Nuevo Mundo Mundos Nuevos

Debates, 2008
...............................................................................................................................................................................................................................................................................................

Patricia M. Berrotarn

Educar al funcionario: de la frialdad de las leyes a las innovaciones doctrinarias (Argentina 1946-1952).
...............................................................................................................................................................................................................................................................................................

Avertissement Le contenu de ce site relve de la lgislation franaise sur la proprit intellectuelle et est la proprit exclusive de l'diteur. Les uvres figurant sur ce site peuvent tre consultes et reproduites sur un support papier ou numrique sous rserve qu'elles soient strictement rserves un usage soit personnel, soit scientifique ou pdagogique excluant toute exploitation commerciale. La reproduction devra obligatoirement mentionner l'diteur, le nom de la revue, l'auteur et la rfrence du document. Toute autre reproduction est interdite sauf accord pralable de l'diteur, en dehors des cas prvus par la lgislation en vigueur en France.

Revues.org est un portail de revues en sciences humaines et sociales dvelopp par le Clo, Centre pour l'dition lectronique ouverte (CNRS, EHESS, UP, UAPV).
...............................................................................................................................................................................................................................................................................................

Referencia electrnica Patricia M. Berrotarn, Educar al funcionario: de la frialdad de las leyes a las innovaciones doctrinarias (Argentina 1946-1952)., Nuevo Mundo Mundos Nuevos [En lnea],Debates, 2008, Puesto en lnea el 16 junio 2008. URL : http://nuevomundo.revues.org/36602 DOI : en cours d'attribution diteur : EHESS http://nuevomundo.revues.org http://www.revues.org Document accessible en ligne sur : http://nuevomundo.revues.org/36602 Document gnr automatiquement le 06 enero 2011. Todos los derechos reservados

Educar al funcionario: de la frialdad de las leyes a las innovaciones doctrinarias (Arg (...)

Patricia M. Berrotarn

Educar al funcionario: de la frialdad de las leyes a las innovaciones doctrinarias (Argentina 1946-1952).
1

En 1952, al menos 60.000 empleados pblicos de diferentes jerarquas concurrieron a los cursos de adoctrinamiento dictados en los nuevos ministerios en los que se haba organizado el estado a partir de 19491. Estos cursos estaban inscriptos en el Segundo Plan quinquenal (IIPQ), que se visualizaba como la estrategia del gobierno para el segundo mandato de J.D. Pern2. En ese marco, el captulo XXVIII precisaba el formato de la racionalizacin de la administracin pblica en objetivos particulares que apuntaban a lograr una serie de cambios institucionales -as como un intento de capacitacin de los funcionarios en sus distintos niveles-, que finalizaran con la creacin de una Escuela Superior de Gobierno. Estos cursos tradicionalmente han sido mencionados como una ratificacin del autoritarismo creciente y no discutido del peronismo en su segundo mandato. Sin embargo, puestos en el contexto estatal nos interesa pensarlos desde las lgicas de cambio en el papel del estado que se producen entre las polticas de 1940, con los cambios polticos y econmicos que se producen en el segundo momento del gobierno. De esta manera, es posible abordar los problemas que el peronismo encontraba a la hora de gestionar sus polticas, as como algunas de las soluciones imaginadas. El presente trabajo se propone abordar un aspecto especfico y limitado del amplio marco descripto a los efectos de analizar un fenmeno paradigmtico. Si el ncleo del programa poltico del peronismo era la sistemtica ampliacin de las competencias estatales y si el xito de su gestin dependa en parte de la eficacia de sus polticas, deberamos al menos suponer, tal como afirma Peter Waldmann (1985), que hubo intentos sistemticos de modificar aquellos aspectos que desaceleraban el ritmo que intentaba imponer al gobierno, uno de los cuales se encontraba en los problemas de la estructura del estado. Este diagnstico lo haca el propio Pern en una reunin de su gabinete, donde se discuta en 1949 la nueva reforma de los ministerios, y declaraba a modo de balance:
Cada da todo es menos racional. Me he puesto a pensar a qu obedece esto, por qu se produce, y he llegado a la siguiente conclusin: fui a analizar qu es racionalizacin. Racionalizacin es el ajuste de los detalles orgnicos para pulir en alto grado una organizacin que funcione, y que funcione en las mejores condiciones, vale decir, con el mximo de provecho y el mnimo de sacrificio. Entonces me he dicho: es lgico!, cmo vamos a racionalizar una organizacin que no existe? y continuaba, Muchos creen que organizar es nombrar veinte tcnicos, poner secretarios, subsecretarios, muchos empleados; detallarlos en una lista con sus sueldos, etc. con este sistema se aumenta la desorganizacin, porque nadie sabe nada de lo que tiene que hacer ni hacia dnde va3.

Esas frases condensaban toda una redefinicin de la estructura del estado que elev a veintiuno el nmero de ministerios y transformaba el papel que deban cumplir los funcionarios, donde lo pblico y lo poltico se anudaban en territorios de fronteras ambiguas. Esta nueva estructuracin es a su vez una demostracin de cambios ms profundos. Para 1950 se sancionaba la nueva constitucin que garantizaba los derechos que haban justificado la emergencia del mismo peronismo. De esta manera, aquello que se sustentaba en su articulacin sociopoltica (el peronismo) a partir de esta coyuntura desplaza su eje de sustentacin hacia una articulacin institucional. Este desplazamiento deja a su paso una vacancia en la cohesin sociopoltica del peronismo que es suplida por un incremento de un entrelazamiento vertical autoritario. Lo importante de analizarlo a travs de las prcticas sociales concretas reside en reconocer su carcter contingente y por lo tanto histrico. Asignar la condicin de autoritarismo en bloque a todo el proceso redunda en una a-historicidad abstracta. En otras
Nuevo Mundo Mundos Nuevos

Educar al funcionario: de la frialdad de las leyes a las innovaciones doctrinarias (Arg (...)

palabras, no se trata solamente de contemplar el autoritarismo como resultado, sino verificar las contingencias en el proceso histrico de su devenir, sin prejuzgar en cada uno de sus momentos cul va a ser el resultado, como si fuera un destino.4 Es decir, en la medida en que las polticas pblicas se vuelven ms precisas y los compromisos ms visibles, cuando la crisis econmica obliga a pensar el cambio de rumbo, cuando los cuerpos tcnicos de la economa cobran una centralidad desconocida hasta ese momento, es necesario desde el gobierno actualizar la mstica inicial para mantener sus apoyos. Fue en ese momento en que se ponen en marcha los aparatos de propaganda -a cargo de R. Apold-, la creacin del grupo ALEA, el control de los medios de prensa. En esas nuevas estrategias de relacin con la sociedad civil, la campaa de Pern quiere saber era emblemtica.5 En forma simtrica, la Escuela Superior Peronista tena como tarea profundizar las estrategias al interior mismo del peronismo. Retomando un planteo de Pierre Ansart (1983), es el momento en el que un movimiento que se pensaba contra las normas se ve urgido por constituir otras normas, otros modelos de control poltico y un sistema de significaciones que comporte prohibiciones y lmites. En este sentido planteamos un anlisis particular de las estrategias de esta segunda etapa al interior de las tramas que estructuran. Estas cuestiones no son solo una alteracin coyuntural sino que es una reorientacin que aspira desde entonces a la creacin de nuevas instituciones y a la instauracin de nuevas prcticas. La Nueva Argentina proclamada en 1950 es mucho ms y muy diferente de la que se deca continuadora. Reorientacin eventualmente dramtica y violenta que lleva del entusiasmo discursivo revolucionario al intento de creacin de una nueva ortodoxia (Ansart, 1983). Para dar cuenta de esta problemtica, focalizaremos en las polticas administrativas que devienen en instrumentos de control ideolgico poltico. Analizar la transicin entre el esfuerzo por formar tcnicos y cuadros cientficos y la estrategia por formar funcionarios revolucionarios se presenta como relevante para identificar los cambios ocurridos al interior del aparato del estado durante los aos del primer peronismo6. Cules fueron las estrategias de formacin y de control?, cules fueron los argumentos que justificaron estos espacios de capacitacin?, cules fueron los programas de esos cursos? Estos son algunos de los interrogantes que nos proponemos responder.

Una torre de babel

8

En la medida en que el impulso y la ampliacin de las polticas en la dcada de 1940 fueron paralelos a la formacin del peronismo como fuerza poltica, este sum al gobierno personalidades de una variada procedencia social, ideolgica e institucional que se superpusieron a las burocracias tradicionales7. En esos primeros aos, la solucin imaginada haba sido la creacin de una estructura flexible y autnoma en la esfera de la presidencia que pudiera evadir las eventuales oposiciones internas y polticas sorteando las trabas burocrticas de los organismos estatales. Se crea as la Secretara tcnica (ST), que centralizaba, coordinaba y homogeneizaba las polticas en el denominado Plan de Gobierno8. El Plan -previsto para el ciclo 1947-1951- defina las reas de intervencin estatal, precisaba las polticas a implementar y al mismo tiempo diseaba las instituciones y los instrumentos necesarios para llevarlas a cabo. Sus objetivos apuntaban a articular la actuacin estatal, organizando el futuro y estableciendo un campo ampliado de intervencin que a su vez permita, en teora, pensar y homogeneizar al estado y sus estrategias como un todo. La planificacin como poltica tena el objetivo de eliminar la incertidumbre y dotar de racionalidad a la intervencin estatal al plantear su consistencia en el mediano y largo plazo. En efecto, la planificacin parta, al menos, de tres presupuestos referidos, en primer lugar, a las lneas de accin a seguir, en segundo, al organismo centralizado encargado de su articulacin y, por ltimo, al cuerpo de tcnicos idneo capaz de conducir, impulsar y controlar esas lneas
Nuevo Mundo Mundos Nuevos

Educar al funcionario: de la frialdad de las leyes a las innovaciones doctrinarias (Arg (...)

10

11

de accin. Desde esos atributos, el Plan se pensaba como medio para operar con eficacia y en el largo plazo, otorgando al programa de gobierno una imagen de coherencia y a la vez reforzando el rol de liderazgo de quienes lo impulsaban9. Es decir, se presentaba como una herramienta de trabajo y, al mismo tiempo como un medio de comunicacin poltica y de construccin de poder tributaria del ideario de la administracin del periodo, que se propona introducir racionalidad tcnica en el proceso fundamentalmente de formulacin poltica y en el mediano plazo de quienes las implementasen. Si el Estado se ubicaba en el centro de las polticas y de la poltica, deba contar con un ncleo burocrtico y tcnico competente. En efecto, la Secretara Tcnica identificaba como uno de los problemas la ausencia de funcionarios competentes para llevar a cabo los programas de gobierno. Jos Figuerola, secretario tcnico hasta 1949, ya en una publicacin de 1943 insista en la necesidad de contar con un cuerpo tcnico, apoltico y cientfico10. Tres aos despus, en su nuevo papel de Secretario coordinador, proyectaba esta demanda al conjunto de los funcionarios estatales. Algunos ensayos de fortalecimiento de recursos humanos haban sido experimentados durante el golpe militar pero, como en otros mbitos de su actuacin, lo que puso en juego la ST fue un proyecto global y sistemtico impulsado desde las ms altas esferas que chocara con otros intereses. Su programa consisti en formar competencias creando escuelas de funcionarios, asegurando tcnicos de alto nivel con ingreso por concurso -que obligaban a definir con anterioridad los perfiles adecuados teniendo en mente nichos estatales como la Direccin de Rditos y el Banco Central11, que desde la dcada de 1930 venan desarrollando estas polticas. Para ello, se disea la Escuela Superior de Administracin, destinada a la formacin de los cargos jerrquicos de la administracin pblica. Los programas de las materias de este proyecto de Escuela Superior de Administracin demuestran los lmites de los funcionarios en ejercicio, pues se planteaba una suerte de bachillerato acelerado con materias generales y especficas. Las asignaturas sugeridas para un curso Bsico de tres meses, y un curso Superior, de seis, eran: poltica econmica, poltica social, derecho poltico, organizacin del gobierno, tcnica administrativa, tica administrativa y doctrina de gobierno12. Desde ah la transferencia al conjunto de la administracin poda resolverse con medidas y ordenanzas destinadas a una imaginada burocracia neutral que deba cumplir las funciones estipuladas. En este primer esquema que se intentaba impulsar, quedaba clara la divisin entre lo que se planteaba como especfico de la burocracia y la administracin de lo que remita al gobierno. Sobre esta burocracia se trataba de emprender una accin didctica a los efectos de lograr la activa participacin de los empleados en el proceso de modificacin y agilizacin del sistema administrativo. Esta filosofa se detalla en la exposicin de Motivos de la primera parte del Plan:
debe contemplarse la forma de nombramiento de cierta clase de funcionarios de categora y responsabilidad que es preciso analizar y fijar las normas en concordancia con la constitucin. Se trata de funciones que fueron desde su origen monopolizadas por una clase social determinada y que es preciso democratizar y atemperar al sentido y doctrinas de la Revolucin que ha forjado el actual gobierno13.

12

13

En este punto se haca referencia especficamente a los cargos de las lites que actuaban en los mbitos judiciales, universitarios y diplomticos pero elpticamente se aluda tambin al perfil del funcionario nuevo. Cabe citar, a modo de ilustracin, los procesos de exoneracin de aquellos acusados por ilcitos, que en una primera lectura puede suponerse una medida publicitaria. Sin embargo, desde otra perspectiva podra leerse como la ponderacin de los valores morales en tanto pilares imaginarios de una administracin regenerada14. Cuadros de direccin, tcnicos de alto nivel, burocracia, referan a misiones y funciones diferenciadas dentro de una organizacin estatal cuya estratificacin se reflejaba en prolijos organigramas. La carrera administrativa y los sistemas de premios eran los medios planteados

Nuevo Mundo Mundos Nuevos

Educar al funcionario: de la frialdad de las leyes a las innovaciones doctrinarias (Arg (...)

14

15

16

17

18

para jerarquizar al personal desde los nuevos sistemas de valores de la administracin. Pero al mismo tiempo, la contracara del proyecto de formacin de un cuerpo cientfico y apoltico, fue operar sobre los sectores opositores, asumir un control coactivo por los organismos de supervisin. Esta desviacin de las metas de racionalidad se plasm en los documentos donde se identifican a los enemigos o a quienes eran acusados de boicotear las polticas15. Volviendo a las estrategias institucionalistas del momento gentico del gobierno, cuando todava se pona el nfasis en una organizacin eficiente, adems del diseo y de la formacin se propusieron mecanismos y herramientas para sistematizar las tareas. La ST confeccion un Ayuda memoria referente a la orientacin poltica del gobierno16. En l se reflejaba la imagen que el Gobierno quera transmitir a sus agentes. Con un lenguaje llano se informaba acerca de la organizacin del gobierno, su orientacin, la conformacin de las estructuras ministeriales y los consejos desde sus relaciones mutuas. Se daban a conocer las lgicas del Poder Ejecutivo, los discursos orientativos de Pern. Eran cuadros de situacin cuya meta permita a los empleados ubicar su propia actividad dentro de una estructura global con la cual deban interactuar. De igual modo, las operatorias de la funcin pblica se desagregaban a los efectos de instalar procedimientos uniformes. Eran reglas generales a ser interiorizadas por todas las categoras de funcionarios, que procuraban que nada quedara librado a la subjetividad. Encuadernados en un formato que permita agregar y quitar las hojas, estas carpetas/libros, permitan su actualizacin permanente: ante cualquier cambio slo se eliminaba aquello que no serva. Los Manuales se armaban para los equipos. La metfora deportiva, utilizada tambin en la presentacin del plan, es adecuada, pues estos equipos se visualizan como conjuntos de pares que competan con otros para ganar en eficiencia y operatividad, pero que para ello estaban obligados a coordinar sus acciones. Los equipos eran transversales a varios organismos y reforzaban la estrategia de integracin de las diferentes reas de gobierno. Esas articulaciones deban evitar los conflictos e intereses controvertidos que podan obstaculizar la accin de gobierno. En el Ayuda memoria se pona el nfasis en estas lneas de coordinacin que al igual que los Consejos apuntaban a una administracin apoyada en la cooperacin, que atenuara competencias y controversias en pos de una planificacin consensuada. Asimismo, intentaba ofrecer una imagen homognea hacia el exterior, una suerte de reaseguro de coherencia y fuerza de los lineamientos de accin que se postulaban. Desde sus intentos por asegurar orden y jerarquas, capacidades institucionales y competencias tcnicas, la ST aspiraba a una organizacin racional del Estado que asegurase la cientificidad, insumo considerado esencial para la correcta toma de decisiones ejecutivas sobre los rumbos del gobierno. Otro elemento clave, vinculado a la capacidad institucional, era la escasez de estadsticas o la fragmentacin de las mismas17. Para planificar era necesario conocer, y el conocimiento se vinculaba con la capacidad de diagnstico para proyectar tendencias y aunque en la poca estos procedimientos eran an rudimentarios, por detrs de ellos se perfilaba la ilusin de dominar el futuro. Uno de los primeros cambios que se realizaron fue la creacin de la Direccin General de Estadsticas, en la esfera del Ejecutivo, la ST. As, el organismo de planificacin por excelencia absorbi todos los organismos que hasta ese momento llevaban adelante tareas de relevamiento documental en las diferentes dependencias del Estado a excepcin de la de defensa. La calidad de sus trabajos y el uso de los datos no deben hacernos olvidar que la recopilacin de informacin, el saber, el conocer la sociedad, quedaba en manos de la Presidencia, que se erigi en centro monopolizador de la informacin. La posesin del saber tcnico permita la previsin y la planificacin. Se decret la disolucin de los organismos estadsticos que dependan de los diferentes ministerios y secretaras y se reinsertaron en una estructura nica en la esfera presidencial. Esta poltica no se llevar adelante sin una oposicin creciente de los ministerios.

Nuevo Mundo Mundos Nuevos

Educar al funcionario: de la frialdad de las leyes a las innovaciones doctrinarias (Arg (...)

19

20

21

Pero al margen de la imagen que el gobierno quera darse de s mismo, la tensin que recorra el Plan resida en las controvertidas relaciones entre lo que tcnicamente deba ser y lo que polticamente era factible realizar. En ese punto mencionamos la pugna entre personalidades que pretendieron proteger sus privilegios. De ah la reiteracin en documentos de ndole reservada, donde se insiste sobre la idea del consenso y la coordinacin destinados a los funcionarios. Estos problemas afectaban directamente las relaciones polticas, as como las que se vinculaban con sus bases de poder.18 Este cmulo de obstculos se dirima al interior del propio gobierno e imposibilitaba articular las polticas. Para enfrentarlo se crearon organismos transversales de control. En 1946 el Consejo Econmico y Social y el Consejo Econmico Nacional; en 1948 se creaba, tambin subordinado a la Presidencia, el Consejo de Coordinacin Interministerial19. Por otro lado se organizaba el Consejo Federal Coordinador de Planes de gobierno, que colaboraba con el anterior y se abocaba a los problemas suscitados en las provincias. Estos espacios institucionales, al igual que la ST, tenan como horizonte de sentido una idea de planificacin y centralizacin, pero al mismo tiempo, eran los espacios para dirimir los conflictos y disputas suscitados al interior mismo del gobierno. La gestin de gobierno de esos primeros aos registr esas dificultades e intent a su manera superarlos mediante las herramientas e instrumentos disponibles en ese escenario histrico.

Un funcionario para la Nueva Argentina

22

23

24

La Nueva Argentina es la imagen que condensa lo que el peronismo haba significado en el proceso poltico abierto en la inmediata posguerra. Pero si aquello que haba hecho emerger al peronismo se consolidaba, este deba, para garantizar su continuidad en el largo plazo, articular y encontrar nuevas significaciones, as como reducir las expectativas. Por otra parte, el desgaste natural de aos de gestin y una crisis econmica que impactaba sobre sus bases de poder eran temas no menores a la hora de realizar un balance en el seno del gobierno peronista, as como para encontrar algunas soluciones. El anuncio del Segundo Plan quinquenal, por ejemplo, era una forma de demostrar qu es lo que se iba a realizar pero tambin reduca los imaginarios sobre lo que se iba a hacer20. Esta misma operatoria se ejerce en otras esferas, incluidas las del propio peronismo como estructura poltica. La creacin en ese perodo de la Escuela Superior Peronista y sus contenidos es indicativa de los intentos de reducir los imaginarios mltiples al interior de los sectores del movimiento en el gobierno. En esta lnea de bsqueda de legitimacin no eran menores los problemas asociados a la gestin, reconocidos al interior del gobierno, y sobre los cuales se inician un conjunto de operatorias. Una de las primeras medidas refiere al ordenamiento de los organismos de estado. Dicho ordenamiento se intenta resolver con una nueva ley de ministerios y un debate entre los responsables sobre la delimitacin de las funciones de cada uno, y a su vez se intentan evitar las pugnas que se producan entre los responsables directos de las polticas porque quiero que este asunto lo dilucidemos bien entre los seores ministros, [] Con esto se acabarn todas las modificaciones. Aqu hacemos compartimentos estancos de modo que cada uno en lo suyo21. En esta nueva estructura hay dos elementos que me interesa indicar. Por un lado, la consolidacin de un elenco tcnico en el rea de economa. Los problemas econmicos se constituyen en dilemas de especialistas y el peronismo desdobla el rea en mltiples estructuras tema indudablemente indicado para otro trabajo-. Por otra parte, la institucionalizacin de ministerios transversales: el ministerio de Asuntos Tcnicos y el de Asuntos Polticos. Hasta ese momento eran estructuras directas de la presidencia. Como enfatiza Maria Mercedes Prol (2007), eran los encargados de dar unidad de direccin, y en los trminos del propio peronismo: unidad de concepcin. Indudablemente esta unidad de concepcin remita a lanecesidad de una sola doctrina como etapa previa a la accin. As,
Nuevo Mundo Mundos Nuevos

Educar al funcionario: de la frialdad de las leyes a las innovaciones doctrinarias (Arg (...)

25

26

estos ministerios combinaban asuntos pblicos con otros ideolgicos e identitarios. Es el momento en el que la ideologa poltica desempea una de sus funciones legitimando las nuevas instituciones, y estableciendo nuevas relaciones entre gobernantes y gobernados. Esto se realiza mediante la proclamacin de nuevos principios de accin de la doctrina a travs de la tentativa de creacin de una nueva ortodoxia. La esfera de la formacin de cuadros polticos del propio peronismo y la de los funcionarios quedan ambas bajo la responsabilidad de Ral Mend, figura opaca y poco visible del peronismo de ese perodo, solo equiparable a la figura de Romn Subiza, quien era el responsable del Ministerio de Asuntos Polticos22. En este caso observaremos la serie de actividades concretas que tenan el objetivo de transformar al sector pblico. En esta operacin, como se ver a continuacin, tambin hay un intento de mejorar las capacidades del estado en trminos de quines eran los encargados de desenvolverlas en consonancia con las metas del gobierno. En esa orientacinel captulo XXVIII del segundo plan quinquenal precisa los alcances de la racionalizacin de la administracin mediante lo que se define como la unidad de concepcin del gobierno y la unidad de accin del estado. El objetivo ltimo es sistematizar y conformar un cdigo administrativo y un estatuto de funcionario pblico que establezca como medida inmediata la funcin y responsabilidad social de la administracin23. El IIPQ deca que el personal de la administracin pblica tiene a su cargo una funcin social antes y por encima de su funcin administrativa. La nocin de responsabilidad social de la administracin plantea un quiebre con la imagen de una administracin rutinizada (viejo slogan de la burocracia neutral) y entonces precisamente se espera un compromiso con los nuevos valores de la Nueva Argentina. Ral Mend, responsable del MAT, deca: los funcionarios de la administracin se hacen ms con la experiencia que con la ciencia, y cuestionaba as las claves de la gestin anterior. Para ello explicaba que la aspiracin es servir mejor al gobierno, pensando ms con criterio de funcionario de gobierno que con criterio tcnico, infundindoles la doctrina peronista que les hace falta, ya que existe una gran diferencia de criterio en el aspecto de la economa social, entre el pensamiento de los funcionarios y el pensamiento del gobierno y hacerles conocer el espritu de la nueva constitucin que no parecieran conocer. Entiende que con la colaboracin de cada uno de los funcionarios en este aspecto habra hecho el aporte ms importante a la revolucin, si al cabo de la tarea se conseguan formar cien funcionarios peronistas. Para ello se fundaba la escuela que estara a cargo del Dr. Agustino, a la sazn director de planificacin del ministerio y que vena actuando en la ST anterior. El ministro Agreg que nada podr realizarse con funcionarios insensibles a la realidad del peronismo, y que, a la frialdad de las leyes y las disposiciones haba que agregar el sentido innovador de doctrina de gobierno peronista. Expresa que estando el General Pern realizando un gobierno que consulta las expresiones de una doctrina todo empleado publico de cualquier jerarqua aun los maestros deben servir esos principios o dejar de ser empleados pblicos, reiterando que lo que hace el presidente es lo que el pueblo quiere, porque si as no lo hiciera defraudara al pueblo24. El cambio de quien conduca la Secretara Tcnica y que ahora se haca cargo del ministerio es ilustrativo de una ruptura. Ruptura que apunta a quebrar la aspiracin de neutralidad de la primera etapa y la lgica ms tradicional y rutinizada de la burocracia para formar cuadros comprometidos con las polticas peronistas. Pero no es menos cierto tambin que se apuntaba a una capacitacin comprometida que tenia en la mira una implementacin eficaz de las acciones. Por un lado, se balizan los saberes y las actividades de los funcionarios y por el otro, la solicitud de compromiso con el gobierno se impona mediante exigencias como la jura de la nueva constitucin, aunque frente a esa obligacin se registran fuertes resistencias y mltiples despidos (ver en MAT). Cara y contracara de esa reconstruccin de la mstica, del compromiso y de la ortodoxia de gobierno se plasmaban en los cuadernos sobre los deberes

Nuevo Mundo Mundos Nuevos

Educar al funcionario: de la frialdad de las leyes a las innovaciones doctrinarias (Arg (...)

27

28

29

30

31

del funcionario editados por la Subsecretaria de Informaciones y repartidos al conjunto de la administracin. En los cuadernos se explican los procedimientos: cmo ingresar un expediente y cmo acelerar los trmites, pero tambin se precisan la necesidad del trato igualitario a todas las personas. Complementariamente, la folletera fija las nociones y conceptos, retomando discursos como Pern seala los deberes del funcionario pblico25. La tapa de uno de los folletos es ms que ilustrativa. Una figura de white collar, un funcionario de traje y corbata, es rodeado por una bandera argentina donde se distinguen las frases de Pern sobre la responsabilidad y el rol social del funcionario pblico. Estos dispositivos acompaaban el relanzamiento de la segunda etapa del gobierno peronista, apelando a la vocacin de servicio. Nada quedaba librado a la subjetividad de los empleados26. Esta operatoria de una carrera administrativa, el adoctrinamiento, la capacitacin, cursos de perfeccionamiento tcnico, escuelas de aprendizaje, de capacitacin administrativa, de formacin complementaria que se realizan en cada uno de los departamentos y finalmente la ereccin de la Escuela Superior del Estado para los cargos jerrquicos nos permite a su vez comprender cmo se pens la conformacin de una nueva rutina (en el sentido burocrtico), una nueva normativa, que hasta ese momento produca tensiones sustantivas a la hora de impulsar las polticas desde este estado ampliado27. Es decir, por sobre el intento de peronizar hay lgicas de instauracin de nuevas normas y tramas burocrticas de conformacin de una nueva racionalidad estatal y de creacin de nuevas capacidades institucionales funcionales al rgimen poltico de esos aos. Los criterios de los programas son elaborados en el Ministerio Tcnico, en el que se define una estructura inicial para los cursos de adoctrinamiento en tres bloques. Los dos primeros tems son Doctrina de gobierno y Constitucin Nacional, y el tercero, cuyos contenidos varan de ministerio en ministerio, analiza el segundo plan de gobierno y puntualmente las operatorias de cada ministerio y sus polticas. Trabajamos con los cursos que fueron dictados en tres de ellos. Dos de las nuevas reparticiones: la de comercio exterior y la de asuntos tcnicos, y el ministerio de obras pblicas con una trayectoria relevante desde su creacin en 189828. El tradicional Ministerio de Obras Pblicas utiliza la ltima hora de los das viernes en la realizacin de estos cursos (en un nmero de 1988), que se desarrollan entre julio a noviembre de ese ao. Para ello edita tres volmenes. La evaluacin es a travs de un cuestionario con las respuestas correctas de los 18 temas y clases en los que se divide el curso. Por su parte el Ministerio de Comercio Exterior dicta cursos diferenciados para los distintos estratos de los funcionarios del ministerio y entidades descentralizadas con una duracin de dos meses en la ltima hora de trabajo tres veces por semana y dividido en seis materias. En el Ministerio de Asuntos tcnicos son charlas del propio Ministro una vez por semana que finalizan con un trabajo prctico. El objetivo: inculcar las nuevas normas de la administracin pblica. En todos ellos el nfasis se pone en el papel activo de cada uno de los actores estatales y en cul es su espacio de actuacin. En todos se define la planificacin, qu es un plan, cmo funcionaba el estado en el perodo anterior y cules fueron los cambios operados, as como las nuevas actividades, los organismos dependientes de cada ministerio, las obras y acciones previstas para el quinquenio (1953-1958) con su respectiva justificacin que remita al IIPQ. En esta parte se diferencian y cada uno de los ministerios desplegaba aspectos puntuales. Por ejemplo, el de Obras Pblicas: las obras viales, sanitarias, puertos y vas navegables, las obras arquitectnicas, elevadores de granos, catastro nacional, as como las obras de la Fundacin Evita y las escuelas. El Ministerio de Comercio Exterior, en el que se aclara que la inscripcin a los cursos es voluntaria, puntualiza la concepcin econmica y en ella los aspectos financieros y poltica de crdito. La poltica de precios del mercado internacional, la diversificacin de los mercados exteriores, la poltica de radicacin de capitales as como el comercio latinoamericano y dentro de este el caso de Chile y el Instituto Argentino de Promocin del Intercambio (IAPI).

Nuevo Mundo Mundos Nuevos

Educar al funcionario: de la frialdad de las leyes a las innovaciones doctrinarias (Arg (...)

32

El MOP profundiza la capacitacin en las escuelas de aprendices que funcionan en las dependencias de Obras Sanitarias, Administracin General de Vialidad Nacional, la de aprendices para obreros y tripulantes Evita de la Direccin Nacional de Construcciones Portuarias y Vas Navegables, as como cursos de capacitacin administrativa en el edificio central del ministerio, Administracin General de Vialidad, Astillero Central, y Obras Sanitarias, en el que se matriculan unos 2000 obreros. De esta manera,
el agente de estado ha dejado de ser, segn el concepto del general Pern un simple asalariado, un ejecutor mecnico de tareas o funciones preestablecidas para transformarse en un colaborador efectivo pensante esencial de la accin del gobierno. As se pensaba el fin primordial de formar operarios competentes para atender sus necesidades tcnicas (pero) que al presente es necesario proveer a la adecuada formacin espiritual y cvica de quienes concurren a esos institutos. [] El perfeccionamiento de la administracin pblica, su desenvolvimiento regular, gil y activo, su empresa cada vez ms efectiva indilatoria [sic] vendr por los dos caminos sealados en el segundo plan quinquenal: adoctrinamiento y capacitacin.29

33

34

Finalmente, en torno de los proyectos y de los esfuerzos observamos una estrategia por educar a los funcionarios del gobierno, pieza clave dentro de un programa planificador que apuntaba a racionalizar las polticas, en el marco del Estado que amplia sus competencias. Luego de 1950, en el contexto de la Nueva Argentina, su perfil estaba atravesado por capacidades de difcil conciliacin. Eficiencia, racionalidad y control poltico fueron los trminos de una difcil ecuacin, pero si en su gnesis hubo un intento por consolidar un equipo de gobierno competente, las oportunidades del sistema facilitaron la creacin de espacios de control ideolgico funcionales a las nuevas estrategias polticas. La comprensin sociohistrica de los procesos instituyentes del estado peronista define un aspecto tan fundamental como descuidado para la indagacin historiogrfica de la cultura poltica del perodo. En definitiva, en ese sentido hemos procurado recorrer un objeto documental que da cuenta de un aspecto parcial pero ejemplar- que form parte de un amplio proceso de creacin y construccin de prcticas de accin estatal cuyo develamiento nos alerta sobre una tarea necesaria e inacabada, la de la comprensin de aquello que se nos haba presentado como concluido, y respecto de lo cual observamos un proceso que podemos experimentar con aprensin, pero no sin pensar que no se pens. Bibliografa
Acha, Omar. Sociedad civil y sociedad poltica durante el primer peronismo. En Desarrollo Econmico. Revista de Ciencias Sociales., n.174, 2004. Ansart, Pierre. Ideologa, conflictos y poder. La red de Jons. Premia editora, Mxico, 1983. Badiou, Alain. El Siglo. Editorial Manantial, Buenos Aires, 2005. Berrotarn, Patricia, Del plan a la planificacin. El Estado durante la poca peronista, Imago Mundi, Buenos Aires, 2003. Berrotarn, Patricia; Rougier, Marcelo y Juregui, Anbal. Sueos de bienestar en la Argentina. Estado y Polticas Pblicas durante el peronismo 1946/1955. Imago Mundi, Buenos Aires, 2004. Campione, Daniel. Prolegmenos del Peronismo. Los cambios en el Estado Nacional 1943-1946. Fundacin de Investigaciones Sociales y Polticas, Buenos Aires, 2003. Elena, Eduardo. What the people want: state planning and political participation in peronist arhentina en Journal of Latin Amercian studies, Vol 37: part 1 february 2005,Cambridge University press. Kuisel, Richard. Capitalism and the State in Modern France: Renovation and Economic Management in the 20th Century. Cambridge University Press, New York, 1981. Ozlak, Oscar: Polticas Pblicas y Regmenes Polticos: Reflexiones a partir de algunas experiencias Latinoamericanas Documento de Estudios CEDES Vol. 3 N 2, 1980 Buenos Aires.

Nuevo Mundo Mundos Nuevos

Educar al funcionario: de la frialdad de las leyes a las innovaciones doctrinarias (Arg (...)

10

Persello, Ana Virginia El partido radical. Gobierno y oposicin, 1890-1943, en Tesis de doctorado. UBA, Buenos Aires, 2004. Prol, Mara Mercedes Arreglos institucionales en el rgimen poltico del primer peronismo (1946-1955), Nuevo Mundo Mundos Nuevos, Debates, 2007, [En lnea], Puesto en lnea el 09 de diciembre de 2007. URL: http://nuevomundo.revues.org//index12592.html. Consultado el 15 mayo de 2008. Walkman,Peter, El Peronismo. Hispamrica, Buenos Aires, 1985.

Notas
1 Ley N 13529 y Ley N 14121. 2 Presidencia de la Nacin. Subsecretara de Informaciones. Segundo Plan Quinquenal. 1953. 3 Archivo General de la Nacin. Fondo Documental Secretara Tcnica. Legajo 664. Desde ahora AGNST. El subrayado en el original. 4 Recupero en esta frase una modalidad analtica planteada por Alain Badiou (2005). 5 (Elena Eduardo,2005) y (Acha, Omar,2004) 6 AGN-ST. Legajo 683. 7 Tal como plantea Daniel Campione (2003) las segundas y terceras filas de la administracin pblica y de las FFAA reciban la oportunidad de ascender en sus carreras y con ellos ascendan profesiones nuevas: Los economistas, los ingenieros. Los autnticos "hombres nuevos" en la funcin pblica lo eran bastante menos. Tambin en el terreno de reclutamiento de sus elites poltico-aministrativas, el peronismo combin la innovacin y la tradicin, la continuidad y el cambio. Pero una caracterstica comn a todos ellos se relaciona con un pensamiento identificado con el rol conductor del aparato estatal y una arraigada conviccin sobre la importancia de la adopcin de criterios tcnicos y cientficos basada en la estadstica, la planificacin y el anlisis que permita, inicialmente, una relativa autonoma respecto a los intereses econmicos y polticos que haban predominado en el perodo anterior. 8 Presidencia de la Nacin. Secretara Tcnica. Plan de Gobierno. 1947-1951. 1946 9 Entre otros autores Kuisel (1981) da cuenta de las polticas de planificacin en Francia en la dcada de 1930 y 1940. 10 Figuerola Jos. La colaboracin social en Hispanoamrica. Editorial Sudamericana. 1943. 11 AGN-ST. Legajo 640 y 664. A su vez estas estrategias eran un tema comn en los debates previos al perodo que analizamos. Vase entre otros (Persello. 2004). 12 Proyecto de la Escuela Superior de Administracin en AGN-ST. Legajo 640 y 683. 13 Presidencia de la Nacin. Op.cit ps 79-80. 14 AGN-ST. Legajo 657. Hay ejemplos de exoneraciones del primer perodo. 15 AGN-ST. Legajo 456 y 641. 16 Presidencia de la Nacin. Secretaria Tcnica. Ayuda memoria referente a la orientacin poltica del Gobierno. 1947-1951. Segunda edicin. 1949. 17 Esta escasez de datos es un latiguillo utilizado permanente para justificar el fracaso de las mismas. 18 Un ejemplo en el discurso de Pern ante las Cmaras solicitando la aprobacin de las leyes. 1 de Mayo de 1948. 19 AGN-ST Legajo 640 y Decreto N 20 Subsecretaria de Informaciones. Buenos Aires. Presidencia de la Nacin Manual Prctico del 2 Plan quinquenal. 1953. 21 AGN-ST Legajo 664. 22 Raul Mend. Medico santafecino de profesin. Dirigente de la Juventud Catlica en la segunda mitad de la dcada de 1930, actu como Secretario de Campaa del Consejo Arquidiocesano, secretario y presidente del Centro Universitario de Medicina. No se le conoce actuacin profesional pero desde la creacin de la Fundacin Eva Pern (1948) aparece entre sus filas y posteriormente salta al ministerio de Asuntos Tcnicos cuando este fue creado y se acepta la renuncia de Jos Figuerola en 1949.- En 1950 edita su libro El justicialismo. Doctrina y realidad peronista. Editado por Talleres Anglo Argentinos.

Nuevo Mundo Mundos Nuevos

Educar al funcionario: de la frialdad de las leyes a las innovaciones doctrinarias (Arg (...)

11

Este texto es una base de la consolidacin del justicialismo como doctrina del peronismo y de lo que se desarrolla en los cursos que estamos analizando. 23 Senz, Carlos Mara. El estatuto de Funcionarios Pblicos. Universidad de Santa Fe. 1954. 24 AGN.ST. Legajo 683. 25 Entre otros ejemplos: Pern Seala Normas para la Funcin Pblica, Buenos Aires. 1952; Presidencia de la Nacin, Subsecretaria de Informaciones; Dijo Pern Buenos Aires, 1953. 26 Secretara de Industria y Comercio. La funcin Pblica. Ediciones de la secretaria de Industria y Comercio de la Nacin. 1949. 27 La escuela que estaba prevista para el quinquenio 1953/57. 28 Adoctrinamiento peronista. Cursos del Ministerio de Obras Pblicas de la Nacin. Tomo 1. Adoctrinamiento Peronista; Tomo 2 Constitucin Justicialista, Tomo 3 Segundo Plan quinquenal. Talleres grficos del Ministerio de Obras Pblicas. 1952. Adoctrinamiento peronista Cursos. Ministerio de Comercio Exterior. 1952. .Adoctrinamiento peronista Curso. Ministerio de Asuntos Tcnicos. 1952 y 1953. 29 Discurso del Ministro de Obras Publicas al inaugurar los cursos y Resolucin N 1520. Ministerio de Obras Pblicas. 18 de Mayo de 1952.

Para citar este artculo

Referencia electrnica Patricia M. Berrotarn, Educar al funcionario: de la frialdad de las leyes a las innovaciones doctrinarias (Argentina 1946-1952)., Nuevo Mundo Mundos Nuevos [En lnea],Debates, 2008, Puesto en lnea el 16 junio 2008. URL : http://nuevomundo.revues.org/36602

@apropos
Patricia M. Berrotarn Universidad Nacional de Quilmes pberrot[at]gmail.com

Licencia Tous droits rservs Abstract / Resumen

The detailed and substantiate review of some concrete governmental practices allows us to inquire in what historical ways the state discursive action's plots developed during the first peronist government. Traditionally it has been considered the management of state during the first Peronist government as a homogeneous and indistinct phenomenon, and that has been questioned in some recent works. In this line we have reviewed a body formed by materials produced by the same state machinery. These are texts seeking to design a state functionarial subjectivity, not only through the establishment of patterns of obedience but through out a humanizing pedagogy and the politicization of bureaucracy. In that sense results interesting the distinction between the political sphere of peronism and state structures, as well as analysing their reciprocal interactions. Thus the modalities of building political power in the management of the state reveals their specific impact and contradictions. It comes to analysing ways in which the state built in a certain period some of its capabilities. Keywords : state history, peronism, bureaucracies, state

Nuevo Mundo Mundos Nuevos

Educar al funcionario: de la frialdad de las leyes a las innovaciones doctrinarias (Arg (...)

12

El examen pormenorizado y documental de algunas prcticas estatales concretas nos permite indagar en las formas histricas en las que se desenvolvieron las tramas discursivas de la accin estatal durante el primer gobierno peronista. Tradicionalmente se ha considerado a la gestin del estado durante dicho gobierno omo un fenmeno homogneo e indistinto que es cuestionado en algunos trabajos recientes. En esta lnea se revisa un corpus constituido por materiales producidos por la propia maquinaria estatal. Se trata de textos que procuran disear una subjetividad estatal funcionarial, no solo a travs del establecimiento de pautas de obediencia sino mediante una pedagoga humanizadora y politizadora de la burocracia. Al respecto resulta productiva la distincin entre la esfera poltica del peronismo y las estructuras estatales, a la vez que se analizan sus interrelaciones recprocas. De esta manera las modalidades polticas de construccin de poder en la gestin del estado revelan sus incidencias y contradicciones especficas. Se trata de analizar las formas en que el estado construye en un periodo determinado alguna de sus capacidades. Licence portant sur le document : Tous droits rservs

Nuevo Mundo Mundos Nuevos