Poltica de financiamento do setor de transportes

MAGALI DE P AOLA e RICARDO LUIZ R. DE AzEREoo o

1. Introduo e objetivos; 2. Aspectos gerais da teoria e da
prtica do planejamento; 3. Os mecanismos de financiamento do
setor de transportes; 4. Concluses e recomendaes.
1. Introduo e objetivos
o estudo do financiamento do setor de transportes pressupe o conheci-
mento, ao menos em linhas gerais, da evoluo do planejamento setorial.
Em decorrncia de caractersticas prprias do setor, aspectos importantes
da execuo da poltica de financiamento so conseqncias diretas de
particularidades do planejamento. Por acreditarmos que no pode existir
uma poltica correta de financiamento no setor se no forem sanados os
erros bsicos de planejamento, abordamos inicialmente aspectos gerais de
sua teoria e prtica no Pas.
o Magali De Paola. Economista pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Curso
de especializao em economia de transportes, GEIPOT. Ex-tcnica da assessoria do
Ministrio do Planejamento. Ex-economista do Setor de Transportes do IPEA. Atual-
mente economista de transportes da Transplan S. A. (Planejamento e Projetos de
Transportes) .
Ricardo Luiz R. de Azeredo. Economista pela Universidade Federal do Rio de Janeiro.
Ps-graduao no Cendec, Ministrio do Planejamento. Ex-economista do Setor de
Transportes do IPEA. Atuahnente economista de transportes da Transplan S. A.
R. Adm. plbl., Rio de Janeiro, 8(1): 117-159, jan.jmar. 1974
No Brasil o sistema de transportes evoluiu historicamente sem um
planejamento voltado para a integrao e coordenao efetivas das dife-
rentes modalidades e das decises de investir. Embora seja crescente a
capitalizao do setor de transportes, fato que se pode comprovar atravs
dos ndices de participao do mesmo na formao bruta de capital fL'(o
do Pas, os resultados econmicos demonstrados em termos de produti-
vidade no tm correspondido quela aplicao macia de recursos. A
anlise do financiamento de investimentos em transportes e da sua con-
tribuio para o crescimento da economia e consolidao de mercados
essenciais para esse desenvolvimento tem sido objeto de inmeros trabalhos
tcnicos, tornando-se do consenso geral que, apesar das proposies te6ri-
cas abundantes no Pas, no se tem verificado a necessria reduo de
custos para o usurio ou para a economia em geral.
O que se objetiva com este trabalho a) buscar o que existe por trs
das principais diretrizes de poltica de transportes propostas nos ltimos
10 anos, que vem impedindo a concretizao dos resultados esperados e
mesmo dando origem a distores no sistema; b) propor algumas me-
didas e diretrizes para o planejamento do setor que visam mais a corrigir
os instrumentos de ao utilizados at agora do que inovar as medidas
que vm sendo preconizadas; c) analisar a evoluo do financiamento
dos investimentos, suas deficincias e conseqncias para a economia.
2 . Aspectos gerais da teoria e da
prtica do planejamento
2.1 H strico da normalizao poltica do setor de transportes
Pela resenha de normas de poltica de transportes apresentada a seguir,
pode-se verificar que o Governo vem procurando, atravs de seus planos
e programas, equacionar o problema mediante diretrizes que visaram
sempre a eliminar as deficincias operacionais e econmico-financeiras
do sistema.
Nos programas de governo traados nos ltimos 10 anos, ou seja, o
Programa de Ao Econmica do Governo (1964-1966), o Programa
Estratgico de Desenvolvimento (1968-1970), o Programa de Metas e Bases
Para a Ao de Governo (1970-1973) e o Plano Nacional de Desenvol-
vimento (1972-1974), encontramos praticamente as mesmas proposies
de carter econmico, financeiro e administrativo que so basicamente
as seguintes:
a) dentre as medidas de carter econmico: a busca da adequao do
setor de transportes ao desenvolvimento nacional; a preocupao com a
melhoria na apurao e anlise de fluxos de troca de forma a bem funda-
mentar as decises de dimensionamento do setor; a execuo prioritria
de investimentos capazes de reduzir os custos totais unitrios dos servios
e de aprimorar o funcionamento do sistema em termos de eficincia e
rapidez; a preconizao do aumento da participao do usurio na cober-
118
R.A.P. 1/74
tura de encargos, para tanto devendo o preo do servio cobrir o seu
custo econmico em regime de eficincia.
b) Dentre as medidas de carter financeiro: a proposta de uma reformu-
lao da poltica tarifria de modo a cobrir os custos e assim procurar
eliminar os deficits do setor; a busca do equilbrio financeiro atravs da
reduo substancial de custos reais mediante o funcionamento integrado
e racional do sistema; a proposio de integrar progressivamente os recur-
sos a serem aplicados e subordin-los a um planejamento abrangente e
integrado de todas as modalidades de transportes.
c) Dentre as medidas de carter administrativo: a adoo nos mbitos
federal, estadual e municipal de planejamento integrado e uniforme, in-
clusive quanto a estudos de viabilidade e projetos de engenharia final;
a preocupao de conjugar os programas e atividades da Superintendncia
Nacional de :\(arinha Mercante e do Departamento Nacional de Portos
e Vias Navegveis, objetivando maior integrao e complementariedade
da operao porturia; a formulao da necessidade de examinar e corrigir
as disposies legais ou prticas vigentes que dem origem in definio
e superposio de atribuies entre diferentes rgos e empresas; a
preocupao com a reestruturao dos rgos responsveis pela coorde-
nao dos investimentos de infra-estrutura de forma que as atividades de
coordenao passem a abranger tambm os aspectos de transporte com-
binado e de operao dos servios; a expresso da necessidade de definio
dos rumos de uma poltica nacional de transportes que englobe coordena-
damente todos os setores sob orientao de direo centralizadas.
2.2 AIgUl1WS origens das distores do sistel1w de transportes
Como se pode observar, muito pouco resta para se propor em termos
de planejamento dos transportes como um setor isolado. E, mesmo a idia
do planejamento intersetorial j foi, de certa forma, levantada. Contudo,
apesar da preconizao de tais medidas, os resultados obtidos at ento
no foram os esperados em termos de:
a) obteno de uma produtividade satisfatria dos investimentos;
b) satisfao do usurio que continua ressentindo-se da ineficincia, falta
de coordenao do sistema e mesmo da escassez das facilidades de trans-
portes;
c) auto-suficincia financeira do sistema.
Cumpre ento buscar os motivos pelos quais o conhecimento da maioria
dos problemas e a proposio oficial, pelo Governo, de solues saneadoras
no tm sido suficientes em termos de obteno de resultados prticos
satisfatrios para a economia.
Pode-se concluir que a deficincia primordial daqueles planos do
Governo est em no avaliar as possibilidades que os rgos pblicos
Poltica de financiamento
119
tm para assumir as responsabilidades que lhe so impostas pelos planos
ou pelo prprio processo de desenvolvimento. No obstante o consenso
de propsitos a alcanar, no se observa, na maioria das vezes, a remoo de
certos fatores contrrios s mudanas de comportamento e que atuam
de maneira decisiva no sentido de perpetuar situaes do passado. 1 Alguns
desses fatores podem ser manejados e suprimidos atravs de uma atuao
direta dos rgos de planejamento. Entretanto, h outros, de natureza
essencialmente poltica e social, que s podero ser eliminados quando
ocorrem mudanas estruturais originadas do prprio processo de desen-
volvimento. Com base na evoluo histrica do setor de transportes no
Brasil, pode-se de imediato identificar os fatores:
a) que impedem o aumento da produtividade do setor;
b) que emanam da organizao administrativa do setor;
c) relacionados estrutura de financiamento.
2
Esses fatores, em maior ou menor grau, associam-se, gerando um pro-
cesso interativo, condicionando um o aparecimento do outro. Os relacio-
nados, por exemplo, formao organizacional repercutem desfavoravel-
mente, impedindo o aumento da produtividade, podendo acarretar para-
lelamente distores na estrutura de financiamento, e assim por diante.
2.2. 1 Alguns aspectos da produtividade
Com relao ao primeiro tipo de fatores, cabe lembrar que a produti-
,,':idade, neste caso, corresponde relao entre produo - que embora no
se possa avaliar a preos de mercado, passvel de quantificao em
termos fsicos - e insumos identificados como os recursos reais e mone-
trios utilizados. O aumento da produtiVidade, como foi definida, rela-
ciona-se de um ou de outro modo com a racionalizao administrativa,
com a forma de contratao de fatores para uma determinada funo
de produo, ou a modificao desta por transformaes tecnolgicas,
e com os mtodos e prticas de coordenao de atividades.
Do conhecimento emprico podemos obter alguns exemplos ilustrativos.
Em primeiro lugar, a proliferao de portos resultantes da falta de racio-
nalizao e coordenao de atividades condicionou uma reduzida produ-
tividade no setor porturio. Em lugar de concentrar recursos em portos
onde o movimento total de carga justificasse os investimentos, ocorreu
uma pulverizao de recursos desfavorvel a todo o sistema.
Ao mesmo tempo, a impossibilidade fsica de ampliao de alguns portos
- responsveis pela movimentao de volumes elevados de carga - pelo
fato de ocuparem reas centrais urbanas, impediu a concepo de um
1 Cibotti, Ricardo & Sierra, Enrique. El sector pblico en la planificacin deZ
desarrollo. Mxico, Sigla Veintiuno, 1970. capo 3.
:I Esse assunto ser estudado no item 3.
120 R.A.P. 1/74
sistema porturio moderno, com especializaes bem definidas.
3
Os con-
gestionamentos e irregularidades nas operaes porturias repercutiram
sobre as escalas e freqncias de navios e os atrasos resultantes - aliados
expanso do transporte rodovirio - acabaram por inspirar uma total falta
de confiana ao usurio da navegao de cabotagem. As pssimas condies
operacionais, porturias e de navegao resultaram em uma baixa renta-
bilidade dos investimentos que no foram canalizados para o sistema
combinado porto-navio. No sistema ferrovirio, a resistncia eliminao
de ramais anti econmicos exemplifica a falta de racionalizao adminis-
trativa. Tambm a falta de complementariedade do setor rodovirio, no
sentido de construo de estradas alimentadoras do sistema-tronco ferro-
virio, contribuiu, em grande parte, para a decadncia deste ltimo,
demonstrando a inexistncia de uma coordenao de atividades que pode-
ria favorecer o aumento da produtividade dos servios de transporte em
geral.
Um exemplo relacionado contratao de fatores pode ser tomado do
sistema ferrovirio. A preocupao de tcnicos e polticos dirigiu-se,
durante anos, para o problema dos deficits neste sistema, que tm a
origem relacionada a seu modo de operao e ao acmulo de deficincias
dos investimentos realizados no passado. Preocupados principalmente com
os problemas operacionais, as atenes neste campo voltaram-se para
o elevado custo de administrao das ferrovias, que parecia exigir soluo
mais imediata. Nesse aspecto, a poltica de contratao de pessoal
identificada como o principal fator limitativo do aumento da produtividade.
Na realidade, o setor ferrovirio durante anos foi importante fonte de
emprego servindo sobretudo a interesses polticos. A maior parte das
contrataes destinava-se ao preenchimento de funes de base adminis-
trativa, onde a produtividade do trabalho geralmente baixa. Assim, o
acmulo de cargos de menor hierarquia, ocupados por pessoal com redu-
zidas qualificaes, diminua a capacidade financeira de prover os nveis
mdios e superiores de quadros tcnicos. A poltica empreguista originada
de hbitos de paternalismo e de atendimento clientela eleitoral um
fator de natureza poltica e social e, portanto, no facilmente eliminvel.
Nos ltimos anos, esse problema diminuiu de intensidade e as despesas
com pessoal no setor ferrovirio apresentaram reduo progressiva. Mas,
irmanado ao problema do empreguismo, identifica-se tambm principal-
mente o problema das tarifas irreais cobradas nesse meio de transporte
que traziam em si aspectos polticos e foram responsveis pela decadncia
financeira do sistema.
2.2.2 A organizao administrativa e o planejamento
Outro tipo de fator responsvel por distores dentro do setor de trans-
portes est relacionado organizao e possibilidade de harmonizar
decises que se adotem no mbito setorial e nos demais setores da eco-
3 Barat, Josef. O setor de transportes na economia brasileira. Revista de Administrao
Pblica, Rio de Janeiro, v. 7, n. 4.
Poltica de financiamento 121
nomia. A organizao do setor de transportes resultou da prpria evolu-
o do setor pblico no Brasil. A descentralizao administrativa forta-
leceu determinados rgos que, usufruindo prestgio, implicaes polticas
e disponibilidades financeiras, puderam ditar a poltica de transportes
dentro de sua modalidade. Tanto a descentralizao extrema, onde no
se verifica qualquer tipo de atuao ou resoluo conjunta, como a dele-
gao do poder decisrio em todas as suas fases de atuao a uma s
entidade tem conseqncias graves para o sistema. 4 Deve-se pois, procurar
atingir um estgio em que ambas as formas de organizao possam ser
teis ao processo decisrio.
A principal deficiencia resultante da organizao do setor est na
disperso de autoridade para o planejamento do sistema nacional de
transportes. O planejamento intersetorial depende de um efetivo plane-
jamento intermodal dos transportes e ambos supem um uso timo de
recursos a nwl moda!. Nesse nvel deve-se partir de uma anlise deta-
lhada da operao e do estabelecimento de preos dos servios ofertados
para que seja possvel fazer uso timo da capacidade existente e obter
recursos adequados para manuteno e para novos investimentos. Verifica-
se, entretanto, que a atuao dos rgos encarregados do planejamento
modal est mais voltada para a obteno de recursos a serem aplicados
em novos projetos do que, propriamente, para a proposio e execuo
de mudanas organizacionais, tcnicas e de poltica de preos.
Exemplos deste procedimento podem ser encontrados na execuo da
poltica nacional de viao ferroviria que compete ao Departamento
Nacional de Estradas de Ferro - DNEF - enquanto que Rede Ferro-
viria Federal S.A. - RFFSA - cabe a execuo de investimentos e a
operao do sistema sob sua responsabilidade. 5 Tal esquema de diviso
de trabalho define, portanto, a responsabilidade sobre os investimentos
no setor. verifica-se que a RFFSA no se limita s inverses para
manuteno do sistema ou melhoria das condies operacionais, nem
tampouco o DNEF promove apenas estudos e pesquisas que lhe permitam
um melhor conhecimento do setor. Ambas as entidades acabam por tomar
a si a responsabilidade de novos investimentos. Tambm no setor rodo-
virio, os rgos das trs esferas de deciso - federal, estadual e municipal
- tm como funo planejar, construir e conservar a infra-estrutura
4 se deve inferir que se postula uma organizao do setor que elimine ou
reduza drasticamente estas formas autnomas de administrao; sua centralizao teria
como conseqencia o surgimento de outros elementos de rigidez na realizao destas
atividades e, em certo grau, se desvirtua o propsito de resolver os problemas prprios
de sua jurisdio. O equilbrio entre essas autonomias e as possibilidades de efetuar
mna ampla coordenao das polticas deste tipo de entidades constituem um antece-
dente a mais que justifica a anlise a fundo do ajuste das formas de organizao
interna do Estado aos processos de planejamento do desenvolvimento." Cibotti,
Ricardo & Sierra, Enrique. op. cito p. 82.
5 Brasil. Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral. Programa Estratgico de
Desenwlvimento. (1968-1970). rea estratgica IH, Infra-Estrutura Econmica, set.
1969, v. 3: Transportes.
122
R.A.P. 1/74
relacionada a cada uma delas. 6 Essa disperso afeta o desenvolvimento
do setor, sobretudo do ponto de vista da complementariedade entre rodovias
federais, estaduais e municipais. Agravando o problema rodovirio, apa-
rece a concentrao de recursos em favor da rede federal, gerando uma
demanda reprimida no que diz respeito a rodovias de mdia e curta dis-
tncias (estaduais e municipais).
Na rea porturia e de navegao esta problemtica j mais de natureza
intermodal, isto , o Departamento Nacional de Portos e Vias Navegveis
(DNPVN) e a Superintendencia Nacional de Marinha Mercante
(Sunamam), atuando em reas totalmente desvinculadas, do ponto de
vista administrativo, na maioria das vezes contrariam as diretrizes gover-
namentais no sentido de tornar eficiente o trfego martimo, pois no se
verifica nem se exige legalmente a necessria complementariedade entre
os programas porturios e de construo naval. Assim, o binmio coorde-
nado navio-porto estar longe de existir enquanto no houver um plane-
jamento integrado das duas modalidades.
O planejamento intermodal do setor parte da avaliao do papel de cada
modalidade no atendimento da demanda de servios de transporte e
pressupe um perfeito entrosamento dos rgos de planejamento modal.
No caso brasileiro, em decorrencia de falhas neste nvel de planejamento,
persiste o desconhecimento da repartio do trfego por modalidade. Alm
disso, os rgos modais tem tomado a si o encargo de promover estudos e
projetos independentemente de consultas mtuas. Como conseqncia, h
um desconhecimento das decises de investir em cada modalidade, o que
minimiza as chances de se obter solues timas em termos de transporte
combinado. 7
2.3 O plane;amento macroeconmico e a quantificao dos servios de
transportes
Os problemas que vm afetando o planejamento de transportes refletem,
em maior ou menor grau, as debilidades do sistema de planejamento global
da economia brasileira. Tal como ocorre entre os rgos responsveis pelas
modalidades de transporte, existe tambm uma falta de entrosamento entre
6 Embora os planos rodovirios estaduais e municipais devam ser submetidos
aprovao do D:\'ER e DERs, respectivamente, esta aprovao vem sendo feita
apenas pelo iulgamento de compatibilidade entre os custos dos programas e os recursos
disponveis do Fundo Rodovirio Xacional de cada unidade da federao, sem a
preocupao da anlise dos projetos.
7 "As trs principais deficincias dos projetos atuais so: 1. os efeitos no sistema
como um todo no so considerados na avaliao dos projetos isolados; 2. o plano
de transportes no tem relao com o plano econmico global; 3. os diferentes
efeitos de polticas de preo alternativas no so considerados em conjunto com as
decises de investir." Brian V. & 'Varden, Charles B. Transportation planning
in developing countries. Traftic QtUlrterly, New York, :\'ov. 1966.
Poltica de financiamento 123
os rgos federais de planejamento setorial. As falhas no planejamento
geral e no de transportes acabam por impossibilitar um planejamento
efetivo a nvel intersetorial. Ainda no se atingiu o estgio em que fosse
possvel harmonizar os empreendimentos e adequar a oferta de transportes
s metas de produo dos demais setores.
A primeira medida prtica neste sentido foi a incluso do Programa de
Corredores de Transporte no I Plano Nacional de Desenvolvimento. A
concepo de corredores foi desenvolvida a partir de 1970, no setor de
transportes do Iplan-IPEA, com a preocupao de "concentrar recursos
em reas relevantes, seja do ponto de vista do abastecimento interno, seja
do comrcio exterior".
8
Foram conceituados como "os segmentos do sis-
tema de transporte atravs dos quais se processa ou deva processar o
escoamento de grandes massas de mercadorias entre pontos de concen-
trao e embarque, de um lado, e os de destino ou distribuio de outro".
A identificao dos corredores includos no I PND foi baseada nos
conhecimentos disponveis na poca, estando sujeita a retificaes e com-
plementaes. Seu principal valor reside em preconizar linhas de ao
que traduzem preocupaes e procuram solucionar problemas referentes
integrao e coordenao de investimentos nos diferentes setores e
modalidades de transporte. Embora marque uma etapa do planejamento
de transportes no Brasil, no pode ser tomada como uma soluo final
para os problemas afetos essa rea.
A partir de nveis muito gerais, a quantificao dos servios deve
advir dos resultados obtidos pelo desempenho das atividades de: previso-
planejamento-programao-proviso da economia como um todo e que
devem ser desenvolvidos nesta ordem, pois s racional dimensionar a
oferta (proviso) de transportes a partir de um programa setorial ela-
borado conforme as diretrizes de um plano macroeconmico previamente
traado e que atenda s necessidades previstas da economia. 9
At ento, estas normas tericas elementares para a formulao do plano
no foram seguidas e as metas vm constituindo captulos isolados no
planos de governo, onde aparecem como objetivos finais para alcanar o
crescimento econmico, desvirtuando a prpria natureza da atividade que
a de atender as necessidades de outros setores e permitir que esses
possam ter um desempenho que conduza quele desenvolvimento.
8 Brasil. Instituto de Planejamento Econmico e Social, Setor de Transportes. Corre-
dores de Transporte. mar. 1972. mimeogr.
9 "O planejamento importante, notadamente em pases em vias de desenvolvimento,
porque a o Estado possui ou controla quase todos os meios de transportes .. , Tem,
portanto, em mos os meios necessrios para assegurar a execuo de seu programa.
Por outro lado, nestas condies, os transportes se encontram expostos a interferncias
da poltica que so capazes de reduzir a zero um planejamento feito na base econmica.
]l;esse caso, uma anlise econmica bem conduzida pode constituir uma proteo til
contra as presses polticas" Adler, Hans A. La pwnification des transports. Washington,
BIRD. 1968. p. 4.
124
R.A.P. 1/74
2.3.1 Descrio das atividades concernentes ao planejamento
macroeconmico
o que se objetiva em cada uma das etapas ou atividades necessanas
formulao de um Programa de Governo pode ser descrito como se segue:
Prev-iso: a etapa primria do processo de elaborao do plano macro-
econmico. Apesar de o Governo ter plena autonomia ao traar o seu
plano, deve-se orientar, em linhas gerais, pelos resultados da previso
setorial para no incorrer no risco de ter por objetivo o alcance impra-
ticvel de metas econmicas ou financeiras.
Embora deva ser feita a nvel setorial e abranger o perodo delimitado,
no se pode pretender que a previso da produo e do consumo responda
in totum s necessidades do plano. Em primeiro lugar, devido prpria
dimenso do tempo estipulado que, em geral, de no mnimo trs anos
para um plano de prazo mdio. Alm disso, pelas prprias dificuldades
inerentes quantificao exata do produto de qualquer natureza (princi-
palmente do agrcola) e do consumo, que depende tambm de variveis
imprevisveis a prazo mdio como: estrutura da demanda, nvel de renda,
preferncias internacionais, etc... Contudo, o esforo de previso no
deve ser invalidado; mas seus resultados, apresentados em grandes nmeros
e apurados segundo tcnicas setoriais apropriadas, devem incorporar as
premissas de elaborao do plano.
Plane;amento: a etapa de proposio das grandes metas de poltica
econmica, ou seja, de elaborao do plano macroeconmico, com justi-
ficativas de crescimento, posicionamento do Pas no mercado internacional,
melhoria de nvel social, desenvolvimento tecnolgico, etc ...
Programao: a etapa de quantificao das metas de poltica eco-
nmica. A programao deve ser descentralizada entre os diversos setores
da economia que sero responsveis pela elaborao dos projetos que
permitiro concretizar aquelas metas. Esta programao a nvel setorial
dever estar sujeita tambm aos elementos de previso que, em grandes
nmeros, possibilitaro um dimensionamento dos programas a nveis mais
reais.
preciso enfatizar que a programao deve respeitar as metas do plano
macroeconmico, mediante proposies setoriais prprias orientadas no
sentido de obter os resultados almejados no plano.
Proviso: a etapa final e traduz-se pela oferta de bens e servios cujas
necessidades foram previstas, planejadas e programadas visando ao bem-
estar econmico e social do Pas.
Avaliao do plano (feedback): Uma caracterstica essencial a qualquer
plano a flexibilidade de ao no tempo. Esta flexibilidade exigida pelo
prprio dinamismo do processo de desenvolvimento econmico a longo
prazo, que impe a necessidade de um sistema permanente de avaliao
aos resultados planejados e que deve funcionar como feedback do plano
Poltica de financiamento 125
em suas diversas etapas. Portanto, o acompanhamento seletivo dos pro-
jetos se faz necessrio, no s com vistas ao conhecimento e mesmo ao
policiamento do andamento destes, como deve funcionar tambm como
medida de avaliao das prprias diretrizes do plano.
2.3.2 Quantificao dos servios de transportes
Ao propor os critrios de quantificao dos servios de transportes,
devemo-nos reportar descrio das etapas citadas, pois o setor de
transportes, como parte inerente da economia, deve estar presente em
cada uma delas, seja como insumo do plano ou como produto, quando
determinamos os seus nveis de oferta. Apenas, o enfoque dos dados de
transportes como alimentadores do plano devem ter um sentido diverso
dos de outros setores, pela sua prpria natureza de atividade-meio. Assim,
a sua entrada no sistema dar-se- da seguinte maneira:
a) na etapa da previso, o setor, de certa forma, deve seguir os mesmos
critrios adotados em outras reas, no sentido de apresentar o diagnstico
da capacidade de servio, em termos de infra e superestrutura (vias,
veculos, instalaes e equipamentos). Para fins de utilizao direta pelo
plano dos elementos de previso do setor, estes devem, preferivelmente,
ser expressos em termos de capacidade de transporte a nvel regional;
b) na etapa do planejamento, o setor de transportes deve figurar como
input do plano macroeconmico e as suas metas fsicas devero ser
traadas em funo das diretrizes globaiS do plano e no constituir metas
finais;
c) na etapa da programao, os rgos setoriais de transportes elaboraro
programas a nvel de projetos, respeitando as metas dos planos e os dados
ae previso antecipadamente fornecidos. Nessa elaborao as unidades
administrativas devero dispor dos demais programas setoriais para que
os projetos de transportes apresentem como justificativa a satisfao das
necessidades dos setores;
d) a proviso das facilidades de transportes estar a cargo dos rgos
modais que sero os responsveis pela execuo dos projetos dentro do
tempo previsto. Neste sentido, estaro sujeitos a sanes superiores para
que no ocorra, impunemente, o desrespeito aos prazos e normas tcnicas
de execuo dos investimentos, prejudicial ao funcionamento dos demais
setores da economia ou modalidades de transportes integrantes de deter-
minados projetos coordenados. f: portanto nesta fase de proviso das
facilidades de transportes que deve funcionar o esquema de avaliao dos
projetos e feedback do plano.
2.3.3 Programao dos investimentos
A aprovao final dos programas deve ser tarefa de um rgo central
coordenador do setor, sob pena de se perder, pela disperso de autoridade,
a adequao da oferta de servios de transportes s necessidades da
economia.
126 R.A.P. 1/74
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127
Para que este rgo seja realmente atuante na coordenao, necessrio
que se responsabilize tambm pela formulao do programa de financia-
mento de investimento, sem o que estaria inapto para implantar os pro-
gramas modais e intermodais do setor como um todo.
Este nvel de agregao dos investimentos nas mos de uma s auto-
ridade no pode ser atingido de imediato atravs do rompimento das
atividades financeiras atuais dos rgos modais, mas deve ser levado a
efeito em tempo razovel, quando sero vencidas algumas etapas, e, gra-
dualmente, algumas das responsabilidades daquelas entidades modais
passaro para o rgo central de programao dos investimentos.
No estgio final, quando for atingido o nvel ideal de formulao da
poltica de investimento, o rgo central deve orientar-se por um instru-
mento agregador dos objetivos e metas quantitativas do plano macroeco-
nmico. Tal instrumento, numa primeira aproximao, poderia ser esque-
matizado conforme a figura 1, onde aparecem apenas as metas dos setores
produtivos e que demandam transporte e do setor tercirio de prestao
de servios. Cumpre informar que os itens da figura 1 foram selecionados
aleatoriamente sem a preocupao de fixar objetivos, metas e programas
reais de um futuro plano de governo.
3. Os mecanismos de financiamento do
setor de transportes
3. 1 I ntrodu{o
A poltica de investimentos em transportes no Brasil independe de
qualquer tipo de deciso centralizada que coordene os projetos ou escalone
prioridades para o setor como um todo. A deciso de investir, a cargo
de rgos modais, e a possibilidade de concretizar esta deciso, nem
sempre acertada atravs da disponibilidade de recursos prprios e
vinculao de tributos e taxas a fundos especficos geridos pelos rgos
mencionados, so, em parte, responsveis pela ineficincia na utilizao
de recursos e pela necessidade de complementar os mesmos a fim de
atender a projetos que exigem execuo mais imediata.
evidente que a eficincia global do setor depende da maximizao
das eficincias modais. Mas, do ponto de vista macroeconmico, mais
vivel atingir o nvel de eficincia setorial desejado partindo dos objetivos
nacionais e satisfazendo-os mediante programaes adequadas queles
objetivos, do que partir para investimentos modais que, apesar de demons-
trarem produtividades satisfatrias a nvel de projetos, perdem-se pela
no-compatibilidade com o plano macroeconmico. Por isso mesmo, cons-
tituem-se em nus para a totalidade do setor e, conseqentemente, para a
coletividade que paga o custo social do projeto, geralmente elevado.
128 R.A.P. 1/74
Embora os critrios utilizados para a programao de investimentos
de transportes nem sempre conduzam a resultados timos, o fato que o
nvel desses investimentos e sua evoluo tm sido bastante significativos. 10
Tal evoluo no tem sido acompanhada por acrscimos de mesma magni-
tude nas toneladas-quilmetro transportadas, que podem ser tomadas como
medida de produo do setor. 11 Assim, os investimentos realizados parecem
no atrair uma maior movimentao de carga, sugerindo um fenmeno
de criao de capacidade ociosa na medida em que no estariam indu-
zindo a aumentos significativos nas atividades econmicas produtivas e de
distribuio.
Observe-se que, alm do volume financeiro dos investimentos, preciso
considerar sobretudo seus efeitos induzidos, de ordem econmica e social,
tais como a gerao de novas oportunidades de emprego, a integrao
de novas reas economia de mercado, os impactos sobre a distribuio
regional da renda, a mudana nos padres culturais e de comportamento,
etc. .. No seria possvel, por ora, abordar todos esses aspectos e
limitar-nos-emos ao estudo dos mecanismos de financiamento. Entretanto,
tais aspectos devem ser objeto de estudos e pesquisas que permitam uma
orientao mais segura para a formulao de futuros planos de governo e
programao de investimentos na rea de transportes.
3.2 Investimento e fontes de financiamento
3.2.1 Perspectiva histrica
Os primeiros investimentos em transporte realizados no Brasil tinham por
objetivo a minimizao dos custos na reunio de matrias-primas. Assim,
as empresas estrangeiras aqui instaladas, preocupadas com a exportao de
insumos, financiavam a infra-estrutura para facilitar o atendimento do
mercado externo. Posteriormente, para atender ao modelo de substituio
de importaes, foram realizados investimentos voltados j ento para o
mercado interno e financiados atravs de fundos vinculados e de emprs-
timos governo a governo e de entidades internacionais.
Examinando-se a evoluo do Estado, observa-se que cada fase de seu
posicionamento face economia tem como contrapartida um tipo de ora-
mento e de organizao administrativa. Assim, ao Estado dito neutro ou
apreciador, que no tinha ingerncia sobre o setor social e econmico,
10 Para uma anlise abrangente da evoluo dos investimentos e produo do setor
de transportes cf. Abouchar, Alan. Diagnostic of the transport situation in BrazU. IPEA,
1967 e Barat, Josef. O setor de transportes na economia brasileira. Rev. Adm. Publ., cito
11 Para a consulta de dados estatsticos sobre investimentos, toneladas-quilmetro e
passageiros-quilmetro transportados, a nvel de modalidade, veja-se Brasil. Ministrio
do Transportes. GEIPOT. Anurio Estatstico dos Transportes, 1972.
Poltica de financiamento
129
correspondem o oramento tradicional e uma mquina administrativa
ligada quase que exclusivamente aos aspectos de segurana e defesa do
territrio. Quando o Estado passa a intervir no setor social, com a criao
do capital social bsico - que em ltima anlise corresponde a uma
criao de economias externas - utiliza-se do oramento vinculado que
desempenhou um papel relevante, como instrumento criador de condies
propcias ao desenvolvimento econmico. Isto ocorreu no Brasil justamente
na fase em que as preocupaes voltaram-se para o mercado interno. Foi
nesta fase que apareceram os fundos vinculados destinados a financiar
obras de infra-estrutura bsica que criassem condies ao setor privado
de se consolidar e desenvolver.
O advento do Estado Moderno, em que este passa ento a assumir
papel decisivo no incremento das atividades produtivas, trouxe a neces-
sidade de transformar o oramento. Superada a fase em que o Estado
procurou intervir atravs da criao de capital bsico, suas atividades
foram ampliadas e ele hoje responde por uma parte aprecivel do consumo
e produo global da economia. O oramento-programa vem ento subs-
tituir o oramento vinculado.
No Brasil, entretanto, vive-se uma incoerncia, pois fase do oramento.
programa continua superposta a vinculao de recursos. A prpria orga.
nizao administrativa do Estado parece estar defasada, muitas vezes,
das necessidades impostas pelo desenvolvimento, estando at hoje vigentes
prticas do passado que no condizem com o apelo da economia ao esforo
estatal.
Para melhor compreender o processo atual de financiamento do setor
de transportes, cumpre conhecer as principais fontes de recursos que
financiam a despesa de capital dos rgos modais. De maneira geral,
podemos considerar que estas fontes so praticamente quatro: os fundos
de investimento, as operaes de crdito, as dotaes da Unio e as
receitas de oramentos estaduais. Destas, merece anlise mais detalhada
a receita dos fundos de investimento que, no s6 por suas caractersticas
de formao e distribuio mas tambm pelo volume significativo com
que participam no investimento, constitui-se na fonte de recursos mais
importante tanto do ponto de vista financeiro como poltico-econmico.
3.2.2 Os fundos de investimento: anlise e perspectivas modais
A poltica de financiamento de transportes no Brasil apresenta, a nvel
modal, uma caracterstica comum que a formao de fundos para
custear investimentos, 12 que so constitudos conforme demonstra o
quadro 1 a seguir:
12 Para maiores esclarecimentos ver Programa Estratgico de Desenvolvimento (1968.
1970). cito capo 4.
130
R.A.P. 1/74
cl'
~
l'i"
I:l
~
'::l:
~
5"
I
.....
Setor
Porturio
Areo
Navegao
Ferrovirio
Rodovirio
Quadro 1
Financiamento do iDveatimento do setor de transporteI pelo usurio atravs de tarifas e taxas
formadoras dos fundos
Fato gerador Tarifas. taxas e impostos
l
Fundos
Utilizao das facilidades por- Taxas de melhoramentos dos portos Fundo Portu1rio Nacional
turias (proporcional ao valor comercial dll mer- Fundo de Melhoramentos dos
UtilizaAo de aeroport08
Utilizao de navios
cadoria) Portos (FPN-FMP)
Tarifa Aeroporturia Fundo Aeroporturio
(corresponrle a preos pblicos cobra-
dos pela utilizao da infra-estrutura
aeronutica nacional)
Imposto nico sobre Lubrificantea e Com-
bust!veio Liquidas e Gasosos
Adicional ao Frete Para a Renovao da Fundo de Marinha Mercante
Marinha Mercante
(proporcional ao frete pago na entrada dos
portos. na navegao de longo cura0 e na
salda na navegaro de cabotagem e in-
terior)
Usurio e inveotidor se confundem na pesooa iurldica da empresa governamental (federal ou eotadual) ou privada
que oe utiliza de Recursos da UniAo. estado ou prprios para investimento
Utilizao da rodovia Impo.to nico .obre Lubrificante. e Com-
buotlvei. LIquidas e Oa90809 (IULCLO)
(Cobrado no preo de lubrificantes e oom-
bu.t!vei. utilizado. nAo s por veIculo.
automotor"a como trena, navios, avies
e .etores industrial. agrlcola e domstico)
Taxa Rodoviria nica
(Cobrada de acordo com a potncia, capa-
cidade e idade dos veIculo., tendo como
teto 3% do valor venal)
Jmpooto Sobre Transporte Rodovirio de
Pa .... geiro.
(Proporcional ao preo da. pa .... gen. rodo-
virias intere.taduais e intermunicipais)
Fundo Rodovirio Nacional
Fundo Eopecial de Conservao e
Seguranoa de Trfego.

,
rgllo gestor do recurso
DNPVN e administraes
porturias
Ministrio da Aeronutica
Sunamam
RFF8A e DNEF
DNER, e DER. estaduala e
municipais
~ 1 IDoluldos nos preo. da. pa.oageD. e do. fretes pago. pelo. clientes dos .erviO! de t r a n p ~ r t e D" oporalo de autom"veis de passeio.
Os fundos de transportes so instrumentos de financiamento dos pro-
gramas e, em menor escala, das atividades das diversas modalidades. Com
exceo do transporte ferrovirio, o fundo de financiamento, pela sua
prpria formao - receita tributria paga pela utilizao do servio -
quando comparado com o investimento permite calcular, com relativo
acerto, a proporo entre a receita gerada por aquele servio e a despesa
de investimentos de reposio e ampliao necessrios ao desempenho da
atividade.
Este processo de financiamento mediante fundos especficos a cada
modalidade correto, na medida em que permite medir e, portanto,
melhorar, no tempo, o grau de autofinanciamento a nvel modal. O pro-
blema surge quando se quer alcanar o autofinanciamento do setor como
um todo, que o interesse atual da economia brasileira, quando cada vez
mais procura-se a eficincia integral do setor, para responder s necessi-
dades do Pas.
anlise dos fundos de financiamento do setor de transportes pode-se
dar basicamente trs enfoques - o da formao, o da distribuio dos
fundos e o da sua participao no financiamento da despesa de capital.
a) A formao dos fundos de transportes
Entre as fontes de recursos dos fundos de investimentos, a mais importante
a de natureza tributria que de acordo com o quadro 1, constitui-se em
receita proveniente do usurio de transportes, normalmente denominada
encargo do usurio. 13
Assim, a anlise da receita tributria financiadora do sistema de trans-
portes , de certa forma, o estudo dos encargos dos usurios. Alm dos
encargos, o usurio ao pagar fretes e passagens est pagando tambm o
custo do servio, onde esto computados os custos variveis de operao.
Para cada modalidade especfica (exceto a ferroviria) existe uma taxa
ou tarifa cuja arrecadao financia em maior ou menor proporo as
necessidades modais de investimento e outras despesas de capital. 14
As demais componentes dos fundos, alm das de natureza tributria,
no s pelo seu pequeno valor como por se constiturem em receitas
estranhas atividade do setor, sero apenas objeto de citao. Cumpre
lembrar que a entrada destas receitas na formao dos fundos, reduz
ainda mais o grau de autofinanciamento de cada modalidade quando
medido atravs da relao fundo de investimento/ despesa de capital.
13 A definio comumente aceita de encargo do usurio o sistema de impostos,
taxas e tarifas pagos pelo usurio pela utilizao da infra-estrutura de transportes.
Note-se da a necessidade de vinculao entre as diretrizes da poltica fiscal e de
preos de transportes, no sentido de que o clculo de impostos, taxas e tarifas afetos
rea de transportes corresponda realidade dos custos de prestao dos servios.
H Esta rroporo ser vista mais adiante quando analisarmos a evoluo da despesa
de capita e dos fundos para investimento.
132 R.A.P. 1/74

a.l Setor porturio
A taxa cobrada pela utilizao das facilidades porturias a Taxa de
Melhoramento dos Portos, 15 que incide sobre todas as mercadorias movi-
mentadas nos portos nacionais, na proporo de 2% do valor comercial
da mercadoria quando vinda do exterior e de 0,2% quando importada ou
exportada no comrcio de cabotagem e navegao interior.
Do ponto de vista da de o fato de se c.obrar o
custo da operao portuaria pelo valor comercIal da pode
levar a distores entre custo e preo que podem ser corngIdas, em
princpio, por adaptao da forma de taxao realidade do custo do
servio. Outras componentes relativas utilizao do porto devem tambm
ser revistas com a finalidade de igualar custo e preo do servio. 16 No
momento, nOssa preocupao reside principalmente na abordagem do
problema tributrio.
Para melhor compreender a crtica que se faz de
dos Portos como cobrada atualmente, vamos dIVIdIr as mercado nas em
dois grandes grupos:
mercadorias de alto valor comercial;
mercadorias de baixo valor comercial.
As primeiras so geralmente movimentadas em menor quantidade do
que as do segundo grupo, o que implica menor peso e menor utilizao
das facilidades porturias. Contudo para passarem pelo porto elas devero
pagar uma taxa relativamente bem superior quela que pagaro as merca-
dorias de baixo valor unitrio, embora estas ltimas utilizem em grande
escala as instalaes, equipamento e pessoal porturio, alm do tempo
de embarque e desembarque ser tambm bem superior ao destinado s
do primeiro grupo.
Vendo o problema um pouco alm do campo exclusivo dos transportes,
devemos, a priori, justificar que as mercadorias de alto valor unitrio,
principalmente as consideradas de luxo ou suprfluas, subsidiem as demais
que, como os granis agrcolas e minerais, so essenciais economia tanto
do ponto de vista da subsistncia (navegao de cabotagem) como de
garantia de posio no comrcio exterior (navegao de longo curso).
Apesar disto, ao estipular os percentuais da taxa em questo deve-se aten-
tar para o fato de gue todaS as mercadorias paguem no mnimo o custo
real de utilizao da infra-estrutura porturia. Contudo, se isto acarretar
elevao considervel e injustificvel de preo das mercadorias essenciais,
pode-se lanar mo do mecanismo de tributao discriminatria, quando
os artigos de luxo ou suprfluos pagaro um valor da taxa mais do que
proporcional ao custo de embarque e desembarque no porto.
15 60% da arrecadao desta taxa constituem parte do Fundo Porturio Nacional.
16 Assunto desta natureza deve ser objeto de estudos posteriores no s no que
respeita ao setor porturio, mas a todos os demais setores de transportes.
Poltica de financiamento
133
f: importante notar ainda que tais medidas de reduo e mesmo elimi-
nao do deficit entre custo de investimento e arrecadao da taxa s
devero ser adotadas, quando o sistema porturio operar em condies de
eficincia e a produtividade atingir um nvel desejvel.
Outras receitas componentes do Fundo Porturio:
a) 8% do produto da arrecadao dos direitos da importao para
consumo;
b) o produto do aforamento dos acrescidos da Marinha quando resul-
tantes de obras realizadas pelo DNPVN;
c) reembolso de servios de dragagem executados por conta do fundo;
d) dotaes que lhe forem atribudas no oramento geral da Unio.
a.2 Setor martimo
O Adicional ao Frete para Renovao da Marinha Mercante (AFRMM),
criado em dezembro de 1970 em substituio Taxa de Renovao da
Marinha Mercante, embora sem a denominao de taxa, pode ser consi-
derado como o recurso de natureza tributria pago pelo usurio do navio.
O AFRMM cobrado na sada de porto nacional, em navegao de
cabotagem e interior e na entrada em porto nacional, na navegao de
longo curso, razo de 20% sobre o frete. Assumindo que o valor do
trete corresponda ao custo real do servio (fato que no cabe ser
analisado aqui) o critrio de taxao para constituio do fundo martimo
pode ser considerado justo, uma vez que existe proporcionalidade entre
a receita a ser destinada a investimentos nO setor e aquela gerada pela
prestao do servio.
Conforme se verificar no quadro 4, o Fundo de Marinha Mercante
o que, em mdia, mais se aproxima das necessidades de capital. Tal
fato pode ser explicado pela sua prpria composio, que engloba prati-
camente todos os recursos do rgo, confonne se segue:
produto do AFRMM;
dotaes oramentrias da Unio;
ingressos de capital, juros, comisses e outras receitas resultantes da
ap1icao em emprstimos e outras operaes financeiras;
saldos anuais da Sunamam;
recursos provenientes de emprstimos;
outros recursos destinados ao Fundo de Marinha Mercante;
importncias resultantes da aplicao prevista no 1.0 do art. 66 da Lei
n. 3244/57 combinado com o art. 163 do Decreto-lei n.O 37/66.
134
R.A.P. 1/74

a.3 Setor ferrovirio
o Fundo Federal de Desenvolvimento Ferrovirio destinado Rede
Ferroviria Federal no dispe, como os demais fundos, de recurso de
natureza tributria gerado pela prpria atividade. Atualmente compem
este fundo de investimento:
8% da arrecadao do Imposto nico Sobre Lubrificantes e Combustveis;
dotaes oramentrias;
crditos especiais;
dividendos atribudos s aes representativas de capital da Rede Ferro-
viria de propriedade da Unio.
Como pode-se verificar, o fundo ferrovirio destinado a custear a infra-
estrutura do setor composto exclusivamente de recursos concedidos pela
Unio, o que desvincula totalmente a responsabilidade do usurio sobre
os investimentos na rede, material rodante e instalaes diversas. O frete
cobrado ao usurio, constitui-se em receita corrente da Rede Ferroviria
que, alis, o nico rgo federal de transportes onde a despesa
de custeio geralmente bem superior de investimento (no oramento do
rgo para 1972, por exemplo, a despesa de custeio foi da ordem de
Cr$ 1 669,1 milhes e a de investimento foi de Cr$ 945,5 milhes).
Comparando s demais modalidades, evidente a necessidade de criao
de um tributo a ser pago pelo usurio, possivelmente em substituio a
algum componente da tarifa e que venha, de modo gradativo, compensar
as transferncias diretas da Unio.
a.4 Setor rodovirio
O Fundo Rodovirio Nacional constitudo exclusivamente por 7 6 6 4 ~
da arrecadao do Imposto nico sobre Lubrificantes e Combustveis
Lquidos e Gasosos. A destinao desta receita ao setor rodovirio j
sofreu sucessivas reformulaes, 17 com base em reivindicaes de outros
setores tambm contribuintes do imposto, como - na rea dos transportes
- o ferrovirio e o aerovirio. Tal fato se explica por no ser o usurio
do sistema rodovirio o nico contribuinte do imposto; ao contrrio, no
perodo 1965-70, sua contribuio foi de apenas 74,3%,18 em mdia, da
receita do imposto. Note-se que tal fenmeno no ocorre com a consti-
tuio dos demais fundos de transportes que contam com receitas tribu-
trias geradas apenas dentro de cada setor. Com isto no queremos com-
bater a idia de que a receita do Imposto nico deva financiar investi-
mentos na infra-estrutura rodoviria. Pelo contrrio, se devidamente
17 Programo Estratgico de Desenvolvimento. cito capo 4.
18 Barbosa Moreira, Roberto & Igreja Pereira, Walcy. O Imposto 'nico sobre Lubri-
ficantes e Combustveis Lquidos e Gasosos e o Financiamento do Programo Rodo-
virio Nacional. Ministrio do Planejamento, Instituto de Planejamento Econmico
e Social, IPEA, 1973. mimeogr.
Poltica de financiamento 135
analisada a necessidade de recursos do setor rodovirio e a evoluo da
participao deste na receita do imposto, que alis cresceu mais de 14%
no perodo citado, pode-se concluir que deva at aumentar a parcela
destinada ao FRN, uma vez que a participao do setor, j atingiu em
1970 cerca de 80% da receita.
O que procuraremos demonstrar a seguir so as distores de distri-
buio da receita do FRN, dentro do prprio setor rodovirio e no
analisar a distribuio da receita do imposto entre as diversas entidades
participantes de sua arrecadao.
Diversos estudos sobre o Imposto nico e a contribuio do usurio
j foram feitos e demonstraram, em sua quase totalidade, que admitindo-se
o imposto como contribuio, esta apresenta distores, uma vez que os
veculos sofrem, na taxao, um processo de discriminao em favor dos
mais pesados, ou seja, ficou provado que sobre os veculos mais leves, movi-
dos a gasolina e que causam danos insignificantes rodovia incidem
maiores taxas do que sobre os mais pesados, movidos a diesel e que so os
verdadeiros responsveis pelo desgaste das estradas. 19
Para compreendennos melhor o mecanismo pelo qual uma classe de
veculo subsidia outra, vamos analisar, brevemente, o funcionamento do
sistema de gerao de receita do imposto e de desgaste das rodovias.
A receita do Imposto nico num detenninado ano pode ser dada pela
equao:
R = Iga X Cga + 19b X Cgb + Id X C
d
+ lo C, + Iqlp C
q1P
+ Iq+. X C
q
+.
Sendo: R - receita do ano
I - valor do imposto para cada derivado: gasolina A (ga), gasolina B
(gb ), leo diesel (d), leo lubrificante (ol), gs liquefeito de petrleo
(glp) e querosene + signal oil (q + s)
C - consumo de cada derivado.
O valor do imposto calculado, para cada derivado da seguinte
maneira:
IqIJ = AgaXLX T
Iqb = A
qb
X L X T
Id = Ad X L X T
lo' = Ao! X L X T
I
q
/
p
= A
q
/
p
X L X T
Iq+. = Aa+. X L X T
19 A respeito da distribuio da receita do Imposto nico ver Abouchar, Alan.
Diagnostic of the transport situation in Brazil. cito IPEA, Jun. 1967. capo 3, p. 74-6.
136
R.A.P. 1/74
..
..
Sendo: A - valor da alquota do imposto para cada derivado
L - custo CIF do leo bruto
T - taxa de cmbio.
o desgaste 20 das rodovias pode ser medido atravs de diversos mtodos;
dentre eles, o do custo mdio, o do custo marginal, o do custo incrementaI
e o do custo da tonelada-quilmetro. Este ltimo nos parece o mais justo>
por ser o que onera o usurio de acordo com as caractersticas do seu
veculo e, portanto, na medida em que este desgasta a rodovia. Atravs
deste mtodo, o que j dissemos acerca do fato de os veculos leves
subsidiarem os pesados pode ser demonstrado no quadro 2, onde se veri-
Quadro 2
Participao dos veculos rodovirios na arrecadao do imposto sobre
combustveis e na tonelada-quilmetro
Veculos a gasolina
Tipos de veculos Consumo de
Imposto nico*
sobre Combustvel
combustvel
em 1972*
(bilhes de litros)
Arrecadado I
%
(Cr$ milhes)
Automveis 2,79 700,8 13,9
Onibus 0,21 52,8 1,1
Cam. leve 3,44 864,1 17,2
Cam. mdio 6,05 1 519,8 30,3
Subtotal 12,49 3 137,5 62,5
Veculos a diesel
nibus 2,23 406,3 8,1
Cam. mdio 5,39 982,0 19,5
Cam. pesado 2,74 499,2 9,9
Subtotal 10,36 1 887,5 37,5
Total 22,85 5025,0 100,0
t-km
(%)
3,8
0,8
7,1
20,9
32,6
13,3
29,8
24,3
67,4
100,0
Fontes: KAMPSAX - National Transport Policies and Organization (phase I).
Conselho Nacional de Petrleo.
O consumo de combustveis para 1972 est sujeito a reviso.
O valor do imposto, por litro, utilizado foi o que vigorava em 1972, em seu valor
mdio (Cr$0,2335 para gasolina A, Cr$0,2689 para gasolina B e Cr$0,1822 para o leo
diesel).
"
20 Note-se que para no desviar do assunto tratado neste tpico assumimos que
a receita proveniente do usurio deve ser destinada a cobrir apenas os custos de
reposio da rede. So vlidas, contudo, especulaes acerca do nus do investimento
de ampliao tambm caber, em parte, ao usurio.
Poltica de financiamento
137
fica que os primeiros (movidos a gasolina) participam com a tera parte
do desgaste da rede, em termos de tonefadas-quilmetro brutas, mas
comparecem com 62,5% da receita do imposto (apenas sobre combustveis).
No caso dos veculos pesados (movidos a diesel) a situao se inverte
em favor deles, uma vez que, contribuindo com apenas 37,5% da receita
do imposto, concorrem com 67,4% do desgaste. Note-se que neste quadro
a coluna de tonelada-quilmetro percentual refere-se ao produto, calculado
por veculo: do peso bruto mdio de operao x distncia mdia percor-
rida x frota.
Outra distoro relativa gerao e aplicao de recursos do Imposto
nico a transferncia de recursos do usurio de vias urbanas que con-
tribui com grande parcela do imposto, para o financiamento de rodovias
de mdia e longa distncias, enquanto que as reas urbanas - especial-
mente as metropolitanas - contam com reduzida parcela do imposto. 21
As duas fontes de receita constituintes do Fundo Especial de Conser-
vao e Segurana do Trfego so de natureza tributria: a Taxa Rodo-
viria nica e o Imposto Sobre Transporte Rodovirio de Passageiros.
Da primeira, apenas 40% entram na composio do fundo.
A Taxa Rodoviria nica (TRU), incidente sobre os veculos auto-
motores cobrada de acordo com a potncia, no caso de automveis,
utilitrios, nibus e ciclomotores e de acordo com a capacidade mxima
de trao no caso de veculos de carga. Esta discriminao, de certa
forma, vem de encontro aos mtodos de distribuio de encargos entre
os diferentes usurios da via, principalmente no que se refere aos caminhes
que contribuem conforme o seu peso e, portanto, o desgaste que causam
s estradas. H ainda mais dois critrios de taxao: o ano de fabricao
do veculo e a sua procedncia (nacional ou estrangeira) que so mais
de natureza econmico-social. A tabela com os valores da TRU so publi-
cadas, anualmente, no Dirio Oficial, pelo Ministrio dos Transportes e
seus valores, a partir de 1973, no podem exceder o teto de 3% do valor
venal dos veculos, nem ser inferiores metade do maior salrio mnimo
VIgente no Pas.
O Imposto Sobre Transporte Rodovirio de Passageiros (ITRP) de
5% sobre o preo das passagens rodovirias interestaduais e intermunicipais,
sendo recolhido pelas empresas transportadoras em favor do DNER.
portanto um imposto cobrado sobre o valor do servio, uma vez que incide
sobre a tarifa onde esto computados o custo operacional dos servios
eficientes e a justa remunerao do investimento.
O ITRP apresenta a mesma caracterstica do Adicional ao Frete para
Renovao da Marinha Mercante (AFRMM), qual seja, a de taxar o
valor do servio.
Seguro Obrigatrio de Responsabilidade Civil dos Proprietrios de
Veculos Automotores: legalmente, at 1973, o DNER teria direito a
21 Barat, Josef. Poltica de transportes: avaliao e perspectivas face ao atual estgio
de desenvolvimento do pas. Revista Bra.rileira de Economia, Rio de Janeiro, v. 27,
n. 3, out./dez. 1973.
138 R.A.P. 1/74
10% do montante dos premlOs arrecadados dos seguros obrigatrios de
responsabilidade civil, relativos aos transportes terrestres para constituir
parte do Fundo Especial de Conservao e Segurana de Trfego. Con-
tudo, a Lei n.o 5391/68 que atribuiu tal recurso para a melhoria das
condies de segurana do sistema rodovirio estipulou o prazo de cinco
anos para vigncia desta medida. Assim, alm de j estar extinto o prazo
para recebimento do recurso pelo DNER, cumpre informar que o rgo
nunca o recebeu por falta de regulamentao da lei, devido a objees
do Conselho Nacional de Seguros Privados e das prprias companhias
seguradoras que provaram a impossibilidade de atender a tal exigncia.
a.5 Setor aerovirio
Entre as receitas que compem o fundo aerovirio esto o Imposto nico
sobre Lubrificantes e Combustveis e as Tarifas Aeroporturias, sendo, o
primeiro, a componente tributria do fundo. A participao do setor aero-
virio na distribuio do IULCLG supera sua contribuio para a formao
da receita do imposto. Isto porque o combustvel utilizado pela F AB e pelas
companhias comerciais de aviao est isento da taxao que atinge
apenas o consumo inexpressivo dos avies de propriedade particular.
O IULCLG deixaria de ser um mecanismo de subsidiamento ao setor e
passaria a constituir um mecanismo real de gerao de receita para inves-
timento aerovirio desde que fosse levantada a iseno s companhias de
aviao, usurio em potencial da infra-estrutura aeroporturia. A contri-
buio destas companhias deveria ser proporcional utilizao da infra-
estrutura fornecida pelo Governo e os recursos arrecadados seriam depo-
sitados conta do Fundo Aerovirio gerido pelo Ministrio da Aeronu-
tica, responsvel pela construo de aeroportos, ampliao e pavimentao
das pistas j existentes, aquisio de aparelhos utilizados nos servios
de proteo ao vo, etc.
O usurio financia parte da infra-estrutura do setor pelo pagamento
das tarifas aeroporturias que correspondem, conforme foi visto no quadro
1, aos preos pblicos cobrados pela utilizao efE:tiva dos servios, faci-
lidades e instalaes da infra-estrutura aeronutica nacional. Essa uma
receita realmente proporcional ao desgaste de capital e, se ou quando for
cobrada com base no custo real de fornecimento da infra-estrutura, dever
corresponder totalidade das necessidades de reposio.
Outros componentes do fundo aerovirio so:
verbas oramentrias, crditos especiais e recursos externos;
multas aplicadas por infraes s disposies do Cdigo Brasileiro do Ar;
quaisquer outros recursos que lhe forem expressamente atribudos.
Poltica de financiamento
139
b) Distribuio e aplicao dos fundos de transportes
b.I Setor porturio
O setor possui dois fundos, ambos formados com a receita da Taxa de
Melhoramento dos Portos: o Fundo Porturio Nacional (FPN), para o
qual so destinados 60% da taxa, e o Fundo de Melhoramento dos Portos
(FMP), que conta com 40% daquela taxa. O primeiro administrado
pelo Departamento Nacional de Portos e Vias Navegveis (DNPVN) que
o distribui pelos diversos portos organizados nos seguintes investimentos:
dragagem, cais acostveis, armazenagem, aparelhamento de movimentao
de cargas, linhas frreas e seu aparelhamento, servios gerais, oficinas,
embarcaes e artefatos flutuantes.
O Fundo de Melhoramento dos Portos gerido pelas prprias adminis-
traes porturias que s podem efetuar investimentos mediante aprovao
do DNPVN.
Os critrios de distribuio do FPN repousam basicamente nas necessi-
dades de cada porto como uma unidade isolada, no havendo portanto
qualquer anlise de conjunto que vise integrao do sistema porturio
com os demais sistemas de transportes. Quanto ao FMP, o fato de cada
porto reter para si uma receita proporcional carga movimentada, pode
ser justificvel do ponto de vista do balanceamento entre receita e despesa
de operao de unidades isoladas. No considera, entretanto, o sistema
porturio de forma abrangente e em seu conjunto, onde se podem situar
unidades que, por apresentarem um nvel baixo de movimentao de
carga, so carentes de recursos que promovam seu crescimento, suposta-
mente desejvel, sob o prisma da produtividade global do sistema.
b.2 Setor martimo
A Superintendncia Nacional de Marinha Mercante (Sunamam) opera,
praticamente, como um banco de financiamento das empresas nacionais
de navegao, armadores e estaleiros, e para essa atividade utiliza-se do
Fundo de Marinha Mercante (FMM).
O Adicional ao Frete para a Renovao da Marinha Mercante cobrado
pelas empresas de navegao que recolhem 50% conta do FMM e retm
os 50% restantes.
Os projetos para os quais a Sunamam destina os recursos do FMM so
de natureza publica - quando uma das partes so empresas de proprie-
dade da Unio e, ento, o fundo aplicado em compra ou construo
de embarcaes ou, quando o objetivo a construo de navios para a
prpria Sunamam (estes destinados, obrigatoriamente, a posterior arren-
damento ou venda) - ou puramente comercial (onde se verifica o retorno
de capital) quando se trata de financiar projetos de empresas de nave-
gao particulares ou mesmo conceder emprstimos a armadores e esta-
leiros.
A parcela de 8% do FMM destina-se a despesas de custeio da u n a m a m ~
140 R.A.P. 1/74
b.3 Setor ferrovirio
O Fundo Federal de Desenvolvimento Ferrovirio (FFD F), gerido pela
Rede Ferroviria Federal (RFFSA), destinado recuperao, moder-
nizao e expanso das suas ferrovias, estando vedada sua aplicao a
despesas de custeio. A distribuio de recursos pelas diversas unidades
(linhas frreas) pertencentes RFFSA segue programao do rgo que
tem como elemento orientador os traados constantes do Plano Nacional
de Viao.
b.4 Setor rodovirio
Atualmente, o Fundo Rodovirio Nacional (FRN) distribudo na pro-
poro de 37,92% para o DNER; 30,72% para os estados e 8% para os
municpios.
A anlise da receita rodoviria certamente conduzir a uma reformu-
lao na distribuio do FRN, no sentido de deslocar recursos da rede
federal para a estadual e a municipal. Uma das justificativas da redis-
tribuio desta fonte de recursos, que a maior do setor de transportes,
o possvel aumento de receita de impostos pagos pela circulao de
veculos rodovirios. Para se compreender esta afirmativa, vamos, inicial-
mente, analisar o quadro 3, demonstrativo da situao no perodo 1967-
Quadro 3
Comparao das extenses da rede rodoviria e a distribuio do FRN
(1967-1971 )
Extenso da rede (1 000 km) Distribuio do FRN (Cr$looO de 1971)*
Ano
I
Fede-I Elta-I
Muni-l
Total DNER Eltados I Muni-! Total
ral dual cipal cpios
1967 38,7 114,2 826,3 979,2 928 868 570 903 148 673 1 648 444
1968 46,9 115,9 871,4 1 034,2 1 061 871 782 552 203 789 2 048 212
1969 50,1 120,6 914,8 1 085,5 1 216 093 985223 256 569 2 457 885
1970 51,5 129,5 949,4 1 130,4 1 166 101 1 049 656 273348 2 489 105
1971 55,4 135,2 1 022,0 1 212,6 1 372 874 1 115 242 290 428 2 778 544
Fonte: Anurio E8tatltico do Mini8trio do8 Transportes.
* Fatores para converso: Coluna 2 da revista Conjuntura Econ6mica v. 23, 26
n. 12 de 1969 e n. 2 de 1972.
Poltica de financiamento 141
1971, onde se verifica que, para uma rede, em mdia, 2,5 vezes menor
do que a estadual e 19 vezes menor do que a municipal, o setor federal
recebeu recursos do FRN que so 1,3 vezes maiores do que os estaduais
e 5 vezes superiores aos municipais.
O aumento de recursos estaduais e municipais para implantao e
conservao da rede rodoviria deve, naturalmente, levar ampliao do
sistema e, tambm, a uma considervel melhoria nas condies de trfego
nas rodovias de mdia e curta distncias. Presume-se que estas sejam no
futuro maiores responsveis pelo volume de trfego induzido do que
as rodovias federais que, por serem mais bem dotadas de recursos, apre-
sentam-se em melhor situao do que as primeiras, cujas condies pre-
crias, quando corrigidas, propiciaro um aumento de trfego significati-
vamente maior.
No se pode dizer que o trfego mdio bsico nas rodovias federais j
esteja rigidamente estruturado e fluindo da forma ideal em volume e
velocidade. O que vlido afirmar que, de forma relativa, o trfego
induzido pela unidade de investimento nas redes de mdia e curta dis-
tncias dever ser bem superior ao obtido nas de longa distncia.
O objetivo final da anlise que propomos verificar de quanto ser
o acrscimo de receita tributria que resultar do aumento de trfego
de mdia e curta distncias. Deve-se, neste sentido, considerar tambm
que, sendo o trfego de longa distncia dependente, em grande parte, do
de curta e mdia distncias, uma melhor distribuio da receita provocar,
ciclicamente, maior movimento nas rodovias dos trs nveis e, conseqen-
temente, aumento de receita.
Embora o problema da aplicao de recursos na rea rodoviria parea,
numa primeira aproximao, solucionado atravs da redistribuio do
FRN, permanece a questo administrativa que da maior importncia
e escapa rea econmico-financeira. Queremo-nos referir ao fato de
que, provavelmente, os governos de alguns estados e de praticamente
todos os municpios, pela estrutura administrativa que mantm, no
podero arcar, de imediato, com a responsabilidade da gesto de recursos
significativamente maiores do que os que vinham recebendo. Deparamos,
assim, com um problema de administrao pblica que, se acreditarmos seja
mais premente na esfera municipal, apresenta, a priori, apenas duas solu-
es: ou o estado passa a gerir parte ou a totalidade dos recursos muni-
cipais, ou os municpios tero que passar por reformas tais que os capacite
ao controle eficiente daqueles recursos. 22 Evidentemente, a segunda solu-
o mais demorada e praticamente invivel num prazo til.
22 Cf. a este respeito Rezende, Fernando. O financiamento do desenvolvimento
urbano. Plane;amento e Pesquisa, Rio de Janeiro, IPEA, v. 3, n. 3, out. 1973.
142 R.A.P. 1/74
o Fundo Especial de Conservao e Segurana do Trfego (FECST),
tambm vinculado ao setor rodovirio, ou melhor, ao DNER, aplicado
em sinalizao de rodovias, assistncia aos usurios das rodovias federais
e despesas diversas vinculadas segurana do trfego.
Da Taxa Rodoviria nica, conforme foi visto anteriormente, apenas
40% se destinam ao FECST. Os 60% restantes so repassados pelo DNER
aos estados que tm gerncia apenas sobre 31,5% pois, 28,5% o DNER
retm como parte dos recursos do Programa de Vias Expressas (Progress).
b.5 Setor aerovirio
Conforme referncia no subitem a. 5, o Ministrio da Aeronutica aplica
os recursos do Fundo Aerovirio na construo e ampliao de aeroportos
e na compra de equipamentos para os servios de proteo ao vo.
Essa aplicao, como a dos demais fundos, pode, ou no, ser a mais
adequada s necessidades da infra-estrutura aeroporturia, mas a anlise
dessa questo est mais afeta rea do planejamento intermodal e mesmo
intersetorial. No h, portanto, nada que caracterize o critrio de distri-
buio deste fundo.
c) O financiamento da despesa de capital do setor de transportes pelos
fundos de investimentos
A anlise da participao dos fundos de investimentos na despesa de
capital de cada rgo federal d uma medida bem aproximada do que
poaemos chamar de esforo da coletividade no financiamento da infra-
estrutura e de parte da superestrutura de transportes (exceto no caso do
transporte ferrovirio que utiliza a receita de tarifas em despesas de custeio
da RFFSA).
A medida dessa participao em termos anuais, como est demonstrado
no quadro 4, de certa forma, mascara a realidade, se considerarmos que
financiando aquela despesa aparecem tambm recursos do Tesouro Na-
cional, constitudos por receita de outros tributos - estranhos rea de
transportes mas tambm pagos pela coletividade - e recursos de operaes
de crdito, geralmente amortizados por receitas dos fundos, embora em
anos posteriores sua entrada no oramento de capital do rgo.
Ficou demonstrado que, nos ltimos nove anos, os fundos para inves-
timento financiaram, em mdia, cerca de 70% da despesa de capital do
setor mas esta proporo deve cair para no mximo 50%, se considerarmos
que cerca de 30% do Fundo Rodovirio Nacional e de &l; do Fundo de
Marinha Mercante destinam-se a despesas de custeio do DNER, DERs
e Sunamam. A constituio dos fundos (subitem a) demonstra que no
s o usurio que contribui para form-los; ao contrrio entram ainda
maciamente recursos do Tesouro Nacional, de crditos especiais, de saldos
das autarquias, etc... Isso indica que o usurio est contribuindo com
menos de 50% daquela despesa de capital.
Poltica de financiamento
l43
...
Quadro 4
t
Evoluo da despesa de capital dos setores de transportes e dos fundos para investimento
(1964-1972) (Cr$ milhes de 1972)
Discriminao 1964
I
1965
I
1966
I
1967 1968
I
1969
I
1970
I
1971
I
1972
Rodovirio Desp. capital 1 498,0 3 107,7 2 777,7 3 522,5 3 168,6 4044,6 4224,4 4958,4 5 342,5
DNER e DERa Fundos invest. 1 455,4 2 555,5 2 399,0 1 874,0 2 363,4 3 065,8 3 415,1 3 805,9 4 370,5
% Fundo/despesa. 97,1 82,2 86,4 53,2 74,6 75,8 80,8 76,8 81,8
Ferrovirio Desp. capital 694,2 911,6 837,5 534,4 442,2 538,8 708,7 883,9 1 132,6
DNEF e RFFSA Fundos invest. 224,4 326,9 275,5 196,2 0,7 429,2 384,9 480,0
% Fundo/despesa 32,3 35,9 32,9 36,7 60,2 43,5 42,4
Porturio Desp. capital 100,8 160,3 189,0 176,7 272,2 312,0 335,2 375,7 466,8
DNPVN Fundos invest. 82,6 81,1 92,7 83,7 74,1 134,4 193,7 197,0 236,1
% Fundo/despesa 81,9 50,6 49,0 47,4 27,2 43,1 57,8 52,4 50,6
Martimo Desp. capital 437,5 318,4 343,9 283,2 437,5 661,6 564,0 862,1 864,8
Sunamam Fundos invest. 422,7 322,7 342,7 283,4 415,1 442,0 273,5 443,6 573,1
% Fundo/despesa 96,6 101,3 99,6 100,0 94,9 66,8 48,5 51,4 66,3
Total Desp. capital 2 730,5 4498,0 4 148,1 4 516,8 4320,5 5 557,0 5 322,3 7 080,1 7 806,7
Fundos invest. 2 185,1 3 286,2 3 109,9 2 437,3 2 853,3 3 642,2 4 311,5 4831,4 5 659,7
% Fundo/despesa 80,0 73,0 74,9 54,0 66,0 65,5 81,0 68,2 72,5
Fontes: Programa Estratgico de Desenvolvimento (1968-1970)
=xl
Anurio Estattico dos Transportes - 1972 - Ministrio dos Transportes - DNER-DOC.
>
A partir de 1966, o setor rodovirio passou a contar tambm com recursos do Fundo Especial de Conservao e Segurana do

Trfego.

At 1967, o setor Ferrovirio dispunha do Fundo Nacional de Investimento Ferrovirio (DNEF) e somente em 1970, a RFFSA
.....
passou a contar com o Fundo Federal de Desenvolvimento Ferrovirio .
........

Para. o setor rodovirio, a. despesa. de capital referente apenas a investimentos.
)o
No se pretende propor que ele cubra todos os investimentos do setor,
pois sabido que cabe ao poder pblico fornecer a infra-estrutura de
transportes, mas cumpre alertar aqui para um fato extremamente im-
portante que responsabilidade do usurio de cobrir os custos de conser-
vao daquela infra-estrutura, de reposio do equipamento e do material
rodante. Neste sentido, podemos afirmar que o balano entre a receita
de tarifas e fretes e os custos econmicos do setor est longe de ser
alcanado, conforme se demonstra pela situao do transporte rodovirio
que, proporcionalmente, conta com maior volume de recursos. 23
Quadro 5
Comparao entre o custo da conservao rodoviria
do IULCLG no setor rodovirio
10
6
Cr$ (70)
Custo da Distribuio
%
Anos conservao do IULCLG
CdC
C C1
1966 2 li6,3 1 694,4 77,9
1967 2 389,6 1 282,7 53,7
1968 2 689,3 1 665,8 61,9
1969 2 998,2 1 949,3 65,0
1970 3 143,7 1 896,9 60,3
e a participao
Deficit
481,9
1 106,9
1 033,5
1 048,9
1 246,8
Fonte: Barbosa Moreira, Hoberto & Igreja Pereira, Walcy. O Imposto Onico sobre
Lubrzjioontes e Combustiveis Lquidos e Gasosos e o financiamento do Programa Rodovirio
Nacional - Ministrio do Planejamento, IPEA, -1973. mimeogr.
3.2.3 Programas especiais do Governo
No perodo analisado no item anterior estavam em vigncia o Programa
de Ao Econmica do Governo (PAEG) para 1964-1966, o Programa
Estratgico de Desenvolvimento (PED) para 1968-1970, o Programa de
Metas e Bases para Ao do Governo para 1970-1973, e o Plano Nacional
de Desenvolvimento (PND) para 1972-1974. Corresponde portanto a uma
poca onde, consolidadas as resolues (ao menos tericas) para o sanea-
mento da economia, o continuismo poltico orientava as decises macro-
econmicas de conteno da inflao, acelerao do ritmo de desenvolvi-
mento, aumento do nvel de renda real, etc. .. Contudo, analisando este
perodo sob dois aspectos - o do planejamento do setor de transportes
23 Um estudo do setor de transportes analisando a nvel moda! as necessidades de
recursos para cobrir os seus custos econmicos e a poltica fiscal, abrangendo o clculo
de tarifas e fretes, seria de grande utilidade com vistas auto-suficincia do setor.
Poltica de financiamento
145
e o do seu financiamento - podemos observar que o planejamento feito
a nvel setorial e portanto desvinculado das metas globais da economia,
continuou provocando problemas na rea financeira de execuo dos
projetos de transportes e na operacionalidade global do setor.
No se verificou ainda, nesta fase, o entrosamento necessrio entre os
rgos modais de transportes e setoriais da economia - indispensvel ao
equilbrio das necessidades e disponibilidades de transportes - de forma
a se maximizar a utilizao de recursos disponveis no setor, tanto para dar
continuidade a projetos j iniciados e que seriam agraciados com maior
ou menor volume de recursos (dependendo de suas prioridades), como
para investir em projetos novos. Ao contrrio, esses rgos, sem uma viso
sistmica da economia, preocuparam-se mais uma vez em apresentar um
elenco praticamente exaustivo de seus projetos para justificar a obteno
do maior volume possvel de recursos, 2t o que normalmente levou-os
necessidade de recursos complementares. Prova disto o surgimento,
em 1970. 1971 e 1972 dos chamados Programas Especiais que o
Governo lanou visando integrao e/ou desenvohimento de algumas
reas, quais sejam: o Programa de Integrao Nacional (PIN), o Pro-
grama de Redistribuio de Terras e de Estmulo a Agroindstria do
Norte e do Nordeste (Proterra ), o Programa de Desenvolvimento do
Centro-Oeste (Prodoeste) e o Programa Especial para o Vale de So
Francisco, (Provale) que destinaram vultosos recursos para a rea de
transportes conforme se demonstra em milhes de cruzeiros correntes no
quadro 6.
Este sistema de transferncia direta de recursos do Tesouro Nacional
para financiar programas especficos de rgos co-responsveis pelo desen-
volvimento e integrao de determinadas reas pode, de certa forma, ser
considerado como uma subveno disfarada para a cobertura de deficits
daqueles rgos. A diferena entre as subvenes e os programas espe-
ciais est apenas no fato de que estes ltimos vinculam recursos a deter-
minados projetos, enquanto as primeiras so destinadas aos rgos para
cobrir deficits de capital.
Especialmente o setor de transportes tem sido objeto de preocupao e
crticas, pois seu desenvolvimento foi acompanhado por um elevado mon-
tante de subvenes e auxlios para cobertura de deficits das diferentes
modalidades. Em 1963, esse total foi de Cr$ 2675 milhes (a preos de
1971) e, declinando ano a ano, atingiu em 1971 a quantia de Cr$ 682,5 mi-
lhes. Se esta for adicionada ao valor de Cr$ 388 milhes (quadro 6),
teremos que, em 1971, a subveno do Governo ao setor de transportes
foi de aproximadamente Cr$ 1 070 milhes, representando um retorno
situao de 1967 - quando se constituiu em cerca de Cr$ 1100 milhes
- agravada pelo fato de que em 1971, apenas o PIN estava vigorando,
2t Ver a este respeito Cardoso da Silva, Gerson. Neste nmero especial da Ret;ista
de administrao Pblica, p. 57.
25 Barat, Josef. Poltica de transportes: avaliao e perspectivas face ao atual estgio
de desenvolvimento do pas. Rec Adm. Pbl., cito
146
R.A.P. 1/74
~
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15
g
1";'
3
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....
ti>..
~
Quadro 6
Recursos dos programas especiais destinados a transportes
( 1971-1973)
1971 1972 1973
l'rogra-
I
Liberado
Progra-
I Liberado
Progra-
I Liberado
mado mado mado
PIN 545 388 316 433 416 225
Prolerra 185 185 270 148
Provale 173 140 217 113
ProdoeHte 160 160 245 140
Total r/tranHp. 545 388 834 918 1 148 626
~ ~
----
Men. tranHp.
Total geral 76,.5% 74,8% 36,8% 4\J,\J% 44,5% 43,7%
Hecnrsos glohaiH dos programas 712 519 2 264 1 841 2 579 1 434
Fonte: BraKil - Ministrio do Planejamento. IPEA.
*
At j lllho de 1973.

~
(Cr$ 106 correntes)
Total do perodo
Progra-
I
Liberado
mado
- -
1 277 1 046
455 333
390 253
405 300
2 527 1 932
45,5% 51,0%
5 555 3 794
o que significa que, com a criao de novos programas, o volume de
transferncias s tende a ampliar-se.
portanto vlido indagar: at quando os rgos de transportes (e outros,
como os vinculados aos Ministrios da Agricultura e Interior) necessitaro
de transferncias de recursos para execuo at mesmo dos projetos con-
siderados prioritrios para a estratgia governamental de desenvolvimento?
At que ponto tal medida no est comprometendo os esforos do Governo
para conter a inflao? 26
Reportando-nos cifra de Cr$ 1932 milhes 27 que saiu do Tesouro
Nacional para atender a projetos de transportes em reas julgadas mais
necessitadas lcito perguntar: se o setor viesse sendo planejado de
acordo com as metas eL'Onmicas do Pas, teria sido necessria esta sangria
no oramento da Unio para concretizar metas governamentais de desen-
volvimento e integrao regional? Num plano traado de cima para baixo
os projetos agraciados com recursos destes programas no fariam parte,
necessariamente, da programao de transportes? No justo supor que,
provavelmente, um elenco considervel de projetos, nas diversas modali-
dades de transportes, desvinculados das necessidades atuais do Pas, esto
sendo executados com recursos que poderiam ser destinados para atender,
pelo menos em parte, execuo de projetos prioritrios?
Novamente aqui vemos a superposio das duas reas: planejamento e
financiamento de investimentos, demonstrando que a poltica de financia-
mento dos transportes s ser adequada realidade nacional se oriunda
de um plano bem elaborado.
Quadro 7
Mdia de recursos por investimento por programa de governo
PAEG PED Metas e bases PND
Setores
Mdia. Mdia. Mdia.
I
%
rec. no
%
rec. no
%
rec. no
i
%
rec. no
i
perodo perodo perodo perodo
I
Rodovirio 2 15.'>,3 56 1 163,3 45 1 303,5 55 3 533,3 53
Ferrovirio 896,6 23 427,2 16 228,0 10 1 523,3 23
Portos/nav. 602,1 16 948,6 36 536,3 22 1 223,3 18
Aerovirio 183,4 5 73,9 3 309,0 13 420,0 6
Total 3 837,4 100 2 612,8 100 2 376,8 100 6 699,9 100
26" se as subvenes forem concedidas de forma contnua e crescente no tempo,
passaro a constituir importante foco inflacionrio na medida em que financiarem
as ineficincias do setor que tem, nesses recursos, como que uma garantia para saldar
dvidas resultantes da baixa produtividade do servio." Programa Estratgico de
Desenvolvimento. cito capo 6.
Em moeda corrente.
148
R.A.P. 1/74
Do ponto de vista financeiro ou mais precisamente de alocao de
recursos para projetos prioritrios, nota-se tambm uma grande discre-
pncia entre os trs planos do perodo 1964-1973. Esse fato pode ser
justificado pela diversidade de apreciao do setor de transportes de um
Grfico 1
Evoluo dos investimentos modais por programa de governo
1964-1973
"00
= 200
:: :0:::
,20: >---
; 00:
<;':0
t
I
>-o
i
i j
600
I
I
i
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I
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perodo para o outro, demonstrando no ter havido a continuidade neces-
sria ao andamento dos prprios projetos considerados prioritrios em
cada programa. Os volumes de recursos alocados para cada um destes
programas em milhes de cruzeiros de 1972 esto demonstrados no
quadro 7 e no grfico 1.
Poltica de financiamento
149
3.3 Identificao de elementos de rigidez na estrutura de financiamento
do setor de transportes
Conhecendo-se em linhas gerais a atual estrutura de financiamento do
setor de transportes, podemos retomar a linha desenvolvida no item 2
deste artigo - em que se focalizou aspectos responsveis por distores
na produtividade e organizao administrativa do setor - e tentar identi-
ficar fatores que, atuando na rea financeira, impedem ou dificultam a
realizao de metas propostas nos documentos de planejamento.
Ao se abordar os aspectos relacionados ao setor de transportes buscou-se
enquadr-los em um contexto geral de planejamento em que a fixao de
metas globais ou parciais resultasse das necessidades ditadas pela economia
como um todo. A realizao de tais metas depende da possibilidade de
serem mobilizados recursos fsicos e financeiros. Uma vez conhecidas essas
possibilidades, a formulao de um plano exige um estudo das alternativas
de aplicao de recursos culminando com uma proposio de prioridades
que permita ordenar as atividades a curto e mdio prazos.
Se por um lado o carter dinmico da economia altera as prioridades
no tempo - portanto, de um plano em relao a outro - por outro lado,
os critrios utilizados para mobilizar e destinar recursos devem tambm
oLservar esse dinamismo, adequando-se s condicionantes do desenvolvi-
mento. Observa-se que em onseqncia de decises anteriores formu-
lao do plano podem surgir, e na prtica tm surgido, dificuldades para
sua implementao. Assim, antes mesmo de serem analisadas as alternativas
de aplicao de recursos, necessrio identificar os fatores passveis de
gerar distores, tentar quantific-los e estudar uma maneira de remove-los.
Esse procedimento indispensvel tanto do ponto de vista do planejamento
global quanto do planejamento setorial, podendo-se estender - nO caso de
transportes - ao planejamento modal. De modo geral, podemos identificar:
fatores relacionados com as despesas;
fatores relacionados com as receitas.
Seja do lado da despesa ou da receita, o comprometimento de recursos
financeiros, destinados a atividades de baixa prioridade, face ao novo plano,
constitui elemento de rigidez para o planejamento. Assim, que determina
o grau de rigidez no apenas o montante de recursos mas tambm sua
destinao. Caso o comprometimento da despesa ou da receita se dirija a
uma atividade considerada prioritria, ento deixar de ser um elemento
perturba dor.
N o caso das despesas com investimentos a anlise do comprometimento
se limita a uma avaliao dos projetos em execuo e suas respectivas
prioridades. O objetivo determinar o montante de recursos que pode
vir a ser liberado ou realocado para a execuo de novos projetos. Ao
decidir-se, entretanto, pela concluso de um conjunto de projetos em anda-
mento preciso estar atento para o fato de que o ritmo de execuo dos
mesmos at ento observado pode ser conseqncia de uma pulverizao
de recursos. Portanto, ao planejar-se o montante de recursos comprome-
tidos com os projetos a serem condudos, baseando-se no ritmo de sua
150
R.A.P. 1/74
execuo poca de elaborao do plano, est-se implicitamente consi-
derando os efementos perturbadores do andamento daqueles oriundos da
disperso de recursos. Por outro lado, a acelerao do ritmo de execuo
acarretar maior necessidade de recursos.
No que se refere s despesas de conservao de infra-estrutura, de
operao e de funcionamento das entidades modais, a anlise deve
revestir-se de cuidados especiais, pois trata-se de gastos que, ao contrrio
do que ocorre com as despesas de investimento, no tm um limite no
tempo. O comprometimento de recursos com atividades de conservao
existe a priori e um fato que no se pode alterar. Alm disso, esses gastos
observam uma tendncia crescente na medida em que novOs projetos vo
sendo concludos. preciso, ento, examinar em que medida as despesas
com conservao correspondem aos nveis tecnicamente exigidos, avaliar
o esforo financeiro adicional necessrio para que esses nveis sejam atin-
gidos e como tal esforo pode traduzir-se em medidas de poltica fiscal,
tributria ou tarifria.
As despesas com operao e funcionamento das entidades dependem
de decises referentes ao nvel de atividades a ser desenvolvido. Precisa-se
levar em conta que em funo de reformulaes de prioridades alguns r-
gos tero de elevar seu nvel de atividades, enquanto que outros mantero
os at ento prevalecentes ou podem mesmo v-los reduzidos. O estudo do
comprometimento com despesas de operao e funcionamento objetiva
determinar o montante de recursos necessrios para atender aos nveis de
atividade preestabelecidos de acordo com as redefinies de prioridades.
Assim, se um rgo tem reduzidas suas atividades e tal fato no acom-
panhado por uma diminuio de recursos para custear despesas de funcio-
namento, identifica-se um foco de rigidez. Esses recursos financeiros
deveriam ser remanejados para rgos que tivessem aumentado seu nvel
de atividades para atender s novas prioridades.
Do lado da receita, o principal fator de rigidez est na existncia de
recursos financeiros com aplicao previamente determinada. Embora as
prioridades se alterem no tempo, parte dos recursos disposio das
autoridades governamentais no so manejveis por estarem vinculados
ao financiamento de certas atividades. J foi objeto de comentrio a
importncia da vinculao de recursos, no caso brasileiro, para a formao
da infra-estrutura necessria estratgia de substituio de importaes.
Deve-se assinalar, entretanto, que hoje as prioridades j no so as mes-
mas, quer do ponto de vista global, quer do ponto de vista setorial.
Embora no momento a vinculao de recursos no venha entravando o
p!'ocesso de desenvolvimento em geral, certamente dentro de alguns anos
constituir-se- um fator de rigidez para o planejamento, face s transfor-
maes na estrutura econmica do Pas.
No caso especfico do setor de transportes, apesar de ainda existirem
inverses com elevada prioridade a serem realizadas nas diferentes moda-
lidades - o que de certa forma atenua o carter de rigidez dos fundos
vinculados - a impossibilidade de se manipular os recursos destes
fundos certamente acarretaria problemas para a adoo de prticas de
Poltica de financiamento
151
planejamento que se aproximem das propostas na segunda parte deste
trabalho. Alm do mais, persistem a nvel modal critrios de distribuio
dos que j no atendem s necessidades ditadas pelo sistema
economlCO.
A anlise das receitas vinculadas e sua distribuio objetiva apurar
caractersticas fundamentais do sistema de financiamento para que se possa
apreciar o grau de adequao deste ltimo poltica de desenvolvimento.
Assim, um aspecto a ser estudado diz respeito s subvenes, auxlios e
recursos oriundos de programas especiais, destinados a transporte. Cumpre
ento verificar, dentro de um contexto econmico mais amplo, a existncia
dE' aplicaes alternativas para esses recursos com prioridade mais elevada,
o que os transformaria em elementos de rigidez. Outro problema que
deve ser tambm estudado de forma abrangente o da contribuio do
usurio. Deve-se demonstrar como e porque a adoo de tarifas realistas
que cubram os custos operacionais incorridos vem sendo prejudicada por
fatores poltico-sociais, e pelo acmulo de deficincias operacionais e
administrativas, impossibilitando que se elevem as disponibilidades finan-
ceiras e que seja eliminada a necessidade de subvenes governamentais.
Tomando-se por exemplo o transporte ferrovirio de passageiros subur-
b:.o.nos, verificamos a impossibilidade de a curto prazo elevar a receita
desses servios, pois os usurios, em sua maioria, pertencentes s camadas
de renda mais baixa de populao, no tm condies de arcar com os
custos reais do servio.
A anlise do comprometimento de recursos financeiros, pelo lado da
receita ou da despesa, tarefa indispensvel atividade de planejamento
e formulao de uma poltica de investimento. O comprometimento de
recursos resulta de uma conjugao de fatores institucionais, polticos,
administrativos e sociais cuja remoo deve ser estudada e incorporada s
metas do plano.
Atualmente, no Brasil, a institucionalizao do Plano Nacional de Desen-
volvimento e do Oramento Plurianual de Investimento impe ao governo
sucessor a finalizao de obras iniciadas na gesto anterior. Procura-se
dc-sta forma impedir a prtica, at ento comum, de interrupo de pro-
jetos em meio a sua execuo, justificada apenas pela mudana dos quadros
dirigentes. Assim, o I PND e o II OPI tero vigncia at fins de 1974 e,
a partir de 1975, comearo a vigorar o plano e o oramento do novo
governo. Para efeito de anlise, pode-se admitir que os projetos com
execuo prevista para o perodo 1972-1974 estaro concludos no final
de 1974 e que no ano seguinte sero iniciados novos que constaro do
Il PND. Em termos de comprometimento de recursos pelo lado da despesa
a situao pode ser visualizada atravs do grfico 2. A curva AA' repre-
senta uma projeo da receita total e a curva DD' uma projeo dos
g2stos comprometidos com conservao, operao e funcionamento. A
esses gastos devemos agregar, no primeiro ano de cada governo, os recursos
nC'cessrios para a concluso de projetos em execuo obtendo-se as curvas
BB' e CC'. A rea achureada representa a disponibilidade de
para a execuo de novos projetos.
152 R.A.P. 1/74
I\o caberia neste trabalho proceder a uma anlise das despesas de
investimento para o perodo do prximo governo. Tal anlise seria vlida
arenas como um exerccio matemtico em que se adotaria algumas hip-
t(ses quanto reformulao de prioridades. Entretanto, julgamos oportuno
apresentar um esquema terico que retrate situaes passveis de ocorrer,
indiferentemente, a nvel modal ou para o conjunto do setor de transportes.
Crfico Z
1!n4 1975 1976 1977 1978 1979 1960
ANCS
1982
Embora no tenha sido possvel ajustar dados que permitam uma maior
aproximao com a realidade, as situaes apresentadas no conjunto do
grfico 3 valem como sugestes de pesquisas, que antecedam formulao
do novo plano, com o objetivo de se traar uma poltica mais realista
para o setor de transportes. Em cada grfico temos a linha RT que repre-
senta uma estimativa das receitas totais, a linha FV que corresponde a
uma estimativa dos recursos dos fundos vinculados e a linha De que se
refere s despesas comprometidas com conservao, operao e funciona-
mento de entidades modais.
Poltica de financiamento 153
Em primeiro lugar podemos admitir que cada situao apresentada no
conjunto de grficos retrata o que ocorre a nvel das modalidades.
possvel ento verificar at que ponto os recursos do fundo vinculado a
uma modalidade so suficientes para atender aos gastos.
Grfico 3
Cr * RECURSOS FIMNCEIROS
Cr$
I I

I FV
I
I
1-----:
, De
, I
,
, I
SITlJAO r
I
I
I
I

, , ',' 'j DC
/ I I FV
11/' I
I
I I
I I
I
"+1 "+2 n""
SITUAO ::n:
AMlS
Cr$ RECURSOS FINANCEIROS
"-+1 n.Z n+l n+4
SITUAO ::n:r:
RT
FV
DC
ANOS
Sob essa ptica, a situao I sem dvida a melhor, uma vez que os
recursos do fundo so superiores s despesas previstas em todo o perodo
e, portanto, h uma maior rea livre para novos projetos. A situao II
154 R.A.P. 1/74
...
ccrresponde a uma situao crtica para o planejamento, em que as des-
pesas comprometidas ultrapassam os recursos do fundo vinculado, sendo
ento necessrios recursos complementares para atender aos gastos e
ficando reduzida a possibilidade de serem executados novos projetos.
Finalmente, a situao IH equivale a um estgio intermedirio das situaes
anteriores em que os recursos do fundo vinculado s seriam suficientes
para atender s despesas comprometidas a partir do ano n + 2.
Embora a situao I seja comparativamente a melhor, no significa que
o montante de recursos financeiros livres para novos projetos seja suficiente
para atender s necessidades previstas. As situaes H e IH sugerem a
necessidade de serem alteradas as receitas projetadas, dos fundos vincula-
dos ou total, o que poderia ser feito atravs da adoo de uma poltica
mais realista de contribuio do usurio ou ento, atravs de recursos da
Unio e de fontes de financiamento internas ou externas. A deciso quanto
ao mecanismo a ser utilizado dever anteceder formulao do plano,
pois traduzir-se- na adoo de medidas de poltica fiscal e tributria.
Cabe ento s autoridades governamentais, a partir do confronto entre
receita e despesa, realizar ajustamentos ou pelo lado da primeira - com
uma reduo do nvel de atividade pretendido - ou pelo lado da segunda,
com o aumento da contribuio do usurio e/ou da participao da Unio
no financiamento.
Podemos agora admitir que o conjllnto de grficos expressa situaes
passveis de ocorrer no setor de transportes visto globalmente, e a partir
da verificar, em cada situao, quais seriam os fatores de rigidez para
o planejamento.
Observe-se que, sob essa ptica, as linhas RT, FV e DC representam,
respectivamente, os somatrios da receita total, do fundo vinculado e da
despesa comprometida das diferentes modalidades.
A situao I revela como fator de rigidez os recursos dos fundos vin-
culados que reduzem a rea de recursos livres, j que no possvel
manejar a receita vinculada de modo a que sejam atendidas as prioridades
do plano. As autoridades s podem lanar mo dessa receita para atender
s prioridades mo dais at o limite do fundo da respectiva modalidade,
no sendo possvel repassar recursos de uma para outra modalidade mesmo
que tal procedimento fosse coerente com o escalonamento de prioridades.
Tem-se que:
n
FV FVM,
i 1
Sendo FV = Total de recursos dos fundos vinculados
FVM; = Fundo vinculado modalidade i
Se, de acordo com as definies do plano macroeconmico, temos a seguinte
ordem de prioridades dos projetos modais:
iHl > Mz. > '" > M"
Poltica de financiamento 155
mas, em termos de recursos financeiros:
FVM
1
< FVM
2
< ... < FVM"
neste caso, o plano ficar comprometido, pois a implementao dos pro-
jetos mo dais dever obedecer arrecadao do fundo de cada modalidade,
em vez de se orientar pelo esquema de prioridades.
Quanto situao lI, a rigidez corresponde s despesas de conservao,
operao e funcionamento que afetam a rea de recursos livres. Final-
mente, a situao III apresenta at o ano n + 2, como rigidez ao planeja-
mento, os gastos comprometidos. A partir da, o fator de rigidez corres-
pemde aos fundos vinculados.
4. Concluses e recomendaes
Os problemas de poltica, planejamento e financiamento de transportes
v,.riam segundo o grau de desenvolvimento e complexidade da economia.
O Brasil possui reas onde os meios de transporte so insuficientes e
reclamam a criao de disponibilidades, atravs de investimentos coorde-
nados que assegurem a complementariedade intermodaI. Ao mesmo tempo,
existem reas j bem dotadas de servios de transporte onde se faz sentir
a necessidade de uma coordenao das modalidades concorrentes. As
caractersticas econmicas e sociais do Pas e as do setor de transporte
requerem, no estgio atual, uma mudana nas atitudes dos rgos vin-
culados a tais problemas, de modo a que se consiga eliminar os elementos
de rigidez e as distores existentes no planejamento e financiamento.
As dificuldades que emanam da disperso de autoridade, da escassez
e m distribuio dos recursos, etc. .. s podero ser solucionadas atravs
da adoo de um esquema de trabalho que objetive proporcionar um
tratamento s i s h ~ m i o aos assuntos de planejamento, programao e finan-
ciamento do setor de transportes.
A implementao de tal esquema dever ser gradativa, de modo a
permitir a adaptao dos rgos modais no s s novas atribuies como
transferncia de outras. A priori, j se deve esperar uma reao por
parte destes rgos na medida em que cada etapa corresponde a um
rompimento com prticas que vigoravam no passado.
Em linhas gerais, o esquema que ora propomos - apresentado em bases
tericas e, portanto, sujeito a reformulaes - corresponde a um segmento
da figura 1. Assim, as figuras 1 e 2 devem ser vistas como um todo
harmnico e sua apresentao em separado s justificada pela facilidade
de exposio.
Este esquema pressupe a existncia de um rgo central de planeja-
mento de transportes, com estrutura tcnica e administrativa capaz de
evoluir juntamente com os demais setores produtivos da economia, de
forma a satisfazer, em tempo til, as necessidades dos mesmos e com os
quais manter contatos permanentes visando, entre outros objetivos, o
156 R.A.P. 1/74
recscalonamento, sempre que necessano, das prioridades dos projetos de
transportes. A figura :2 contm metas e programas hipotticos - assim
Figura 2
I t>AGI<ST1al I
I

.. -[""':<...
-"E\C' .....
'I I
J." .'L::t: .. 1A.n:..:t.
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como no caso da figura 1 - cuja fixao atribuda a diferentes entidades,
conforme se segue:
1. Metas de transportes. Devero ser traadas pela autoridade de plane-
jamento do Pas, de acordo com as diretrizes do plano macroeconmico,
contando com o assessoramento de representantes do rgo central de
transportes e das diferentes modalidades.
2. Programas por modalidade. Sero elaborados pelos rgos modais
sob a superviso direta do rgo central de planejamento de transportes,
consoante as metas fixadas para o setor e obedecendo s instrues de
ordem macroeconmica. No mesmo nvel das modalidades, sero consi-
derados os programas de integrao e complementariedade intermodais a
serem elaborados pelo rgo central.
3. Pro;etos por modalidade. So de responsabilidade dos rgos modais
e correspondem a um detalhamento dos programas.
4. Avaliao das necessidades de transportes. Esta tarefa, talvez a mais
importante e, por isto, comprometedora do desenvolvimento do setor,
de responsabilidade do rgo central de planejamento de transportes.
Poltica de financiamento
157
Caber a este a avaliao e compatibilizao dos projetos. Tambm far
a distribuio dos recursos por modalidade e por projeto, de forma que
os eventuais cortes ou acrscimos no mais obedeam a um teto pre-
estabelecido, mas se processem segundo critrios de escalonamento dos
projetos de transportes em geral.
5. Receita. A partir dos resultados da avaliao das necessidades de
transporte e coordenao dos projetos a serem executados, sero estimados
os recursos necessrios ao nvel de modalidade e execuo de projetos
intermodais.
6. Fontes de financiamento. Entre os recursos que financiam o setor
de transportes, aqueles que expressam o seu desempenho atravs da
arrecadao de tarifas, taxas e impostos so os que merecem maior ateno,
por deles depender a diminuio desejvel das operaes de crdito, dota-
es oramentrias (federais e estaduais) e crditos especiais que devem
funcionar como simples complementaes s verbas geradas pelo setor.
7. Reviso das polticas fiscal e tarifria. A soma dos recursos gerados
no setor depende, em princpio, de uma reviso das diretrizes de poltica
fiscal e tarifria, de forma que os responsveis pela fixao das taxas,
tarifas e alquotas de impostos, no mais operem desconhecendo os custos
reais dos servios de transportes.
Cumpre informar que este esquema pressupe um sistema constante
de realimentao entre as diferentes etapas. Assim, podemos encar-lo no
sentido inverso, quando as medidas de poltica fiscal e tarifria influiro
na receita do setor que, contando com mais recursos, poder acelerar o
ritmo de execuo dos projetos ou ampli-los em nmero, o que concorrer
para apressar a satisfao das necessidades da economia.
O esquema terico proposto pode parecer um tanto utpico e, por isto
mesmo, sua implementao dever ser feita por etapas ao fim das quais
este dever ser reavaliado e readaptado s novas necessidades. O dina-
mismo do desenvolvimento econmico, e em especial do setor de trans-
portes, no nos permite uma pormenorizao de todas as etapas a serem
seguidas. Podemos apenas limitar-nos, tendo em vista a situao final a
ser alcanada - expressa como j foi dito em termos tericos - a propor
uma primeira etapa que nos parece corresponder soluo dos problemas
mais graves e das necessidades imediatas.
Nesta primeira etapa o rgo central de planejamento do setor de
transportes funcionaria como elemento de ligao entre a autoridade de
planejamento global e os rgos modais. Iria propor e rever os programas
de investimento e assegurar um fluxo contnuo de informaes indispen-
svel reviso das fases de planejamento e adequao imediata s
mudanas e alteraes de prioridades e ritmos de execuo de projetos,
ditadas pelo processo de desenvolvimento. Caberia, assim, ao rgo central
a proposio de projetos aos rgos modais - encarregados de elabor-los
e execut-los - assim como receber destes propostas referentes sua
modalidade especfica ou s demais.
158 R.A.P. 1/74
Ao mesmo tempo, o rgo central ficaria encarregado da superviso
e acompanhamento de projetos modais e da contratao de estudos espe-
cficos que atendam a diretrizes - mestras do planejamento setorial, tais
como projetos de integrao intermodal e de melhoria tecnolgica. Para
a elaborao e execuo desses projetos especficos seria destinada parte
dos recursos dos fundos vinculados a cada modalidade, de modo que o total
dessas partes seria alocado em projetos prioritrios do ponto de vista
setorial e intersetorial.
A parcela dos fundos vinculados que seria canalizada para esses projetos
no poderia ser fixada neste momento por depender de vrios fatores.
So eles: a composio desses fundos, a poltica a ser adotada em relao
contribuio do usurio, o nvel de atividade a ser desenvolvido pelo
rgo central e pelas entidades modais, as necessidades de conservao
da infra-estrutura j existente, etc. .. Pode-se apenas recomendar que essa
parcela seja revista periodicamente, medida que novas atividades so
impostas ao rgo central ou s entidades modais. A parcela dos fundos
sob a gesto dos rgos modais seria utilizada naqueles projetos, cujas
avaliaes realizadas pelos primeiros fossem reavaliadas pelo rgo cen-
traI, no sentido de compatibiliz-los com os investimentos das outras
modalidades e com as necessidades dos demais setores econmicos.
Vale ressaltar que o esquema proposto no objetiva restringir ou mesmo
extinguir a autonomia dos rgos modais, mas o que se procura permitir
a eles atuarem coordenadamente, racionalizando os investimentos, evitando
a repetio de erros do passado e eliminando as distores do presente.
Summary
The authors present an overall view of the financing problem in the
transportation sector, after identifying some origins of the existing distor-
tions in the process of obtaining, distributing and allocating resources for
the sector as a whole. This identification also permits to discover the
reasons why policy objectives and guidelines, so insistently repeated in
government plans and official documents, did not get any practical
consequence.
An analysis of transportation planning in Brazil was done in order to
demonstrate that a great part of the financing problems related to this
sector can be solved only by macroeconomic planning. At this leveI, it
w01aId be possible to identify the sector's physical needs, and, consequently,
to permit a better distribution of resources among the different economic
sector and within the transportation sector itself. In this way, a scheme
of intersectoral analysis is presented by the authors, in order to give a
systematic treatment to the planning, programming and financing in the
transportation sector.
Poltica de financiamento
159