A reforma da Lei de Enquadramento Oramental e as novas regras financeiras Por: Guilherme Waldemar dOliveira Martins Mestre em Direito Assistente

da Faculdade de Direito de Lisboa

Maria dOliveira Martins Mestre em Direito Assistente da Faculdade de Direito da UCP

SUMRIO: A. A Lei de Enquadramento Oramental e o Pacto de Estabilidade e Crescimento; B. Anlise sucinta das alteraes da Lei de Enquadramento Oramental; 1. Minimizao da disparidade entre contabilidade pblica e contabilidade nacional; 2. Reforo do equilbrio oramental; 3. Introduo dos novos princpios da estabilidade oramental, da solidariedade recproca e transparncia oramental; d. Criao do Conselho das Finanas Pblicas; e. Reforo da programao financeira; C. A regra de despesa e a regra de saldo: as grandes novidades da reforma da LEO; 1. A regra de despesa; 2. A regra de saldo.

Abstract: O presente artigo visa dar nota das principais alteraes que esto a ser discutidas no que toca Lei de Enquadramento Oramental, com especial enfoque em relao s regras de despesa e de saldo que a aparecem plasmadas, as quais parecem ser as grandes novidades da reforma da LEO. Para tanto tomaremos como base de apoio a proposta de lei 47/XI/2. agora em debate na Assembleia da Repblica. As alteraes propostas e ora em discusso so mltiplas. Embora uma parte significativa diga respeito a rearrumaes de artigos, esclarecimentos ou precises terminolgicas1, enumeraremos de seguida as principais reformas preconizadas na proposta de lei analisada: (1) Minimizao das disparidades entre contabilidade pblica e contabilidade nacional; (2) Reforo do equilbrio oramental; (3) Introduo dos novos princpios da estabilidade oramental, da solidariedade recproca e transparncia oramental; (4) Criao do Conselho das Finanas Pblicas; (5) Reforo da programao oramental; e (6) Criao de uma

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
Entre as pequenas alteraes, as mais significativas parecem-nos ser as que introduzem esclarecimentos ao funcionamento do princpio da no compensao, no consignao (artigos 6., n.s 5, 6, 7 e 8; 7., n. 2 als. f) e g) da ppl 47-XI/2.); e as pequenas alteraes que se fazem em relao apresentao da CGE: artigos 73., n. 4 77., n. 2 b) e 79. da ppl 47-XI/2.).
1

regra de despesa e de uma regra de saldo. Palavras-chave: Lei de Enquadramento Oramental, Novas regras financeiras, Pacto de Estabilidade

This article aims to give notice of major changes that are being discussed regarding the Budget Framework Law (Lei de Enquadramento Oramental - LEO), with special focus on rules for spending and balance that are newly shaped there and that seem to be the big news of the present review. For this we will analize the bill 47/XI/2. now being debated in Parliament. The changes proposed and under discussion are many. Although a significant portion relates on rearranging articles, terminological clarification or further details, we list below the main reforms envisaged in the draft bill analyzed: (1) Minimizing the gap between public accounting and national accounting , (2) Strengthening the fiscal balance, (3) Introduction of new principles of fiscal stability, solidarity and mutual budgetary transparency, (4) Creation of the Public Finance; (5) Strengthening of budget planning, and (6) Creating an expenditure rule and a balance rule.

Keywords: Budget Framework Law, New fiscal rules, The Stability and Growth Pact

A. A Lei de Enquadramento Oramental e o Pacto de Estabilidade e Crescimento O Pacto de Estabilidade e Crescimento foi adoptado, no mbito da aplicao do actual artigo 126 do TUE, para garantir a credibilidade do Euro e consta de dois Regulamentos do Conselho da Unio Europeia relativos ao reforo da superviso das situaes oramentais e clarificao da aplicao do procedimento sobre os dfices excessivos, bem como de uma Resoluo do Conselho, adoptada no Conselho Europeu de Amesterdo de 17 de Junho de 1997. No se tratava de um Pacto intergovernamental, mas de uma Resoluo poltica e de dois instrumentos tcnicos (Regulamentos CE ns 1466/97 e 1467/97), que podem ser objecto de alterao2. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
2De acordo com os regulamentos, os pases do Euro apresentaro programas de estabilidade, enquanto os pases no participantes na UEM continuaro a apresentar programas de convergncia. Em 1997 falou-se inicialmente apenas de um Pacto de Estabilidade, tendo, porm, prevalecido o ponto de vista segundo o qual o Crescimento econmico no poderia ficar arredado ou esquecido. Nesse sentido, ainda que timidamente, foi includa a referncia ao crescimento e criao de emprego. Em finais de 2002, a Comisso Europeia, perante os sinais de abrandamento e de recesso econmicos veio a considerar a necessidade de os regulamentos serem interpretados com inteligncia e flexibilidade, tendo em considerao as necessidades de combate recesso, de investimento e de criao de emprego, sem prejuzo do prosseguimento de um esforo de mdio prazo para a reduo sustentada da despesa corrente. A violao em 2003 do limite de 3 por cento para o dfice oramental pela Frana e pela

Este Pacto apresenta um determinado nmero de meios que visam salvaguardar a solidez das finanas pblicas na terceira fase da Unio Econmica e Monetria, de forma a reforar as condies para a estabilidade de preos e a garantir um crescimento sustentvel conducente criao de emprego. O objectivo visado de mdio prazo , assim, o de alcanar posies oramentais prximas do equilbrio (close to balance) ou excedentrias, que permitiro aos Estados membros enfrentar as flutuaes cclicas normais, mantendo o dfice pblico abaixo do valor de referncia de 3% do PIB. No caso de persistncia de dfice superior a 3% do PIB, no sendo a situao considerada excepcional e temporria, o pas fica sujeito a sanes pecunirias, que podem assumir a forma de uma multa de montante at 0,5% do PIB. O ordenamento portugus recebeu o mencionado Pacto de Estabilidade e Crescimento atravs da chamada Lei de Estabilidade Oramental (Lei n. 2/2002, de 28 de Agosto), que introduziu na Lei de Enquadramento Oramental (LEO)3 o Ttulo V, que integra os artigos 82. a 92.. Mais especificamente, o artigo 84. da LEO contm trs novos princpios oramentais: a estabilidade oramental, a solidariedade recproca e a transparncia oramental4. Pela proposta de lei 47/XI/2., agora em debate na Assembleia da Repblica, o Governo props alterar, pela quinta vez, a Lei de Enquadramento Oramental, no sentido do
Alemanha determinou uma proposta da Comisso de aplicao das sanes previstas, que o Conselho rejeitou. Perante este facto a Comisso suscitou junto do Tribunal de Justia a apreciao da conformidade da deciso do Conselho relativamente aos Tratados da Unio Europeia. A nova Comisso europeia, investida no Outono de 2004 apresentou ao Conselho Europeu uma reviso dos regulamentos de 1997. Assim, em 23 de Maro de 2005 foram alterados os regulamentos de 1997 (atravs dos Regulamentos CE ns 1055/2005 e 1056/2005, publicados a 27 de Junho de 2005), no sentido de um maior realismo e flexibilidade. Nenhum procedimento ser levantado contra um Estado em caso de haver crescimento negativo ou de se estar num perodo prolongado de muito fraco crescimento, enquanto antes se exigia uma quebra de produto de pelo menos 2%. Por outro lado, um Estado que registe um dfice excessivo temporrio, prximo do valor de referncia de 3% poder invocar uma srie de factores pertinentes, que evitam o desencadear do procedimento, ligados ao crescimento potencial, ao ciclo econmico, concretizao de reformas econmicas (aposentao, segurana social), s polticas de investigao e desenvolvimento e aos esforos oramentais com efeito a mdio prazo. 3Publicada no Dirio da Repblica, n. 192, Srie I-A, de 20 de Agosto de 2001; Republicada no Dirio da Repblica, n. 198, Srie I-A, de 28 de Agosto de 2002 (pgina 6072), com as alteraes introduzidas pela Lei Orgnica n. 2/2002 (Lei da Estabilidade Oramental), de 28 de Agosto, da Assembleia da Repblica; Publicada a segunda alterao no Dirio da Repblica, n. 150, Srie I-A, de 2 de Julho de 2003 - nova redaco dada ao artigo 35. (prazo de entrega da Proposta de Lei do OE na Assembleia da Repblica); Publicada a terceira alterao no Dirio da Repblica, n. 199, Srie I-A, de 24 de Agosto de 2004 - Lei n. 48/2004 de 24 de Agosto; Publicada a quarta alterao no Dirio da Repblica, n. 203, Srie I-A, de 19 de Outubro de 2010 - Lei n. 48/2010, de 19 de Outubro. 4 Sobre os princpios, consultar ALEXANDRA PESSANHA, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS e NUNO CUNHA RODRIGUES, As implicaes pblico-financeiras e concorrenciais do novo Cdigo dos Contratos Pblicos: anlise preliminar, in Revista de Finanas Pblicas e de Direito Fiscal, Ano 1, n. 3, 2008, pgs. 154-163.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

desenvolvimento sobretudo da reforma de 2002. Desenvolvimento este em que se destaca a implementao de um sistema oramental que seja limitador da despesa (em que se destacam a implementao oramentao top down, o reforo da programao financeira e a introduo de regras inditas de despesa e saldo). No sentido de facilitar a leitura do presente artigo, desdobraremos um pouco mais os termos da discusso para que se possa ficar com uma ideia das mltiplas alteraes propostas, pois esta , de facto, uma reforma global, que visa tocar em quase todos os domnios da Lei de Enquadramento Oramental. B. Anlise sucinta das alteraes da Lei de Enquadramento Oramental 1. Minimizao da disparidade entre contabilidade pblica e contabilidade nacional Na reviso da Lei de Enquadramento Oramental um dos temas principais em discusso diz respeito necessidade cada vez mais premente de uma maior aproximao s noes de contabilidade nacional, visando corrigir, pelo menos, os efeitos mais perniciosos da disparidade existente entre contabilidade pblica e contabilidade nacional. Nos termos da presente proposta de lei, prope-se uma aproximao basicamente a dois nveis. Por um lado, ao nvel das entidades do Sector Pblico Administrativo a que se refere o Oramento do Estado, de forma a que o seu universo seja to aproximado quanto possvel do universo das Administraes Pblicas tal como definido pelo SEC 95. Para tanto, prope-se a integrao no Oramento do Estado das entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido includas em cada subsector no mbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas ltimas contas sectoriais publicadas pela autoridade estatstica nacional, referentes ao ano anterior ao da apresentao do Oramento (v. artigo. 2., n. 5 e acertos feitos no artigo 76., n. 2 b) e c) da ppl 47-XI/2.). Esta alterao, que de resto corresponde a uma necessidade cada vez mais sentida, tem a vantagem de contribuir para uma aproximao de nmeros (embora no redunde ainda na coincidncia desejvel) entre aquilo que considerado dfice oramental em termos internos e aquilo que considerado dfice para efeitos de reporte Unio Europeia. Por outro, prope-se tambm que esta aproximao seja feita por via de uma maior aproximao da contabilidade pblica (ainda muito assente na lgica de caixa)

contabilidade nacional (numa lgica de acrscimo). Tambm aqui, a reforma proposta no desilude em relao s necessidades que se fazem sentir. A proposta faz nova tentativa (prevendo inclusivamente o recurso a sanes nomeadamente a sujeio com bvias excepes de alguns servios e fundos autnomos que ainda no apliquem o POCP ao regime de autonomia administrativa) de implementao do POCP, procurando reverter a utilizao ainda generalizada da ptica de caixa (artigo 11., n.s 2 e 3 da referida proposta).

2. Reforo do equilbrio oramental Significativas so tambm as novas propostas relativas ao apuramento do equilbrio oramental, sobretudo a formulao de um princpio de estabilidade oramental. No que toca ao equilbrio, parece-nos infeliz a alterao proposta ao artigo 9.. Na proposta em anlise, mantm-se o seu actual n. 1, substituindo o texto dos nmeros seguintes com a introduo das noes de receitas e despesas efectivas e no efectivas, saldo global e saldo primrio. E parece-nos infeliz, por consubstanciar um exemplo de m tcnica legislativa. Por um lado, porque introduz na lei conceitos doutrinrios, ainda por cima, incontroversos. Por outro, porque esvazia este preceito totalmente de sentido. O artigo 9. deixa de apontar para um equilbrio substancial numa ptica de contabilidade nacional para apontar no n. 1 para uma noo de equilbrio formal, em que a referncia s despesas efectivas e no efectivas, saldo global e primrio constitui apenas rudo5. Pelo contrrio, significativo de uma maior exigncia de rigor em relao ao equilbrio interno do Oramento do Estado parece-nos ser, por um lado, a revogao do n. 3 do artigo 23., passando-se a considerar tambm para efeitos de apuramento do equilbrio no que toca aos servios integrados, no s os activos como tambm os passivos financeiros e, por outro, o artigo 28., n. 3, em que se esclarece que, no apuramento do equilbrio do oramento da segurana social, ficam excludas as receitas provenientes do

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
que se depreendia do artigo 9. passa, nos termos da proposta apresentada, a constar expressamente do proposto artigo 10.- A (estabilidade oramental) e a possibilidade de reduo das transferncias oramentais em caso de endividamento excessivo passa a estar prevista no artigos 12. A (relativo ao endividamento das Regies Autnomas e Autarquias Locais) e 88..
5Aquilo

saldo da gerncia anterior6. 3. Introduo dos novos princpios da estabilidade oramental, da solidariedade recproca e transparncia oramental Ligado com a preocupao de um maior rigor quanto ao equilbrio, surge o princpio da estabilidade oramental (artigo 10. A), o qual impe a todas as entidades do sector pblico administrativo a verificao de situao de equilbrio ou excedente oramental, calculada de acordo com a definio constante do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais. Notamos, neste ponto, que embora no havendo aqui propriamente uma novidade (at porque j estava prevista no ttulo V do mesmo diploma, tendo sido introduzida na alterao LEO feita pela Lei Orgnica n. 2/2002), este contribui para tornar cristalino aquilo que j depreendamos do artigo 9. na redaco ainda em vigor: para que os oramentos do sector pblico administrativo se encontrem no seu conjunto equilibrados, para efeitos do artigo 9. da Lei de Enquadramento Oramental, tm de respeitar os critrios de convergncia na ptica da contabilidade nacional, por forma a que o Conselho no declare verificada a existncia de um dfice excessivo [...] (Lei de Enquadramento Oramental, p. 91). Ademais, este novo preceito, na redaco que resulta da proposta, apresenta, para ns, uma vantagem inegvel sobre o actual artigo 9.: o equilbrio ou excedente oramental a exigido no conta com as excepes dos artigos 23., 25. e 28., o que obviamente de saudar! Em relao ainda a este ponto, parece-nos que a introduo dos novos princpios da solidariedade recproca (que obriga todos os subsectores, atravs dos seus organismos, a contriburem proporcionalmente para a realizao do princpio da estabilidade oramental, de modo a evitar situaes de desigualdade) (10. B) e transparncia oramental (que gera um dever de informao entre todas as entidades pblicas) (10. C) serve e bem o intuito de um reforo da estabilidade oramental. Uma palavra nesta matria para comentar a introduo do j referido princpio da solidariedade recproca, que apesar de aparentemente incuo, vem oferecer s Regies Autnomas e s Autarquias Locais uma nova base para a discusso do limite de !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
que as referncias que se introduzem aos passivos e activos financeiros no n. 3 do artigo 28. so redundantes em relao ao que j resulta do actual n. 1 do artigo 28. (que nos termos da proposta se mantm). De facto, a referncia a receitas e despesas efectivas no n. 1 exclui partida as receitas e despesas com passivos e activos financeiros (pois estas so no efectivas).
6Entendemos

endividamento a que esto sujeitas. Este princpio, que parece resultar de uma extenso do princpio da solidariedade constitucionalmente reconhecido em relao s Regies Autnomas, poder vir a limitar o poder do Governo em relao capacidade de endividamento, nomeadamente das Regies Autnomas. Com efeito, embora o Tribunal Constitucional tivesse por assente que o limite de endividamento nunca foi constitucionalmente previsto de forma expressa (e que, portanto, a fixao do limite de endividamento zero seria uma possibilidade que decorria do presente regime legal), este ter, se esta reforma for por diante, que tomar em considerao as exigncias que resultam deste novo princpio da Lei de Enquadramento Oramental para ponderar em concreto o limite de endividamento a impor. Isto, de forma a que o subsector em causa no seja excessivamente onerado, em comparao com os demais que devem contribuir para a estabilidade oramental. Com efeito, por fora do princpio da solidariedade recproca os subsectores das Administraes Pblicas devem contribuir proporcionalmente para o esforo da estabilidade oramental (embora aqui tenhamos dvidas quanto proposta, pois no 10. B, n. 2 ao estatuir depois da referncia a uma contribuio proporcional que esta deve evitar a desigualdade, nos coloca a dvida de saber se a contribuio deve ser proporcional ou igual; parece-nos, no entanto, mais razovel que a contribuio seja proporcional).

4. Criao do Conselho das Finanas Pblicas Parece-nos tambm de destacar a criao de uma entidade administrativa independente (o Conselho das Finanas Pblicas) cuja misso pronunciar-se sobre os objectivos propostos relativamente aos cenrios macro-econmico e oramental, sustentabilidade de longo prazo das finanas pblicas e ao cumprimento da regra sobre o saldo oramental, prevista no artigo 12.-C, da regra da despesa da Administrao Central prevista no artigo 12.-D, e das regras de endividamento das regies autnomas e das autarquias locais previstas nas respectivas leis de financiamento, embora no vislumbremos, como adiante se explicar melhor, a relao que estabelece com os demais controlos oramentais previstos na LEO. 5. Reforo da programao financeira A reforma da Lei de Enquadramento Oramental evidencia uma clara preocupao no

sentido da implementao de uma oramentao em que se parte de grandes agregados e a partir da se definem os restantes nveis inferiores de gastos do Estado. Um dos instrumentos utilizados para este fim o da programao oramental. Nesta reforma, procura implementar-se um oramento que contm, lado a lado, os mapas oramentais tradicionais com mapas de programas. Apontando claramente neste sentido, a proposta de alterao da LEO ora em anlise apresenta um acentuado reforo da programao financeira. Por um lado, torna-a obrigatria deixando de ser uma faculdade. Por outro, prev-a com uma abrangncia universal: todas as despesas mesmo que no sejam plurianuais devem ser inscritas em programas, os quais servem para a concretizao de um ou vrios objectivos especficos (v. artigos 4., n. 3; 5., n. 3; 8., n. 3; 18., n. 1; 19.; 24.; 32. (v. em especial mapas XV e XVI); 35. n. 5; 45., n. 2 al. a); 51.; 64., n. 3; da ppl 47-XI/2.).! ! A implementao deste tipo de oramentao por programas conduz a uma alterao do processo oramental, o qual nos termos do artigo 12. B, se inicia com a sujeio a apreciao pela Assembleia da Repblica do PEC (incluindo um projecto de actualizao do quadro plurianual de programao oramental) e formulao das regras, complementares entre si, de despesa e saldo (12. C).! Realmente inovadoras e sem precedentes, passaremos de seguida a analisar estas ltimas alteraes com mais detalhe. !

C. A regra de despesa e a regra de saldo: as grandes novidades da reforma da LEO As regras financeiras, nomeadamente, aquelas que limitam a discricionariedade das polticas macroeconmicas esto muito na moda. De facto, no que concerne s polticas monetrias, desde o incio dos anos noventa do sculo passado que um nmero crescente de pases tem adoptado polticas que tinham por objecto a inflao, em detrimento das polticas concentradas na taxas de cmbio. Na rea financeira, a tendncia semelhante, na medida em que as medidas criadas para eliminar ou conter os dfices e para reduzir a dvida esto a ganhar uma grande popularidade em vrias partes do mundo7. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
7 Sobre o assunto e sobre todos, consultar GEORGE KOPITS, Fiscal Rules: Useful Policy Framework or unnecessary ornament?, IMF Paper, Setembro, 2001.

Todas estas regras partilham de um aspecto comum: visam conferir credibilidade conduta das polticas macroeconmicas pela eliminao das intervenes discricionrias. Existem, contudo, diferenas bvias: de facto a credibilidade atinge-se em velocidades diferentes. Enquanto as regras baseadas nas taxas de cmbio podem fornecer resultados imediatos, j as regras de saldo s se tornam credveis ao fim de um largo espao de tempo. No caso portugus foram identificadas duas inicialmente, ambas incidindo sobre saldos oramentais: (a) uma relativa s autarquias locais, e (b) outra aos fundos e servios autnomos (artigo 25. da LEO). Contudo, as leis financeiras aplicveis Administrao Regional e Local vieram modificar a natureza da regra aplicvel aos municpios (instituindo uma regra de dvida, e no de saldo) e criar uma nova regra de saldo oramental incidindo sobre as Regies Autnomas e sobre as Autarquias Locais8. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 8!Mais complexa se apresenta a regra de tipo numrico aplicvel ao Sector Pblico Empresarial. Prev o n.
2 do artigo 13. do Decreto-Lei n. 558/99, de 17 de Novembro, na redaco dada pelo Decreto-Lei n. 300/2007, de 23 de Agosto, que o endividamento ou assuno de responsabilidades de natureza similar fora do balano, a mdio-longo prazo, ou a curto prazo, se excederem em termos acumulados 30 % do capital e no estiverem previstos nos respectivos oramento ou plano de investimentos, esto sujeitos a autorizao do Ministro das Finanas e do ministro responsvel pelo sector ou da assembleia geral, consoante se trate de entidade pblica empresarial ou de sociedade, respectivamente, tendo por base proposta do rgo de gesto da respectiva empresa pblica. Trata-se de uma regra de tipo numrico para o Sector Pblico Empresarial que obriga a que a dvida (dentro e fora do balano) no possa exceder, em termos acumulados 30% do capital. Pretende abranger esta norma, em termos mais amplos, os passivos, como obrigao presente da entidade proveniente de acontecimentos passados, da liquidao da qual se espera que resulte um exfluxo de recursos da entidade incorporando benefcios econmicos8/8. Tendo em conta, contudo, que, no universo dos passivos, os acrscimos e diferimentos no so dvida, temos de restringir o conceito apresentado ao conceito de dvida financeira, que inclui as dvidas a instituies bancrias, emprstimos obrigacionistas e dvidas por contratos de leasing, abrangendo tambm quer a dvida financeira negocivel, quer a no negocivel, isto , tendo em conta que a primeira livremente transmissvel e que a segunda tem uma transmissibilidade reduzida ou at mesmo nula. Assim, em regra, a referida dvida financeira, cumulativamente: a) No poder exceder, em termos acumulados, 30% do capital; b) Dever estar prevista no respectivo oramento ou plano de investimento. Excepcionalmente, podero os referidos limites e/ou previso oramental ser ultrapassados por autorizao expressa do Ministro das Finanas e da tutela do sector, ou da Assembleia-geral, consoante se trate de Entidade Pblica Empresarial ou sociedade, respectivamente. Acresce ainda que o legislador no se refere s dvida financeira, mas tambm s responsabilidades fora do balano, implicando aqui um dever especial de informao e registo das referidas operaes, em nome da transparncia e clareza financeira. Ademais, conjugados os vrios conceitos, interessa clarificar que o legislador quando se refere ao capital, implica o capital em dvida, o que quer significar que a mencionada regra numrica vem limitar que as responsabilidades fora do balano no possam exceder 30% dos passivos registados. Ora, conjugando o artigo 13. com o disposto no artigo 7., do mesmo diploma, parece evidente que o apuramento dos passivos financeiros/dvida financeira submetidos referida regra numrica dever regerse pelo direito privado, porquanto no h nada disposto em contrrio, imperativa ou supletivamente.

Assim, em matria de regras oramentais de tipo numrico aplicveis a este artigo, temos actualmente a regra de saldo oramental para as Regies Autnomas. A Lei das Finanas das Regies Autnomas9 determina a fixao anual pela Lei do Oramento do Estado, com base em conceitos compatveis com a contabilidade nacional, de limites mximos ao endividamento das Regies Autnomas, os quais devero impedir que o servio da dvida (juros e amortizaes) ultrapasse 25% das receitas correntes do ano anterior (com excluso das transferncias e comparticipaes do Estado). Quanto regra de dvida para os municpios, a Lei das Finanas Locais10 estabelece hoje um limite de endividamento aplicvel individualmente a cada municpio. Este limite recai sobre o conceito de endividamento lquido municipal (definido em termos compatveis com o SEC95 e correspondente diferena entre a soma dos passivos qualquer que seja a sua forma e a soma dos activos), que no poder exceder, no final de cada ano, 125% das receitas municipais relativas ao ano anterior. De forma complementar, so ainda definidos limites, tambm em percentagem das receitas, para os emprstimos a curto prazo e aberturas de crdito, e para os emprstimos a mdio e longo prazo. A nova Lei das Finanas Locais introduziu assim, na terminologia das regras oramentais de tipo numrico, uma regra de dvida. A reforma da LEO vem desenvolver o caminho j trilhado e propor a introduo na Lei de Enquadramento Oramental de duas novas regras: a regra de despesa e a regra de saldo. A elas de seguida. 1. A regra de despesa No obstante o esforo empreendido pelo Estado portugus no que toca realizao de despesa11, a administrao oramental portuguesa est constantemente debaixo do fogo !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
O problema levanta-se, contudo, porquanto estamos dentro do sector pblico. E, como tal, h necessidade de ajustar os critrios de contabilizao empresarial privada/pblica com as contas nacionais, para efeitos de aplicao de regras harmonizadas aplicveis a todos os Estados membros da UE, tendo em vista a aplicao do concreta do Protocolo sobre o procedimento relativo aos dfices excessivos (PDE) anexo ao Tratado que institui a Comunidade Europeia, aprovado pelo Regulamento (CE) n. 3605/93, do Conselho, de 22 de Novembro de 1993. 9 Aprovada pela Lei Orgnica n. 1/2007, de 19 de Fevereiro. pela Lei n. 2/2007 de 15 de Janeiro. Portugal, nos ltimos anos tm sido realizadas inmeras reformas no sentido de reduo da despesa pblica: nomeadamente o PRACE; a reestruturao do servio civil tornando-o mais flexvel e responsvel;
11 Em 10 Aprovada

das crticas. Entre as crticas que mais recorrentemente lhe so dirigidas destacamos o facto de no ter um quadro geral de despesas de mdio prazo, uma vez que a actual programao abrange um nmero muito limitado de despesas; o facto de apresentar uma grande disparidade entre o crescimento da despesa pblica e o crescimento do PIB12; e sobretudo o facto de ainda no possuir uma regra de despesa. a esta regra de despesa que nos referiremos de seguida. Sem precedentes no nosso panorama oramental, esta merece ser explorada com um pouco mais de detalhe. A discusso em torno de uma regra de despesa, para efeito de controlo do gasto pblico, muito recente em Portugal. Esta foi lanada apenas em 2007 como proposta da Comisso para a Oramentao por Programas (COP). E em 2008, foi recomendada pela !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

a reforma do sistema de penses; a introduo da programao oramental; o simplex para reduo da burocracia e gastos inerentes; e a disponibilizao on-line de todos os servios pblicos bsicos. 12A histria recente das despesa pblicas conta-se em poucos pargrafos. Com algumas variaes ao longo dos anos, a despesa pblica tem vindo sucessivamente a aumentar. E o pico deste aumento foi atingido em 2009 (51% do PIB), superando o nmero j elevado atingido em 2005 (47,6% do PIB). Ao longo dos ltimos 35 anos, na origem da ampliao das despesas pblicas sobretudo as correntes (embora se reconhea que houve um acrscimo em relao a todas as despesas em geral) est sobretudo o aumento das transferncias correntes (reflexo do aumento das prestaes sociais) e das despesas de pessoal. O pagamento de juros foi tambm (embora no possa ser comparado com as anteriormente referidas, por ser de menor escala) causa de aumento de despesa pblica dispararam depois de 1974, abrandaram um pouco depois da adeso moeda nica e nos ltimos anos tm vindo (embora com oscilaes) a aumentar de novo. O crescimento da despesa pblica tem sido acompanhado por um aumento da carga fiscal, a qual no chega porm para cobrir toda a despesa. Deste desfasamento resulta uma situao deficitria crnica do OE portugus. Desde 1977 at meados dos anos 90 como se pode ver no quadro abaixo so mais os anos em que o dfice se encontra acima dos 5% do PIB do que aqueles em que se encontra abaixo desse valor. J mais recentemente, de assinalar que a partir de meados da dcada de 90, se assinala um abaixamento da percentagem do dfice em relao ao PIB. De 1997 a 2004, o valor do dfice rondou os 3%, encontrando-se apenas em 1998 e 2004 um pouco acima dos 3%. Em 2005, registou-se um aumento da despesa pblica que se associou a um dfice de 6,1% em relao ao PIB, o que valeu a Portugal a declarao de situao de dfice excessivo pelo Conselho da Unio Europeia. Em resposta ao mesmo, Portugal reduziu a sua despesa e, por consequncia, tambm o seu endividamento nos anos seguintes (at 2008). A reduo de despesa fica sobretudo a dever-se a um esforo de conteno das despesas de pessoal, subsdios e despesas de capital. Em particular no que toca s despesas de capital, de notar, alis, que a tendncia tem sido a da sua reduo progressiva se em 1999 estas representavam cerca de 5,8% do PIB (acima da mdia dos 27 pases da Unio Europeia que era de 3,5% do PIB) em 2009 estas representaram apenas 3,8% do PIB (agora abaixo da mdia dos pases da UE que de 4,2% do PIB). Em 2009, no obstante as medidas de conteno j mencionadas, verificou-se mais uma vez uma subida do volume da despesa pblica para 51% do PIB, disparando o dfice oramental para 9,4% do PIB. Esta situao de dfice excessivo fruto de um aumento de despesa (sobretudo das prestaes sociais, subsdios, outras despesas correntes e despesas de capital), agravado por uma reduo da receita fiscal (gerada por um abrandamento econmico), pela necessidade de implementao de medidas para a estabilizao do sistema financeiro e tambm pela necessidade de aquisio lquida de activos financeiros. A consequncia deste desfasamento de nmeros entre receita e despesa gerou uma dvida que ascende aos 76,8% do PIB. Note-se que Portugal acompanha o movimento de mais 12 Estados Europeus, no que toca a uma situao de dvida pblica acima do valor de referncia dos 60%. Mais uma vez por fora da declarao de situao de dfice excessivo pelo Conselho da Unio Europeia, foram tomadas medidas no sentido da reduo de despesa, acompanhadas de ajustamentos no lado das receitas.

OCDE (com expresso acolhimento das propostas j mencionadas de 2007), como forma de controlar mais eficazmente o crescimento de despesa. A sugesto de uma regra de despesa, em Portugal, surge da ideia de que o oramento deve definir grandes agregados de despesa como ponto de partida para a construo dos nveis inferiores da mesma13. Ou seja, trata-se aqui de construir o oramento em torno de grandes objectivos. Em concreto, uma regra de despesa visa a limitao quantitativa (podendo esta limitao ser expressa em unidades monetrias ou em percentagens em relao riqueza interna PIB ou PNB) da despesa pblica (no todo ou em parte, dependendo de opo legislativa) num determinado espao de tempo. A regra de despesa assenta, assim, essencialmente na fixao de objectivos plurianuais e fixa tectos quantitativos para o gasto pblico. Tal como foi proposto em 2007, a regra de despesa deveria ser expressa em unidades monetrias (tendo como subjacente uma taxa de variao real estvel e uma previso da taxa de variao dos preos para a despesa, em contabilidade nacional) e teria como objectivo a limitao da despesa primria da Administrao Central e da Segurana Social, incluindo a despesa com os investimentos pblicos, com excluso dos juros da dvida pblica pela imprevisibilidade de que padecem fruto da dependncia dos mesmos em relao evoluo das taxas de juro , e com excluso tambm das transferncias para a Administrao Regional e Local, por serem regidas por leis prprias. Estes tectos preveriam obviamente os casos de despesas imprevisveis (associadas dotao provisional). A COP previu tambm a sujeio a esta mesma regra do subsdio de desemprego (cujas flutuaes poderiam ser cobertas pela dotao provisional). Apontada como um caminho para a limitao do crescimento de despesa, a introduo de uma regra de despesa apresenta como principais vantagens, primeiro, o facto de obrigar a um estabelecimento mais rigoroso de prioridades, uma vez que no se parte de um oramento a preencher livremente, mas de um oramento constitudo partida por grandes agregados dentro dos quais tm de caber as despesas a realizar; segundo, o facto !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
13Por vontade poltica, a regra de despesa surge nesta reforma intimamente associada com a ideia do reforo da programao oramental (note-se que o artigo 12. D em que esta tratada se refere ao quadro plurianual de programao oramental). Mas no teria de ser necessariamente assim. No Relatrio de preparao desta Reforma, que se entendeu que a no estar a associada a um quadro plurianual, a regra de despesa coarctaria demasiadamente a aco governativa.

de contribuir para a no variao da despesa em caso de acrscimo inesperado de receita; e terceiro, o facto de obrigar a uma gesto rigorosa e parcimoniosa dos recursos. Porm, tal como reconhecido no Relatrio de Reviso da Lei de Enquadramento Oramental, esta regra de despesa no cumpre de forma isolada os objectivos de limitao de dfice e endividamento. Para o fazer, ela deve estar associada a uma regra sobre saldo. Claro que a regra de despesa ser tanto mais eficaz e operacional quanto melhor estiver construda e trabalhada. Estudemos ento as propostas que se apresentam em relao a ela: (a)No proposto artigo 12. D, prev-se que a regra de despesa conste de uma lei com o quadro plurianual de programao oramental a aprovar em simultneo com a primeira proposta de lei do Oramento do Estado aps a tomada de posse de novo Governo. (b) No que toca definio do universo pessoal, o texto da proposta de lei no nos parece totalmente claro. Dos n.s 6 e 7 do artigo 12. D do mesmo preceito esclarece-se que a regra de despesa a prevista servir de tecto para as despesas da Administrao Central financiadas por receitas gerais (note-se que as despesas imprevisveis e inadiveis esto tambm sujeitas a esse tecto por fora do n. 8, referindo-se em concreto dotao provisional), cumprindo a mesma funo para as despesas relativas a transferncias resultantes da aplicao das leis de financiamento das regies autnomas e das autarquias locais, para as transferncias para a Unio Europeia e para os encargos com a dvida pblica. Em relao a todas estas transferncias e aos juros, refere-se que ficaro sujeitas aos limites da despesa da Administrao Central financiada por receitas gerais. Porm, em nenhum ponto se torna claro, em concreto, como que esses limites se articulam com os limites de transferncias constantes das leis de finanas das Regies Autnomas e das

Autarquias Locais14, das regras dos tratados que regem as nossas relaes com a Unio Europeia e ainda com a variao das taxas a que os juros esto constantemente sujeitos15. Diramos at que a redaco do texto do artigo 12. D desilude um pouco, tendo em conta a (curta) histria da regra de despesa. Com efeito, a frmula da sujeio aos limites da despesa da Administrao Central financiada por receitas gerais parece-nos pecar por ambio em demasia em relao s solues mais prudentes, j preconizadas pela COP. Pensamos ser til a clarificao deste ponto pois s uma definio rigorosa do universo que abrange torna a regra de despesa eficaz no combate ao crescimento desmesurado da despesa. J em 2007, a COP alertava para a necessidade de minimizar a ocorrncia de situaes em que parte da dotao de um programa esteja includa no agregado de despesa sujeito regra, e parte no esteja. (c) No que toca ao universo temporal, o texto proposto sugere que os limites de despesa constantes de cada programa oramental vinculem no primeiro ano; os limites de despesa relativos a cada agrupamento de programas sejam vinculativos no segundo ano; e os limites de despesa relativos ao conjunto de todos os programas sejam vlidos nos terceiro e quarto anos seguintes. Nos termos da proposta, como os limites de despesa sero deslizantes pois o quadro plurianual ser revisto anualmente e, para os quatro anos seguintes, na Lei do Oramento do Estado, em consonncia com os objectivos estabelecidos no Programa de Estabilidade e Crescimento talvez conviesse o legislador impor, por uma razo de transparncia, como sugere a Comisso de Reforma, que as dotaes do ano anterior sejam dadas para comparao. (d) O texto da proposta omisso em relao forma como se expressa a limitao a impor pela regra de despesa. Pela aprovao simultnea com a Lei do Oramento do Estado, parece-nos embora a omisso do legislador deixe tudo em aberto que esta regra de despesa ter uma expresso quantitativa (ser expressa em unidades monetrias, em euros).
Intumos aqui por parte do legislador a pressuposio da aplicao do princpio da solidariedade. Princpio este, que obrigaria as Regies Autnomas e as Autarquias Locais a participarem no esforo da consolidao oramental. Porm, mais uma vez aqui esbarramos com a letra do 10. B, n. 2, o qual nos deixa na dvida acerca de saber como deve ser afinal repartido o esforo: igualmente ou proporcionalmente? 15 Em relao aos encargos correntes da dvida pblica e s contribuies para a Unio Europeia nem sequer se pode pretender aplicar o princpio da solidariedade. Ser que as alteraes que a se verificarem devem ser financiadas por verbas da dotao provisional?
14

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

Talvez aqui pudesse ser til a ponderao da sugesto de 2007 da COP: Os plafonds nominais para a despesa tero subjacente uma taxa de variao real estvel e uma previso da taxa de variao dos preos. Estas taxas serviro de ncora em caso de alteraes nos critriosestatsticos de apuramento da despesaprimria da Administrao Central e da Segurana Social alteraes essas que ocorrem periodicamente, associadas mudana de ano base das contasnacionais (SEC 95). (e) No que toca a saber o que fazer com as verbas que sobram no fim do ano oramental, para apurar se deve haver perda ou transio de saldos, o legislador optou por remeter para a elaborao de regras a definir pelo Governo, entreabrindo a porta para a transio. Est aqui, pois, mais uma vez, tudo em aberto. Sabemos que esta no uma soluo fcil, pois qualquer uma das opes tem os seus inconvenientes: a perda de saldos gera fenmenos ineficincia no gasto (antes que o ano termine as verbas so gastas pelos servios a que esto afectas, ainda que isso no seja feito segundo uma ponderao de economia, eficincia e eficcia, apenas para que no haja perdas); a transio de saldos coloca a questo de saber com que critrios feita e quem a avalia. Por isso mesmo espervamos aqui mais do legislador. (f) O legislador tambm omisso quanto hiptese de no aprovao atempada da lei de programao. Esta omisso coloca-nos perante a questo de saber (e a hiptese de no aprovao de um quadro plurianual no incio de uma nova legislatura no nos parece meramente acadmica) se ser de aplicar analogicamente o mecanismo de prorrogao do oramento em caso de no aprovao atempada ou se ser, pura e simplesmente, de partir do pressuposto que, nos termos do actual artigo 17., alnea c), no poder haver aprovao de Oramento sem o quadro plurianual a que se deve conformar. Em suma, no h dvida de que a ideia da regra de despesa em si boa e visa dar resposta a uma das crticas que mais recorrentemente se faz administrao oramental. Porm, em face de tantas indefinies e omisses, parece que tal como proposta no vai longe no seu propsito limitador da despesa. que o rigor que se exige ao executor oramental na realizao de despesa o mesmo que se exige do legislador quando se trata de estabelecer mecanismos para travar o seu crescimento. Sem uma regra de despesa claramente balizada, sem mecanismos de ajustamento automtico a flutuaes de preos e sem mecanismos de resoluo de impasses polticos, ficar tudo na mesma.

Ficamos pois espera dos desenvolvimentos que o debate proporcionado por esta reforma possa trazer.

2. A regra de saldo O artigo 12.-C, prev, nos n.s 1 e 4, que o saldo oramental das administraes pblicas definido de acordo com o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, corrigido dos efeitos cclicos e das medidas temporrias, no podendo, contudo ser inferior ao objectivo de mdio prazo, definido de acordo com o Pacto de Estabilidade e Crescimento. No sendo possvel o cumprimento desta regra, o desvio corrigido nos anos seguintes. O cumprimento destas regras objecto de parecer do Conselho das Finanas Pblicas previsto no artigo 12.-I. Em primeiro lugar, fica perfeitamente claro agora o desaparecimento da disparidade entre contabilidade pblica e contabilidade nacional, pelo menos para o apuramento do saldo oramental. Em segundo lugar, a lei nacional passa a identificar a obrigatoriedade de confronto entre o saldo oramental anual de curto prazo e o objectivo de mdio prazo, definido de acordo com o Pacto de Estabilidade e Crescimento, a saber: uma trajectria de ajustamento que conduza ao objectivo fixado para o excedente/dfice oramental e a evoluo prevista do rcio da dvida pblica, de acordo com a alnea a) do n. 2 do artigo 3. do Regulamento (CE) n. 1466/97, do Conselho, de 7 de Julho de 1997. De facto, e como j refere o Relatrio que acompanha o anteprojecto de reforma da Lei de Enquadramento Oramental16, reconhece-se que as leis de finanas regionais e locais j estabelecem alguns mecanismos que procuram limitar o dfice e o endividamento destes subsectores, sendo que no entanto, estes limites no parecem ser suficientes para garantir um contributo destes subsectores para a estabilidade oramental. Esta regra disciplinadora vem identificar que a deciso financeira e a aco oramental deixou de estar dependente da actuao discricionria dos entes pblicos, prpria do !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
16

Disponvel em http://www.min-financas.pt.

saldo de curto prazo) e que a partir de agora passa a existir um necessrio confronto entre as vrias formas de ajustamento oramentais e os efeitos na actividade econmica (apenas detectveis no saldo de mdio prazo). A base deste confronto entre o saldo de curto prazo e o saldo de mdio prazo evidencia a necessidade de assentar as boas contas pblicas em perodos, mais ou menos prolongado, de melhorias do saldo primrio ajustado ao ciclo. A regra de saldo resulta da conjugao de dois elementos: (1) da necessidade de cobertura das despesas pelas receitas, numa ptica de equilbrio oramental de curto prazo referindo-nos aqui mera sustentabilidade e (2) da manuteno do saldo oramental no ciclo econmico pela garantia de episdios contnuos de melhoria dos saldos estruturais. Ter assim, esta configurao bsica: Saldo de curto prazo ! Saldo estabelecido nos objectivos de mdio prazo No entanto, reconhece-se pelo Relatrio do anteprojecto da LEO, que esta regra por si no garante a sustentabilidade, tornando-se necessrio garantir que eventuais desvios sejam compensados em anos seguintes. Esta compensao poderia ser acautelada, garantindo, em cada ano, que a soma dos ltimos saldos em percentagem do PIB apurados no seja inferior a um valor de referncia. Pelo que a regra acima s far sentido, em termos prticos, se coadjuvada uma regra complementar, com o seguinte contedo:

"i=08 Saldo efectivot-1/PIBt-1 ! - x%

Assim, caso a primeira regra seja cumprida sempre, a segunda regra deixa de ser necessria. Por exemplo, na hiptese de o ciclo durar os 9 anos e ser simtrico, uma vez que a soma dos hiatos do produto tender a anular-se para o conjunto do ciclo e o objectivo de mdio prazo se situa em -0,5% do PIB potencial. Ora, caso se verifiquem desvios relativamente primeira regra, o cumprimento da segunda assegura que esses desvios so amortizados, conforme refere o relatrio evidenciado. Estranhamos, contudo, que o legislador no tenha evidenciado expressamente esta segunda regra, o que contraria o rigor associado disciplina financeira assente na regra de saldo.

Ser necessrio explicar, desta forma, que a dimenso da regra de saldo medida pela alterao do saldo primrio ajustado ao ciclo em percentagem do PIB potencial durante o episdio registado (ltimo ano do episdio menos o ano em causa antes de comear)17, enquanto a intensidade medida pelo quociente da dimenso sobre a durao do episdio. Esta melhoria dos saldos permite identificar dois grupos de consequncias macroeconmicas: a) O declnio do dfice e do rcio dvida/PIB18 e, lamentavelmente, um abrandamento econmico, o que permite identificar uma troca de eficincia entre o crescimento e a estabilizao dos saldos; b) O declnio do dfice e do rcio dvida/PIB como gerador de crescimento econmico, em funo de uma contraco com efeitos expansionistas ou nokeynesianos. Neste sentido, a regra de saldo est associada a uma metodologia de quantificao do efeito do ciclo nas polticas oramentais. Trata-se, por outras palavras, de estudar as vrias formas de ajustamento oramentais e confront-las com os efeitos na actividade econmica. Depois de materialmente apreendida esta regra, no conseguimos perceber, contudo, como compatibilizar a competncia do Conselho Superior de Finanas, a entidade encarregue da vigilncia da regra de saldo enunciada, com as competncias atribudas Assembleia da Repblica e ao Tribunal de Contas, em sede de controlo poltico, fundamentalmente. Por um lado, a fiscalizao poltica cabe Assembleia da Repblica e traduz-se quer na apreciao anual da Conta Geral do Estado, nos termos do artigo 107. da Constituio (controlo a posteriori); quer na apreciao, ao longo do ano, do modo como os Governos vo executando os Oramentos e pondo em prtica as suas polticas !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 17! Sobre o assunto, consultar! GUICHARD, STPHANIE, KENNEDY, MIKE, WURZEL, ECHKARD E ANDR,
CHRISTOPHE, 2007. "What Promotes Fiscal Consolidation: OECD Country Experiences" OECD Economics Department Working Papers 553, OECD Publishing, 2007, pg. 7. 18O rcio dvida/PIB representa uma medida da dvida pblica de um pas em relao ao Produto Interno Bruto. Esta medida d uma ideia sobre a capacidade de um pas fazer futuros amortizaes do capital em dvida. Quanto mais alto for o rcio, menor a probabilidade de um pas amortizar a dvida.

econmico-financeiras (apreciao dos oramentos provisrios) (controlo concomitante). Estas fiscalizaes (concomitante e a posteriori) junta-se fiscalizao que a Assembleia da Repblica exerce ex ante. Com efeito, preciso no esquecer que ao votar o Oramento do Estado, a Assembleia da Repblica exerce uma primeira fiscalizao19. Por outro, no exerccio da fiscalizao a posteriori e concomitante, a Assembleia da Repblica assistida tecnicamente pelo Tribunal de Contas: este emite no s parecer, no vinculativo, sobre a Conta Geral do Estado, com destino AR, como a assiste durante a execuo oramental at ao momento da publicao daquela conta20. A Assembleia da Repblica poder recusar a sua aprovao Conta Geral do Estado apresentada e responsabilizar politicamente o Governo em funes, se for o mesmo que executou o Oramento do Estado. Refira-se ainda que, segundo o artigo 197 da CRP, a Assembleia pode ainda votar moes de censura ao executivo, que devero ser propostas ou por um quarto dos Deputados em efectividade de funes ou por qualquer grupo parlamentar. A aprovao de uma moo de censura por maioria absoluta dos deputados em efectividade de funes implica a demisso do Governo (artigo 194 n1 f) da CRP). Alm disso, a Assembleia da Repblica poder accionar os mecanismos de responsabilizao poltica, ou solicitar informaes sobre o modo como se processa a execuo oramental. Para alm disso, conveniente explicar que a Assembleia da Repblica pode ainda recorrer UTAO, para obteno de documentos de trabalho tcnico sobre a gesto oramental e financeira pblica, nos termos da Resoluo da Assembleia da Repblica n. 53/2006, de 7 de Agosto de 2006. Ora, sendo assim, em relao a esta inovao no se percebe bem o alcance da criao do Conselho das Finanas Pblicas, porque no s no identificamos a natureza do controlo que feito e quais so os seus efeitos, como tambm no se estabelece uma bvia ligao em relao aos controlos j existentes: administrativo, poltico e jurisdicional.

Em suma, a reforma da LEO ao mesmo tempo muito ambiciosa e pouco !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

19 20

CARLOS MORENO, Gesto e controlo dos dinheiros pblicos, Lisboa: UAL, 1998, pg. 303. CARLOS MORENO, Gesto..., Op. Cit., pg. 303.

concretizadora. Ambiciosa, porque finalmente acolhe um conjunto de regras que tm sido introduzidas pelos vrios ordenamentos um pouco por todo o mundo. Pouco concretizadora, porque deixa uma grande margem de interpretao e de concretizao prtica de regras disciplinadoras e no discricionrias. E neste ponto no podemos deixar de notar que a margem de concretizao to ampla que at permite que tudo permanea exactamente como est. Ficaremos espera de mais desenvolvimentos no decurso desta reforma.