PLANIFICACIN Y GOBIERNO

Carlos Matus
La planificacin general de la accin de un gobierno es til slo en la medida en que se transforma en un clculo que precede y preside la accin del mismo de tal modo que en la labor cotidiana llega a ser un proceso prctico. El autor sostiene que los procesos de gobierno en los pases latinoamericanos muestran en general una brecha considerable entre los planes y el proceso real de elaboracin y toma de decisiones que orienta la accin de los gobernantes. A su juicio, esta ineficacia de la planificacin estimula un estilo de gobierno imprevisor que suele reaccionar de manera tarda y espasmdica ante los problemas. En este sentido destaca la necesidad de aumentar la capacidad de gobernar mediante una formacin adecuada de sus funcionarios y la adopcin de tcnicas de planificacin y gobierno coherentes con la complejidad de los actuales sistemas sociales. Es importante desentraar la naturaleza de esta divergencia entre gobierno y planificacin, porque ella genera ineficacia en la accin y un dficit de credibilidad de la poblacin en sus dirigentes que amenaza al sistema democrtico. El voto-castigo en las elecciones presidenciales es un juicio de eficacia que no produce mayor eficacia y, en cambio, genera a la larga desaliento y desconfianza Los grficos 1 y 2 sintetizan las bases de disociacin en el sistema vigente entre el programa electoral, el plan econmico normativo tradicional y la accin del gobierno. En la instancia electoral, los agentes son distintos que en el momento del plan econmico de gobierno y de la accin de gobierno. Los criterios de eficacia, las restricciones y las relaciones de fuerzas que pesan son tambin distintas. El clima electoral y las instituciones electorales generan motivaciones y prcticas casi opuestas a las del ambiente de gobierno.

La capacidad del gobernante se verifica por los resultados de su gestin con relacin a la dificultad del proyecto de gobierno que acomete y el grado de gobernabilidad del sistema en que acta. Tres variables se entrelazan en la teora del gobierno: capacidad de gobierno, proyecto de gobierno y gobernabilidad del sistema. En el presente trabajo se destaca la idea de crear capacidad de gobierno mediante una formacin adecuada de los lderes, sobre todo del estrato poltico-tcnico de la sociedad y crear o adoptar tcnicas de gobierno y planificacin adecuadas a la complejidad del sistema social gobernado. Los lderes polticos se hacen en la prctica segn las exigencias de la lucha poltica. El estrato polticotcnico de una sociedad se forma en escuelas. Podemos afirmar que la creacin de equipos poltico-tcnicos de alto nivel terico y buena experiencia prctica estimula el ascenso del nivel y calidad de los dirigentes polticos y de la accin poltica prctica. Desgraciadamente, el nivel tecnopoltico es un estrato muy poco desarrollado en Amrica Latina. Por esta razn, en el proceso poltico de nuestros pases entran directamente en contacto, pero no en comunicacin, dos agentes que hablan idiomas distintos y manejan teoras incompatibles: el poltico convencional y el tcnico convencional. El acuerdo es imposible. Nuestra principal tarea hoy es crear esa capacidad tecnopoltica a fin de elevar la eficacia del gobierno en situaciones complejas de poder compartido. El tecnopoltico, no da por supuestos los objetivos, sino que debe crearlos y ayudar a decidirlos; su mbito de trabajo lo mueve hacer dialogar la poltica y la tcnica para discutir tanto la orientacin (objetivos) como las directrices (operaciones y medios). Su mbito de accin es toda la sociedad. Este enlace entre el poltico y el tcnico es necesario para que los conocimientos de ambos agentes interacten en la explicacin de una situacin. El tecnopoltico debe ser un verdadero cientista social volcado hacia la accin, sin complejos para explorar directamente el futuro, capaz de comprender que la accin no espera el desarrollo de las teoras. Tambin debe estar preparado para enfrentar la planificacin poltica, entendida como un clculo de situacin al interior de procesos creativos e inciertos. En el sistema social se vive una prctica donde las posibilidades no existen, sino se crean por nosotros o por otros, y por consiguiente, no son simplemente enumerables. El tecnopoltico que necesitamos no es un superhombre, ni mucho menos un tecncrata. No se trata de adquirir una profundidad en todos los dominios pertinentes, sino de la profundidad para comprender lo general que es comn a todos ellos, para volver con esa metateora a un mbito de especialidad con nuevas luces, para interactuar con otros especialistas y con el poltico prctico. El tecnopoltico es un hombre que aspira a una metaciencia social y, mientras ella no exista, no se siente obligado a permanecer ciego y preso en las

fronteras de una ciencia parcial. Simplemente es un cientista social con sentido prctico, desanimado de la esterilidad de teorizar sobre otras teoras y estimulado para teorizar sobre la realidad en que vive, obsesionado por crear mtodos y tcnicas al servicio del hombre de accin, irrespetuoso de la ciencia oficial, humilde ante la complejidad de los hechos, pero atento al desarrollo en la frontera de las ciencias y de las ciencias en sus fronteras particulares. Es un hombre consciente de que su prctica de produccin social existe en un mundo de mltiples recursos escasos, mltiples criterios de eficacia, muchas racionalidades y diversas autorreferencias explicativas. Esta nueva capa poltico-tcnica es requerida dramticamente en las estructuras gubernamentales, en los partidos polticos y en las fuerzas sociales en general. La argumentacin precedente constituye la base primaria para sustentar las diez tesis siguientes que pretenden explicar la ineficacia general de los gobiernos en el mundo latinoamericano. TESIS 1 Nuestros mtodos de planificacin son primitivos, rgidos e impotentes para servir a una direccin poltica que gobierna un sistema complejo, dinmico, creativo, resistente y plagado de elementos de incertidumbre. La planificacin econmica normativa que fundamenta la prctica comn de la planificacin en Amrica Latina es impotente para abordar la complejidad de los procesos sociales creativos y apoyar al hombre de accin. TESIS 2 Los mtodos de gobierno del Estado, de los partidos polticos y de las fuerzas sociales son igualmente primitivos e ineficaces. Nada es ms mortal para la democracia que la rutina inmovilizante y el sometimiento de sus lderes a los males que nos rodean en la vida diaria. Gobernar no es administrar las cosas, es resolver problemas actuales o potenciales. Gobernar es cada vez un problema ms complejo. Creo que los problemas del futuro requerirn equipos de gobierno excepcionales para enfrentarlos, o la democracia ser imposible. Creo que el drama ms grave de nuestra poca se refiere a la brecha entre nuestra capacidad para gobernar los sistemas sociales y la complejidad creciente que stos ofrecen para ser conducidos hacia objetivos adoptados democrticamente. Esta brecha es creciente. El hombre ha concentrado su esfuerzo de investigacin en el desarrollo de teoras que mejoran cada vez ms su capacidad de gobernar lo ms simple, la naturaleza, mientras descuida el desarrollo de su capacidad para gobernar lo ms complejo, la sociedad. No tenemos en toda Amrica Latina una Escuela de Ciencias y Tcnicas de gobierno. Tenemos que tecnificar la poltica y politizar a los tcnicos, que sincerar la poltica y fortalecer los valores ticos. Tenemos que desarrollar la imaginacin y la voluntad al servicio de la creacin de un futuro distinto. TESIS 3 La cultura poltica, dominada por el inmediatismo y el pragmatismo vulgar, vuelca su inters hacia los problemas intermedios del sistema poltico y abandona los problemas terminales del sistema social. (los problemas nacionales) La gran poltica y la planificacin se refieren a la solucin de los problemas terminales del sistema social. La micropoltica se refiere, en cambio, a los problemas intermedios y ms inmediatos.

Si la micropoltica domina sobre la gran poltica, los problemas intermedios pasan a constituirse en los objetivos del gobierno, mientras se acumulan y agravan los problemas terminales del sistema social. Lo que estamos presenciando en Amrica Latina, es el dominio de la micropoltica sobre la gran poltica, del pragmatismo coyuntural sobre la imaginacin y voluntad del estadista, de la rutina sobre la creacin. Presenciamos la desarticulacin de la tctica respecto a la estrategia de gobierno y esto conduce a la existencia de gobernantes gobernados por la fuerza de los hechos. El movimiento que nos arrastra nos lleva hacia un rumbo indefinido. El poltico convencional vive atrapado, preocupado y enredado en la maraa de relaciones que se presentan a l como el mundo de su prctica de lucha, proyectos, obstculos y xitos. El sistema elige por l. Para sobrevivir en esa lucha debe absorberse en la cotidianidad y postergar la reflexin sobre su gran proyecto poltico. Y descubre que la poltica es hacer poltica y no tratar de resolver los problemas terminales del sistema social. TESIS 4 Tenemos que reformar nuestros sistemas de planificacin, modernizar nuestras tcnicas de gobierno y transformar nuestra cultura poltica, para lograr que los programas electorales, tomados en serio, se conviertan en planes de gobierno; para que los planes de gobierno se conviertan en accin de gobierno y para que la accin de gobierno incida en los problemas nacionales, es decir, sobre los problemas terminales del sistema social. TESIS 5 La clave del xito de un sistema de planificacin radica en la articulacin de la planificacin directiva con la planificacin operacional.

Si la planificacin directiva al nivel del Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros no tiene vigencia, no puede tener eficacia prctica la planificacin operacional al nivel de los ministerios y jefaturas de los organismos pblicos. La planificacin es un instrumento de gobierno y no un sistema de investigaciones y asesora econmica. Jams habr una verdadera y eficaz planificacin en nuestros pases mientras las oficinas presidenciales y los consejos de ministros funcionen de la manera asistemtica, poco selectiva, desorganizada y carente de apoyo tcnico en que hoy desarrollan sus actividades.

En consecuencia, los gobiernos no dan directivas a sus oficinas de planificacin, las que se debaten entre la opcin de autodefinrselas invadiendo el campo de la poltica superior; o permanecer relegadas al papel de centros de clculo al servicio de acciones inmediatistas, parciales y sin rumbo definido. TESIS 6 Un sistema directivo primitivo no puede conducir o gobernar un sistema social complejo, dinmico, incierto y resistente. El sistema social impone sus propios resultados y el gobernante es gobernado por la fuerza cotidiana de los hechos. Por ello, la primera tarea es elevar la capacidad de gobierno de los gobernantes, modernizar y reformar. Y eso slo pueden hacerlo ellos mismos, tomando consciencia de sus debilidades, valorizando las ciencias y tcnicas de gobierno y abriendo paso a nuevas generaciones estimuladoras de los cambios. La direccin de los gobiernos no slo debe ser activa, creativa y expresiva de la voluntad de resolver los problemas, sino que adems debe ser eficaz, organizada, informada y previsora de las necesidades sociales. En sntesis, la funcin directiva debe emplear los medios ms potentes de planificacin y gerencia, a fin de que pueda tener ms variedad que el sistema controlado o conducido. En nuestra experiencia, las mltiples fuerzas dinmicas del sistema social tienen ms variedad que sus gobiernos. TESIS 7 La planificacin econmica debe convertirse en planificacin de la accin de gobierno. Para ello debe abandonar su concepcin arquitectnica que la lleva a identificar plan con diseo e ignorar el problema poltico de la escasez de recursos de poder. La planificacin no puede ser slo normativa, tiene que ser estratgica y situacional. Tiene que articular eficacia poltica con eficacia econmica. TESIS 8 La planificacin en un medio resistente o en situaciones de poder compartido no puede concebirse simplemente como la planificacin de las medidas que ejecuta una estructura jerrquica, sino como la planificacin de una estructura conflictiva que se intersecta con una estructura jerrquica.

En una estructura conflictiva, ningn agente tiene poder decisivo sobre los otros y, en consecuencia, el plan de un agente slo puede tener xito en la medida que vence la resistencia de los oponentes. En cambio, al interior de una estructura jerrquica, la direccin superior emite directivas de planificacin que son de cumplimiento imperativo para los organismos subordinados. La grave simplificacin que comete la planificacin normativa tradicional consiste en suponer que ella se realiza al interior de una estructura jerrquica y sobre un sistema social que sigue leyes. La planificacin imperativa es una ilusin, slo existen actores con mayor o menor poder, pero siempre ese poder es limitado. La planificacin de situaciones en una estructura que es en parte conflictiva y en parte jerrquica tiene las siguientes caractersticas: a. Comprende procesos creativos y repetitivos, cualitativos y cuantitativos. El sistema social, en parte, sigue leyes y puede ser explicado limitadamente por modelos matemticos, pero principalmente crea leyes. Los procesos creativos slo pueden ser abordados por medio del clculo interactivo. Por otra parte, el proceso social contiene aspectos de calidad y cantidad que debemos respetar en su jerarqua de significaciones. Lo que interesa en el anlisis social es la precisin de las proposiciones.

b. Asume los mtodos de una planificacin operacional al interior de la estructura jerrquica. En la planificacin operacional existen tambin una estrategia y una tctica, pero aqu los objetivos son dependientes de las directivas superiores y ms rgidos, la planificacin es ms tcnica, los actores son comandos de unidades operacionales dependientes de la autoridad superior, los oponentes estn circunscritos a fracciones de fuerzas en un dominio situacional limitado y los medios para realizar el plan son asignados desde arriba. c. En el mbito de la estructura conflictiva, la planificacin directiva requiere de una planificacin estratgica y de situacin. Cuando hay actores en un conflicto de planes, cada actor desarrolla estrategias para intentar vencer a su oponente y cada estrategia se apoya en la situacin propia y en la situacin del oponente. Sin el concepto de situacin es imposible una teora de la estrategia. La planificacin directiva tiene objetivos flexibles, es ms poltica, se realiza por una direccin superior, tiene un mayor grado de libertad para elegir los oponentes y los aliados y no tiene a quin solicitarle medios o recursos, sino que slo puede crearlos en el proceso mismo del conflicto. d. Exige el desarrollo del clculo interactivo para tratar la incertidumbre proveniente de las relaciones entre los agentes sociales. Cuando los planes de los distintos agentes son conflictivos, mi plan ms eficaz depende del plan del otro y el plan ms eficaz del otro depende del mo. As surge el clculo interactivo que nos mueve a considerar el plan como un juego entre actores sociales. e. Requiere la categora de situacin para explicar la realidad, ya que los actores sociales viven realidades distintas segn la posicin que ocupan en el sistema social. El concepto de diagnstico elude el problema de las distintas explicaciones de los agentes sociales y busca una verdad nica y absoluta que oscurece el entendimiento de la realidad. El concepto de situacin facilita el entendimiento del conflicto y la posibilidad del consenso. En efecto, ambos suponen conocer la explicacin del oponente y del potencial aliado. f. Plantea la existencia de mltiples recursos escasos y de mltiples criterios de eficacia. Es necesario suponer que cada actor social est restringido por un vector de recursos escasos que debe administrar con eficacia para alcanzar sus objetivos. Este vector incluye elementos tales como poder poltico, recursos econmicos, capacidad de produccin de los recursos naturales, conocimientos e informacin, valores, etctera. La produccin de cualquier hecho social exige la aplicacin de este vector de recursos y la eficacia de los hechos producidos revierte sobre el actor que los produce aumentando o disminuyendo las restricciones de tales recursos. Por consiguiente, no existe un criterio de eficacia absoluto sino mltiples criterios de eficacia cuya jerarqua depende de las caractersticas de la situacin y de la naturaleza de los objetivos perseguidos. Y no siempre es posible reducir una de ellas a los criterios de las otras. g. Desplaza el centro de la planificacin al presente y al clculo poltico de situacin de ltima instancia que precede y preside las decisiones. El futuro slo se construye en el presente y ello marca el objeto terminal de la planificacin. Sin embargo, las decisiones de hoy sern racionales en relacin a las situaciones futuras. De esta manera, los planes a mediano y largo plazo juegan un papel fundamental de gua direccional, pero no rematan su tarea si no se constituyen en un clculo que precede y preside la accin presente. h. Sustituye el plan-libro por un inventario de operaciones listas para ser ejecutadas en las situaciones previsibles y en situaciones de contingencia; dicho inventario se renueva permanentemente en el cambio de situacin. En la planificacin tradicional, las categoras de programas, polticas, proyectos, recomendaciones, criterios, etctera, pueden ser ambiguas porque con ellas no se intenta agotar el universo de decisiones. Ellas no constituyen mdulos de accin homogneamente definidos. La planificacin de situacin, en cambio, establece como principio bsico que el plan se expresa ntegramente en operaciones o mdulos de accin. De esta manera, un programa direccional es una forma de seleccin y articulacin de las operaciones del plan. Por supuesto, esa seleccin y articulacin slo puede hacerse en relacin a una estrategia de accin que le otorgue coherencia y direccin. El plan puede mirarse como una estructura de comunicacin que contiene un sistema articulado de distintos tipos de actos de habla.

1) Contiene aserciones o afirmaciones ya que, tanto el diagnstico tradicional como la explicacin situacional, se componen principalmente de aseveraciones sobre el proceso de produccin de los problemas que deben verificarse o falsearse en la experiencia prctica o imputrsele una veracidad o falsedad provisorias mediante la simulacin de procesos. 2) Contiene expresiones, ya que el plan califica los hechos mediante frases adjetivas que aceptan, rechazan y jerarquizan las aserciones. 3) Contiene declaraciones, ya que, por un lado, designa encargados o responsables del diseo y la ejecucin de las operaciones que incluye y, por el otro, fija posicin sobre diversos mbitos de accin. 4) Contiene directivas porque ordena a otros, a los designados por las declaraciones, ejecutar y asumir determinadas obligaciones. 5) Y, finalmente, contiene compromisos, porque el responsable del plan se obliga a s mismo a cumplir las propuestas de ste. Los aspectos operacionales del plan son compromisos que, en ltima instancia, asume su autor ante la poblacin y las fuerzas sociales de un pas. De manera que el plan se compone centralmente de compromisos y complementariamente de declaraciones y directivas relacionadas con los primeros. La credibilidad de los planes descansa en la historia de sus cumplimientos. El contenido propositivo del Plan de situacin se compone exclusivamente de operaciones y de mdulos de desagregacin de stas. Distincin entre acto y accin. Llamemos actos a los actos de habla que anteceden en la cadena de produccin a las acciones. Llamemos acciones a los efectos que siguen a los actos de habla en el sistema de produccin social, mediante los cuales ciertos medios son utilizados para: a) modificar los comportamientos sociales, b) construir y modificar capacidades de produccin social y c) modificar las reglas de produccin social. La accin es el instrumento del hombre para cambiar la situacin, y los actos son los instrumentos para producir las acciones. Si aceptamos estas precisiones, podemos decir que una operacin es un compromiso de realizacin de una o varias acciones. Pero este compromiso no puede ser ambiguo, general o vago. Debe cumplir los siguientes requisitos: a. Definir claramente al responsable directo de cumplirlo y sealar claramente a los destinatarios de los beneficios o sacrificios. b. Precisar los medios concretos que se utilizarn para alcanzar los efectos y resultados previstos el diseo de una operacin debe completarse hasta que sea suficiente para su realizacin. c. Prever en dimensin y alcance los resultados esperados y precisar dichos resultados como una alteracin de los nudos componentes del vector de definicin del problema que intenta enfrentar. d. Responder, en el momento del compromiso, a intenciones de producir los resultados que se enuncian, ya que un evento producido por accidente, por error o inadvertidamente puede alcanzar resultados inesperados positivos o negativos que no constituyen una operacin. e. Exigir una aplicacin de recursos y dimensionar los recursos requeridos; algunas operaciones son exigentes en recursos de poder, otras en recursos econmicos y tambin existen operaciones exigentes en ambos tipos de recursos, y f. Establecer el horizonte de tiempo en que debe cumplirse el compromiso y es posible alcanzar los resultados.

Una operacin es un compromiso para producir acciones que asume un agente definido, fundado intencionalmente en una previsin de que las consecuencias imputables a los medios seleccionados coincidirn considerablemente con los resultados esperados en la situacin-objetivo. De esta manera, el texto vago del plan econmico tradicional se sustituye por un conjunto preciso de operaciones. TESIS 9 El programa de gobierno, la gobernabilidad del sistema social y la capacidad de gobierno conforman un sistema de relaciones sobre las cuales descansa la eficacia del Plan de gobierno. Pero, a su vez, el Plan de gobierno slo puede ser eficaz si se apoya en una planificacin operacional poltica y econmica, y la Direccin Superior del gobierno ejerce activamente el liderazgo del proceso mediante directivas de planificacin y un sistema incesante de seguimiento y evaluacin de las situaciones. La capacidad de gobierno es slo un elemento de un tringulo de liderazgo que condiciona siempre a los conductores. La gobernabilidad del sistema y el proyecto de gobierno conforman un sistema con la capacidad de gobierno. Una baja capacidad de gobierno, junto a una alta gobernabilidad del sistema permite un proyecto de gobierno poco conflictivo y poco renovador, pero suficientemente eficaz para mantener la estabilidad del sistema.

Cada elemento del tringulo de liderazgo es relativo a los otros, de manera que la gobernabilidad del sistema es relativa a la capacidad de gobierno y al proyecto de gobierno. La baja capacidad de gobierno de una estructura poltica convencional es a veces suficiente para producir resultados exitosos, si la gobernabilidad del sistema es alta y el proyecto de gobierno es poco exigente. Por el contrario, la baja capacidad de gobierno resulta en un factor severamente limitante en el caso de sistemas poco gobernables por su escasez de recursos o por la naturaleza de sus estructuras polticas. Naturalmente, la limitada capacidad de gobierno es ms restrictiva cuando el dirigente intenta proyectos de transformacin social muy exigentes. En los grficos 5 y 6 se muestran los mbitos diversificados del proceso de gobierno, as como el sistema unitario que los estructura.

En el espacio "A" se define por la planificacin Directiva el Proyecto de gobierno. La transformacin de ese Proyecto de gobierno en accin prctica requiere en "C" de estrategias de accin y directivas polticas y econmicas, que en "B" apuntan a la conduccin poltica del gobierno y en "D" a la gerencia pblica y la conduccin econmica. La funcin sistemtica de apoyo tecnopoltico es esencial en los cuatro mbitos del proceso de gobierno. La gerencia por operaciones es un sistema de direccin y administracin por objetivos y es un sistema esencial del aparato de organizacin del sistema de planificacin y gobierno. La Direccin de un gobierno slo puede hacer coincidir sus acciones econmicas cotidianas con los propsitos que persiguen sus planes si los mdulos del plan (operaciones, acciones, sub-acciones, acciones de regulacin, etc.) se articulan con los mdulos presupuestarios (programas, subprogramas, actividades) y ambos corresponden a una actividad gerencial organizada para ejecutarlos (gerencia por operaciones, acciones, etctera). Por consiguiente, el requisito organizativo bsico de orden prctico para que un gobierno funcione eficazmente, validando sus planes con hechos, reside en la existencia del sistema triangular: Plan ModularPresupuesto por Programas-Gerencia por Operaciones. Naturalmente, el sistema de Gerencia por Operaciones exige, a su vez, un Sistema de Direccin Superior por Operaciones. Este Sistema de Direccin Superior por Operaciones plantea el cambio de ciertos hbitos rutinarios tpicos de las formas tradicionales de gobierno. Entre estos cambios merecen destacarse: a. Nuevas modalidades de funcionamiento del Consejo de Ministros, a fin de que ste haga un seguimiento peridico de la evolucin de los problemas que enfrentan las operaciones. b. Nuevas modalidades de rendicin de cuenta de los ministros sobre la marcha de las operaciones que se hallan bajo su responsabilidad. c. Nuevos procedimientos y criterios para discutir y aprobar el presupuesto por programas en el Congreso Nacional. d. Implantacin de un sistema gil y eficaz de seguimiento descentralizado sobre la marcha de las operaciones y acciones, a fin de que los problemas de ejecucin y eficacia direccional de las operaciones se resuelvan descentralizadamente y slo por excepcin lleguen al nivel de ministros o del Consejo de Ministros, y e. Un sistema veloz de planificacin en la coyuntura para apreciar las nuevas situaciones, evaluar resultados, ajustar el alcance y diseo de las operaciones, adoptar nuevas operaciones y tomar oportunamente las decisiones que merezca cada nueva situacin.

Pero este Sistema de Direccin Superior slo puede existir si se apoya en un sistema recursivo y descentralizado de gerencia por operaciones en los distintos niveles de las instituciones y organismos del sector pblico. Ni el Plan ni el sistema presupuestario por programas pueden operar sustantivamente sin un sistema de gerencia por operaciones. Si este ltimo falta, las operaciones del plan estratgico no tienen verdaderos agentes responsables y los programas del presupuesto constituyen una mera fachada que disimula la prctica tradicional de presupuestar por instituciones y organismos, sin precisar objetivos ni establecer criterios internos y externos de productividad y eficacia en la gestin pblica. TESIS 10 Las prcticas de gobierno fallan por los pies y por la cabeza. La gran debilidad de las prcticas de gobierno en Amrica Latina radica en la planificacin Directiva y en la Gerencia por Operaciones. La inexistencia de un sistema de gerencia por operaciones deja slo un espacio formal al sistema modular de planificacin situacional por operaciones y al sistema de presupuesto por programas. Sin gerencia por objetivos, las operaciones del plan son letra muerta y los programas presupuestarios apariencias formales. La planificacin Directiva es la cabeza del sistema y la Gerencia por Operaciones los pies del mismo. El proceso de gobierno no puede ser eficaz si su cabeza es dbil y tiene los pies pesados. Este es el drama de la democracia. Slo el rescate profundo de la conciencia de la gran poltica en las capas dirigentes de la sociedad puede resolver este problema.