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Economista, analista de planejamento e oramento do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Administrador, analista de planejamento e oramento do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
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Sumrio
Apresentao 1.1. Como navegar 1.2. Mensagem da ENAP 1.3. Mensagem da coordenao do curso 1.4. Apresentao da equipe 1.5. Como est estruturado o treinamento? 1.6. Saiba como acompanhar o treinamento on-line 1.7. Importncia da tutoria e da interatividade 1.8. Avaliao do conhecimento anterior Mdulo I - Introduo 2.1. O que oramento pblico? 2.2. Funes do oramento 2.2.1. Oramento e as Funes de Estado 2.3. Tcnicas Oramentrias 2.3.1. Oramento Clssico ou Tradicional 2.3.2. Oramento de Desempenho ou de Realizaes 2.3.3. Oramento-Programa 2.3.4. Oramento Participativo 2.3.5. Tabela-resumo de Tcnicas e Prticas Oramentrias 2.4. Marcos Legais 2.5. Princpios Oramentrios 2.5.1 Princpios Oramentrios Clssicos 2.5.2 Princpios Oramentrios Modernos Mdulo II - Enfoques do Oramento 3.1. Enfoques do Oramento 3.2. Enfoque fiscal dos oramentos 3.2.1. A Necessidade de financiamento do Setor Pblico - NFSP 3.2.2. A experincia recente brasileira - oramento x inflao 3.3. Enfoque Programtico da Despesa 3.3.1. Exemplo de Programa de Governo 3.3.2. Conceitos Associados Estrutura Programtica Mdulo III - O Processo - Roteiro da Elaborao e Execuo Oramentria Anual 4.1. O Processo - Roteiro da Elaborao e Execuo Oramentria Anual Mdulo IV - Classificaes Oramentrias 5.1. Classificaes oramentrias 5.2. Classificaes Oramentrias da Despesa 5.2.1. Estrutura Programtica 5.2.2. Classificao Institucional
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Apresentao
Mensagem da ENAP
A ENAP investe em conhecimento e tecnologia gerencial de ponta, adaptados melhoria da gesto pblica, buscando traduzir em seus programas, as orientaes de governo para a inovao na gesto pblica. Para isto desenvolve estratgias modernas de capacitao, que possam atingir os dirigentes, os gerentes e demais servidores pblicos, com economia de tempo e permiti-lhes ordenarem o seu processo de aprendizagem de forma confortvel e produtiva, com alto padro de qualidade. Neste sentido, com vistas ampliao de suas aes de capacitao, a ENAP apresenta s organizaes e aos servidores pblicos o seu e-Cursos, desenvolvido com apoio do Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT do Ministrio do Trabalho e Emprego. Esperamos que voc possa fazer bom proveito dos contedos que estaremos veiculando nesta apostila para a melhoria do seu desempenho profissional e dos processos de trabalho da sua organizao. O sucesso desse projeto depende de sua participao. Organize sua agenda de estudos, participe e contribua com suas sugestes no decorrer do curso. O aperfeioamento de nossos servios depende de sua contribuio e satisfao. Presidente
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Coordenao
Apresentao da Equipe
A equipe que estar atuando na coordenao e assistncia aos treinandos constituda de profissionais que combinam a formao acadmica com larga experincia na Administrao Pblica. Os tutores so docentes com domnio do contedo e familiarizados com a metodologia do ensino presencial e a distncia. A equipe formada por profissionais capazes de lidar com questes terico-aplicadas, visando proporcionar ao treinando um apoio que reforce o processo de ensino-aprendizagem para a resoluo de problemas concretos no ambiente de trabalho.
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Curso Elaborao e Execuo de Oramento Pblico Escola Nacional de Administrao Pblica Como obter seu certificado
A ENAP supervisionar todo o treinamento e fornecer o certificado para aquele participante que tenha cumprido todas as etapas do curso com aproveitamento de 60% nos exerccios e avaliaes aplicadas.
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Mdulo I - Introduo
2.1. O que oramento pblico?
O Oramento pblico o instrumento de gesto de maior relevncia e provavelmente o mais antigo da administrao pblica. um instrumento que os governos usam para organizar os seus recursos financeiros. Partindo da inteno inicial de controle, o oramento pblico tem evoludo e vem incorporando novas instrumentalidades. No Brasil, reveste-se de formalidades legais. uma lei constitucionalmente prevista que estima a receita e fixa a despesa para um exerccio. Por causa dessa rigidez, as despesas s podero ser realizadas se forem previstas ou incorporadas ao oramento.
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No sentido dos dilemas alocativos que o governo enfrenta para realizao de suas polticas pblicas. Num ambiente de restrio oramentria, a alocao num dado setor, diminui inevitavelmente a capacidade alocativa nos demais setores. 6 Refere-se aqui ao prprio espao geogrfico onde os recursos sero aplicados, seja uma regio, um estado ou um municpio, por exemplo. 7 A forma como os recursos so captados da sociedade est inserida na poltica tributria do governo, quando ele define os segmento sociais e econmicos que contribuiro para a execuo das funes de Estado e em qual proporo isso ser feito.
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Glossrio
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2.3.3. Oramento-Programa
Essa tcnica oramentria foi introduzida na esfera federal pelo Decreto-Lei n 200, de 23/2/67, que menciona o oramento-programa como plano de ao do Governo Federal, quando, em seu art. 16, determina: em cada ano ser elaborado um oramentoprograma que pormenorizar a etapa do programa plurianual a ser realizado no exerccio seguinte e que servir de roteiro execuo coordenada do programa anual. Contudo, o marco legal que cristalizou a adoo do oramento-programa no Brasil foi a Portaria n 9, de 1974, expedida pelo Ministrio do Planejamento, que instituiu a classificao funcional-programtica. Essa portaria vigorou - com alteraes no decorrer dos anos, porm sem mudanas estruturais - at 1999. Foi revogada a partir do exerc cio de 2000, sendo substituda pela Portaria n 42, de 1999, do ento Ministrio do Oramento e Gesto, que instituiu uma classificao funcional e remeteu a estrutura programtica aos planos plurianuais de cada governo e esfera da federao.10 http://www.enap.gov.br/publicacoes/download/entra.asp?arq=../textos/44%20texto_discuss ao_ENAP.zip A concepo do oramento-programa est ligada idia de planejamento. De acordo com ela, o oramento deve considerar os objetivos que o Governo pretende alcanar, durante um perodo determinado de tempo. Com base nesta caracterstica, o
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Glossrio Para maiores detalhes sobre a reforma dos oramentos ocorrida a partir da Portaria n 42, ver Texto para Discusso ENAP n 44 , out/2001 Fabiano Garcia Core.
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Sendo assim, pode-se dizer que o oramento passa a ser um instrumento de operacionalizao das aes do governo, viabilizando seus projetos/atividades/operaes especiais em consonncia com os planos e diretrizes formuladas no planejamento. Alguns autores tm destacado as seguintes vantagens do oramento-programa em relao a mtodos de elaborao oramentria tradicionais: a) melhor planejamento de trabalho; b) maior preciso na elaborao dos oramentos; c) melhor determinao das responsabilidades; d) maior oportunidade para reduo dos custos; e) maior compreenso do contedo oramentrio por parte do Executivo, do Legislativo e da populao em geral ; f) facilidade para identificao de duplicao de funes; g) melhor controle da execuo do programa; h) identificao dos gastos e realizaes por programa e sua comparao em termos absolutos e relativos; i) apresentao dos objetivos e dos recursos da instituio e do inter-relacionamento entre custos e programas; e j) nfase no que a instituio realiza e no no que ela gasta. Em sua elaborao, o Oramento-Programa tem uma lgica que o distingue de outros modelos. Essa lgica pode ser traduzida em fases que, ao serem cumpridas, do ao oramento-programa toda a sua peculiaridade. So elas: Determinao da situao: identificao dos problemas existentes. Diagnstico da situao: identificao das causas que concorrem para o aparecimento dos problemas. Apresentao das solues: identificao das alternativas viveis para solucionar os problemas. Estabelecimento das prioridades: ordenamento das solues encontradas. Definio dos objetivos: estabelecimento do que se pretende fazer e o que se conseguir com isso. Determinao das tarefas: identificao das aes necessrias para atingir os objetivos. Determinao dos recursos: arrolamento dos meios: recursos humanos, materiais, tcnicos, institucionais e servios de terceiros necessrios. Determinao dos meios financeiros: expresso monetria dos recursos alocados.
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Curso Elaborao e Execuo de Oramento Pblico Escola Nacional de Administrao Pblica 2.3.4. Oramento Participativo11
Os oramentos pblicos nas democracias representativas so elaborados pelos poderes Executivo e Legislativo. Alis, segundo os juristas especializados, a principal razo da existncia do Legislativo na sua funo precpua de representao popular, est na co-participao com o executivo na alocao dos recursos pblicos por intermdio da elaborao dos oramentos. O oramento participativo incorpora a populao ao processo decisrio da elaborao oramentria, seja por meio de lideranas da sociedade civil, seja por meio de audincias pblicas ou por outras formas de consulta direta sociedade. Trata-se de ouvir de forma direta as comunidades para a definio das aes do Governo para resoluo dos problemas por elas considerados prioritrios. exercitado no Brasil em alguns estados da federao e em muitas Prefeituras. Na Unio, no tem sido aplicado, embora sejam feitas audincias pblicas durante o processo legislativo para captar sugestes da sociedade. No Brasil, dada a quantidade de despesas obrigatrias e a pouca flexibilidade para o redirecionamento das aes governamentais12 , os processos que contemplam a participao popular na definio dos oramentos se atm a uma parcela restrita da alocao dos recursos.
Denominao
Oramento Tradicional
Caractersticas
Observaes
- Processo oramentrio em que Apresenta valores para as despesas explicitado com pessoal, material, servios etc., apenas o objeto de gasto. sem relacionar os gastos a nenhuma finalidade (programa ou ao). Tambm conhecido como Oramento Clssico.
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Para um maior entendimento sobre o tema, ver Oramento Participativo o que , para que serve, como se faz. Valdemir Pires, 1999. 12 O excesso de vinculao das receitas a reas pr-determinadas de despesas, associadas com as despesas obrigatrias (entendidas como aquelas em que o governo no pode deixar de pagar), engessam o oramento, diminuindo significativamente a margem de manobra para as decises alocativas. Esse assunto ser tratado com mais detalhes no tpico 3.
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OramentoPrograma
Originalmente, integrava o sistema de planejamento, programao e oramentao introduzido nos Estados Unidos, no final da dcada de 1950, sob a denominao PPBS (Planning Programming Budgeting System ).
Oramento Participativo
Necessidade de um maior discricionariedade do governo na alocao dos gastos, a fim de que possa atender os anseios da Sociedade. Requer auto grau de mobilizao social. Deve haver disposio do poder pblico em descentralizar e repartir o poder.
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Oramento Base-Zero
- Processo oramentrio que se apia na necessidade de justificativa de todos os programas cada vez que se inicia um novo ciclo oramentrio. - Analisa, rev e avalia todas as despesas propostas e no apenas as das solicitaes que ultrapassam o nvel de gasto j existente. - Oramento elaborado atravs de ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa. - Critrio de alocao de recursos atravs doestabelecimento de um quantitativo financeiro fixo (teto), obtido mediante a aplicao de um percentual nico sobre as despesas realizadas em determinado perodo.
Abordagem oramentria desenvolvida nos Estados Unidos, pela Texas Instruments Inc., durante o ano de 1969. Foi adotada pelo Estado da Gergia (governo Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de 1973.
Repetio do oramento anterior acrescido da variao de preos ocorrida no perodo. Esse percentual nico serve de base para que os rgos/unidades elaborem suas propostas oramentrias parciais.
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Mesmo reconhecendo a importncia dos Princpios oramentrios na formulao dos oramentos, no h uma aprovao absoluta e unnime desses. Segundo SILVA (1962), "esses princpios no tm carter absoluto ou dogmtico, antes constituem categorias histricas e, como tais, esto sujeitos a transformaes e modificaes em seu conceito e significao". comum encontrar na literatura clssica sobre oramento doutrinadores divergindo sobre estrutura e conceituao dos Princpios Oramentrios. Todavia, existem aqueles que so geralmente aceitos, os quais sero o objeto de nosso estudo neste tpico. Neste sentido, bom ter em mente que a instituio dos Princpios Oramentrios remonta os tempos do Estado Liberal17, poca em que as finanas pblicas eram pouco complexas. SANCHES (1997), ao analisar os princpios oramentrios considerou-os em duas categorias distintas: os Princpios Oramentrios Clssicos (ou Tradicionais) e, os Princpios Oramentrios Modernos (ou Complementares). Os Princpios Oramentrios Clssicos so aqueles cuja consolidao deu-se ao longo do desenvolvimento do oramento (desde a Idade Mdia, at meados do Sculo XX), e surgiram numa poca em que os oramentos tinham forte conotao jurdica. Talvez, aqui esteja a explicao de suas formas rgidas e simples. J os Princpios Oramentrios Modernos, comearam a ser delineados na era moderna do Oramento, quando sua funo extrapolou as fronteiras poltico-legalistas, invadindo o universo do planejamento (programao) e da gesto (gerncia). Muitos autores reconhecem que vrios Princpios Oramentrios Tradicionais esto acolhidos na ordem jurdica brasileira18, seja de modo mais ou menos explcito. A seguir, destacam-se alguns dos princpios oramentrios clssicos mais essenciais.
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Refere-se aqui ao perodo em que Adam Smith desenvolveu suas idias sobre o liberalismo econmico, a partir do final do sculo XVIII. 18 A Lei n 4.320/64 acolhe e explicitas este princpios. Para um melhor entendimento sobre o assunto ver Edio Comentada publicada pelo Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBAM.
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2.5.1.2. Princpio da clareza Pelo Princpio da Clareza, o oramento deve ser claro e de fcil compreenso a qualquer indivduo. 2.5.1.3. Princpio do equilbrio No respeito ao Princpio do Equilbrio fica evidente que os valores autorizados para a realizao das despesas no exerccio devero ser compatveis com os valores previstos para a arrecadao das receitas. O princpio do equilbrio passa a ser parmetro para o acompanhamento da execuo oramentria. A execuo das despesas sem a correspondente arrecadao no mesmo perodo acarretar, invariavelmente, resultados negativos, comprometedores para o cumprimento das metas fiscais. 2.5.1.4. Princpio da exclusividade No Princpio da Exclusividade, verifica-se que a lei oramentria no poder conter matria estranha fixao das despesas e previso das receitas. 2.5.1.5. Princpio da legalidade O Princpio da Legalidade estabelece que a elaborao do oramento deve observar as limitaes legais em relao aos gastos e s receitas e, em especial, ao que se segue quanto s vedaes impostas pela Constituio Federal Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios: exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabelea; cobrar tributos no mesmo exerccio financeiro da Lei que o instituiu ou elevou ou em relao a fatos ocorridos anteriores vigncia da Lei ressalvadas condies expressas na Constituio Federal, instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situao equivalente, proibida qualquer distino em razo de ocupao profissional ou funo por eles exercidas;; utilizar tributo com e feito de confisco; estabelecer limitaes ao trfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrana de pedgio pela utilizao de vias conservadas pelo Poder Pblico; instituir impostos sobre: a) patrimnio, renda ou servios, entre os Poderes Pblicos; b) templos de qualquer culto; c) patrimnio, renda ou servios dos partidos polticos, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituies de educao e de assistncia social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei; d) livros, jornais, peridicos e o papel destinado a sua impresso.
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2.5.1.6. Princpio da no-afetao (no-vinculao) das receitas Segundo esse princpio, nenhuma parcela da receita poder ser reservada ou comprometida para atender a certos ou determinados gastos. No considerado como um princpio clssico. Trata-se de dotar o administrador pblico de margem de manobra para alocar os recursos de acordo com suas prioridades. No Brasil, esse princpio no vem sendo observado. Nos ltimos anos, paulatinamente tm sido criadas receitas com automtica vinculao a reas de despesas especficas. Exemplo: CPMF para Sade. Recentemente, vrios fundos foram criados vinculando a receita a reas como telecomunicaes, energia e cincia e tecnologia, para citar apenas essas. A vinculao, se por um lado, garante a regularidade no aporte de recursos para as determinadas reas, por outro diminui significativamente a margem de manobra do governante para implementar polticas de acordo com suas prioridades. O resultado que em algumas reas h excesso de recursos que no podem ser carreados para outras que esto com escassez. O excesso de vinculao faz com que haja, em boa medida a priori, uma repartio definida legalmente entre as reas de governo, diminuindo significativamente as alternativas de opes alocativas dos administradores pblicos. 2.5.1.7. Princpio da publicidade O Princpio da Publicidade diz respeito garantia da transparncia e pleno acesso a qualquer interessado s informaes necessrias ao exerccio da fiscalizao sobre a utilizao dos recursos arrecadados dos contribuintes. 2.5.1.8. Princpio da unidade oramentria O Princpio da Unidade Oramentria diz que o oramento uno. Ou seja, todas as receitas e despesas devem estar contidas numa s lei oramentria. 2.5.1.9. Princpio da uniformidade Para a obedincia do Princpio da Uniformidade , os dados apresentados devem ser homogneos nos exerccios, no que se refere classificao e demais aspectos envolvidos na metodologia de elaborao do oramento, permitindo comparaes ao longo do tempo.
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2.5.1.10. Princpio da universalidade Pelo Princpio da Universalidade , todas as receitas e todas as despesas devem constar da lei oramentria, no podendo haver omisso. Por conta da interpretao desse princpio os Oramentos da Unio incorporam receitas e despesas meramente contbeis, como, por exemplo, a rolagem dos ttulos da dvida pblica. Da os valores globais dos oramentos ficam superestimados, no refletindo o verdadeiro impacto dos gastos pblicos na economia. Est em discusso a alterao da interpretao desse princpio, de forma acabar com essa distoro nos nmeros globais da pea oramentria. 2.5.1.11. Princpio do oramento bruto Determina que todas as receitas e despesa devem constar na pea oramentria com seus valores brutos e no lquidos.
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Esta diviso de enfoques dos oramentos um recurso didtico, cuja finalidade destacar seu carter multidimensional. 21 Glossrio 22 Ser visto adiante que a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF atribuiu LDO a fixao de diversas metas fiscais, incluindo as de resultado. 23 Para um amplo entendimento sobre a metodologia, consultar Finanas Pblicas Teoria e Prtica no Brasil. Cap. 2. Giam biagi & Alm, 1999. Ed. Campus. 24 Contudo, os dados oficiais de NFSP so os publicados pelo BACEN, que utiliza uma estatstica fiscal agregada, medindo apenas a dimenso do desequilbrio atravs da variao do endividamento pblico no financeiro (critrio abaixo da linha). Esse mesmo critrio utilizado para contabilizar o resultado do chamado setor pblico consolidado, que contempla as esferas federal, estadual e municipal de governo, alm das empresas estatais.
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Glossrio Glossrio
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A diferena de termos reais para nominais a inflao. O oramento elaborado em termos nominais.
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Pelo lado da despesas, do ponto de vista das dotaes especficas, ocorria uma defasagem dos custos nominais no momento da execuo vis--vis a dotao fixada previamente, comprometendo em muitos casos de forma irreversvel a execuo. Imagine um projeto de construo de uma escola cujo o custo foi estimado em 1000 unidades monetrias da poca. No projeto do oramento previa-se uma inflao mdia para o ano seguinte de 30%, que grosso modo levaria a escola a custar 1300. Na realidade, a inflao foi de 80% . Se a unidade recebeu os recursos no incio do ano, para a construo da escola, conseguia implementar a obra. Conforme o ano ia decorrendo aqueles 1300 no seriam suficientes para a construo, porque os preos dos materiais, mo-de-obra e demais insumos necessrios estariam mais elevados. Essa distoro fazia com que as alteraes oramentrias fossem enormes. Em decorrncia houve uma desmoralizao da pea oramentria por completo, tanto pelo lado das receitas como pelas despesas. Nesse perodo, o Oramento acabou se configurando como um instrumento de gesto formal, no levado srio. O que valia era a luta por recursos durante a execuo. Com a estabilizao da inflao, as estimativas das receitas se aproximaram significativamente da realidade da arrecadao. Em conseqncia, as despesas fixadas tendem a no se depreciarem no decorrer do ano. O oramento pode ento ser um instrumento efetivo de gesto pblica, como de fato o nas economias desenvolvidas.
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A programao das despesas nos oramentos da Unio ocorre tendo em vista o planejamento de mdio prazo, definido no mbito do Plano Plurianual - PPA. Neste sentido, o programa o mdulo de integrao do Plano com os Oramentos. com base no Programa que se articula um conjunto de iniciativas que visem soluo de um problema ou atendimento de uma demanda da sociedade. Pode tambm estar relacionado ao aproveitamento de oportunidades no campo de atuao do setor pblico. A figura a seguir esquematiza a construo de programas segundo a metodologia utilizada atualmente na esfera federal de Governo.
PPA/ORAMENTOS PPA/ORAMENTOS
Construo de Programas
PROBLEMA OBJETIVO + INDICADOR
CAUSAS C1 C2 C3
AES A1 A2 A3
O Programa, na metodologia atualmente adotada, como j se observou, deve ser constitudo a partir de um problema. Esse problema deve ser compreendido como decorrncia de um conjunto de causas. Estas, por sua vez devem ser atacadas, neutralizadas ou aplacadas. Neste sentido, o problema deve ser entendido como a conseqncia de uma ou vrias causas. Desta forma, o objeto da ao passa a ser atuar
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PPA/ORAMENTOS PPA/ORAMENTOS
LOA PROGRAMA X
As aes oramentrias podem ser definidas como projetos, atividades ou operaes especiais. As atividades e projetos devem estar associadas a um produto que um bem ou um servio ofertado pelo setor pblico. Esse produto deve ser quantificado fisicamente por intermdio da "meta da ao". Segundo Medeiros (2001), baseado na metodologia de elaborao do PPA 20002003, a consistncia da construo de um programa ser garantida se atender os seguintes requisitos: Conter objetivo claro e preciso, que esteja alinhado estrategicamente aos objetivos do Governo e aos objetivos setoriais. referir-se expressamente ao problema ou demanda que se quer solucionar ou atender. ser passvel de mensurao por um ou mais indicadores. ser compatvel com os recursos disponveis.
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3.3.1. Exemplo de Programa de Governo (baseado no oramento fiscal da Unio para o exerccio de 2003 e no PPA 2000 - 2003)
Com base no esquema seguinte, pode-se observar um exemplo de estruturao de Programa de Governo, seus atributos, suas aes e a lgica intrnseca utilizada para combater o problema reconhecido. Agora, considere-se as informaes da Secretaria do Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto sobre o Programa Erradicao do Trabalho Infantil:
"Voc sabia que no Brasil, o trabalho para pessoas com menos de 16 anos proibido por lei, exceto na condio de aprendiz a partir dos 14 anos? Mas a realidade bem outra. Segundo levantamento do IBGE, de cada 10 crianas brasileiras uma est trabalhando. Crianas podem ser encontradas em situaes perigosas e insalubres: catando lixo na rua ou servindo aos traficantes. Nas reas rurais realizam trabalhos inadequados em plantaes de cana e carvoarias. A pobreza um dos fatores que levam essas crianas a abandonar a escola e trabalhar. Um outro fator de ordem cultural: os pais no acreditam que possam melhorar a condio social se os filhos tiverem oportunidade de estudar. O programa Erradicao do Trabalho Infantil - PETI nasceu para combater este tipo de situao, com aes como a Bolsa Criana-Cidad, que oferece apoio financeiro s famlias que mantenham na escola os filhos de 7 a 14 anos, manuteno das crianas e adolescentes na jornada ampliada onde so desenvolvidas atividades de reforo escolar, esportivas, culturais, artsticas e aes educativas e de fiscalizao. Em 2001 o PETI beneficiou cerca de 794 mil crianas e adolescentes. Espera-se beneficiar somente no ano de 2002, mais de 866 mil crianas e adolescentes entre 7 e 14 anos."
A partir da, se pode destacar algumas caractersticas do enfoque programtico nesta iniciativa; O Problema: a ocorrncia do trabalho infantil ilegal; O Programa: Erradicao do Trabalho Infantil; O Indicador de performance: Taxa de trabalho infantil; Frmula de clculo do Indicador: Relao percentual entre o nmero de crianas na faixa etria de 5 a 14 anos que trabalham e o nmero total de crianas na faixa etria de 5 a 14 anos; A Fonte: PNAD - Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios/IBGE; A Situao inicial x A Situao desejada: de 8,9% para 5% no final do PPA, ou seja 2003;
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Por fim, com este exemplo, viu-se que a programao da despesa est baseada numa metodologia, que busca orientar a alocao dos recursos oramentrios na direo da resoluo dos problemas. Como conseqncia, preponderante reconhecer as causas e formular aes que as combatam, dot-las com recursos necessrios e acompanhar os resultados alcanados. Quando necessrio, promover as correes devidas. Embora o estgio atual do enfoque programtico seja avanado em relao ao passado recente, a programao da despesa ainda enfrenta muitos desafios. Com o desenvolvimento de novas tcnicas e a difuso de experincias bem sucedidas em oramentao pblica, ser possvel manter a trajetria de evoluo dos modelos de oramento moderno.
3.3.2. Conceitos Associados Estrutura Programtica (extrado do Manual Tcnico de Oramento - MTO-02 para 2003)
Programa Para atender necessidade de organizar todas as aes do Governo e diante da impossibilidade, no momento, de se alocar determinadas despesas aos programas finalsticos, como seria desejvel, foram considerados, na elaborao do Plano Plurianual 2000-2003 e dos oramentos da Unio para esse perodo, quatro tipos de programa:
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Tipos de programas previstos: Programas Finalsticos So programas que resultam em bens e servios ofertados diretamente sociedade. Seus atributos bsicos so: denominao, objetivo, pblico-alvo, indicador (es), frmulas de clculo do ndice, rgo (s), unidades oramentrias e unidade responsvel pelo programa. O indicador quantifica a situao que o programa tenha por fim modificar, de modo a explicitar o impacto das aes sobre o pblico alvo. Programas de Gesto de Polticas Pblicas Os Programas de Gesto de Polticas Pblicas abrangem as aes de gesto de Governo e sero compostos de atividades de planejamento, oramento, controle interno, sistemas de informao e diagnstico de suporte formulao, coordenao, superviso, avaliao e divulgao de polticas pblicas. As aes devero assumir as peculiaridades de cada rgo gestor setorial. Os programas de gesto de polticas pblicas assumiro denominao especfica de acordo com a misso institucional de cada rgo. Exemplo: Gesto da Poltica de Sade. Seus atributos bsicos so: denominao, oramentrias e unidade responsvel pelo programa. Programas de Servios ao Estado Programas de Servios ao Estado so os que resultam em bens e servios ofertados diretamente ao Estado por instituies criadas para esse fim especfico. Seus atributos bsicos so os mesmos dos programas finalsticos, com a diferena que o pblico-alvo o prprio setor pblico. Programa de Apoio Administrativo O conceito inicial, quando da reforma gerencial do planejamento e oramento, ocorrida em 2000, deste tipo de Programa que ele agregaria as despesas de natureza tipicamente administrativa e outras que, embora colaborem indiretamente para a consecuo dos objetivos dos programas finalsticos, no so passveis de apropriao a esses programas. objetivo, rgo(s), unidades
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Projeto Instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou aperfeioamento da ao do Governo. Atividade
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Localizao do Gasto As atividades, projetos e operaes especiais so desdobradas em subttulos para especificar a localizao geogrfica integral ou parcial das aes. A localizao do gasto corresponde ao maior nvel de detalhamento da estrutura programtica, sendo o produto e a unidade de medida, os mesmos da ao oramentria. Com a finalidade de disciplinar a criao e a codificao dos localizadores foi estabelecido, a partir de 2002, um esquema baseado na codificao do IBGE e que ser Pgina 33
Execuo Oramentria
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O ciclo oramentrio completo, compreende a elaborao, execuo, controle e avaliao. Nesse curso vamos nos deter aos aspectos da elaborao e execuo.
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Meta Fiscal A elaborao oramentria, luz da Lei de Responsabilidade Fiscal30 e da Constituio, comea com o estabelecimento das metas de resultado fiscal Estas metas fiscais esto associadas poltica fiscal que os governos implementam. Em relao aos oramentos, os resultados podem variar de equilibrado, deficitrio ou superavitrio31. No caso do Governo Central, a tnica tem sido a busca de resultados primrios positivos (supervites) com o objetivo de estabilizar a relao dvida/Produto Interno Bruto - PIB. De acordo com o PLOA 2003, caber ao Governo Central produzir no exerccio financeiro de 2003 um supervit de 39,6 bilhes de Reais, (includo o resultado das estatais, desconsiderados os resultados dos demais entes), o que equivale a 2,8% do PIB. J para o Setor Pblico Consolidado (includos os resultados dos estados, DF e municpios), esta meta de resultado primrio de 3,5% do PIB. A meta para 2002 era semelhante, porm foi alterada em funo da conjuntura no bojo de mais um acordo com o Fundo Monetrio Internacional para o ltimo quadrimestre de 2002 e para o ano 200332. Portanto, a partir deste nmero estabelecido na meta fiscal que o oramento comea a ser elaborado. De acordo com a estimativa da receita descortina-se o espao para a fixao da despesa. Previso das Receitas O clculo de previso das receitas pblicas procura levar em considerao um conjunto de fatores dinmicos e complexos que afetam, para mais ou para menos, a sua realizao. Como exemplo disto temos os chamados efeitos preo, renda e legislao. Estes efeitos afetam o nvel das receitas, se configurando em parmetros fundamentais para suas estimativas. O efeito preo, j discutido em tpico anterior, considera o impacto da inflao sobre as receitas pblicas. A arrecadao dos impostos, das taxas, das contribuies e de outras
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Conforme o pargrafo primeiro, do artigo primeiro da LRF, A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas... Ainda, no artigo quarto da mesma Lei, o pargrafo primeiro dispe: Integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias Anexo de Metas Fiscais , em que sero estabelecidas metas anuais , em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes. 31 Glossrio 32 Em recente acordo com o Fundo Monetrio Internacional, a meta foi revista para 3,88% do PIB para 2002. e de 3,75% para 2003.
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No sentido de conjunto de fatores (fsicos, humanos, tecnolgicos e de gesto) cuja associao implique em aumento dos nveis de arrecadao, seja pela reduo dos crimes fiscais, seja pela ampliao da capacidade fiscalizatria dos sistema. 34 No contexto dos Oramentos da Unio trabalha-se com o conceito mais restrito de Governo Central, que corresponde soma das contas do Governo Federal, do Instituto Nacional de Seguridade Social e do Prprio Banco Central. Diferente das NFSP do chamado setor pblico consolidado, que incorpora os resultados dos estados, municpios e empresas estatais.
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Dentre as principais transferncias da Unio para os Estados, o DF e os Municpios, previstas na Constituio, destacam-se: o Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE); o Fundo de Participao dos Municpios (FPM); o Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos Industrializados - FPEX; o Fundo de Manuteno e de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio - FUNDEF; e o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR. 36 Os fundos de participao so recursos que embora arrecadados por um determinado ente (Unio e/ou estados da federao), so repartidos com os demais entes (estados da federao, Distrito Federal e/ou municpios) com a finalidade de compensar as disparidades regionais de renda. 37 Glossrio 38 Glossrio 39 Glossrio
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Propostas Setoriais Em paralelo, tendo em vista o enfoque programtico, j apresentado anteriormente, so feitas as propostas e definies qualitativas da programao oramentria das diversas unidades. Entenda-se essas propostas como o desenho da estrutura programtica formada pelos programas e aes (projetos, atividades e operaes especiais) que as unidades pretendem implementar. Essas propostas qualitativas so captadas por meio do Cadastro de Programas e Aes40. Vale relembrar que esta metodologia do enfoque programtico garante a integrao dos oramentos com os planos plurianuais. Afinal, os programas so mdulos comuns desses dois instrumentos de planejamento. A partir da definio da estrutura programtica feito o detalhamento da proposta setorial. neste momento que ocorre a juno do enfoque fiscal, (como expresso monetria do oramento) com o enfoque programtico. Onde se contrape o desejo do que se quer fazer (a partir da estrutura programtica - programas e aes) com o que se pode fazer, a partir dos limites monetrios que so dados dentro do enfoque fiscal. o cotejo do "o que se quer fazer" com "o que se pode fazer", a partir de uma limitao financeira (restrio oramentria), de onde derivam-se escolhas de alocao. Alguma programao acaba sendo preterida em relao a outra, conforme as prioridades definidas pelos agentes do sistema oramentrio. No enfoque programtico, viu-se os programas e as aes oramentrias - "o que vai ser feito", "como vai ser feito" e "onde vai ser feito" (localizao do gasto). A partir dos limites monetrios que so dados, no detalhamento da proposta os rgos decidiro "quanto ser feito" (as metas) em funo do custo previsto para cada ao. A figura a seguir mostra um esquema da informaes necessrias para a programao das despesas oramentrias, identificando a programao qualitativa definida no mbito dos cadastros com o detalhamento fsico e monetrio anual.
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CADASTRO DE AES
Quanto Custa
Neste sentido, os rgos (ou Ministrios, no caso da esfera federal) fazem suas propostas que so enviadas para o rgo central do sistema oramentrio (a Secretaria de Oramento Federal, no caso da Unio), que tem o papel de analisar e consolidar estas propostas oramentrias. Consolidao das Propostas Setoriais Em funo do carter dinmico que o processo oramentrio tem, o rgo central acaba realizando uma srie de ajustes negociados com os rgos setoriais, necessrios compatibilizao da proposta setorial decorrentes de reviso das estimativas de receitas e despesas41. Esta circunstncia ocorre durante todo o processo, uma vez que as estimativas de receita, o nvel das despesas obrigatrias e os limites das despesas discricionrias podem sofrer alteraes a partir de fatos no previstos. A supervenincia de fatos novos, relevantes para as estimativas, costuma implicar em reviso e ajuste da despesa discricionria, de forma a acomod-la dentro dos novos nveis esperados de receita, afim de no comprometer as metas de resultado fiscal pactuadas na Lei de
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Tambm so feitos ajustes relacionados ao processo de negociao poltica ocorrida internamente no mbito do executivo.
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Alteraes Oramentrias Durante a execuo oramentria, algumas alteraes no oramento so necessrias. Alguns fatos novos e relevantes surgem obrigando o poder pblico a intervir na programao da despesa inicialmente estabelecida. Estas intervenes sero materializadas na pea oramentria por meio de ajustes na despesa conhecidos como crditos adicionais42, porm sem perder de vista o compromisso assumido nas metas de resultado.
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CORE, Fabiano Garcia. Reforma gerencial dos processos de planejamento e oramento, Texto para discusso ENAP, n 44, Braslia, outubro de 2001. 44 Ibid. 45 CUNHA, Armando Moreira da. Apud CORE, idem.
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A estrutura programtica no considerada um classificador. Porm, depois de definida representada por meio de cdigos numricos que se incorporam classificao da despesa.
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O primeiro dgito (38101) designa o Poder (0=Legislativo; 1=Judicirio, 2, 3 e 4 e 5 = Executivo; 7=Encargos e 9=Reservas). Ento, neste caso, j sabemos que trata-se do Poder Executivo. Em associao com o primeiro, o segundo dgito (38101) evidencia o rgo em questo. Conforme a tabela contida no MTO, 38 o cdigo representativo do Ministrio do Trabalho e Emprego MTE. Com relao aos trs ltimos dgitos (38101), estes designam a UO que a responsvel pelas aes oramentrias em seu nvel mais detalhado. No oramento da Unio, est convencionado que o primeiro dos trs ltimos dgitos (38101) designa a natureza da UO. Isto , se for 1, significa que a administrao direta, se for 2 ou 3, significa que a administrao indireta e se for 9, ento trata-se de um fundo47. Voltando ao exemplo, 38101 a UO administrao direta do MTE. til saber que uma UO no corresponde, necessariamente, a uma estrutura administrativa. Como exemplo disso, podemos citar as classificaes 02901 Fundo Especial do Senado Federal, 74101 Operaes Oficiais de Crdito Recursos sob Superviso do Ministrio da Fazenda e 90000 Reserva de Contingncia
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04 Administrao
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05 - Defesa
06 - Segurana
07 Relaes 08 Assistncia
09 Previdncia
10 Sade
11 Trabalho
12 Educao
361 Ensino Fundamental 362 Ensino Mdio 363 Ensino Profissional 364 Ensino Superior
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13 Cultura 14 Direitos da
15 Urbanismo
19 Cincia e
20 Agricultura
21 Organizao 22 Indstria
23 Comrcio e
691 Promoo Comercial 692 Comercializao 693 Comrcio Exterior 694 Servios Financeiros
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24 Comunicaes 25 Energia
26 Transporte
27 Desporto e
28 Encargos
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BURKHEAD, Jesse. Apud GIACOMONI, James. Oramento Pblico, 9ed. 2000, Ed. Atlas.
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Dispe sobre normas gerais de consolidao das Contas Pblicas no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, e d outras providncias. 48 Glossrio 51 Glossrio
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Modalidade da Aplicao Elemento da Despesa (objeto do gasto) 4. 4. 40. 51. XX Sub-elemento da Despesa Obras e Instalaes Transferncias a Municpios Investimentos Despesas de Capital
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Elemento de Despesa: (O que ser adquirido) No consta da Lei Oramentria Anual; So utilizados apenas na execuo do oramento e como informao complementar na elaborao do mesmo; Atualmente existe um rol de 99 elementos definidos pela SOF; Exemplos:
01 - Aposentadorias e Reformas 13 - Obrigaes Patronais 19 - Auxlio Fardamento 44 - Subvenes Econmicas 51 -Obras e Instalaes 66 - Concesso de Emprstimos 91 - Sentenas Judiciais
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Curso Elaborao e Execuo de Oramento Pblico Escola Nacional de Administrao Pblica 5.2.5. Identificador de Uso
Este cdigo vem completar a informao concernente aplicao dos recursos especialmente para destacar a contrapartida de recursos externa, quais sejam: 0 - recursos no destinados contrapartida 1 - contrapartida - BIRD 2 - contrapartida - BID 3 - contrapartida Outras.
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Curso Elaborao e Execuo de Oramento Pblico Escola Nacional de Administrao Pblica 5.2.7. Esfera Oramentria
Esta classificao possibilita identificar qual dos oramentos definidos no artigo 165, 5 da Constituio Federal, uma determinada programao est associada. 10 - Oramento Fiscal 20 - Oramento da Seguridade Social 30 - Oramento de Investimento
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RECEITA ORAMENTRIA
Estrutura e Conceito Conceito
Classificao da Receita
X . X . X . X . XX . XX
Categoria econmica Fonte Sub-Fonte Rubrica Alnea Sub-alnea
Note-se, nesta relao parcial do Anexo I, da Portaria Interministerial n 163/2001, , como a estrutura lgica adotada facilita a compreenso das receitas. ANEXO I - NATUREZA DA RECEITA CDIGO ESPECIFICAO 1000.00.00 Receitas Correntes 1100.00.00 Receita Tributria 1110.00.00 Impostos 1111.00.00 Impostos sobre o Comrcio Exterior 1111.01.00 Imposto sobre a Importao
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Relembrando que a referida Lei Institui normas gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. 53 Glossrio
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RECEITAS CORRENTES Tributria Contribuies Patrimonial Agropecuria RECEITAS DE CAPITAL Operaes de Crdito Alienao de bens
Amortizao de Emprstimos
Industrial Servios Transferncias Correntes Outras Receitas Correntes Transferncias de Capital Outras Receitas de Capital
Sub-Fonte: o nvel de classificao vinculado fonte, composto por ttulos, que permitem especificar com maior detalhe a origem do recurso financeiro.
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Neste tpico, sero apresentados os principais aspectos da Execuo Oramentria e da Execuo Financeira, alm de seus termos de integrao, tomando-se por base a rea federal, sobretudo as orientaes do sistema SIAFI55 e seus tutoriais.
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O Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI) o principal instrumento de administrao oramentria e financeira da Unio que oferece suporte aos rgos centrais, setoriais e executores da gesto pblica, tornando absolutamente segura a contabilidade da Unio. Ligados ao sistema encontram-se todos os rgos da Administrao Direta, Autarquias, Fundaes, Empresas Pblicas, Sociedade de Economia Mista e rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico da Unio. Por meio do SIAFI so obtidas as informaes que subsidiam o Balano Geral da Unio e os relatrios de execuo do oramento e de administrao financeira, que compem a demonstrao das Contas apresentadas ao Congresso Nacional pelo Presidente da Repblica, em conformidade com a Constituio.
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Nota de Dotao - ND
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6.2.1.1. Detalhamento do Crdito Oramentrio O detalhamento do crdito oramentrio um procedimento operacional que desdobra, discrimina e especifica a despesa a ser realizada. Na rea federal, anteriormente LDO de 1998 o detalhamento precisava ser formalizado e publicado. A partir de ento, o detalhamento dos oramentos passou a ser feito diretamente no SIAFI, na fase de empenhamento57. Alguns autores consideram que o detalhamento o ponto de partida para a execuo oramentria. Aps a carga do oramento no SIAFI, em funo da necessidade de informaes gerenciais para subsidiar o gestor em suas decises, faz-se necessrio efetuar o detalhamento do crdito oramentrio. Esse procedimento normalmente efetuado pela UG58 responsvel pela superviso funcional dos atos de execuo oramentria. Existem 4 tipos de detalhamento de crdito no SIAFI:
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De Fonte de Recursos FR
O empenhamento uma providncia da execuo oramentria e ser visto com mais detalhe no tpico sobre os estgios da despesa. 58 Lembre-se que a UG que descentraliza ou executa os crditos recebidos por meio da Nota de Dotao ND.
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O detalhamento da FR consiste em acrescentar mais 6 dgitos ao conjunto de classificadores, de modo a especificar a origem dos recursos, como por exemplo, uma operao de crdito, um convnio de receitas, etc. Esse tipo de detalhamento obrigatrio para algumas fontes, sem o qual o SIAFI no permite que o crdito seja utilizado. Detalhamento da FR
Sobre o detalhamento da NDesp., deve-se lembrar que esta desdobra-se em: Categoria Econmica, Grupo de Despesa, Modalidade de Aplicao59 e Elemento de Despesa. Detalhamento da NDesp
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Lembre-se, que conforme a Portaria 163, a natureza da despesa ser complementada pela informao gerencial denominada Modalidade de Aplicao.
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O oramento encaminhado pela SOF vem detalhado em nvel de grupo de despesa ou modalidade de aplicao. A qualquer momento, conforme autorizao contida na LDO, a prpria UG pode modificar a modalidade de aplicao e o elemento de despesa diretamente no SIAFI, de forma a adequar o oramento aprovado necessidade da despesa que ser realizada. Note que para a alterao da modalidade de aplicao necessrio a Publicao de Portaria do dirigente mximo do rgo a que estiver subordinada a unidade oramentria proponente da alterao. No caso de elemento no preciso nenhum ato formal, somente a sua simples mudana no SIAFI. O detalhamento da UGr consiste em agregar clula oramentria a identificao da UG que se beneficiar com o bem ou servio. utilizado basicamente como centro de custos. Dessa forma, fica mais fcil apurar os custos, gastos ou despesas de determinada unidade administrativa em nome da qual executado o oramento. Esse tipo de detalhamento opcional no SIAFI. O detalhamento de PI consiste em desdobrar o projeto ou a atividade em nveis mais detalhados com o intuito de acompanhar de forma pormenorizada a ao programada na LOA. Este tipo de detalhamento opcional. Entretanto, uma vez adotado pelo rgo, torna-se obrigatrio para todas as suas UGs. Aps esses detalhamentos, que so opcionais, fica evidente que a estrutura de armazenamento dos valores oramentrios no SIAFI a clula oramentria, composta por esfera, UO, programa de trabalho60, fonte de recursos, natureza da despesa, UGr e PI. Clula Oramentria
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6.2.1.2. Descentralizao de Crditos Oramentrios A descentralizao de crditos consiste na transferncia do poder de utilizar crditos oramentrios de uma UG para outra UG. Esta pode ser externa61 ou interna62. Ambas as formas da descentralizao de crdito no SIAFI so realizadas por meio de Nota de Movimentao de Crdito NC.
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Glossrio Glossrio
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Art. 167, 3. A abertura de crdito extraordinrio somente ser admitida para atender a despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica.
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O III AUTORIZAO PARA ABERTURA DE CRDITOS SUPLEMENTARES 4o Fica o Poder Executivo autorizado a abrir crditos suplementares, observados os limites e condies estabelecidos neste artigo e desde Elaborao e Execuo de Oramento demonstrada, no decreto de abertura, a compatibilidade das alteraesCurso promovidas na programao oramentria com a meta de resultado rio estabelecida no Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias 2002, para suplementao de dotaes Escola Nacional deconsignadas: Administrao cada subttulo, at o limite de dez por cento do respectivo valor, mediante a utilizao de recursos provenientes: a anulao parcial de dotaes, limitada a dez por cento do valor do subttulo objeto da anulao; a reserva de contingncia, nas situaes previstas no art. 5o, III, da Lei de Responsabilidade Fiscal; e excesso de arrecadao de receitas diretamente arrecadadas, desde que para alocao nos mesmos subttulos em que os recursos dessas es foram originalmente programados. aos grupos de natureza de despesa "3 - Outras Despesas Correntes", "4 - Investimentos" e "5 - Inverses Financeiras", mediante utilizao de rsos provenientes da anulao de dotaes consignadas a esses grupos, no mbito do mesmo subttulo, sendo a suplementao limitada a por cento da soma das dotaes; para o atendimento de despesas com sentenas judiciais transitadas em julgado, inclusive aquelas consideradas de pequeno valor nos os da legislao vigente, mediante a utilizao de recursos provenientes: a reserva de contingncia; a anulao de dotaes consignadas a grupos de despesas no mbito do mesmo subttulo; e a anulao de dotaes consignadas para esta finalidade em outra unidade oramentria. para o atendimento de despesas com juros e encargos da dvida, mediante a utilizao de recursos provenientes da anulao de dotaes ignadas a essa finalidade ou amortizao da dvida na mesma unidade oramentria, obedecidas as vinculaes previstas na legislao
Pblico Pblica
para o atendimento de despesas com a amortizao da dvida pblica federal, mediante a utilizao de recursos provenientes: a anulao de dotaes consignadas a essa finalidade ou ao pagamento de juros e encargos da dvida na mesma unidade oramentria; o excesso de arrecadao de receita do Tesouro Nacional decorrente do pagamento de participaes e dividendos pelas entidades rantes da Administrao Pblica Federal indireta, inclusive os relativos a lucros acumulados em exerccios anteriores; o supervit financeiro da Unio, apurado no balano patrimonial do exerccio de 2001, nos termos do art. 43, 2o, da Lei no 4.320, de 1964, ervado e demonstrado previamente o disposto no pargrafo nico do art. 8o da Lei de Responsabilidade Fiscal. para o atendimento de despesas com o cumprimento do disposto no Anexo da Lei Complementar no 87, de 13 de setembro de 1996, alterado Lei Complementar no 102, de 11 de julho de 2000, mediante a utilizao de recursos decorrentes da emisso de ttulos de responsabilidade esouro Nacional; para o atendimento das despesas com pessoal e encargos sociais, mediante a utilizao de recursos oriundos da anulao de dotaes ignadas a esse grupo de despesa no mbito de cada Poder e do Ministrio Pblico; para o pagamento de benefcios a servidor pblico admitido no exerccio de 2002, mediante a utilizao de recursos alocados ao Ministrio Planejamento, Oramento e Gesto no GND "3 Outras Despesas Correntes" do subttulo "Pagamento de Pessoal Decorrente de imentos por Meio de Concurso Pblico no mbito do Poder Executivo Nacional"; a subttulos nos quais foram alocadas receitas de operaes de crdito previstas nesta Lei, mediante utilizao de recursos decorrentes de ao monetria ou cambial relativas a essas operaes; para o atendimento de despesas, no caso de empresas pblicas e sociedades de economia mista integrantes dos oramentos Fiscal e da uridade Social, com as mesmas aes em execuo no ano de 2001, mediante a utilizao do respectivo supervit financeiro apurado no no patrimonial do exerccio anterior, nos termos do art. 43, 2o, da Lei no 4.320, de 1964, observados os saldos oramentrios dos ectivos subttulos aprovados no exerccio anterior; a subttulos aos quais possam ser alocados recursos oriundos de doaes e convnios, observada a destinao prevista no instrumento ectivo. Na utilizao dos recursos para suplementao de dotaes dever ser observado o disposto no pargrafo nico do art. 8o da Lei de ponsabilidade Fiscal. Na suplementao de dotaes dever ser observado o disposto no art. 40, 8o, da Lei de Diretrizes Oramentrias 2002. 5o Fica o Poder Executivo autorizado a abrir crditos suplementares conta de recursos de excesso de arrecadao, nos termos do art. 43, nciso II, e 3o e 4o da Lei no 4.320, de 1964, destinados: transferncias aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, decorrentes de vinculaes constitucionais ou legais; os fundos constitucionais de financiamento do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, nos termos da Lei no 7.827, de 27 de setembro de 1989; e undo de Amparo ao Trabalhador - FAT, mediante a utilizao de recursos originrios das contribuies para o Programa de Integrao PIS e o de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico - PASEP, inclusive da parcela destinada nos termos do art. 239, 1o, da stituio.
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Curso Elaborao e Execuo de Oramento Pblico Escola Nacional de Administrao Pblica 6.2.2. Execuo Financeira
A execuo financeira representa a utilizao dos recursos financeiros, com vistas ao atendimento e a realizao das aes oramentrias atribudas a cada unidade. Como providncia inicial da execuo financeira tem-se a Programao Financeira - PF. 6.2.2.1. Programao Financeira De acordo com a Secretaria do Tesouro Nacional, a PF compreende um conjunto de atividades com o objetivo de ajustar o ritmo de execuo do oramento ao fluxo provvel de recursos financeiros. Elaborao da PF
No mbito federal, as atividades de PF esto organizadas sob a forma de sistema, cabendo STN o papel de rgo central e s unidades de administrao dos Ministrios e dos rgos equivalentes da Presidncia da Repblica e dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico da Unio - MPU, o papel de rgos setoriais. O rgo central de programao financeira a Coordenao-Geral de Programao Financeira COFIN, da STN. Os rgos Setoriais de Programao Financeira OSPF, so as subsecretarias de planejamento e oramento e unidades equivalentes das secretarias da Presidncia da Repblica e dos Poderes Legislativo e Judicirio e do MPU.
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Movimentao de Recursos
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6.2.2.3. Dispndios de Recursos O dispndio de recursos pode ser traduzido como o ltimo estgio da despesa: o pagamento, consistindo na entrega de numerrio ao credor, extinguindo a obrigao. Esse procedimento efetuado no SIAFI por meio da emisso do documento Ordem Bancria OB.
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Do lado oramentrio, temos a descentralizao de crdito; do financeiro, a movimentao de recursos. Um outro diagrama prope um entendimento interessante sobre a integrao da Execuo Financeira e Oramentria.
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Curso Elaborao e Execuo de Oramento Pblico Escola Nacional de Administrao Pblica 6.2.4. Restos a pagar
Consideram-se Restos a Pagar, ou resduos passivos, consoante o art. 36 da Lei n 4.320/64, as despesas empenhadas mas no pagas dentro do exerccio financeiro, ou seja, at 31 de dezembro (arts. 35 e 67 do Decreto n 93.872/86). Conforme Hlio Kohama, em Contabilidade Pblica, Atlas 1991, restos a pagar so as despesas empenhadas mas no pagas at o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das no-processadas. Portanto, uma vez empenhada a despesa e no sendo paga at o dia 31 de dezembro, ser considerada como restos a pagar, para efeito do encerramento do exerccio financeiro. Em outras palavras, uma vez empenhada a despesa, ela pertence ao exerccio financeiro, onerando as dotaes oramentrias daquele exerccio. 6.2.4.1. Classificao Conforme a sua natureza, as despesas inscritas em "Restos a Pagar" podem ser classificadas em: a) processadas - So as despesas em que o credor j cumpriu as suas obrigaes, isto , entregou o material, prestou os servios ou executou a etapa da obra, dentro do exerccio. Tendo, portanto, direito lquido e certo, faltando apenas o pagamento. Hoje essas despesas ficam registradas na conta "FORNECEDORES". b) no processadas - So aquelas que dependem, da prestao do servio ou fornecimento do material, ou seja, cujo direito do credor no foi apurado. Representam, portanto, despesas ainda no lquidadas. 6.2.4.2. Inscrio O Decreto n 93.872, de 23/12/86, em seu art. 35 determina que o empenho da despesa no liquidada ser considerado anulado em 31 de dezembro, para todos os fins, salvo quando: a) ainda vigente o prazo para cumprimento da obrigao assumida pelo credor; b) vencido o prazo para cumprimento da obrigao, esteja em curso a liquidao da despesa, ou seja de interesse da Administrao exigir o cumprimento da obrigao assumida pelo credor; c) se destinar a atender transferncias a instituies pblicas ou privadas; e d) corresponder a compromisso assumido no exterior.
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Mdulo VI SIDOR
7.1. Sistema Integrado de Dados Oramentrios SIDOR
O SIDOR tem por objetivo dotar o Sistema Oramentrio67 da Unio de uma estrutura de processamento de dados consoante com as modernas ferramentas de tecnologia da informao. Atualmente est em funcionamento vrios aplicativos que so utilizados, sobretudo durante a elaborao e execuo oramentria. O Manual Tcnico 02 norteou a elaborao do projeto de lei oramentria da Unio para 2003 identificou e caracterizou os subsistemas componentes do SIDOR. Os mais relevantes para a elaborao e execuo oramentria so listados a seguir.
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Subsistema de Prioridades e Metas Anuais Destinado sistematizao das pesquisas e anlises necessrias para a definio da programao privilegiada em cada exerccio que ter precedncia na alocao de recursos no oramento e na sua execuo. Gera o anexo especfico de prioridades e metas da Lei de Diretrizes Oramentrias referente ao exerccio. Subsistema Alinhamento de Srie Histrica Corresponde transformao de uma srie de despesas realizadas, que estejam expressas no Balano Geral da Unio, em srie histrica, alinhada em relao classificao vigente no exerccio anterior a que se refere a proposta que est sendo elaborada, permitindo a comparao de diferentes exerccios. O processo de alinhamento incorpora efeitos de reformas administrativas institucionais que tiveram repercusso na estrutura do aparelho de Estado e resultaram na criao, alterao ou extino de rgos e unidades, exigindo uma adaptao da classificao institucional oramentria. Envolve tambm ajustamentos decorrentes de alteraes de programao ou de classificao funcional no mbito de cada Unidade Oramentria e de modificaes nas classificaes oramentrias em geral, ocorridas em cada exerccio do perodo analisado, convertendo-as para uma base comum - a situao observada no exerccio vigente, tornando comparveis os dados de realizao dos exerccios passados de (t-2) e (t-1) e com o presente exerccio de t. Subsistema Definio de Limite Destinado anlise do comportamento da srie histrica alinhada com vistas definio dos parmetros financeiros das programaes de atividades dos rgos/ unidades oramentrias. Esses limites eqivalem aos dispndios necessrios para assegurar a execuo das aes atualmente desenvolvidas nos nveis correspondentes capacidade produtiva instalada e constituem um parmetro monetrio para a apresentao da proposta oramentria setorial para o ano T+1. Os limites para as atividades representam o volume mnimo de recursos necessrios para assegurar a manuteno das aes consideradas bsicas da Administrao Pblica Federal, nos nveis correspondentes capacidade produtiva instalada. Os limites resultam de ajustes efetuados sobre o valor estimado de execuo provvel do ano T, onde so expurgados os fatos exclusivos do exerccio em curso (ano T) e acrescidos aqueles j decididos e que incidiro sobre o prximo exerccio (Ano T+1).
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Subsistema de Compatibilizao da Proposta Oramentria o aplicativo que verifica as adequaes da programao a instrumentos legais e formais que norteiam sua elaborao. Subsistema Formalizao do Projeto de Lei Oramentria Gera todos os documentos especificados pela Lei de diretrizes Oramentrias quanto estrutura e organizao dos Oramentos da Unio. Subsistema Receita Utilizado para a captao, acompanhamento e projeo das receitas diretamente arrecadadas e vinculadas do Tesouro; Subsistema Pessoal (SIPES) Destinado ao acompanhamento especfico das despesas com pessoal e encargos sociais e da quantidade fsica de servidores. Contm informaes sobre todas as despesas efetivamente realizadas pelos rgos e entidades que compem os oramentos da Unio. Essas informaes esto plotadas em bases originadas de forma interativa com o Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos - SIAPE e com o Sistema Integrado de Administrao Financeira - SIAFI, o que lhes confere a confiabilidade compatvel com a utilizao idealizada para o SIPES, propiciando o acompanhamento sistemtico e peridico das despesas e da quantidade fsica de pessoal, subsidiando as projees para elaborao da proposta oramentria. Subsistema Dvida (SAOC) Permite o registro, acompanhamento e elaborao do controle das operaes de crdito contratuais. Subsidia a elaborao da proposta oramentria. Subsistema de Precatrios Possibilita o registro da relao de dbitos constantes de precatrios judicirios a serem includos na proposta oramentria anual, efetuando inclusive clculos e correes dos valores. Sistema de Pleitos Aplicativo subsidirio para avaliar presses sobre o oramento futuro, alm de funcionar como um instrumento gerencial destinado ao controle da tramitao e anlise dos pedidos de crditos encaminhados SOF para anlise, permitindo identificar, a qualquer momento, sua evoluo e respectivo estgio de andamento. So objeto de Pgina 80
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Bibliografia
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Glossrio
Ativo Financeiro - Crditos e valores realizveis independentemente de autorizao oramentria, bem como os valores numerrios. Assim, integram este grupo somente os valores que tenham liquidez certa. Bens Pblicos tudo aquilo que tem utilidade, podendo satisfazer uma necessidade ou suprir um carncia, este tipo de bem geram vantagens indivisveis em benefcios de todos. Em termos prticos, se traduzem numa srie de servios que so ofertados ou colocados disposio da sociedade e que geram vantagem ou benefcios em prol de toda a coletividade. Cadastro de Programas e Aes Trata-se de um banco de informaes que registra e consolida as propostas de estrutura programtica dos diversos atores que compem o Sistema de Planejamento e Oramento da Unio. O processo conta com a participao dos rgos setoriais e gerentes de programas do PPA, sendo consolidado no Ministrio do Planejamento, por intermdio da Secretaria de Oramento Federal e da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos Conta nica do Tesouro Nacional Conta mantida junto ao Banco Central e operacionalizada pelo Banco do Brasil, destinado a acolher, conforme disposto no art. 164 da Constituio Federal, as disponibilidades financeiras da Unio, estando disponvel para as Unidade Gestoras, que operem on-line. Correo Monetria mecanismo financeiro, criado em 1964 pelo governo Castelo Branco, com o objetivo de compensar um determinado valor com a taxa de inflao ocorrida em um determinado perodo. Dficit - Representa, em geral, um valor expresso em dinheiro, correspondente diferena entre as receitas e as despesas, ou seja, o que falta para que as receitas se igualem s despesas. Despesas Correntes Classificam-se nesta categoria todas as despesas que no contribuem, diretamente, para a formao ou aquisio de um bem de capital. Esto abrangidas nesta categoria as despesas com o pagamento de pessoal e encargos sociais, com o pagamento de juros, comisses e outros encargos de operaes de crditos contratadas e da dvida pblica mobiliria, bem como com a manuteno administrativa da mquina pblica. Despesas de Capital Nesta categoria esto inseridas aquelas despesas que contribuem, diretamente, para a formao ou aquisio de um bem de capital. Abrangem as despesas como o planejamento execuo de obras, a aquisio de instalaes,
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Fundo - Pode ser compreendido como um conjunto de recursos com a finalidade de desenvolver ou consolidar, atravs de financiamento ou negociao, uma atividade pblica especfica. Juros Remunerao que o dono do capital cobra ao tomador de recursos, por estar colocando a disposio esse dinheiro. Juros Nominais o juro correspondente a um emprstimo ou financiamento incluindo a correo monetrio do montante emprestado. Juros Reais o juro cobrado ou pago sobre um emprstimo ou financiamento sem contar a correo monetria do montante emprestado. Meta Fiscal Parmetro utilizado na economia definindo que em ltima instncia define como ser a conduo da poltica fiscal para um determinado perodo. As metas fiscais se traduzem em compromissos assumidos pelo Governo, sejam interna ou externamente. Como exemplo de metas fiscais, podemos citar: resultado primrio, nvel de endividamento pblico, taxa de inflao, etc. Oramento da Seguridade Social - Integra a Lei Oramentria Anual, e abrange todas as entidades, fundos e fundaes de administrao direta e indireta, institudos e mantidos pelo Poder pblico, vinculados Seguridade Social. Oramento de Investimentos - Integra a Lei Oramentria Anual e refere-se ao oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Oramento Fiscal - Integra a Lei Oramentria Anual e refere-se ao oramento dos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico. Passivo Financeiro Compromissos exigveis , cujo pagamento independe de autorizao oramentria Poltica Fiscal - Coordenao da tributao, dvida pblica e despesas governamentais, com o objetivo de promover o desenvolvimento e a estabilizao da economia. Opera, basicamente, atravs de trs esquemas: via tributo sobre a renda e produo, via incentivos e abatimentos fiscais. Programa de Trabalho - Elenco de projetos e/ou atividades que identificam as aes a serem realizadas pelas Unidades Oramentrias, pelo rgo ou pela Unio. Receitas Correntes - so aquelas receitas que apenas aumentam o patrimnio no duradouro do Estado, isto , que se esgotam dentro do perodo anual. Nesta categoria esto classificadas as receitas tributria, de contribuies, patrimonial, agropecuria, Pgina 86
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