Aula 02 Organizacao Da Administracao Publica Direta e Indireta

Ponto dos Concursos Curso preparatrio para o INSS Direito Administrativo - Prof.
Fabiano Pereira
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Ol! Em nossa aula de hoje, iremos conhecer a organizao e estruturao da Administrao Pblica brasileira. Trata-se de um tema extremamente importante para concursos pblicos, portanto, fique atento a todas as observaes apresentadas. Tentei ser o mais sucinto possvel, mas o tema muito abrangente, o que fez com que a aula ficasse um pouquinho grande. Sei que voc no est preocupado com isso, pois melhor sobrar do que faltar conhecimento, mas, por via das dvidas, prometo que as outras aulas sero um pouco menos extensas. A propsito, para no aumentar ainda mais o tamanho da aula, somente irei enviar a relao de questes na segunda-feira, assim, d tempo de voc ler toda a aula no fim de semana e exercitar, posteriormente, todo o conhecimento adquirido. No mais, se possam aumentar para o e-mail diretamente para o voc possui alguma sugesto ou crtica que a qualidade do curso, no deixe de envi-las fabianopereira@pontodosconcursos.com.br ou frum.
Lembre-se sempre de que o curso est sendo desenvolvido para que voc possa ter um excelente desempenho na prova de Direito Administrativo. O meu grande desejo que voc tambm possa sentir a gratificante sensao de ser um servidor pblico, assim como sinto, todos os dias, ao exercer as minhas funes no Tribunal Regional Eleitoral do Estado de So Paulo. Conte comigo nesta bela jornada! Bons estudos! Fabiano Pereira.
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Ponto dos Concursos Curso preparatrio para o INSS Direito Administrativo - Prof. Fabiano Pereira
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ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA DIRETA E INDIRETA

1. Consideraes iniciais . ........................................................... 2. rgos Pblicos 2.1. Teorias que buscam justificar a natureza jurdica da relao entre Estado e agentes pblicos 2.1.1. Teoria do mandato . 2.1.2. Teoria da representao . 2.1.3. Teoria do rgo . 2.2. Conceito de rgo pblico . 2.3. Criao e extino dos rgos pblicos . 2.4. Capacidade processual . 2.5. Principais caractersticas dos rgos pblicos . 2.6. Classificao . 3. Centralizao e descentralizao 3.1. Centralizao e descentralizao poltica . 3.2. Centralizao e descentralizao administrativas . 3.2.1. Descentralizao Administrativa Territorial . 18 18 20 04 04 05 06 12 13 14 15 03
3.2.2. Descentralizao administrativa por servios ou outorga 20 3.2.3. Descentralizao por delegao ou colaborao ........... 21 4. Administrao Pblica Direta e Indireta 4.1. Administrao Pblica Direta ........................................... 22 4.2. Administrao Pblica Indireta . 4.3. Criao das entidades da Administrao Indireta . 23 24
5. Reviso de Vspera de Prova RVP .
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1. Consideraes iniciais A expresso Administrao Pblica no apresenta um sentido nico, pois pode ser estudada e analisada sob vrios enfoques diferentes. Dentre os vrios sentidos que podem ser atribudos referida expresso, encontram-se o sentido objetivo, material ou funcional e, ainda, o sentido subjetivo, formal ou orgnico. Em sentido subjetivo, a Administrao Pblica pode ser entendida como o conjunto de rgos, entidades e agentes pblicos encarregados do exerccio da funo administrativa. Esse um sentido que as bancas examinadoras gostam muito de exigir em suas provas, mas que no apresenta qualquer dificuldade para assimilao. A partir de agora, utilizarei a expresso Administrao Pblica somente em seu sentido subjetivo, pois iremos restringir o nosso estudo, neste momento, aos rgos e entidades que a integram. E os agentes pblicos, sero esquecidos? claro que no, iremos estud-los posteriormente, em uma aula especfica, j que tambm integram a Administrao Pblica em sentido subjetivo. 2. rgos pblicos Todos aqueles capazes de contrair direitos e obrigaes so conhecidos como pessoas ou sujeitos de direito, podendo estabelecer relaes jurdicas com outras pessoas ou sujeitos de direito, pois a existncia de uma personalidade que possibilita o estabelecimento de relaes jurdicas. O Estado considerado um ente personalizado, ou seja, dotado de personalidade jurdica. Entretanto, no possui vontade prpria, no consegue se expressar diretamente para estabelecer relaes jurdicas com outras pessoas ou sujeitos de direito. Sendo assim, obrigado a manifestar a sua vontade atravs da atuao de seus agentes pblicos, cujos atos praticados lhe so diretamente imputados (quando o agente pblico pratica um ato no exerccio da funo pblica, como se o prprio Estado o estivesse praticando e, portanto, o ente estatal que inicialmente
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dever ser responsabilizado pelos prejuzos que eventualmente forem causados a terceiros). Diversas teorias foram criadas para tentar justificar a possibilidade de se atribuir a uma pessoa jurdica (Estado) atos praticados por pessoas fsicas (agentes pblicos). E, como no poderia ser diferente, so frequentes as questes em provas sobre o tema. 2.1. Teorias que buscam justificar a natureza jurdica da relao entre Estado e agentes pblicos 2.1.1. Teoria do mandato Essa teoria considerava o agente, pessoa fsica, como mandatrio da pessoa jurdica. Tem origem no direito civil, sendo a mais antiga das teorias criadas para explicar a ligao do Estado (que uma pessoa jurdica) a uma pessoa natural (agente pblico). Alegavam os seus defensores que os agentes pblicos atuavam em nome do Estado em virtude de uma suposta procurao que lhes havia sido outorgada. Vrias crticas surgiram em oposio teoria do mandato. A principal delas afirma que, como o Estado no tem vontade prpria, no poderia outorgar uma procurao a algum. Assim, a teoria restou superada e voc precisa saber de sua existncia apenas para fins de concurso pblico. 2.1.2. Teoria da representao Se comparada com a teoria anterior, possui critrios mais sensatos e razoveis, pois afirma que a atuao dos agentes pblicos expressaria a vontade do Estado em decorrncia de lei. O agente pblico seria equiparado a um tutor ou curador e o Estado seria um incapaz. Essa teoria tambm foi muito criticada, tendo sido descartada doutrinariamente, pois apresentava a idia de que o Estado estaria escolhendo os seus prprios representantes, o que no acontece na tutela ou curatela. Ademais, se o representante
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ultrapassasse os poderes de representao e causasse prejuzo a terceiros, o Estado no poderia ser responsabilizado, o que seria inadmissvel. 2.1.3. Teoria do rgo Criada pelo jurista alemo Otto Gierke, a teoria do rgo declara que o Estado manifesta a sua vontade atravs de seus rgos pblicos, que so titularizados por agentes pblicos. Os atos praticados pelos rgos so imputados pessoa jurdica a cuja estrutura esto integrados, o que se convencionou denominar de imputao volitiva. A teoria do rgo distingue a entidade, que possui personalidade jurdica, do rgo pblico, que desprovido de personalidade jurdica. Ao contrrio das anteriores, a teoria do rgo teve grande aceitao doutrinria e jurisprudencial no Brasil, e, por isso, presena garantida em vrias questes de concursos, exemplos:
(CESPE AGU Advogado da Unio 2006) A teoria do rgo, atualmente adotada no sistema jurdico, veio substituir as teorias do mandato e da representao. (ESAF/PFN/2004) Quanto teoria do rgo e sua aplicao ao Direito Administrativo, aponte a opo correta. a) Consoante tal teoria, o rgo apenas parte do corpo da entidade e, por consequncia, todas as suas manifestaes de vontade so consideradas como da prpria entidade. b) Essa teoria no distingue rgo de entidade, reconhecendo personalidade jurdica a ambos, indistintamente, e, por conseguinte, reconhecendo serem sujeitos de direitos e obrigaes, de forma direta. c) Essa teoria, de ampla aceitao entre os administrativistas ptrios, reconhece personalidade jurdica ao rgo, que passa a ser sujeito de direitos e obrigaes. d) Por tal teoria, o agente (pessoa fsica) atua como representante da pessoa jurdica, semelhana do tutor e do curador de incapazes. e) Essa teoria no tem aceitao entre os publicistas contemporneos, por no explicar, de forma satisfatria, como atribuir aos entes pblicos os atos das pessoas humanas que agem em seu nome.
A afirmativa do CESPE est correta e a questo da ESAF tem como resposta a letra a.
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2.2. Conceito de rgo pblico A conceituao de rgo pblico mais explorada em concursos, certamente, a do professor Hely Lopes Meirelles. Segundo o saudoso doutrinador, rgos pblicos so centros de competncia institudos para o desempenho de funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que pertencem. Antes de analisarmos as suas principais caractersticas, necessrio que voc saiba que os rgos pblicos so consequncia da desconcentrao administrativa. Pergunta: administrativa? Professor, o que significa desconcentrao
A desconcentrao nada mais que a distribuio interna de competncias dentro de uma mesma pessoa jurdica. Trata-se da criao de rgos pblicos que fazem parte de uma mesma estrutura, hierarquizada, criada com o objetivo de tornar mais eficiente a execuo das finalidades administrativas previstas em lei. A desconcentrao pode ser efetuada tanto pelos entes que compem a Administrao Direta (Unio, Estados, Municpios ou Distrito Federal), quanto pelos entes que integram a Administrao Indireta (autarquias, fundaes pblicas, sociedades de economia mista e empresas pblicas). Em concursos pblicos, mais comum voc encontrar questes afirmando que a desconcentrao ocorre no mbito de uma entidade pertencente Administrao Direta, o que no est errado. Contudo, lembre-se de que tambm poder ocorrer a criao de rgos dentro das entidades administrativas, ou seja, aquelas que integram a Administrao Indireta. Essa a informao prevista expressamente no 2o do artigo 1 da Lei 9.784/99 (Lei de processo administrativo federal): 2o Para os fins desta Lei, consideram-se: I - rgo - a unidade de atuao integrante da estrutura da Administrao direta e da estrutura da Administrao indireta;
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A UNIO pessoa jurdica regida pelo Direito Pblico, portanto, possui personalidade jurdica prpria, podendo contrair direitos e obrigaes. E, para facilitar a persecuo de seus objetivos, tanto o texto constitucional quanto a lei criaram vrios rgos dentro de sua estrutura (desconcentrao), encarregando cada um deles de funes especficas. Todavia, os atos praticados pelos rgos pblicos federais (da Unio) sero imputados prpria Unio, pois eles no detm personalidade jurdica e, portanto, no podem contrair direitos e obrigaes. Dificilmente voc encontrar uma questo em prova afirmando que a Unio criou uma lei X, a Unio julgou o processo W ou a Unio criou o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Mas, por qu? simples. Porque a Unio possui em sua estrutura vrios rgos especializados e cada um deles responsvel por uma funo especfica. Exemplo: No mbito da Unio, a Constituio Federal criou alguns rgos pblicos, denominados independentes, que assumiram a responsabilidade de criar leis (Congresso Nacional, Cmara dos Deputados e Senado Federal), de julgar (Tribunais Regionais Federais, Superior Tribunal de Justia, Juzes Federais, etc.) e de administrar a mquina estatal (Presidncia da Repblica). Assim, deve ficar bem claro que a Unio resolveu criar centros especializados de competncias (rgos pblicos) para facilitar o alcance de seus objetivos, estabelecidos expressamente no artigo 2 da CF/88. Voc tem que assimilar o seguinte: Todos esses rgos a que me referi e que esto previstos diretamente no texto constitucional, no possuem personalidade jurdica, ou seja, os atos que praticam so imputados diretamente Unio, que possui personalidade jurdica e pode contrair direitos e obrigaes. Caso um servidor do Senado Federal, no exerccio de suas funes pblicas, por exemplo, pratique ato que cause prejuzos a um particular, este dever acionar judicialmente a Unio, caso queira pleitear uma indenizao por danos materiais e/ou morais, e no o Senado Federal.
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Mas, por qu? Porque o Senado Federal um rgo e, portanto, no possui personalidade jurdica, fato que impede a sua responsabilizao pelos supostos danos materiais e/ou morais. A desconcentrao no ocorre somente no mbito da Administrao Direta da Unio, mas tambm nas esferas estadual, municipal e distrital. Ademais, tambm pode ocorrer no mbito das entidades da Administrao Pblica Indireta. Exemplos: Uma Secretaria Estadual de Fazenda, assim como todas as demais secretarias de governo de um Estado, so rgos pblicos estaduais. O mesmo ocorre na esfera municipal, em relao s secretarias municipais de governo, que tambm so rgos. Nos mesmos moldes, como consequncia da necessidade de especializao tcnica e respeito ao princpio constitucional da eficincia, os rgos tambm podem ser criados na estrutura de entidades integrantes da Administrao Pblica Indireta. Exemplo: O IBAMA, autarquia pertencente Administrao Pblica Federal Indireta e detentora de personalidade jurdica de Direito Pblico, possui em sua estrutura diversos rgos, cada um deles com atribuies e competncias prprias. Como no possuem personalidade jurdica, esses rgos no atuam em nome prprio, mas sim em nome do IBAMA. Portanto, todas as atividades administrativas executadas pelos rgos que integram a estrutura do IBAMA consideram-se praticados pela prpria autarquia, o que muito lgico.
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Para ficar ainda mais fcil o entendimento, vamos analisar rapidamente a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, que est prevista na Lei Federal 10.683/03. A Presidncia da Repblica o rgo mais importante dentro da organizao administrativa do Poder Executivo Federal. Nos termos da Lei 10.683/03, posteriormente alterada pela Lei 12.314/10, a Presidncia da Repblica possui, dentro de sua prpria estrutura, diversos outros rgos, que lhe so subordinados. Pergunta: Professor, dentro da estrutura de um rgo independente (Presidncia da Repblica, no exemplo), seria possvel a criao de outros rgos, subordinados ao primeiro? Com certeza! Em conformidade com o artigo 1 da citada lei, a Presidncia da Repblica constituda, essencialmente, pela Casa Civil, pela Secretaria-Geral, pela Secretaria de Relaes Institucionais, pela Secretaria de Comunicao Social, pelo Gabinete Pessoal, pelo Gabinete de Segurana Institucional, pela Secretaria de Assuntos Estratgicos, pela Secretaria de Polticas para as Mulheres, pela Secretaria de Direitos Humanos, pela Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial e pela Secretaria de Portos. Alm disso, os Ministrios tambm so rgos diretamente subordinados a outro rgo, a Presidncia da Repblica (o Ministrio da Previdncia, por exemplo, subordinado Presidncia da Repblica). Aprofundando um pouquinho mais, vlido destacar que os Ministrios tambm podem desconcentrar a sua estrutura administrativa, criando outros rgos internos. Exemplo: O inciso XII, do artigo 29, da Lei 10.683/03, declara que o MINISTRIO DA FAZENDA possui em sua estrutura vrios outros rgos, que lhe so subordinados. Entre eles, podemos citar o Conselho Monetrio Nacional, o Conselho Nacional de Poltica Fazendria, o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, o Conselho Nacional de Seguros Privados, o Conselho de Recursos do Sistema Nacional de Seguros Privados, de Previdncia Privada Aberta e de Capitalizao, o Conselho de Controle de Atividades Financeiras, a Cmara Superior de Recursos Fiscais, os 1o, 2o e 3o Conselhos de Contribuintes, o Conselho Diretor do Fundo de Garantia Exportao - CFGE, o Comit
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Brasileiro de Nomenclatura, o Comit de Avaliao de Crditos ao Exterior, a Secretaria da Receita Federal do Brasil, a ProcuradoriaGeral da Fazenda Nacional, a Escola de Administrao Fazendria (ESAF) e at 05 (cinco) secretarias. No se desespere! Voc no precisa ficar decorando todos esses rgos, pois apenas estou explicando como que se constitui a estruturao de um rgo pblico. Para que voc consiga visualizar o que estou escrevendo, observe bem o seguinte organograma do Ministrio da Fazenda, que indica perfeitamente como esto estruturados os rgos que integram a sua estrutura administrativa:
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Ateno: No organograma do Ministrio da Fazenda, esto presentes todos os rgos e tambm entidades que fazem parte de sua estruturao. Todavia, lembre-se de que entidade no rgo pblico, pois possui personalidade jurdica prpria. Apesar de estarem inseridas em seu organograma, as entidades administrativas no esto subordinadas ao Ministrio, mas somente vinculadas, conforme estudaremos posteriormente. Aprofundando novamente no assunto, vlido esclarecer que todos os rgos que integram a estrutura do Ministrio da Fazenda tambm podem desconcentrar as suas atividades administrativas, como acontece com a ESAF. Observe que, na estrutura da ESAF, iremos encontrar diversos outros rgos, tais como diretorias, centros regionais, gerncias e chefias e, sendo assim, todos eles so fruto da desconcentrao. E para no ficar muito cansativo, gostaria apenas de ressaltar que todos os rgos citados abaixo tambm podem se desconcentrar, dando origem a novos rgos em suas respectivas estruturas. Na sequncia, os novos rgos criados tambm podero se desconcentrar e assim por diante. Bem, vai chegar um determinado momento em que a desconcentrao no mais ser possvel, por questo de lgica. De qualquer forma, lembre-se de que, independentemente do nvel ou do nmero de rgos que foram criados, sempre estaremos nos referindo a uma nica pessoa jurdica. Sendo assim, os atos praticados por todos os rgos que apresentei devero ser imputados Unio, que deu origem a toda essa desconcentrao.
Diretor Geral Diretor-Geral Adjunto Diretor-Geral Adjunto Diretoria de Administrao - Dirad Diretoria de Atendimento e Coordenao de Programa Dirat Diretoria de Cooperao Tcnica e Pesquisa Dirco Diretoria de Educao Dired Diretoria de Recrutamento e Seleo Dires Centro Estratgico de Formao e Educao Permanente - Cefor
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------------------------------------------------------------------------------------------------Centro Regional Conjunto de Capacitao para a Amrica Latina no Brasil - Cecab Gerencia do Programa de Educao Fiscal Geref Gerncia de Tecnologia da Informao Gerti Chefia do Contencioso de Cursos e Concursos Conte Gerncia de Educao a Distncia GEEAD Chefia do Centro de Editorao e Material Didtico Cemad
2.3. Criao e extino dos rgos pblicos Nos termos do artigo 61, 1, II, e, combinado com o artigo 48, XI da Constituio Federal, os rgos pblicos somente podem ser criados ou extintos atravs de lei. No momento da desconcentrao, podem ser levados em conta o critrio territorial ou material. Quando os rgos pblicos so criados em funo de sua localizao territorial, a exemplo da Superintendncia Regional da Polcia Federal em Minas Gerais, em So Paulo, na Bahia, no Amazonas e em outros Estados, ocorre a desconcentrao territorial. Por outro lado, a desconcentrao pode ocorrer em razo da natureza das atividades a serem exercidas pelo rgo pblico, a exemplo do Ministrio da Sade, Ministrio da Educao, Ministrio dos Transportes, Ministrio da Previdncia, entre outros. Neste caso, estaremos diante da denominada desconcentrao material. Apesar de a criao de rgos pblicos depender de instrumento legal, importante esclarecer que a organizao e o funcionamento desses rgos pode ocorrer mediante a edio de decreto autnomo, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos (artigo 84, VI, a da CF/88). Sendo assim, deve ficar bem claro que o Presidente da Repblica no pode criar ou extinguir rgos pblicos, mas pode expedir decreto para organizar o funcionamento desses rgos na Administrao Pblica Federal, desde que no implique aumento de despesas. Por simetria, tal prerrogativa tambm deve ser estendida aos demais Chefes do Executivo em mbito estadual, distrital e municipal.
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2.4. Capacidade processual Segundo o entendimento majoritrio da doutrina, possvel definir a capacidade processual como a capacidade de estar em juzo, ou seja, a aptido para atuar pessoalmente na defesa de direitos e obrigaes, de exercer, por si s, os atos da vida civil. O artigo 7 do Cdigo de Processo Civil declara expressamente que "toda pessoa que se acha no exerccio dos seus direitos tem capacidade para estar em juzo". Pergunta: Professor, como os rgos pblicos no so pessoas (fsicas ou jurdicas), existe a possibilidade de figurarem no plo ativo ou passivo de uma relao processual (uma ao judicial)? Em regra, no. Entretanto, em carter excepcional, possvel apresentar duas hipteses nas quais os rgos pblicos, mesmo no possuindo personalidade jurdica, poderiam integrar uma relao processual: 1) Para a defesa de suas prerrogativas funcionais: nesse caso, assegurada capacidade processual aos denominados rgos independentes e autnomos para ingressarem com mandado de segurana para a defesa de suas competncias, quando violada por outros rgos. Exemplo: Imaginemos que o Poder Executivo deixe de repassar ao Tribunal de Contas as verbas oramentrias que lhes so devidas, no prazo previsto no texto constitucional, desrespeitando a sua autonomia financeira. Nesse caso, o prprio Tribunal poder propor um mandado de segurana com o objetivo de defender as suas prerrogativas constitucionais (direito ao recebimento dos repasses oramentrios, pois, sem esses recursos, o Tribunal de Contas no consegue sequer arcar com as suas despesas bsicas de funcionamento). 2) Na defesa dos interesses e direitos dos consumidores: nos termos do inciso III do artigo 82 do Cdigo de Defesa do Consumidor, alguns rgos pblicos (mesmo no possuindo personalidade jurdica) so legitimados a ingressarem com ao judicial na defesa dos interesses e direitos dos consumidores, individualmente ou a ttulo coletivo.
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Exemplo: apesar de ser um rgo pblico, o PROCON tem importante atuao em favor dos consumidores. O Superior Tribunal de Justia, no julgamento do Recurso Especial 200827/SP, reconheceu a sua capacidade processual para ingressar com ao judicial:
Ao civil pblica. Direitos individuais homogneos. Cobrana de taxas indevidas. Candidatos a inquilinos. Administradoras de imveis. Legitimidade ativa do PROCON - Coordenadoria de Proteo e Defesa do Consumidor, por meio da Procuradoria Geral do Estado para ajuizar ao coletiva para proteo de direitos individuais homogneos. Prescrio. Multa do art. 84, 4, do Cdigo de Defesa do Consumidor. Repetio em dobro. Multa do art. 538, pargrafo nico, do Cdigo de Processo Civil. Smula n 07 da Corte. 1. O PROCON - Coordenadoria de Proteo e Defesa do Consumidor, por meio da Procuradoria Geral do Estado, tem legitimidade ativa para ajuizar ao coletiva em defesa de interesses individuais homogneos, assim considerados aqueles direitos com origem comum, divisveis na sua extenso, variveis individualmente, com relao ao dano ou responsabilidade. So direitos ou interesses individuais que se identificam em funo da origem comum, a recomendar a defesa coletiva, isto , a defesa de todos os que esto presos pela mesma origem. No caso, o liame est evidenciado, alcanando os candidatos a inquilinos que so cobrados de taxas indevidas (STJ, Resp 200827/SP, relator Ministro Carlos Alberto Menezes Direito, 3 T., j. 26/08/2002, DJ 09/12/2002, p. 339).
2.5. Principais caractersticas dos rgos pblicos Os professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo sintetizaram muito bem as principais caractersticas dos rgos pblicos, que esto presentes na maioria deles (no em todos): 1) Integram a estrutura de uma pessoa jurdica; 2) No possuem personalidade jurdica; 3) So resultado da desconcentrao; 4) Alguns possuem autonomia gerencial, oramentria e financeira; 5) Podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gesto com outros rgos ou com pessoas jurdicas (CF, art. 37, 8.);
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6) No tm capacidade para representar em juzo a pessoa jurdica que integram; 7) Alguns tm capacidade processual para a defesa em juzo de suas prerrogativas funcionais; 8) No possuem patrimnio prprio. 2.6. Classificao So vrias as classificaes de rgos pblicos elaboradas pelos doutrinadores brasileiros, contudo, para fins de concursos pblicos, a do professor Hely Lopes Meirelles ainda a mais utilizada. 1) Quanto posio ocupada na escala governamental ou administrativa (quanto posio estatal): rgos independentes, autnomos, superiores e subalternos. Independentes so os rgos previstos diretamente no texto constitucional, representativos dos Poderes Legislativo (Congresso Nacional, Senado, Cmara dos Deputados, Assembleias Legislativas e Cmara de Vereadores), Executivo (Presidncia da Repblica, Governadoria dos Estados, DF e Prefeituras) e Judicirio (com todos os seus rgos). possvel incluir nessa classificao tambm o Ministrio Pblico e os Tribunais de Contas. Destaca-se que esses rgos no esto subordinados a quaisquer outros e so ocupados por agentes polticos. Autnomos so os rgos que se encontram diretamente subordinados aos rgos independentes, apesar de figurarem no topo da hierarquia administrativa. Detm autonomia tcnica, administrativa e financeira. Dentre eles, podemos citar os Ministrios, os rgos integrantes da estrutura administrativa da Presidncia da Repblica (Casa Civil, Secretaria-Geral, Secretaria de Relaes Institucionais, etc), entre outros.
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Os rgos superiores so aqueles que detm poder de direo, controle, deciso e comando dos assuntos de sua competncia especfica, mas sempre sujeitos subordinao e ao controle hierrquico de uma chefia mais alta. Nessa categoria, podemos incluir os rgos que esto diretamente subordinados aos rgos autnomos e, em alguns casos, at mesmo aos rgos independentes, tais como as gerncias, as coordenadorias, as procuradorias, os departamentos, as secretarias-gerais etc. Os rgos subalternos so aqueles que tm reduzido poder decisrio, responsveis por atribuies meramente executivas. Segundo o professor Hely Lopes Meirelles, esses rgos destinamse realizao de servios de rotina, tarefas de formalizao de atos administrativos, cumprimento de decises superiores e primeiras decises em casos individuais, tais como os que, nas reparties pblicas, executam as atividades-meio e atendem ao pblico, prestando-lhes informaes e encaminhando os requerimentos, como as portarias e as sees de expediente. 2) Quanto estrutura: simples e compostos. Podemos entender como rgos simples aqueles constitudos por um nico centro de competncia. So rgos que no possuem em sua estrutura outros rgos que lhe sejam subordinados, atuando de forma isolada. No possuem subdivises internas. O nmero de agentes pblicos que compem o rgo no relevante para essa definio, o que interessa a inexistncia de outros rgos em sua estrutura, sendo possvel citar como exemplo uma portaria ou uma seo de cpias de documentos. Os rgos compostos so fruto da desconcentrao administrativa e renem, em sua estrutura, diversos outros rgos, que lhes so subordinados. Podemos citar como exemplo o Ministrio da Fazenda, que possui em sua estrutura diversos outros rgos, como a Receita Federal do Brasil, Secretaria do Tesouro Nacional, ESAF, entre outros.
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3) Quanto atuao funcional: rgos singulares ou unipessoais e colegiados ou pluripessoais. rgos singulares ou unipessoais so aqueles cujas atuaes e decises mais importantes esto centralizadas em um nico agente, que o seu titular. Isso no quer dizer que o rgo tenha que ser formado por um nico agente (na maioria das vezes, o rgo formado por diversos agentes), mas sim que as decises sejam tomadas pelo seu representante mximo. Como exemplo, podemos citar as chefias do Poder Executivo (Presidncia da Repblica, Governadoria dos Estados e do DF e Prefeituras), pois, nesses casos, as decises so centralizadas na autoridade mxima (Chefe do Executivo), independentemente da quantidade de agentes pblicos que trabalhem no rgo. Colegiados ou pluripessoais so aqueles que atuam mediante a manifestao obrigatria e conjunta de seus principais membros, mediante votao, sendo necessria a observncia das regras previstas nos respectivos regimentos internos. Podemos citar como exemplo as casas legislativas, os tribunais integrantes do Poder Judicirio (o plenrio do STF um caso tpico) e os rgos que tm a denominao de comisso, conselho, turma, etc. 4) Quanto s funes exercidas: ativos, consultivos e de controle. rgos ativos so aqueles que editam atos administrativos com o objetivo de materializar as atividades administrativas, como acontece com os Ministrios, por exemplo. rgos consultivos so aqueles que elaboram pareceres com o objetivo de subsidiar as decises de outros rgos pblicos, a exemplo do Conselho de Defesa Nacional. rgos de controle so aqueles que exercem atribuies de fiscalizao e controle em relao a outros rgos, a exemplo do Tribunal de Contas da Unio.
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3. Centralizao e descentralizao 3.1. Centralizao e descentralizao poltica As expresses centralizao e descentralizao podem ser estudadas tanto no mbito do Direito Constitucional quanto no mbito do Direito Administrativo. Analisando-as sob o mbito constitucional, a expresso centralizao refere-se manuteno do poder poltico (poder de legislar) em um nico ncleo. Nesse caso, a funo legislativa no repartida entre vrios entes, mas centralizada em um ente central, que o nico responsvel pela edio de leis, que so de mbito nacional. o que ocorre nos denominados Estados Unitrios, sendo possvel citar como exemplos o Uruguai, a Frana, a Itlia, dentre outros. Na descentralizao ocorre justamente o contrrio, pois o poder de legislar (poder poltico) repartido entre vrias pessoas jurdicas, como acontece no Brasil. Nesse caso, alm da Unio (atravs do Congresso Nacional), tambm podem criar leis os Estados, Distrito Federal e os Municpios, atravs de suas respectivas casas legislativas. A descentralizao poltica caracterstica marcante nos pases que adotam a Federao como forma de estado, como ocorre no Brasil e nos Estados Unidos. 3.2. Centralizao e descentralizao administrativas Sob o enfoque do Direito Administrativo, a centralizao ocorre quando a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios exercem diretamente, em face dos beneficirios, as atividades administrativas que esto em suas respectivas competncias, sem interferncia de outras pessoas fsicas ou jurdicas. Nesse caso, alm de o ente estatal ser o titular da funo administrativa, ainda ser o responsvel pela execuo de tal atividade, que ocorrer atravs de seus respectivos rgos pblicos. Exemplo: Na esfera municipal, o servio de ensino fundamental exercido diretamente pelo Municpio, atravs das escolas pblicas, que so rgos pblicos.
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Pergunta: Diante do que acabei de afirmar, suponhamos que um estudante sofra graves leses corporais no interior da escola, causadas por um professor. Caso o pai decida ajuizar uma ao de reparao pelos respectivos danos morais e materiais sofridos pelo filho, quem responder judicialmente? O Municpio, a Secretaria Municipal de Educao ou a prpria escola? Pense bem... Tem certeza? claro que ser o Municpio, pois, dentre as alternativas apresentadas, o nico que possui personalidade jurdica. A Secretaria Municipal de Educao apenas um rgo inserido na estrutura administrativa do Municpio, assim como a escola pblica tambm um rgo, nesse caso, inserido na estrutura da Secretaria Municipal. Por outro lado, ocorre a descentralizao administrativa quando um ente estatal (Unio, Estados, DF e Municpios) transfere a outra pessoa, pblica ou privada, o exerccio de uma determinada atividade administrativa. Nesse caso, a funo administrativa no ser executada por rgos pblicos, mas por uma outra pessoa jurdica, com personalidade jurdica distinta do ente estatal que transferiu a execuo da funo administrativa. Conforme declara o professor Celso Antnio Bandeira de Mello, na descentralizao, o Estado atua indiretamente, pois o faz atravs de outras pessoas, seres juridicamente distintos dele, ainda quando sejam criaturas suas e por isso mesmo se constituam, como ao diante se ver, em parcelas personalizadas da totalidade do aparelho administrativo estatal. Na descentralizao administrativa, existir uma pessoa interposta entre o Estado e o beneficirio da atuao estatal, que ser denominada entidade descentralizada. Esta ser responsvel por desempenhar a atividade administrativa, ou seja, prestar o servio pblico, exercer o poder de polcia administrativa ou praticar atividades de fomento pblico. A doutrina majoritria apresenta trs espcies de descentralizao administrativa: a descentralizao territorial (ou geogrfica); a descentralizao por servios ou outorga (descentralizao funcional ou tcnica); descentralizao por colaborao ou delegao.
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3.2.1. Descentralizao Administrativa Territorial Antes de a Constituio Federal de 1988 determinar a extino dos territrios, existia, no Brasil, a denominada descentralizao territorial ou geogrfica. Nessa espcie de descentralizao, cria-se um territrio (que ter personalidade jurdica de Direito Pblico interno) e a ele concedida capacidade administrativa genrica. A descentralizao territorial ocorre tipicamente nos Estados Unitrios, como o exemplo da Frana. No Brasil, atualmente, no temos esse tipo de descentralizao, pois a Constituio Federal de 1988 determinou a transformao dos antigos territrios de Roraima e do Amap em Estados da Federao (artigo 14 do ADCT da CF/88). Da mesma forma, o antigo territrio de Fernando de Noronha foi incorporado ao Estado de Pernambuco, nos moldes do artigo 15 do ADCT da CF/88. Apesar de no existirem territrios no Brasil, lembre-se de que o artigo 18 da CF/88 afirma que os Territrios Federais integram a Unio, e sua criao, transformao em Estado ou reintegrao ao Estado de origem sero reguladas em lei complementar. Sendo assim, caso posteriormente o Congresso Nacional decida pela criao de um novo territrio, este ser fruto de uma descentralizao administrativa da Unio, integrando a sua estrutura. 3.2.2. Descentralizao administrativa por servios ou outorga Na descentralizao por outorga, uma entidade poltica (Unio, Estados, DF e Municpios) cria ou autoriza a criao, em ambos os casos atravs de lei especfica, de entidades administrativas (autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista) que recebero a titularidade e a responsabilidade pela execuo de uma determinada atividade administrativa. Exemplo: O inciso VI do artigo 23 da CF/88 declara expressamente que competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios protegerem o meio ambiente e combaterem a poluio em qualquer de suas formas. Sendo assim,
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na esfera federal, a Unio poderia exercer diretamente essa atribuio administrativa de proteger o meio ambiente, criando um rgo pblico especfico para tal. Entretanto, com o objetivo de diminuir o excesso de atividades administrativas que esto sob a sua responsabilidade e, ainda, em respeito ao princpio constitucional da eficincia, a Unio decidiu descentralizar essa atividade, criando o IBAMA. O IBAMA foi criado sob a forma de uma autarquia e recebeu, atravs de lei especfica, a titularidade e a execuo, em todo o territrio nacional, do poder de polcia administrativa na rea ambiental, por prazo indeterminado. vlido destacar que, por ser uma autarquia, o IBAMA ser uma pessoa jurdica de Direito Pblico, ou seja, ter personalidade jurdica prpria e, portanto, estar apto a contrair direitos e obrigaes em seu prprio nome. 3.2.3. Descentralizao por delegao ou colaborao Na descentralizao por delegao, uma entidade poltica (Unio, Estados, DF e Municpios) ou administrativa, atravs de contrato administrativo ou ato unilateral, transfere o exerccio de determinada atividade administrativa a uma pessoa fsica ou jurdica, que j atuava anteriormente no mercado. Algumas diferenas existentes na descentralizao por outorga e delegao so muito cobradas em concursos e, portanto, vejamos as principais: 1) Na outorga ocorre a transferncia da titularidade e da execuo do servio, enquanto na delegao ocorre apenas a transferncia da execuo, ou seja, a titularidade do servio permanece com o ente estatal. Exemplo: Em mbito municipal, muito comum a contratao de empresas privadas para a prestao do servio pblico de transporte coletivo urbano, apesar de esta atividade ser prevista no inciso V do artigo 30 da CF/88 como de competncia do Municpio.
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Isso ocorre em virtude da descentralizao por delegao, que possibilita ao ente estatal firmar um contrato administrativo de concesso de servio pblico, atravs do qual ser transferida ao particular apenas a execuo do servio e no a titularidade. Apesar da delegao do servio, compete ao Municpio exercer uma ampla fiscalizao dos servios que esto sendo prestados pela concessionria, garantindo-se, assim, a qualidade, a eficincia e a satisfao dos usurios. 2) Na outorga, a transferncia da titularidade e da execuo dos servios ocorre atravs de lei, enquanto, na delegao, ocorre atravs de contrato administrativo ou ato unilateral (nos casos das autorizaes de servios pblicos, por exemplo). 3) Em regra, a outorga ocorre por prazo indeterminado, enquanto a delegao tem prazo determinado em contrato. 4) Na outorga, a transferncia da titularidade e da execuo do servio feita apenas por uma entidade poltica (Unio, Estados, DF e Municpios). Por outro lado, na delegao possvel que tenhamos no plo ativo da transferncia da execuo do servio tanto uma entidade poltica quanto uma entidade administrativa, apesar de esta ltima hiptese no ser muito comum. No setor de telecomunicaes, temos um bom exemplo de delegao efetuada por uma entidade administrativa: a ANATEL, que uma autarquia, transferiu para os particulares apenas a execuo dos servios de telecomunicaes, permanecendo com a titularidade. 4. Administrao Pblica Direta e Indireta So muito comuns as questes em concursos pblicos diferenciando Administrao Pblica Direta e Indireta. Entretanto, tenho certeza de que voc jamais errar esse tipo de questo em prova, pois iremos estudar profundamente o tema, analisando todas as espcies de entidades que integram a Administrao Pblica, principalmente a indireta.
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4.1. Administrao Pblica Direta O Decreto-Lei n. 200/67, em seu artigo 4, inciso I, declara expressamente que a Administrao Pblica Federal compreende a Administrao Direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos ministrios e ainda a Administrao Indireta. Como possvel perceber, o conceito de Administrao Pblica Direta est previsto diretamente no texto legal, no comportando maiores dvidas ou discusses. composta na esfera federal pela Unio (que detm personalidade jurdica de direito pblico) e de todos os rgos que integram a estrutura da Presidncia da Repblica, que esto previstos na Lei 10.683/03: Ministrios, Casa Civil, Secretaria-Geral, Secretaria de Relaes Institucionais, Secretaria de Comunicao Social, entre outros. Da mesma forma que ocorre na esfera federal, os Estados, Distrito Federal e Municpios possuem autonomia poltica para se auto-organizarem. Entretanto, o que se observa na prtica que todos os entes polticos estaduais e municipais tm seguido a estrutura administrativa estabelecida no mbito da Unio. 4.2. Administrao Pblica Indireta Alm de apresentar expressamente o conceito de Administrao Direta, o Decreto-Lei 200/67, em seu artigo 4, II, a, declara ainda que a Administrao Pblica Federal Indireta compreende as autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes pblicas, todas dotadas de personalidade jurdica prpria. Todavia, importante destacar que a Lei 11.107/05, que dispe sobre os consrcios pblicos, estabelece expressamente em seu artigo 6, 1 que o consrcio pblico com personalidade jurdica de Direito Pblico integra a administrao indireta de todos os entes da Federao consorciados. Assim, alm das entidades previstas no Decreto-Lei 200/67, temos que incluir ainda os consrcios pblicos de Direito Pblico no mbito da Administrao Indireta.
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Ateno: No conceito de Administrao Descentralizada, anteriormente estudado, esto includas todas as entidades que integram a Administrao Indireta, ou seja, as autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes pblicas, que recebem a incumbncia de executarem uma determinada funo administrativa mediante outorga. Alm disso, vlido lembrar que tambm se incluem nesse conceito as pessoas fsicas ou jurdicas privadas que executam atividades administrativas mediante delegao, a exemplo dos concessionrios, permissionrios e autorizatrios de servios pblicos. Desse modo, fique atento s pegadinhas de prova, pois Administrao Descentralizada no sinnimo de Administrao Indireta. Nesta ltima, no se incluem os concessionrios, permissionrios e autorizatrios de servios pblicos. 4.3. Criao das entidades integrantes da Administrao Indireta As regras constitucionais para a criao das entidades integrantes da Administrao Pblica Indireta esto previstas no inciso XIX do artigo 37 da Constituio Federal de 1988:
XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao.
Como possvel observar, algumas entidades sero criadas diretamente por lei especfica (autarquias e fundaes pblicas de direito pblico) e outras tero a sua criao autorizada por lei especfica (fundaes pblicas de Direito Privado, empresas pblicas e sociedades de economia mista). Fique atento, pois essas peculiaridades so muito cobradas em provas. Caso a entidade seja criada diretamente por lei especfica, ser necessariamente regida pelo Direito Pblico, mas, se a criao for apenas autorizada por lei especfica, ser regida pelo Direito Privado.
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Uma questo que anteriormente gerou bastante polmica, mas que parece ter sido pacificada pelo Supremo Tribunal Federal, refere-se existncia de duas espcies de fundaes pblicas: de Direito Pblico e de Direito Privado. A polmica foi criada porque at a promulgao da emenda constitucional 19, que alterou o artigo 37, XIX da CF/88, as fundaes pblicas no podiam ter a criao autorizada por lei especfica, somente podiam ser criadas por lei especfica. O texto anterior era o seguinte: XIX - somente por lei especfica podero ser criadas empresas pblicas, sociedades de economia mista, autarquias ou fundaes pblicas. O Supremo Tribunal Federal j se manifestou por vrias vezes no sentido de que existem duas espcies de fundaes pblicas, as de Direito Pblico e as de Direito Privado. As primeiras so criadas por lei especfica, nos mesmos moldes das autarquias e, portanto, sero regidas pelo Direito Pblico. As segundas tero a criao autorizada por lei especfica e, portanto, sero regidas pelo Direito Privado. Alm disso, independentemente do regime adotado (pblico ou privado), as fundaes pblicas somente podero atuar em reas definidas em lei complementar, que, at o momento, ainda no foi criada. vlido esclarecer que, no processo de criao de autarquias e fundaes pblicas de Direito Pblico, a prpria lei especfica ser responsvel por conceder personalidade jurdica a essas entidades, independentemente de registro posterior de seus atos constitutivos nos rgos competentes (Cartrio de Registro de Pessoas Jurdicas ou Junta Comercial, por exemplo). Em relao s entidades que tm a criao apenas autorizada em lei especfica (fundaes pblicas de Direito Privado, empresas pblicas e sociedades de economia mista), a personalidade jurdica somente ser assegurada com a edio de decreto pelo chefe do Poder Executivo (que ser responsvel pela organizao e estruturao da entidade) e o respectivo registro de seus atos constitutivos na Junta Comercial ou no Cartrio de Registro Civil das Pessoas Jurdicas.
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Nas pessoas jurdicas de Direito Pblico, a prpria lei criadora concede existncia jurdica entidade, ou seja, personalidade jurdica que culmina na possibilidade de contrair direitos e obrigaes em nome prprio. Em relao s entidades regidas pelo Direito Privado, essa possibilidade de contrair direitos e obrigaes somente ocorrer com a publicao da lei especfica autorizando a criao e, na sequncia, com a elaborao e registro de ato constitutivo (decreto do Chefe do Executivo) nos rgos competentes. Outro dispositivo que merece destaque o inciso XX do artigo 37 da Constituio Federal de 1988, que apresenta as regras gerais sobre a criao de subsidirias de empresas pblicas e sociedades de economia mista:
XX depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de subsidirias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participao de qualquer delas em empresa privada.
Inicialmente, vlido esclarecer que, para a criao de subsidirias, no existe a necessidade de lei especfica, mas somente autorizao legislativa (qualquer espcie legislativa). Alm disso, nos termos constitucionais, a autorizao legislativa tem que ser concedida em cada caso, ou seja, a cada criao de uma nova subsidiria. Contudo, apesar de o texto constitucional ser expresso ao afirmar a necessidade de autorizao legislativa para cada caso, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 1649, decidiu que a autorizao legislativa especfica para a criao de empresas subsidirias dispensvel nos casos em que a lei autorizativa de criao da sociedade de economia mista ou empresa pblica matriz tambm previu a eventual formao das subsidirias.
"ADI 1649 / DF. EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 9478/97. AUTORIZAO PETROBRS PARA CONSTITUIR SUBSIDIRIAS. OFENSA AOS ARTIGOS 2 E 37, XIX E XX, DA CONSTITUIO FEDERAL. INEXISTNCIA. ALEGAO IMPROCEDENTE. 1. A Lei 9478/97 no autorizou a instituio de empresa de economia mista, mas sim a criao de subsidirias distintas da sociedade-matriz, em consonncia com o inciso XX, e no com o XIX do artigo 37 da Constituio Federal. 2. dispensvel a autorizao legislativa para a criao de empresas subsidirias, desde que haja previso para esse fim na prpria lei que instituiu a empresa de economia mista matriz, tendo
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------------------------------------------------------------------------------------------------em vista que a lei criadora a prpria medida autorizadora. Ao direta de inconstitucionalidade julgada improcedente."
Assim, o entendimento que deve prevalecer para concursos pblicos o de que a autorizao para a criao de subsidirias pode ser genrica (conforme o entendimento do STF), ou, ainda, que deve ser concedida autorizao legislativa em cada caso (quando a questo cobrar o texto literal do inciso XX do artigo 37 da CF/88). Fique atento ao modelo de questo, pois podem se cobrados os dois entendimentos. Voc saber identificar a resposta facilmente, pois as bancas no apresentaro as duas possibilidades na mesma questo (pelo menos eu ainda no vi!). Ultrapassada esta parte introdutria sobre a Administrao Pblica, comearemos a estudar, a partir de agora, cada uma das entidades que integram a Administrao Pblica Indireta, com as suas respectivas peculiaridades. Por serem vrias as entidades (autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas, sociedades de economia mista e consrcios pblicos de Direito Pblico), procurarei ser bastante objetivo, restringindo-me s informaes que so realmente importantes para concursos pblicos. Para facilitar o seu estudo, apresentarei o contedo em mdulos, com os respectivos R.V.Ps. Dessa forma, fica mais fcil voltar ao contedo para responder s questes, caso seja necessrio. Lembre-se de que este um tpico muito cobrado em concursos pblicos, portanto, esclarea todas as suas dvidas, sem exceo. No existem dvidas bobas, bobo o candidato que vai para a prova com dvidas!
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REVISO DE VSPERA DE PROVA - R.V.P. 1) Criada pelo jurista alemo Otto Gierke, a teoria do rgo declara que a o Estado manifesta a sua vontade atravs de seus rgos, que so compostos de agentes pblicos. Sendo assim, a vontade do rgo imputada pessoa jurdica a cuja estrutura est integrado, o que se convencionou denominar de imputao volitiva; 2) No confunda desconcentrao e descentralizao. A primeira nada mais que a distribuio interna de competncias dentro de uma mesma pessoa jurdica, ou seja, a criao de rgos pblicos que fazem parte de uma estrutura hierarquizada, criada com o objetivo de tornar mais eficiente a execuo das finalidades administrativas previstas em lei. A segunda ocorre quando a Unio, DF, Estados ou Municpios desempenham algumas de suas funes por meio de outras pessoas jurdicas. A descentralizao pressupe a existncia de duas pessoas jurdicas distintas: o Estado e a entidade que executar o servio, por ter recebido do Estado essa atribuio; 3) As principais caractersticas dos rgos pblicos, que esto presentes na maioria deles (no em todos), so: integram a estrutura de uma pessoa jurdica; no possuem personalidade jurdica; so resultado da desconcentrao; alguns possuem autonomia gerencial, oramentria e financeira; podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gesto com outros rgos ou com pessoas jurdicas (CF, art. 37, 8.); no tem capacidade para representar em juzo a pessoa jurdica que integram; alguns tem capacidade processual para a defesa em juzo de suas prerrogativas funcionais e no possuem patrimnio prprio. 4) Independentes so os rgos previstos diretamente no texto constitucional, representativos dos Poderes Legislativo (Congresso Nacional, Senado, Cmara dos Deputados, Assemblias Legilativas e Cmara de Vereadores) Executivo (Presidncia da Repblica, Governadoria dos Estados, DF e Prefeituras) e Judicirio (com todos os seus rgos). possvel incluir nesta classificao tambm o Ministrio Pblico e os Tribunais de Contas;
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5) Fique atento para no confundir descentralizao por outorga e descentralizao por delegao. Na outorga ocorre a transferncia da titularidade e da execuo do servio, enquanto na delegao ocorre apenas a transferncia da execuo, ou seja, a titularidade do servio permanece com o ente estatal; 6) Algumas entidades administrativas sero criadas diretamente por lei especfica (autarquias e fundaes pblicas de direito pblico) e outras tero a sua criao autorizada por lei especfica (fundaes pblicas de direito privado, empresas pblicas e sociedades de economia mista). Fique atento, pois essas peculiaridades so muito cobradas em provas; 7) O Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que existem duas espcies de fundaes pblicas, as de direito pblico e as de direito privado. As primeiras so criadas por lei, nos mesmos moldes das autarquias e, portanto, sero regidas pelo direito pblico. As segundas tero a criao autorizada por lei e, sendo assim, sero regidas pelo direito privado. 8) vlido esclarecer que para a criao de subsidirias no existe a necessidade de lei especfica, mas somente autorizao legislativa (qualquer espcie legislativa). Alm disso, a autorizao legislativa tem que ser concedida em cada caso, ou seja, a cada criao de uma nova subsidiria. Contudo, apesar do texto constitucional ser expresso ao afirmar a necessidade de autorizao legislativa para cada caso, em 2004 o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 1649, decidiu que a autorizao legislativa especfica para a criao de empresas subsidirias dispensvel nos casos em que a lei autorizativa de criao da empresa de economia mista ou empresa pblica matriz tambm previu a eventual formao das subsidirias.
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ENTIDADES DA ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA

1. Consideraes iniciais ............................................................. 31
2. Espcies de entidades integrantes da administrao pblica indireta 2.1. Autarquias . 2.1.2. Autarquias em regime especial . 2.1.3. Autarquias profissionais . 2.2. Fundaes pblicas . 2.3. Empresas pblicas e sociedades de economia mista . 2.4. Consrcios pblicos . 31 44 45 46 50 63
3. Reviso de vspera de prova RVP.
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1. Consideraes iniciais De incio, importante voc saiba diferenciar algumas expresses que so muito comuns em provas de concursos: entidades ou entes polticos, entidades ou entes estatais e entidades ou entes administrativos. As expresses entidades ou entes polticos, bem como entidades ou entes estatais, so expresses sinnimas, utilizadas para se referir Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal. As expresses entidades ou entes administrativos so utilizadas para designar as autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas, sociedades de economia mista e consrcios pblicos de Direito Pblico. Os entes polticos ou estatais sempre sero pessoas jurdicas de Direito Pblico interno. Por outro lado, as entidades administrativas sero institudas sob a forma de pessoas jurdicas de Direito Pblico (autarquias, fundaes de Direito Pblico e consrcios pblicos) ou de Direito Privado (fundaes pblicas de Direito Privado, empresas pblicas e sociedades de economia mista). 2. Espcies de entidades integrantes da administrao pblica indireta 2.1. Autarquias Conforme nos informa o saudoso professor Digenes Gasparini, o vocbulo autarquia, de origem helnica, significa comando prprio, autogoverno. Entretanto, conforme veremos mais adiante, no conveniente que se faa uma estrita ligao entre o vocbulo autarquia e governo prprio, pois outras entidades administrativas tambm possuem essas caractersticas e, nem por isso, so denominadas autarquias. No correto afirmar que as autarquias possuem autonomia poltica (autonomia de governo), pois essa uma caracterstica inerente s entidades estatais (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal).
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somente possuem atribuies As autarquias administrativas e, para exerc-las com maior eficincia, possuem autoadministrao. A principal caracterstica das autarquias est relacionada natureza das atividades que desenvolvem: atividades tpicas de Estado, em regra. Esto includas no mbito das atividades tpicas de Estado segurana pblica, diplomacia, arrecadao e fiscalizao de tributos e contribuies previdencirias, vigilncia sanitria, fiscalizao e proteo ao meio ambiente, entre outras. Apesar do que acabei de afirmar, importante esclarecer que nem sempre as autarquias exercero atividades tpicas de Estado, a exemplo da UFMG (autarquia federal), que desempenha atividades de pesquisa, ensino e extenso universitrios, que no so tpicas de Estado, j que tambm so realizadas por particulares. Entretanto, para fins de concursos pblicos, a regra a de que as autarquias exercem funes tpicas de Estado.
(CESPE / Assistente Judicirio de 2 Entrncia TJ PE/2001) A existncia de personalidade jurdica prpria de Direito Pblico, criao por lei especfica e o desempenho de atividades tpicas de Estado so algumas das caractersticas de um(a) a) autarquia. b) fundao pblica. c) sociedade de economia mista. d) rgo independente. e) rgo autnomo. Resposta: letra a.
2.1.1. Conceito As autarquias possuem personalidade jurdica de Direito Pblico e integram a Administrao Indireta e Descentralizada, sendo criadas por lei especfica para o exerccio de funes administrativas tpicas de Estado, tais como previdncia e assistncia social (INSS), polcia administrativa (IBAMA), regulao de determinados setores da economia (Banco Central e Comisso de Valores Mobilirios - CVM), assistncia social (INCRA) e at mesmo atuao na rea de sade, em situaes excepcionais.
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O Decreto-Lei 200/67, em seu artigo 5, I, conceitua autarquia como o servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da administrao pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada. Doutrinariamente, interessante o conceito formulado pela professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para quem autarquia uma pessoa jurdica de Direito Pblico, criada por lei, com capacidade de autoadministrao, para o desempenho de servio pblico descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei. As autarquias se caracterizam por serem um brao do prprio Estado, sendo as primeiras entidades administrativas a quem foram transferidas a titularidade e a execuo de atividades administrativas especficas. Somente para reforar, caso voc encontre a expresso funo tpica de Estado ou funo tpica do Poder Pblico, em uma questo de prova sobre Administrao Indireta, provavelmente a resposta estar relacionada com autarquia. Moleza!
(Tcnico Fazendrio / Secretaria Estadual da Fazenda MG 07) O Estado pode criar entidades, dotadas de autonomia e personalidade jurdica prpria de Direito Pblico, para desempenhar atividades consideradas tpicas do poder pblico. De acordo com as caractersticas acima apresentadas, a forma de descentralizao que se mostra mais adequada a: (A) autarquia; (B) empresa pblica; (C) sociedade de economia mista; (D) fundao pblica; (E) parceria pblico-privada. Resposta: Letra a.
2.1.2. Natureza jurdica As autarquias possuem personalidade jurdica de Direito Pblico, podendo contrair direitos e obrigaes em nome prprio, pois so entidades distintas daquelas responsveis pela sua criao.
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Exemplo: O IBAMA, que uma autarquia federal, foi criado pela Unio, mediante lei especfica, para o exerccio do poder de polcia administrativa na rea ambiental. Entretanto, o IBAMA possui personalidade jurdica prpria, distinta da Unio e, portanto, deve atuar de maneira autnoma no exerccio de suas funes administrativas. O mesmo ocorre com o INSS, que tambm uma autarquia federal e, portanto, possui personalidade jurdica distinta da Unio. A personalidade jurdica de Direito Pblico, atribuda s autarquias, consequncia direta dos fins e atividades administrativas que ficam sob a sua responsabilidade. Em regra, como exercem funes tpicas de Estado, nada mais coerente que atribuir s autarquias todas as prerrogativas provenientes do regime jurdico-administrativo, assim como acontece com as entidades estatais (que tambm so regidas pelo Direito Pblico). No mesmo sentido, como consequncia da autonomia e independncia autrquica, perfeitamente possvel que a Unio, por exemplo, ajuze uma ao judicial em face do IBAMA, ou vice e versa, pois ambas as entidades tm personalidade jurdica prpria. 2.1.3. Criao e extino Nos termos do inciso XIX do artigo 37 da Constituio Federal, somente por lei especfica, poder ser criada uma autarquia, seja ela federal, estadual, municipal ou distrital. A personalidade jurdica de uma autarquia tem incio com a vigncia da lei responsvel pela sua criao, contrariamente ao que ocorre em relao s pessoas jurdicas de Direito Privado, que so regidas pelas regras constantes no artigo 42 do Cdigo Civil Brasileiro, que assim dispe:
Art. 45. Comea a existncia legal das pessoas jurdicas de Direito Privado com a inscrio do ato constitutivo no respectivo registro, precedida, quando necessrio, de autorizao ou aprovao do Poder Executivo, averbando-se no registro todas as alteraes por que passar o ato constitutivo.
A capacidade da autarquia para contrair direitos e obrigaes em nome prprio independe do registro de seus atos constitutivos perante os rgos competentes. A sua existncia legal ter
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incio com a publicao do texto da lei criadora no Dirio Oficial, que assegurar o incio de sua vigncia e, ainda, da personalidade jurdica da autarquia. Em regra, a iniciativa legislativa para a criao de autarquias privativa do Chefe do Executivo (artigo 61, 1, II, e da CF/88), em todos os nveis federativos (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal). Depois de criada por lei, est autorizado o Chefe do Poder Executivo a editar decretos que tenham por objetivo organizar e estruturar o funcionamento da autarquia. O Presidente da Repblica, por exemplo, poder editar um decreto com a finalidade de aprovar o regimento interno ou o estatuto de uma autarquia recm-criada. Analisando-se o texto do artigo 37, caput, da CF/88, concluise ser possvel a criao de autarquias vinculadas ao Poder Judicirio e, ainda, ao Poder Legislativo. Nesses casos, a apresentao do projeto de lei de criao dependeria de cada Poder especfico, e no do Chefe do Executivo.
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia [...]
Como exemplo de autarquia vinculada ao Poder Judicirio, podemos citar o Instituto Pedro Ribeiro de Administrao Judiciria IPRAJ, criada junto ao Tribunal de Justia do Estado da Bahia (atravs da Lei Estadual n 4.348/84), com o objetivo de planejar, coordenar, dirigir, executar e controlar as atividades de apoio administrativo em matria financeira, de pessoal, de suprimento, de desenvolvimento de recursos humanos e organizacionais, assistncia e previdncia social do Tribunal. Assim, apesar de o Conselho Nacional de Justia - CNJ, em deciso proferida no processo administrativo n 337.015, ter sido contrrio existncia de autarquia vinculada ao Poder Judicirio, constata-se que, em tese, possvel a criao de tais entidades vinculadas ao Poder Judicirio e Legislativo (anlise extrada do artigo 37 da CF/88).
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Em respeito ao princpio do paralelismo das formas, como se exige lei especfica para criao de autarquia, da mesma forma, exige-se lei especfica para a sua extino. Desse modo, uma autarquia jamais poder ser extinta por Decreto editado pelo Chefe do Executivo, pois no foi criada por Decreto, mas sim por lei especfica. Para que voc consiga visualizar o processo de criao de uma autarquia, basta efetuar uma leitura do artigo 2 da Lei 7.735/89, alterado pela lei 11.516/07, que criou o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA:
Art. 2 criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA, autarquia federal dotada de personalidade jurdica de Direito Pblico, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente, com a finalidade de: I - exercer o poder de polcia ambiental; II - executar aes das polticas nacionais de meio ambiente, referentes s atribuies federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, autorizao de uso dos recursos naturais e fiscalizao, ao monitoramento e ao controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas do Ministrio do Meio Ambiente; e (Includo pela Lei n. 11.516, 2007). III - executar as aes supletivas de competncia da Unio, de conformidade com a legislao ambiental vigente.
2.1.4. Responsabilidade civil perante terceiros As autarquias respondero objetivamente pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa, nos termos do 6 do artigo 37 da Constituio Federal de 88. Como as autarquias possuem personalidade jurdica prpria, respondem civilmente pelos danos que seus agentes, no exerccio de funo pblica, causarem a terceiros. O ente estatal responsvel pela criao da autarquia somente ser acionado para cumprir a obrigao quando a autarquia tornar-se inadimplente.
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Entende a doutrina majoritria que os entes estatais respondem subsidiariamente pelos danos a terceiros causados em virtude de aes ou omisses de agentes das autarquias. O ente criador (Unio, Estados, Municpios e DF) somente pode ser acionado aps a exausto dos recursos financeiros da autarquia e, portanto, no correto falar-se em responsabilidade solidria, mas sim subsidiria, j que as autarquias possuem personalidade jurdica e patrimnio prprios, Somente se a autarquia no possuir recursos financeiros suficientes para cobrir os prejuzos causados a terceiros que o ente estatal poder ser acionado, subsidiariamente. 2.1.5. Patrimnio O patrimnio de uma autarquia constitudo por bens mveis e imveis, que so considerados integralmente bens pblicos, no existindo participao da iniciativa privada em sua constituio. Nos termos do artigo 98 do Cdigo Civil, so pblicos os bens do domnio nacional pertencentes s pessoas jurdicas de Direito Pblico interno; todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a que pertencem. Pergunta: Professor, como esses bens mveis e imveis passam a integrar o patrimnio de uma autarquia? Esses bens podem ser transferidos atravs da prpria lei responsvel pela criao da autarquia ou, ainda, atravs de lei posterior, que ir agregar novos bens ao patrimnio original. Exemplo: No momento da criao do IBAMA, a prpria Lei 7.735/89, em seu artigo 4, declarou expressamente que os bens que iriam integrar o patrimnio inicial da entidade seriam provenientes de outras entidades extintas.
Art. 4 O patrimnio, os recursos oramentrios, extra-oramentrios e financeiros, a competncia, as atribuies, o pessoal, inclusive inativos e pensionistas, os cargos, funes e empregos da Superintendncia da Borracha - SUDHEVEA e do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal - IBDF, extintos pela Lei n. 7.732, de 14 de fevereiro de 1989, bem assim os da Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca SUDEPE e da Secretaria Especial do Meio Ambiente - SEMA so transferidos para o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis, que os suceder, ainda, nos direitos, www.pontodosconcursos.com.br 37
------------------------------------------------------------------------------------------------crditos e obrigaes, decorrentes de lei, ato administrativo ou contrato, inclusive nas respectivas receitas.
Como os bens integrantes do patrimnio das autarquias so considerados pblicos, gozam das mesmas prerrogativas asseguradas aos bens pertencentes s entidades da Administrao Direta: a imprescritibilidade (no podem ser objeto de aes de usucapio apresentadas por terceiros), a alienabilidade condicionada (apenas os bens dominicais podem ser alienados e desde que cumpridas todas as exigncias legais) e a impenhorabilidade (no podem ser penhorados para garantir o pagamento de crditos de terceiros). 2.1.6. Regime de pessoal Ao analisarmos o regime de pessoal das autarquias, necessrio e imprescindvel diferenciarmos duas espcies de agentes: os servidores pblicos e os seus dirigentes. a) Servidores Pblicos O texto original do artigo 39 da Constituio Federal de 1988 estabelecia que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios deveriam estabelecer, no mbito de sua competncia, regime jurdico nico (apenas estatutrio, apenas celetista ou outro regime legal) para os servidores da administrao pblica direta, das autarquias e das fundaes pblicas. Na esfera federal, decidiu-se adotar o regime estatutrio (Lei 8.112/90) para todos os servidores pblicos federais vinculados Unio, seus respectivos rgos, autarquias e fundaes pblicas de Direito Pblico. Entretanto, em 04 de junho de 1998, foi promulgada a emenda constitucional n. 19, que acabou com a obrigatoriedade de um regime jurdico nico para todos os servidores pblicos. A partir de ento, o regime jurdico das referidas entidades e rgos pblicos poderia ser estatutrio ou celetista (nos termos da CLT), ou ainda qualquer outro previsto em lei. Em tese, seria possvel, ento, que uma autarquia federal, por exemplo, tivesse
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em seu quadro uma parte de servidores regidos por estatuto (Lei 8.112/90) e outra parte regida pela CLT. Entretanto, no dia 02 de agosto de 2007, o Plenrio do Supremo Tribunal Federal deferiu medida cautelar na ADIn n. 2.135, para declarar inconstitucional a nova redao dada pela EC n. 19/98 ao caput do artigo 39 da CF, sob a alegao de que a alterao do referido artigo no teria sido aprovada pelo processo legislativo previsto no texto constitucional (qurum favorvel de, no mnimo, 3/5 dos membros das duas Casas do Congresso Nacional, em dois turnos de votao, como exige o art. 60, 2, da CF/88). Segundo os partidos que apresentaram a ADIn 2.135 (PT, PDT, PCdoB e PSB), a alterao do texto do artigo 39 da CF somente teria sido aprovada no Senado, sem a manifestao obrigatria da Cmara dos Deputados. Sendo assim, com a suspenso, pelo STF, da alterao que havia sido efetuada pela emenda constitucional n 19, voltou a vigorar no Brasil o famoso regime jurdico nico. A alterao efetuada pela EC n. 19/98 (fim do regime jurdico nico) no artigo 39 da CF/88 foi suspensa liminarmente pelo Supremo Tribunal Federal e, portanto, as autarquias federais atualmente s podem contratar servidores pblicos pelo regime estatutrio (Lei 8.112/90), pelo menos at a deciso final de mrito na ADIn 2.135. Ateno: As sociedades de economia mista e as empresas pblicas no foram afetadas pelas modificaes citadas neste tpico, pois os seus empregados sempre foram regidos exclusivamente pelo regime celetista, conforme veremos adiante. b) Dirigentes Alm dos servidores pblicos, ainda integram o quadro de pessoal das autarquias os seus dirigentes, que sero escolhidos na forma da lei instituidora ou dos respectivos estatutos. Em regra, os dirigentes das autarquias ocupam cargos em comisso (tambm denominados cargos de confiana), nos termos do inciso II do artigo 37 da CF/88, e a competncia para
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efetuar tanto a nomeao quanto a exonerao do Presidente da Repblica (artigo 84, XXV da CF/88). Da mesma forma e em respeito ao princpio da simetria (que determina que as entidades federativas estaduais, municipais e distrital, ao organizarem suas constituies estaduais e leis orgnicas, devem obedincia s normas de organizao previstas na Constituio Federal), tal competncia tambm ser assegurada aos Governadores dos Estados, do DF e aos Prefeitos, em suas respectivas esferas de atuao. Existem casos especficos em que a prpria Constituio Federal afastou a discricionariedade do Presidente da Repblica para a nomeao dos dirigentes de autarquias, como acontece, por exemplo, no inciso XIV do artigo 84, que condiciona a nomeao dos diretores e presidente do Banco Central (autarquia federal) aprovao prvia do Senado Federal. O Supremo Tribunal Federal j declarou ser constitucional a lei que condiciona a nomeao de dirigentes de autarquias e demais entidades administrativas regidas pelo Direito Pblico, pelo Chefe do Executivo, prvia aprovao do Poder Legislativo respectivo. Todavia, inconstitucional a lei que estabelea a necessidade de aprovao prvia pelo Legislativo das nomeaes de dirigentes para as empresas pblicas e sociedades de economia mista, efetuadas pelo Chefe do Executivo (ADI 1.642/MG). Ateno: Apesar de ser possvel a exigncia legal de aprovao prvia do Legislativo para a nomeao de dirigentes das autarquias e fundaes pblicas, o Supremo Tribunal Federal considera inconstitucional qualquer tipo de lei que condicione a exonerao dos dirigentes das autarquias, pelo chefe de Poder Executivo, prvia aprovao do poder Legislativo, pois caracterizaria uma violao ao princpio da separao dos Poderes. 2.1.7. Privilgios processuais Em funo de serem regidas pelo Direito Pblico, as autarquias gozaro dos mesmos privilgios processuais outorgados Fazenda Pblica (entidades da Administrao Direta) e, dentre eles, podemos citar:
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1) Prazo em qudruplo para contestar uma ao em dobro para recorrer, nos termos do artigo 188 do Cdigo de Processo Civil; 2) Dispensa de apresentao, por seus procuradores, do instrumento de mandato (procurao) para atuar em juzo, nos termos da Smula 644 do Supremo Tribunal Federal: Smula 644 Ao procurador autrquico no exigvel a apresentao de instrumento de mandato para represent-lo em juzo. 3) No sujeio ao concurso de credores ou habilitao de crdito em falncia, concordata ou inventrio, para cobrana de seus crditos, salvo para estabelecimento de preferncia entre as diversas Fazendas Pblicas; 4) Pagamento de custas judiciais apenas ao trmino da ao judicial, quando vencidas, nos termos do artigo 27 do Cdigo de Processo Civil; 5) A sentena proferida contra tais entidades, ou a que julgar procedentes, no todo ou em parte, os embargos execuo de dvida ativa, est sujeita ao duplo grau de jurisdio obrigatrio e, portanto, somente produzir efeitos jurdicos aps ter sido confirmada pelo tribunal, nos termos dos incisos I e II do artigo 475 do CPC, salvo: a) quando a deciso contrria Autarquia for de valor igual ou inferior a 60 (sessenta) salrios mnimos; b) quando a sentena for fundamentada em jurisprudncia do plenrio do Supremo Tribunal Federal ou em smula deste Tribunal ou de Tribunal Superior. 2.1.8. Imunidade tributria Nos termos do artigo 150, VI, a da Constituio Federal de 1988, vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios instituir impostos sobre o patrimnio, renda ou servios, uns dos outros e, por fora do 2 do mesmo artigo 150, a vedao se estende s autarquias e s fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, no que se refere ao patrimnio, renda e aos servios vinculados s suas finalidades essenciais ou s delas decorrentes.
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importante esclarecer que a imunidade tributria, prevista no artigo 150, VI, a, da CF/88, no se aplica de forma plena s autarquias. A imunidade tributria somente ir incidir sobre o patrimnio, a renda e os servios das autarquias que estejam vinculados s suas finalidades essenciais ou s que delas decorram. Exemplo: O IBAMA, que autarquia federal, no est obrigado a pagar IPTU relativo a imvel integrante de seu patrimnio e que utilizado como sede de suas atividades administrativas (finalidade essencial). Todavia, se o IBAMA possui imvel que esteja desocupado e decide alug-lo, ser exigido o pagamento do IPTU, pois, nesse caso, o bem no estar sendo utilizado para a satisfao de suas finalidades essenciais. Para que voc no seja surpreendido nas provas, lembre-se sempre de que a imunidade tributria no alcana todas as espcies de tributo, como as taxas e as contribuies de melhoria, mas apenas os impostos, que so espcies do gnero tributo. 2.1.9. Prescrio quinquenal Todos aqueles que possuem crditos a receber de autarquias devero promover a cobrana no prazo mximo de 05 (cinco) anos, sob pena de prescrio (no poder mais exigi-lo). O referido prazo consta expressamente no Decreto Federal 20.910/32, que foi estendido s autarquias pelo Decreto-Lei 4.597/42. 2.1.10. Foro judicial Nos termos do inciso I do artigo 109 da Constituio Federal de 88, as causas em que entidade autrquica federal for interessada na condio de autora, r, assistente ou oponente, exceto as de falncia, as de acidentes de trabalho e as sujeitas Justia Eleitoral e Justia do Trabalho, tramitaro na justia federal. Entretanto, nos casos de autarquias estaduais ou municipais, as causas devero tramitar na justia estadual. Da mesma forma, nos termos do inciso VIII do artigo 109 da CF/88, os mandados de segurana e os habeas data contra ato de autoridade federal (dirigentes de autarquias, por exemplo),
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excetuados os casos de competncia dos tribunais federais, tambm sero propostos na justia federal de 1 instncia. Em relao aos servidores das autarquias, vlido esclarecer que, no momento, somente possvel estabelecer-se vnculo pelo regime jurdico estatutrio, pois o Supremo Tribunal Federal restabeleceu a obrigatoriedade do regime jurdico nico. Contudo, entre 04 de junho de 1998 (promulgao da EC 19) e 02 de agosto de 2007 (data na qual o STF concedeu medida cautelar para restituir o regime jurdico nico), as autarquias puderam contratar agentes pblicos tanto pelo regime estatutrio quanto celetista. Assim, caso os servidores estatutrios de uma autarquia federal necessitem recorrer ao judicirio para exigir o pagamento de alguma verba remuneratria (horas extraordinrias, por exemplo), devero acionar a justia federal. Por outro lado, caso os agentes autrquicos sejam regidos pela CLT (contratados no perodo em que havia sido extinto o regime jurdico nico) e desejam exigir o pagamento de horas extraordinrias no recebidas, devero acionar a justia trabalhista. Deve ficar bem claro que a competncia judicial para processamento e julgamento das aes propostas pelos servidores pblicos, em face da Administrao, est intimamente relacionada com o regime jurdico adotado. Caso o regime jurdico adotado seja o celetista (empregados pblicos), a ao judicial pleiteando adicional de insalubridade, por exemplo, dever ser proposta na justia trabalhista. Do contrrio, caso o regime seja estatutrio (Lei 8.112/90, por exemplo), a ao dever ser proposta na justia federal comum de 1 instncia. 2.1.11. Controle finalstico As entidades autrquicas no esto subordinadas s entidades polticas responsveis pela respectiva criao, mas apenas vinculadas. As entidades criadoras, da Administrao Direta, exercem sobre as autarquias apenas o denominado controle finalstico ou superviso ministerial (essa ltima denominao utilizada apenas no mbito federal, j que no temos Ministrios no mbito estadual e municipal, mas apenas Secretarias).
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Pergunta: Professor, o que seria essa tal de superviso ministerial? Primeiramente, necessrio esclarecer que as autarquias possuem autonomia administrativa, ou seja, capacidade de autoadministrao segundo as regras constantes da lei responsvel pela sua criao. Em virtude dessa autonomia administrativa, as autarquias no esto subordinadas s entidades da Administrao Direta, mas somente vinculadas a um Ministrio (na esfera federal) responsvel pela sua rea de atuao. Nos termos do artigo 26 do Decreto-Lei 200/67, os Ministrios ficaro responsveis por exercer uma superviso, um controle finalstico sobre as autarquias, visando assegurar, essencialmente, a realizao dos objetivos fixados nos atos de constituio da entidade. Trata-se de uma superviso (fiscalizao) geral com o objetivo de verificar se as autarquias realmente esto cumprindo as suas respectivas finalidades legais. Exemplo: O INSS est vinculado, mas no subordinado ao Ministrio da Previdncia Social; o IBAMA est vinculado ao Ministrio do Meio Ambiente; o Banco Central e a CVM esto vinculados ao Ministrio da Fazenda; o INCRA est vinculado ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, etc. 2.1.12. Licitao e concurso pblico Apenas para que no reste qualquer dvida, as autarquias esto obrigadas a licitar previamente a contratao de obras, servios, compras e alienaes, nos termos do inciso XXI do artigo 37 da CF/88. Nos mesmos moldes, as autarquias tambm esto obrigadas a realizar concurso pblico para a seleo de novos servidores para o seu quadro de pessoal, nos termos do inciso II do artigo 37 da CF/88. 2.1.13. Autarquias em regime especial Em nosso ordenamento jurdico, algumas autarquias passaram a receber um tratamento especial do legislador em virtude de possurem prerrogativas peculiares e, portanto, passaram a ser denominadas autarquias especiais.
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Como exemplos dessas autarquias em regime especial, podemos citar as Universidades Pblicas Federais que, em razo de o artigo 207 da CF/88 assegurar-lhes autonomia didtica, cientfica, administrativa e de gesto financeira e patrimonial, acabaram recebendo o ttulo de especiais. As agncias reguladoras tambm so exemplos de autarquias em regime especial e, por sinal, as bancas examinadoras adoram cobrar questes sobre o tema. Todavia, somente na prxima aula iremos conhecer as caractersticas bsicas das agncias reguladoras e, ainda, de outras espcies de autarquias, como as agncias executivas. 2.1.14. Autarquias profissionais Apesar de no serem comuns questes em provas sobre o tema, importante que voc saiba que os conselhos profissionais (Conselho Federal de Farmcia, Conselho Regional de Enfermagem, Conselho Federal de Contabilidade, entre outros) possuem a natureza jurdica de autarquias e, portanto, so regidos pelo Direito Pblico. Esse foi o entendimento do Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 1.717-DF, em 22/09/1999, ao reconhecer que o servio de fiscalizao de profisses constitui atividade tpica de Estado, fundamentando o exerccio do poder de polcia e a aplicao de penalidades aos profissionais que desrespeitarem os preceitos legais normatizadores de cada profisso. Nos termos do 3 do artigo 58 da Lei 9.649/98, os empregados dos conselhos de fiscalizao de profisses regulamentadas so regidos pela legislao trabalhista, sendo necessria a realizao de concurso pblico para o provimento de seu quadro de pessoal. Outro ponto importante e que merece destaque a natureza jurdica sui generis da Ordem dos Advogados do Brasil, que no pode ser confundida com os demais conselhos profissionais (assim se manifestou o Superior Tribunal de Justia no julgamento do EREsp n 503.252/SC, em 25/08/2004). No julgamento da ADI n 3.026-4/DF, o Supremo Tribunal Federal declarou, entre outros, que:
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1) a OAB no se sujeita aos ditames impostos pela Administrao Pblica Direta e Indireta; 2) a OAB no integra a Administrao Indireta da Unio; 3) a OAB um servio pblico independente; 4) a OAB no uma autarquia em regime especial; 5) a OAB no est sujeita ao controle da Administrao Pblica; 6) a OAB no precisa realizar concurso pblico para a contratao de seus empregados; 7) a OAB uma categoria mpar no personalidades jurdicas do Direito brasileiro. elenco das
2.2. Fundaes Pblicas 2.2.1. Aspectos gerais Para fins de concursos pblicos, possvel citar trs espcies bsicas de fundaes: fundaes privadas; fundaes pblicas de Direito Privado e fundaes pblicas de Direito Pblico. As fundaes so figuras jurdicas originrias do Direito Privado, constitudas pela atribuio de personalidade jurdica a um patrimnio preordenado a um fim social. to grande a importncia do patrimnio em uma fundao que, frequentemente, voc encontra questes de concursos apelidandoas de patrimnio personificado. Nos termos do Cdigo Civil, para criar uma fundao privada, o seu instituidor far, por escritura pblica ou testamento, dotao especial de bens livres, especificando o fim a que se destina, e declarando, se quiser, a maneira de administr-la. A fundao privada somente poder constituir-se para fins religiosos, morais, culturais ou de assistncia. Tornando-se ilcita, impossvel ou intil finalidade a que visa a fundao ou, vencido o prazo de sua existncia, o rgo do Ministrio Pblico (que o responsvel por zelar pelas fundaes privadas) ou qualquer interessado lhe promover a extino,
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incorporando-se o seu patrimnio, salvo disposio em contrrio no ato constitutivo, ou no estatuto, a outra fundao, designada pelo juiz, que se proponha a fim igual ou semelhante. Como exemplos de fundaes privadas, podemos citar a Fundao Roberto Marinho, Fundao Bradesco, Fundao Ayrton Senna, Fundao Abrinq, entre outras. Entretanto, para concursos pblicos, o nosso foco sero as fundaes pblicas. 2.2.2. Natureza jurdica Fundaes Pblicas so entidades dotadas de personalidade jurdica de Direito Pblico ou Privado, sem fins lucrativos, criadas por lei (Direito Pblico) ou em virtude de autorizao legislativa (Direito Privado) para o desenvolvimento de atividades de interesse pblico, como educao, cultura, sade e pesquisa, sendo regulamentadas por decreto do Chefe do Executivo. Para responder s questes elaboradas pelas bancas examinadoras, necessrio que voc saiba que as fundaes pblicas podem ser regidas pelo Direito Pblico ou pelo Direito Privado, bem como as consequncias da adoo de cada regime. Apesar de o tema ser constante em provas de concursos pblicos e de o prprio Supremo Tribunal Federal j ter se manifestado pela existncia das duas espcies de fundaes pblicas (julgamento do recurso extraordinrio n. 101.126/RJ), ainda grande a divergncia na doutrina. Entretanto, como o nosso objetivo ingressar no servio pblico, vamos adotar o posicionamento do STF. At a promulgao da emenda constitucional n. 19, que alterou o artigo 37, XIX da CF/88, as fundaes pblicas no podiam ter a criao autorizada por lei especfica, somente podiam ser criadas por lei especfica. O texto anterior era o seguinte: XIX - somente por lei especfica podero ser criadas empresas pblicas, sociedades de economia mista, autarquias ou fundaes pblicas.
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Entretanto, com a promulgao da EC n.19/98, o inciso XIX do artigo 37 passou a vigorar com seguinte teor:
XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao.
Nesse contexto, possvel concluir que as fundaes pblicas de Direito Pblico so criadas por lei especfica e, segundo o entendimento do Supremo Tribunal Federal, seriam uma espcie de autarquia, gozando de todas as prerrogativas atribudas a essa entidade administrativa. Quando regidas pelo Direito Pblico, as fundaes pblicas so usualmente denominadas de autarquia fundacional ou fundao autrquica. Por outro lado, as fundaes pblicas de Direito Privado tm a criao autorizada por lei e, portanto, no podem ser consideradas espcies de autarquias. As fundaes pblicas de Direito Privado so criadas nos moldes do art. 37, XIX, da CF, por decreto do Chefe do Poder Executivo aps autorizao concedida por lei especfica, que dever ser registrada nos rgos competentes para que se tenha incio a personalidade jurdica. Como exemplos de fundaes pblicas de Direito Pblico, podemos citar a Fundao Nacional de Sade (FUNASA), a Fundao Nacional do ndio (FUNAI), o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a Fundao Universidade de Braslia (UNB), a Fundao Oswaldo Cruz, entre outras. Em relao s fundaes pblicas de Direito Privado, podemos citar o Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), a Fundao Joaquim Nabuco (FUNDAJ) e a Fundao Cultural Palmares. 2.2.3 Caractersticas das fundaes pblicas de Direito Privado O regime de Direito Privado a regra para as fundaes pblicas de Direito Privado, sejam elas federais, estaduais, municipais ou distrital. Entretanto, correto afirmar que so regidas por um regime jurdico hbrido, pois a elas se aplicam tambm alguns preceitos do Direito Pblico, como passaremos a elencar:
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1) Controle Finalstico: esto sujeitas ao controle, fiscalizao e gesto financeira pelos Tribunais de Contas (artigo 71, II e III da CF/88) e ainda, nos termos do inciso X do artigo 49 da CF/88, fiscalizao do Congresso Nacional. Ademais, vlido esclarecer ainda que as fundaes pblicas de Direito Privado esto sujeitas ao controle finalstico, tambm denominado de superviso ministerial; 2) Licitao: independentemente da natureza jurdica da fundao governamental, seja de Direito Pblico ou de Direito Privado, existe a obrigatoriedade de submisso s regras licitatrias previstas no inciso XXI do artigo 37 da CF/88; 3) Responsabilidade civil: se estiver incumbida da prestao de servios pblicos respondero objetivamente pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros; 4) Patrimnio: constitudo por bens mveis, imveis, valores e direitos adquiridos em razo de doaes terceiros, receitas da prpria entidade ou, ainda, em razo de cesso gratuita de bens pblicos, mediante lei. O entendimento doutrinrio majoritrio no sentido de que os bens integrantes do patrimnio das fundaes pblicas de Direito Privado no podem ser considerados bens pblicos e, portanto, so penhorveis e suscetveis de usucapio. 5) Regime de pessoal: apesar de serem regidas pelo Direito Privado, existe consenso entre os doutrinadores de que ser necessria a realizao de concurso pblico para a contratao de seus agentes pblicos. Entretanto, os seus agentes sero regidos pelo regime contratual, ou seja, celetista. 6) Foro judicial: como o inciso I do artigo 109 da Constituio Federal no diferenciou as fundaes pblicas regidas pelo Direito Pblico das fundaes pblicas regidas pelo Direito Privado, predomina o entendimento de que ambas possuem prerrogativa de foro na Justia Federal, quando forem institudas pela Unio. Esse pelo menos o posicionamento do Superior Tribunal de Justia, que j se pronunciou nesses termos no julgamento do Conflito de Competncia 37681/SC e 39431/PE.
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7) Imunidade tributria recproca: aplicam-se s fundaes pblicas regidas pelo Direito Privado as regras estabelecidas no 2 do artigo 150 da CF/88, gozando de imunidade em relao ao pagamento de impostos sobre os seus bens, servios e rendas, quando vinculados s atividades fins. Assim, para responder s questes de concursos pblicos, tenha sempre em mente que as fundaes pblicas de Direito Pblico so espcies de autarquias, e, portanto, gozam das mesmas prerrogativas destas. Por outro lado, as fundaes pblicas de Direito Privado no gozam de todas as prerrogativas das autarquias, mas somente aquelas que foram elencadas acima. 2.3. Empresas pblicas e sociedades de economia mista 2.3.1. Noes gerais Apesar de as empresas pblicas e sociedades de economia mista integrarem categorias jurdicas diferentes, estudaremos as duas conjuntamente. De incio, analisaremos as caractersticas comuns e, posteriormente, os tpicos que as distinguem. Primeiramente, vlido esclarecer que so vrias as principais expresses utilizadas pelas bancas examinadoras ao se referirem s empresas pblicas e sociedades de economia mista: empresas paraestatais, empresas governamentais e empresas estatais. O professor Hely Lopes Meirelles informa que empresas paraestatais so pessoas jurdicas de Direito Privado, autorizadas por lei, a prestar servios ou realizar atividades de interesse coletivo, mas no exclusivos do Estado. Analisando-se o conceito do saudoso professor, percebe-se que ele no alcana as empresas pblicas e sociedades de economia mista, mas sim entidades que atuam paralelamente ao Estado, a exemplo das OSCIPs, OSs e Servios Sociais Autnomos. Tenha muito cuidado para no confundir as expresses empresas estatais com empresas paraestatais. Na primeira, possvel incluir as empresas pblicas e sociedades de economia mista, pois ambas so empresas do Estado. Na segunda, isso j
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no possvel, pois estaramos nos referindo a empresas que atuam paralelamente ao Estado, no integrando a sua estrutura. 2.3.2. Classificao As empresas pblicas e sociedades de economia mista so pessoas jurdicas de Direito Privado, institudas pelo Estado para a explorao de atividade econmica ou prestao de servios pblicos, sendo possvel classific-las sob dois critrios: 1) Dependncia financeira: a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/00) utiliza-se do critrio da dependncia financeira para diferenciar as entidades integrantes da Administrao Indireta. Nos termos do inciso III do artigo 2, empresa estatal dependente aquela que recebe do ente controlador (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal) recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excludos, no ltimo caso, aqueles provenientes de aumento de participao acionria. Por outro lado, empresa estatal independente aquela que consegue se manter com recursos prprios e, portanto, no se sujeita integralmente Lei de Responsabilidade Fiscal, ao contrrio das empresas estatais dependentes. Esse critrio tambm utilizado para submeter ou no os empregados das empresas estatais ao teto geral remuneratrio, previsto no inciso XI do artigo 37 da CF/88, que dispe que o teto aplica-se somente s empresas pblicas e s sociedades de economia mista e suas subsidirias, que receberem recursos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral. 2) Objeto de atuao (prestao de servios pblicos ou explorao de atividade econmica): apesar de o texto constitucional referir-se apenas s empresas estatais exploradoras de atividades econmicas ( 1 do artigo 173), pacfico na doutrina o entendimento de que tambm podem prestar servios pblicos.
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a) Empresas estatais exploradoras de atividades econmicas: nos termos do artigo 173 da CF/88, o Estado somente est autorizado a explorar atividades econmicas em duas situaes excepcionais: quando necessria aos imperativos de segurana nacional ou existir relevante interesse coletivo. Em regra, a explorao de atividades econmicas deve ficar sob a responsabilidade das empresas particulares e o Estado somente ir intervir nessa seara supletivamente. Como exemplos de entidades estatais exploradoras de atividades econmicas, podemos citar o Banco do Brasil (sociedade de economia mista federal), o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES (empresa pblica federal), a Caixa Econmica Federal (empresa pblica federal), o Banco do Nordeste do Brasil (sociedade de economia mista federal) e a Petrobrs (sociedade de economia mista federal). Ainda sobre o tema, outro ponto que merece destaque a distino entre atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios. O 1. do artigo 173 da Constituio Federal de 1988 afirma claramente que a explorao de atividade econmica poder ocorrer atravs da produo ou comercializao de bens ou ainda atravs da prestao de servios. Em relao primeira hiptese, podemos citar como exemplo o caso da Petrobrs (sociedade de economia mista federal), que realiza a produo e a comercializao de produtos derivados do petrleo. Em relao segunda hiptese, podemos citar como exemplo a Caixa Econmica Federal (empresa pblica federal) e o Banco do Brasil (sociedade de economia mista federal), que realizam a prestao de servios bancrios. Ateno: O 1 artigo 173 da Constituio Federal se refere aos servios que no so pblicos, ou seja, queles que so explorados pelas empresas privadas e que, somente quando estiver em risco a segurana nacional ou existir relevante interesse coletivo, sero explorados pelo Estado. O servio bancrio no considerado um servio pblico, muito pelo contrrio, caracterizase como atividade econmica.
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b) Empresas estatais prestadoras de servios pblicos: alm de explorarem atividades econmicas, as empresas estatais tambm exercem funes tpicas de Estado, ou seja, prestam determinados servios pblicos que so da competncia das entidades integrantes da Administrao direta. Como exemplo de empresas estatais prestadoras de servios pblicos, podemos citar a INFRAERO (empresa pblica federal), os CORREIOS (empresa pblica federal), a Companhia Brasileira de Trens Urbanos CBTU (sociedade de economia mista federal), a Cia Energtica de Minas Gerais CEMIG (sociedade de economia mista estadual), a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba - CODEVASF (empresa pblica federal), entre outras. 2.3.3. Regime jurdico Independentemente da atividade que exercerem (explorao de atividade econmica ou prestao de servios pblicos) as empresas estatais sero predominantemente regidas pelo Direito Privado. Entretanto, no correto afirmar que essas entidades so regidas exclusivamente pelo direito privado, pois a elas tambm se aplicam regras do Direito Pblico, tais como a obrigatoriedade de licitao para a contrao de obras, bens e servios e ainda a necessidade de realizao de concurso pblico para a contratao de seus empregados. Em provas de concursos, muito comum voc encontrar questes afirmando que as empresas estatais so regidas por um regime hbrido, ou seja, regras inerentes ao Direito Privado e tambm ao Direito Pblico.
(ESAF / Analista Judicirio do TRF/2006) - As sociedades de economia mista, constitudas com capitais predominantes do Estado, so pessoas jurdicas de Direito Privado, integrantes da Administrao Pblica Indireta e regidas pelas normas comuns aplicveis s empresas particulares, estando fora do mbito de incidncia do Direito Administrativo. a) Correta esta assertiva. b) Incorreta a assertiva, porque elas so pessoas jurdicas de Direito Pblico. c) Incorreta a assertiva, porque eles so de regime hbrido, sujeitando-se ao Direito Privado e, em muitos aspectos, ao Direito Pblico.
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------------------------------------------------------------------------------------------------d) Incorreta a assertiva, porque seus capitais so predominantemente privados. e) Incorreta a assertiva, porque elas so de regime pblico, regidas exclusivamente pelo Direito Administrativo. Resposta: letra c.
O inciso II do 1 do artigo 173 da Constituio Federal estabelece que, quando as empresas estatais explorarem atividades econmicas, estaro sujeitas ao regime prprio das empresas privadas, submetendo-se s mesmas obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrias. Determina ainda 2. do mesmo artigo que as referidas entidades no podero gozar de privilgios fiscais no extensivos s empresas privadas de sua rea de atuao, evitando-se, assim, uma possvel concorrncia desleal entre as empresas governamentais e privadas. Voc consegue imaginar o tamanho do prejuzo que poderia ser causado aos bancos privados caso a imunidade tributria recproca tambm se estendesse ao Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal? Esses bancos simplesmente engoliriam o restante do mercado. 2.3.4. Criao e extino As empresas estatais so criadas aps autorizao concedida em lei especfica, nos termos do inciso XIX do artigo 37 da Constituio Federal, que assim dispe: Art. 37. [...] XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao; Alm de autorizao legal, para que a empresa estatal adquira personalidade jurdica, ser necessria ainda a edio de decreto pelo Chefe do Executivo e o respectivo registro perante a Junta Comercial ou Cartrio de Registro de Pessoas Jurdicas, dependendo da forma jurdica adotada.
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No a lei que confere existncia jurdica s empresas estatais. Nos termos do artigo 45 do Cdigo Civil brasileiro, a existncia legal das pessoas jurdicas de Direito Privado comea com a inscrio do ato constitutivo no respectivo registro, precedida, quando necessrio, de autorizao ou aprovao do Poder Executivo, averbando-se no registro todas as alteraes por que passar o ato constitutivo. Em respeito ao princpio da simetria, se foi exigida autorizao legal para a criao das empresas estatais, tambm ser exigida autorizao legal para a respectiva extino. a) Criao de subsidirias Nos termos do inciso XX do artigo 37 da Constituio Federal, depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de subsidirias das empresas estatais, assim como a participao de qualquer delas em empresa privada. vlido esclarecer que, para a criao de subsidirias, no existe a necessidade de lei especfica, mas somente autorizao legislativa (qualquer espcie legislativa). Alm disso, nos termos constitucionais, a autorizao legislativa tem que ser concedida em cada caso, ou seja, a cada criao de uma nova subsidiria. Contudo, apesar de o texto constitucional ser expresso ao afirmar a necessidade de autorizao legislativa para cada caso, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 1649, decidiu que a autorizao legislativa especfica para a criao de empresas subsidirias dispensvel nos casos em que a lei autorizativa de criao da sociedade de economia mista ou empresa pblica matriz tambm previu a eventual formao das subsidirias.
1649 / DF. EMENTA: AO DIRETA DE "ADI INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 9478/97. AUTORIZAO PETROBRS PARA CONSTITUIR SUBSIDIRIAS. OFENSA AOS ARTIGOS 2 E 37, XIX E XX, DA CONSTITUIO FEDERAL. INEXISTNCIA. ALEGAO IMPROCEDENTE. 1. A Lei 9478/97 no autorizou a instituio de empresa de economia mista, mas sim a criao de subsidirias distintas da sociedade-matriz, em consonncia com o inciso XX, e no com o XIX do artigo 37 da Constituio Federal. 2. dispensvel a autorizao legislativa para a criao de empresas subsidirias, desde que haja previso para esse fim na prpria lei que instituiu a empresa de economia mista matriz, tendo em vista que a lei www.pontodosconcursos.com.br 55
------------------------------------------------------------------------------------------------criadora a prpria medida autorizadora. inconstitucionalidade julgada improcedente." Ao direta de
Desse modo, o entendimento que deve prevalecer para concursos pblicos o de que a autorizao para a criao de subsidirias pode ser genrica (conforme o entendimento do STF) ou, ainda, que deve ser concedida autorizao legislativa em cada caso (quando a questo cobrar o texto literal do inciso XX do artigo 37 da CF/88). 2.3.5. Regime de pessoal O quadro de pessoal encarregado de executar as atividades desenvolvidas pelas empresas pblicas e sociedades de economia mista ser regido pela CLT (regime celetista). O inciso II do 1 do artigo 173 da Constituio Federal estabelece que as empresas estatais que explorarem atividades econmicas estaro sujeitas ao regime prprio das empresas privadas, inclusive na esfera trabalhista. O quadro de pessoal da Petrobrs (sociedade de economia mista), por exemplo, ser regido pela CLT, assim como acontece com os empregados das demais empresas privadas que atuam no mesmo setor econmico (Ipiranga, Texaco, etc). Como os empregados das empresas estatais so regidos pela CLT, da competncia da justia trabalhista decidir os conflitos relativos relao de emprego. Caso um empregado pblico do Banco do Brasil, por exemplo, queira exigir judicialmente o pagamento de horas extraordinrias realizadas e no recebidas, dever acionar a Justia do Trabalho, nos termos do artigo 114 da Constituio Federal de 1988. Apesar de ser adotado o regime celetista nas relaes entre as empresas estatais e os seus empregados, tambm incidem sobre essa relao diversas normas provenientes do Direito Pblico, sendo possvel citar: 1) A obrigatoriedade de realizao de concurso pblico para a contratao de empregados pelas empresas estatais; 2) A proibio da acumulao de cargos e empregos pblicos, nos termos do inciso XVI do artigo 37 da CF/88;
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3) A submisso dos salrios dos empregados pblicos ao teto geral remuneratrio previsto no inciso XI do artigo 37 da CF/88, desde que as empresas estatais recebam da entidade poltica criadora (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal) recursos para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral ( 9 do artigo 37 da CF/88). Apesar da exigncia de aprovao em concurso pblico para ingresso nas empresas estatais, vlido esclarecer que os empregados pblicos no possuem estabilidade, que privativa dos servidores titulares de cargos efetivos, nos termos do artigo 41 da Constituio Federal de 1988. A dispensa dos empregados pblicos das empresas pblicas e das sociedades de economia mista pode ocorrer sem necessidade de motivao ou instaurao de processo administrativo. Esse o entendimento do Tribunal Superior do Trabalho, nos termos da Orientao Jurisprudencial n. 247 da SDI-1, alterada pela resoluo 143/07:
SERVIDOR PBLICO. CELETISTA CONCURSADO. DESPEDIDA IMOTIVADA. EMPRESA PBLICA OU SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. POSSIBILIDADE. 1. A despedida de empregados de empresa pblica e de sociedade de economia mista, mesmo admitidos por concurso pblico, independe de ato motivado para sua validade; 2. A validade do ato de despedida do empregado da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT) est condicionada motivao, por gozar a empresa do mesmo tratamento destinado Fazenda Pblica em relao imunidade tributria e execuo por precatrio, alm das prerrogativas de foro, prazos e custas processuais.
Como possvel perceber, a regra geral a de que os empregados de empresas pblicas e sociedades de economia mista podem ser dispensados (demitidos) independentemente de motivao, o que no se aplica aos empregados da ECT, j que esta goza de todas as prerrogativas e sujeies inerentes Fazenda Pblica (entidades de Direito Pblico) e, portanto, est obrigada a submeter-se aos princpios gerais da Administrao, inclusive o da motivao de seus atos.
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2.3.6. Licitao O inciso III do 1 do artigo 173 da CF/88 afirma expressamente que a lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios, dispondo sobre licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes, observados os princpios da administrao pblica. Analisando-se o referido dispositivo, conclui-se que o prprio texto constitucional estabelece a necessidade de criao de um regime licitatrio especfico para as empresas estatais exploradoras de atividade econmica, que se dar nos termos da lei. A criao desse novo regime certamente tornar mais simplificado o processo licitatrio, aumentando a competitividade e a eficincia das empresas pblicas e sociedades de economia mista. importante destacar que o citado dispositivo constitucional no se refere s empresas estatais prestadoras de servios pblicos, mas somente quelas que exploram atividades econmicas. Diante desse contexto, surge a seguinte dvida: as empresas estatais prestadoras de servios pblicos esto obrigadas a realizar licitao para a contratao de obras, bens e servios? Certamente. Apesar de o texto constitucional no mencionlas, vlido esclarecer que as empresas estatais prestadoras de servios pblicos exercem atividades tpicas de Estado, assim como os rgos da Administrao Direta federal, estadual, municipal e distrital, bem como as autarquias e fundaes pblicas e, nos mesmos moldes, tambm se submetem s regras do inciso XXI do artigo 37 da CF/88, que apresenta como obrigatria a realizao de licitao. Diante de tudo o que foi apresentado, possvel concluir que a lei dever criar um estatuto licitatrio prprio para as empresas estatais exploradoras de atividade econmica. Todavia, enquanto o referido estatuto no for criado, aplicam-se a essas entidades as regras da lei geral de Licitaes (Lei 8.666/93).
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Pergunta: As empresas estatais prestadoras de servios pblicos tambm se submetem Lei 8.666/93? Sim, pois exercem atividades tipicamente estatais. 2.3.7. Imunidade tributria Empresa estatal que explora atividade econmica atua no mercado competindo diretamente com empresas privadas e, portanto, no pode gozar de privilgios tributrios que no sejam assegurados tambm aos particulares, sob pena de caracterizao de concorrncia desleal. O 2 do artigo 150 da CF/88 estende a imunidade de pagamento de impostos sobre os seus bens, rendas e servios somente s autarquias e fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, alm, claro, das entidades polticas criadoras (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal). Em relao s empresas estatais prestadoras de servios pblicos o entendimento um pouco diferente. Para fins de concursos pblicos, conveniente que adotemos o entendimento do professor Jos dos Santos Carvalho Filho, segundo o qual as empresas pblicas e as sociedades de economia mista, que executam servio pblico monopolizado, podero gozar de privilgios fiscais no extensivos s empresas do setor privado. Esse entendimento encontra amparo em deciso proferida pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento do recurso extraordinrio n 407.099/RS, atravs do qual se considerou inconstitucional a cobrana de IPVA (imposto estadual) dos veculos integrantes do patrimnio da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos. No julgamento ficou assentado que a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos executora de, ao menos, dois servios de manuteno obrigatria para a Unio (servios postais e correio areo nacional, conforme o artigo 21, X da CF/88) e, portanto, nos mesmos moldes que a Unio, tambm goza de privilgios fiscais. Nesses termos, fique atento s questes de prova, pois o Supremo Tribunal Federal reconheceu as empresas estatais que prestam servios pblicos em regime de exclusividade, como o caso dos Correios, a imunidade em relao ao pagamento de impostos. Alm disso, assegurou ainda as demais prerrogativas
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inerentes s entidades regidas pelo Direito Pblico (entes estatais, autarquias e fundaes pblicas de Direito Pblico), a exemplo da impenhorabilidade e imprescritibilidade dos bens, pagamento de seus dbitos judiciais atravs do regime de precatrios, entre outros. 2.3.8. Falncia Consta expressamente no inciso I do artigo 2 da Lei 11.101/2005, que regula a recuperao judicial, a extrajudicial e a falncia do empresrio e da sociedade empresria, que no se aplicam s empresas pblicas e s sociedades de economia mista as regras gerais sobre a falncia, independentemente de explorarem atividade econmica ou prestarem servios pblicos. 2.3.9. Responsabilidade civil O regime de responsabilizao civil da empresa estatal depender da atividade exercida. Se a empresa pblica ou sociedade de economia mista prestar servios pblicos, incontestvel que se submetero s regras do 6 do artigo 37 da CF/88, ou seja, respondero objetivamente pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros. Entretanto, caso a empresa pblica ou sociedade de economia mista explorem atividades econmicas, a responsabilidade ser subjetiva, regulada pela legislao civil. 2.3.10. Patrimnio O patrimnio da empresa pblica e da sociedade de economia mista constitudo, inicialmente, mediante transferncia efetuada pelo ente poltico criador (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal). Enquanto integravam o patrimnio das citadas entidades polticas, os bens eram considerados pblicos. Todavia, a partir do momento que so transferidos para o patrimnio das empresas estatais assumem a caracterstica de bens privados e, portanto, no gozam dos atributos da imprescritibilidade, impenhorabilidade e alienabilidade condicionada.
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2.3.11. Diferenas entre sociedades de economia mista
as
empresas
pblicas
Nos itens anteriores foram apresentadas as caractersticas comuns entre as empresas pblicas e as sociedades de economia mista. Entretanto, para fins de concursos pblicos, as bancas examinadoras gostam muito de exigir as principais diferenas entre as duas entidades, sendo elas: a) Foro judicial Nos termos do inciso I do artigo 109 da Constituio Federal de 88, as causas em que a empresa pblica federal for interessada na condio de autora, r, assistente ou oponente, exceto as de falncia, as de acidentes de trabalho e as sujeitas Justia Eleitoral e Justia do Trabalho, tramitaro na justia federal comum. Entretanto, nos casos de empresas pblicas estaduais ou municipais, as causas devero tramitar na justia estadual. As sociedades de economia mista no gozam dessa prerrogativa e, portanto, todas as aes judiciais em que for autora, r, assistente ou oponente, exceto as de falncia, as de acidentes de trabalho e as sujeitas Justia Eleitoral e Justia do Trabalho, tramitaro na justia estadual, independentemente de serem entidades federais, estaduais ou municipais. Nos termos da Smula n 517 do Supremo Tribunal Federal as sociedades de economia mista s tm foro na Justia Federal quando a Unio intervm, como assistente ou opoente. b) Forma jurdica As sociedades de economia mista somente podem ser constitudas sob a forma de sociedade annima (S.A.), sejam elas federais, estaduais, municipais ou distritais. Por outro lado, as empresas pblicas podem ser constitudas sob qualquer forma jurdica prevista em lei (sociedade annima, sociedade limitada ou sociedade em comandita por aes).
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Na esfera federal, as empresas pblicas ainda podem ser constitudas sob uma forma jurdica indita, que ainda no existia e foi criada apenas para aquela determinada empresa pblica. Isso se deve ao fato de que compete Unio legislar sobre direito comercial, nos termos do inciso I do artigo 22 da Constituio Federal de 1988. As empresas estatais estaduais e municipais somente podem ser institudas sob uma forma jurdica j existente, j que os Estados e Municpios no podem legislar sobre Direito Comercial c) Capital As empresas pblicas so constitudas por capital exclusivamente estatal (pblico). O capital deve pertencer integralmente a entidades da Administrao Direta (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal) ou Indireta (outras empresas pblicas, autarquias, fundaes pblicas e sociedades de economia mista), sendo vedada a participao de particulares na integralizao do capital. Para que uma empresa pblica seja considerada federal, necessrio que a maioria do capital votante esteja sob o domnio da Unio. Nesses termos, podemos considerar como federal uma empresa pblica em que 60% do capital votante pertena Unio (mais da metade), 20% a um Estado, 10% a uma sociedade de economia mista e 10% a um Municpio. Por outro lado, as sociedades de economia mista so institudas mediante a integralizao de capital proveniente do Poder Pblico e, ainda, de particulares. o denominado capital misto. O inciso III do artigo 5 do Decreto-Lei 200/67 estabelece que, para ser configurada como federal, a maioria das aes com direito a voto da sociedade de economia mista deve pertencer Unio.
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2.4. Consrcios pblicos 2.4.1. Noes gerais O art. 241 da Constituio Federal de 1988 estabelece expressamente que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos. Nesses termos, em 06 de abril de 2005 foi criada a Lei 11.107/05, que teve por objetivo regulamentar o citado dispositivo constitucional e dispor sobre normas gerais de contratao de consrcios pblicos. Os consrcios pblicos nada mais so que parcerias estabelecidas entre Municpios, Municpios e Estados, ou, ainda, Municpios, Estados e Unio para a realizao de objetivos comuns a todos os entes que o integram, a exemplo do gerenciamento do tratamento de gua e esgoto, da demanda por leitos nos hospitais, do recolhimento e destinao de lixo, entre outros. Os consrcios pblicos podero ter um ou mais objetivos e os entes consorciados podero se consorciar em relao a todos ou apenas a parcela deles. 2.4.2. Conceito O artigo 2 do Decreto Federal 6.017/07 define o consrcio pblico como a pessoa jurdica formada exclusivamente por entes da Federao, na forma da Lei no 11.107, de 2005, para estabelecer relaes de cooperao federativa, inclusive a realizao de objetivos de interesse comum, constituda como associao pblica, com personalidade jurdica de direito pblico e natureza autrquica, ou como pessoa jurdica de direito privado sem fins econmicos.
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2.4.3. Natureza jurdica Os consrcios pblicos podem ser institudos com personalidade jurdica de Direito Pblico ou de Direito Privado. Na primeira hiptese sero denominados tambm de associao pblica, autarquia interfederativa" ou, ainda, autarquia multifederada, integrando a Administrao Pblica Indireta de todos os entes consorciados. Caso seja institudo com personalidade jurdica de Direito Pblico, o consrcio pblico gozar de todas as prerrogativas asseguradas s autarquias. Por outro lado, caso seja institudo com personalidade jurdica de Direito Privado, no integrar a Administrao Pblica, mas dever submeter-se s regras administrativas de licitao, prestao de contas e admisso de pessoal, este regido pela CLT. A regulamentao dessa nova figura administrativa consta expressamente na Lei 11.107/05, que, dentre outras providncias, estabeleceu que a Unio somente participar de consrcios pblicos em que tambm faam parte todos os Estados em cujos territrios estejam situados os Municpios consorciados. Assim, no possvel que exista um consrcio pblico constitudo exclusivamente pela Unio e um ou vrios Municpios, sem a participao do respectivo Estado em que o (s) Municpio (s) esteja (m) localizado (s). Da mesma forma, no possvel que seja institudo um consrcio pblico formado por um Estado (Minas Gerais, por exemplo) e um ou vrios Municpios integrantes de outro Estado (So Paulo, por exemplo). 2.4.4. Protocolo de intenes A constituio de consrcio pblico depender da prvia celebrao de protocolo de intenes subscrito pelos representantes legais dos entes da Federao interessados. O protocolo de intenes pode ser definido como um contrato preliminar que, ratificado pelos entes da Federao interessados, converte-se em contrato de consrcio pblico. A ratificao dever ocorrer mediante lei aprovada nas casas legislativas de cada um dos respectivos entes consorciados, com a devida publicao no rgo oficial de imprensa.
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O protocolo de intenes dever estabelecer tambm o prazo de durao do mandato e a forma de eleio do representante do consrcio pblico, que dever ser escolhido entre os Chefes do Poder Executivo dos entes federativos que o integram. Salvo previso em contrrio dos estatutos, o representante legal do consrcio pblico, nos seus impedimentos ou na vacncia, ser substitudo ou sucedido por aquele que, nas mesmas hipteses, o substituir ou o suceder na Chefia do Poder Executivo. nula a clusula do protocolo de intenes que preveja determinadas contribuies financeiras ou econmicas de ente da Federao ao consrcio pblico, salvo a doao, destinao ou cesso do uso de bens mveis ou imveis e as transferncias ou cesses de direitos operadas por fora de gesto associada de servios pblicos. Nas hipteses de criao, fuso, incorporao ou desmembramento que atinjam entes consorciados ou subscritores de protocolo de intenes, os novos entes da Federao, salvo disposio em contrrio do protocolo de intenes, sero automaticamente tidos como consorciados ou subscritores. 2.4.5. Princpio da publicidade Para permitir o acesso de todos os interessados ao seu contedo, o protocolo de intenes dever ser publicado na imprensa oficial. Ademais, os consrcios pblicos devero tornar pblicas as decises que digam respeito a terceiros e as de natureza oramentria, financeira ou contratual, inclusive as que digam respeito admisso de pessoal, permitindo que qualquer do povo tenha acesso a suas reunies e aos documentos que produzir, salvo, nos termos da lei, os considerados sigilosos por prvia e motivada deciso. 2.4.6. Responsabilidade consorciados subsidiria dos entes
Os entes da Federao consorciados respondem subsidiariamente pelas obrigaes do consrcio pblico. Alm disso, os dirigentes do consrcio pblico respondero
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pessoalmente pelas obrigaes por ele contradas caso pratiquem atos em desconformidade com a lei, os estatutos ou deciso da assemblia geral. 2.4.7. Contrato de rateio O contrato de rateio pode ser definido como o contrato por meio do qual os entes consorciados comprometem-se a fornecer recursos financeiros para a realizao das despesas do consrcio pblico. Trata-se do nico instrumento apto a fundamentar a entrega de recursos do ente consorciado ao consrcio pblico. O contrato de rateio ser formalizado em cada exerccio financeiro, com observncia da legislao oramentria e financeira do ente consorciado contratante e depende da previso de recursos oramentrios que suportem o pagamento das obrigaes contratadas. Havendo restrio na realizao de despesas, de empenhos ou de movimentao financeira, ou qualquer outra derivada das normas de direito financeiro, o ente consorciado, mediante notificao escrita, dever inform-la ao consrcio pblico, apontando as medidas que tomou para regularizar a situao, de modo a garantir a contribuio prevista no contrato de rateio. A eventual impossibilidade de o ente consorciado cumprir obrigao oramentria e financeira estabelecida em contrato de rateio obriga o consrcio pblico a adotar medidas para adaptar a execuo oramentria e financeira aos novos limites. O prazo de vigncia do contrato de rateio no ser superior ao de vigncia das dotaes que o suportam, com exceo dos que tenham por objeto exclusivamente projetos consistentes em programas e aes contemplados em plano plurianual. 2.4.8. Contrato de programa O artigo 2 do Decreto Federal 6.017/07 define o contrato de programa como o instrumento pelo qual devem ser constitudas e reguladas as obrigaes que um ente da Federao, inclusive sua administrao indireta, tenha para com outro ente da Federao, ou para com consrcio pblico, no mbito da prestao de servios pblicos por meio de cooperao federativa.
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Devero ser constitudas e reguladas por contrato de programa, como condio de sua validade, as obrigaes contradas por ente da Federao, inclusive entidades de sua administrao indireta, que tenham por objeto a prestao de servios por meio de gesto associada ou a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal ou de bens necessrios continuidade dos servios transferidos. Considera-se prestao de servio pblico por meio de gesto associada aquela em que um ente da Federao, ou entidade de sua administrao indireta, coopere com outro ente da Federao ou com consrcio pblico, independentemente da denominao que venha a adotar, exceto quando a prestao se der por meio de contrato de concesso de servios pblicos celebrado aps regular licitao. O contrato de programa continuar vigente mesmo quando extinto o contrato de consrcio pblico ou o convnio de cooperao que autorizou a gesto associada de servios pblicos. Alm disso, a extino do contrato de programa no prejudicar as obrigaes j constitudas e depender do prvio pagamento das indenizaes eventualmente devidas. 2.4.9. Das disposies gerais Declara expressamente o artigo 10 da Lei 11.107/05 que, para o cumprimento de suas finalidades, o consrcio pblico poder:
a) firmar convnios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxlios, contribuies e subvenes sociais ou econmicas; b) ser contratado pela administrao direta ou indireta dos entes da Federao consorciados, dispensada a licitao; e c) caso constitudo sob a forma de associao pblica, ou mediante previso em contrato de programa, promover desapropriaes ou instituir servides nos termos de declarao de utilidade ou necessidade pblica, ou de interesse social.
Por outro lado, a contratao de operao de crdito por parte do consrcio pblico se sujeita aos limites e condies prprios estabelecidos pelo Senado Federal, de acordo com o disposto no art. 52, inciso VII, da Constituio.
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REVISO DE VSPERA DE PROVA - RVP 1) As autarquias exercem funes tpicas de Estado e so apelidadas de servios pblico personificado; 2) Somente por lei especfica poder ser criada uma autarquia, seja ela federal, estadual, municipal ou distrital; 3) Em regra, a iniciativa legislativa para a criao de autarquias privativa do Chefe do Executivo; 4) As autarquias respondero objetivamente pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros; 5) O patrimnio de uma autarquia constitudo por bens pblicos e, portanto, imprescritveis e impenhorveis; 6) As autarquias possuem prazo em qudruplo para contestar uma ao em dobro para recorrer, nos termos do artigo 188 do Cdigo de Processo Civil; 7) As autarquias so abrangidas pela imunidade tributria recproca; 8) As autarquias federais possuem prerrogativa de foro na justia federal; 9) As entidades da Administrao no esto subordinadas Administrao Direta, mas somente vinculadas; 10) As fundaes pblicas de Direito Pblico so criadas por lei e as fundaes pblicas de Direito Privado tem a sua criao autorizada por lei; 11) As empresas pblicas e sociedades de economia mista podem explorar atividade econmica ou prestar servios pblicos, mas, em ambos os casos, sero regidas pelo Direito Privado; 12) As empresas estatais tm a sua criao autorizada por lei; 13) O entendimento que deve prevalecer para concursos pblicos o de que a autorizao para a criao de subsidirias pode ser genrica (conforme o entendimento do STF) ou ainda que deve ser concedida autorizao legislativa em cada caso (quando a questo cobrar o texto literal do inciso XX do artigo 37 da CF/88);
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14) Os empregados das empresas pblicas e sociedades de economia mista so regidos pela CLT, portanto, no possuem estabilidade; 15) o prprio texto constitucional estabelece a necessidade de criao de um regime licitatrio especfico para as empresas estatais exploradoras de atividade econmica, que se dar nos termos da lei; 16) Empresa estatal que explora atividade econmica atua no mercado competindo diretamente com empresas privadas e, portanto, no pode gozar de privilgios tributrios que no sejam assegurados tambm aos particulares, sob pena de caracterizao de concorrncia desleal; 17) As empresas pblicas e sociedades de economia mista no esto sujeitas lei de falncia; 18) Se a empresa pblica ou sociedade de economia mista prestarem servios pblicos, incontestvel que se submetero s regras do 6 do artigo 37 da CF/88, ou seja, respondero objetivamente pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros. Entretanto, caso a empresa pblica ou sociedade de economia mista explorarem atividades econmicas, a responsabilidade ser subjetiva, regulada pela legislao civil; 19) As sociedades de economia mista somente podem ser constitudas sob a forma de sociedade annima (S.A.), enquanto as empresas pblicas podem ser constitudas sob qualquer forma existente no Direito; 20) O capital das sociedades de economia mista formado pela conjugao de recursos pblicos e de recursos privados. As empresas pblicas, por sua vez, possuem capital integralmente pblico, ou seja, proveniente de entidades da Administrao Pblica Direta ou Indireta.
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A REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO E SUAS INOVAES

1. Consideraes iniciais . ........................................................... 2. Evoluo da Administrao Pblica 2.1. Evoluo da Administrao Pblica Brasileira . 3. Contrato de gesto . 3.1. Agncias Executivas . 4. Agncias reguladoras 4.1. Noes gerais . .............................................................. 85 4.2. O surgimento das agncias reguladoras propriamente ditas no Direito brasileiro . ............................................................. 86 4.3. Conceito e natureza jurdica . 4.4. Caractersticas . 4.5. Regime de pessoal . 4.6. Controle . 87 88 92 94 73 71
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5. Reviso de Vspera de Prova RVP .
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1. Consideraes iniciais No tpico anterior, estudamos detalhadamente cada uma das entidades administrativas que integram a Administrao Pblica Indireta (autarquias, fundaes pblicas de direito pblico e de direito privado, empresas pblicas, sociedades de economia mista e os consrcios pblicos), oportunidade em que conhecemos as suas principais peculiaridades para fins de concursos pblicos. Entretanto, importante esclarecer que existem outras entidades administrativas, tambm integrantes da Administrao Indireta, que somente iremos estudar agora, a exemplo das agncias executivas e das agncias reguladoras. Professor, mas por que no estudamos essas entidades anteriormente? simples a resposta. No estudamos anteriormente porque so entidades que possuem caractersticas especiais, apesar de serem autarquias, nos casos das agncias reguladoras, ou autarquias ou fundaes pblicas, no caso das agncias executivas. Optei por apresent-las separadamente para que voc possa assimilar com mais facilidade o contedo, pois as agncias reguladoras e as agncias executivas so figuras recentes, provenientes das reformas administrativas institudas no mbito da Administrao Pblica nas ltimas duas dcadas. Para responder s questes de prova, lembre-se sempre de que as agncias executivas e as agncias reguladoras no representam uma nova categoria de entidades integrantes da Administrao Indireta. As agncias reguladoras nada mais so que autarquias em regime especial. Por outro lado, as agncias executivas so autarquias ou fundaes pblicas que, aps receberem uma de decreto expedido pelo proveniente qualificao Presidente da Repblica, passam a receber essa denominao.
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2. Evoluo da Administrao Pblica A evoluo do Estado e da prpria Administrao Pblica ocorreu de forma lenta e gradual na maior parte dos pases, fruto do amadurecimento contnuo dos povos e do surgimento de novas necessidades coletivas, como aconteceu, por exemplo, na passagem do Estado absolutista para o Estado liberal. O Estado absolutista teve origem na Europa ocidental, por volta do sculo XVI, e sua principal caracterstica era a centralizao do poder poltico e militar nas mos do monarca soberano. Somente no fim do sculo XVIII e incio do sculo XIX, surgiu o denominado Estado liberal, que pretendia restringir o poder do Estado em favor das liberdades individuais, defendendo a regulao espontnea da sociedade. Entretanto, no fim do sculo XIX o Estado liberal entra em crise, j que no havia conseguido resolver as grandes contradies sociais existentes, como o baixo salrio dos trabalhadores, a alta jornada de trabalho e a prpria incapacidade do mercado de se auto-regular. Surge a necessidade de uma maior interveno estatal, que anteriormente era mnima, dando origem ao denominado Estado do Bem-Estar social (Welfare State). O marco constitucional do surgimento do Estado Social foi a proclamao da Constituio Mexicana de 1917, que incorporou em seu texto os chamados direitos de segunda gerao, ou seja, os direitos sociais bsicos relativos ao trabalho, sade, educao, previdncia, entre outros. A partir de ento, os Estados passaram a assumir a responsabilidade de prestar assistncia e proteo queles que estavam excludos da sociedade, o que lhes exigia um grande aparato oramentrio. Com a crise do petrleo, em 1973, ocorreu uma inevitvel desacelerao da produo e, consequentemente, uma considervel queda na arrecadao fiscal. Diante disso, o intervencionismo do Estado Social passou a ser duramente criticado e atacado, cedendo ento s presses pela implementao de um novo modelo de Estado: o neoliberal.
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O Estado neoliberal teve o seu pice com a eleio de Margaret Thatcher na Inglaterra, em 1979, e de Ronald Reagan nos Estados Unidos, em 1980. Os adeptos do neoliberalismo defendem a reduo do aparato administrativo em favor da iniciativa privada nacional e estrangeira, que seria responsvel por executar parte das funes que anteriormente estavam sob a competncia do Estado. Para isso, foram criados vrios programas e projetos de privatizaes de entidades pblicas com o objetivo de arrecadar recursos que pudessem aumentar a produtividade e a eficincia do Estado na execuo dos servios bsicos, que continuariam sob a sua responsabilidade. 2.1. Evoluo da Administrao Pblica Brasileira A Administrao Pblica brasileira passou por trs modelos bsicos de administrao: a patrimonialista, a burocrtica e a gerencial. Todas essas modalidades se sucederam no tempo, mas no correto afirmar que os dois primeiros modelos foram totalmente abandonados, pois ainda encontramos resqucios de sua aplicao atualmente. Em 12.10.1808, atravs de alvar assinado por Dom Joo VI, foi criada a primeira empresa estatal brasileira: o Banco do Brasil. Apesar de a criao ter ocorrido no incio do sculo XIX, poucas entidades e rgos pblicos foram criados nos anos seguintes, fato que se prolongou at o incio do sculo XX. O primeiro modelo de administrao adotado no mbito da Administrao Pblica brasileira foi o patrimonialista, que possua como caractersticas marcantes o nepotismo, a corrupo e o clientelismo. O patrimnio do Estado confundia-se com o patrimnio do governante e os interesses pblicos eram constantemente apropriados por particulares. Entretanto, a administrao patrimonialista apresentavase contrria aos crescentes interesses capitalistas, que tinham na sua base a separao entre o pbico e o privado.
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Por esse motivo, iniciaram-se os trabalhos de implementao de um novo modelo de administrao, que tinha entre os seus objetivos o combate corrupo e ao nepotismo patrimonialista. Na dcada de 1930, emerge ento no Brasil a administrao burocrtica, atravs da qual o Estado passa a intervir pesado no setor produtivo de bens e servios. A administrao pblica sofre um grande processo de racionalizao, que se traduziu no surgimento das primeiras carreiras burocrticas e, ainda, na tentativa de adoo do concurso como forma de ingresso no servio pblico. A administrao pblica burocrtica, entre outros objetivos, visava combater a corrupo, o nepotismo e o clientelismo anteriormente vigentes, pautando-se na impessoalidade, na moralidade, na hierarquia funcional, na profissionalizao das carreiras pblicas e no formalismo (atuao pautada em lei). Um rgido controle dos processos administrativos foi instaurado no mbito da Administrao Pblica brasileira, privilegiando-se a forma em detrimento dos fins. Para fins de concursos pblicos, lembre-se de que apesar da administrao pblica burocrtica combater as prticas da administrao patrimonialista, no correto afirmar que elas haviam sido eliminadas, pois os resqucios do patrimonialismo ainda eram comuns no quadro poltico brasileiro. Em 1938, com o objetivo de realizar a modernizao administrativa, criou-se o Departamento Administrativo do Servio Pblico DASP (Decreto-Lei 579/38), que tinha por atribuies realizar estudos no mbito das reparties e departamentos pblicos com a finalidade de garantir o aumento de eficincia, organizar a proposta oramentria a ser enviada pelo Presidente da Repblica Cmara dos Deputados, selecionar candidatos a cargos pblicos federais, entre outras. Na seqncia, vrias novas empresas estatais foram criadas no Brasil, entre elas o Instituto de Resseguros do Brasil (1939), Companhia Vale do Rio Doce (1942), a CHESF (1945), o BNDES (1952) e a Petrobrs (1953).
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o modelo burocrtico apresentou muitas Como imperfeies, consequncia da grande rigidez administrativa, iniciou-se um processo de reforma objetivando-se a descentralizao dos servios pblicos e a facilitao da execuo das atividades administrativas. No governo JK, por exemplo, foram criadas comisses especiais, como a Comisso de Estudos e Projetos Administrativos, objetivando a realizao de estudos para simplificao dos processos administrativos e reformas ministeriais, e a Comisso de Simplificao Burocrtica, que visava elaborao de projetos direcionados a reformas globais e descentralizao de servios. A primeira tentativa de superao da rigidez burocrtica ocorreu com a edio do Decreto-Lei n 200/67, considerado como o ponto de partida da administrao gerencial no Brasil. O referido decreto permitiu que fossem transferidas para as entidades da Administrao Indireta algumas das atividades que eram executadas pela Administrao Direta, visando assim um maior dinamismo e eficincia operacional. Entretanto, a edio do Decreto-Lei 200/67, por si s, no foi suficiente para garantir a estruturao e o desenvolvimento do modelo gerencial no mbito da Administrao Pblica. Somente na dcada de 80, com a criao do Ministrio da Desburocratizao e do Programa Nacional de Desburocratizao PrND (que tinha por finalidade a revitalizao e agilizao das organizaes do Estado, a descentralizao da autoridade, a melhoria e simplificao dos processos administrativos e a promoo da eficincia), o modelo gerencial comeou efetivamente a ganhar fora e adeptos nos diversos setores governamentais. As aes do PrND voltaram-se inicialmente para o combate burocratizao dos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa Nacional de Desestatizao, num esforo para conter os excessos da expanso da administrao descentralizada, estimulada pelo Decreto-Lei n. 200/67.
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Fique atento, pois no correto afirmar que com a administrao gerencial foram totalmente eliminados os preceitos e princpios da administrao burocrtica. A realizao de concursos pblicos, por exemplo, uma rigidez burocrtica ainda considerada necessria para se garantir o cumprimento de vrios princpios constitucionais, entre eles o da isonomia e da impessoalidade. A administrao gerencial est pautada na busca constante da eficincia e qualidade na prestao de servios pblicos, bem como na reduo de custos administrativos, privilegiando-se os fins em detrimento da forma. Entre as principais conseqncias da introduo da administrao gerencial no mbito da Administrao Pblica brasileira, podemos citar a utilizao do contrato de gesto para a ampliao da autonomia de entidades administrativas, a introduo do princpio da eficincia no caput do artigo 37 da CF/88, a atuao administrativa pautada na busca de resultados, o incentivo criatividade e inovao, entre outros. Professor, tenho chances de encontrar em prova questes sobre o tema que acabamos de estudar? Com certeza! E para comprovar o que estou afirmando, observe a afirmativa abaixo, formulada pelo CESPE:
(Analista TCE/AC 2007) A administrao pblica burocrtica surgiu para se combaterem a corrupo e o nepotismo patrimonialista ( ). Resposta: Afirmativa verdadeira.
3. Contrato de gesto O contrato de gesto tem origem na Frana e foi muito utilizado por diversos pases europeus, aps a Segunda Guerra Mundial, com o objetivo de introduzir na Administrao Pblica uma atuao visando busca por resultados. O contrato de gesto, tambm denominado acordoprograma, est intimamente relacionado com o princpio da eficincia, que deve servir de parmetro para toda a Administrao Pblica.
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Segundo Peter Drucker, o contrato de gesto um mtodo de planejamento e avaliao baseado em fatores quantitativos, pelo qual superiores e subordinados elegem reas prioritrias, estabelecem resultados a serem alcanados, dimensionam as respectivas contribuies (metas) e procedem ao acompanhamento sistemtico do desempenho. Restringindo-nos ao contrato de gesto no mbito da Administrao Pblica, mais precisamente a brasileira, possvel defini-lo, nas palavras de Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino como [...] um ajuste firmado entre a Administrao Direta Centralizada e entidades da Administrao Indireta, ou entre rgos da prpria Administrao Direta, em decorrncia do qual estes rgos ou entidades assumem o compromisso de cumprir determinadas metas e, em contrapartida, ganham maior liberdade em sua atuao administrativa, passando a sujeitar-se, basicamente, ao controle relativo ao atingimento dos resultados pactuados. Sendo assim, deve ficar do contrato de gesto oramentria e financeira facilitando assim o alcance de bem claro que o principal objetivo aumentar a autonomia gerencial, de rgos e entidades pblicos, suas finalidades previstas em lei.
Pergunta: Professor, at agora no consegui entender como a assinatura de um contrato de gesto pode ampliar a autonomia de uma entidade ou rgo pblico, seria possvel explicar melhor? Claro! Irei citar dois exemplos apresentados pelos professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino que destacam a ampliao da autonomia dos rgos e entidades que firmam um contrato de gesto: 1) A ampliao dos limites de valor de contrataes at os quais a licitao dispensvel. Para a Administrao em geral, dispensvel a licitao quando o valor de contrato de at 10% do valor mximo admitido para a utilizao da modalidade convite. Para as agncias executivas, esse limite at o qual a licitao dispensvel o dobro, ou seja, 20% do valor mximo admitido para a utilizao da modalidade convite (Lei 8.666/93, artigo 24, pargrafo nico). Registramos que esse limite de 20% tambm aplicvel aos consrcios
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pblicos e a todas as empresas pblicas e sociedades de economia mista, por estarem includos na regra do mesmo pargrafo nico do art. 24 da Lei Geral de Licitaes e Contratos; nesse caso, porm, no h nenhuma relao com celebrao de contratos de gesto. 2) A Lei n. 9.962/2000, que regula a contratao de empregados pblicos celetistas pela Administrao Direta, autarquias e fundaes pblicas federais, enumera, em seu art. 3 as hipteses em que poder a Administrao Pblica rescindir, unilateralmente, o contrato de trabalho de seus empregados pblicos. Dentre as hipteses taxativamente enumeradas, encontra-se a insuficincia de desempenho, apurada em procedimento no qual se assegurem pelo menos um recurso hierrquico dotado de efeito suspensivo, que ser apreciado em trinta dias, e o prvio conhecimento dos padres mnimos exigidos para a continuidade da relao de emprego, obrigatoriamente estabelecidos de acordo com as peculiaridades das atividades exercidas (art. 3, inciso IV). O pargrafo nico desse mesmo art. 3, cuja interpretao mostra-se algo nebulosa, afirma que os procedimentos previstos no so obrigatrios na hiptese das contrataes de pessoal decorrentes da autonomia de gesto de que trata o 8 do art. 37 da Constituio Federal. Para facilitar ainda mais o entendimento, possvel concluir que o contrato de gesto se resume a dois pontos principais: 1) A fixao de metas a serem atingidas por um entidade integrantes da Administrao, tais como o de arrecadao, o aumento na qualidade dos prestados ou, ainda, a diminuio de gastos e correntes, por exemplo. rgo ou aumento servios despesas
2) A ampliao da autonomia gerencial, financeira e oramentria do rgo ou entidade administrativa para que sejam atingidas as metas fixadas. O professor Paulo Modesto nos informa que as metas devem ser previstas no contrato de gesto de modo claro e quantificado, com prazos certos, correspondendo proporcionalmente aos
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benefcios que sero deferidos parte que firma o vnculo com o ente federativo. Se for expressiva a majorao na transferncia de recursos oramentrios, ou se for cedido maior nmero de servidores e bens pblicos, dever o Poder Pblico exigir ampliao significativa do atendimento das demandas sociais, com aperfeioamento concreto da ao desenvolvida pela entidade contratada. Em contrapartida, no admissvel que o Poder Pblico exija da entidade metas desproporcionais ao incentivo outorgado e disponvel. A Constituio Federal de 88, em seu 8, artigo 37, declara expressamente que a autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre: 1 - o prazo de durao do contrato; 2 - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes; 3 - a remunerao do pessoal. Para responder s questes de prova, lembre-se de que os contratos de gesto podem ser assinados entre a Administrao Direta e Administrao Indireta; entre rgos da prpria Administrao Direta; ou, ainda, entre a Administrao Direta e pessoas jurdicas de Direito Privado no integrantes da Administrao (dando origem s Organizaes Sociais). Para ilustrar e facilitar a assimilao do contedo, apresento abaixo alguns exemplos hipotticos, que demonstram o objetivo bsico de um contrato de gesto. 1 Exemplo: O Ministrio do Meio Ambiente (rgo da Administrao Direta Federal) poderia formalizar um contrato de gesto com o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente IBAMA (autarquia), nos seguintes termos:
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METAS DO IBAMA Reduo de 10% (dez por cento) no nmero de desmatamentos ilegais ocorridos na Amaznia, nos prximos 24 (vinte e quatro) meses, levando-se em conta o ndice do ano anterior. Aumento de 20% (vinte por cento) no nmero de fiscalizaes efetuadas em madeireiras legais e/ou ilegais em funcionamento da regio da Amaznia legal.
CONTRAPARTIDA DO MINISTRIO Repasse de R$ 100.000.000,00 (cem milhes) de reais para investimento em treinamento e aquisio de equipamentos necessrios para o alcance das metas estabelecidas. Cesso de 200 (duzentos) servidores pblicos com o objetivo exclusivo de auxiliar as operaes de fiscalizao na regio da Amaznia legal.
2 Exemplo: Da mesma forma, nos termos do 8 do artigo 37 da CF/88, possvel que o Ministrio do Meio Ambiente (rgo da Administrao Direta Federal) firme um contrato de gesto com a Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentvel (que tambm um rgo integrante da prpria estrutura do Ministrio) com o objetivo de aumentar em 15% (quinze por cento), nos prximos 30 (trinta) meses, o nmero de propostas de estudos e estratgias para a recuperao de reas degradadas no meio rural. Em contrapartida, o Ministrio do Meio Ambiente, que rgo hierarquicamente superior Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentvel, poderia suspender alguns dos controles hierrquicos exercidos em face da Secretaria, alm de aumentar o repasse de recursos financeiros em 10% (dez por cento), em comparao ao ano anterior. Pergunta: Professor, pelo que entendi, no exemplo acima teramos um rgo (Ministrio do Meio Ambiente) celebrando um contrato de gesto com outro rgo (Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentvel). Isso possvel, j que os rgos no possuem personalidade jurdica?
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Eis um tema bastante divergente na doutrina. Voc certamente se recorda de que anteriormente afirmei que os rgos no possuem personalidade jurdica, e que, portanto, os atos praticados pelos rgos devem ser imputados pessoa jurdica criadora. Seguindo-se esse raciocnio, teramos a Unio (a quem devem ser imputados os atos praticados pelos agentes do Ministrio do Meio Ambiente) assinando um contrato com ela mesma (que tambm responsvel juridicamente pelos atos praticados pela Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentvel). A possibilidade de um rgo firmar contrato de gesto com outro rgo muito criticada pelos principais doutrinadores brasileiros. A ausncia de personalidade jurdica exclui a possibilidade dos rgos exercerem direitos e assumirem obrigaes, afastando, consequentemente, a viabilidade concreta de celebrar contrato de gesto com ente de que parte integrante. A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro esclarece que
Como os rgos da Administrao Direta no so dotados de personalidade jurdica prpria, mas atuam em nome da pessoa jurdica em que esto integrados, os dois signatrios do ajuste estaro representando exatamente a mesma pessoa jurdica. E no se pode admitir que essa mesma pessoa tenha interesses contrapostos defendidos por rgos diversos. Por isso mesmo, esses contratos correspondem, na realidade, quando muito, a termo de compromissos assumidos por dirigentes de rgos, para lograrem maior autonomia e se obrigarem a cumprir metas. Alm disso, correspondem quelas que esto obrigadas a cumprir por fora da prpria lei que definem as atribuies do rgo pblico; a outorga de maior autonomia um incentivo ou um instrumento que facilita a consecuo das metas legais.
Pergunta: Entendi a explicao professor, mas o que devo responder se a banca exigir esse tpico em uma questo de concurso? Bem, as ltimas e poucas questes sobre o tema foram formuladas com base no texto literal do artigo 37, 8 da CF/88. De qualquer forma, aconselho que voc fique atento para o teor da questo, pois a banca pode exigir o posicionamento da professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro e, portanto, voc j sabe o que responder.
------------------------------------------------------------------------------------------------(Fiscal de Tributos Estaduais - SEFA-PA - 2002) Em relao organizao administrativa brasileira, correto afirmar que a) agncias executivas e agncias reguladoras so expresses com o mesmo significado jurdico. b) o contrato de gesto pode ser celebrado com rgo despersonalizado da Administrao Direta. c) as fundaes governamentais com personalidade jurdica de direito privado podem exercer poder de polcia administrativa. d) a empresa pblica tem por objeto, sempre, a explorao de atividade econmica. e) as organizaes sociais podem assumir a forma de autarquias. Resposta: letra b.
3.1. Agncias Executivas A Lei Federal 9.649/98 introduziu no Brasil a possibilidade de autarquias e fundaes pblicas celebrarem contratos de gesto e serem submetidas a um regime jurdico especial, que tenha por objetivo aumentar a produtividade e a eficincia na execuo de suas atividades. vlido esclarecer que as autarquias e fundaes pblicas so as nicas entidades da Administrao Indireta que podem ser qualificadas como agncias executivas e, mesmo assim, desde que cumpram os seguintes requisitos: 1) ter um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional em andamento; 2) ter celebrado com o respectivo Ministrio supervisor um Contrato de Gesto, que ter periodicidade mnima de um ano e estabelecer os objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho da entidade, bem como os recursos necessrios e os critrios e instrumentos para a avaliao do seu cumprimento. A qualificao da autarquia ou fundao pblica como Agncia Executiva ser feita por Decreto expedido pelo Presidente da Repblica, que tambm editar medidas especficas visando assegurar a sua autonomia de gesto, bem como a disponibilidade de recursos oramentrios e financeiros para o cumprimento dos objetivos e metas definidos no contrato de gesto, conforme estabelecido no artigo 51 da Lei 9.649/98.
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planos estratgicos de reestruturao e de Os desenvolvimento institucional definiro diretrizes, polticas e medidas voltadas para a racionalizao de estruturas e do quadro de servidores, a reviso dos processos de trabalho, o desenvolvimento dos recursos humanos e o fortalecimento da identidade institucional da Agncia Executiva. Ateno: A expresso agncia executiva no designa uma nova entidade integrante da Administrao Pblica. Trata-se somente de uma qualificao que concedida pelo Poder Pblico s fundaes pblicas e autarquias que tenham celebrado um contrato de gesto com a Administrao Direta e atendam aos demais requisitos previstos nos artigos 51 e 52 da Lei 9.649/98. Ser assegurada s autarquias e fundaes pblicas a manuteno da qualificao como Agncia Executiva desde que o contrato de gesto seja sucessivamente renovado e que o plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional tenha prosseguimento ininterrupto, at a sua concluso. Por outro lado, nos casos de extino do contrato de gesto ou de interrupo ou suspenso da execuo do plano estratgico de reestruturao, ser efetuada a desqualificao da autarquia ou fundao pblica por iniciativa do Ministrio supervisor, mediante Decreto expedido pelo Presidente da Repblica. So raros os exemplos de fundaes pblicas ou autarquias que se qualificaram como agncias executivas. Um desses exemplos o INMETRO (autarquia federal) que, em julho de 1998, com sucessivas prorrogaes, firmou contrato de gesto com o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior MDIC, objetivando aumentar sua credibilidade, reconhecimento e confiabilidade perante a populao brasileira, alm de aumentar a qualificao de seus servidores. Em contrapartida, o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior ampliou a autonomia do INMETRO atravs das seguintes medidas ( claro que as bancas examinadoras no cobraro essas informaes em prova, exceto em um concurso para o prprio INMETRO, se for o caso):
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I - Fica delegado ao Presidente do INMETRO competncia para: a) aprovao ou readequao de sua estrutura regimental ou seu estatuto, sem aumento de despesas, observadas as disposies especficas previstas em lei e o quantitativo de cargos destinados entidade; b) autorizao de afastamento do Pas dos servidores civis da instituio, tratada no art. 2 do Decreto n 1.387, de 7 de fevereiro de 1995; c) regulamentao funcionrios; do registro de freqncia de seus
d) fixao de limites especficos, aplicveis ao INMETRO, para a concesso de suprimento de fundos para atender a despesas de pequeno vulto, previstas no inciso III do art. 45 do Decreto n 93.872, de 23 de dezembro de 1986, observadas as demais disposies do referido Decreto; e) edio de regulamento prprio dispondo sobre valores de dirias no Pas e condies especiais para sua concesso, observado o disposto no art. 2 do Decreto n 343, de 19 de novembro de 1991, nos 1 e 3 do art. 58 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e os valores mximos unitrios estabelecidos em tabela editada pelo Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. III - Fica o INMETRO dispensado da celebrao de termos aditivos a contratos e a convnios de vigncia plurianual, quando objetivarem unicamente a identificao dos crditos conta dos quais devam correr as despesas relativas ao respectivo exerccio financeiro. Outra medida que tambm garantida s agncias executivas, conforme destacado pelos professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, a ampliao dos limites de valor de contrataes at os quais a licitao dispensvel. Para a Administrao em geral, dispensvel a licitao quando o valor de contrato de at 10% do valor mximo admitido para a utilizao da modalidade convite. Para as agncias executivas esse limite at o qual a licitao dispensvel o dobro, ou seja, 20% do valor
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mximo admitido para a utilizao da modalidade convite (Lei 8.666/93, artigo 24, pargrafo nico). Registramos que esse limite de 20% tambm aplicvel aos consrcios pblicos e a toda as empresas pblicas e sociedades de economia mista, por estarem includos na regra do mesmo pargrafo nico do art. 24 da Lei Geral de Licitaes e Contratos; nesse caso, porm, no h nenhuma relao com celebrao de contratos de gesto. 4. Agncias reguladoras 4.1. Noes gerais No Brasil, sempre existiram rgos e entidades encarregados do acompanhamento e fiscalizao das atividades de carter pblico executadas por entes pblicos ou particulares, mediante outorga ou delegao, e, dentre eles, podemos citar: 1) Banco Central do Brasil: criado em 1964, o BCB tem por finalidade a formulao, a execuo, o acompanhamento e o controle das polticas monetria, cambial, de crdito e de relaes financeiras com o exterior; a organizao, disciplina e fiscalizao do Sistema Financeiro Nacional; a gesto do Sistema de Pagamentos Brasileiro e dos servios do meio circulante. 2) Comisso de Valores Mobilirios (criada em 1976): dentre outros, tem por objetivo assegurar o funcionamento eficiente e regular dos mercados de bolsa e de balco; proteger os titulares de valores mobilirios contra emisses irregulares e atos ilegais de administradores e acionistas controladores de companhias ou de administradores de carteira de valores mobilirios; evitar ou coibir modalidades de fraude ou manipulao destinadas a criar condies artificiais de demanda, oferta ou preo de valores mobilirios negociados no mercado. 3) Conselho Administrativo de Defesa Econmica CADE (criado em 1962): tem a finalidade de orientar, fiscalizar, prevenir e apurar abusos de poder econmico, exercendo papel tutelador da preveno e da represso a tais abusos. Entretanto, muitos desses rgos e entidades no conseguiram realmente exercer a funo de regulao e fiscalizao que lhes havia sido outorgada por lei, pois o prprio Poder Central
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exercia um excesso de controle sobre as atividades fiscalizatrias desses rgos e entidades, o que lhes restringia a atuao. Sendo assim, no totalmente correto afirmar que as agncias reguladoras so um instituto novo, surgido apenas a partir da dcada de 90, pois, mesmo antes desse perodo, j existiam entes com as mesmas funes executadas atualmente pelas agncias reguladoras. 4.2. O surgimento das agncias propriamente ditas no Direito brasileiro reguladoras
Como afirmei anteriormente, antes da criao das agncias reguladoras no Brasil ns j tnhamos em funcionamento vrios entes que tambm exerciam funes regulatrias. Entretanto, somente no ano de 1996 foi criado, com a denominao agncia reguladora, o primeiro ente de regulao no Brasil: a Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL, instituda pela Lei n 9.427/96. Na sequncia, diversas outras agncias foram criadas, a exemplo da Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL (Lei n 9.472/97), a Agncia Nacional do Petrleo - ANP (Lei 9.478/97), a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA (Lei 9.782/99), a Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS (Lei 9.961/00), a Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT (Lei 10.223/01) e vrias outras. Os Estados, Municpios e Distrito Federal, nos mesmos moldes da Unio, tambm esto autorizados a criar agncias reguladoras. O que se observa que os demais entes federativos fizeram opo por criar agncias reguladoras atuando simultaneamente em diversas reas, objetivando, principalmente, a reduo de custos. Como exemplos de agncias reguladoras criadas fora da estrutura da Unio podemos citar a Agncia Reguladora de Servios Pblicos ASEP (Criada pela Lei fluminense n 2.686/97) e a Agncia Estadual de Regulao de Servios Pblicos de Energia, Transportes e Comunicaes da Bahia AGERBA (criada pela Lei estadual 7.314/98), dentre outras.
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Informao interessante e que voc tem que saber para responder s questes de concursos que, de todas as agncias reguladoras existentes, somente a ANATEL (artigo 21, XI) e a ANP (artigo 177, 2, III) possuem previso constitucional, todas as demais esto amparadas somente em lei. Para exemplificar, destaca-se que o artigo 21, XI, da CF/88 estabelece expressamente que compete Unio explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais. O citado dispositivo constitucional foi alterado pela emenda constitucional 08/95. 4.3. Conceito e natureza jurdica Todas as agncias reguladoras criadas no direito brasileiro nada mais so que autarquias em regime especial e, portanto, integrantes da Administrao Pblica indireta. Segundo o professor Hely Lopes Meirelles, autarquia especial "aquela a que a lei instituidora conferir privilgios especficos e aumentar sua autonomia comparativamente com as autarquias comuns, sem infringir preceitos constitucionais pertinentes a essas entidades de personalidade pblica". Como as agncias reguladoras so autarquias em regime especial, devem obedecer s mesmas normas constitucionais e legais no que se refere ao processo de sua criao e extino, seleo de servidores (obrigatoriedade de concurso pblico), licitao, controle externo dos Tribunais de Contas, prerrogativas e sujeies inerentes ao Direito Pblico. De uma forma geral, comparando-se as autarquias genricas com as autarquias denominadas especiais, possvel constatar como principais caractersticas distintivas entre ambas o mandato fixo aos seus dirigentes e a ausncia de ingerncia hierrquica da Administrao Central sobre os atos decisrios relativos respectiva rea de atuao.
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4.4. Caractersticas Analisando-se as questes de concursos pblicos aplicadas pelas bancas examinadoras nos ltimos anos ( vlido esclarecer que o meu objetivo facilitar o seu acesso ao servio pblico), bem como o entendimento dos principais doutrinadores do pas, possvel apontar as seguintes caractersticas inerentes s agncias reguladoras: 1) Autonomia administrativa Grande parte dos doutrinadores nacionais aponta a autonomia administrativa das agncias reguladoras como a sua principal caracterstica. A escolha por um sistema independente de administrao em relao Administrao Direta uma espcie de medida cautelar contra a concentrao de poderes nas mos do Estado, nos dizeres do professor Carlos Ari Sunfeld. Os professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, citando Floriano Marques Neto, apresentam os principais elementos caracterizadores da ampla autonomia outorgada s agncias reguladoras, e que constantemente so cobrados em provas: a) A estabilidade dos dirigentes (somente devem ser afastados no caso de cometimento de ilcitos, ou de outros desvios de conduta, ou se a agncia no estiver cumprindo a poltica pblica definida nos termos da lei para o setor); b) A autonomia de gesto; c) O estabelecimento de fontes prprias de recursos, se possvel geradas pelo prprio exerccio da atividade regulatria (taxas pelo exerccio do poder de polcia e preos pblicos especficos); d) A no-subordinao hierrquica a qualquer instncia de governo; e) A inexistncia de instncia revisora hierrquica de seus atos, ressalvada a reviso judicial; f) A indicao dos dirigentes pautada por critrios tcnicos, sendo prefervel que sua nomeao no seja ato exclusivo do Poder Executivo, devendo envolver o Legislativo,
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mediante sabatina e aprovao, pela instncia parlamentar, dos nomes indicados. 2) Exerccio de atividade regulatria (normativa) As agncias reguladoras podem expedir normas jurdicas que conduzam o setor regulado aos fins pblicos, cuja preservao cabe ao Estado em prol da sociedade, mas esses atos no podem ser editados em substituio s leis. As agncias reguladoras somente podem editar atos normativos secundrios, ou seja, atos normativos delegados ou autorizados pela lei. Nesses termos, a lei ser responsvel pelo estabelecimento de diretrizes relativas ao setor que dever ser regulado e, com o objetivo de implementar a vontade da lei, as agncias reguladoras expediro tais atos secundrios (infralegais) respaldadas em critrios tcnicos, j que esto mais prximas do contexto regulado e conhecem com mais profundidade o setor. importante que voc entenda que os atos normativos editados pelas agncias reguladoras no podem regular matria reservada lei, muito menos contrariar o seu teor. Em sntese, devem ser editados nos termos da lei e esto sujeitos ao controle judicial. 3) Poder sancionatrio assegurada s agncias reguladoras a prerrogativa de aplicar sanes consistentes na aplicao de advertncias, multas ou mesmo cassaes de licenas. Da mesma forma, tambm gozam da prerrogativa de obrigar o particular a reparar um consumidor ou a corrigir os efeitos de uma conduta lesiva a algum valor ou interesse tutelado pelo regulador. 4) Definitividade administrativa de suas decises O ordenamento jurdico brasileiro confere s agncias reguladoras o poder de arbitrar os conflitos entre o Estado, o prestador do servio e os cidados que surgirem no respectivo setor regulado. As decises proferidas pelas agncias reguladoras possuem carter de definitividade na esfera administrativa, ou
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seja, no so passveis de recursos para instncias administrativas superiores. Entretanto, o inciso XXXV do artigo 5 da Constituio Federal de 1988 dispe expressamente que a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito. Nesses termos, as decises proferidas pelas agncias reguladoras esto sujeitas a posterior anlise do Poder Judicirio, caso seja provocado pelo interessado. Caso o particular no esteja satisfeito com a deciso administrativa proferida pela agncia reguladora, poder recorrer ao Poder Judicirio requerendo uma nova deciso sobre o mesmo caso anteriormente decidido. Para ser mais claro, entenda que as decises administrativas proferidas pelas agncias reguladoras podem ser anuladas pelo Judicirio sempre que aquele que sentiu prejudicado com a deciso acion-lo e comprovar a ilegalidade da deciso. Pergunta: Professor, voc acabou de afirmar que as decises das agncias reguladoras possuem carter de definitividade na esfera administrativa. Entretanto, encontrei uma questo afirmando que para as decises proferidas pelas agncias reguladoras seria cabvel recurso hierrquico imprprio, desde que previsto em lei. O que significa recurso hierrquico imprprio? Bem, para fins de concursos pblicos, necessrio que voc entenda que a lei pode estabelecer a possibilidade de o interessado apresentar recurso hierrquico imprprio em face das decises proferidas pelas agncias reguladoras. O professor Srgio Guerra nos ensina que recurso hierrquico imprprio, em sntese, aquele endereado autoridade administrativa que no hierarquicamente superior quela de que exarou o ato recorrido. Nas palavras de Celso Antnio Bandeira de Mello: Os recursos administrativos so propostos na intimidade de uma mesma pessoa jurdica; por isso so chamados de recursos hierrquicos. Se, todavia, a lei previr que da deciso de uma pessoa jurdica cabe recurso para a autoridade encartada em outra pessoa jurdica, o recurso ser, em tal caso, denominado de recurso hierrquico imprprio.
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Sendo assim, fique atento ao responder s questes de provas. O recurso hierrquico imprprio somente poder ser proposto face s decises proferidas pelas agncias reguladoras ou demais entidades da Administrao Pblica Indireta, se existir a expresso previso legal ou constitucional. Nesse caso, o recurso hierrquico imprprio seria analisado pelo Ministrio Supervisor da rea de atuao da agncia reguladora ou demais entidades da Administrao Indireta. Alm de todas as caractersticas apresentadas acima, necessrio que voc conhea ainda alguns poderes enumerados pelo Professor Floriano Azevedo Marques Neto e que so imprescindveis para o eficiente exerccio da atividade regulatria. 1) Poder de outorga, consistente na prerrogativa de emisso, em consonncia com as polticas pblicas aplicveis ao setor, de atos concretos de licenas, autorizaes, injunes, com vistas a franquear ou interditar o exerccio de uma atividade regulada a um particular; 2) Poder de fiscalizao do setor, a qual se revela tanto pelo monitoramento das atividades reguladas (de modo a manter-se permanentemente informada sobre as condies econmicas, tcnicas e de mercado do setor), quanto na aferio das condutas dos regulados de modo a impedir o descumprimento de regras ou objetivos regulatrios; 3) Poderes de conciliao, que se traduzem na capacidade de, dentro do setor, conciliar ou mediar interesses de operadores regulados, consumidores isolados ou em grupos de interesses homogneos, ou ainda interesses de agentes econmicos que se relacionam com o setor regulado (malgrado no explorarem diretamente a atividade sujeita regulao setorial) no mbito da cadeia econmica; e 4) Poderes de recomendao, consistentes na prerrogativa, muitas vezes prevista na lei que cria a Agncia, do regulador subsidiar, orientar ou informar o poder poltico, recomendando medidas ou decises a serem editadas no mbito das polticas pblicas.
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4.5. Regime de pessoal A Lei 9.986, publicada em 18 de julho de 2000, estabeleceu que o quadro de pessoal das agncias reguladoras seria regido pela Consolidao das Leis do Trabalho, pois a emenda constitucional n 19/98 havia acabado com a obrigatoriedade da adoo de regime jurdico nico na Administrao Pblica (no caso, a lei 8.112/90) para os seus servidores. Entretanto, ainda durante a tramitao do projeto que culminou na Lei 9986/00, vrios juristas apontaram a inconstitucionalidade da escolha pelo regime contratual (celetista), pois as agncias reguladoras exercem atividades tpicas de Estado, que caracterizam necessidade pblica contnua e no transitria. Sendo assim, seus servidores deveriam ser regidos por estatuto legal (no mbito federal, Lei 8.112/90) e no pela CLT. Em 19 de dezembro de 2000, ao analisar o pedido de liminar requerido na ADI n 2.310/DF, o Ministro Marco Aurlio (Supremo Tribunal Federal) decidiu suspender os efeitos do artigo 1 da Lei 9986/200, que estabelecia o regime celetista para os servidores das agncias reguladoras. Em sua deciso, o Ministro Marco Aurlio afirmou que os servidores das agncias reguladoras exercem funes de fiscalizao, que so tpicas de Estado e que, portanto, deveriam titularizar cargos pblicos de provimento efetivo. A partir da deciso liminar proferida pelo Supremo Tribunal Federal, as agncias reguladoras ficaram impedidas de realizar novos concursos pblicos. Por um lado, no podiam mais selecionar candidatos para o regime celetista em virtude da concesso da medida cautelar (liminar) pelo STF. Por outro, como no possuam cargos pblicos efetivos em sua estrutura (que era a exigncia do STF), no poderiam fazer concurso pblico para a contratao de novos servidores. Diante disso, tiveram que aguardar a soluo do problema pelo Congresso Nacional, que somente ocorreu em 2004, com a publicao da Lei 10.871/04, responsvel pela criao de diversos cargos de provimento efetivo no mbito das agncias reguladoras.
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Sendo assim, atualmente os servidores das agncias reguladoras federais so regidos pela Lei 8.112/90 (regime estatutrio) e, portanto, titularizam cargos pblicos. 4.5.1. Dirigentes Um dos elementos configuradores da autonomia administrativa das agncias reguladoras o mandato a prazo certo exercido pelos seus dirigentes, que, segundo o entendimento da doutrina majoritria, trata-se de essencial e necessrio instrumento de garantia contra ingerncias externas, principalmente poltico-eleitorais. Nos termos da Lei 9986/00, as agncias reguladoras sero dirigidas em regime de colegiado, por um Conselho Diretor ou Diretoria composta por Conselheiros ou Diretores, sendo um deles o seu Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente. O Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente e os demais membros do Conselho Diretor ou da Diretoria sero brasileiros, de reputao ilibada, formao universitria e elevado conceito no campo de especialidade dos cargos para os quais sero nomeados, devendo ser escolhidos pelo Presidente da Repblica e por ele nomeados, aps aprovao pelo Senado Federal, nos termos da alnea f do inciso III do art. 52 da Constituio Federal. Aps terem sido indicados e nomeados pelo Presidente da Repblica, com referendo do Senado Federal, os dirigentes das agncias reguladoras exercero mandato a prazo certo, cuja durao ser definida na lei de criao de cada agncia. Depois de nomeados, os dirigentes somente perdero o mandato em caso de renncia, de condenao judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar, desde que a lei de criao da agncia no tenha estabelecido outras hipteses de perda do mandato. Alm disso, o artigo 8 da Lei 9986/00 ainda estabelece um perodo de quarentena que deve ser cumprido pelos exdirigentes das agncias reguladoras federais aps deixarem as respectivas entidades. Segundo o texto da lei, o ex-dirigente fica impedido para o exerccio de atividades ou de prestar qualquer servio no setor regulado pela respectiva agncia, por um
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perodo de quatro meses, contados da exonerao ou do trmino do seu mandato. Durante o impedimento, o ex-dirigente ficar vinculado agncia, fazendo jus remunerao compensatria equivalente do cargo de direo que exerceu e aos benefcios a ele inerentes. A quarentena aplicvel tambm ao ex-dirigente exonerado a pedido, se este j tiver cumprido pelo menos seis meses do seu mandato. Pergunta: Professor Fabiano, por que os ex-dirigentes esto submetidos s regras da quarentena? So vrias as explicaes, mas, resumidamente falando, a obrigatoriedade de respeito quarentena est relacionada grande quantidade de informaes privilegiadas (conhecimento de mercado, planejamento estratgico do setor de atuao, entre outras) que o ex-dirigente possui e que, logicamente, so de interesse das empresas privadas que atuam no setor de atuao do ex-dirigente. Pergunta: E o que pode acontecer com o ex-dirigente que desrespeitar as regras da quarentena? Estar praticando crime de advocacia administrativa, sujeitando-se s penas de 01 (um) ms a 01 (um) ano de deteno ou multa, sem prejuzo das demais sanes administrativas e civis. 4.6. Controle A ampla autonomia administrativa assegurada s agncias reguladoras no as exime do controle realizado pelos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, alm do Ministrio Pblico e dos prprios cidados, atravs da aplicao de vrios dispositivos constitucionais e legais. Como esto vinculadas (e no subordinadas) ao Poder Executivo, as agncias reguladoras esto submetidas ao mesmo controle finalstico (ou superviso ministerial) exercido em relao s entidades da Administrao Pblica Indireta, nos termos do artigo 84, II e 87, pargrafo nico, da CF/88.
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As agncias reguladoras esto sujeitas ao controle direto e indireto do Poder Legislativo. Nos termos do inciso X do artigo 49 da CF/88, de competncia do Congresso Nacional fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta. Ademais, o artigo 70 da Constituio Federal dispe que a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, com o auxlio do Tribunal de Contas. Apenas para reforar, pois j afirmei anteriormente, lembre-se de que as agncias reguladoras possuem autonomia para decidir em ltima instncia administrativa os conflitos oriundos do seu setor de atuao. Entretanto, toda e qualquer deciso proferida por essas entidades pode voltar a ser discutida perante o Poder Judicirio, em respeito ao princpio da inafastabilidade da jurisdio, expressamente disposto no inciso XXXV do artigo 5 da Constituio Federal de 1988.
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REVISO DE VSPERA DE PROVA R.V.P. 1) A Administrao Pblica brasileira passou por trs modelos bsicos de administrao: a patrimonialista, a burocrtica e a gerencial. Todas essas modalidades se sucederam no tempo, mas no correto afirmar que os dois primeiros modelos foram totalmente abandonados, pois ainda encontramos resqucios de sua aplicao atualmente; 2) O principal objetivo do contrato de gesto aumentar a autonomia gerencial, oramentria e financeira de rgos e entidades pblicos, facilitando o alcance de suas finalidades previstas em lei; 3) Para responder s questes de prova, lembre-se de que os contratos de gesto podem ser assinados entre a Administrao Direta e Administrao Indireta; entre rgos da prpria Administrao Direta; ou, ainda, entre a Administrao Direta e pessoas jurdicas de Direito Privado no integrantes da Administrao (dando origem s Organizaes Sociais); 4) A expresso agncia executiva no designa uma nova entidade integrante da Administrao Pblica. Trata-se somente de uma qualificao que concedida pelo Poder Pblico s fundaes pblicas e autarquias que tenham celebrado um contrato de gesto com a Administrao Direta e atendam aos demais requisitos previstos nos artigos 51 e 52 da Lei 9.649/98; 5) As principais caractersticas das agncias reguladoras so: a estabilidade dos dirigentes (somente devem ser afastados no caso de cometimento de ilcitos, ou de outros desvios de conduta, ou se a agncia no estiver cumprindo a poltica pblica definida nos termos da lei para o setor); autonomia de gesto; estabelecimento de fontes prprias de recursos, se possvel geradas pelo prprio exerccio da atividade regulatria (taxas pelo exerccio do poder de polcia e preos pblicos especficos); a no-subordinao hierrquica a qualquer instncia de governo; a inexistncia de instncia revisora hierrquica de seus atos, ressalvada a reviso judicial; a indicao dos dirigentes pautada por critrios tcnicos, sendo prefervel que sua nomeao no seja ato exclusivo do Poder Executivo, devendo envolver o Legislativo, mediante sabatina e aprovao, pela instncia parlamentar, dos nomes indicados;
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6) O ordenamento jurdico brasileiro confere s agncias reguladoras o poder de arbitrar os conflitos entre o Estado, o prestador do servio e os cidados que surgirem no respectivo setor regulado. As decises proferidas pelas agncias reguladoras possuem carter de definitividade na esfera administrativa, ou seja, no so passveis de recursos para instncias administrativas superiores; 7) A lei pode estabelecer a possibilidade de o interessado apresentar recurso hierrquico imprprio em face das decises proferidas pelas agncias reguladoras, em carter excepcional. O recurso hierrquico imprprio somente poder ser proposto face s decises proferidas pelas agncias reguladoras ou demais entidades da Administrao Pblica Indireta, se existir a expresso previso legal ou constitucional; 8) Um dos elementos configuradores da autonomia administrativa das agncias reguladoras o mandato a prazo certo exercido pelos seus dirigentes que, segundo o entendimento da doutrina majoritria, trata-se de essencial e necessrio instrumento de garantia contra ingerncias externas, principalmente polticoeleitorais; 9) Como esto vinculadas (e no subordinadas) ao Poder Executivo, as agncias reguladoras esto submetidas ao mesmo controle finalstico (ou superviso ministerial) exercido em relao s entidades da Administrao Pblica Indireta, nos termos do artigo 84, II e 87, pargrafo nico, da CF/88.
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Aula 02 Organizacao Da Administracao Publica Direta e Indireta

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