Docentes y derecho.

Entre la perplejidad y el desafo de un nuevo aprendizaje

Diego A. Calleja

CUARTA PARTE

RESPONSABILIDAD

Responsabilidad. Nocin. Clases.

Introducirnos en el campo de la responsabilidad nos obliga, en primer lugar, a conceptualizar el trmino para, luego, ingresar a la consideracin de sus aristas y tipologas jurdicas. No es una tarea menor pues se trata de uno de los captulos ms trascendentes de la ciencia del derecho. Por tal motivo ha sido y es campo de arduos debates doctrinarios y judiciales que, muchas veces, se encuentran atravesados por intrincados intereses pblicos y privados. De por s la extensin conferida por el uso social a esta palabra brinda la sensacin de un objeto inabarcable. Se afirma que se es responsable cuando se asumen las consecuencias de los actos o hechos aceptados libremente. De acuerdo al Diccionario de la Real Academia Espaola1 el vocablo hace referencia, tambin, a una deuda u obligacin de reparar por s o por otra persona. El mismo catlogo ofrece otra acepcin informando que se trata de un cargo u obligacin moral. Quizs, desde este punto de mira, se encuentren razones para explicar porque la palabra responsabilidad se encuentra incorporado al repertorio de discursos religiosos y, al mismo tiempo, este atravesado por el uso transdisciplinar que se hace de l desde campos dismiles como la psicologa, la filosofa, la antropologa, e incluso, la sociologa. A su vez existen responsabilidades de distinto alcance. Se dice que hay responsabilidades individuales y colectivas. Tambin que las hay familiares, escolares y laborales. Los medios masivos de comunicacin utilizan inveterada y casi indistintamente el trmino para referirse al compromiso asumido por los gobernantes que an se est esperando, a las actitudes tomadas por los grupos empresarios ante la coyuntura que atraviesa el pas, a los resultados daosos de la conduccin del ltimo automovilista imprudente o a las consecuencias de la desatencin del defensor de un equipo de ftbol que termin en gol del adversario. Se puede decir que la responsabilidad se suscita en todos los mbitos de la vida en que l del hombre desarrolla un comportamiento o conducta. Tenemos as una nocin genrica que se presenta como marco de referencia. A pesar de su utilidad, la consideracin jurdica de la responsabilidad precisa ajustar el concepto. En este sentido, Trigo Represas y Lpez Mesa2 ensean que la palabra proviene del latn respondere y significa prometer, merecer o pagar y, en sentido restringido, refiere al obligado a responder de algo o de alguien.

Diccionario de la Real Academia Espaola. Vigsima segunda edicin, Espasa Calpe Editores, Madrid, 2001. Trigo Represas, Felix A. Y Lopez Mesa, Marcelo J. Tratado de la responsabilidad civil, Tomo I, pg. 2, Editorial La Ley, Avellaneda, Provincia de Buenos Aires, 2004.
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Podemos colegir que quien se encuentra en esta particular situacin posee una obligacin previa respecto de una persona, de una actividad o de un bien en virtud de la posicin que ocupa en una relacin jurdica determinada. Las relaciones de empleo son una clase de stas ltimas. En el tercer mdulo hemos estudiado, en especial, aquellas bajo dependencia del Estado que poseen entre otros rasgos distintivos su carcter estatutario. Con sta expresin hicimos referencia al conjunto de facultades y deberes de cuo normativo que implica el desempeo de una funcin pblica. La observancia defectuosa, tarda o su incumplimiento genera en abstracto el deber de responder, esto es, responsabilidad. Cuando sta se configura sus efectos se esparcen en distintos rdenes lo que permite diferenciarla en clases. De este modo encontramos:

Responsabilidad administrativa: es la que surge de los actos u omisiones de las

autoridades administrativas de toda clase en el ejercicio o en ocasin de sus funciones cuando desconozcan, incumplan o quebranten normas y, adems, lesionen con ello los intereses pblicos y particulares. Se declara a travs de los rganos superiores de la administracin luego de ventilar el correspondiente sumario disciplinario.

Responsabilidad penal: Es la que se configura cuando una persona fsica resulta

imputable a ttulo de dolo o de culpa como responsable de una conducta antijurdica descripta en la ley penal como delito. Se caracteriza porque la reprobacin entraa condenas o medidas de seguridad a travs de sanciones pblicas.

Responsabilidad civil por causa de delito del derecho penal es una consecuencia

de la anterior. Como consecuencia de la comisin de un acto delictivo surge la obligacin, para el declarado culpable, de reparar los perjuicios derivados de aquel. El mecanismo de accin procesal para ello se configura con la constitucin como actor civil del daado. La reparacin y el resarcimiento adoptan dos formas principales en este extremo: la restitucin de las cosas ilcitamente habidas y la indemnizacin por daos soportados por el perjudicado o sus causahabientes.

Responsabilidad contable se distingue porque no requiere la existencia de una

relacin de empleo. Tanto puede predicarse de agentes pblicos tanto como de terceros individuales o colectivos e, inclusive, personas que reciban dineros del Estado en forma de subsidios (presidentes tesoreros de asociacin cooperadora, por ejemplo) siempre que se encuentren obligados a rendir cuentas para justificar ante el cuentadante el destino dado a los fondos recibidos.

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Responsabilidad patrimonial: Es aquella de la que surge del deber de no daar a

otro que emana de diversas normas del ordenamiento jurdico. Puede que quien se encuentra obligado a responder por el perjuicio ocasionado sea quien produjo el perjuicio (as el incumplimiento de una clusula por parte de un contratante) o puede que no lo sea. En ste ltimo caso se presenta la responsabilidad derivada del dao producido por las cosas de que se sirve por los dependientes que utiliza para la el desarrollo de sus actividades. En ste mbito es el que se configura la responsabilidad del Estado por el obrar culposo doloso de sus funcionarios y empleados.

En lo que respecta al ltimo de los tipos de responsabilidad distinguidos es conveniente aislar las distintas rbitas en las que se presenta para poder acceder en mejores condiciones a la lectura del ltimo tramo de este trabajo. Al respecto, es admitido sin hesitacin por la doctrina que la responsabilidad extrapatrimonial del Estado puede clasificarse, al menos, desde dos criterios diferentes. En primer lugar, teniendo en cuenta el tipo de nexo que se establece entre el las personas fsicas o jurdicas, puede distinguirse entre responsabilidad contractual y extracontractual. La primera de ellas es producto del incumplimiento malicioso y voluntario, o culposo de las obligaciones contradas en un negocio jurdico. En el mbito del derecho administrativo es propio de la relacin del Estado con sus contratistas, licenciatarios de servicios pblicos de obra pblica, entre otros. La segunda surge fuera de todo vnculo contractual. Se presenta cuando el Estado interfiere en la esfera de derechos de los particulares ocasionando un detrimento objetivo. Lo encontramos en una expropiacin, en cuyo caso decimos que se trata de responsabilidad extracontractual lcita pues es necesaria ley que habilite al estado a realizar tal acto y avale el fin pblico que se persigue con ello y, tambin lo hallamos en numerosos supuestos en que la actividad de la administracin aparece apartada de la noma jurdica. Se trata de la responsabilidad extracontractual por actos ilcitos que abarca los supuestos de actuacin y omisin de los dependientes del Estado en el ejercicio de los deberes atinentes a las funciones que les han sido encomendadas. Tal como hecho referencia en el segundo mdulo es necesario tener presente que lo ilcito y lo ilegtimo no se confunden en nuestro ordenamiento. En el primero la contradiccin con el ordenamiento jurdico requiere una actividad o inactividad de un agente obligado por imperativo legal a proveer a un servicio estatal. A saber, un polica que hiere a un particular inocente en la persecucin de un delincuente, un mdico de un hospital pblico que no atiende adecuadamente a un paciente y con motivo de ello ste sufre un menoscabo en su salud un docente que no controla a sus alumnos dentro del aula y a raz de ello se suscita una pelea en la que resulta lesionado un menor; por nombrar slo algunos entre muchos casos. Recordemos que lo ilegtimo, por su parte,

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hace referencia a la discordancia con el ordenamiento jurdico que manifiesta el contenido de los actos administrativos, el que es susceptible de afectar los derechos y expectativas de terceros. Lo mencionado hasta aqu no agota el catalogo de las clases de responsabilidad ms nos permite introducirnos a la consideracin de los tipos que aparecen frecuentemente relacionados a la provisin del servicio educativo.

RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA O ADMINISTRATIVA. La vinculacin laboral entre individuo-empleado y Estado-empleador est disciplinada por normas jurdicas. Del conjunto de ellas surge un haz derechos y deberes que disciplinan la relacin. Consecuencia de ello es que el agente pblico posee capacidad para obrar y desarrollar la funcin encomendada y que la administracin goza de facultades de control para verificar si aquellas fueron llenadas oportuna y correctamente. Cuando verifica, a travs de los estamentos encargados de realizar sta tarea y vaya si el supervisor constituye esta escala en el mbito docente -, que ello no aconteci el Estado goza de la facultad de investigar las causales de la ineficiencia a fin de deslindar culpas y, eventualmente, sancionar a los responsables de ella. Es el campo de la responsabilidad disciplinaria, tambin llamada administrativa. Por supuesto slo se configura en el mbito del derecho pblico y, concretamente, se presenta como una falta de servicio cometida por el agente en transgresin a normas que reglan su funcin. La facultad que posee el Estado de averiguar y sancionar por los hechos y actos que importen una incorreccin, halla su fundamento en la necesidad de preservacin y autoproteccin de la organizacin, en el correcto funcionamiento de las actividades a su cargo y en la particular relacin de empleo que poseen los agentes pblicos. Si lo que la administracin intenta proteger es su orden interno en relacin a las personas que se desempean en el servicio, resulta corolario que deba ser objeto de un tratamiento diferenciado que particularice el procedimiento disciplinario administrativo de la dinmica de prevencin y sancin de inconductas de otras relaciones de dependencia (vrg. despido suspensin del contrato para los dependientes del sector privado) u otras sanciones que el Estado pueda imponer en otros mbitos de actuacin (vrg. resolucin anticipada de contratos, suspensin o quita de una habilitacin, etc). Luego, debe considerarse la especializacin que adquieren ciertas actividades pblicas para establecer parmetros adecuados a la funcin de que se trate. En razn de ello los motivos que habilitan una investigacin sumarial y los posibles correctivos tambin deben ser diferenciados. Como resultado de lo expresado podemos constatar la existencia de mltiples regmenes disciplinarios en la Provincia de Santa Fe. As, por ejemplo, la Ley N 8525 - Estatuto de la Administracin Pblica Central -, contiene pautas al respecto, la polica cuenta con la Ley N 12.571 a stos fines y tambin lo poseen, entre otros, los bomberos voluntarios mediante Ley 9800

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y su Decreto reglamentario N 130/87. Obviamente, no poda ocurrir una cuestin diferente respecto de los docentes que tienen regladas pautas disciplinarias en la Ley N 10.290/88. El criterio de especialidad expuesto convierte a cada uno de estos instrumentos en verdaderos microsistemas legislativos. El grupo normativo de pertenencia se completa con la adecuada observancia de las normas constitucionales (por ejemplo, debido proceso, indubio pro reo, non bis in dem), con la reglamentacin para instruir actuaciones sumariales y con el resto de las normas funcionales del sector de la administracin pblica que corresponda.

Distincin entre potestad disciplinaria y derecho penal

Es habitual encontrar en los ambientes laborales y en los estamentos ministeriales una predisposicin a analogar el procedimiento disciplinario al proceso penal. Sin embargo, se trata de dos instancias diferentes e independientes. Veamos, por ejemplo, que no es propio de la ley disciplinaria la tipificacin de faltas como acontece en el derecho penal, pues sus normas receptan una multiplicidad de variantes que pueden surgir del incumplimiento los derechos y obligaciones establecidos en los estatutos y regmenes funcionales. Tampoco existe una necesaria correlacin entre procedimiento disciplinario y proceso penal, aunque este ltimo puede ser motivo del primero en algunos casos previstos en la Ley N 10.2093. Ocurre de hecho que lo que contraviene el ordenamiento en sede administrativa es inocuo a los efectos de la imputacin penal y puede suceder que el ilcito penal no configure falta de servicio. Por ejemplo, el solo hecho del conocimiento del inicio de un proceso penal a un agente no alcanza para constituirse en razn de un procedimiento disciplinario si el delito imputado no se encuentra repudiado por la normativa administrativa. Tomemos por caso un proceso por el cual una persona es investigada por el delito de homicidio culposo como consecuencia de haberse visto involucrado en un accidente de trnsito en el que perdi la vida una persona. En primer lugar el juzgado interviniente no ha llegado a dictar sentencia, con lo que el imputado goza de la presuncin de inocencia. En segundo lugar, el reproche que se realiza a su posible conducta es a ttulo de culpa. La mayora de las leyes disciplinarias exigen que recaiga sentencia con fundamento en el dolo del agente para considerarlo una causal de sancin disciplinaria. Observemos que se exigen prudentes extremos para establecer una conexin entre falta disciplinaria e ilcito penal. En el ejemplo dado los recaudos no se cumplieron. A pesar de ello existen precedentes sumariales en que esa prudente observacin no se ha efectuado y se ha sometido a empleados pblicos a investigaciones disciplinarias improcedentes.

Ley 10.290. Procedimiento.

En la Ley de Disciplina docente de la provincia de Santa Fe el puente de conexin entre ambas esferas se encuentra en el artculo 4 que admite como causales particulares aquellas abarcados en sus incisos d) que abarca el supuesto de condena judicial por delito doloso y e) Sentencia condenatoria dictada en perjuicio del agente como cmplice o encubridor de algn delito de carcter doloso.

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En distintos tramos de esta exposicin hemos mencionado la existencia de sta ley la que, por lo dems, es conocida por todos los actores del arco educativo. Particularmente hemos hecho referencia a que en ella aparece la consagracin legal a la estabilidad docente, materializando la manda constitucional que contiene el artculo 113 de la Carta Magna santafesina4. Ahora ha llegado el momento de abordarla analizando sus fines especficos abordando, para ello, la estructura procedimental que contiene. Para ello echaremos mano a algunos elementos recogidos a lo largo de este estudio. Desde el punto de vista de la tcnica y morfologa del derecho administrativo se trata de una ley que integra un subsistema legal. Sin embargo, no ocurre como en otros microsistemas normativos administrativos en el que los preceptos disciplinarios aparecen incorporados al estatuto del personal de esas dependencias5 sino que aparece fisionada o desgajada del resto de la normativa aplicable a los educadores pblicos santafesinos. An as dentro de su articulado existen conectores que nos permiten relacionarla fcilmente con el resto de la reglamentacin funcional. De tal manera mantiene su coherencia dentro del grupo normativo del cual es parte y obliga - al momento de su aplicacin e interpretacin - a la utilizacin del mtodo de fusin. Al hacerlo, no debemos perder de vista la conexin inmediata que posee con normas de raigambre constitucional con lo que habr que verificar exhaustivamente el requisito de adherencia, para luego unir sus preceptos a las a normas que manifiestan fines equivalentes a ella travs del recaudo de isomorfia. El carcter especial de Ley de Disciplina Docente de la Provincia de Santa Fe se manifiesta a partir del inicio mismo de su texto. Sus artculos 1 y 3 son claros al respecto. En el primero se establece el alcance personal que la misma posee y en el segundo se refuerza el carcter particular de este verdadero microsistema normativo al sealar que el personal docente solo podr ser sancionado de acuerdo a lo dispuesto en sta norma. No resulta un dato menor esta proscripcin pues impide la utilizacin analgica subsidiaria de preceptos incluidos en otros sistemas disciplinarios. Con ello la relacin de dependencia con otras normas de igual rango se ve marcadamente limitada al momento de formar el grupo normativo.

Las causales

En el artculo 4 de la Ley 10290 se prevn las causales que pueden sustentar la apertura del procedimiento instituido por ella. En el primero de los incisos se establece el principal punto de conexin entre la ley de disciplina y el resto de la normativa perteneciente al subsistema educativo. Se hace referencia en l a incumplimiento de las obligaciones previstas en las reglamentaciones escolares respectivas. Como se aprecia se trata de una disposicin abierta, de contenido indeterminado, aunque no
Lo hace en su segundo artculo con la expresin El personal docente titular tendr derecho a la estabilidad en el cargo, categora, jerarqua y ubicacin. 5 En realidad la mayora de los cuerpos reglamentarios contienen captulos o apartados orientados al tratamiento de las cuestiones disciplinarias. As ocurre, por ejemplo, con las Leyes 8525 y 6769, entre otros.
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indeterminable. La tarea de fusin deber ser llevada a cabo indicando concretamente la o las inobservancias reglamentarias que correspondan, sealando especficamente artculo y norma, respetando el principio de legalidad que preside las actuaciones de la administracin. Este es el precepto-eje sobre el cual descansa el fundamento de la investigacin disciplinaria pues es el que enlaza directamente con las potestades de organizacin interna en cabeza del ejecutivo. Pensamos que, aunque particularizada a los miembros de la Junta de Disciplina, el inciso f posee idntica estructura remitiendo a su reglamento interno y a las propias disposiciones incorporadas al Captulo VII de la misma ley. Los incisos b y c incorporan dos fuentes de reproche que, a su modo, conectan con cierta normativa especfica aplicable a los agentes docentes. En el primero de ellos se admite en inicio del procedimiento ante el abandono de servicio. Se entiende que se trata de la ausencia sin aviso y, obviamente, injustificada de su lugar de trabajo del personal. La norma fusiona con el Rgimen de Licencias, Justificaciones, Franquicias y Examen de Aptitud Psicofsica del Personal Escolar instituido por Decreto N 4597. Por supuesto, que abarca el caso en que el docente no haya hecho uso de ninguna de las franquicias en l previstas pero tambin abarca el supuesto del agente que maliciosamente interpone la solicitud de licencia ante quien no es competente en otorgarla no completa el trmite de solicitud y/o aprobacin e igualmente se ausenta de su lugar de desempeo. Estimamos que en semejantes circunstancias ser menester notificar al remiso para que, dentro de los plazos previstos, se presente a concluir el trmite bajo apercibimiento de iniciar trmite disciplinario por la razn indicada. Como se observa se trata de un fundamento de diversa motivacin que es oportuno no confundir con las disposiciones reglamentarias que permiten no abonar las inasistencias injustificadas al departamento de liquidacin de sueldos6. La siguiente causal est referida a la falta de idoneidad. Sabemos que ste es el patrn que contiene el artculo 16 de la Constitucin Nacional como condicin para acceder a los cargos pblicos. Ms especficamente dentro del derecho pblico provincial, al que debemos enfocarnos en razn de la naturaleza local de las normas en juego, encontramos la disposicin del artculo 14 de la Carta Magna santafesina que establece que los individuos pueden tener acceso a los cargos pblicos en condiciones de igualdad, segn los requisitos que se determinen los que, para el personal docente, se supeditan a los mritos que stos posean (artculo 113, ya citado). Se puede afirmar que la idoneidad es la aptitud, capacidad o eficiencia que se integra por una pluralidad de elementos, entre ellos la idoneidad tcnica, la fsica y la tica o moral. Con ello la Ley N 10.290 abre otro puente a la integracin de este precepto con distintas normas que rigen la actividad docente pues el parmetro puede estar unido a los requisitos profesionales establecidos para el

Se trata de la ausencia pendiente de justificacin. Habitualmente se produce esta situacin cuando el agente se presenta algn inconveniente en el trmite de otorgamiento de licencias. Las dependencias de las Delegaciones Regionales y del Ministerio de Educacin de la Provincia de Santa Fe se encuentran habilitadas para imputar el artculo 99.9 a esa situacin. Apareja como consecuencia el descuento del perodo de ausencia al personal que ha solicitado licencia y permite abonar al reemplazante que se desempe en su lugar. Producida la normalizacin del trmite se reintegra lo debitado al agente que ha sufrido en dbito.

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acceso y mantenimiento del cargo (fijados, por ejemplo, en el artculo 9 de la Ley N 10.411 para los docentes de nivel inicial en el Decreto 4762/61 en el Decreto 2409/04) pero tambin en aspectos relacionados a la capacidad psicofsica del agente (materializado en el Rgimen de Licencias, Justificaciones, Franquicias y Examen de Aptitud Psicofsica del Personal Escolar) e, inclusive, a pautas ticas que pueden surgir de los reglamentos funcionales (vrg. Decretos 456/86, 817/81, 4720/61 2679/93, por nombrar algunos de los seeros). Las restantes causales vinculan el procedimiento disciplinarios a condenas efectivas que un agente docente pueda tener en sede penal a ttulo doloso. Al respecto remitimos a lo expresado al tratar la distincin entre potestad disciplinaria y derecho penal.

El procedimiento y las sanciones

Las apuntadas causales para el inicio de las actuaciones presumariales y sumariales conducen a distintos recaudos procedimentales para su sustanciacin. Es importante que aqu retomemos la idea de que la investigacin concluye en la emisin de un acto administrativo por parte de la autoridad competente por lo que cada una de las instancias que se van desarrollando contribuye a tal fin. Como consecuencia se trata de un acto reglado que est eslabonando por trascendentes actos de mero trmite (informes y dictmenes) hasta su finalizacin. La desatencin en alguno de ellos, como sabemos, puede constituir fundamento para la anulacin de las actuaciones. En tal sentido se encuentran orientadas las disposiciones generales de este subsistema legal. As, por ejemplo, la imposibilidad de sancionar al docente ms de una vez por la misma falta (non bis in dem. Artculo 10), la proporcionalidad de las sanciones y su gradualidad (artculo 11), el derecho de defensa (artculo 16), la necesaria fundamentacin de la sancin impuesta7, las notificaciones al imputado, garanta de asistencia profesional desde la primera notificacin (artculo 21) y presuncin de inocencia (artculo 22). Tomando como punto de partida la sancin de apercibimiento encontramos que el procedimiento que se debe ventilar no implica la sustanciacin de sumario. Bsicamente se trata de un llamado de atencin efectuado por el superior jerrquico de un agente docente que se encuentre sospechado de haber incurrido en alguna falta de menor entidad (inciso a del artculo 4). No deja de ser remarcable que tambin supone que el docente no cuente con apercibimientos previos ni se trate de la reiteracin de conductas inapropiadas a la funcin que cumple, por menores que ellas sean. El procedimiento es abreviado. Comienza con la notificacin de su inicio al imputado, prosigue con la presentacin del descargo y de pruebas por parte del agente y culmina con la labor del superior

7 Pensamos que en este punto la Ley N 10.290 adolece de un error metodolgico pues requiere la fundamentacin slo para la sancin de apercibimiento (artculo 17). Recordemos que como cualquier acto administrativo aquel que dispone una sancin disciplinaria debe estar suficientemente motivado, pues ste constituye un requisito estructural del mismo. As mismo no creemos que dicho recaudo se satisfaga con el cumplimiento de los dictmenes de los rganos asesores pues stos, como es sabido, no poseen carcter vinculante respecto de la decisin final.

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jerrquico que debe sopesar los elementos colectados y determinar si el docente es pasible o no de algn reproche. Otro trmite especial se configura cuando se configura el abandono de servicio. Esta circunstancia se presenta cuando el agente se ausenta durante, al menos, tres das hbiles de su puesto de trabajo y habilita un procedimiento especial. En ste caso es necesario notificar al agente que ha incurrido en esta inconductas, intimndolo a reintegrarse al servicio o a justificar fehacientemente sus inasistencias en el plazo perentorio de 72 horas. En caso de que no lo haga no podr presentarse a trabajar pues se comunicar la situacin a la Direccin de Recursos Humanos. Como se observa toma participacin aqu un determinado estamento ministerial en razn de ser quien tiene bajo su competencia el control de ausencias del personal escolar. Tendr la carga procedimental de dictaminar sobre la situacin y enviar las actuaciones a la Junta de Disciplina para la continuidad de la gestin. Al poder finalizar el trmite en cesanta o exoneracin necesariamente deber disponer la sancin el Secretario de Educacin. En cualquier caso la medida debe ser ratificada por el Gobernador en ejercicio de las facultades otorgadas por el artculo 72 de la Constitucin Provincial. Fuera de stos trmites particulares existe lo que podramos convenir en denominar procedimiento genrico de la Ley de Disciplina Docente, aplicable para las causales a, c, d, e y f. Para todas ellas8, excepto la falta de idoneidad, el cuerpo legal en su artculo 19 dispone cuando de la sustanciacin de actuaciones presumariales o del informe circunstanciado de los hechos exista semiplena prueba de irregularidades se dispondr la instruccin del sumario. La pregunta que se impone es que debe entenderse por semiplena prueba. Pues bien, se trata de un trmino jurdico equivalente a prueba imperfecta o incompleta y abarca aquellas que por s mismas no demuestran claramente el hecho y como tales, no alcanzan a crear conviccin acerca de l. Ella surge de la labor que realiza el supervisor, por lo que el informe que produzca - en el que analiza los elementos colectados - no debe perder de vista que simplemente con ese piso que establece el artculo 19 de la Ley de Disciplina Docente es suficiente para dar comienzo al procedimiento sumarial. El artculo siguiente dispone que, para el trmite sumarial, se seguirn las disposiciones del decreto reglamentario respectivo que para el caso es el 7249/50. Este instrumento presenta una serie de desajustes propios de la poca de su sancin que, entendemos, deberan ser reacomodados. Empero se encuentra vigente y resulta conveniente repasar ciertos pasajes del mismo por al implicancia que tiene para la labor cotidiana del supervisor. As, por ejemplo, establece que el trmite podr comenzar por denuncia o a pedido de las direcciones de enseanza (trmino amplio que a la luz del proceso de desconcentracin ministerial debe traducirse como delegaciones regionales aunque nada obsta a que dicha instancia se opere en sede escolar con una imputacin efectuada por un integrante de la comunidad educativa). Si existe
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A excepcin del inciso c que no aparece enumerado pero que hemos decidido incluir pues su omisin obedece a un probable error de redaccin del legislador, pues no se advierten causas que justifiquen un tratamiento diferenciado el que, por lo dems, no se regula.

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denuncia la misma debe ser hecha por escrito y ratificada ante autoridad escolar9. El asunto no es menor pues el decreto de marras rechaza la denuncia annima y castiga con apertura de sumario la no ratificacin o rectificacin de la hecha por un dependiente de la administracin. Correlativamente establece el deber de denunciar todo hecho irregular que afecte el buen funcionamiento de la escuela o de la Administracin los empleados de la reparticin, sin exclusin alguna, y su ocultamiento ser considerado como falta grave. Pensamos que las disposiciones comentadas resultan un vector a utilizar por parte de la administracin ante casos de denuncias desaprensivas que tantas veces erogan esfuerzos fsicos, intelectuales y materiales de la administracin a la par que desgastan relaciones en el seno escolar y su entorno10. Es de ingrata comprobacin la importante cantidad de veces en que se inician trmites disciplinarios basados en simples rumores o trascendidos dejados correr insidiosamente, luego reproducidos por la prensa o por integrantes de la comunidad, que en ningn caso cumplimentan con la carga procedimental que enuncia el decreto reglamentario de la Ley N 10.290 y del Decreto 7249/50. Como es sabido al concluir el trmite se puede arribar a la exculpacin del acusado o bien, a su sancin. Para este ltimo caso la ley disciplinaria establece diferentes tipos de sanciones de acuerdo a la situacin de revista del personal, graduando la intensidad de la sancin segn se trate de agentes titulares o suplentes. En los casos de suspensin, cese y exoneracin la autoridad encargada de aplicar la sancin es el Secretario de Educacin. Respecto del primer caso basta su intervencin. En cambio, respecto de los dos restantes, es necesario que la medida sea ratificada por el Gobernador pues implica la extincin del vnculo laboral. En todos los casos el acto administrativo que dispone los correctivos aplicados puede ser impugnado por medio de los recursos que el mismo cuerpo legal contiene los que, como ya hemos estudiado en la tercera parte de este trabajo, excepcionan el rgimen general del Decreto-Acuerdo 10.204/58.

Lmites a su revisin en sede judicial. Anlisis de casos.

En la primera parte de este trabajo hemos estudiado los principios que rigen en derecho administrativo. Uno de ellos es el de divisin de funciones del poder del Estado. Dentro de cada una de esas funciones habamos distinguido la denominada zona de reserva como un espacio propio de cada una de ellas, que no admite injerencia de las otras, por el cual puede organizar las

Si no pudiere hacerse ante sta el artculo establece que En los casos que por dificultad material o impedimento de otro orden atendible, el denunciante no pudiera comparecer a ratificar su denuncia ante la autoridad escolar, lo har ante el escribano pblico o juez de paz de la localidad donde resida; o en defectos de stos, ante el presidente de la sociedad cooperadora de la escuela o comisario de polica y dos testigos.- La ratificacin ante el sumariante, no requiere la presencia de testigos.10 La reforma introducida por Decreto 1075/84 supuso la incorporacin del artculo 33 bis que permite el traslado del personal sumariado, cuando su alejamiento sea necesario para el esclarecimiento de los hechos que motivaron la investigacin o cuando su permanencia sea incompatible con la naturaleza de stos.

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actividades que le competen y se encuentran a su cargo. Bien entonces, la potestad disciplinaria integra ese espacio exclusivo de gestin que queda exento de la revisin por los dems poderes del Estado. Sin embargo, hemos afirmado al finalizar el prrafo anterior la existencia de recursos para intentar la revisin de la medida dispuesta en un acto administrativo. Ello habilita la posibilidad de correccin de lo que pueda estar mal hecho11 por el Estado e inicia el camino al agotamiento de la va administrativa previa para acceder a los estrados judiciales. Conforme al parecer de toda la doctrina, Dromi ensea que el poder disciplinario es de estricto resorte administrativo. Tiene por finalidad asegurar el buen funcionamiento de los servicios y la continuidad de la funcin pblica, por parte de los agentes pblicos, que en situacin de subordinacin ejecutan la conducta ajustada a los deberes de su funcin12. Sin embargo, como ha dicho la Cmara en lo Contencioso Administrativo N 1, subsiste la potestad del poder judicial de revisar actos disciplinarios de la administracinlimitada al control de legitimidad del procedimiento y del acto que se ataca, lo que no impide probar si los hechos se encuentran probados y las sanciones ajustadas al texto legal13. Se trata, entonces de una intervencin circunscripta a la presencia de vicios de legitimidad en el acto. Este es el terreno de intervencin que ha delineado la Corte Suprema de Justicia de Santa Fe al afirmar que esta excepcin se justifica, por una parte, en la autonoma funcional de la administracin pblicay, por otra parte, en la posibilidad de relajacin disciplinaria y de la prdida de prestigio de la autoridad si las sanciones en materia disciplinaria estuviesen sometidas a revisin judicial y, cierra el Mximo Tribunal afirmando que en todos los casos esa potestad recobra su viabilidad si el acto es impugnado: 1) por incompetencia de la autoridad que ha dictado la resolucin y 2) por violacin de las formas sustanciales14. Lo dicho en esta parte nos reconduce al anlisis de los elementos del acto administrativo. Como se observa la competencia judicial para revisarlos, si se trata del ejercicio de la potestad disciplinaria de la administracin, se habilita en reducidos supuestos en los que solo algunos de ellos puedan estar afectando el acto administrativo disciplinario.

RESPONSABILIDAD PENAL.

Tanto es as que la Ley N 10.290 posee un caso particular en el que el sancionado puede por nica vez, si ha trascurrido un ao del acto administrativo que dispuso el correctivo solicitar se revea la medida aportando hechos nuevos que posibiliten la modificacin. (artculo 24) 12 Dromi, Roberto. Op. Cit. pg. 199. 13 CCA N 1. Sarmiento, Omar c/ Municipalidad de Rafaela s/Recurso Contencioso Administrativo (Expte. 797/01) en A. y S. T. 9, pg. 67. 14 CSJP. Torres, N. L. c/ Municipalidad de la Rosario s/ Recurso Contencioso Administrativo, 24/04/1974, A. y S., T. 31, pg. 126. Se trata, como se advierte de un fundamento de larga data en la jurisprudencia que tambin ha sido destacado en Leno, c/ Provincia de Santa Fe s/ Recurso Contencioso Administrativo de Plena Jurisdiccin, 27/04/94, A. y S., T. 96, pg. 488, entre otros antecedentes.

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Tipos especiales aplicables a los funcionarios y empleados de la administracin.

Si bien su estudio pertenece a una rama propia del derecho pblico como es el derecho penal abordamos aqu la responsabilidad penal por dos motivos esenciales. En primer lugar la existencia de figuras penales orientadas a reprimir ciertas conductas en las que pueden incurrir funcionarios y dependientes del Estado y, en segundo lugar, las derivaciones patrimoniales que se pueden desprender del ilcito penal sin olvidarnos de las causales de sumario disciplinario que puede significar la condena del agente docente como autor, cmplice o instigador de un delito a ttulo doloso. Sabemos que la responsabilidad penal surge en tanto y en cuanto que la accin de un individuo encuadre en alguno de los tipos previstos en la ley penal de fondo. En el caso de los funcionarios y empleados pblicos las conductas repudiadas se presentan desdobladas en dos grupos. En el primero de ellos se pune ciertas acciones que requieren la existencia necesaria de un agente pblico. Encontramos all los delitos de abuso de autoridad y violacin de los deberes pblicos (artculos 248 a 253), violacin de sellos y documentos (artculos 254 y 255), cohecho y trfico de influencias (artculos 256 a 259), malversacin de causales pblicos (artculos 260 a 264), negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones pblicas (artculo 265), exacciones ilegales (artculos 266 a 268) y enriquecimiento ilcito (artculo 268). En el otro grupo la figura del servidor pblico obra como agravante. En este conjunto se presentan los delitos de violacin de domicilio (artculos 150 a 152), de secretos (artculos 153 a 157), atentados y resistencia a la autoridad (artculos 237 a 243), usurpacin de autoridad, ttulos y honores (artculos 246 a 247), denegacin y retardo de justicia (artculos 273 y 274), evasin y quebrantamiento de pena, encubrimiento y lavado de activos de origen delictivo (artculos277 a 279), usura y defraudacin (artculos 172 a 175). Aunque ambos conjuntos de tipos se regulan en consideracin a los agentes dependientes del Estado en general y, naturalmente, no todos ellos se encuentran en las mismas circunstancias para caer en las conductas descriptas nada obsta a que as pueda ocurrir. Por ello el cuerpo de preceptos penales contiene el significado de los trminos "funcionario pblico " y "empleado pblico entendiendo que con ellos se designa a todo el que participa accidental o permanentemente del ejercicio de funciones pblicas, sea por eleccin popular o por nombramiento de autoridad competente (artculo 77); lo cual remarca la idea de que ninguna persona que desempee tales roles se haya exento de incurrir en acciones u omisiones que coincidan con los supuestos enunciados en los prrafos anteriores.
Por lo dems subsisten las restantes figuras que el cdigo incluye que, si bien no son inherentes

al status de agente pblico, pueden presentarse como fundamento de una accin penal como en cualquier otra esfera de las relaciones humanas.

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Relacin entre responsabilidad penal y responsabilidad administrativa

Un problema urticante se presenta cuando un mismo hecho puede derivar en responsabilidad disciplinaria y responsabilidad penal del agente pblico. En este punto conviene dejar sentada una premisa: la compatibilidad entre las sanciones administrativas y las penas judiciales no constituye ningn tipo de vulneracin al principio non bis in dem (nadie puede ser penado dos veces por el mismo hecho). Compartimos este criterio por entender que ambas reprimendas pueden aplicarse independientemente por pertenecer a campos diferentes, con finalidades dismiles y ventiladas a travs de procesos independientes entre s. Se trata de dos represiones de distinta entidad. Empero, como hemos remarcado ms arriba, nuestra Ley de Disciplina Docente provincial mantiene una conexin entre ambos sistemas obligando a instruir sumario administrativo al agente que ha sido condenado por delito doloso (inciso d del artculo 4) o sobre quien ha recado sentencia condenatoria por hallrselo cmplice o encubridor de algn delito de carcter doloso15 (inciso e) del mismo precepto). Con lo expuesto el resultado de ciertos procesos penales habilita la iniciacin de la investigacin administrativa. Ahora bien, no ocurre lo mismo a la inversa ya que el resultado del proceso administrativo no incide en la esfera penal. Si, en cambio, de las actuaciones en sede penal resulta que el agente es absuelto el reproche disciplinario pierde virtualidad. As lo ha sostenido la Cmara en lo Contencioso Administrativo al sostener que el fallo penal debe prevalecer sobre el pronunciamiento administrativo cuando aquel establece que el agente no cometi los hechos que se le imputan y por los cuales fue sancionado administrativamente16. Se trata de una solucin que trata de privilegiar el estado de inocencia del dependiente cuando ste fue sometido a sumario disciplinario y ha sido el Estado quien promovi la denuncia en sede penal.

La accin civil. Trascendencia.

Como sabemos el campo de responsabilidad penal requiere del imputado el desarrollo de una accin. Pues bien, cuando esa accin humana se exterioriza en un hecho externo que constituye delito para el derecho criminal y de l se deriva una lesin a un bien jurdico de carcter privado, resultando de sa circunstancia un dao fsico, material o moral; el los damnificados pueden reclamar la recomposicin del perjuicio a l o los autores partcipes del hecho. Este es el campo de la accin civil que conecta las esferas de responsabilidad civil y penal. En el derecho civil el delito es visto como un acontecimiento ilcito que afecta el inters particular

Pensamos que stas causales esconden un reproche de contenido tico que, en todo caso, hila en el campo disciplinario con ciertos deberes que los reglamentos funcionales disponen para los docentes de los distintos niveles. 16 CCA N 1. N, R..O. c/ provincia de Santa Fe (Expte. C.S.J. 373/99) s/ Recurso Contencioso Administrativo (Expte. 472/01), A. y S. T. 4, pg. 289.

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de quien lo sufre. En cambio en el derecho penal el delito es visto como un hecho que afecta bienes de la colectividad y se castiga la infraccin con otro tipo de sanciones. Como consecuencia de aquel reconocimiento por parte del derecho objetivo el titular afectado posee un derecho subjetivo a la reparacin del dao causado el que, oportunamente, har valer mediante la interposicin de la accin procesal pertinente. Esa operacin se denomina accin civil. Su objetivo es lograr la restitucin del bien que fuera objeto material del delito u obtener una reparacin por el dao fsico, patrimonial o moral derivado de la comisin del mismo. Es una opcin a favor del damnificado incoar esta pretensin para lo cual es menester que se base en el mismo hecho que motiva las actuaciones penales. Se produce, entonces, una acumulacin de acciones (penal y civil) en un mismo proceso, conducido por el mismo magistrado, sobre la base de la lesin al mismo bien jurdico. Con ello la intervencin en materia civil por parte del juez penal slo se produce con posterioridad a su intervencin en la materia propia de su competencia y cesa si desaparece si se agota la va principal, que es la penal. De acuerdo al Cdigo Procesal Penal de la Provincia de Santa Fe resultan legitimados activos para interponerla el sujeto damnificado sus herederos17. La legitimacin pasiva, de acuerdo a la misma normativa, corresponde al sujeto imputado. De manera condicional se pauta la posibilidad de que el demandante accione contra la persona que conforme a las leyes sustantivas responda por el dao que el imputado haya causado por el hecho18. La posibilidad detallada en el prrafo anterior resulta de trascendental importancia en el marco de las relaciones laborales pues es dable encuadrar all la responsabilidad del comitente por los hechos de sus dependientes. Se trata de una responsabilidad indirecta o refleja (diseada principalmente en el artculo 1113 del Cdigo Civil) que acontece cuando el titular de una actividad o explotacin debe responder por el hecho ajeno.19 En nuestro caso, como trabajadores que mantenemos un vnculo laboral con el Estado, sta situacin se puede plantear ante un ilcito penal cometido por un docente (una injuria, una calumnia, una propuesta deshonesta, lesiones, etc) solamente si se encuentra en ejercicio de sus funciones. Si bien se trata de una accin que el derecho penal repudia a nivel personal, quien quienes resulten damnificados pueden accionar civilmente, a su opcin, contra el sujeto que presuntivamente cometi el ilcito contra ste y el Estado en razn de la obligacin que las leyes civiles le imponen. En caso de ser condenados la ejecucin de la sentencia podr hacerse valer contra el encontrado responsable o contra el responsable indirecto (Estado) por el total de lo establecido en ella pues se trata de una obligacin solidaria. En este tipo de dbito quien paga, lo hace por todos los obligados, pero se reserva la accin de regreso que pauta el artculo 1123 del Cdigo Civil.
17 18

Tal previsin se encuentra en el artculo 94 del C.P.P. La opcin se encuentra comprendida en el texto del artculo 95 C.P.P. 19 Entran en juego las normas comprendidas en el Ttulo VIII del Cdigo Civil.

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RESPONSABILIDAD CONTABLE. La responsabilidad contable es una clase especfica de los funcionarios pblicos y de ciertos empleados de la administracin. Podemos convenir en que se trata de una forma especial de responsabilidad disciplinaria pues siempre apareja en incumplimiento de deberes impuestos por los estatutos funcionales a los agentes pblicos. Sin embargo, ello slo puede predicarse en parte pues otras personas fsicas o jurdicas pueden encontrarse compelidas a rendir cuentas al Estado por la gestin de fondos de su propiedad por el destino que se les brind a aquellos que se les provey. Para Zanobini20 la responsabilidad contable prescinde del dao real, bastando cualquier irregularidad en la forma de presentarla o llevarla, aunque sea una parte de los valores que les fueron confiados. As, una rendicin mal efectuada, la insuficiente documentacin acompaada para acreditarla un pago no autorizado dan origen a sta responsabilidad sin necesidad de que desaparezcan valores, lo que por lo dems generara un dbito de tipo penal. Como se ve esta clase de responsabilidad posee algunas aristas particulares. Por un lado, conlleva una falta disciplinaria si el obligado a rendir cuentas es un empleado de la administracin (vrg. un director de escuela un supervisor). Pero puede ocurrir que no lo sea e igualmente deba demostrar el tratamiento y destinos de los valores que les ha confiado el Estado. En nuestro mbito ello ocurre con los fondos otorgados a las cooperadoras escolares. Cuando stas cuentan con personera jurdica, nos encontramos ante asociaciones civiles plenamente capaces para el ejercicio de derechos y deberes y, por ende, plenamente responsables de las acciones u omisiones que se deriven de sus actos21. Aunque el tema es ms vidrioso, creemos que ello se proyecta an cuando no sean sujetos de derecho. En tal caso sern sus autoridades particularmente presidente y tesorero los encargados de recibir los dineros y efectuar la rendicin de cuentas correspondientes22. Por ltimo, en la responsabilidad contable, se prescinde de la comprobacin del dao para hacer hincapi en la delicadeza que se debe exigir, en cualquier tiempo y lugar, en el manejo del dinero y bienes pblicos. Podemos aislar los elementos que deben concurrir para que se configure del siguiente modo: Incurren en ella quienes administren, manejen, recauden, custodien o dispongan de caudales o efectos pblicos. Vincula a personas fsicas y jurdicas que se encuentren en las situaciones enunciadas en el punto anterior.
20 21

Zanobini, Guido. Op. Cit. pg. 284. Lo dicho respecto de stos sujetos de derecho y la disciplina jurdica que los gobierna traduce como inconveniente algunas responsabilidades que el Estado, a travs de las directrices emanadas del Ministerio de Educacin, insiste en colocar en cabeza del director del establecimiento educativo al que pertenecen. 22 El Decreto 874/86, reglamentario de las asociaciones cooperadoras as como sus propios estatutos confieren al director de la escuela el carcter de asesor del organismo, rol que no se confunde con los mencionados ni conlleva idnticas responsabilidades.

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La accin u omisin sobre la que se monta el deber de responder debe desprenderse de las cuentas que aquellos deben rendir. No es necesario acreditar el dao al patrimonio pblico sino la inobservancia incorreccin en la obligacin de rendir cuentas. Por este motivo existe una presuncin en contra de quien se encuentra sospechado de haber incurrido en stas faltas en razn del cargo o posicin que detenta. Comnmente supone la existencia concomitante de una investigacin disciplinaria si el sindicado es agente pblico y, eventualmente, el inicio de una accin penal. Ello no obsta a que, tanto en el caso de personas fsicas como jurdicas, el Estado pueda entablar una demanda de contenido civil tendiente a la recomposicin del patrimonio colectivo vulnerado.

Supuestos especiales. Una situacin particular, y por lo dems extremadamente frecuente, es la responsabilidad asumida por el director de escuela en los casos de disposicin de patrimonio pblico en los que aparece como sujeto necesario de su gestin la asociacin cooperadora del establecimiento. As acontece en materia de comedores escolares. La normativa vigente (Decreto N 1505/75), aplicable a este servicio, involucra la participacin de la asociacin cooperadora en la solicitud, promocin y gestin de los servicios alimentarios. En lo que refiere a la responsabilidad contable el artculo 21 inciso b) fija la obligacin de rendir cuentas por parte de stos organismos. Se trata de un supuesto en que una persona ajena a la administracin pblica sta obligada a acreditar el destino dado a los dineros otorgados para un fin concreto. Hasta aqu todo parece muy simple. Empero esa rendicin de cuentas es elevada al director, siempre pensando que no fue el mismo el que la confeccion. Si correlacionamos esta disposicin con la contenida en el artculo 18 de la misma norma vamos a encontrar que el control se basar en una planilla mensual de informacin de men y gastos. De su correccin y envo sern responsables los directores de las escuelas y al respecto se establece que los comprobantes de gastos incluidos en las correspondientes rendiciones de cuentas, que correspondan a gastos no registrados en la precitada planilla, no sern aceptados. Con lo expuesto se abrocha por va directa e indirecta un supuesto de responsabilidad contable, amn de disciplinaria, en cabeza de los titulares de la gestin escolar que, en los hechos, terminan realizando y extremando actividades en la rendicin de cuentas para no verse expuestos a lo dispuesto en el artculo citado. El decreto de referencia contiene tambin otras disposiciones que colocan a la autoridad escolar mxima en igual situacin. En el artculo 12 del instrumento normativo comentado se establece que Las partidas asignadas para instalacin, equipamiento y funcionamiento de los comedores, sern remitidasa la orden de las respectivas asociaciones cooperadoras, pero los

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giros o cheques sern enviados a los directores correspondientes, quienes los entregarn a aqullas, recabando el pertinente recibo. Obviamente que semejante deber apareja sumo cuidado en la gestin que debe llevar a cabo el directivo y, aunque no hile directamente a la rendicin de cuentas, su incumplimiento tambin genera responsabilidad23. Otros supuestos de ste tipo de responsabilidad surgen de la normativa provincial adems de los mencionados. En particular para los supervisores aparece patente la observancia de obligaciones al respecto en el artculo 31 inciso 3224 del Decreto 456/86. Otro tanto acontece con el inciso 37 del mismo precepto que contiene una serie de mandas referidas a las facultades de disponer acerca de la distribucin del mobiliario y dems bienes oficiales de las escuelas que clausuren (punto b.2), a las facultades de autorizacin de la transferencia de mobiliario y material sobrante en el mbito de la seccin (punto b.3), a las potestades otorgadas para la tramitacin previa para la ocupacin de la casa-habitacin, por otro personal escolar, incluyendo la firma del contrato de comodato(punto b.5) y a la obligacin de Orientar de distribucin de partidas del F.A.E. en orden a prioridades derivadas de las necesidades de cada establecimiento (punto b.9). Un grupo de situaciones especiales se han producido a partir de los acuerdos NacinProvincia. Por ellos se han instrumentado numerosas cuestiones atinentes al fortalecimiento del sistema educativo. En la prctica se trata de una serie de planes y programas que abarcan cuestiones referentes a becas estudiantiles, infraestructura, servicios e, incluso, material para el trabajo en la escuela. Previsiblemente ello implic que a partir de entonces el director resulte responsable de la gestin de los fondos enviados por el Estado Federal as como de las rendiciones de cuentas respectivas. Esta de ms advertir que el origen de esos dineros no desva el tipo de responsabilidad que se configura en caso de detectarse un error o una omisin en la rendicin de cuentas. De suma implicancia resultan las conexiones especficas con este tipo de responsabilidad que establece el Decreto 456/86 en sus artculos 52, inciso 1525 y 53, inciso a) apartado 33 y 3626 as como tambin las derivadas del inciso b) del mismo artculo respecto de las medidas de conservacin y mantenimiento del edificio escolar (apartado 2) y la disposicin de la
realizacin de refacciones menores, siempre que se respete la estructura edilicia y se cuente con los fondos necesarios (apartado 10). Estos ltimos colacionan este tipo de responsabilidad con el deber de

En estos casos devienen aplicables las disposiciones de la Ley de Cheques N 24.452. Especficamente el punto expresa que ser obligacin de los supervisores Presentar ordenadamente y en forma documentada rendiciones mensuales de cuentas de las partidas que se le acuerden para gastos de viticos, movilidad y pasaje. 25 Establece la norma que ser rol del director Ejercer las funciones de habilitado-pagador. 26 Aqu se fija como dentro de los deberes y atribuciones del director Responsabilizarse, en su carcter de habilitadopagador, de todo lo relacionado con pagos, registraciones contables, rendiciones de cuentas, devoluciones, conciliaciones bancarias, etc., de las partidas correspondientes a sueldos del personal, gastos de funcionamiento, copa de leche, comedor escolar y otras, en orden a lo establecido en la Ley de Contabilidad (apartado 33) y Supervisar el funcionamiento de los servicios asistenciales asignados a la escuela, interviniendo directamente en todo trmite, acto, administracin de partidas especiales y aportes comunitarios, rendiciones de cuentas, etc., relacionados con stos (apartado 36).24

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custodia y el destino dado a los bienes propiedad del Estado mientras que los primeros incisos resultan ms especficos y se vinculan derechamente a las disposiciones de la Ley 12.510 que analizaremos a seguir. La Ley de administracin, eficiencia y control del Estado N 12.510. El 30 de Noviembre de 2005 la Legislatura de la Provincia de Santa Fe promulg la Ley 12.510 de administracin, eficiencia y control del Estado. Tiene como objetivo regir los actos, hechos y operaciones que sobre el patrimonio provincial realiza el sector pblico no financiero. En lo que refiere a la faceta de contralor comprende la supervisin integral de las operaciones de las que deriven transformaciones o variaciones, cuantitativas o cualitativas en la hacienda pblica y el rgimen de responsabilidad basado en la obligacin de los funcionarios de lograr los resultados previstos y rendir cuentas de su gestin. El sector pblico no financiero comprende dentro de la rbita del ejecutivo a la administracin descentralizada y centralizada. Dentro de sta ltima se encuentran los ministerios y sus agentes o funcionarios, si es que cuadran dentro de las previsiones de la norma. En tal sentido, resulta de importancia para el asunto de la responsabilidad contable la manda contenida en el artculo 213 de la ley citada. En ella se afirma que Los agentes y funcionarios del sector pblico provinciala quienes se haya confiado en forma permanente, transitoria o accidental, el cometido de recaudar, percibir, transferir, custodiar, administrar, invertir, pagar o entregar fondos, valores, especies o bienes del Estado, son responsables de la administracin pblica provincial y estn obligados a rendir cuenta de su gestin. Esta obligacin incluye, tambin, las entregas indebidas de bienes a cargo del dependiente la sustraccin daos de los mismos a excepcin que se compruebe la inexistencia de culpa o dolo. De idntica manera el artculo siguiente extiende la obligacin a toda persona de existencia fsica o ideal que, sin pertenecer al Estado, reciba de ste fondos, valores o especies.es un responsable ante la administracin y est obligado a rendir cuenta de su gestin, con arreglo a lo prescripto en la presente ley y su reglamentacin. Para nuestro mbito, aparece aqu nuevamente la asociacin cooperadora y, a la par de ella, la recarga de funciones que pesan sobre el director ante el desestmulo de la participacin comunitaria en entidades de ese tipo. La ley contiene normas aplicables en el juicio de responsabilidad en sede administrativa del agente que sea responsable de sta u otras situaciones. La competencia para juzgar esas conductas recae en el Tribunal de Cuentas de la Provincia de Santa Fe que a la sazn constituye un fuero administrativo especial. Contra sus resoluciones cabe incoar recursos27 antes de alcanzar la va judicial.

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Se trata de un rgimen particularizado del Decreto-Acuerdo N 10.204/58.

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RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL.

Nos toca ingresar a la consideracin de uno de los captulos ms atrapantes de la ciencia del derecho contempornea. Acerca de sus fundamentos y objetivos han discutido y, aun siguen hacindolo, sectores doctrinarios nacionales y extranjeros a la par que se han brindado fundamentos de orden pblico y de orden privado para delinear los contornos de sta institucin jurdica. Por nuestra parte creemos que la situacin debe ser analizada, entre otros extremos, considerando la naturaleza de los sujetos involucrados y las normas de derecho positivo existentes para la atribucin del deber de responder. En consecuencia, hemos optado por la expresin responsabilidad patrimonial en lugar de responsabilidad civil por entender que expresa de manera ms completa el fenmeno que, en las lneas subsiguientes, vamos a abordar. Hablar de responsabilidad civil implica encorsetar en enfoque en la relacin jurdica que se establece entre particulares, ya sea que stos se encuentren en el ejercicio de sus actividades autnomas, ya sea que se encuentren en el ejercicio de sus actividades en relacin de dependencia. En cambio, referir a la responsabilidad patrimonial permite incluir a toda aquella persona (pblicas o privadas, individuales o colectivas) que, por obrar doloso o culposo propio o de sus dependientes, ha ocasionado un dao a otra persona que no tiene el deber de soportarlo. Para encuadrarnos correctamente en su anlisis vamos a acudir a las categoras enunciadas en el primer punto de sta cuarta parte. All mencionbamos la existencia de un tipo de responsabilidad contractual, que en nuestro caso debemos desechar pues no existe ese lazo entre los usuarios del servicio educativo pblico y el Estado, ni entre ste y sus agentes. Paralelamente hicimos referencia a un tipo de responsabilidad extracontractual que se origina fuera de todo pacto o acuerdo y sin ms obligacin preexistente que la de no daar a otro. Es justamente en este ltimo concepto donde vamos a colocar el deber de responder que surge ante el perjuicio ocasionado por los funcionarios y empleados pblicos as como tambin el sufrido producido por los alumnos menores que se encuentran bajo custodia de los docentes, que refiere a nuestra actividad concreta.

La responsabilidad extracontractual del Estado por la actuacin activa u omisiva de sus funcionarios y empleados.

En el sentido expuesto el Estado, como cualquier otro sujeto de derecho, produce habitualmente interferencias en la esfera de derechos de los individuos en el ejercicio de las funciones que les han sido encomendadas. Algunas de ellas se fundamenta en el ejercicio de potestades legalmente utilizadas por el Estado y, en algunos casos, no dan lugar a una accin para reclamar el dao que ha padecido el ciudadano en virtud de que se trata de obligaciones que todos

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debemos soportar, en mayor o menor medida, por el hecho de vivir en comunidad. Aqu encontramos las cargas pblicas, la expropiacin con fines de utilidad pblica, las servidumbres y otras limitaciones a las facultades privadas que, si bien se traducen en un menoscabo especial, deben ser toleradas en virtud de que se trata del ejercicio de una habilitacin legal en aras a la consecucin de los objetivos comunitarios28. Por tales caractersticas a este sector se lo denomina responsabilidad extracontractual por actos lcitos. Sin embargo, existe una cantidad de situaciones en las que el Estado a travs de la actividad o inactividad de sus dependientes produce una afectacin patrimonial, fsica y hasta moral a los individuos, en el cumplimiento de los cometidos que les han sido confiados. Ante tal circunstancia los terceros afectados no se encuentran compelidos por una norma legal a tolerar los resultados odiosos del accionar defectuoso, tardo o ausente de la administracin. El servicio ha fallado por que no se observaron las normas que imponan particulares deberes y facultades a los agentes encargados de prestarlo. Por esa caracterstica es que a ste mbito se lo conoce como responsabilidad extracontractual por actos ilcitos. Cuando ello acontece emerge la obligacin de recomponer la esfera de derechos vulnerada por parte del Estado sobre la base de una serie de recaudos. Bsicamente, ellos son:

a) El dao

Es un requisito ineludible e indiscutible del deber de reparar. El mismo debe ser actual y cierto, lo cual excluye la posibilidad de incluir dentro del concepto a aquellos que se estimen hipotticos, eventuales o conjeturales.

b) Antijuricidad

Se trata del comportamiento activo u omisivo de uno o varios agentes de la administracin que resultan contradictorios con los deberes y facultades que les ha asignado el ordenamiento jurdico, considerado ste como un todo coherente y sistemtico, que en el caso concreto estaban obligados a respetar.

c) La relacin o nexo de causalidad

Este requisito refiere a la conexin adecuada entre el hecho u omisin de un funcionario o empleado pblico y el perjuicio sufrido por una persona externa a la administracin estatal. En estas circunstancias quien demande al Estado deber acreditar que aquellas abstenciones o acciones
Ello no quiere decir que no den lugar a una reparacin pecuniaria sino que la misma opera sobre otras bases y limitaciones. As, por ejemplo, la Constitucin de Santa Fe organiza la facultad expropiatoria del Estado Provincial en su artculo 15, la que a su turno es reglada mediante Ley N 7534 que fija requisitos y alcances de la indemnizacin ante este supuesto.
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han constituido una condicin que, en el devenir normal de acontecimientos, producira el dao cuya recomposicin se solicita.

d) Imputabilidad

Imputar significa atribuir a una persona la autora de un hecho y sus consecuencias. Es decir, que se requiere una determinada posicin del sujeto daador frente al detrimento. Esa posicin se vincula con la posibilidad que tuvo de realizar la operacin intelectual de preveer o haber estado en condiciones de hacerlo (culpa) o haber querido (dolo) el acto hecho que origin el resultado disvalioso. Surge, as, un componente subjetivo, un acto humano libre y consciente que permite distinguir entre el bien y el mal, lo correcto o incorrecto. No hay dudas, entonces, que la imputacin es general, abstracta y hecha por la ley en atencin a la proteccin de las personas. En el anlisis del caso concreto, lo actuado o dejado de actuar por la persona fsica no alcanza por s para que se conforme el deber de reparar sino que es preciso que juegue conectada con algn factor de atribucin (objetivo o subjetivo), que por disposicin legal, sea suficiente para hacer surgir la responsabilidad. En post de satisfacer adecuadamente el objetivo referido, la ciencia del derecho desarroll y perfeccion en su evolucin tcnicas de imputacin de daos a una persona, no por ser su causante, sino por tener con el sujeto que lo ocasion un emplazamiento jurdico (dueo, guardin, usuario, comitente) que importa un beneficio o aprovechamiento o ser, simultneo a la incorporacin al medio social de una cosa o actividad generadora de riesgo o de la conducta de otro cuya inocuidad debe garantizarse29 Esta, es la posicin del Estado con respecto a sus subordinados. En ese camino los ttulos imputativos se agruparon como objetivos, por prescindir del anlisis de la voluntariedad (culpa o dolo) del acto del agente daador y focalizar su atencin en la reparacin a la vctima. Dentro de ellos se reconocen varios como la garanta, riesgo creado y falta de servicio, entre las denominaciones ms usuales. En materia de responsabilidad del Estado por el comportamiento ilcito de sus funcionarios y empleados, la elaboracin jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha terminado por adoptar para stos casos - una matriz imputativa de carcter objetiva, blandiendo como principal factor de atribucin la falta de servicio. La elaboracin del Alto Tribunal ha permitido incorporar a ste concepto aquellas situaciones en las que el Estado resulta responsable directo de las consecuencias daosas derivadas de la mala organizacin del servicio, del hacer moroso, incorrecto, incompleto e ineficiente o, bien, el no hacer de sus empleados.

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Echevesti, Carlos. Responsabilidad de los funcionarios pblicos, 1ra. Edicin, pg. 40, Buenos Aires, Editorial Hammurabi, 2003. Se trata de los supuestos incorporados al artculo 1113 del Cdigo Civil.

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La situacin en el derecho pblico nacional

Lo que terminamos de afirmar en el ltimo prrafo ha conducido a cierta confusin al momento de analizar la responsabilidad del Estado Provincial y ello es as pues pertenece al formato elegido para solucionar idntico asunto pero en el orden nacional. Bien sabemos que, en la organizacin del Estado Federal Nacin y Provincias son dos estamentos autnomos e independientes y que, las ltimas, reservan para s la facultad de dictarse sus propias instituciones y regirse por ellas. As las cosas, la Constitucin Nacional no cuenta con normas que recepten la responsabilidad pblica en tanto la Provincia de Santa Fe s. Como consecuencia de la ausencia de regulacin en el orden nacional la Corte Nacional ha buscado respuestas a ello en las disposiciones del Cdigo Civil. As, ha tomado un grupo de normas que resultan de aplicacin inveterada en esta materia. Bsicamente se trata de los preceptos contenidos en el Ttulo IX de ese cuerpo de leyes que lleva por ttulo De las obligaciones que nacen de los hechos ilcitos que no son delitos. Dentro de las ms destacadas remarcamos el uso de los artculos 1109, 1112, 1113, 1117. Justamente este ltimo es de toda mencin cuando de discriminar responsabilidades en el mbito docente se trata. Las necesidades de adaptarlos a nuevas circunstancias sociales ha llevado a su modificacin en 1997 a travs de la Ley 24.380. Adelantamos nuestra opinin en que la redaccin de la norma y su disposicin metodolgica no resulta afortunada. En todo caso se podr rescatar que contribuye a paliar aquel vaco normativo del que padece el ordenamiento jurdico nacional. Respecto de l y de la restante lgica del grupo normativo de referencia, vamos a desarrollar las pginas siguientes principiando, naturalmente, para ubicar apropiadamente la cuestin en el terreno del derecho pblico provincial.

La regulacin en la Constitucin de la Provincia de Santa Fe: la dinmica del artculo 18. Trascendencia.

Ya se ha apuntado que la orfandad de regulacin del tema de responsabilidad del Estado por el accionar de sus agentes en la Constitucin Nacional. Tambin se ha hecho mencin a la labor de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin para llenar ese vaco, utilizando preceptos civiles para ello. La situacin, en cambio, no fue ni es anloga en las provincias que conforman la Repblica pues todas ellas han regulado en sus Textos Constitucionales la cuestin ateniente a la responsabilidad del Estado. Siendo esto as, el punto de partida debe ser otro pues en el orden pblico local no existe vaco normativo alguno como el sindicado para el orden federal.

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La Provincia de Santa Fe, que fue el primer Estado local que dict su propia Carta Magna en 1819 e, inclusive, la reform en 1841 antes de la sancin de la Constitucin Nacional, contiene desde el ao 1900 una manda concreta respecto de este asunto. Dice Lepennies, que dicho instrumento legal previ la responsabilidad de las autoridades superiores del estado y la de los empleados inferiores de ste aunque aclara que en aquel tiempo - los actos ilcitos quedaron excluidos de tal regulacin pues no abarcaba los actos que se practicaren fuera de sus atribuciones30. Ensea, luego, que la situacin cambi radicalmente a partir de 1962, ocasin de la ltima modificacin a la Constitucin local. En ella se incorpor la actual redaccin del artculo 18 que reza:

En la esfera del derecho pblico la Provincia responde hacia terceros por los daos causados por actos ilcitos de sus funcionarios y empelados en el ejercicio de las actividades que le competen, sin perjuicio de la obligacin de reembolso de stos. Tal responsabilidad se rige por normas del derecho comn en cuanto fueren aplicables31

Se sigue de ello que si el Estado provincial irroga perjuicios a los ciudadanos a travs de la actividad de sus funcionarios y empleados, tanto como si estos no llenan las obligaciones que les han sido prescriptas para su actuacin o bien, si las omiten; debe responder. Este principio general comienza disipando cualquier toda duda acerca de la naturaleza que el asunto tiene pues afirma, sin cortapisas, que es una cuestin de derecho pblico. Consecuencia natural de ello es que el derecho comn no resulta aplicable directamente ni, mucho menos, de manera automtica en el mbito provincial. Solamente permite hacerlo en cuanto fueren aplicables, expresin condicional del tramo final del artculo, que ajusta la utilizacin de la ley civil a un criterio restringido. Se trata de una clusula de reenvo32 tal como seala Rosatti. La aplicacin de sta tcnica parte de la existencia de Estados autnomos con ordenamientos jurdicos distintos sea por su estructura territorial (estados federales) o por la coexistencia en su seno de diversas normativas en virtud de la cualidad personal de los destinatarios. Fincados en el primero de los supuestos, por consecuencia de expresos imperativos constitucionales, el reenvo puede ser intra o extra ordenamiento jurdico. Naturalmente por ser la materia administrativa de carcter local y asumido que la responsabilidad del Estado es un captulo propio de ella el artculo 18 sigue la primera opcin y reserva la segunda solamente para el supuesto excepcional de su ltima parte. Slo en se caso es dable entender que el plexo normativo local abre sus puertas a las reglas civiles.

Leppenies, Irmgard. La responsabilidad del estado y del funcionario pblico en la Provincia de Santa Fe en Jornadas Universidad Austral, Editorial Ciencias de la Administracin, pg. 1, Buenos Aires, 2001. 31 Constitucin de la Provincia de Santa Fe. Artculo 18. Op. Cit. pg. 23. 32 Rosatti, Horacio. Op. Cit. Pg. 277. En sentido diverso dentro de la doctrina administrativista santafesina se expresa Lisa entendiendo que el derecho comn entra en relacin de subsidiariedad respecto del local. Op. Cit. pg. 149.

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Echando luz sobre el asunto Reirz, dice que Se trata de una norma incompleta pues para determinar si la conducta u omisin del funcionario pblico puede equipararse al hecho ilcito, habr que analizar las leyes que rigen el servicio o funcin pblica en la que se encuentra encuadrado el agente y advierte que al ser el derecho administrativo local tambin han de ser locales las normas que imponen obligaciones a sus agentes pblicos.33 Con lo expuesto cada vez que se trate de determinar la responsabilidad del Estado por el actuar ilcito de sus dependientes habr que consultar los instrumentos legales existentes en la provincia y, particularmente, el microsistema legal aplicable al agente. En tal sentido, son varias las normas provinciales que interesan en el tema de la responsabilidad del Estado y que deben ser consideradas. Entre ellas surge ineludible la Ley N 7234 de Defensa en Juicio del Estado pues es la que articula la parte central del artculo 18 de C.P. cuando afirma que la provincia responde hacia terceros por los daos causados por actos ilcitos de sus funcionarios y empelados en el ejercicio de las actividades que le competen, sin perjuicio de la obligacin de reembolso de stos. De ella nos ocuparemos seguidamente.

La Ley de Defensa en Juicio del Estado N 7234.

Ya se ha dicho que en materia de responsabilidad extracontractual del Estado por el accionar ilcito de sus funcionarios y empleados la Ley de Defensa en Juicio del Estado conserva especial trascendencia. En particular su artculo 10 es una disposicin elocuente al respecto. Se trata de un precepto extenso que conviene abordar separadamente. La primera parte del artculo expresa que En las demandas que se sigan contra la Provincia o sus entes pblicos menores por resarcimiento de daos y perjuicios derivados de actos ilcitos imputables a sus agentes, ser obligacin de los representantes de aqullos, solicitar la citacin al juicio del o los agentes involucrados34. Encontramos que sta parte de la norma ordena un particular deber a los representantes legales de la provincia cual es la citacin a juicio de los imputados, por diversas razones. Por una parte, para la ponderacin de la conducta del o los agentes implicados y, por otra, para propiciar el correlativo derecho de defensa por parte de stos. Por ltimo, tambin es necesario para que luego pueda serles oponible la eventual sentencia condenatoria en la accin de regreso que regula la segunda parte del artculo.

33 Reirz, Mara Graciela. Responsabilidad del Estado en El derecho administrativo argentino, hoy, Editorial Ciencias de la Administracin, Divisin Estudios Administrativos, pg. 227, Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 1996.En idntico sentido se han expedido Otheguy, Osvaldo en Responsabilidad del Estado y del agente pblico: falta de servicio y falta personal. en la obra colectiva Responsabilidad del Estado. 1ra. Edicin, pgs. 285, Rubinzal Culzoni Editores, Santa Fe, 2008 y Gauna, Juan O. Op. Cit. Pg.328. 34 Texto del artculo 10 de la Ley de Defensa en Juicio del Estado N 7234 promulgada el 07/09/1974 y publicada en el Boletn Oficial de la Provincia de Santa Fe el 20/11/1974. Pg. 2.

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Cuando la Provincia o sus entes pblicos menores hubieren pagado el resarcimiento al que fueran condenados, requerirn del o de los agentes directamente responsables el reembolso de lo pagado dentro del plazo que les fije; en su defecto se dispondr el reembolso mediante retencin de sus haberes, con las modalidades que se establezcan, en atencin a las circunstancias de cada caso. Si stas lo hicieran aconsejable, el Poder Ejecutivo podr, mediante resolucin fundada, condonar total o parcialmente la deuda del agente.35 Esta segunda parte de la disposicin posee dos elementos de trascendental importancia: el carcter de la responsabilidad que regula y la consagracin de una accin de reembolso a favor del Estado provincial por lo pagado como consecuencia de las acciones u omisiones que motivaron la condena. La accin de reembolso Desde un punto de vista conceptual la accin de regreso se sustenta en que quien paga (Estado) lo hace como tercero, por cuanto su responsabilidad es por una deuda ajena. Quien ha violado el deber de no daar es el funcionario, empleado o dependiente y, el principal responde aunque su conducta no merezca reproche alguno. Segn Trigo Represas ello es as porque no es deudor, puede reclamar de su dependiente, quien s tiene esa calidad por ser infractor de un deber jurdico, la totalidad de lo pagado con ese motivoen razn de lo expuesto es que, para poder repetir el principal debe primero haber pagado la indemnizacin a la vctima; ya que a partir de entonces se convierte en acreedor del autor material del hecho ilcito36. En as, que en el derecho pblico local la Constitucin Provincial y la Ley N 7234, consagran coordinadamente una accin a favor del Estado cuando ha respondido frente a particulares por daos causados por sus agentes. La descripcin efectuada no obsta, sin embargo, a que en la realidad cotidiana el Estadocaja, devenido en acreedor, omite el ejercicio de esta accin an teniendo como posibilidad de condonar total o parcialmente la deuda, con lo cual ms propiamente se coloca en posicin de principal fiador y pagador de los daos irrogados por sus agentes dependientes.

El artculo 1117 del Cdigo Civil. Anlisis. Carcter. Eximente.

Hemos dicho que slo por va de remisin se pueden juzgar conductas de agentes pblicos de la Provincia de Santa Fe con normas que no pertenecen al ordenamiento local. Ello acontece, bsicamente, cuando es preciso completar la norma con una regulacin concreta incluida en otro

Texto del artculo 10 de la Ley de Defensa en Juicio del Estado N 7234. Ibdem, pg. 2 Trigo Represas, Flix A. y Lpez Mesa, M. Op. Cit. T. III, Pg 291. La opcin tambin se encuentra en es el artculo 1123 del C.C. que reza: El que paga el dao causado por sus dependientes domsticos, puede repetir lo que hubiese pagado, del dependiente o domstico que lo caus por su culpa o negligencia.
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ordenamiento legal. En el mbito escolar ello ocurre, principalmente, con la norma del artculo 1117 del Cdigo Civil. Sabemos que la disposicin mencionada regula la responsabilidad emergente de los daos sufridos y ocasionados por menores en el mbito escolar. Si se renen los recaudos, se trata de una reparacin articulada sobre un factor de atribucin objetivo, esto es que prescinde del dolo o culpa con que puedan haber actuado los agentes y atiende, fundamentalmente, al inters de la vctima. El artculo 111737, introducido en la reforma ordenada por la Ley 24.830 sancionada en 1997, ha implicado un desplazamiento del deber de responder de los directores de establecimientos y maestros artesanos38 a los propietarios de establecimientos educativos que, nicamente, cede ante la demostracin del caso fortuito. El fundamento para esta solucin radica, segn reconocida doctrina nacional39, en el factor garanta que pesa sobre los propietarios de establecimientos educativos. Ahora bien, quienes son estos?. Es indudable que no se trata de quien efectivamente presta el servicio sino de quien lo organiza para su provisin con o sin fines de lucro. En ese arco aparecen una serie de sujetos que son susceptibles de ser comprendidos por la expresin que contiene el artculo. A la sazn, pueden ser personas fsicas o personas jurdicas y, dentro de stas, aquellas de carcter privado como asociaciones civiles, fundaciones, mutuales, empresas y aquellas de carcter pblico como el Estado Nacional, Provincial Municipal o sus entes autrquicos. Como se observa, la paradoja de la disposicin bajo anlisis radica en la no distincin entre los mbitos de responsabilidad contractual y extracontractual que puede surgir del diferente tipo de relacin que los ciudadanos entablan con las instituciones educativas, segn stas sean pblicas o privadas. Aqu encontramos uno de los desajustes metodolgicos del 1117 pues somete a un mismo rgimen a sujetos jurdicos diferentes, con objetivos dismiles y que establecen vnculos no equiparables entre s con los receptores de sus servicios. La utilizacin de soluciones unvocas para tratar situaciones esencialmente distintas a raz de los intereses en juego y de los sujetos involucrados ha conducido a confusiones y puede acarrear efectos jurdicos que desnaturalicen las instituciones, las vacen de contenido y terminen por dislocarlas de la rama del derecho a la cual pertenecen. Esta indicacin no pretende centrar el anlisis en la dogmtica de la ley civil. Simplemente sealamos algunas paradojas que presenta una disposicin que es frecuentemente utilizada por los tribunales competentes para resolver demandas de responsabilidad por daos que han padecido o han irrogado menores beneficiarios del servicio educativo.
El Cdigo Civil en el Artculo 1.117 establece: Los propietarios de establecimientos educativos privados o estatales sern responsables por los daos causados o sufridos por sus alumnos menores cuando se hallen bajo el control de la autoridad educativa, salvo que probaren el caso fortuito. Los establecimientos educativos debern contar con seguros de responsabilidad civil. A tales efectos, las autoridades jurisdiccionales, dispondrn de las medidas para el cumplimiento de la obligacin precedente. .La presente norma no se aplicar a los establecimientos educativos de nivel terciario. 38 En su redaccin anterior el mismo artculo expresaba: Lo establecido sobre los padres rige respecto de los tutores y curadores, por los hechos de las personas que estn a su cargo. Rige igualmente respecto de los directores de colegio, maestros artesanos, por el dao causado por sus alumnos o aprendices, mayores de diez aos, y sern exentos de toda responsabilidad si probaren que no pudieron impedir el dao con l autoridad que calidad le confera, y con el cuidado que era deber poner. 39 Trigo Represas, Flix A. y Lopez Mesa, Marcelo. Op. Cit. T. III, Pg. 255-256.
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Requisitos legales para el nacimiento de la responsabilidad

Precisados de analizar la responsabilidad del Estado santafesino en sta particular prestacin es turno de aislar el resto de los requisitos que la norma exige para tener por configurado el deber de responder. En primer lugar, se exige la minoridad de los alumnos. Se trata de un recaudo que focaliza su atencin en un grupo de educandos. Expresamente, deja al margen a los alumnos de establecimientos terciarios o universitarios, an cuando stos puedan ser menores. Luego, acorde al teleologa de la norma, tampoco resultan cubiertos por esta proteccin los alumnos mayores de edad que pueden cursar estudios en diversas ofertas pedaggicas del sistema como el servicio de educacin para adultos, el servicio de educacin especial los cursos formativos del rea de educacin no formal. De lo expuesto debe extraerse que, cuando aparezcan involucradas personas no cubiertas por el artculo 1117, la responsabilidad al menos desde la lgica civilista debe retomar el cauce genrico que establece el artculo 110940 y concordantes. Creemos que ste s es un verdadero caso de responsabilidad civil en la que el particular damnificado acude a reclamar a otra persona fsica el perjuicio irrogado. En segundo lugar surge como exigencia la necesidad de que el dao recibido u ocasionado por el menor se haya producido mientras se encontraba bajo el control de las autoridades educativas (solucin concordante con el artculo 18 de la Constitucin Provincial cuando afirma que el estado responde cuando sus dependientes se encuentren en el ejercicio de las actividades que le competen). En este tramo la disposicin parece volver al anterior parmetro de anlisis de la culpabilidad de o los empleados involucrados lo que, de alguna manera, tambin constituye una desprolijidad en la redaccin de su texto. Como sea, el 1117 solicita que el perjuicio sea atravesado por un condicionante espacial (esto es, se haya producido en una escuela, jardn de infantes, talleres, gimnasios clubes en los que se desarrollan actividades fsicas, u otros en los que se realizan actividades extra ulicas con implicancias pedaggicas) y otro temporal (que acontezca mientras estn en alguno de esos lugares o durante el desarrollo de las actividades dispuestas y supervisadas por las autoridades escolares. Abarca, incluso, un tiempo razonable posterior a la finalizacin de stas en el que los menores se encuentran a la espera de ser retirados por sus padres o tutores). Lo expresado en el prrafo precedente constituye el nexo de causalidad que ya hemos estudiado y se traduce en una comprensin amplia de los supuestos en los que puede sobrevenir el dao a los menores o producido por stos. Tambin refleja un criterio flexible por parte del

El artculo 1109 establece en su primer prrafo: Todo el que ejecuta un hecho, que por su culpa o negligencia ocasiona un dao a otro, est obligado a la reparacin del perjuicio.

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legislador a la hora de fijar lmites temporales para liberar la responsabilidad al titular de los establecimientos educativos.

La eximente

Ya se ha apuntado que la eximente de responsabilidad en el caso bajo anlisis se condensa en la expresin salvo que se demostrare caso fortuito, incluida al finalizar el primer prrafo del artculo 1117. Sabemos que en nuestro derecho de fondo esta excepcin surge cuando el dao no pudo preverse o, previsto, no pudo evitarse; regla sta que emana del artculo 514 del Cdigo Civil. De acuerdo a este esquema de artculos en juego es indudable que el legislador ha intentado colocar un valladar al intento de evasin de responsabilidad del organizador del servicio educativo con fundamento en la accin impredecible e indeterminada de los nios o adolescentes. Al respecto la jurisprudencia ha sostenido que la hiptesis exculpatoria normada por el
artculo 1117 del Cdigo Civil no tiene cabidacuando por cuanto lejos estuvieron los adultos presentes en el Colegio de adoptar los mnimos recaudos elementales que permitiere no solo prevenir sino incluso abortar a tiempo41

Pensamos que la solucin busca compaginar el deber de control de la autoridad educativa con la imposibilidad de alegar culpa de la vctima. Siendo as parece que esta posibilidad queda confinada al caso de que la vctima sea un tercero y la lesin no haya sido producto de la actividad de los menores.

La securitizacin: posibilidades y falacias.

El segundo prrafo del artculo 1117 establece la obligacin de contratar seguro de responsabilidad civil por parte de los propietarios de los establecimientos educativos42. Va de suyo que en lo que interesa a nuestra exposicin ese deber recae sobre el Estado provincial y tiende a la satisfaccin de la vctima sus causahabientes mediante una va que se supone ms rpida, prctica y efectiva. La manda, que guarda un noble propsito, tiene - sin embargo un dejo de inocencia. Sabido es que el mercado de seguro supone la participacin de un tercero, habitualmente una empresa que se dedica profesionalmente a ese rubro, la que se encuentra inmersa en los vaivenes de una actividad sometida a exigentes condiciones de competencia en las que inciden distintos factores que abarca, incluso y esencialmente, el ambiente macro econmico mundial.

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Tribunal Colegiado de Responsabilidad Extracontractual N 4 de la Ciudad de Santa Fe en autos O.R.A. y otra c/ provincia de Santa Fe y otros s/ indemnizacin de daos y perjuicios res 22 fo. 331/354 T. 5. 42 Va de suyo que se trata de un seguro tendiente a resguardar el patrimonio del estado-propietario y a satisfacer rpida y adecuadamente la pretensin del reclamante. Ello no obsta a que si la cobertura no es satisfactoria el daado pueda, igualmente, entablar acciones judiciales.

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Luego, visto desde la ptica del servicio prestado por el Estado, aquello que es objeto de securitizacin importa una fuente de riesgo de difcil mensura y previsin con lo cual es esperable que, a excepcin de condiciones desfavorables de contratacin, surjan sociedades aseguradoras dispuestas a asumir la cobertura. Al respecto, esto es lo que ha ocurrido en la Provincia de Santa Fe que, durante el ao 2008 adjudic por licitacin la provisin del mismo, mediante Decreto 1789/08 de su registro. En tal oportunidad, la nica empresa que haba presentado oferta result seleccionada. Se trat del Instituto Autrquico del Seguro de la Provincia de Entre Ros. La contratacin fue comunicada a cada establecimiento educativo, supervisin y delegacin regional mediante circular que inclua un instructivo para realizar las actuaciones administrativas tendientes a obtener cobertura ante una actividad extra ulica determinada e iniciar el reclamo en caso de que se haya producido un infortunio dentro o fuera del establecimiento, siempre sometido a condicin de que se trate de quehaceres escolares. Mientras las lneas de ste trabajo son redactadas circula la informacin en el medio educativo de que dicha cobertura habra sido reconvenida entre la Provincia de Santa Fe y la aseguradora. Como resultado de ello slo los alumnos que cursan estudios en establecimientos oficiales hasta el segundo ao del nivel secundario estaran protegidos. No hemos podido corroborar este dato ms, an sin ello, la circular mentada anteriormente informa que a partir de fecha 01 de Agosto de 2008 se encuentra vigente el contrato de seguro que expresamente excluye de su cobertura, entre otros, a los accidentes causados intencionalmente por los alumnos afectados y accidentes ocurridoscuando el alumno sali del establecimiento sin autorizacin del personal escolar43. Se trata de dos limitaciones importantes que concluyen por demostrar la complicada secutirizacin del sistema educativo. El fin del Decreto 1789/08 de dar cumplimiento a lo ordenado por el artculo 1117, termina en un recorte del contenido de ste pues, es claro que lo que manda la ley civil es a responder por los daos ocasionados a los menores y por los menores. De acuerdo a lo dicho, ste ltimo no ingresa a la cobertura que ofrece el Instituto Autrquico Provincial del Seguro de Entre Ros. Luego, tampoco se cubren perjuicios sufridos por los menores cuando se evaden del establecimiento; situacin sta, por lo dems, bastante frecuente cuyo contralor corresponde al ncleo de obligaciones funcionales que pesan en cabeza de los agentes pblicos del sector y cuya omisin configura el deber de responder con lo que queda una vez ms patentizado la limitacin que por va contractual se hace del contenido de la norma especfica que contiene la ley de fondo. Volviendo al artculo 1117 su segundo prrafo in fine, dispone que las autoridades jurisdiccionales ordenaran medidas tendientes al cumplimiento de la obligacin comentada. Se trata de un pasaje infeliz de la redaccin de la norma. En primer lugar, cabe inferir que la expresin del legislador jurisdiccin refiere a las provincias, quienes son las nicas encargadas de brindar el
43 Esta circular y los instructivos respectivos pueden leerse en la pgina web de la provincia de Santa Fe www.santafe.gov.ar/educacion/seguroderesponsabilidadcivil.

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servicio educativo pblico luego de la transferencia de los propios que oper la Nacin mediante la Ley 24.195. La solucin consiste en reenviar a los Estados locales la reglamentacin y posterior concretizacin de lo ordenado por el Cdigo Civil, lo cual implica una invasin a las esferas propias del derecho pblico provincial. Una vez aparecen en el horizonte nubarrones de confusin entre las potestades conferidas al Estado Nacional y las otorgadas a los estados locales y, entre los mbitos pblicos y privados. Pensamos que cuando esto ocurre se difuminan los objetivos del ordenamiento jurdico y se complejiza su percepcin por parte de los ciudadanos.

El artculo 1117 a la luz del derecho pblico local

Hemos dicho en otra parte que el derecho pblico santafesino cuenta con una estructura normativa en materia de responsabilidad por actos ilcitos de sus agentes de la que carece la Nacin. Tambin hemos afirmado que la responsabilidad que surge del artculo 18 de la Constitucin de la Provincia de Santa Fe y de las normas de la Ley de Defensa en Juicio del Estado N 7234 importan la convalidacin de una responsabilidad de carcter directo sobre el Estado y de ndole subjetiva respecto de sus dependientes, pues es necesario determinar su actuacin en el caso concreto a la luz de las reglamentaciones funcionales para determinar si existi responsabilidad de su parte. Pensamos que sta construccin no se desplaza y que el artculo 1117 del Cdigo Civil introduce una serie de aristas entre las que subrayan su carcter especial tanto como su desafortunada redaccin y difcil concretizacin del objetivo de securitizacin de la actividad estatal en materia educativa. Haberlo analizado en este tramo de la exposicin obedece a la necesidad de introducirlo al considerar los supuestos de responsabilidad del Estado derivada de la ilicitud del comportamiento de sus agentes en el mbito escolar. Es sta una prestacin del Estado de carcter vasto y complejo. En el estudio de los casos especficos registrados en el servicio las causales de responsabilidad se centran, principalmente, en omisiones antes bien que en el hacer ilcito. Para juzgarlas los tribunales provinciales han mantenido la conexin remisiva entre el artculo 18 de la Constitucin Provincial, el artculo 1117 y las restantes normas de derecho comn utilizables en estas circunstancias; como, por ejemplo los artculos 1112 y 1113 del Cdigo Civil para fallar supuestos de deficiencia en la organizacin y provisin del servicio el artculo 1109 del mismo cuerpo de leyes para endilgar responsabilidad personal al agente cuando los extremos anteriores no se han demostrado. En cada caso se ha vinculado este conjunto de normas a las disposiciones del derecho administrativo local que imponen deberes y facultades a los docentes conformando el grupo o plexo normativo necesario para abordar el caso concreto.-

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