo 30, evidente tanto que o n 2, alnea b) do artigo 41 refere como um dos fundamentos de caducidade de uma medida cautelar o incio de

na perspectiva do contrainteressado, in CJA, n 90, 2011, pp.11 segs; e Mrio AROSO DE ALMEIDA, Artigo 128 do CPTA: realidade e perspectivas, in CJA, n 93, 2012, pp. 3 segs. 34 Facto que coloca a Vtor GOMES "srias dvidas sobre se o regime legal satisfaz o sentido material da garantia constitucional de adopo de medidas cautelares adequadas contra actos administrativos lesivos (art. 268, n 4, da CRP)" As sanes administrativas na fronteira das jurisdies. Aspectos jurisprudenciais, in CJA, n 71, 2008, pp. 6 segs, 11.

cumprimento de sano acessria equivalente. A dvida que poderia caber seria a de apurar se, sendo as sanes acessrias apenas susceptveis de aplicao perante um comportamento integrativo de sano grave ou muito grave, isso tambm vale para as medidas cautelares. H, decerto, uma grande coincidncia entre as medidas do artigo 41 e as sanes acessrias do artigo 30 e pode afirmar-se que, tendencialmente, uma medida restritiva, mesmo que apenas conservatria, constitui uma restrio liberdade de actuao do arguido. Todavia, so configurveis situaes em que a aplicao da medida cautelar se justifica em casos de alegao da prtica de (mera) contraordenao leve veja-se a medida prevista na alnea f) do n 1 do artigo 40. Da que possamos estabelecer, como ponto de partida, que qualquer procedimento contraordenacional poder iniciar-se com o decretamento de medida cautelar, sendo esta justificada em razo da urgncia na salvaguarda de valores como o ambiente ou a sade, bem como do risco de perecimento de tais bens at concluso do procedimento. b) Tomada nota desta eventual fase cautelar, o procedimento

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contraordenacional, relativo a qualquer tipo de infraco, comea com o auto de notcia (comprovao presencial da infraco) ou participao (comprovao no presencial) artigo 45 da LQCOA. Do auto de notcia/participao devem constar os elementos descritos no artigo 46 da LQCOA. c) O levantamento de um auto de notcia implica a sua notificao ao arguido para, no prazo de 15 dias, se pronunciar sobre o que entender por conveniente e, querendo, apresentar resposta escrita, juntando documentos e arrolando testemunhas (at ao mximo de duas por facto, no total de sete) artigo 49/2 da LQCOA. As notificaes regem-se pelos artigos 43 (arguido) e 44 (mandatrios). Deve sublinhar-se que: i) Tratando-se de imputao de contraordenao leve ou grave, deve terse em mente o disposto no artigo 49A (introduzido em 2009), que permite ao arguido, at 15 dias aps a notificao do auto de notcia, requerer o pagamento da coima pelo valor de (em relao ao montante mnimo para

a prtica negligente), reunidos os pressupostos indicados no n 2 do preceito. O arguido tem 10 dias para proceder ao pagamento, sob pena de o procedimento prosseguir os seus trmites, isto , continuar para instruo. Caso pague, a liquidao vale condenao para efeitos de reincidncia e de aplicao de sano acessria. Esta norma sugere-nos trs observaes: primo, a aplicao de sano acessria (qualquer sano acessria)35 neste contexto parece-nos excessiva, na medida em que estamos perante um procedimento abreviado, em que nem instruo houve e no qual, consequentemente, emergiro tendencialmente reduzidos indcios de culpa; secundo, nos termos do artigo 30/1, s a prtica de contraordenaes graves (nunca leves), pode implicar a cumulao com sano acessria; e tertio, cremos que o pagamento voluntrio, ainda que determinando condenao, no deve implicar publicitao (cfr. o artigo 38 da LQCOA), premiando assim a diligncia do infractor; ii) O pagamento voluntrio da coima sempre possvel at deciso embora, uma vez transcorridos os 15 dias aps notificao do auto de notcia (para contraordenaes leve e graves) e independentemente deste prazo, para contraordenaes muito graves praticadas a ttulo negligente, o presumvel infractor s o possa realizar nos termos do artigo 54. Isto , o pagamento ser pelo valor mnimo que a condenao na infraco poderia envolver (atente-se no artigo 54/3: esta disposio ressalva a reincidncia quanto ao valor, o que deixa a dvida de saber qual o montante concreto da coima nesses casos). No beneficiando aqui do desconto de , ainda assim a possibilidade de pagar pelo valor mnimo pode constituir uma vantagem para o arguido. d) A instruo deve assegurar as garantias de defesa do arguido, nomeadamente o contraditrio, assente em depoimentos de testemunhas, de prova documental e pericial. A ausncia do arguido (ou testemunhas) no obsta prossecuo do procedimento (artigo 51)36.
35 Admitimos que o infractor deva, tanto quanto possvel (e se houve dano), repr a situao ao statu quo ante, mas no que tange a outras sanes acessrias, a sua aplicao dever ser alvo de cuidadosa ponderao. 36 Sendo certo que o direito de audincia em procedimento sancionatrio desde logo reconhecido pela jurisprudncia constitucional (vide o Acrdo do TC 594/2008) como uma dimenso fundamental do direito de defesa do arguido, cuja violao passvel de gerar nulidade (nos termos do artigo 133/2/d) do CPA), a verdade que, nestes casos, o arguido no

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e) Estando a autoridade em condies de acusar formalmente por prtica de contraordenao leve, comunica ao arguido o projecto de deciso, podendo este, num prazo de 10 dias, pagar a coima e adoptar o comportamento legalmente exigido (dentro de um prazo eventualmente superior), nos termos do artigo 56, que respeita ao procedimento sumarssimo. Se assim proceder, a deciso condenatria provisria passa a definitiva, terminando o procedimento. Se o arguido no quiser pagar e/ou no cumprir as obrigaes, ou requerer alguma diligncia complementar, o procedimento segue o seu curso, at condenao. No se vislumbra qual a vantagem desta possibilidade para o arguido. f) O pagamento da coima, antecipado ou posterior notificao da condenao administrativa, preclude o direito de impugnar judicialmente a condenao, conforme prescreve o artigo 52A. Esta disposio remete-nos para o mecanismo de aceitao do acto administrativo, consagrado no artigo 56 do CPTA e levanta-nos as maiores dvidas, pelo menos no tocante aos pagamentos posteriores instruo (maxime, ao admissvel nos termos do artigo 49A, supra referenciado) e notificao da aplicao da coima37. Julgamos que este pagamento deve ser visto com a evitao de um mal maior, servindo apenas para que o infractor se veja eximido da cobrana dos juros de mora a que se refere o artigo 53 da LQCOA. O arguido mantm o direito de impugnar, sobretudo porque estamos num contexto sancionatrio e qualquer diminuio no totalmente voluntria das garantias de defesa deve ser cerceada. De toda a forma, havendo aplicao de sanes acessrias, julgamos que o dispositivo nunca pode operar, uma vez que se torna impossvel impugnar uma sano acessria destituda da sano principal38.

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comparece porque no quer, e a administrao da justia no pode ser sacrificada por essa ausncia voluntria. 37 Relativamente aos pagamentos antecipados ( instruo), a vontade menos ou mais implcita de resolver administrativamente o problema, beneficiando do maior desconto, patente. Todavia, sublinha-se que, caso alguma sano acessria seja aplicada, a sua contestao deve poder ser peticionada (v. nota seguinte). A dificuldade adicional que se coloca, neste ltimo caso e que constitui um argumento no sentido de o pagamento corresponder a aceitao e esta equivaler a renncia ao direito de impugnar , a da base de sindicabilidade judicial desta deciso a qual, sem ter um mnimo de diligncias instrutrias, de quase impossvel reapreciao. 38 A ttulo meramente hipottico, questionamo-nos sobre se, a admitir a subsistncia da sano acessria sem possibilidade de impugnao da sano principal, tal impugnao no deveria

g) A lei no o refere, mas naturalmente que o procedimento pode terminar por arquivamento. h) A condenao pode ter uma de quatro sequncias: i) O arguido paga a coima e submete-se sano acessria, sem as contestar. Vale a pena mencionar aqui a possibilidade de suspenso da execuo da sano (acessria), prevista no artigo 39 da LQCOA; ii) O arguido paga a coima mas impugna a mesma (porque pensamos que s uma renncia expressa e inequvoca ao direito de impugnar o preclude v. supra), bem como a sano acessria, se a ela houver lugar. iii) O arguido no paga a coima mas tambm no impugna e a Administrao tem que passar execuo. duvidoso que a execuo a promover pela Administrao se faa nos termos do Cdigo de Procedimento e Processo Tributrio, ex vi o artigo 155 do CPA, na medida em que estas prestaes tm natureza sancionatria mas no fiscal (cfr. o artigo 162 do CPPT, que se reporta a coimas, mas fiscais). Uma alternativa ser a de fazer tramitar a execuo em termos idnticos queles em que se processa a execuo de sentena condenatria confirmativa da aplicao da contraordenao. Se assim for, regem os artigos 88 e 89 do DL 433/82, com a redaco dada pelo DL 244/95, que remetem para a execuo das multas no mbito do Cdigo do Processo Penal a qual, actualmente, segundo os artigos 491/1 e 510 deste Cdigo, feita de acordo com o disposto no Cdigo do Processo Civil (liquidao para pagamento de quantia certa). iv) O arguido no paga e impugna judicialmente a contraordenao aplicada;

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ser feita junto dos tribunais administrativos, uma vez que a sano acessria, ao contrrio da coima (que neutral), expresso de um poder administrativo sancionador tpico.

Cumpre ter em conta, nesta sede, o artigo 52 da LQCOA, nomeadamente quanto ao nus de envio, por parte da autoridade administrativa, dos autos procedimentais ao Ministrio Pblico, que os apresenta ao juiz, eventualmente acompanhados de alegaes. O n 3 deste artigo estabelece que at ao envio dos autos, a entidade a coima e/ou administrativa a sano pode revogar, total Esta norma ou traz parcialmente, acessria.

reminiscncias do disposto no artigo 141/1 do CPA e merece as mesmas crticas que este tem recebido39. De notar que, ao contrrio do que sucede no regime geral, no vale no mbito da LQCOA a proibio da reformatio in pejus, facto que constitui um factor inibitrio de impugnaes levianas (artigo 74). Esta soluo vista por Loureno NOGUEIRO como de duvidosa constitucionalidade quando aplicada tambm ao arguido (e no s ao Ministrio Pblico), na medida em que pode constituir uma restrio subliminar do direito de impugnao40. A ttulo de notas finais, aponte-se: - a norma sobre prescrio, constante do artigo 40; - a possibilidade de cumulao de sano contraordenacional e criminal, prevista no artigo 28 (concurso de infraces), que se filia no artigo 47/2 da LBA; - a previso de que 50% das coimas cobradas se destinam ao Fundo de Interveno ambiental artigo 72 , criado pelo DL 150/2008, de 30 de Julho. Deve sublinhar-se, contudo, que o alto valor das coimas fixado na primeira verso da lei inibiu as autoridades fiscalizadoras da sua aplicao, conforme ficou demonstrado no Relatrio sobre Instrumentos Econmicos ambientais, 2010, realizado por Tiago Sousa dAlte para a APA (cfr. o quadro da p gina 102)41. O valor das coimas foi, de resto, bastante criticado, por se revelar
39 Nomeadamente, quanto inviabilizao do poder de revogao do acto aps a fase da contestao (quando tenha havido impugnao) cfr. as crticas de Jos Carlos VIEIRA DE ANDRADE, A "reviso" dos actos administrativos no direito portugus, in CCL, INA, n 9/10, Janeiro/Junho 1994, pp. 185 segs, 195; Jos ROBIN DE ANDRADE, Revogao administrativa e a reviso do Cdigo do Procedimento Administrativo, in CJA, n 28, 2001, pp. 37 segs, 48; Paulo OTERO, Impugnaes administrativas, in CJA, n 28, 2001, pp. 50 segs, 53; Joo CAUPERS, O regime da revogao no CPA: uma reviso conveniente, in CJA, n 82, 2010, pp. 69 segs, 70. 40 Loureno NOGUEIRO, Comentrios Lei-Quadro das contra-ordenaes ambientais, in RPDConsumo, n 57, 2009, pp. 11 segs, 46/47. 41 Disponvel em http://www.google.com/#hl=pt&site=&source=hp&q=relat%C3%B3rio+sobre+instrumentos+eco n%C3%B3micos+2010+tiago+souza+d%27alte&rlz=1R2ADFA_ptPTPT475&oq=relat%C3%B3rio+sobre+instrumentos+econ%C3%B3micos+2010+tiago+souza+d%27al

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desadequado realidade portuguesa (de fraca sensibilizao ambiental), havendo at quem afirmasse que a LQCOA tinha por inteno oculta encher os cofres do Estado custa dos operadores econmicos42

6. Os poucos textos que se debruaram topicamente sobre a LQCOA tm revelado alguns problemas, dos quais seleccionmos, sem quaisquer pretenses de exaustividade, os seguintes: a) A definio de contra-ordenao ambiental resultante do artigo 1 da LQCOA perigosa, porque imprecisa43. Veja-se o n 3, que aponta para uma delimitao do objecto ambiente correspondente a componentes humanas, por referncia LBA, o que transformaria a LQCOA em lei aplicvel s contra-ordenaes por violao de normas de proteco do patrimnio cultural, do urbanismo, no num do seu ordenamento desgnio. Esta sancionatrio, do em territrio razo dos O que, manifestamente, preocupante impreciso conceptual

domnio

princpios

constitucionais e legais que envolvem esta matria; b) O artigo 8 tem levantado algumas dvidas, sobretudo porque, na verso de 2006, havia um lapso de escrita que fazia com que o seu normativo entrasse em coliso com o disposto no artigo 11. Este dispositivo estabelece o princpio geral de responsabilizao da pessoa colectiva, privada ou pblica, no seu n 1: a) A imputao dos factos ilcitos (dolosos ou negligentes) feita pessoa colectiva quando estes factos tenham sido praticados (n 2): - no exerccio da sua actividade social; - em seu nome ou por sua conta; - por titulares de rgos sociais, mandatrios, representantes ou trabalhadores. i) No se d imputao quando a pessoa colectiva (leia-se: os seus dirigentes) conseguirem provar que os factos foram praticados por

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te&aq=f&aqi=&aql=&gs_l=hp.3...7583.24144.0.24551.0.0.0.0.0.0.0.0..0.0...0.0.pLfGP3VqgH8&bav=o n.2,or.r_gc.r_pw.,cf.osb&fp=2b10d46a162ef6b6&biw=1007&bih=522 42 Neste sentido, Loureno NOGUEIRO, Comentrios, cit ., pp. 34-36. 43 Neste sentido, A. LEONES DANTAS, Notas, cit ., pp. 95-97.

trabalhadores ou representantes sem poderes apesar de todos os deveres de diligncia (leia-se: todas as medidas para evitar tais factos) terem sido cumpridos (n 4). Donde, neste caso, a responsabilidade das pessoas fsicas que praticaram a infraco, exclusivamente. ii) responsabilidade contraordenacional que recai sobre a pessoa jurdica juntar-se- responsabilidade contraordenacional das pessoas fsicas titulares de rgos dirigentes, embora especialmente atenuada (e se outra sano mais grave no derivar de outra disposio legal), se se demonstrar que conheciam ou deveriam conhecer a prtica da infraco (por si, por representantes ou por trabalhadores praticada) n 3. Uma forma de se eximir da responsabilidade , segundo Loureno NOGUEIRO, o voto contra a medida que gerou a infraco no seio de rgo colegial44; iii) Esta responsabilidade solidria, nos termos do artigo 11, quanto ao pagamento da coima (naturalmente, no quanto a sanes acessrias, pelo menos na sua maioria)45. Loureno NOGUEIRO chama a ateno para que, no obstante, a responsabilidade de cada titular do rgo directivo no pode ir alm do valor mximo para pessoas singulares, por fora da intransmissibilidade sustentada no princpio da culpa46. c) O dever de informao consagrado no artigo 18/2, in fine, traz problemas de compatibilizao com a presuno de inocncia e a proteco contra auto-incriminao47. A fronteira aqui extremamente difcil de traar em virtude de o operador, nesta qualidade, ter por fora do acto autorizativo, obrigaes de informao que, no mbito de um procedimento sancionatrio, se anulariam em razo das garantias de defesa;

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Loureno NOGUEIRO, Comentrios, cit., p. 24. A dvida que nos fica de saber se, em caso de pagamento voluntrio, os titulares dos rgos podem tomar a iniciativa, levando assim condenao (antecipada) da pessoa colectiva. Julgamos que s um acto de vontade funcional pode sustentar esta deciso. 46 Loureno NOGUEIRO, Comentrios, cit ., p. 26. 47 Cfr. A. LEONES DANTAS, Notas, cit ., pp. 108-110 (fazendo prevalecer os deveres de informao decorrentes do exerccio da actividade); e Loureno NOGUEIRO, Comentrios, cit., p. 33, considerando que a falta de cumprimento de deveres de colaborao nesta sede v a sua ilicitude excluda em razo da proibio de auto-incriminao.
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d) A constitucionalidade do artigo 22/4/a) (na redaco de 2009) foi questionada junto do Tribunal Constitucional, por alegada violao do princpio da proporcionalidade (artigo 18/2 da CRP). Uma empresa a quem fora aplicada uma coima de 20.000,00 por prtica de uma contraordenao muito grave considerou desproporcionado o valor. No acrdo 577/2011, os Conselheiros do Palcio Ratton desatenderam a alegao, obtemperando que o legislador ordinrio goza de uma aprecivel liberdade na conformao das molduras contra-ordenacionais e que, in casu,
o limite mnimo da coima aqui em causa no arbitrrio, antes tem subjacente um critrio legal assente na gravidade da infraco e no grau da culpa e que o montante nele fixado no se revela inadmissvel ou manifestamente excessivo. Pois tal limite resulta de uma escala gradativa assente na classificao tripartida da gravidade das infraces ambientais e insere-se num quadro legal em que a negligncia sempre punvel (artigo 9., n. 2, do RCOA); e no se mostra, em si mesmo, desadequado ou manifestamente desproporcionado relativamente natureza dos bens tutelados e gravidade da infraco que se destina a sancionar.

e) Loureno NOGUEIRO anota que o artigo 54, disposio onde se admite o pagamento voluntrio, no deve impedir o prosseguimento do procedimento para apuramento da culpa, sob pena de violao do princpio da culpa e do direito de acesso justia48. Sublinhe-se que o Supremo Tribunal Administrativo, em Acrdo de 26 de Junho de 1996 (proc. 014100), relativo a uma contraordenao alfandegria, julgou admissvel o trmino do procedimento sancionatrio atravs do pagamento o direito voluntrio, do embora a tenha concomitantemente reconhecido arguido impugnar

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judicialmente o acto que declara extinto o procedimento.

Lisboa, Agosto de 2012

Carla Amado Gomes

Professora Auxiliar da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa Professora Convidada da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa

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Loureno NOGUEIRO, Comentrios, cit., p. 45.

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