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iN DICE GENERAL
PG.

3.3. La estructura del impuesto, en general y en Colombia 3.3.1. Clasificacin 3.3.2. Valoracin o determinacin del precio 3.3.3. Liquidacin y pago 4. Cuenta Especial de Cambios 4.1. Introduccin 4.2. Antecedentes y evolucin 4.2.1. Perodo 1923-1931 ; 4.2.2. Perodo 1931-1938 , 4.2.3. Periodo 1938-1948 , 4.2.4. Perodo 1948-1957 4.2.5. Periodo 1957-1967 ,., 4.2.6. Perodo 1967-1983 4.3. Los renglones de la Cuenta Especial de Cambios 4.3.1. Impuestos a las exportaciones de caf 4.3.2. Resultado neto de compra-venta de divisas 4.3.3. Gastos de financiacin de las reservas internacionales 4.3.4. Ingresos resultantes de la inversin de reservas 4.3.5. Impuesto de remesas 4.4. Evolucin reciente Bibliografa ndices , , "

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CAP[TULO

I PBLICAS

EL MARCO CONCEPTUAL

DE LAS FINANZAS

1. Qu son las finanzas pblicas? El Estado recoge y gasta en la actualidad aproximadamente el 30 por ciento del valor de la produccin total de la economa colombiana'. En pases ms desarrollados, tambin de economa de mercado, esta medida va de un 35 a un 55 por centos mientras que en los menos desarrollados puede descender hasta cerca del 10 por cientos. Estas diferencias han llevado a pensar que el tamao del sector pblico depende del nivel de desarrollo de cada pas, tesis que encuentra una confirmacin adicional en el hecho de que las economas ms adelantadas disponen de un rango mayor de posibilidades para captar recursos pblicos que las economas subdesarrolladas+, . Adems del grado relativo de desarrollo econmico, existe otro factor ms determinante de la magnitud e importancia del Estado dentro de la economa. Ese factor es la concepcin que los pueblos tienen acerca del papel que el sector pblico debe cumplir y la capacidad poltica que hayan tenido para plasmar esa concepcin en sus leyes tributarias y de gasto. As, en los pases de economa centralmente planificada el tamao del Estado con relacin a la economa en su conjunto es,

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I Misin de finanzas intergubernamentates (1982), cuadro 11-1, pg. 26. De acuerdo con esta fuente, el gasto total del Estado, sin incluir las empresas financieras del sector pblico o en las que este participa, ni ciertas actividades pblicas del sector cafetero, como tampoco los presupuestos de gas los de las empresas controladas por el IFI )' ECOPETROL, lleg a ms del 300/0 del PlB y se mantuvo prcticamente invariable alrededor de esta proporcin a partir de 1969. Esta obra es importante por cuanlo constituye el primer estudio comprensivo de todos los niveles de la administracin pblica colombiana. En lo que respecta al tamao del Estado colombiano, su Apndice I (pgs. 367-371) contiene interesantes observaciones relativas a "La informacin estadstica sobre el sector pblico". El mismo Apndice contiene la mayor parle de las ms recienles referencias bibliogrficas sobre esta materia. A ellas podran agregarse: J. OSPINA(1978) y M. MUoz ele. al (1982). Ha de tenerse en en cuenta que los gas los O los ingresos totales son solo dos medidas, entre otras, de la importancia relativa del sector pblico. La literatura especializada emplea frecuentemente otras tales como el porcentaje del producto nacional bruto que representan los ingresos corrientes, los ingresos tributarios, el empleo pblico, el capital del Estado o el valor agregado por el sector oficial. 2 R. A. MUSGRAVE YP. B. r;,IUSGRAVE, (1980), Tabla 7-1, pg. 141. Por regla general, las comparaciones internacionales de estas magnitudes pueden dar lugar a serias distorsiones debidas a diferencias en los conceptos estadsticos empleados, a las peculiaridades de la estructura socioeconrnica, a los usos efectivos de los fondos pblicos en cada pals, etc. Sobre esta misma materia puede verse tambin, R. J. CHELLlAH, H. J. BAASy M. R. KELI.Y(1975); A. A. TAIT Y W. L. M. GRAETZ, B. J. EICHENGREEN(1977); R. M. BIRD (1964); J. R. LOTZ Y E. R. MORSS (1967). J R. A. MUSGRAVE, (1971), caps. 3 y 4. 4 ef. H. H. HINRICHS(1966); R. A. MUSGRAVE(1971), caps. 5 y 6.

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ELEMENTOS DE FINANZAS PBLICAS EN COLOMBIA

EL MARCO CONCEPTUAL DE LAS FINANZAS PBLICAS

por definicin, mayor que en los pases de mercado, independientemente del nivel de desarrollo de unos y otros>, A su vez, entre los pases occidentales puede distinguirse al respecto dos concepciones, orientaciones o criterios que sealan el nivel de la actividad por el cual debe encauzarse el Estado: de una parte el criterio que puede denominarse "Ieseferista", que pregona una accin limitada y un Estado pequeo; y de otra el criterio "intervencionista" , con injerencia creciente del Estado en todo gnero de actividades y, por ende, una dimensin pblica de mayor - tamaos. Se tiene entonces que la situacin de la economa y las opciones polticas predominantes fijan a cada Estado su lugar y condicin dentro del contexto universal. Cabe ahora preguntarse qu hace el Estado con sus recursos independientemente de cul sea el volumen de los mismos? Cuando capta y cuando gasta esa inmensa cantidad de recursos el Estado colombiano, al igual que todos los dems, estampa su sello particular en la economa e interviene en los niveles y en las formas de vida de todos los ciudadanos. En el momento de recoger sus ingresos, como tambin al emplearlos, el Estado afecta las posibilidades de empleo e influye en los tipos de ocupaciones que sern ofrecidos y en quines tendrn acceso a ellos; favorece o descuida el desarrollo de ciertas actividades en el agro, en la industria o en los servicios; interviene decisivamente en las disponibilidades de vivienda, de vveres, de educacin y de atencin mdica; establece las posibilidades de accin de los departamentos y de los municipios y modifica las relaciones de estos con la administracin central; ampla, restringe o califica el campo de las actividades econmicas que pueden ejercer los particulares; afecta tambin la. cantidad de dinero en circulacin, el nivel general de precios y el valor de la moneda nacional con respecto a otras monedas; en fin, facilita u obstaculiza el comercio exterior protegiendo a la industria domstica o exponindola a la competencia de los productos extranjeros. El manejo de las herramientas de ingresos y de egresos pblicos para el logro de los objetivos anteriores, se denomina poltica fiscal y esta tambin vara segn el grado de desarrollo y la orientacin de la sociedad, adems de las exigencias de la conyuntura econmica concreta", Las finanzas pblicas se ocupan de la manera como el Estado percibe o ha de percibir sus ingresos y de la forma en que los utiliza o debe utlizarloss. De
5 Una comparacin de 7 paises de economa de mercado con otros tantos de economa centralmente planificada, para los aos 1956 y 1962 dio como resultado que en los ltimos el gasto pblico ocupaba en promedio 5 puntos ms del producto nacional bruto que los paises de economa de mercado, a pesar de que estos tenan generalmente un ingreso per capita superior. F. L. PRYOR (1968), pgs. 6[-62. 6 Estos dos criterios corresponden generalmente a dos pocas histricas: el siglo XIXfue predominantemente "leseFerista" mientras que el presente siglo ha sido principalmente intervencionista. Sin embargo, esta periodizacin no es forzosamente cierta puesto que hubo, segn veremos ms adelante, algunos tipos prematuros de intervencionismo en el siglo XIXy se han dado algunas modalidades de "Ieseferismo" en el actual, especialmente desde la dcada del setenta. 7 Para presentaciones ms amplias, ver M. GILLlSy R. A. MUSGRAVE ([971), cap. 1; J. F. DUE (1971), cap. 1; E. Low (1974); R. A. MUSORAVE y P. B. MUSORAVE (1980), partes III-VII; R. MUSORAVE (1971), cap. 8. B La perspectiva del deber ser, o. "teora normativa", es la ms frecuente en el campo de las finanzas pblicas. El estudio de los datos de las finanzas, tal como han ocurrido, se conoce con el nombre de "teora positiva". Cf. R. M. BIRD (1970), pgs. 3-12. No se menciona aqu el estudio de la historia de las finanzas pblicas, un campo particularmente descuidado hasta ahora.

manera que esta materia pertenece al mbito del Estado, cuyo tamao depende a su vez de una definicin poltica. Puesto que se trata de una disciplina que afecta directa e indirectamente a todas las personas, su discusin y definicin han de ser colectivas, es decir, sociales, y como las decisiones sociales se adoptan de acuerdo con reglas. establecidas en la Constitucin y segn ciertas pautas de tcnica legislativa, las finanzas pblicas se valen permanentemente de la disciplina jurdica. Si adems tenemos en cuenta que, al igual que en toda empresa, el manejo de la hacienda pblica (como tambin se ha denominado a las finanzas pblicas) debe obedecer a ciertos principios econmicos, contables y administrativos, concluiremos que estas cuestiones incorporan necesariamente elementos tomados de la economia, de la contabilidad y de la admi-nistracin. Finalmente, las decisiones sobre distribucin del producto social entre los sectores pblico y privado, entre la inversin y el consumo, entre los distintos estratos de la poblacin y entre los diferentes niveles de la administracin pblica son, por encima de todo, opciones de las naciones. De suerte que las cuestiones fiscales o de la hacienda son esencialmente polticas y, en cuanto tales, se nutren de resultados que les proporcionan a las naciones su historia, la idiosincracia de los pueblos y ms que todo las relaciones de poder, pasadas y presentes, entre sus ciudadanos y los regmenes polticos que han abrazado. De manera que desde el punto de vista de la teora y de su aplicacin, las finanzas pblicas son un conglomerado de disciplinas; y, desde el punto de vista de su dinmica, estn animadas por todo el complejo proceso poltico que forja una sociedad. Como bien lo dicen el economista sueco GUNNAR MYRDAL y el politlogo francs MAURICE DUVERGER: "Al igual que las otras doctrinas de la economa poltica, la teora de las finanzas pblicas intenta afirmar unidad donde hay diversidad, mediante la postulacin de .un conjunto ideal de valores. Estos postulados se hallan explcitos en los llamados principios de finanzas pblicas y se encuentran implcitos en la motivacin de la mayora de las propuestas de reforma fiscal." "Sin embargo, es falso creer que el supuesto de un sujeto colectivo de la actividad econmica ofrece menos dificultades para la teora de las finanzas pblicas que para otras ramas de la teora econmica. Aqu tambin hay una multiplicidad de sujetos con valores polticos encontrados. Cada medida puede ser considerada desde tantos puntos de vista cuantos ideales sociales y constelaciones de inters existen"9. "Para los autores clsicos, las finanzas pblicas eran de naturaleza esencialmente administrativa y contable. Trataban sobre todo problemas juridicos relativos al manejo de los poderes de las autoridades del Estado y problemas tcnicos de la organizacin de los impuestos y de tenencia de los libros de contabilidad. Para los modernos, las finanzas pblicas tienen un carcter diferente y su objeto es ms amplio; son a la vez una rama de la ciencia econmica y una rama de la ciencia politica"!,

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Se dice que la gran ambicin del destacado economista sueco EDII'INB. SELlOMAN fue justamente la de emprender la elaboracin de tal historia. Desafortunadamente SELlG~lAN, quien fue maestro del destacado hacendista colombiano ESTEBAN JARAMILLO, no vivi suficiente para cumplir con su propsito. Notables excepciones son los estudios histricos de A. T. PEACOCK y J. WISE~IAN (1967) para la Gran Bretaa y P. GREVET (I976) para Francia. 9 G. MYRDAL (1%9), pg. 156 (la traduccin es nuestra, O.A., F. R.). 10 M. DUVERGER (1975), pg. 20; de manera general, pgs. 7-26 (la traduccin es nuestra (O.A., F.R.).

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ELEl'iENTOS DE F[NANZAS PBLICAS EN COLO/vIBIA

EL MARCO CONCEPTUAL DE LAS F[NANZAS PBLICAS

Miradas as las cosas, las cuestiones relativas a la hacienda pblica son necesariamente producto de las relaciones sociales. Segn lo ha observado SCHUMPETER, en cita acogida por el historiador britnico MALCOLM DEAS, "el estudio de las finanzas pblicas es uno de los mejores puntos de partida para la investigacin social, especialmente, aunque no de manera exclusiva, par~ el de la actividad polti~~. El espiritu del pueblo, su nivel cultural, su estructura social, las metas de sus polticas, todo esto y mucho ms, est escrito libre de todo adorno en su historia fisca]... Aquel que sabe escuchar este mensaje de las finanzas pblicas oye mejor que en cualquier otra parte el trueno de la historia universal"!". Sin embargo no siempre se las ha visto as. Sin ir muy lejos, es fcil comprobar que desde mediados del decenio de los aos sesenta de este siglo la poltica fiscal ha recibido en Colombia un tratamiento casi exclusivamente econmico, se ha convertido en patrimonio de unos pocos entendidos en esta disciplina y ha permanecido ajena a las discusiones pblicas y aun al debate parlamentario. Como consecu~ncia de todo ello, se ha descuidado la administracin fiscal y las grandes reflexiones de la hacienda han sido sustradas al examen popular mediante el empleo de conceptos nebulosos y extraos al entendimiento del hombre corriente, al paso que su vigencia se ha impuesto por actos del poder ejecutivo, sin previa discusin. Las medidas fiscales, por ello, han perdido arraigo, legitimidad y respaldo entre la ciudadana; la evasin fiscal es prctica tolerada universalmente y confesada; se ha extendido la corrupcin administrativa y se han descuidado la contralora y la contabilidad pblicasts.

Ms grave an, cuando se da un tratamiento exclusivamente econmico al tema de las finanzas pblicas, se suele imprimir a estas una lgica de inters privado que se supone estar regido por principios abstractos y universales ajenos a las peculiaridades y a las necesidades de cada poblacin. Es un riesgo que ya adverta el hacendista colombiano ESTEBAN JARAMILLO cuando en 1918 escriba: "En el camino de buscar analogas que sirvan de norma para fijar la extensin del papel fiscal del Estado y la manera de desempearlo, algunos han asmilado las funciones de este a las del padre de familia, otros a las del director o gerente de una empresa industrial, y no han faltado quienes las asemejen a las del administrador de un establecimiento de beneficencia pblica.,; "La economa del Estado no puede someterse a la misma norma de la economa' individual. El individuo, en su lucha por el bienestar, busca principalmente la adquisicin de bienes materiales ... el individuo se propone alcanzar beneficios para s mismo y para los que le tocan ms de cerca; el Estado busca el bieriestar de todos ... , el Estado contempla el ms remoto porvenir de la comunidad, que es de duracin indefinida't U. De hecho, el camino que llev a circunscribir la hacienda pblica a la condicin exclusiva de rama de la economa, sujeta a la lgica predominante en esta disciplina, no es reciente ni es particular de Colornbia!+. Se inici hace mucho tiempo con los economistas clsicos de los siglos xvru y XIX, Y aunque combatido a lo largo de la historia, se las ha arreglado para reaparecer una y otra vez, siempre con mayor vigor. Hasta el punto de que prcticamente todas las vertientes tericas que tratan la materia, desde el punto de vista de los economistas puros, se apegan a criterios individuales y abstractos, ajenos a las particularidades de la poltica, de la historia y de la idiosincracia de los pueblos para determinar cundo y en qu medida debe intervenir el Estado. Esos criterios se condensan, desde los aos de los autores clsicos y neoclsicos de los siglos XVIII y XIX, en una comparacin interpersonal de supuestas utilidades individuales concebidas por el hedonismo filosfico predominante en algunos pases europeos en aquella poca. Y, aunque el tratamiento del Estado bajo una ptica privatista, o de los particulares, fue cuestionado -al igual que toda la teora econmicadurante la "gran depresin" de los aos treinta, la nueva escuela terica que vino a predominar, la de la llamada welfare economics o economa del bienestar, que es distinta a la teora del "Estado

Tambin lo seala, aunque ms limitadamente, HAROLD M. GRaVES,uno de los pioneros de las finanzas pblicas quien en la presentacin de su obra de I939 sobre las Finanzas intergubernamentales, observ: , , "Las finanzas pblicas pueden ser vistas desde varias perspectivas. Una es la del abogado y la del contador, quienes tratan la materia desde el punto de vista del contribuyente individual: dirigindolo en el cumplimiento de la norma tributaria y en la reduccin de los impu_estospara su be?eflclo personal. Otra es la del economista, quien se concentra en los efectos econmicos de las medidas fiscales. En este libro nuestra preocupacin principal es el elector y las preguntas que se le presentan constantemente: cmo voto? Qu pollticas obedecen al inters pblico?.. En otras palabras. y concluye citando a otro pionero, E. R. A. SELlGMAN: . "En otras palabras, las finanzas pblicas son una parte de las finanzas en g:n~ra! y las finanzas son una parte de la economa. Pero en un sentido ms importante, son una disciplina separada o independiente". (H. M. GRaVES,1954, pg. 2). II M. DEAS(1980), pgs. 143-144. 12 El expresidente LLERAS RESTREPO describa estos fenmenos d~ !a sig.uientemaner.aen 1982: "~na de las cosas que sera interesanteconocer es cmo manejaron las Administraciones de Hacienda la retencin en la fuentey si alguna vez intentaron un estudio serio del registro de contribuyentes.Uno no.puede sustraerse a la impresn de que falt en la administracin fiscal, c?mo falt en la vigilancia de l?s establec::nientos de crdito, una poltica firme para imponer la honestidad a prestatarios y prestamistas. La eco~omia subterrnea" de la cual se habl mucho a propsito de las fortunas ganadas c~n el trfico de la marihuana fue tomando las formas ms variadas. Sin exageracin se puede afirmar que el funcionamiento doloso o descuidado de la administracin facilit, y an podra decirse que estimul la corrupcin de la gente. Acosada esta, adems, comolo estuvo desde 1974 por un s~ntimiento que ha sido, y sobre todo lo fue en un principio, de casi legtima defensa frente al fisco, SIn que la reforma

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fiscalgarantizara un equilibrio estable de las finanzas pblicas... la masa de los contribuyentesse corrompi y se generalizaron las turbias prcticas de la economa subterrnea". (C. LLERAS RESTREPO, [982, pg. 5). Para una presentacin analtica de estos fenmenos, ver A. DiAz y R. PARDO ([981), pgs. 8-27. 13 E. JARA~IILLO (1956), pg. 25. 14 De hecho, ya en 19[8 ESTEBAN JARA~'IILLO se quejaba del carcter dogmtico y esotrico que haba alcanzado la materia. Llamando a una reflexin pblica sobre la poltica fiscal colombiana deca: "Si este libro no tuviere otro efecto que el de abrir el debate pblico sobre asunto tan trascendental; al que est vinculado el porvenir econmico, financiero y poltico del pals, nos daremos suficientemente recompensados ... "El criterio pblico, indiferente hasta ahora y poco ilustrado en asunto de tan vital importancia, despertar de su indolencia ante la sola enunciacin de los trminos del problema y de las soluciones que se le pongan a la vista; la rutina, el quietismo y el dejar hacer cedern el paso a la discusin y examen crtico de lo existente, y gobernantes y legisladores podrn decir algn dla si las bases del

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ELEMENTOSDE FINANZASPBLICASEN COLOMBIA

EL MARCO CONCEPTUAL DE LAS FINANZASPBLICAS

Benefactor" continu suscribiendo el mismo criterio de las sumas y restas de utilidades abstractas para determinar cundo, cunto y por qu debe intervenir el Estado u. En efecto la economa del bienestar tiene por objeto central la identificacin de las mejore; maneras de asignar los recursos, las que se denominan soluciones "socialmente eficientes" o "eficiente asignacin de los recursos" Y, para llegar a esta determinacin, pone en un lado de la balanza los costos o sacrificios y, en otro los beneficios o utilidades del conjunto de los individuos para establecer si la intervencin del Estado da como resultado una mayor utilidad neta para la sociedad entera. Cuando se llega al mximo beneficio alcanzable se considera que existe un "empleo eficiente de los recursos" de una Nacin o una "asignacin ptima de los recursos", poco importa que ese criterio lleve a un empeoramiento de la distribucin del ingreso o a una tasa de inflacin que repercutir pesadamente sobre la estabilidad social y sobre los ingresos de las clases asalariadas. Es justo reconocer que el rigor del criterio que acaba de enunciarse, conocido como Principio de la Compensacin o Compensation Prlnciple (por cuanto los costos ~e compensan con los beneficios) es atenuado por una de las vertientes ms import~?tes de la economa del bienestar, conocida con el nombre-de Escuela de la Funcin de Bienestar Social o de la Social Welfare Function, Esta vertiente advierte que la eficacia o el bienestar econmico no pueden separarse de la consideracin de la distribucin del ingreso y exige que las recomendaciones del economista se su_jet~n a las aspiraciones de justicia de la sociedad o que,. una vez adoptado el c~Jteno de la eficiencia, se adopten paralelamente los correctivos necesanos para monger~r las perturbaciones sociales derivadas del respeto a la voluntad abstracta de los partculares expresada en su comportamiento ante la ofert~ ,Y la dema?da de b:e?es Y servicios'. Pero una vez hechas estas salved~des, tambin ;sta vertIe~te participa de la fuerte tradicin utilitarista e individualista de la teona econmica que cree en la primaca de los intereses particulares, que confunde a la sociedad con la

suma de los deseos individuales y que pretende regular el comportamiento social sujetndolo a principios generales y abstractos derivados de los postulados filosficos Y sicolgicos de los autores clsicos.

2. Grandes

pocas de las finanzas

pblicas

2.1. LAS FINANZASPBLICASBAJO EL ESTADO LESEFERISTA y LIBRECAMBISTA Los economistas clsicos aspiraron a descubrir las "leyes naturales" de la economa, a imagen y semejanza del fsico, del qumico o del astrnomo. JOHN STUART MILL, por ejemplo, quiso restringir la ciencia econmica al estudio de lo fctico Y de lo probable. Y, aunque incluyeron en sus escritos amplias consideraciones sobre la filosofa, la sicologa o el derecho, que hoy no cabran en los textos corrientes de economa, puede decirse que, desde RICARDO, la teora econmica se convirti en un ejercicio abstracto y autosuficiente,regido por sus propias reglas de juego!". Ellos vivieron la poca del laissez-faire o del Estado liberal clsico en la que los. objetivos del Estado se limitaban bsicamente a la administracin de justicia, al mantenimiento del orden interno y a la salvaguardia de las fronteras nacionales. Las actividades del Estado eran juzgadas apriorsticamente improductivas desde los das de ADAM SI\'IJTH; como tales, deban ser reducidas al campo estrictamente necesario para que la iniciativa y la creatividad privadas pudieran desplegarse con el mnimo de obstruccin. Los fisicratas, al igual que sus sucesores los clsicos, que eran utilitaristas, basaron sus concepciones de libre cambio y de laissez-faire en la premisa de que todos los hombres buscan el mximo de placer con el mnimo de sacrificio. Este es el principio hedonista que impregna, segn vimos, toda la teora econmica posterior. La libertad individual se convirti entonces en pilar fundamental de la especulacin econmica y la competencia fue postulada como el terreno ms frtil para la germinacin de la iniciativa privada. Esta, si no es obstruida, coordinara la eficiente o la ptima utilidad, mediante una combinacin de factores productivos que conducira al progreso, al bienestar y a la armona sociales.
17 Algunos autores como J. VINER (1949) O G. MYROAL (1969) rechazaron ms tarde la pretensin de hacer de la economa y de las finanzas pblicas en particular una ciencia comparable a las ciencias naturales. Otro tanto podra decirse de un historiador econmico de la talla de SCHUMPETER y desde luego de los autores que en ailos recientes se han dedicado al estudio de la historia de las finanzas pblicas (ver, por ejemplo, B. THERET, 1978). Cosa distinta ocurre con historiadores positivistas de las finanzas pblicas como R. M. BIRO (1970) o A. T. PEACOCK )' J. WISEMAN (1967). quienes de una manera u otra se resisten a vulnerar el templo de la economa con conceptos y teorlas de otras ciencias sociales o con elementos tico-sociales pertenecientes al campo del deber ser. Aunque BIRD dedica un capItulo entero de su obra al estudio de la influencia politica y burocrtica en el desarrollo del gasto pblico, concluye declarndose perplejo frente a estas complejas materias y opta por refugiarse nuevamente tras la muralla de la teorla econmica: "El gasto gubernamental es entonces el resultado de una tremenda variedad de fuerzas mutables -personales e impersonales, polticas )' econmicas, de arena y de demandae intentar mayor precisin parece una tarea infructuosa a causa de la heterogeneidad del gasto pblico ..... (pg. 138).

dogma financiero bajo el cual hemos vivido durante una centuria, han resistido los embates de la crtica fundamental y han demostrado que son justas en su principio, equitativas en su aplicacin y saludables para la Repblica; o si, por el contrario, debe~ sufrir las s~pervisiones y modificaci~nes qu~ el ~ro~reso de las ideas y la mejor comprensin de los altos Intereses sociales van operando cada da en las instituciones politicas de los pueblos". (E. JARAMILLO 1956, pgs. 17-18). Il Autores representativos de ello son N. KALDOR (193.8), J.'HICKS (193~) y T. SCITO~'SKY(1941). Existan ya antecedentes de esta teoria, entre otros en los Importantes trabajos del frances A. PIOOU a comienzos del siglo.
16 Es una vertiente que ha contribudo tambin al desarrollo de la Ilell' welfore economics solo que como lo subraya PAUL STREETEN (1969, pgs. 208 y ss.), lo ha hecho enfatzando los limites de la t~ora econmica. Autores como W. J. BAuMoL (1952), I. M. D. LITTLE (1957), P. A, SAMUELSON (1970) y R. A. MUSGRAVE (1959) han demostrado que las .funciones. de biene~tar so~ial no pueden construirse en abstracto puesto que dependen de opciones politlcas?' de.clrcunstancl~s so.clales .. ~dv~erten la interaccin entre los valores y la teora, entre lo posible y lo doctrinario, entre la historia y la idiosincracia. Sealan tambin que la asignacin de los recursos mediante la iniciativa privad~ no corre~p.onde al ptimo social cuando se da una distribucin inadecuada del ingreso, cuando existen condiciones monopolisticas en el mercado o cuando hay desemple~. .. .. ,. Aqu se encuadran asimsmo autores liberales de onentacion SOCialista tales como HODGSKIN. VEDLEN o MEAOE. Cf. P. STREETEN (1969), pg. 217.

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ELEMENTOS DE FINANZAS PBLICAS EN COLOMBIA

EL MARCO CONCEPTUAL DE LAS FINANZAS PBLICAS en su presentacin y se la ha cuales la sociedad, considerada de sus miembros derivan una aquellos perjudicados por esa perjuicio recibido.

Libertad, utilidad, competencia y eficiencia no solo fueron tipos ideales o ayudas del razonamiento sino que, con el tiempo, se convirtieron en ideales polticos yen supuestos del conocimiento econmico. Segn este pensamiento, las anomalas sociales o los obstculos en el camino econmico hacia el bienestar se deberan a distorsiones del libre juego de la oferta y la demanda que, en consecuencia, deberan ser suprimidas para restablecer la plena vigencia de las reglas del mercado. Amplia acogida alcanzaron prontamente las ideas liberales de los autores clsicos en nuestro medio. Por ejemplo, don FLORENTINO GONZLEZ, seguidor de JOHN STUART MILL y de BENTHAM, de quien se ha dicho que fue' "el pensador ms slido del liberalismo clsico colombiano", escriba as en 1847 sobre los "intereses materiales y los intereses morales". "Libertad para la agricultura, libertad para la minera, libertad para las manufacturas y el comercio, he aqu el clamor que se oye por todas partes. Clamor racional, clamor fundado en las exigencias del pueblo, en la necesidad del bienestar que sentimos todos los que vivimos sobre la tierra ... "Basta con frecuencia el influjo del inters material para buscar tambin el inters moral. Desde que las leyes facilitan ganar con el trabajo inteligente, la perspicacia del individuo le hace comprender que es necesario ilustrarse en la teora para trabajar con ventaja en la prctica ... Con libertad se fomenta al mismo tiempo el inters material y el inters moral ... "Qu se puede hacer? Dejar a todo el mundo la libertad de enajenar y adquirir, hacer el trabajo fructuoso dejando libre la produccin y el cambio; establecer cajas de ahorros en que la clase. proletaria acumula el fruto de su economia para venir a ser propietario ... "J8, En el contexto del Estado el siglo XIX se respetaban las reglas del mercado, de la oferta y de la demanda privadas, para asignar y distribuir los bienes y los servicios producidos por la sociedad. y as como en el caso de los particulares los autores clsicos estimaron que los individuos incurriran en un gasto o sacrificio siempre y cuando el beneficio derivado de l compensara la prdida o la pena significada por la erogacin, de la misma manera el Estado solo deba intervenir cuando el sacrificio en que incurren los particulares que pagan los tributos, sea compensado favorablemente por los beneficios derivados de la actividad pblica por ellos financiada". Esta regla del beneficio, de la retribucin o de la simetra entre el costo y la utilidad permanece -vigente y, segn se dijo, se conoce como el principio de la compensacin, postulado por la escuela de la Nueva Economa del Bienestar. Como se ver ms adelante, ella anima el criterio de la tributacin segn el beneficio que tanta fuerza ha recobrado en los ltimos aos. Solo que ahora se la ha refinado
GONZLEZ E., (1981), pgs. 591 y_ ss. La obra de BEN,HAM sobre los Principios de la moral y la legislacin, conocida prontamente en Colombia y admirada por SANTANDER y por FLORENTINO GONZLEZ entre otros, comenzaba con las bien conocidas palabras, "La naturaleza ha colocado a la humanidad bajo el gobierno de dos seores soberanos, el dolor y el placer. Es competencia exclusiva de ellos sealar lo que deberiamos hacer asi como tambin determinar lo que en efecto haremos". Para una magnfica presentacin de la influencia de BENTHAM en Colombia, ver JARAMILLO URIBE, (1964), especialmente el capitulo x. la F. 19

ampliado a efecto de que justifique casos en los como un todo, mejora por el hecho de que algunos mayor utilidad de cierta accin, siempre y cuando accin sean indemnizados ("compensados") por el

Cuando los beneficios sociales se ligan a la rentabilidad individual, prevalece necesariamente una lgica privatista, hedonista o del placer, precisamente la formulada por BENTHAM y los dems utilitaristas ingleses. Esa lgica se prolong durante la siguiente fase del pensamiento econmico, la llamada fase neoclsica que estructur definitivamente el marco propio de la disciplina econmica tal y como fa conocemos hoy en da. Los neoclsicos o marginalistas apenas s refinaron an ms su presentacin, elevndola a la categora de norma sicolgica fundamental, paradjicamente por la misma poca en que la sicologa cuestionaba, con FREUD, la validez de las premisas del libre albedro, de la supremaca de la conciencia, de las opciones racionales y de la autonoma del intelecto19 bis. . JEVONS, uno de los grandes neoclsicos, se aferr a las ideas benthamianas y defini la economa poltica como el anlisis de la mecnica del placer y el dolor o sacrificio. La depuracin neoclsica consisti en que la comparacin de penas y beneficios no se haca ya midiendo cantidades totales sino cantidades marginales, adicionales o ltimas. Autores como PIGOU, MARSHALL, EDGEWORTH, WICKSE["L y LINDAHL precisaron entonces el principio de la compensacin, de la siguiente manera: el mbito puro de las finanzas pblicas es-aquel en el cual elvalor marginal perdido en la tributacin, iguala en trminos monetarios el beneficio marginal que el contribuyente deriva del servicio ofrecido por el Estadoso. , Desde entonces se conoce a ese criterio para definir el papel del sector pblico, segun las reglas del mercado, como el de la "eficiente asignacin de los recursos" . No obstante que nunca se demostr su cientificidad, y a pesar de que marchaba claramente a la zaga de los descubrimientos de DURKHElM en sociologa o de FREUD en el terreno de la sicologa, que le eran contemporneos y que venan descubriendo las determinaciones sociales que rigen la voluntad y el comportamiento individuales, y de que su aplicacin favoreca claramente el mantenimiento del statu qua, esta teora del "valor social" o de la "economa del bienestar", no tuvo en cuenta ~I conjunto de la sociedad sino al individuo aislado de su contexto. Ella dej su Impronta en desarrollos econmicos posteriores, hasta el punto de que la mayor parte de los autores continan postulando a la neutralidad estatal y a la prevencin de distorsiones en el campo de la asignacin de los recursos, entre los objetivos prioritarios de la poltica fiscal. Con ello, los economistas puros, y sobre todo los tericos de las finanzas pblicas, se crearon barreras que les hicieron difcil participar plenamente de las ideas de intervencin estatal y de justicia distributiva que florecieron desde fines del siglo pasado y a todo lo largo del siglo xx.
L. ROZITCHNER
R.

19 bis 20

(1972). y A. T. PEACOCK (1958).

Cf.

A.

MUSORAVE

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ELEMENTOSDE FINANZASPBLICASEN COLOMBIA

EL MARCO CONCEPTUALDE LAS FINANZASPBLICAS

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En todo caso, en la poca del apogeo neoclsico no se hablaba an de las polticas de redistribucin del ingreso ni de la necesidad de estimular el desar~ollo econmico. Tampoco se inclua la preservacin del valor de la moneda nacional entre los objetivos de la poltica fiscal puesto que se supona, de acuerdo con los preceptos del patrn oro, que no haba lugar a deterioro permanente ~el ,:,alor adquisitivo de la moneda. En igual sentido, no se pensaba en .la conveniencia de promover fiscalmente la generacin de empleo por c~an~o, .baJo los supuestos de una economa que se autoequilibraba, toda interferencia pblica al efecto se Juzgaba redundante, impertinente o directamente perjudicial. Lo cierto es que entre los autores clsicos de los siglos XVIll y XIX Y los neoclsicos de fines del siglo pasado y comienzos del presente, se fragu finalmente la vieja pretensin de hacer de las finanzas pblicas una rama de !a economa regida por preceptos cientficos de carcter ms o menos natur~l .0. universal, .f~rmul~dos con independencia de las situaciones polticas, de las ?osI?:hdades admmI~tr~tI:as, de las exigencias jurdicas y aun de los desarrollos cientficos de otras disciplinas sociales. Hacia fines del siglo XIX, cuando en todo el mundo se iniciaba la fase del intervencionismo estatal, cuando surga la sociologa y los juristas reclamaban un realismo dinmico que renovara su estancada disciplina, cuando la sicologa se alejaba definitivamente de la metafsica y del utilitarismo, just~mente p~r esta poca los economistas refinan finalmente su teora del comportamiento social en torno al clculo de beneficios y sacrificios particulares. Dejaran con ello una profunda huella en todos los financistas o tratadistas de la hacienda del siglo xx. 2.2. LAS FINANZASPBLICASBAJO EL ESTADO INTERVENCIONISTA Los autores clsicos y neoclsicos vivieron la poca del Estado "Ieseferista" y compartieron sus doctrinas. Sin embargo, desde m~diados del .s~gl~ XIX ocu,r~ieron eventos que paulatinamente asediaron a las premisas de equilibrio automatI~o de la economa y de la eficiencia de las reglas soberanas del mercado en maten a de asignacin y distribucin de los recursos sociale~. '( con el cerco al/~is~ez-faire tambalearon tambin las rgidas cortapisas al crecimiento del sector pblico y la circunspeccin de la poltica fiscal y su respeto absoluto a las leyes del m~rcado. Cambiaron entonces el alcance y los objetivos de la poltica fiscal aunque las finanzas siguieron siendo consideradas por lo general una ciencia natural regida por preceptos puramente econmicos. , . Uno de los ms importantes acontecimientos a los que se hace alusin lo fue la Revolucin Socialista de 1848 en Francia. A ella sigui la gran recesin econmica europea de la dcada de los setenta. Y en ese doble clima de presiones sociales y de traumticos ciclos econmicos, surgieron pensadores que llevaron a ,u.n re~lan, teamiento de la accin y de la naturaleza del Estado y, por ende, de la poltica fiscal. Entre tales pensadores se destaca, por cuanto ha tenido .un hond? influjo en la Constitucin colombiana y en general en los pueblos latinos, LEON DuauIT, jurista y tratadista de derecho administrativo, decano de la Facultad de Derecho

de Pars, quien escribi hacia fines del siglo XIX y construy todo un edificio sobre la base de la solidaridad social. Para nuourr, el Estado no es fruto de un contrato entre individuos independientes sino resultado de un cuasicontrato o pacto tcito entre sujetos interdependientes que tienen obligaciones recprocas y necesidades conexas. En contraposicin a la teora predominante de la adicin de intereses y necesidades individuales, DuaUJT postul la solidaridad social como fuente del derecho y del poder poltico. El Estado nace entonces de una deuda u obligacin social para con los ciudadanos quienes, a su vez, tienen tambin obligaciones mutuas. La solidaridad impone deberes a todos los individuos, precisamente para- que esos individuos puedan desarrollar todas sus posibilidades. Por su parte, el Estado tiene la obligacin primordial de crear las condiciones para que los individuos ejerzan y cumplan sus deberes sociales; no solo detenta las prerrogativas derivadas de la fuerza y del poder pblico sino que es tambin -y por encima de todo- el lazo que une a los individuos en solidaridad social a travs de sus funciones de utilidad pblica. Para este propsito, el Estado debe intervenir ampliamente en lo social y en lo poltico con un criterio de servicio, derivado de la solidaridad, que rige por igual a los particulares y al sector pblico: En especial, el Estado debe inmiscurse intensamente en los campos de la educacin, del empleo y de la asistencia social. Para el decano de la Universidad de Pars, la propiedad es una funcin social que implica obligacionesu. Como es lgico suponer, las frmulas tericas de DUGUIT tenan que ver no solo con la Constitucin y el derecho administrativo sino tambin con los criterios de intervencin o de direccin del Estad022, con la magnitud global de su accin y con los albores de una nueva ciencia administrativa, en este caso la administracin pblica, que vena gestndose por la misma poca. Lo que DuaUIT propona no era otra cosa que la ruptura con el Estado liberal y con el sicologisrno individualista que hasta entonces haba animado las doctrinas sociales y especialmente la economa y el derecho. Al lado de nuourr surgieron otros pensadores que advirtieron la situacin de crisis en que se hallaba toda la teora social desde fines del siglo pasado. Ya se tratara del campo econmico, del social o del jurdico, se haca imperativo mirar a la realidad, confrontar la apata y la descomposicin; en pocas palabras, responder
La influencia de DURKHEIM contribuy a que DUGUIT mirara el derecho como fenmeno social, un objeto de reflexin sociolgica. Con todo, DUOUIT fue respetuoso del liberalismo y de la democracia burguesa; su' ambicin era promover la reforma social conducente a un orden ms estable y ms moderno. Ese nuevo orden debla incluir la proteccin de la familia contra la miseria y la injusticia; la extensin de la responsabilidad al campo de la propiedad privada sin cuestionar nunca su legitimidad. Como lo seala ARNAUD, DUGUIT no refexionaba sobre los sentimientos subjetivos de bienestar sino en torno a un principio que l considera.ba cientlfico y racional cual era el principio de la solidaridad, CL A. J. ARNAUD (1976). Amplia influencia ejerci el pensamiento duguitiano en la Reforma Constitucional de 1936 en Colornbia (Cr. A. TIRADO, y M. VELSQUEZ, 1982, pgs. 68 y ss.).
21

como

22 "Intervencionismo" y "diriglsmo " se distinguen segn el grado de injerencia estatal. Cuando se trata de una participacin global del sector pblico se habla de "dirigisrno" mientras que "intervencionismo" se reserva preferentemente para los casos de intromisiones particulares (CL H. PALACIOS 1975, pgs. 220222), En este capitulo las dos nociones se emplearn indistintamente.

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ELEMENTOS DE FINANZAS

PBLICAS

EN COLOMBIA

EL MARCO CONCEPTUAL

DE LAS FINANZAS

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a los interrogantes de la poca-t. Y, sin embargo, si dejamos de lado unos pocos autores excepcionales, encontramos que las finanzas pblicas, que ya para entonces se haban convertido en disciplina predominantemente econmica, tuvieron que esperar a la revolucin keynesiana de los aos treinta para corregir las ideas de "la mano invisible" que asegura el equilibrio automtico de la economa, con su secuela de restricciones al intervencionismo estatal. En palabras de RICHARD MUSGRA VE, "Hacia el ocaso del siglo pasado los escritores de Europa Occidental se embarcaron en una animada discusin sobre la teoria normativa de la determinacin del presupuesto, perspectiva esta que continu en los aos veinte cuando PIGOU aplic su teora de la economa del bienestar a las finanzas pblicas. Sin embargo, en el perodo que va de RICARDO a KEYNES hubo poco inters en las repercusiones de la poltica presupuestal sobre el funcionamiento de la economa. Esta lnea de investigacin recibi grande estimulo durante los treinta, cuando los nuevos conceptos de la poltica fiscal y de las finanzas compensatorias colocaron la politica presupuestal en el corazn mismo de los mecanismos econmicos ... "24. Solo autores como MYRDAL, quien llegara a: ser uno de los grandes tericos de la economa del desarrollo en la segunda posguerra, se declaraban indignados ante el estancamiento de las finanzas pblicas y llamaban a un rompimiento con los preceptos del individualismo utilitarista. A comienzos de la dcada del veinte al escribir sobre el rumbo que deba tomar esta disciplina, MYRDAL deca: "Hasta ahora la teora de las finanzas pblicas no ha desarrollado tan bien como
habra podido la importante tarea prctica de examinar los efectos de medidas alternativas con miras a ofrecer conocimientos bsicos para las decisiones polticas. Entretenida

Naturalmente, aquellos que buscaban recuperar la relacin entre la teora y la realidad concreta, no escriban en el vaco. Inmensos cambios ocurrieron en las doctrinas yen las actuaciones de los gobiernos y de los partidos pollticos desde 1870. Gobiernos como los de GLADSTONE y DISRAELl en Inglaterra o el de BISMARCK y el de la Constitucin de Weirnar en Alemania, introdujeron el pensamiento y la prctica intervencionistas que habran de prolongarse hasta nuestros das26. Surgieron partidos socialistas de todos los matices, algunos de los cuales llegaron a ejercer el poder, dejando un legado de cambios sociales que todava repercuten en la vida de los ciudadanos de esos pases. Aparecieron entonces la planeacin central de la economa, 'la propiedad gubernamental de algunos recursos productivos y la redistribucin del ingreso, como rnet y razn de ser del Estado. Se dio tambin cin pacfica mo, no cabe de voces que de injerencia la Revolucin Bolchevique que puso fin a la Rusia zarista.

Y aunque las pollticas estatizantes de los soviticos se apartaron pronto dela evoluy democrtica que se acogi en otros pases como va hacia el socialisla menor duda de que los acontecimientos rusos reforzaron el coro reclamaban un cambio social y, sobre todo, una ampliacin del mbito estatal.

En el escenario latinoamericano, la Revolucin Mejicana ejerci asimismo influencia sobre el Estado y las finanzas pblicas mediante sus esquemas de estatizacin y nacionalizacin, de educacin gratuita y universal y de seguridad y bienestar social27 De suerte que, cuando lleg la "gran depresin" mundial de los aos 29 y siguientes, ya se haba recorrido un cierto camino de experimentacin y de aceptacin del intevencionismo estatal. De la crisis mundial brotaron las frmulas innovadoras y salvadoras de KEYNES que le atribuyen al Estado un papel definitivo en la preservacin de los niveles de empleo, produccin e inversin y en el mantenimiento del valor de la moneda, y que aceptan el recurso del dficil fiscal para efectos de impulsar o restablecer. el ritmo de la actividad econmica. En cuanto se realizan a travs de la Hacienda, esos propsitos y sus correspondientes instrumentos se

en la bsqueda de principios ficticios, ha logrado poco ms que eruditas exposiciones y pruebas complejas de frases vaclas o de cajn. Empresas ms provechosas han sido descuidadas entre tanto"25.

23 En el campo del anlisis social surgi Auousro COMTE a mediados del siglo pasado y a l le sigui EMILIO DURHKBlM hacia fines del siglo. En el campo del derecho se dinamiza el jusnaturalismo con la doctrina del derecho natural de contenido variable, se introduce la sociologa con Duourr, se habla de la decadencia del derecho con RIPERT y se llama al jurista a constatar los hechos y su significado social con F. GENY.

R. A. MUSGRAVE (1959), pg. 6. G. MYRDAL (1969), pg. 186. Es justo observar que un colombiano como ESTEBAN JARAMILLO, escribiendo en la segunda dcada de este siglo, se mostraba ms avanzado que la mayor parte de sus contemporneos. JARAMILLO no solo aseveraba la naturaleza productiva del gasto pblico sino que, en consonancia con el pensamiento duguitiano, sostena: '''Segn el concepto moderno de la Ciencia Financiera, el Estado es una organizacin cuyo objeto primordial es satisfacer ciertas necesidades pblicas de carcter colectivo, que de otra manera no podran satisfacerse. Por consiguiente, no puede asimilarse su misin fiscal a la del individuo, ya sea como padre de familia o como administrador de negocios particulares", (1956, pg. 25). Y. todava ms certeramente: "La vida de los hombres en sociedad dio origen, no por obra de un contrato o convencin entre ellos, como lo sostena ROUSSEAU, sino por el imperativo categrico de la necesidad, a la existencia del gobierno o sea de un poder encargado de dirigir y regular las relaciones entre los miembros de la comunidad y de defenderla contra las agresiones extraas. Este poder de direccin, de unificacin y de defensa tuvo que ser en los tiempos primitivos de funciones muy limitadas y de mecanismo muy sencillo; pero a medida que la comunidad se fue afianzando, la esfera de accin del gobierno vino a ser cada da ms extensa, hasta llegar a esta maravillosa y complicada organizacin de los Estados modernos ... legislacin, orden interior, administracin de justicia, comunicaciones dentro y fuera del pas, relaciones exteriores, hacienda pblica, guerra, marina, instruccin pblica, manejo
2j

25

de los fondos nacionales, comercio, agricultura. trabajo, obras pblicas, higiene, beneficencia, en una palabra, las principales manifestaciones de la vida moderna, corresponden a otros tantos rganos de la accin de vigilancia, direccin, proteccin y fomento del gobierno". ([956. pg. 23).
26 Habrla notorias diferencias, sin embargo, entre el intervencionismo de GLAOSTONE. DISRAELI y BISMARCK y el de la Constitucin de Weimar. El de los primeros era un intervencionismo profundamente respetuoso de la propiedad privada. restringindola apenas en casos de conflicto con el inters pblico, tal como lo consagrara entre nosotros el intervencionismo de MIOUEL A. CARO en la Constitucln del 86. J. JARAMILLO 1964, pg. 344). Para una presentacin esquemtica de la influencia de la Constitucin de Weimar en la reforma de la Constitucin de Colombia de 1936, ver A. TIRADO Y M. VELSQUEZ (1982) pgs. 76-79. En especial, el constituyente del 36 tom de la Constitucin de Weimar, y a travs de ella de Duourr, la famosa frmula, "la propiedad es una funcin social que implica obligaciones" (ECHANDfA, 1982, vol. 2, pg. 278. 27

A. TIRADO Y M. VELSQUEZ (1982) pgs. 74-76.

entre
111.

Para un ejemplo de las reflexiones que inspir (1975), pgs. 231-238; G. MaLINA (1982), capitulo

los colombianos,

ver C. LLERAS RESTREPO

2 O. Alviar

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conocen con el nombre de "finanzas compensatorias" cias del funcionamiento del mercado bis.

A pesar de que Lord KEYNES escribi desde una perspectiva econmica y aunque por ello comparti con clsicos y neoclsicos la racionalidad hedonista del inters individual, reconoci la existencia de factores que como la tasa de inters interfieren la marcha armoniosa de la economia y apel al Estado para restablecer el ritmo de produccin y para afectar la distribucin operada por el mercado. Es el Estado con iniciativa; el Estado en calidad de promotor; el Estado en la posicin del director de orquesta, corrigiendo las notas desafinadas de ciertos individuos impulsando e imprimiendo ritmo al conjunto social. ' Un humanista colombiano, el doctor DAROECHANDfA, en palabras elocuentes improvisadas en seminario del Colegio del Rosario, indicaba as, muy exactamente _ la influencia de KEYNES en el pensamiento econmico de este siglo:' ' "La economa poltica que era una ciencia casi tan impasible como la fsica se ha venido humanizando en estos ltimos tiempos. y al fin y al cabo CARLOS MARX deca que. el mundo capitalista pareca una gran acumulacin de mercancas; y que no se olvidara que adems de las mercancas haba hombres para que consumieran esas mercancas. Pero tal vez la expresin ms exacta y genial de lo que se llama democracia social es la del ingls KEYNES, que descubri, pregon e hizo aceptar la tesis de que la finalidad de la economa poltica no es simplemente crear riquezas o acumular mercancas, sino hacer que la gente pueda vivir, realizando, logrando el pleno empleo. Eso es cambiar sustancialmente las reglas. Fjense que la economa liberal, la del siglo pasado, era un monstruo ciego al cual le atribuan por su propia virtud el poder de realizar la armona social', la paz social y el bienestar de todos. Y lo ms grave es que fue cierto. Lo que se llama el apogeo del capitalismo es una especie de edad de oro del liberalismo y del mundo occidental. Coincidi con el principio poltico de que la gente hiciera lo que quisiera porque para eso estaban las leyes naturales de la economa: para realizar la justicia, la armona, el bienestar y la paz. Desde luego eso se acab pronto, hasta en los Estados Unidos. Como velamos, en el New Deal de Roosevelt hubo necesidad de que el Estado se metiera en la economa. "Hoy, despus de KEYNES, la economa poltica resulta una ciencia humana. Su finalidad no es, como la de la fsica, descubrir una leyes que no podemos evitar, sino procurar escapar a esas leyes; cu.a?do sea posible, crear una tcnica para escapar a esas leyes si sus efectos son perruciosos, o por lo menos aprovecharlas dndole a su dinmica otro sentido. En cierto modo, lo que hace la fsica: al fin y al cabo sin la ley de gravitacin no subiran los aviones. Lo que pasa es que la economa poltica para el Esado individualista del siglo pasado era el pretexto o la razn de ser de la libertad de obrar; para eso, se deca, son las leyes econmicas; que las dejen actuar, y vern cmo se hace la justicia sola. "Despus de KEYNES sabemos que no es as, que el Estado es para aprovechar las leyes econmcas nicas, para que les hurte el cuerpo llegado el caso y para que busque la finalidad no de que se cumplan esas leyes, sino de que la vida mejore"28. y casi simultneamente con KEYNES, el gobierno de Roosevelt lanz el programa del New Deal en los Estados Unidos. Aunque no parece haber existido influencia del Lord ingls en el primer gobierno del presidente norteamericano, no cabe duda
Cf. R. A. MUSORAVE (1959), parte cuarta. ECHAND1A (1982), 1'01. 1, pgs. 257-258.

de que este impuls polticas intervencionistas de reactivacin econmica y de distribucin del ingreso que bien habra compartido el terico de la economa28 bis. Por los aos treinta y para combatir la crisis, muchos otros gobiernos adoptaron polticas de endeudamiento pblico y de dficit fiscal, que pudieran catalogarse como keynesianas, an antes de que hubiera aparecido la obra cuinbre del pensador ingls en 1936, La teoria general de la ocupacin, el inters y el dinero. Ocurri entonces algo similar a lo descrito por MOLIRE en su comedia El burgus gentil hombre, cuando M. Jordain afirmaba que habla vivido cuarenta afias haciendo prosa sin saberlo. Esos gobiernos hacan keynesianismo sin conocerlo. Con el New Deal de F. D. Roosevelt gana preeminencia wetfare state (estado benefactor o Estado del bienestar) que no debe confundirse con la welfare economics mencionada anteriormente puesto que el Estado benefactor desborda frecuentemente los estrechos cnones de esa ortodoxia econmica. La particularidad del Estado benefactor consiste en la garanta impersonal y general (independiente de la capacidad de pago de cada individuo) de ser receptor de servicios a los cuales tienen derecho los ciudadanos por su calidad de tales. Estos servicios apuntan principalmente al mantenimiento de un nivel mnimo de ingreso, independientemente de lasfluctuaciones del empleo y del mercado en general. Para ello todos los pases crearon mecanismos que en mayor o menor medida aseguraban educacin, salud y recreacin y que atendan contingencias familiares especiales tales como el desempleo, la vejez, la muerte o la -falta de vivendaw. Por el contrario, desde el punto de vista de los ingresos pblicos, se establecieron mecanismos avanzados de tributacin que, si bien tenan una base universal (la renta), gravaban desigualmente a los ciudadanos segn sus niveles de ingreso. Se consolid entonces la tributacin progresiva o distributiva en virtud de la cual se acentan las obligaciones fiscales de las personas con mayores ingresos y se atenan las que pesan sobre los individuos de menores recursos-? bis. Adems, la legislacin fiscal otorg concesiones especiales, en forma de exenciones y deducciones del impuesto sobre la renta, a las prestaciones sociales y a las industrias que generaban nuevos empleos. Las oficinas y dependencias del Estado crecen proporcionalmente a los servicios pblicos; la rama administrativa se centraliza a medida que nacen instituciones

28 bis Sobre la influencia de KEYNES en el Gobierno de Roosevelt, existe una amena descripcin de J. K. GALBRA1TH_ensu libro The Age of Uncertlanty (1977) (pgs. 2[3 y ss.), Segn esta versin, las ideas keynesanas llegaron a Washington por conducto de la Universidad de Harvard y adems, extraamente, por influencia del Federal Reserve Systcm en donde Marriner Fecles, su gobernador, las impuls. LAUCHLlN CURR1E, su principal asistente econmico, fue asistente de Roosevelt a finales de los aos treinta. Roosevelt entr por primera vez al Gobierno en 1933. "La teorla general de la ocupacin, el inters )' el dinero" apareci en [936. 29 Tcnicamente, el salario no es para los keynesianos variable de ajuste sino que se determina "desde fuera", segn la demanda efectiva y el nivel de inversiones. CL B. JESSOP (1980), pgs. 65 y ss.; U. HIMMELSTRANDel. al. (1981), pgs. 255-3[0; S. BOWLES(l98[); A. BRIGOS(1961); 1. GOUOH ([979); S. DE BRUNHOFF ([977); A. RAM1REZCARDONA (1982). 29 bis CH. M. ALLAN ([971), pgs. 13[-147; L. EISENSTEIN (1961). JO Cf. M. E. LEVY ([960); DAS-IDB (1965).

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inmensas destinadas a proveer atencin a toda la poblacin: la burocracia se ensancha, se tecnifica y su comportamiento se rige por normas cada vez ms complejas. Ampliando y profundizando las races napolenicas y las teoras weberanas de la moderna administracin pblica y siguiendo el modelo gaullista de la Quinta Repblica francesa, muchos pases establecen escuelas para la formacin superior del personal oficial y complejos cdigos para el "servicio civil">'. De manera que cuando se combinan las polticas keynesianas de economa mixta con el Estado bienestar, en lo que se ha llamado el keynesian welfare state (Estado keynesiano del bienestar), se llega a la mayor y ms deliberada intervencin estatal en el funcionamiento de las reglas del mercado. Todo con el propsito de estimular la demanda y de preservar el empleo y los niveles de la actividad econmica, de redistribuir el ingreso y de socializar la produccin y la provisin de ciertos bienes de consumo considerados esencalesu, Las orientaciones iniciadas en los aos treintan cobran fuerza cuando, durante la segunda posguerra, los gastos estatales destinados previamente a las actividades militares son canalizados hacia partidas de carcter social>. La misma tendencia se mantendr a lo largo de los aos cincuenta y llegar hasta mediados de la dcada del sesenta cuando comienza a cuestionrsela por doquier. Esa economa mixta gui la recuperacin de pases arrasados por la guerra como Japn, Francia y en menor medida Alemania. Ese fue tambin el terreno donde germinaron las doctrinas proteccionistas y redistributivas de la Comisin Econmica para Amrica Latina, CEPAL, conocidas tambin como doctrinas estructuralistasse, Florecieron tambin en el subcontinente las tesis de la distribucin de la tierra y de la necesidad de crear amplios mercados nacionales para asegurar un desarrollo interno autosostenido. En fin, era una poca en la que drigisrno estatal e intervencionismo econmico, planeacin central y tecnificacin de la administracin pblica, crecimiento del Estado y centralizacin de las finanzas, se confundan en simbiosis indisolubles.
JI Cf. P. BIRNBAUM (1980), pgs. 94-114; R. O. S. BROWN (1975). As lo implantarn en Colombia las reformas administrativas de 1958-60 y de 1968-70. J2 Cf. C. OFFE (1982). n En realidad, ciertos pases europeos conocieron desarrollos del Estado benefactor antes de los aos treinta. En Oran Bretaa, por ejemplo, se iniciaron ciertos programas de seguro y de asistencia social bajo los gobiernos liberales de 1906 a 1914. CL B. JESSOP(1980), pg. 66. Ver tambin O. THERBORN (1981). J4 M. KOGAN(1977), pgs. 401-432. 35 En realidad, LUOWIG ERHARD,cerebro del "milagro e~onmico" alemn, adopt un modelo fundamentalmente neoliberal durante el "perlado de la reconstruccin". Los pilares del modelo eran la preservacin de Ia estabilidad monetaria y la creacin de condiciones para que la iniciativa privada operara sin restricciones. No haba lugar para asignar prioridad al gasto pblico de carcter social (salud, educacin, etc.) ni para elevar los salarios hasta niveles similares al de otros pases europeos. Pero an bajo este modelo el gobierno favoreca a la industria de exportacin o a la industria tecnolgicamente avanzada, orientaba y subsidiaba la produccin del sector primario, nacionalizaba el transporte y los servicios pblicos urbanos y combata ciertos monopolios mientras toleraba el crecimiento de otros. CL J. HIRSCH(1980), pgs. 115-141. 36 Ver, por ejemplo. A. POWER(1982), pgs. 17-26. Aunque el pensamiento cepalino no es de ninguna manera uniforme sino que vara a lo largo del tiempo, especialmente en lo relativo a las polticas de comercio exterior, s es, en todas las pocas, un pensamiento decididamente intervencionista.

Segn veremos ms adelante, fue entonces cuando surgieron las definiciones ms conocidas del ingreso o renta como objeto de la tributacin; cuando se propuso acelerar simultneamente la redistribucin y el crecimiento econmico mediante el impuesto al gasto; cuando se tecnificaron las administraciones tributarias y se desarroll una contabilidad pblica uniforme; cuando ms avanzar.on los impuestos directos a la renta, al patrimonio y a las sucesiones, y cuando mayor injerencia tuvieron las oficinas gubernamentales de planificacin. 2.3. RESURGIMIENTO
DEL LESEFERISMO (EL NEOLlBERALISMO)

Todo ese panorama pareca cambiar hacia fines de la dcada del sesenta. Infla: cin por todas partes, inestabilidad monetaria mundial, empinadas y repentinas alzas de un insumo vital como lo es el petrleo, sucesivas recesiones que en mayor o menor grado se extendieron a casi todos los pases del orbe, economas que emergen vigorosamente en el comercio internacional y paises desarrollados que vuelven al proteccionismo; todo ello modific el marco de referencia de las finanzas pblicas-", El viejo problema keynesiano de la demanda pas a segundo plano. En su lugar, aparecen ahora la elevacin de la productividad y el control de la inflacin como preocupaciones prioritarias de todos los gobiernos. La va recomendada para ambos propsitos es la de la regulacin del crecimiento de la moneda, la supresin del dficit fiscal, la eliminacin de los subsidios, la disminucin de los impuestos directos, la reduccin de la intervencin estatal, el pleno respeto a las reglas del mercado y de la competencia, el abandono de las politicas "paternalistas" que otorgaron seguridad y estabilidad en el empleo y en el ingreso a la clase trabajadora y el suministro de la asistencia social en manos de los partlcularesn. KEYNES,se dice, es el autor intelectual de las rigideces e ineficiencias que plagan las enfermizas economas contemporneas. Quin sino l y el Estado bienestar de los ltimos cuarenta o cincuenta afias violaron la racionalidad econmica creando unos niveles fijos de gasto social que no se compadecen con las cambiantes necesidades de la expansin y el crecimiento? Se levanta el dedo acusatorio para imputarle a los gastos del Estado y al afn por mantener a toda costa el empleo y la utilizacin de la capacidad productiva existente, la doble epidemia de la inflacin y del atraso de un sinnmero de ramas industriales. Se dice que los gobiernos de corte keynesiano en Latinoamrica, arrinconados por presiones encontradas que los hacan dudar entre mantener la ley de la oferta y la demanda y la severidad de las reglas del mercado de trabajo o atender las necesidades del ciudadano y de su familia rodendolo de garantias de bienestar social, terminaron cediendo blandamente a las presiones populares. Para todo ello los keynesianos recurrieron no solo a la polltica fiscal sino tambin a las medidas financieras, con lo cual hicieron imposible la aplicacin de una sana poltica de control rnonetariow,
H. OREFFEet.al. (1980). M. J. Hiscox ,(1982), pgs. 13-22.' J9 S. DEBRUNHOFF (1977); B. CAZES,(1981), pgs. 151-173; S. HUNTlNGTON (1975), pgs. 59-t 18; J. OOLOTHORPE (1978). La crtica al Estado benefactor se ha extendido a la democracia parlamentaria.
37 JB

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Se sostiene que el Estado se ha vuelto excesivamente costoso y anquilosado hasta el punto de ser prcticamente inmodificable, que el presupuesto estatal est dominado por una inercia que lo hace inalterable; que el funcionario pblico goza de tantas garantas y privilegios que est inmunizado contra el sano acicate de la competencia laboral y de la evaluacin de sus rendimientos-e, Desde muchos ngulos se llama al desmantelamiento del Estado bienestar y al empequeecimiento del sector pblicow bis. Es necesario eliminar las garantas de empleo, de servicios bsicos y de nivel de vida. Para ello nada mejor que volver a las reglas del mercado;' que los particulares paguen los costos reales de cada servicio ofrecido; que el desempleo sirva de estmulo a la imaginacin creadora; que se respete el enriquecimiento como premio al trabajo y a las fuentes de ahorro e inversin; que los precios sirvan de filtro al consumo; que el Estado concentre sus gastos en el estmulo a las actividades productivas y competitivas; que se reduzca el nivel de tributacin; que se exima parcialmente de impuestos a la empresa privada, etc. Es paradjico que sea precisamente en la Gran Bretaa, cuna de KEYNES y . modelo universal del Estado bienestar, donde con mayor fuerza se vienen aplicando los correctivos neolberalesu: Los gobiernos y los analistas britnicos vienen sosteniendo que" .. .los costos financieros y de recursos de la implementacin del Estado bienestar impusieron una carga creciente sobre los presupuestos pblicos centrales y locales y contribuyeron a la declinacin industrial de la economa britnica a causa de su desarticulacin con los requisitos de la acumulacin de capital... "42. A esos desarrollos neoliberales de la poltica fiscal corresponde un desarrollo igualmente neoliberal de la teora de las finanzas pblicas. Es as como, a lo largo de la dcada del setenta, la 'mayor parte de los autores participa en una u otra medida de las ideas de la revitalizacin de la economa privada, y de la necesidad de orientar el ahorro y la inversin hacia las actividades productivas ms modernas, promovidas por empresarios particulares, en lo que se ha dado en llamar la supplyside economics o economa de la oferta-s. Ahora bien, la verdad es que la idea de la so berania del mercado nunca desapareci plenamente de la literatura sobre la materia. Segn se dijo, la corriente dominante (y KEYNES' no era excepcin a ella) siempre ha credo que las finanzas pblicas deben obedecer a la suma de los beneficios y sacrificios personales reflejados y ponderados en el mercado. Si aceptaron la intervencin del Estado contraria a las reglas de la oferta y la demanda fue solo para corregir ciertas anomalas y

y as comoaparecennuevasdoctrinaseconmicas quepretendenocuparelvacodejadopor el keynesianlsmo, de la mismamanerasurgennovedadesen materiade rgimenpoltico, generalmenteproponiendo formas populistas o corporativistasdel Estado. Cf. B. HINDESS (1980). 40 KINCAID (1974), pgs. 221-229; Centro de Investigacine Informacin Poltica,Atenas (1982). En materia presupuestal, la reaccincontra la inercia o la inflexibilidadfiscal ao tras ao ha dado lugar a la teoriadel "presupuestobase cero", en virtud de la cual la elaboracindel presupuesto de cada vigenciadebe hacer caso omiso de la distribucinde los recursosen el perodo anterior, esto es, ha de construirsecomosi se tratara del primerpresupuestodel niveladministrativocorrespondiente. 40 bis F. Fox PIVEN y R. A. CLOWARD (1982). 41 M. J. Hiscox (1982), pgs. 3-22; CSE State group (1979). 42 B. JESSOP (1980), pgs. 67-68 (La traduccin es nuestra, O.A.,F.R.). 43 Cf. A. S. EICHNER (1979).

para restablecer el funcionamiento "normal" del que ha sido principio rector de la economa desde la poca de los clsicos+', De manera especial, los economistas puros anglosajones, que tanta influencia han ejercido en las finanzas pblicas occidentales durante la Posguerra, profesan obstinada creencia en los principios utilitaristas y en el carcter estrictamente cientfico de la economa de la Hacienda. Sus muy divulgados textos se caracterizan por una notoria ausencia de consideraciones extraeconmicas que pueden influir en el diseo o en la ejecucin de la poltica fiscal. Esta distorsin profesional puede ilustrarse con un par de ejemplos. En primer lugar, el texto Principies of Public Finance (Principios de las finanzas pblicas), quizs sea el libro ms ledo en esta materia en toda la historia de la Gran Bretaas>. Escrito en 1922 por HUGH DALTON, destacado hombre de Estado y profesor de la London School of Economcs, complet en 1964 su vigsima cuarta edicin. No obstante haber sido escrito cuando ya proliferaban las doctrinas intervencionistas, y haber sido corregido de conformidad con las tesis keynesianas, y siendo su autor miembro del gabinete en el gobierno laborista de Attlee, todava sigue recogiendo como criterio supremo de la captacin y de la asignacin de los recursos pblicos el que los particulares obtengan de la actividad oficial beneficios por lo menos iguales al sacrificio en que han incurrido por la tributacin=. Y esto a pesar de que fue DALTON un decidido partidario de la ampliacin de la actividad del Estado. RICHARDA. MUSGRAVE, economista norteamericano contemporneo, ampliamente ledo y citado como autoridad en todos los rincones del globo, elabor y precis las viej as proposiciones clsicas y neoclsicas e incorpor los nuevos vientos keynesianos en su Teorfa de las finanzas pblicas, editada por vez primera en 195947 All Mus GRAVE reitera que, en principio, el Estado solo debe intervenir cuando el mercado no pueda operar la eficiente asignacin de los recursos. Y procede a puntualizar cules son esas situaciones, clasificndolas de necesidades sociales (atendidas mediante bienes y servicios pblicos o sociales) y de necesidades que sin ser estrictamente sociales han sido reconocidas como meritorias por el conjunto de los ciudadanos (satisfechas con bienes o servicios de mritor", Las primeras se presentan respecto de los bienes y servicios que necesariamente benefician a toda la comunidad, como el aire puro o las vias urbanas, respecto de los cuales no es posible aplicar el mecanismo de exclusin consistente en el pago de un precio por un bien o servicio. Las segundas ocurren cuando, pudiendo aplicarse la exclusin mediante los precios, su carcter de esenciales en la vida moderna, lleva al Estado a garantizar su provisin, como ocurre con la salud o la educacin. Ciertamente, MUSGRAVE aboga por polticas redistributivas en favor de los sectores ms desfavorecidos. Adems, no solo incorpora los elementos de poltica fiscal heredados de KEYNES sino que, haciendo eco a los problemas especficos
40l 45 46 47 48

P. STREETEN (1969), pgs. 216-217. H. DALTON (1964). Ibid., especialmentepgs. 12-16. R. A. MUSGRAVE (1959). Ibid., especialmentela Primera Parle.

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de su tiempo, avanza sobre KEYNES en cuanto ilustra y enfatiza las consecuencias inflacionarias que pueden derivarse de aplicaciones apresuradas de las polticas keynesianas; es sin duda, un adalid de las polticas compensatorase. Pero no es menos cierto que MUSGRA VE atribuye prioridad en sus recomendaciones al respeto al mercado y a la "eficiente asignacin de los recursos" operada por este. De suerte que sus restantes consideraciones son apenas premisas o complementos del funcionamiento normal de la oferta y la demandase. Por otra parte, sin que ello signifique desconocer las inmensas virtudes del trabajo de MUSGRAVE, la verdad es que l tambin ha colaborado con la corriente que pretende basar el carcter cientfico de las finanzas pblicas en el aislamiento privilegiado de las consideraciones econmicas. Si bien admite que la legislacin y la administracin son materias pertinentes, y se muestra sensible al elemento poltico presente en' las decisiones fiscales, para l las finanzas pblicas no son resultado y reflejo de las relaciones sociales, expresadas en trminos legales y econmicos, sino un conjunto de fenmenos esencialmente econmicos a los cuales se adaptan con mayor o menor fidelidad las restantes facetas de la vida en comn. En palabras del autor: "A diferencia de algunos puristas de la economa actual, yo admito que mi motivacin no es solo cientlfica; la conducta inteligente y civilizada del gobierno y la delimitacin de sus responsabilidades constituyen el corazn de la democracia. De hecho, la conducta gubernamental es el terreno de prueba de la tica social y de la vida civilizada. La conducta inteligente del gobierno requiere una comprensin de las relaciones ecoumicas
49 "En preparando este volumen, ca en cuenta rpidamente del mucho trabajo que falta por realizar justamente en las reas tradicionales de la teoria de los impuestos y de los gastos. [Por ello] Lo que esperaba fuera un estudio de las finanzas compensatorias se convirti en un trabajo en el que las polticas de estabilizacin ocupan cerca de una tercera parte del total" (Ibid., pg. VI). (La traduccin es nuestra, O.A., F.R.). Para consideraciones generales sobre las consecuencias inflacionarias de las polticas keynesianas, ver B. FINE(1980), cap. 4; A. GAMBLE Y P. WALTON (1976), cap. 6. Para un anlisis de sus repercusiones inflacionarias en Francia, R. BOYERy J. MISTRAL (1978), caps. 5 y 6. so "Este estudio se divide en cuatro grandes partes. En la primera parte intento ofrecer un marco general para una teora econmica de la unidad pblica, combinando finanzas funcionales como las de estabilizacin con otros objetivos igualmente importantes de la poltica presupuestal, incluyendo la satisfaccin de necesidades sociales y los ajustes en la distribucin del ingreso ... "En la segunda parte trato de la aplicacin de la economla del bienestar a las cuestiones de la determinacin presupuestal. Suponiendo una economa de pleno empleo, la tarea de la poltica presupuesta! es contribuir a una asignacin eficiente de los recursos y a una distribucin propia del ingreso ... "En la tercera parte considero el rango general de problemas usualmente relacionados con In incidencia y con los efectos de la' poli tica presupuesta!... (en este punto) es necesario tomar partido entre el examen de las consecuencias de impuestos y gastos particulares o tratar de los efectos de polticas presupuestales (incluyendo los diferentes gastos e impuestos) sobre las varias unidades de decisin de la economia. Por consideraciones analticas se seleccion el ltimo enfoque. As que dedico un conjunto de capitulas al estudio de la reaccin de 105 consumidores, de 105 trabajadores, de las empresas y de los inversionistas frente a diversas polticas de ingresos y de gastos, manteniendo siempre un estricto marco de equilibrio parcial. "De alll en adelante reexamino el problema en un contexto de equilibrio general ... "En la cuarta parte me dirijo a los problemas de la polltica fiscal en cuanto instrumento de estabilizacin econmica ... la mecnica de las finanzas compensatorias es examinada, primero en trminos del enfoque tradicional, que presta atencin primordial a los efectos el consumo, y luego en un sistema que tiene en cuenta los efectos sobre la inversin, (R. A. MUSOl\AVE, 1959, pgs. VIl Y Vlll) (La traduccin es nuestra O.A., F.R.).

en juego; y el economista,

contribuyendo a esta comprensin, en contribuir a formar una sociedad mejor ... La forma de esta juicios de valor, y es cierto que los juicios de valor, pueden cuestiones que el economista se propone examinar. De alli en la funcin del economista es apuntar a una respuesta objetiva

puede tener. es~era~za sociedad mejor implica estar presentes en las adelante, sin embargo, y ci~ntffica"51.

Las elaboraciones sistemticas de MUSORAVE y de otros tantos autores que lo precedieron, lo acompaaron o lo siguieron en las dcadas del cincuenta y del sesenta, alcanzaron bien pronto enorme envergadura y elegante sofisticacin. Casi podra decirse que todas ellas obedecen a una misma lgica, incluyen los mismos tpicos y siguen un mismo mtodo expositivo. Son textos bien distintos de los escritos por un ESTEBAN JARAMILLO, estos ltimos ms elementales pero tambin ms ceidos a la realidad, ms integrales en sus lemas y enfoques, ms irreverentes (por voluntad o por desconocimiento) para con los dogmas abstractos de la ciencia econmica, ms inspirados en la historia particular de su pas y ms profundamente pragmticos. Para sugerir apenas otro ejemplo contrastante, cunto va del enfoque plural y pragmtico del clsico hacendista italiano EINAUOI a los tratados exclusivamente econmicos de un MUSGRA VE, un SHOUP un DUE, o un PEACOCK? y emre ms voluminosas, autnomas y profundas se hacian las presentaciones de los economistas puros, mayor distancia tomaban las finanzas pblicas de las restantes disciplinas. El lenguaje se hizo esotrico, extrao al entendimiento del ciudadano promedio ya las consideraciones ordinarias del derecho de la administracin. Podra decirse que desde entonces los economistas puros especializados en el rea de las finanzas pblicas no miran ms all de las reglas propias de su ciencia. De suerte que, al final de cuentas, se entroniz en la prctica el "purismo" cientfico que autores como MUSGRAVE o SAMUELSON se proponan evitar52. Toda esa tendencia a la configuracin de unas finanzas pblicas respetuosas de las reglas del mercado se vio reforzada por dos grandes innovaciones fiscales ocurridas durante los aos sesenta y por el apogeo de las doctrinas neoliberales de la Hacienda en la dcada del setenta. En primer lugar, proliferaron las misiones de autores anglosajones destinadas a proponer reformas tributarias en pases del Tercer Mundo. Con mayores o menores diferencias, estas misiones recomendaban un mismo enfoque fiscal a los gobiernos de los pases por ellos estudiados, con independencia de las condiciones sociales particulares de cada pas. Con ello se robustecan las pretensiones de universalidad cientfica de los preceptos abstractos de la economa de las finanzastt. R. A. MUSORAVE (1959), pgs. V-VI. (La traduccin es nuestra, O.A., F.R.). SAMUELSON, premio Nobel de economa, demostr, en uno de 105 trabajos ms citados dentro del campo de las finanzas pblicas, la insuficiencia de la ciencia econmica para establecer la linea dernarcatoria entre lo que deben ser los campos de la actividad pblica y de la actividad privada. P. A. SAMUELSON, (1970), pgs. 179-183. 53 EL programa de Tributacin Internacional de la Facultad de Derecho de la Universidad de Harvard comenz a trabajar desde los aos cincuenta en la preparacin de sendos volmenes nacionales sobre el sistema tributario en un buen nmero de pases del mundo occidental. Este programa buscaba facilitar la comparacin de los distintos ordenamientos tributarios mediante la adopcin de un esquema comn de presentacin que se inici con las publicaciones sobre el Reino Unido de la Gran Bretaa y sobre Brasil. El volumen sobre Colombia fue publicado en 1964. (Harvard Law School, 1964).
51 52

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En segundo lugar, los pases desarrollados, yen especial los de la Comunidad Econmica Europea, comenzaron a abogar por los impuestos sobre las ventas en desmedro de los impuestos directos y particularmente del gravamen sobre la renta. El argumento esgrimido fue el de la necesidad de introducir impuestos que, al igual que el tributo sobre la renta, contaran con una base amplia de contribuyentes; pero que, a diferencia de lo que ocurre con los impuestos directos, fueran de fcil recaudo y no desestimularan el ahorro y la inversin-+. Esta directriz de los paises europeos se propag velozmente por el Mundo Occidental. En la prctica, ella significaba tirar por la borda todos los esfuerzos realizados a lo largo de este siglo para disear un impuesto que midiera la capacidad de pago o de contribucin de cada ciudadano y que gravara de manera diferente a ricos y a pobres con el propsito de producir un efecto redistributivo considerable. A partir de entonces los recaudos por concepto de impuesto a las ventas han venido creciendo ms aceleradamente que los provenientes de los impuestos directos y han llegado hasta a alcanzar lugar de primaca entre todos los ingresos tributarios de ciertos pases.56 Correlativamente, una buena parte de los economistas viene sosteniendo que el objetivo fiscal de la redistribucin del ingreso no ha de atenderse prioritariamente por la va de la tributacin desigual de ricos y pobres, sino por el camino de un gasto pblico encaminado a satisfacer principalmente las necesidades

de las clases populares-t. Las recomendaciones ms recientes sobre el impuesto a la renta tienden a morigerar o suprimir su progresividad-? bis. El sistema impositivo todo se encamina hacia la neutralidad o la proporcionalidad, esto es, a respetar la distribucin del producto social efectuada por el mercado. As las cosas, la teora y la prctica de las finanzas pblicas contemporneas han cerrado, quizs transitoriamente, una de las vas de redistribucin y de reasignacin de los recursos sociales ms socorridas por el Estado benefactor. Con la vigencia del monetarismo y de la economa de la oferta tsupply side

economicsi en los aos setenta se intenta relegar la poltica fiscal a la condicin

de herramienta desueta. Es condenada la utilizacin de las finanzas pblicas; se arguye que, ya sea con propsito de regulacin coyuntural del mercado acorn instrumento de transferencia permanente de recursos entre los agentes econmicos, en ambos casos la intervencin "estatal distorsiona el juego del mercado. An un autor como MUSGRAVE,que no es propiamente un neoliberal, ha dicho recientemente:
" ... el crecimiento del sector pblico no se produce sin efectos potencialmente perjudiciales para el funcionamiento de la economa de mercado; y tales efectos pueden llegar a ser progresivamente severos cuando la dimensin del sector pblico contina aumentando' .

" ... espero que la reciente fuerte tasa de expansin de la participacin del sector pblico llegue al menos a detenerse temporalmente. Si esta es una nota optimista o pesimista .. , lo dejo a su juicio"58. La nica poltica fiscal aceptable es la de la neutralidad, esto es, la que no interfiere con la asignacin de bienes y servicios determinada por el mercado. Para ello, el presupuesto debe equilibrar ingresos y gastos, los impuestos han de ser proporcionales a los ingresos de las personas (y no progresivos o distributivos) y los gastos "improductivos" (principalmente los gastos con objetivos sociales) han de ser aminorados 58bis. En contraste con el lugar secundario asignado a la poltica fiscal, la poltica monetaria se convierte en la ms poderosa palanca de estmulo a la economa-s. Ello se debe a que, bajo los supuestos neoliberales, en todo sistema en el cual la intervencin sea inexistente o indiferente y predecible, es decir, sujeta a reglas fijas y automticas, la estabilidad inherente del sistema podr operar para restablecer la condicin del equilibrio. Solo se requiere que el Estado adopte una actitud' 'transparente", esto es, que la poltica estatal sea neutra con respecto a la actividad real o productiva. Y para ello nada ms indicado que los instrumentos monetarios;

A ese primer proyecto siguieron otros de carcter regional que en Amrica Latina adoptaron el nombre de Programa Tributario Conjunto Uoint Tax Program), auspiciado por la OEA, el BID y la CEPAL y animado por la flosofla de la Conferencia de Punta del Este (agosto 1961). El Programa produjo estudios fiscales detallados de varios paIses latinoamericanos. En este caso los estudios no apuntaban solamente a la difusin y comparacin de los sistemas tributarios sino tambin a la formulacin de propuestas concretas de reforma fiscal. Todas estas propuestas siguieron un modelo fundamentalmente comn, que buscaba conciliar los objetivos de ampliacin del sector pblico entonces existente, de estabilizacin, de distribucin del ingreso y, sobre todo, de creacin de condiciones favorables para una utilizacin mas eficiente de los recursos financieros disponibles. El estudio sobre Colombia vio la luz en 1965 (Joint Tax Program OAS/IDB, 1965).54 JOHN F. DUE presenta sintticamente la vertiginosa acogida de los impuestos generales a las ventas y en especial del impuesto al valor agregado, una forma especIfica de aquellos: "En 1962 el impuesto al valor agregado fue recomendado a los paises miembros por el comit fiscal de la Comunidad Econmica Europea (CEE) y fue posteriormente aprobado por el Consejo de Ministros de la CEE. Alemania adopt el cambio ello de enero de 1968, Blgica y Holanda en la misma fecha en 1969 y Luxemburgo en 1970. Se espera que Italia haga lo mismo dentro de los prximos dos aos. Estos impuestos llegan hasta el nivel de las ventas al detal, al igual que los de Dinamarca, introducidos en 1967, y los de Suecia, en 1969. Noruega estableci un impuesto al valor agregado del 20 por ciento en 1970". (DUE (1970), pg. 12S) (La traduccin es nuestra, O. A., F. R.). Para los argumentos bajo los cuales se compara favorablemente el impuesto indirecto al impuesto directo, consultar la misma obra de DUE, particularmente Cap. l.

57

Ver, por ejemplo

M. SELO'WSKY(1979),

pg.

3.

Anota DUE: "El impuesto fue considerado en los mayores pases latinoamericanos y adoptado por Brasil (los estados) en 1965 y Uruguay en 1968 ... Su introduccin fue programada en Mxico y Argentina en 1970. Una proposicin de impuestos al valor agregado fue sometida al rgano legislativo en Chile en 1969. La Costa de Marfil adopt un impuesto al valor agregado similar al francs. En 1965 el Estado de Louisiana modific su impuesto a las ventas al detal, tranforrnndolo en un tipo de impuesto al valor agregado a los mayoristas que proveen a los vendedores al de tal" . (DUE (1970), pg. 125).
55 56

Nos referimos a las modalidades actuales de deduccin uniforme, de la tarifa nica y hasta de algunas presunciones, todo lo cual se discutir en los captulos siguientes y especialmente bajo el numo 1 del captulo VI.
,7 bis 58

R. A. MUSGRAVE (1980) pgs. 86-87,

C. M. ALLAN (1971), pgs. 80-98.

105.

;8 bis

Cf. DUE, J. F. (1970), Tabla

A-I,

pgs.194-195.

59 Para una buena presentacin de las posiciones keynesanas y rnonetanas en cuanto a su predileccin de instrumentos fiscales o de instrumentos monetarios, ver M. FRlEOIAN y W. HELLER (1969). Ver tambin, MUSGRAVE (1980), pgs. 48-52.

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mediante un control cierto y definido de la cantidad de moneda se luchar frontalmente contra la inflacin, sin preocuparse del dilema inflacin-desempleo puesto que este solo tiene realidad en el corto plazo, esto es, mientras que se restablece automticamente la actividad real de la economa. La poltica monetaria es sana precisamente porque trae aparejada la virtud de la neutralidad; porque, contrariamente a la poltica de ingresos' y de gastos que de una u otra manera discrimina entre los grupos de agentes econmicos, el control monetario, se dice, repercute uniformemente sobre todos los ciudadanos ya sean ellos asalariados, pequeos empresarios o grandes capitalistas. No obstante las intenciones de algunos gobiernos y del pensamiento econmico en los aos setenta, la verdad es que no ha sido fcil reducir el tamao del sector pblico. Todo parecera indicar que, fueren cuales fueren las ideologas en el poder y los tipos de regmenes gubernamentales, la llamada Ley de Wagner continuar aplicndose de manera ms o menos inexorable. WAGNER, un economista alemn . de fines del siglo pasado, socialista y partidario acrrimo del intervencionismo estatal, formul tempranamente la norma segn la cual el tamao del sector pblico crecera con respecto al resto de la economa a medida que avanzara el desarrollo econmico. De suerte que no podra reducirse la proporcin de las finanzas pblicas a voluntad de los gobernantes mientras que los niveles de desarrollo se elevaran o se mantuvieran constantesee. Aunque W AGNER no contaba con un gran acervo de informacin emprica, su formulacin lgica y cuidadosamente elaborada se ha mostrado sorprendentemente resistente al paso del tiempo y al examen minucioso de autores posteriores que solo han logrado introducirle menores cualificaciones: "Hace poco ms de cien aos (en 1873 para ser preciso), ADOLFO WAGNER expres por vez primera su ley de expansin de la actividad del Estado. Propona que un conjunto de fuerzas sociales, econmicas y polticas podran combinarse para generar un crecimiento secular del sector pblico, impulsando en primer lugar la actividad presupuestaria ms fuertemente que et crecimiento de la produccin total. La penuria financiera, piensa, puede impedir la expansin de la actividad estatal, pero a largo plazo el deseo por el desarrollo de un pueblo progresivo siempre superar estas dificultades fiscales. Pocos pronsticos histricos, ... han demostrado ser tan correctos'wt. "La Ley de Wagner, de crecimiento en las actividades estatales es tan universalmente cierta en los tiempos modernos como cualquier generalizacin inductiva de este gnero puede llegar a ser. WAGNER sostuvo que hay una tendencia persistente, tanto hacia un incremento extensivo como intensivo de las funciones del Estado. Nuevas funciones son asumidas continuamente y las funciones antiguas son desarrolladas de manera ms eficiente y en mayor escala. La evidencia de los hechos respalda ambas afirmaciones... Las campaas para economizar, no obstante las influyentes fuerzas que las respaldan, solo producen fluctuaciones temporales en el cre-.
A. \VAGNER (1958), pgs. 1-8. en muchas publicaciones apareciCL R. M. BIRD (1970), pg. 69,

cimiento de las actividades pblicas; no revierten la tendencias ascendente continua"61 bis. y en los aos setenta, a pesar de todos los embates del neoliberalismo, se ha encontrado que no solo no es fcil reducir el gasto de carcter. social o diminuir la inercia presupuestal, sino que las mismas pollticas de la supply side economics o economa de la oferta requieren del estimulo gubernamental a ciertas actividades productivas avanzadas tecnolgicamente o simplemente competitivas en los mercados internacionales. . Dos estudiosos de la confrontacin poltica e ideolgica en tomo a la prolongacin o al desmantelamiento del Estado benefactor, han observado: "No subestimamos la escala y el vigor de la movilizacin gremial contra los programas sociales del Estado. Sin embargo, .. , la economa poltica de la ltima parte del siglo xx no es la de los siglos XVIII o XIX. La relacin entre Estado y economa ha sido alterada drsticamente en formas que ofrecen un poderoso apoyo a la idea de que la gente tiene un derecho a la subsistencia y acciones aisladas o particulares de los poderes legislativo o ejecutivo no podrn extinguir esa idea ... "El lado ideolgico de la lucha es puesto en evidencia por la campaa gremial para revivir la doctrina de la separacin del mundo de la poltica y del mundo de la economa, advirtindonos de las horrendas consecuencias que deja la poltica de gobiernos grandes, Estos argumentos leseferistas sobre los peligros de la interferencia poltica en el funcionamiento del mercado ejercen todava alguna influencia .. , "Sin embargo, la ideologa popular del siglo xx -el punto de vista de que los derechos polticos son tambin derechos econmicos- se halla ms enraizado ahora que nunca y ha sido confirmado permanentemente por las experiencias de este siglo... "62. A su vez, la necesidad de atender simultneamente los conceptos tradicionales y los nuevos conceptos del gasto, ha llevado frecuentemente a los gobiernos a elevar la tributacin, contrariamente a su credo terico y a la plataforma bajo las cuales fueron elegidos. Naturalmente, como ese incremento de la carga tributaria no podra darse en forma de nuevos impuestos directos, sino que por el contrario, estos vienen siendo disminudos sistemticamente, se ha recurrido a impuestos indirectos que gravan pesadamente a los sectores de menores ingresos y que de tiempo atrs venan siendo descartados en la literatura fiscal por anacrnicos e inconvenientes. Tal es el caso de los impuestos al consumo de licor o de tabaco. A ms del resurgimiento de la tributacin indirecta, la ideologa neoliberal de los aos setenta ha introducido tres tcnicas adicionales de las finanzas p blicas todas las cuales penetran la polftica fiscal con la lgica privada o del mercado. La primera de ellas vino a confirmar la sustitucin del criterio de distribucin de la carga fiscal que ya se haba iniciado con la supuesta neutralidad de los impuestos generales a las ventas y de los impuestos al consumo de determinados artculos.

60 61

R. A. MUSGRAVE(1980), pgs. 103-104. Segn RICHARDBIRD, "WAGNER elabor sus ideas extensamente das durante un perodo de cincuenta aos, comenzando en 1863", n., I (la traduccin es nuestra, O. A., F. R.).

61 bis H. DALTON (1964), pgs. 140-141 (la traduccin es nuestra, O. A., F. R.). El autor ingls, pondera, adicionalmente el respaldo categrico que dio WAGNERa la tributacin progresiva (pg. 92). Para un buen recuento de teoras basadas en WAGNERo alternativas a la suya, ver R. M. BIRO (1970), segunda parle. 62 F. Fax PIVEN y R. A. CLOIVARD(1982), pgs. xr, 128, (la traduccin es nuestra, O. A., F. R.). Ver tambin M. J. Htscox (1982): S. DE BRUNHOfF (1977).

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En efecto, en los setenta, la tributacin segn la capacidad de pago (ingreso, riqueza, etc.) de cada contribuyente fue relegada a un segundo plano por el avance arrollador de los gravmenes segn el beneficio que cada ciudadano deriva de especficas actividades pblcassi. y puesto que esas actividades pblicas se traducen generalmente en servicios esenciales de la vida moderna (energa elctrica, telfonos, recoleccin de basura y hasta la salud misma), todos los ciudadanos, independientemente de su estrato o capacidad de pago, se ven forzados a contribuir con sumas, ms o menos similares, al mantenimiento del Estado y de los servicios pblicos, dado que similares son necesariamente sus niveles de consumo de estos suministros vitales. De manera que la ampliacin del principio del beneficio, en lo que tcnicamente se conoce como "tasas" y comnmente como "tarifas", vino a sumarse a la ampliacin del principio de la neutralidad en el esfuerzo de la poltica fiscal contempornea por contrarrestar el viejo objetivo de la redistribucin del ingresos+, Paralelamente, se sostuvo que el Estado deba limitarse bsicamente el mbito de su intervencin a aquellas actividades que fueran "costeables", es decir, que pudieran mantenerse segn las reglas de la economa privada. Ello no solo llev a la elevacin de las tasas o tarifas sino que adems elimin las transferencias' de recursos de las entidades gubernamentales mejor financiadas a las entidades deficitarias. Con lo cual quedaron en la penuria todos aquellos niveles y dependencias administrativas cuyos recaudos propios se hallaban estancados o venian creciendo muy lentamente. Bajo la engaosa bandera de combatir la centralizacin fiscal y de devolver autonoma a los niveles descentralizados se propuso que la calidad de los servicios pblicos ha de ser proporcional al esfuerzo fiscal o al esfuerzo tributario de cada regin, 'de cada poblacin o de cada comunidad. Adems, se pretendi eliminar los subsidios del gobierno central a los institutos descentralizados que prestan servicios de consumo masivo tales como la educacin, el combustible o el transporte en general, con lo cual se infligi un nuevo golpe al propsito fiscal de la redistribucin del ingreso. En sntesis la penetracin del criterio de la rentabilidad, llamado tambin de las tarifas costeables, impulsado frecuentemente bajo las banderas de la autonomia y de la independencia financiera de la administracin pblica descentralizada territorial o funcionalmente, ha contribudo tambin a cambiar la estructura y la orientacin del sistema fiscal contemporneoe. Por ltimo, se ha venido sosteniendo que ninguna entidad estatal debera financiarse con rentas propias distintas de aquellas derivadas de la venta de sus servicios,
63 Para presentaciones generales del principio del beneficio, ver C. M. ALLAN(1971), pgs. 99-130; R. A. MUSGRAVE(1959), cap. 4. Para argumentos recientes en favor de la ampliacin del principio del beneficio, ver R. M. BIRD (1978) y (1976).

de acuerdo con los principios anteriores del beneficio y de la autonoma fiscal. No convendra, por ejemplo, separar ciertas fuentes de ingresos estatales (v. gr. los impuestos sobre la nmina salarial de las empresas) para destinarlo a finalidades especficas tales como la educacin, la salud o la atencin preescolar. Esas rentas, llamadas de destinacin especfica, deberan pasar a engrosar la caja o el presupuesto comn del Estado para de all ser asignados a propsitos comnmente determinados. Se recomienda, entonces, eliminar las rentas de destinacin especfica y observar estrictamente los principios de unidad de caja y de unidad de presupuesto=. La justificacin de esta recomendacin es la siguiente: si se compararen entre s los posibles usos de una gran masa comn de recursos, su empleo producira mayor utilidad que cuando algunos de esos fondos ya estn comprometidos de antemano para un propsito particular que puede haber perdido vigencia o que puede haber pasado a un lugar secundario frente a otros conceptos que se han vuelto prioritarios. Lo que no se dice es que las rentas de destinacin especfica se emplearon profusamente bajo el Estado bienestar con el propsito de garantizar el crecimiento y el mejoramiento de ciertos servicios pblicos juzgados esenciales con independencia de los vaivenes de la situacin fiscal y aun de los caprichos y decisiones de los gobiernos de turno. Eran servicios tan vitales que producan una utilidad social ilimitada, que no admitan comparacin con los restantes conceptos del gasto pblico, que provean el mnimo nivel de vida indispensable para la marcha ordenada de la sociedad y an para el crecimiento econmico. De manera que lo que se oculta tras aquella justificacin de los nuevos principios rectores de la poltica fiscal no es otra cosa que una reversin del ordenamiento jerrquico de los objetivos estatales en virtud del cual se niega prioridad al gasto pblico de carcter social, sometindolo a una comparacin con Jos otros usos posibles de los recursos fiscales .. Si adems se tiene en cuenta que esa comparacin estar animada por los principios del beneficio tangible y de la rentabilidad de las actividades pblicas, se entender que toda la operacin no es ms que una parbola para reincorporar, en todo su vigor, el respeto a las reglas del mercado, a las comparaciones interpersonales de intereses y al llamado principio de la compensacin, donde el mercado solo reconoce como meritorio aquello que se refleja en un precio o en un sacrificio. Habida cuenta de que muchos ciudadanos no gozan de capacidad econmica para hacer valer sus intereses en el mercado, sus necesidades prioritarias no sern reconocidas por el Estado. Al fin de cuentas, se tiene que la paulatina reduccin de las finanzas pblicas a una tcnica universal o a una ciencia natural, el crecimiento relativo de Jos impuestos indirectos, la postergacin de la poltica fiscal redistributiva a la etapa del gastos",

64 En este caso las reformas fiscales van de la mano con las reformas administrativas del Estado. En efecto, las entidades que se valen de las tasas para atender sus finanzas son generalmente empresas industriales o comerciales del Estado a las cuales la Constitucin y las leyes han autorizado constituir un patrimonio propio siguiendo las reglas de comportamiento de las empresas particulares. 65 Como lo dice un observador de la evolucin de las relaciones fiscales entre los distintos niveles de la administracin pblica canadiense, uno de los pases de mayores y ms elaborados desarrollos en esta materia: "Una manera de caracterizar los cambios recientes es definirlos como la culminacin de un traslado de los recursos y de las responsabilidades financieras a las provincias". R. W. BOADWAY 1980, pg. 87), (La traduccin es nuestra, O. A., F. R.).

R. M. BIRD (1978); W. A. BEVERIDGEy M. R. KELLY (1980), pgs. 209-210, 215, 143, 145. Como lo sostiene ROBERTJ. BARRO, una de los autores que, al lado de lvllLTONFRIEDMAN, ROBERTE. LUCAS JR. Y EDMuND S. PHELPS, han venido reviviendo el pensamiento macro econmico clsico en desmedro de las ideas neokeynesianas sobre el papel de las polticas fiscal, monetaria y financiera: " ... el impacto real y completo del sector gobierno se mide por la magnitud y la composicin de su programa real de gastos. El modo de financiacin seleccionado (impuestos corrientes, crdito o emisin de moneda) no tiene ninguna consecuencia". ['vV. H. BUITER, 1980 pg. 785). (La traduccin es nuestra, O. A., F. R.).
66 67

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EL MARCO CONCEPTUALDE LAS FINANZASPBLICAS

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la generalizacin de la tributacin segn el beneficio o segn el principio de la exclusin y la cuasieliminacin de las transferencias y de las renlas de destinacin especfica, terminaron por dar un viraje completo a las polticas fiscales y a la concepcin misma del Estado. Aunque no se ha reducido significativamente el tamao del sector pblico? bis, s se ha regresado al respeto reverencial a las reglas del mercado en menoscabo de los objetivos sealados para la intervencin estatal, y sobre todo de la redistribucin del ingreso, consagrados desde fines del siglo pasado. La "racionalizacin" del fisco es el eufemismo tcnico bajo el cual se ha pretendido encerrar esta reorganizacin del Estado que no es otra cosa que el.trnsito poltico, social y econmico del Estado benefactor keynesiano al Estado liberal monetarista. Adems del respaldo terico, esa transicin cont con un cierto apoyo poltico yelectoral en algunos pases. En palabras de RICHARD M. BIRD y J. G. HEAD: "Los aos 70 vieron dos desarrollos interesantes de la politica tributaria. En primer lugar, en muchos pases industrializados la inconformidad popular y el resentimiento hacia los niveles y las estructuras tributarias imperantes florecieron como no lo hablan hecho hasta ahora. Bajo crecimiento del ingreso real, crecientes distorsiones deriva.das de la inflacin, alta insatisfaccin con la capacidad de los gobiernos para solucionar estos problemas y para ofrecer servicios de manera eficiente, estos y otros factores contribuyeron a la llamada revuelta de los contribuyentes que recibi tanta publicidad, particularmente en los Estados Unidos hacia el final de la dcada. Presiones similares se sintieron en otros pases, como resultado de las cuales se ampli la bsqueda de nuevas y ms aceptables formas de tributacin"68.

3. Resumen

y conclusiones

Hemos pretendido en este primer captulo del libro, situar al lector en el contexto ideolgico de las finanzas pblicas y en la dinmica que el pensamiento universal ha tenido acerca de su contenido y sobre las finalidades u objetivos que ellas estn llamadas a cumplir. Comenzamos por resaltar su importancia, como que los Estados modernos absorben por conducto de los impuestos, tasas y contribuciones, una porcin sustancial del producto nacional y como esta ltima est determinada decisivamente tanto por la conducta poltica de las naciones como por la etapa de desarrollo que ellas muestran. Agregamos que la discusin de estos temas, por la amplia repercusin que tienen en la marcha de las naciones, deben ser colectivas o sociales y ponemos de relieve su contenido jurdico y sus relaciones con la economa, la contabilidad y la administracin pblica, para finalmente concluir en que su mbito es eminentemente poltico. Aadimos que, en nuestra opinin, en la actualidad subsiste y se acenta una discusin muy antigua relativa a la jurisdiccin del pensamiento a que ellas pertenecen. Desde un comienzo ha querido encasillrselas exclusivamente como una rama de la ciencia econmica pura, en oposicin a su carcter primordialmente poltico y rnultidisciplinario. Este enfoque, en opinin de los autores, es nocivo en cuanto
67 bis CL M. J. HISCOX (1982). Con todo las doctrinas reduccionistas estn presentes y hasta llegan a manifestarse en las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional a los gobiernos de pases miembros W. A. BEVERIDGE )' M. R. KELL\', (1980), pgs. 213-215. 68

J. G.

HEAD,

)'

R.

M.

Btan,

(1982),

pg.!.

le imprime una orientacin hedonstica y privativa. Sin embargo, es explicable por el mbito librecambista en que floreci el pensamiento de los economistas clsicos y neoclsicos. Las reglas de la libre competencia y la simetra entre el beneficio y la retribucin, se postulan como las bases intangibles que deben mantenerse, con la finalidad de asegurar que, ante todo, se efecte una eficiente asignacin de los recursos y por ende una mayor produccin. Pero, tambin en opinin a los autores, desde luego controvertible, el orden librecambista comenz a flaquear desde mediados del siglo pasado, en evolucin que se acenta a finales de la Primera Guerra Mundial y luego, ms decisivamente, como resultado de la crisis de los aos treinta para culminar en el welfare state en cuanto a conformacin de la actividad estatal, y en el legado intelectual decisivo que en el pensamiento dejara el primer economista del siglo, Lord KEYNES. De all que a partir del decenio de los aos treinta, los impuestos a la renta de tarifas progresivas se fortalezcan y vengan a constituir el primer recurso fiscal y se implanten y operen con el criterio no solo de recoger los fondos segn la capacidad de los contribuyentes, sino como herramienta de nivelacin econmica y social; y que tambin se ejerzan deliberadas polticas presupuestales encaminadas a contrarrestar los picos de los ciclos econmicos y a utilizar, por ejemplo, los dficits presupuestales con propsitos de estimular la recuperacin, nocin hasta entonces inconcebible para los economistas clsicos, pero lgica al derrumbarse el patrn oro y al convertirse el Estado en promotor del desarrollo yen responsable en cierta medida del nivel de empleo de sus ciudadanos. Y, desde luego, tambin, que empiecen a crecer en proporciones geomtricas los tributos y los gastos con finalidades de seguridad social. Como lo veremos ms adelante, la eficiente asignacin de los recursos como meta nica de la actividad de las finanzas pblicas cedi el paso a otros objetivos como los de la distribucin del ingreso, el crecimiento econmico y la morigeracin de los ciclos. Este panorama empieza a ser objeto de cuestionamiento, en los ltimos veinte aos, sobre su validez y utilidad y surgen, desde la academia y desde diversos sectores polticos, crticas acerbas en cuanto a las secuelas que va dejando en el mundo su establecimiento: agudizacin de la inflacin, ineficiencia del sector pblica, desnimo de los inversionistas privados, holgazanera de los burcratas, disminucin del esfuerzo productivo, gigantismo del Estado, bajos niveles de capitalizacin social, etc. Y, desde el punto de vista electoral, una vigorosa oleada de victorias de los partidos de centro derecha, en los setenta, arrasa con los gobiernos laboristas en Gran Bretaa, demcratas en los Estados Unidos y social demcratas en Alemania y Escandinavia. Se intenta entonces regresar en las polticas econmicas a los modelos clsicos y neoclsicos, con el ropaje de la renovada idea del noeliberalismo que, en materia monetaria, predica la estabilidad a ultranza en el valor de los medios de cambio; la adopcin de severas polticas de restriccin cuantitativa en los medios de pago; la tasa de inters libre como instrumento de estmulo a la formacin de ahorro y a la ms racional asignacin de recursos, que en cuanto al comercio exterior proclama el desmantelamiento de las barreras arancelarias y el enfrentamiento de

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EL MARCO CONCEPTUAL DE LAS FINANZASPBLICAS

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las industrias nacionales a la competencia extranjera, o, en definitiva, que, busca el librecambismo internacional, la realizacin de la divisin internacional del trabajo y la fra vigencia de las ventajas comparativas; que en asuntos cambiarlos, pugna por la eliminacin de los controles y la fijacin libre tambin de los tipos de cambio, resultantes de la operancia libre de la oferta y la demanda; y, finalmente, que en el mbito de las fianzas pblicas aboga por un papel recortado del Estado con la menor injerencia posible en las actividades particulares y, como corolario, reduccin de los impuestos directos, predominio de los indirectos, adopcin del gasto como instrumento de redistribucin y, en fin, recomienda la neutralidad y la llamada transparencia de la accin impositiva del Estado. Pero habamos mencionado antes el tema de los resultados electorales que significaron en la dcada de los setenta un rechazo a las polticas de lo que se consideraba excesiva intervencin estatal y la llegada al poder de partidos de centro derecha en Estados Unidos, el Reino Unido, Alemania y los pases escandinavos. Deben ser mirados estos desarrollos con desdn por quien estudia las finanzas pblicas? Nuestra opinin, ya expuesta a lo largo de estas pginas, es la de que, adems de ser eminentemente poltico el contenido de las finanzas pblicas, las consideraciones de esta ndole no solo no son ajenas a esa disciplina sino que son la levadura o esencia de las mismas. Las confrontaciones por el poder en las urnas y su posterior resultado en el cambio de orientacin poltica y econmica desde la cima, son un elemento decisivo que imprime realidad y validez a la); teoras que construyen sus doctrinantes. An hoy, con gobiemos- neoliberales que rigen la actividad econmica y tienen el suficiente poder para cambiar las legislaciones y adoptan sus postulados en algunos de los pases ms avanzados del mundo, muchas dcadas de intervencionismo dejaron un andamiaje de instituciones, de prcticas y de hbitos tan arraigados, que su eliminacin de raz no es posible. Las finanzas pblicas, en cuanto pertenecen al campo de la poltica, participan, por ello tambin, de la definicin de que esta ltima es el arte de lo posible. El eclipse del intervencionismo, patente hoy en todo el universo, y el predominio del neolberalismo, sern fenmenos transitorios o permanentes? Se habr desterrado definitivamente el keynesianismo? Estar el mundo orientndose hacia un resurgimiento de las ideas de ADAM SMITH? Bien difcil ejercer el oficio desacreditado de futurlogo. Pero segn ha mostrado la historia, las ideas no se destruyen. Y mucho ms en este campo, en donde ellas son expresiones de dos. actitudes antagnicas que se ven presentes desde comienzos de la civilizacin. La balanza de la historia se ha inclinado pendularmente en favor de una y otra. Duda semejante sobre el proceso que seguir la historia en esta ltima parte del siglo.xx, deja tambin vacilante al idelogo del neoliberalismo MILTONFRIEDMAN. En el siguiente aparte de su libro Libertad de elegir. Hacia un nuevo liberalismo econmico, expresa sin ambages su perplejidad. Al transcribirlo, nos parece interesante subrayar cmo l tambin juzga que el elemento ideolgico es el motor que anima las diversas teorlas y polticas econmicas. No coincidimos, empero, en que la nica alternativa futura se encuentre entre uno de los dos extremos, ADAM SMITH y THOMAS JEFFERSON,de una parte, y MARX o MAo de la otra.

"La corriente de opinin hacia la libertad econmica y la actuacin limitada del Estado, en cuya promocin ADAM SMITH y THOMAS JEFFERSSON trabajaron tanto, fluy con fuerza hasta finales del siglo diecinueve. A partir de entonces perdi vigor, en part.e porque el extraordinario xito de la libertad econmica y la actuacin limitada del Esta~o en la consecucin del crecimiento econmico y en la mejora del bienestar de la mayona de la poblacin colocaron en primer lugar los problemas que quedaban por resolver (que por supuesto eran muchos), suscitando un amplio deseo de hacer algo para resolverlos. "A su vez, la corriente hacia el socialismo fabano y la socialdemocracia del New Deal surgi con fuerza, fomentando un cambio en la direccin de la poltica britnica a principios de este siglo y de la norteamericana tras la gran depresin. "Esta tendencia ha durado cerca de tres cuartos de siglo en la Gran Bretaa, y unos cincuenta aos en los Estados Unidos. Al igual que otras tendencias del pensamiento a lo largo del siglo diecinueve, esta se est agotando. A medida que la experiencia ha contradicho repetidamente sus perspectivas, su base intelectual se ha ido minando. Sus defensores se encuentran a la expectativa. Carecen de soluciones para resolver los problemas actuales, excepto una intervencin estatal todava mayor. Ya no pueden suscitar el entusiasmo entre los jvenes que encuentran las ideas de ADAM SMITHo KARLMAX mucho ms excitantes que el socialismo fabiano o la socialdemocracia del New Deal. "A pesar de que la corriente a favor del socialismo fabiano y la socialdemocracia del New Deal ha llegado al punto ms alto que poda alcanzar, por ahora no existe una prueba palpable de si la nueva tendencia de pensamiento se dirigir hacia una libertad ms amplia y una actuacin estatal ms limitada, que siga a ADAM SMITHy a THOMAS JEFFERSSON, o defender un gobierno omnipotente y monoltico, de acuerdo con el espritu de MARXo MAO. No existe respuesta an a esta cuestin vital, bien en relacin al clima intelectual de opinin, bien respecto a la poltica econmica actual. Si juzgamos segn el pasado, en primer lugar la opinin pblica se inclinar por una tendencia determinada y la poltica econmica la seguir"69.

4. Sumario de tesis
1. El Estado recoge y gasta una apreciable proporcin de la produccin total. En Colombia se calcula que ella se acerca al 30070,cuando en otros pases se sita entre un 10% y un 55%. Esta relacin est determinada tanto por la categora poltica del pas en cuestin, como por el estado de desarrollo econmico en que se encuentre. 2. Al captar esa enorme cantidad de recursos y al gastarlos, el Estado influye decisivamente en las formas de vida de sus ciudadanos, en su nivel de empleo, en las actividades productivas, en la oferta de bienes y servicios, en las relaciones poder central-poder local y actividades pblicas-actividades particulares, en la situacin monetaria y de precios y en la orientacin de la poltica de cambios y comercio exterior. 3. La poltica fiscal estudia tales aspectos. Son por tanto las finanzas pblicas una ciencia social con importantes relaciones con el derecho, la economa, la contabilidad y la administracin pblica. Pero, ante todo, son eminentemente polticas. Esto es, tas finanzas pblicas son una ciencia social de contenido multidisciplinario.
69

M. FRIEDMAN y R. FRIEDMAN (1980),

pgs.

392-393.

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ELEMENTOS DE FlNANZAS PBLICAS EN COLOMBlA

4. Se ha pretendido situar a las finanzas pblicas exclusivamente como una rama de la economa. Este intento, muy antiguo, las ha sustrado de la discusin pblica, les ha quitado arraigo, legitimidad y respaldo entre la ciudadana. Adems de que se ha querido darle una lgica de inters privado y regida por leyes universales. 5. En la actualidad, las finanzas pblicas consideradas exclusivamente como campo de estudio de la economa pura, presentan dos vertientes que se inspiran en ese enfoque privatista, las denominadas new welfare economics y social welfare economtcs. 6. Pueden distinguirse tres pocas en las finanzas pblicas: a. Las finanzas pblicas bajo el Estado "leseferista" y "librecambista". b. Las finanzas pblicas bajo el Estado intervencionista y c. Las finanzas pblicas en un Estado neoliberal. " 7. Al nacer la economa como ciencia con ADAM SMITH, este y los economistas clsicos y neoclsicos, vivieron en un mundo librecambista y se juzgaba que la actividades del Estado eran improductivas y que como tales deberan ser reducidas al c~mpo estrictamente necesario para que la iniciativa y la creatividad privadas pudieran desarrollarse con un mnimo de obstculos. 8. La gran depresin del ao 30 precipit la llegada del intervencionismo de Estado. Entonces se juzg conveniente la regulacin estatal de la iniciativa privada y se le asignaron propsitos de crecimiento econmico y de redistribucin de los recursos a la poltica fiscal. Estos dos objetivos, en muchos sentidos contradictorios, deben observar un cierto balance entre s. 9. En los ltimos aoa.de crisis econmica, el mundo ha recibido la influencia del embate de la ideologa neoliberal que cuestiona buena parte del andamiaje del Estado intervencionista. Los pases se mueven entonces entre dos fuerzas cuya resultante final es todava incierta.

CAPTULO

ir

EL MARCO HISTRICO DE LAS FINANZAS PBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX

1. Introduccin Los autores de este libro no son historiadores. Pero s creen que la histori; como disciplina aplicada a las ciencias sociales es auxiliar indispensable para poder comprender a cabalidad tanto la evolucin como el estado actual de muchas instituciones de su mbito. Ella permite que se siten en perspectiva fenmenos sociales y econmicos, cuya explicacin se hace ms ilustrativa si se consulta la marcha de los acontecimientos histricos. Por ello trataremos de presentar rpidamente en este captulo una visin sinttica y sucesiva de lo que han sido las finanzas pblicas en nuestro pas en el presente siglo. As como ocurre con las instituciones polticas y jurdicas que existen en el pas y que son el fruto de aportes ideolgicos que se incorporaron en nuestra Constitucin y en nuestras leyes en virtud de contribuciones intelectuales hechas durante varias generaciones y que se van decantando con el tiempo y como resultado de las controversias que ellas suscitan y del poder creativo que tienen en el comportamiento de la sociedad y de sus integrantes, en el campo de las finanzas pblicas acontece algo semejante como que, y ya lo anotbamos en el primer captulo, ellas son parte de las ciencias sociales y tienen afinidades muy cercanas con la poltica, el derecho, la economa y la administracin pblica. En esta materia los aportes del pensamiento colombiano no puede decirse que se caractericen en forma sobresaliente por su inventiva u originalidad. Desde un comienzo el pas ha sido permeable, en mayor o menor grado, a influencias externas, y ha ido laboriosamente aclimatando en nuestro suelo instituciones, ideas y prcticas que en otros pases de Occidente, cercanos a su cultura y a su idiosincraciar-ya se haban producido. Colombia nunca ha estado aislado ni en el tiempo ni en el espacio a corrientes ideolgicas forneas. y sus legisladores y hombres de Estado, as como sus partidos polticos, han trasladado a nuestro escenario ideas y soluciones que se han debatido en otros pases sobre esas materias. La condicin de lejana y de mediterraneidad que caracterizaron a nuestro pas durante el siglo pasado y gran parte del presente, como resultado de su condicin de pas tropical y montaoso y de su estado de pobreza y escaso poblamiento, no lo hicieron ajeno a que la controversia intelectual sobre los grandes temas del Estado, la poltica, la economa y el derecho que cautivaban la mente de Ios hombres de Estado y de los intelectuales en los pases ms avanzados, viniera a nuestras costas. Aunque con retardo, siempre lleg hasta aqu y anim el debate sobre la clase de pas que queramos construir. Hoy, con el avance espectacular en las comunicaciones, tanto domsticas como internacionales, con la facilidad de los desplazamientos de los colombianos hacia

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LAS FINANZASPBLICASEN COLOMBIAEN EL SIGLO XX

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otras regiones del mundo, con la difusin masiva del libro y la modernizacin de la industria editorial, con los avances innegables que han ocurrido tanto en la cantidad como en la calidad de la educacin y, en fin, con el incremento de la riqueza nacional y de su poblacin y con la certeza cada das ms patente de que nuestra suerte depende en gran parte de saber aprovechar las ventajas geogrficas y culturales que el pas tiene, esa influencia externa ser cada vez mayor y el debate ideolgico sobre los grandes temas intelectuales, polticos, jurdicos y econmicos, tocar ms rpido, ms fuerte y ms cerca a nuestras puertas. La levadura ideolgica que yace en todo el largo proceso de nuestra historia y que en el mbito de las finanzas pblicas dio vida a la controversia, sufri el choque de aplicar esas ideas importadas a nuestra realidad. Cmo llevar a cabo el trnsito del Estado mercantilista colonial a un Estado liberal y dotarlo de suficientes recursos para ejercer su tarea, en un pas empobrecido, con medios de comunicacin elementales frente a una geografa agresiva y casi indomable, con ncleos de poblacin escasos esparcidos en multitud de centros pequeos y aislados, convo'cada permanentemente en el siglo pasado por los caudillos a la guerra civil. y en el presente, superada la ltima contienda de Los Mil Das y amputado su territorio con la prdida de Panam, cmo recomenzar, consolidar la concordia y avanzar en el desarrollo econmico. y ya, en los aos ochentas del siglo xx, poder mirar hacia atrs con satisfaccin porque la lucha no ha sido estril y advertir que los avances que se han logrado son formidables en todos los campos, (educacin, salud, crecimiento demogrfico, aumento del producto nacional, transporte y comunicaciones, empleo, etc.). Y que los retos del futuro son de nuevo colosales: ms equitativa distribucin del ingreso, seguridad, asimilacin de los avances tecnolgicos, erradicacin de la miseria, fortalecimiento de la solidaridad social, etc. y as, pues, no es extrao que, as sea de manera superficial y poco profunda, intentemos en las pginas que siguen dar una visin del devenir histrico sobre el tema de las finanzas pblicas colombianas. Dos grandes idelogos, no comparables por su estatura, pero si cercanos en cuanto a que desde posiciones radicalmente antagnicas buscan interpretar la realidad, emplearon el mtodo histrico para iluminar sus conclusiones. El anlisis de MARX 'se basa fundamentalmente en el escudriamiento de la historia; y la primera obra del economista MILTON FRIEDMAN, que tanta influencia ha tenido en el mundo actual, fue su Historia monetaria de

Adems, en los ltimos aos, se advierte un renacer vigoroso de ese gnero de estudios y gentes nuevas, nacionales y extranjeras, se aplican a analizar nuestra rica trayectoria de pueblo en bsqueda de caminos para su progreso. Entre las primeras se destacan MARIO ARRUBLA, DARO MESA, LVAROTIRADO, JORGE O. MELO, JORGE VILLEGAS(+), NICOLS DEL CASTILLO, ORLANDOFALS BORDA, MEDFILOMEDINA, GERMNCOLMENARES,GONZALO SNCHEZ,MARCOP ALACOSy JESS ANTONIO BEJARANO. Y entre las segundas MALCOM DEAS, CHARLESBERGQUIST, FRANKSAFFORD,PIERRE GILHODES,DANIEL PCAUT, DAVIDBUSHNELL,RoGER J. BREW, KEITH CHRISTIE,CATHERINELEGRAND,R. W. RAMSEY,R. MAULLlN Y J. D. HENDERSON.

2. Esquema de la evolucin fiscal desde la colonia hasta fines del siglo XIX Este captulo se ocupa de la trayectoria de las finanzas pblicas colombianas en este siglo. Sin embargo, hemos considerado necesario dar una breve noticia de los desarrollos de la hacienda desde la poca colonial y en el siglo pasado por cuanto esos antecedentes sirven ele ambiente de fondo a las medidas fiscales y por cuanto algunas de las instituciones vigentes provienen directamente de instrumentos concebidos y puestos en prctica con anterioridad al siglo xx. As, veremos que el impuesto directo sobre la renta o sobre los ingresos vena impulsndose en el pas desde los mismos das de la Independencia de Espaa aunque solo lleg a ser adoptado en 1918; veremos tambin que los estancos coloniales tienen una prolongacin natural en los actuales monopolios departamentales sobre la produccin y consumo de licores. Naturalmente, no es posible hacer justicia a materia tan vasta y a un lapso de tiempo tan amplio en unas pocas lneas. Solo se pretende trazar los lineamientos generales, sugerir algunas hiptesis globales y proponer temas que ameritan investigaciones pioneras o ms profundas. 2.1. LAS GRANDESPOCAS DE LAS FINANZASPBLICAS EN EL MUNDO Y EN COLOMBIA En el captulo anterior examinamos cmo se divide la historia de las ideasy de las polticas gubernamentales en materia de finanzas pblicas, siguiendo los grandes perodos sociales y polticos de la Edad Moderna. As, vimos que existi una poca esencialmente "Ieseferista", que dur ms o menos un siglo, a la que sigui en algunos pases una fase transitoria de un cierto intervencionismo estatal de origen conservador que se extendi entre 1870 y 1930 aproximadamente. Con la Gran Depresin de 1929 se inici en todo el mundo una poca definitivamente intervencionista y animada frecuentemente por ideas y por ideales socialistas. De esta manera llegamos a la fase actual, en la que se ha cuestionado ampliamente la virtud del intervencionismo de corte keynesiano o duguitiano y se ha experimentado con intento de retorno ms o menos fieles al "leseferismo" 'Clsico y neoclsico, pero cuyos contornos y definiciones permanecen todava inciertos .

los Estados Unidos.

Para emprender el intento que nos proponemos debe tenerse en consideracin que las fuentes bibliogrficas ms socorridas han sido las "Memorias de Hacienda" y los pocos autores que en siglo pasado y en el actual, han buscado desembarazar a la historia de sus rasgos accidentales o episdicos y encontrar el hilo conductor de su evolucin. Joss MARiA RIVASOROOT, MANUEL MURILLOTORO, ANiBAL GALINDO, SALVADORCAMACHOROLDN, CARLOS y CLMACO CALDERN Y MIGUEL SAMPER, entre los escritores del siglo XIX; ESTEBAN JARAMILLO, LUIS EDUARDO NIETO CABALLERO, ABEL CRUZ SANTS, LUIS EDUARDO NIETO ARTETA, LUIS OSPINA VSQUEZ, GUILLERMOTORRES GARCA, INDALECIO LIVANO AGUIRRE, GUILLERMOHERNNDEZRODRGUEZ, JAIME JARAMILLO URIBE, ENRIQUE CABALLEROESCOBAR, GERARDOMOLINA, ANTONIO GARCA, JUAN FRIEDE y LVARO LPEZ TORO, en el presente.

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El.EMENTOS

DE FINANZAS

PBLICAS

EN COLOMBIA

LAS FINANZAS

PBLICAS

EN COLOMBIA

EN EL SIGLO

XX

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Pues bien, la historia de las finanzas pblicas en Colombia sigue una trayectoria similar a la que hemos observado en el plano universal. De manera que, guardando el mismo criterio empleado hasta ahora podemos distinguir tres grandes pocas: la mercantilista colonial, la "leseferista" y la intervencionista. 2.2. El.
MERCANTILISMO COLONIAL

En su campaa de captacin del metal precioso los Estados, generalmente representados y controlados por monarcas absolutos, restringan al mnimo sus importaciones de otros paises, con lo cual el comercio internacional era casi inexistente. El intercambio se daba dentro del mismo pas o entre la metrpoli y sus colonias, consideradas naturalmente parte integrante del Estado -colonizador. De all la importancia de conquistar y controlar exclusivamente territorios y poblaciones.

2.2.1. La acumulacin de oro. La primera de ellas, dominada por ideas y polticas

claramente precapitalistas, no pueden en realidad clasificarse bajo el mismo patrn con el que venimos midiendo la cronologa de la hacienda pblica. y ello por cuanto, aunque se trataba de un Estado que a los ojos de la filosofa poltica contempornea sera catalogado de ampliamente intervencionista, obedeca a una razn de ser y a una lgica de comportamiento bien distintas a las del Estado actual. Aquel estaba sujeto a las reglas de la economa mercantil colonial mientras que el Estado que nos ha tocado vivir es capitalista, independientemente de que sea . ms o menos' 'Ieseferista" o intervencionista, en mayor o menor grado librecambista o proteccionista, respetuoso de la autonoma privada o de la solidaridad social, inclinado hacia el monetarismo o hacia la manipulacin de la moneda y las tasas de inters, etc. La sociedad de hoy respeta siempre y en todo caso un mnimo de libertad de actuacin y contratacin por parte de los individuos y no puede sustraerse completa o prolongadamente a las' reglas de la ganancia, de la inversin y de la acumulacin de capital. Estas caractersticas que hoy miramos como naturales eran ajenas al espritu mercantilista que rigi hasta la fecha misma de la Independencia'. El Estado colonial espaol obedeca a un patrn de comportamiento que era a la vez econmico y religioso. En lo econmico se cea a las reglas mercantilistas; en lo religioso se trataba de expandir la fe catlicaz. En virtud de las reglas mercantilistas, la meta suprema del Estado es mantener balanzas comerciales favorables, esto es, alcanzar diferencias positivas entre las exportaciones y las importaciones. Por qu? Porque los saldos netos de exportaciones representaban incrementos en el volumen de oro posedo por el soberano, y el oro era en ese entonces moneda internacional, smbolo y garanta de poder. De modo que entre mayor el volumen de oro acumulado, ms grande el podero blico y superior la capacidad de subordinar militar y econmicamente otros pasess.
I No se conocen buenos estudios comparados de las finanzas pblicas en pocas precapitalistas y bajo el capitalismo. El trabajo de H. HINRICHS (1966) ofrece consideraciones preliminares, especialmente en el capitulo 5. El conocido estudio del sistema feudal de W. KULA (1974) ofrece numerosos elementos que, debidamente organizados, permitirn una comparacin con la hacienda actual. Lo mismo puede decirse de 'la prolija obra de P. ANDERSON (1977) sobre el Estado absolutista. El ensayo de L. VITALE (1971), dirigido especlficamente a la Espaa de los tiempos coloniales, ha sido objeto de amplia difusin en Amrica Latina. 2S. 1. STEIN, )' B. H. STEIN (1970), caps, I y u: R. KONETZKE (1971), cap. 2. Autores como P. ANDERSON (1977) y L. VITAI.E (1971) tienden a subestimar la influencia mercantilista y religiosa en la empresa colonial. Claramente, este es un debate muy amplio, reservado a eruditos historiadores. J "A diferencia de los seores feudales, que obtenlan un excedente de la poblacin sometida a su control para utilizarlo de una u otra forma en la misma regin, el objetivo principal del espaol

2.2.2. Las restricciones al comercio. As se entiende el afn de la Corona espaola por asegurar que ningn otro pas comerciara con sus colonias en Amrica, para lo cual seal taxativamente los puertos desde y hacia los cuales se haca el trfico de mercaderas entre Espaa y el Nuevo Mundo. Toda otra va comercial era prohibda y severamente reprimida+. Internamente se coartaba tambin el intercambio de productos como medida de control del volumen de produccin de cada familia o comunidad y del pago de la exaccin debida a la Coronas. As las cosas, la captacin del oro extrado de las colonias y la regulacin o el monopolio estatal del trfico de mercancas constituan los fines econmicos de la fiscalidad y los hechos sobre los cuales deba recaer la imposicin. 2.2.3. El sistema impositivo. A) Gravmenes a la extraccin de oro y plata. Como es bien sabido, las colonias, y especialmente el territorio que lleg a ser el Virreinato de la Nueva Granada eran particularmente, ricos en .oro. El metal precioso fue captado y acumulado por los reyes de Espaa principalmente mediante impuestos en especie que se denominaron quintos de oro y plata:
"Los quintos de oro y plata constituan el arbitrio predilecto del sistema fiscal de la colonia: eran el Dorado del Tesoro Espaol en estos pases; de tal manera que ningn otro impuesto se encuentra tan cuidadosamente rodeado de precauciones, penas y requisitos para su puntual exaccin corno este.

que emprend!a la conquista o reciba la encomienda, era sustraer un excedente que pudiese ser transferido a' Europa ... Su objetivo fue siempre movilizar ese excedente para descubrir, producir y transportar metales preciosos. Fuera de estos ltimos, no podla producirse casi nada en las Amricas que fuese comerciable en Europa ... " . (C. FURTADo, 1973, pg. 26. Subrayado en el original).
4 "Detrs del viaje de los primeros descubridores, la Espaa cerr el comercio de sus colonias de Amrica a todos los pueblos de la tierra, inclusive a la generalidad de sus propios puertos, reservndolo como monopolio exclusivo, primero al puerto de Sevilla y despus al de Cdiz ...

"Tan estrecha era la prohibicin de comerciar con el extranjero, que la real cdula de 3 de octubre de 1614 ... dice asl: ordenamos y mandamos que en ningn puerto ni parte de nuestras Indias Occidentales, islas y tierra firme de los mares del norte y del sur, se admita ningn gnero de trato con extranjeros, aunque sea por va de rescate o cualquier otro comercio, pena de la vida y perdimiento de todos sus bienes a los que contravinieren a esta nuestra ley ... . Pero no debemos admirarnos de que en esa poca se hubiera expedido la brbara ley, que fue mucha, veces ejecutada a bordo de las naves espaolas, cuando todava en 1740, USTARIZ despus de haber sido Ministro escriba en su Teoria del comercio, capitulo 4, pg. 13, de la edicin francesa lo siguiente: Es necesario emplear con rigor todos los medios que puedan conducirnos a vender a los extranjeros mayor cantidad de nuestros productos que la que ellos nos vendan de los suyos: este es todo el secreto y la nica utitidad del comercio. (A. GALlNOO 1978, pgs. 123-124. Subrayado en el original).
l

autores

Existan, con todo, algunas redes de transporte como R. C. WESr (1972), cap. Y.

e intercambios

que han sido recontrudas

por

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ELEMENTOSDE FINANZASPBLICAS EN COLOMBIA "El rey de Espaa se consideraba dueo nato de todas las minas de metales y piedras preciosas que encerraba el suelo de Amrica, y por eso la ley de los Reyes Catlicos expedida inmediatamente despus del descubrimiento, en Medina del Campo a 5 de febrero de 1504, dice as: 'mandamos que todos los vecinos y moradores de nuestras indias, que compren o saquen en cualquier provincia oro, plata, plomo estao, azogue, hierro u otro cualquier metal, nos paguen la quinta parte de lo que cogieren o sacaren neto; que nuestra voluntad es hacerles merced de las o/ras cuatro par/es, en consideracin a los costos y, gastos que hiciere etc.'''6.

LAS FINANZAS PBLICASEN COLOMBIAEN EL SIGLO XX

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Ntese que estos impuestos y otros sobre la produccin y sobre las personas que mencionaremos ms adelante tales como los diezmos, el tributo de indios, la media anata, los oficios vendibles, etc., no eran gravmenes directos en la acepcin moderna del concepto; no estaban destinados a medir la capacidad de contribucin de los ciudadanos o a estimular la produccin ni tenan carcter universal. Su existencia se deba ms bien a la necesidad de detectar, controlar y regular toda actividad productiva y toda fuente de riqueza; en este sentido participaban de la naturaleza de los estancos . o monopolios y fueron frecuentemente mecanismos complementarios de estos. Lo que llev a don SALVADORCM,rACHO ROLDN a sostener, con la agudeza que lo caraterizaba: " ... una monarqua avara de dinero cre impuestos brbaros, no con el principal objeto de sostener un gobierno regular en la Colonia, sino con el de amontonar riquezas, para continuar guerras desastrosas con que la ambicin de una familia envolva a los pueblos de Europa. Una contribucin personal de trabajo en las minas del rey, de la que todava quedan vestigios, bajo el nombre de trabajo personal subsidiario, fue la primera impuesta sobre los moradores de esta tierra. La capitacin, contribucin directa, le sigui. La tierra, propiedad del gnero humano, los montes, las minas de metales y piedras preciosas, fueron declaradas propiedad de la Corona, con despojo de sus anteriores legtimos dueos. "El diezmo, contribucin patriarcal, enteramente voluntaria y de sentimiento religioso en su primer origen, fue exigido con la espada en la mano, no en nombre de Dios, sino en nombre del rey. Las ramas principales de industria y de sustento, como la sal, el tabaco, el aguardiente, los guarapos, la plvora y los naipes, fueron monopolizados. La quinta parte del oro extrado de las minas particulares, la alcabala, altos derechos de amonedacin, enormes derechos de aduana y otra variada multitud de impuestos completaron la obra de la expoliacin del pueblo. Su enumeracin, su desigualdad y la torpe poltica de imponer crecidas contribuciones a la vez que se estancaban todas las ramas de industria, bastan por s solos para conocer que con ellas no se pens establecer una fuente permanente de rentas pblicas, sino un recurso extraordinario para proveer a los enormes gastos que exigan las guerras de la metrpoli':", B) Gravmenes al comercio exterior. Adems de los impuestos a la extraccin de minerales, tenan tambin importancia los impuestos Sobre el comercio exterior, entre los cuales se destacaba el de almojarifazgo, nombre 'con el cual se conoca lo que hoy denominamos impuesto de aduanas. Estos gravmenes venan a comple- . mentar las rgidas prohibiciones al comercio exterior a las 'que hicimos alusin anteriormente.
6 7

De nuevo, ha de tenerse en cuenta que prohibiciones y gravmenes no apuntaban a estimular la industria domstica, protegindola de la competencia de los productos provenientes de pases ms avanzados. Dentro de la filosofa mercantilista no tena importancia la actividad productiva manufacturera; solo contaban los minerales y especialmente el oro, llave que abra todas las puertas de la poca incluyendo las del podero internacional. Los propsitos de los impuestos al comerco exterior eran entonces el control del trfico de mercaderas con la metrpoli y de recoleccin de fondos para sostener la vasta administracin pblica colonials. Prueba de ello es que los impuestos al comercio exterior cubran tanto importaciones como exportaciones y se cobraban generalmente en los nicos puertos americanos y espaoles habilitados para el intercambio con las colonias. C) Los gravmenes destinados especficamente a fines religiosos.i--Declamos antes que la empresa colonial y en general la razn de ser del Estado espaol no era nicamente econmica sino tambin y, ante todo, religiosa y, en este sentido, inspirada por ideales humansticos cuando no filantrpicos. Este elemento imprimi ciertas peculiaridades en la vida de los territorios hispanoamericanos, que los distingue de sus correspondientes holandeses y britncos. As, la encomienda, quiz la institucin econmica y laboral ms importante en la vida interna de. las colonias ms densamente pobladas, fue concebida con el propsito principal de catequizar a los indgenas. Simultneamente operaba como mecanismo de supervisin de la produccin y de extraccin de rentas en virtud del control del suelo y de la comunidad ejercido por el encomendero. En su afn de transmitir un espritu cristiano, los reyes dictaron medidas que, al lado de la encomienda, equivalan a restricciones a la voracidad fiscalsta de los funcionarios. Se dictaron al efecto providencias que prohibieron la tributacin exagerada de los indios y sobre todo los gravmenes consistentes en servicios personales que desde los primeros aos de la Colonia venan minando la poblacin nativa. Pero capitanes, gobernadores y virreyes, desatendieron las ms de las veces este gnero de disposiciones dictadas desde la lejana Castilla y se atuvieron ms bien a la tristemente clebre frmula de "se obedece pero no se cumple". De manera que en la prctica continuaron imponiendo contribuciones consistentes en trabajo indgena al lado del sistema esclavista legal consagrado para los habitantes de origen africano. De otro lado, el espritu religioso que anim Conquista y Colona demandaba el sostenimiento de la burocracia eclesial, para lo cual se estableci el diezmo o contribucin de la dcima parte del producto bruto de la agricultura y de la ganadera. D) Los estancos o monopolios como fuente de ingresos pblicos.-Al lado de estos y de muchos otros impuestos menores que gravaban dispersamente toda forma de produccin, de propiedad, de comercio interno, de ocupacin o de simple existencia, las arcas coloniales se nutrieron de otra fuente de ingresos tpicamente mercantilista conocida con el nombre de "rentas estancadas" o simplemente "estancos". Estos no son otra cosa que monopolios que se autoatribua el Estado sobre ciertas
8 A. GALlNDO (1978),pgs. 126y ss.; A. LPEZMICHELSEN, (sinfecha),pgs.105-110; J. M. RIVAS GROOT, (1952),pgs. 11-13;S. CAMACHO ROLDN (1976),pgs. 19-20;A. CRUZ SANTOS (1965).

A. GALlNDO (1978),pg. 129. Subrayado en el original. S. CAMACHO ROLDAN (1976),pgs. 19-20.

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ELEMENTOS DE FINANZAS PBLICAS EN COLOMBIA

LAS FINANZAS PBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX Sin embargo, el marco mercantilista impuesto por punto de que todava hacia xiante por parte de quienes existentes en las colonias, el de Tupac Amaru en el

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actividades productivas, generalmente con el pretexto de que su naturaleza viciosa deba ser regulada por el gobierno y en ocasiones arguyendo su carcter esencial para la buena marcha de la sociedad. Privilegio exclusivo del Estado fueron durante la colonia las salinas, el aguardiente, la plvora, los naipes, la amonedacin y, por encima de todos, el tabaco. Varios de ellos subsistiran, bajo justificaciones fundamentalmente iguales, hasta nuestros das. E) El sistema impositivo en su conjunto.-La importancia de cada uno de los distintos tributos y otras fuentes de ingresos coloniales se aprecia en la siguiente tabla:

general de la poltica fiscal sigui observando el sesgo los Austrias desde los das de la conquista, hasta el fines del siglo XVIII la carga fiscal se consideraba asfise ocupaban en las pequeas actividades productivas lo que precisamente dio lugar a levantamientos como Per o el de los Comuneros en la Nueva Granada.

2.3.

LA POCA LESEFERlSTA

TABLA LAS RENTAS HACIA FINES

1I-1 DE LA COLONIA (1796-1800)

2.3.1. La reaccin anticolonial de los primeros aos de la Repblica. Se frustran. las aspiraciones de modernizacin. Es conocido que la independencia se inspir
en las revoluciones francesa y americana y que las gestas libertadoras estuvieron apoyadas militar y financieramente por potencias extranjeras deseosas de acabar con los vestigios del podero espaol y, sobre todo, del monopolio comercial que ejerca sobre las colonias. De hecho las presiones liberadoras XVIII, cuando la inevitable penetracin por la administracin de los Borbones: venan rindiendo frutos desde fines del siglo de las ideas liberales hubo de ser reconocida

Concepto

Suma

(para

el quinquenio)

-Estancos de tabaco y plvora . -Estanco de aguardiantes .. -Aduanas (Cartagena solamente) .. -Aduanas (Cartagena y Santa 'Marta) .. -Alcabalas (1798-1802) .. -Otros (tributos, salinas, sisas, quintos de oro y plata, novenos de diezmos, etc ..

s s

1.891.639 $ 1.486.786 $ 373'.483 484.939 $ 544.960 $ 1.000.000 (aprox.)

"Felipe V hizo venir en masa expertos y hombres de gobierno de Francia y Carlos II! copi, muchas veces indiscriminadamente, las instituciones francesas inspirndose siempre en el pensamiento poltico y en las concepciones administrativas de los Barbones franceses ... "Grandes reformas, particularmente en el ramo de la enseanza, se adelantaron en el Nuevo Reino ... '''Con las reformas en la enseanza comenzaba a hablarse de declaraciones de derechos, de garantas sociales, de igualdad y de libertad, en un lenguaje hasta entonces desconocido ... " 10. Ya desde la segunda mitad del siglo XVIll se venan dictando medidas en libre intercambio comercial que, " ... a pesar de su efmera duracin, trajo considerables beneficios a Espaa y a las Indias. El comercio que hasta entonces solo poda hacerse por los puertos de Cdiz y Sevilla, se cumpli considerablemente por las franquicias concedidas en 1765 y 1768 a otros puertos espaoles. En este mismo ao se permiti el comercio intercolonial entre el Per y Santa F de Bogot, extendi-

Fuente: datos calculados o tomados .pgs. 132-133.

directamente

de A. GALINDO, (1978), especialmente

Lo que viene de decirse sobre la orientacin y sobre los instrumentos de las finanzas pblicas de la poca colonial no significa que ellos hubieran sido los mismos a lo largo de ms de tres siglos de dominacin espaola. En realidad, las polticas fiscales cambiaron frecuentemente, segn las condiciones econmicas y sociales imperantes. Hasta la misma filosofa mercantilista se atenu considerablemente a partir de los reinados de los Borbones. Estos, que haban estado expuestos a las prcticas ya las ideas liberales que se venan introduciendo en otros pases europeos, morigeraron las restricciones comerciales y estimularon la investigacin y la industrias.

9 "Las reformas borbnicas combinaban elementos del viejo mercantilismo con una una nueva poltica colonial que consigui la primera explotacin organizada de las colonias y la primera fase de cambio econmico sostenido. Las reformas, cualesquiera hubiere sido su propsito central, ocasionaron la insatisfaccin creciente de las lites criollas, la progresiva alineacin y subordinacin de la poblacin aborigen y crecientes tensiones entre colonias y metrpoli ... ". El reinado de Carlos 111(1759-88) estuvo caracterizado por una aceleracin de la institucionalizacin de nuevas polticas fiscales. coloniales y

'econmicas para el imperio espaoI... Fue durante este perlodo cuando el Imperio Espaol comenz a adoptar los principios de racionalizacin del iluminismo dentro de la administracin colonial ... "En contraste con la poltica de los ausburgos de permitir a estos y a otros reinos operar sin referencia a un sistema internacional, la poltica borbnica estuvo diseada para promover el desarrollo econmico en las colonias y mayores flujos de recursos al tesoro espaol. Tal vez ms importante que los nuevos impuestos establecidos por los borbones, con excepcin de impuestos especlficos al consumo de tabaco, licores y sal, fue el nuevo rigor con que se recaudaron los impuestos tradicionales. Una de las quejas principales de los comuneros en 1781, por ejemplo, era que las leyes tributarias estaban siendo administradas ms vigorosamente que en pocas anteriores ... ". (W. P. Mc GREEVEY,1971, pgs. 19-25. La traduccin es nuestra, O.A., F.R.). 10 A. LPEZMICHELSEN (sin fecha), pgs. 157-158.

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ELEMENTOSDE FINANZASPBLICASEN COLOMBIA

LAS FINANZASPBLICASEN COLOMBIAEN EL SIGLO XX

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do en 1774 al Per, Nueva Espaa, Nueva Granada y Guatemala, y en 1776 a Buenos Aires. En 1796 se redujeron a una tercera parte los derechos martimos de puerto a puerto americano" I l. Con la paulatina liberacin del comercio habran de entrar en decadencia las viejas fuentes coloniales de ingresos fiscales, basadas en el monopolio estatal y en las restricciones al intercambio. En este sentido, ANiBAL GALINDO da cuenta de algunas de las numerosas medidas de atenuacin de las cargas impositivas coloniales cuando ya se vislumbraba el ocaso del imperio espaol y la Corona se resignaba otorgar concesiones fiscales con miras a reactivar la economa y a mantener la unidad entre Amrica y la metrpoli: " ... en el reglamento del comercio libre del 12 de octubre de 1778 se redujo la contribucin al medio por ciento sobre la plata, como ya lo estaba el oro ... "En la memoria del Virrey Mendinueta, presentada a su sucesor en 1803, se dice que para alivio de la minera haba credo conveniente conservar a los mineros la rebaja de que disfrutaban en los derechos de quinto y cavo ... ". y transcribiendo un texto el Virrey Espeleta en el que se rechaza la propuesta de constituir el estanco de la quina: "El seor Arzobispo Virrey propuso el estanco de quina por cuenta de la Real Hacienda, y aunque su Majestad no lo ha resuelto, conviene decir aqul que no es conveniente, como tampoco el de ningn otro fruto o produccin del Reino; que antes bien se deben dejar en libertad para que los exporte el comercio; y que en la satisfaccin de los moderados impuestos que se les carguen a su entrada a los puertos de la Metrpoli encontrar el Rey ms seguras utilidades que en los estancos demasiado dispendiosos para la Real Hacierida, y mal recibidos del pblico"12. Es comprensible que habiendo crecido en ese clima liberador, los gobernantes de los primeros aos de la Repblica aspiraran a borrar por completo todas las herencias restrictivas del rgimen espaol para poner en su lugar las novedosas ideas de respeto a la iniciativa individual y de justicia redistributiva que se venan discutiendo en Inglaterra, Francia y los Estados Unldost-. Ese espritu liberatorio. contribuy a la atomizacin de la Nacin en pequeas unidades locales de gobierno durante la llamada Patria Boba. Fue una poca de federalismo extremo, originada en el vigor de los cabildos y de las comunidades durante la primera independencia. Con los primeros aos de la Repblica se instaura un rgimen centralista, emanado de la unidad militar que fue necesaria para doblegar los intentos espaoles de reconquista. Adems del centralismo; hubo continuidad en algunas de las polticas coloniales mercantilistasi+. Por el contrario, comenzaron a desmontarse algunas II lbid., pg. 159. 12 A. GALlNDO (1978),pgs. 129-132. IJ SegnJARAMILLO URIBE, el pensamientocolombianodel sigloXIX era "un pilagode ideologias en que se combinaban por partes iguales el utilitarismo de BENTHAM y el utopismo de FOURIER, el individualismo anarquistade PROUDHON y el liberalismoeclcticode SPENCER con las ideas de la Enciclopediay las ms extraas doctrinas espiritistas,deistas y evolucionistas". (J. JARAMILLO URIBE, en El pensamiento colombiano en el siglo XIX, citado por J. A. BEJARANO (1976),pg. 12). Ij " ... continuabandominandoen Europa, en todo su crdito, las funestasdoctrinasde la balanza de comercioy dei sistemaprotector: el dia no haba llegadoan para las verdadestan sencillascomo fecundasde la libertad de los cambios". (A. GALlNDO, 1978, pg. 142).

instituciones espaolas restrictivas del trabajo libre o del uso de la tierra, desmonte que se prolongara ms adelante por los regmenes liberales de mediados de siglo. Se decretaron entonces la libertad de pastos (1821), la aplicacin de ciertos inmuebles de la Iglesia a la enseaza pblica (1821) y la extincin de mayorazgos (1824). Pero fue tal vez en materia fiscal donde se produjo el mayor intento de ruptura con el restrictivo espritu mercantilista colonial. La primera reaccin de los patriotas, una vez tuvieron en sus manos el gobierno, consisti en sustituir estancos, alcabalas, diezmos, etc. yen disear un complicado impuesto directo sobre los ingresos, que recogiera las ms modernas teoras sobre la tributacin. Puede decirse que desde la Constitucin de 1811 la potestad tributaria y la actividad estatal tienen su razn de ser en la necesidad de estimular, robustecer o reorientar la gestin privada: "La misin del gobierno, como en todas las constituciones liberales, era la de garantizar los sagrados derechos de propiedad, libertad individual, seguridad, inviolabilidad de la correspondencia, y an cuando se consideraba como religin de Estado a la catlica, apostlica y romana, los sagrados derechos de la religin, lo cual poda entenderse como un germen de libertad de conciencia ... ". "Un capitalismo criollo, desdeable en cifras, si se compara con el de otros Estados comenz a abrirse camino con las msmas armas, los mismos recursos y las mismas consecuencias que en Europa y en los Estados Unidos de Norteamerca. El derecho de propiedad sometido hasta entonces a la rgida intervencin estatal, no solo afect las normas del gobierno sino que alter definitivamente el criterio pblico sobre estos mismos problemas" 15. Sin embargo, esta reorganizacin fiscal, tan global como compleja, choc con la dura realidad de las dificultades administrativas, de las resistencias sociales y de la pobreza general de un pas atrasado y endeudado por las guerras, todo lo cual impeda la implantacin efectiva de un gravamen directo sobre la renta. De manera que desde 1810 y hasta mediados del siglo se conserv, a regaadientes y en medio de intentos -y a veces elaboradosdebates, la esencia del rgimen fiscal espaol. "Los gobiernos republicanos continuaron la tarea de abolir las instituciones y las politicas coloniales que ya haban comenzado los Barbones. En materia de administracin fiscal, de regulacin del comercio, de promocin de la industria y de la agricultura, de poltica de tierras, de poltica laboral, de trabajos pblicos y de otras reas de inters pblico, los primeros gobiernos republicanos no trazaron nuevas cartas de navegacin ni exploraron fronteras novedosas. El laissez-faire se arraig ms fuertemente en las mentes de los hombres de Estado despus de la Independencia; pero no fue posible que el gobierno abandonara las fuentes tradicionales de ingresos, en especial la del monopolio del tabaco" 16.
Por ello, despus del fracasado experimento de don Pedro Gual, quien promola aprobacin de la contribucin directa (ley del 29 de septiembre de 1821), los gobiernos de las dos dcadas siguientes fueron cautos en cuanto a la viabilidad
VIO

15 16

A. LPEZ MICHElSEN (sin fecha), pgs. 237, 240-241. W. P. Mc GREEYEY (1971),pg. 23.

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ELEMENTOS DE FINANZAS PBLICAS EN COLOMBIA de

LAS FINANZAS PBLiCAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX

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de drsticas modificaciones en la estructura fiscal del pas, Don Jos Ignacio Mrquez, por ejemplo, observ en su Memoria de Hacienda de 1831:

rabies consecuencias el sistema del arrendamiento de las rentas; aumento extraordinario de los gastos de recaudacin de los impuestos, con grave mengua de los intereses del fisco nacional y del fisco de las entidades polticas locales" t9,
xtx. La penuria fiscal, Pero la llama del leseferismo europeo sigui soplando vigorosamente en la nueva repblica.w. Con el surgimiento de partidos polticos de perfiles ms o menos definidos recobr fuerza el afn innovador dentro de las mentes ms liberales, Fue as como cristalizaron, hacia mediados del siglo, una serie de reformas tpicas de la burguesa de la poca, Entre las ms importantes de ellas se contaron la extincin definitiva de la esclavitud, la vinculacin de los fundos de la Iglesia al comerciov., la adopcin de constituciones federales y cdigos y programas educativos heredados del imperio napolenico y de la filosofa utilitarista britnica, Esa fiebre de reforma se manifest asimismo en el campo fiscal con la eliminacin parcial de los estancos, con la paulatina supresin de menores y engorrosos impuestos coloniales, y sobre todo, con la suscripcin de un librecambismo radical que abri las puertas a las mercaderas extranjeras y disminuy los recaudos por concepto de impuestos de aduanas, Juzgado en perspectiva histrica, ese liberalismo radical fue no solo tardo con respecto a las inquietudes que se ventilaban en Europa sino ampliamente perjudicial para la actividad productiva domstica y para las esperanzas de justicia que complicaban ocasionalmente el panorama social del pas, El librecambismo afect a los artesanos, principal fuente de la produccin domstica-t. Estos se organizaron en un importante movimiento social y dividieron al partido liberal en torno al primer gran conflicto de clases sociales conocido por el pas22, Esas mismas posiciones leseferistas y librecambistas afectaron tambin y principalmente al fisco nacional,' habindolo sumido en una profunda ruina, de la que solo se recuperara transitoriamente durante la bonanza ocasional de la mayor parte de la dcada del 70, Ello por cuanto las reformas, si bien modernizantes con relacin a los anacrnicos instrumentos mercantilistas coloniales, no sustituyeron las antiguas fuentes de ingresos pblicos por otras ms acordes con el nuevo funcionamiento

"Parece pues, que deben preferirse las contribuciones indirectas, y que las directas solo deben establecerse para cuando, aumentados, los gastos por un caso extraordinario sea necesario tambin aumentar las rentas pblicas" 17, y don Mariano Calvo y don Rufino J, Cuervo, secretarios de Hacienda en 1841 y 1843 respectivamente, despus de ponderar minuciosamente las ventajas de equidad de la contribucin directa, advertan en su Memoria: "Entre tanto, es necesario echar los fundamentos de este nuevo sistema que concilie la igualdad con las necesidades a que es preciso ocurrir, y es por estos motivos que (sic) me atrevo a proponer al Congreso el establecimiento de una nueva contribucin en calidad de subsidiaria: sin alterar las ya establecidas", "La contribucin directa, aunque justa y basada en los sanos principios de igualdad, supone para su establecimiento la formacin de catastros que en muchos aos no tendremos, y un grado de civilizacin en el pueblo que todava est lejos de haber adquirido, Ella, pues, si ahora hubiera de establecerse, correra la misma suerte que tuvo la que decret en das de gloria, de ilusiones y de engaosas esperanzas, el Congreso constituyente de 1821" rs, Fue necesario esperar a la mayor autonoma de las provincias en la dcada del cuarenta, al federalismo y a la entronizacin del radicalismo liberal para que las provincias, respaldadas por las propuestas de dirigentes como Castillo y Rada, Murillo Toro, Camacho Roldn, Miguel Samper o Rivas Groot, introdujeran nuevamente la contribucin directa sobre los ingresos hacia mediados de siglo, Entre tanto, la situacin de hacienda era confusa; las numerosas contribuciones seguan siendo pequeas y engorrosas y las competencias fiscales entre los distintos niveles del Estado eran imprecisas y se prestaban a conflictos y duplicidades, no obstante los repetidos intentos por lograr su simplificacin, especialmente en los impuestos al comercio exterior. La poltica fiscal oscilaba entre propuestas de tributos directos y multiplicidad de antitcnicos gravmenes indirectos; la administracin tributaria era particularmente deficiente y las mltiples rentas de destinacin especfica impedan el manejo unificador del presupuesto pblico, y segn veremos, as seguira siendo a lo largo del siglo hasta as reformas constitucionales de 1886 y de 1910, cuando se restablecen principios de ordenamiento racional de la estructura fiscal: "La hacienda nacional fue un caos durante los primeros lustros de vida independiente; leyes inconexas, inarmnicas, desordenadas, tributos multiples, diversos, aun opuestos entre s; funcionarios que no tenan competencia administrativa claramente sealada; impuestos cuyo producido se dedicaba a sufragar determinados gastos, violndose en esa forma la unidad de caja, principio fundamental de toda hacienda pblica bien organizada; procedimientos primitivos de recaudacin, entre los cuales sobresala por sus deploCitado en L, E, NIETOARTETA (1975), pg. 101. Citado en L. E, NIETOARTETA (1975), pgs, 102-103,

2,3,2, Las reformas liberales de mediados del siglo

17 18

L. E, NIETOARTETA (1975), pg. 160, En general, ver LOdoel capitulo >:11', Como lo dice Un autor a propsito del espritu de nuestras constituciones: "La Constitucin Politica de Colombia ha sido la misma en sus lineas fundamentales desde 1811 hasta nuestro das. El principio de que la soberana reside esencialmente en la Nacin, o sea el dogma rousoniano de la soberana popular, ha permanecido inalterable a travs de todas las constituciones y de todas las reformas que han tenido lugar en casi un siglo y medio de vida independiente, y las garantas ciudadanas del derecho sajn y de la Revolucin Francesa se han conservado prcticamente inclumes durante el mismo perodo",", A, 'LPEZMICHELSEN (sin fecha), pg. 243, 21 L. OSPINA VASQUEZ (1979), 22 La conocida divisin entre Glgotas y Draconianos, en la poca de las llamadas sociedades democrticas de artesanos y de la presidencia del general Mela, uno de cuyos voceros compendiaba as los propsitos iniciales de ese fugaz gobierno: "1. Convocar al pueblo, para que manifieste su voluntad sin interferencia de los polticos, los demagogos, los embaucadores y los prejuicios constitucionales, "2, Castigar el monopolio y cobrar fuertes derechos a las mercancas extranjeras, "3, Suprimir las leyeseclesisticas que han dividido al pueblo en partidos", (G, VARGAS MARTINEZ
19 20

1972, pg.

91),

3 O, Alviar

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ELEMENTOSDE FINANZASPBLICAS EN COLOMBIA

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de la economa republicana. Por otra parte, la misma filosofa liberal heredada de Europa y de Norteamrica se opona al Estado fuerte colonial y respaldaba la idea de un sector pblico pequeo que no interfiriera con la iniciativa particulares. Enumeramos sintticamente los factores que se conjugaron para determinar la crisis fiscal permanente de la segunda mitad del siglo pasado: 1) La poca estuvo dominada por el pensamiento rousseauniano contractualista de origen francs y por la filosofa utilitarista e individualista asociada, entre otros, con el filsofo y jurista ingls JEREMAS BENTHAM24. Ambas corrientes inspiraban ideolgicamente la pequeez y la pasividad del Estado con relacin a la sociedad civil. Excepcin hecha de pensadores y hombres de Estado tan pragmticos, realistas y progresistas como don SALVADOR CAMACHOROLDN25, los dems intelectuales basaban sus recomendaciones en los manantiales europeos del pensamiento liberal manchesteriano. Poco importaba que la mayor parte de ellos fueron legos en el razonamiento econmico de sus contemporneos en el otro lado del Atlntico y que limitaran su destreza a los campos del Derecho y de la Filosofa. Cont para el desarrollo de nuestras ideas sobre el Estado y la sociedad la manera gratuita e irreflexiva con que trasladamos el laissez-falre a nuestro pas, haciendo caso omiso de las necesidades y peculiaridades de la sociedad colornbanaas, Libertad individual, autoLJ Para descripciones del elevado grado de centralizacin e intervencin del aparato estatal colonial, ver J. M. OTS CAPDEQUI (1950), pgs. 194-215; A. LPEZ MICHELSEN (sin fecha), captulo VII. Ntese que el estado colonial podia ser" fuerte" pero no intervencionista en la acepcin moderna del trmino. No obedecla a la necesidad de combinar la iniciativa privada con el inters pblico sino a' la pretensin monrquica de nutrirse de todos los manantiales de riqueza existentes bajo su territorio. Se inmiscula tan ilimitadamente en cuestiones de fe, de idioma y de educacin, que difcilmente se poda distinguir entre lo pblico y lo privado a la manera como lo hacemos hoy en da. No existan, estrictamente hablando, ciudadanos libres; solo habla distintos grados de sumisin al trono. 24 J. JARMIlLLO URIBE (1964). Algunos estudiosos y dirigentes de la poca atribuyeron enorme influencia a la Revolucin Francesa de 1848, tesis esta que ha sido fundamentalmente criticada por L. E. NIETO ARTETA (1975), capitulo XVI. 25 "Mientras JOS MARIA SAMPER se ocupaba del orden institucional a travs de la, elaboracin de una teora que sustentara los principios constitucionales del Estado burgus, mientras MIGUEL SAMPER aclaraba en qu consista el liberalismo que todos pregonaban pero muy pocos entendlan, mientras MURILLO TORO y FLORENTINOGONZLEZ legitimaban las reformas con la economa clsica, CAMACHO ROLDN se ocupaba de cosas menudas y menos ostentosas, pero de las cuales, en ltimo trmino, dependa de manera concreta el progreso nacionaI... "Quiz porque CAMACHOROLDN, aunque liberal, no se enred en la discusin sobre los adjetivos que mejor correspondan a un sustantivo cuya existencia no estaba del todo resuelta, quiz porque no se preocup demasiado de saber si la repblica debla ser liberal o lo que fuera, sino solo de ensear la necesidad de que fuese ante todo repblica, es decir, definida por la solidez de su base econmica antes que por la teora subyacente en sus instituciones, nuestras historiadores han reconocido en l apenas un poltico de segundo orden". (J. A. BEJARANO 1976, pgs. 13-14).
26 Se hace esta aclaracin por cuanto algunos historiadores, admiradores tienden a minimizar y aun a ridiculizar los aportes autctonos de hombres SAMPER o SALVADORCAMACHO ROLDN por el solo hecho de que no haban y con reverencial respeto a S~IITH o a RICARDO:'

noma regional, impuestos directos y libre comercio de la tierra fueron ideas que nuestros dirigentes de mediados de siglo abrevaron en los mismos manantiales extranjeros; 2) La sociedad colombiana de las primeras dcadas de vida republicana estaba agobiada por la pobreza y por el endeudamiento externo contrado principalmente con ocasin de las gestas Iibertadorasr'. 3) Con el triunfo de las ideas liberales se dio un viraje a las politicas econmicas y a la estructura fiscal del pas, tan radical como des adaptada a nuestra realidad; tngase en cuenta que aun pensadores tan autnticos y autctonos como ANBAL GALINDO fueron vctimas del optimismo leseferista y saludaron con benepltico la nueva ideologa liberal:
"El ao de 1845 cierra el perodo del quietismo y del miedo a toda innovacin econmica, que habia dominado desde 1831; y el ao de 1847 abre rotundamente la era de las grandes reformas liberales, que son como los orgenes de este movimiento progresista, que con ms o menos fijeza, pero ya sin retrogradar, ha seguido el pas desde aquella poca, y que en pocos aos ms lo conducir a poner en accin los elementos vitales de su prosperidad. "Al llegar aqu, se ve que el curso de las ideas cambia bruscamente de direccin y de aspecto, como se ven el sesgo y el cambio de color en las aguas de un ro que entra en el mar. De las estrechas ideas que buscaban el desenvolvimiento industrial y mercantil del pas en la imposicin de derechos restrictivos, para favorecer las toscas y escasas manufacturas del pas, se pasa de un solo golpe a las grandes ideas econmicas, que midiendo la riqueza, no por la intensidad del trabajo, sino por su relacin con la suma efectiva de bienestar y de satisfacciones que l nos procura, hacen solidario el progreso de todos los pueblos de la tierra, y van a buscar el resultado econmico del trabajo inteligente del hombre en la unidad del mercado del mundo. Pero como un cambio tan notable no puede explicarse, y menos en un pas incipiente como el nuestro, que siempre ha recibido el impulso de las ideas extranjeras, por un simple cambio de administracin ejecutiva, o por el ingreso de determinada persona en los consejos del gobierno, la historia debe buscarlo, y as lo hallar, en el movimiento de las ideas econmicas que por aquel tiempo predominaban en la politica comercial de la Gran Bretaa, que es la que ms ha infludo en el curso de nuestras ideas a este respecto".

de la economa clsica, de estado como MIGUEL ledo con suficiente celo

"La teora econmica que conoci la generacin del medio siglo, al igual que las dos generaciones anteriores, no pas de las ideas de los mercantilistas y los sicratas vulgarizadas en algunos manuales de uso corriente. En efecto, desde la 'original' traduccin libre del tratado intitulado ECOIIOmfa Polltica, folleto atribudo a FRAY DIEGO DE PADILLA, se prolonga una tradicin situada a medio camino de la

fisiocracia y del mercantilismo: JOAQuN CA~'IACHO propaga las ideas 'de los fisicratas hacia 1810, SANTANDER gusta de citar a NEEKER y COLBERT, y tanto MURtLLO TORO como SALVADOR CAMACHO invocan descaradamente a QUESNAY para sustentar una extravagante propuesta de impuesto nico con cen aos de retraso. El liberalismo clsico ingls de SMITH y RICARDO, exceda el talante afrancesado de la cultura colombiana, al tiempo que por su carcter abstracto se ajustaba menos al realismo poltico con que se abordaban los problemas econmicos de entonces, que el pragmtico mercantilismo, el cual, sin llegar a adquirir el estatuto de una teoria, proporcionaba en todo caso recomendaciones de orden prctico y de fcil comprensin. La lectura del popular manual de JUAN BAUTISTA SAY y de BENTHAM fue tal vez el nico contacto con la economa clsica; pero incluso FLORENTINO GNZALEZ, al parecer el nico que haba ledo seriamente a S~IlTH, terminaba por reducirlo al mensaje librecambista, cuya justificacin, segn GONZLEZ habra de encontrarse en las ventajas de la divisin del trabajo". (l. A. BEJARANO, 1978, pgs. X-XI). (Subrayado en el original). Para una presentacin ms respetuosa del eclecticismo realista y hasta de las inconsistencias del pensamiento colombiano en bsqueda de soluciones propias, ver J. JARAMILLO URIBE (1976), pgs. 246 y ss.

n 1. M. Rrvxs GROOT (1952); M. DEAs (1980),

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ELEMENTOS DE FINANZASPBLICASEN COLOMBIA y trasladndolas

LAS FINANZAS PBLICASEN COLOMBIAEN EL SIGLO XX

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y continuaba GALINDO ponderando las polticas britnicas sin beneficio de inventario a la situacin colombiana:

tabaco en toda la Repblica a partir del 10 de enero de 1850. Es decir, pusieron fin al estanco o monopolio estatal del tabaco, hasta ese momento una de las principales fuentes de ingresos pblicosu. 32.
JI Nuevamente, las opiniones son encontradas al respecto. Los defensores de la medida han demostrado irrefutablemente el aumento de la produccin de la hoja a partir de la liberacin del cultivo y del comercio (A. GAUNDO, 1978, pgs. 166 y ss.). Sin embargo, algunos arguyen que los empresarios privados carecieron de la flexibilidad )' adaptabilidad necesarias para mantener ese ritmo de crecimiento (W. P. MCGREEVEY, pg. 173). Aun los partidarios de la liberadora disposicin reconocieron su elevado impacto negativo sobre las arcas gubernamentales. As, ."IURlllO TORO, en su Memoria de Secretario de Hacienda al Congreso de 1850, planteaba asi el lgubre panorama rentistico del pais desde los dias de la Independencia: "Cul es la marcha que ha llevado la democracia entre nosotros con relacin a las rentas pblicas? Vemoslo. _ "Las primeras vctimas fueron los derechos de sisa y exportacin interior ... ; la reduccin en los conocidos con el nombre de alcabala; y la extincin de los tributos de indgenas con algunas muy debidas exenciones de otros impuestos decretados por el nunca bien elogiado Congreso constituyente de Ccuta, en favor de algunas producciones o articulas. La desaparicin de estas rentas fue inmediatamente un hecho cumplido; pero la contribucin directa con que se les quiso reemplazar encall en sus primeros ensayos. Bajo la primera administracin constitucional, y a despecho suyo, cuando las cmaras adquirieron mayor poder e influjo, se suprimi del todo la renta de alcabala; la de aguardientes ha sufrido desde entonces y COIl posterioridad repetidos embates; la de quintos de oro se ha reducido considerablemente; y ya la Cmara provincial de Antioquia, apoyada por una fuerte opinin, pide encarecidamente la abolicin completa, que no puede dudarse obtendr al fin. La pingiie J' tal vez la menos defectuosa de todas, procedente del monopolio en la prodccin y venta del tabaco, ha cardo

"La Inglaterra pona en aquellos momentos el sello a la obra de las reformas econmicas, que tmidamente al principio, pero con gran decisin al fin, haba cometido desde 184 1, para buscar por la libertad de la industria y de los cambios, en el incremento de la riqueza nacional, un remedio contra la miseria que afliga a las poblaciones obreras y contra el dficit creciente que abrumaba a su Tesoro ... "28.

Atrs quedaron los defensores del proteccionismo, como lo haban sido don JOS 1. DE MRQUEZ y don FRANCISCO SOTO en la dcada del 30, cuya posicin tan valerosa como nacionalista solo vendra a ser reconocida aos ms tarde por historiadores como LUIS E. NIETO ARTETA (1975) y L. OSPINA VSQUEZ (1979). Siguiendo ese ejemplo, se introdujeron a mediados de siglo medidas de libre cambio y de libertad de comercio, entre las cuales cabe destacar: a) La ley del 14 de julio de 1847 sobre libertad de comercio internacional, que rebaj la totalidad de la tarifa arancelaria alrededor de un 50070 en promedio-v; b) La liberacin del comercio internacional de oro y plata, metales que por ese entonces (especialmente la plata) hacan las veces de moneda. As! lo ordenaron sucesivamente las leyes del 23 de mayo de 1846, del 27 de abril de 1847, del 20 de marzo de 1848 y del 4 de junio de 1849 que en su conjunto constituyeron una verdadera reforma mcnetariaw. e) Las leyes del 23 de mayo de 1848, 12 de junio de 1849 y 16 de mayo de 1850, de acuerdo con las cuales se decret la libertad del cultivo y comercio del
28 29

delante del enrgico querer de los pueblos, sin que pudieran sostenerla n! la seguridad del dficit en el Tesoro Nacional, ni los graves)' solemnes compromisos a que debla hacer frente. Los intereses de
la agricultura, secundados eficazmente por los preceptos de la ciencia, preparan igual suerte a los diezmos, contra la cual se alza vigorosa la voz de muchas cmaras provinciales. La de salinas est amenazada en su crecimiento por la concesin hecha a las provincias que no se provean exclusivamente de sal elaborada por cuenta de la repblica ... , y no tardar mucho el da en que su chocante desigualdad, que hace pesar sobre unas pocas provincias solamente su enorme gravamen, y la circunstancia de recaer sobre un articulo de primera necesidad, motive contra ella un pronunciamiento general". (Citado en A. GALlNDO, 1978, pg. 174. El subrayado es nuestro, O. A., F. R.). y los opositores del liberalismo econmico no dudan en atriburle a la medida parte del desorden y de la inestabilidad de la economia colombiana en el siglo pasado. AsI, NtETO ARTETA termina por recomendar implicitamente la conveniencia de la injerencia estatal en actividades tan criticas como el tabaco para la vida econmica nacional: "Los tericos liberales de 1850 esperaban una fundamental transformacin de la economia nacional, a raz de la libertad del cultivo del tabaco. En sus corazones, la extincin del estanco prendi las ms puras y nobles ilusiones. La realidad fue muy otra. Sin embargo, el tabaco crea la economa colombiana, estabiliza la navegacin a vapor por el ro Magdalena y produce supuestos adecuados para la conservacin de condiciones muy valiosas para los posteriores cultivos. La anarqula econmica de la Nacin colombiana en el siglo pasado, se expresa perfectamente en la decadencia de los cultivos de tabaco". (L. E. NtETO ARTETA 1975, pg. 222). J2 Adems de las reducciones en los impuestos al comercio exterior y de la supresin del estanco del tabaco, se suprimieron numerosos impuestos indirectos heredados en la Colonia, tanto del nivel nacional como de los niveles subnacionales. Entre otros, fue abolida la contribucin del diezmo; suprimidas la contribucin del trabajo personal, la de quintos de oro y la de alcabala. Y a esas derogaciones agregaba con SALVADOR CAMACHO ROLDN las siguientes: "Se suprimieron las aduanas en el Istmo de Panam (1850) ... "Se rebaj considerablemente la contribucin de papel sellado (1850). Fueron abolidas las cuarentenas (f850). Se rebaj un 20 por ciento a la tarifa de aduanas (1851) ... Se rebaj a 50 centavos el precio de la arroba de sal (1851) ... Se permiti el comercio de cabotaje a los buques extranjeros, (1851). Se permiti la navegacin de nuestros ros con bandera' extranjera a los buques de vapor de todas las naciones, (1852)". (Citado por A. GAllNDO 1978, pg. 177). Por todas partes se escuchaba el grito de ruptura con el pasado restrictivo de la Colonia. El mismo CAMACHO ROLDN resuma asi la consigna universal de la poca: "Las cmaras de provincia liberales, entusiastas y llenas de deseos patriticos, correspondern a la alta misin que se les ha confiado, realizando la obra de la democratizacin de las contribuciones.

A. GALlNDO (1978), pg.

151.

Los devotos del librecambismo trataron de defender la reforma aun en trminos de los beneficios fiscales que supuestamente le traerla al pais: "Los hombres que sancionaron la reforma econmica de 1847, no esperaban que el progreso en las rentas pblicas se hiciera sentir inmediatamente, como por un efecto mgico de la rebaja en los derechos de importacin. Ellos sablan por el contrario que momentneamente el producto de la renta de aduanas experimentara un dficit muy notable. Lo mismo le habla acontecido a (Sir Robert) Peel en la Gran Bretaa, por lo cual, agobiado por el odio de sus enemigos y por la vocinglerla de la impaciencia y de la ignorancia, tuvo que abandonar el poder el 5 de julio de 1846. "Los efectos econmicos y fiscales de la reforma deban esperarse del incremento que la economa realizada por los contribuyentes diera a la capacidad consumidora del pas, cuando esos ahorros se hubieran convertido en capital productivo, y cuando el trabajo, libre de los obstculos de la restriccin, hubiera comunicado nuevo vigor a la produccin nacional. Pero estos fenmenos no se cumplen en un da, y menos en las transacciones de un pueblo atrasado y pobre: ellos necesitan aos para realizarse.". (A. GALlNDO 1978, pg. 158). Como puede verse, GALlNDO traa fundamentalmente los mismos argumentos que se esgrimen actualmente en favor de las polticas librecambistas. Desafortunadamente, sus supuestos no se cumplieron pues los recaudos de aduanas bajaron cerca del 10'70 en el ao Fiscal 1847-48 con respecto al ao 1846-47 y continuaron bajando o se estabilizaron ocasionalmente por el resto del perodo liberal. y esto a pesar de ligeras alzas de la tarifa en 1855-56, en 1866 y en 1873 (D. BUSHNELl 1956). Entre tanto, la balanza comercial del pas mostraba un dficit estructural o permanente que apenas si se atenuaba durante las bonanzas espordicas de productos primarios. (W. P. Me GREEVEY, 1971; G. TORRES GARefA (1980). JO A. GALtNDO (1978), pgs. 159-165. Tngase en cuenta que bajo un rgimen de patrn metlico como el que imperaba en aquel entonces, el dficit crnico de la balanza comercial creaba fugas de oro y plata y presiones sobre la oferta monetaria interna. Adems, la liberacin del comercio de metales preciosos incluy reduccin de los gravmenes de exportacin, con lo cul se redujeron nuevamente los recaudos tributarios provenientes del cambio y el comercio exterior.

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ELEMENTOS

DE FINANZAS

PBLICAS

EN COLOMBIA

LAS FINANZAS

PBLICAS

EN COLOMBIA

EN EL SiGLO

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Naturalmente, todas esas normas repercutieron en forma negativa sobre las principales fuentes de ingresos corrientes del Estado y postraron al fisco en situacin de mayor dficit e indigenclau. Solo con la recuperacin del comercio exterior en la dcada de los 70 y, ms tarde, con los comienzos de una poltica proteccionista bajo el gobierno de la Regeneracin recuperarn los recaudos de aduanas su ritmo de crecimiento, Por otra parte, la elevacin del precio y de los volmenes de las exportaciones de caf hacia fines del siglo contribuir tambin a equilibrar y a aumentar el presupuesto nacional en los albores del siglo xx. 4) Ante la cada de los ingresos por concepto de comercio exterior y del estanco del tabaco, el proyecto liberal y modernizante consista en recurrir a tributos directos tales como el de la renta o el impuesto a la propiedad del suelo. Pero ya anotamos que los espordicos esfuerzos y los denodados debates librados para modernizar la estructura tributaria chocaron con la penuria de la poblacin trabajadora, con la ausencia de prcticas contables, con la deficiente capacidad administrativa del Estado y, sobre todo, con la resistencia tenaz de los propietarios de la tierra, titulares de la mayor y ms estable capacidad de contribucin existente en el pas>. 35;

j'
I

5) Las pugnas de los distintos grupos terratenientes de arraigo e influencia regional, que se disputaron entre s la supremaca nacional y el control de los fondos del gobierno central, condujeron frecuentemente a guerras civiles costosas y desestabilizadoras de la economaw. 6) Esas pugnas, combinadas con las ideas leseferistas, llevaron a que los dos partidos polticos plasmaran en sucesivas constituciones (1853, 1858, 1863), la federalizacin del poder pblico y de las rentas del Estado, con lo cual se debilit an ms el gobierno nacional y se dispersaron (en forma a veces contradictoria) las fuentes y los usos de los ingresos oficialesr'. A diferencia del federalismo radical de la Patria Boba, el que se inici a mediados de siglo no ech races en los cantones y municipalidades sino en las grandes regiones del pas. Fruto de un Estado pobre, cargado desproporcionadamente con la pesada deuda contrada para la emancipacin, a raz de la disolucin de la Gran Colombia, este federalismo ha sido interpretado como defensa de los gamonales y terratenientes regionales ms poderosos para preservar el control de las finanzas pblicas en sus zonas de influencia y para aspirar -ocasionalmenteal control de los fondos del gobierno central-s,

Vamos nosotros, por nuestra parte, a exponer la manera como creemos que pueda llegarse a este gran resultado: abolicin gradual de todas las contribuciones indirectas, sustituyndolas gradualmente tambin hasta refundirlas todas en una sola contribucin directa. "Abajo, pues contribuciones indirectas! Abajo monopolios! [Abajo monopolistas henchidos con la sangre del pueblo! [Abajo resguardos insolentes, terror del pueblo indefenso! [Abajo trabas y restricciones contra el derecho de trabajar! Impuesto directo progresivo y nico! Que paguen todos para el sostenimiento de las cargas sociales, pero que sepan cunto pagan y que sea una sola vez. Esto simplificara admirablemente la mquina administrativa, hara libre el pueblo y le abrira anchas y nuevas carreras a su prosperidad.". (Citado por A. OALlNDO, 1978, pg. 116). El dficit fiscal nacional se elev casi constantemente, de $ 572.373 en el ao presupuestal1874-75 $ 5,672.020 en 1882-83 (O. TORRES OARC(A, 1945, pg. 208). 34 FRANKSAFFORD, quizs el mayor estudioso contemporneo del siglo XtX en Colombia, ha reconocido tardiamente el enorme lastre que represent la tenencia de la tierra a lo largo del siglo pasado. Dice SAFFORD haciendo un balance de su obra: "Todava creo en la suma importancia de los obstculos de la estructura geogrfica del pals. Pero ni en este ensayo ni en la tesis dediqu suficiente atencin al lastre conmico que representaba la mala distribucin de la riqueza y la estructura jerrquica de la sociedad colombiana. Estas estructuras tenan el efecto de disminuir la productividad de todas las clases, Fomentaban en la clase alta Ca la medida de sus posibilidades) una orientacin hacia el lujo y el ocio; y entre las clases pobres hizo muy dificil la adopcin de innovaciones porque la falla de medios prohibi asumir. riesgos. As en general, diez aos despus de escribir este ensayo, adoptarla yo una actitud un tanto ms critica frente a la sociedad colombiana", (F. SAFFORD 1977, pg. 23), Si bien el liberalismo de mediados de siglo impuls y llev a cabo una reforma agraria que facilit la libre circulacin de las propiedades, en nada contribuy a mejorar la distribucin de la tierra, Por el contrario, contribuy a una mayor concentracin de la riqueza:' . "La reforma agraria iniciada en 1850 es una reforma parcial: no elimina drsticamente el latifundio, lo deja subsistir; y es una reforma compleja: impone algunas medidas legales o fiscales que favorecen tambin a los latifundistas, en cuanto eliminan las cargas fiscales y de otra ndole que gravitan sobre la propiedad territorial". (L. E, NIETO ARTETA 1975, pgs. 132-133). Vertambin, M, DEAS (1980).
33

Vistos en perspectiva, algunos de esos proyectos aparecen fundamentados en un buen conocimiento de las ventajas y desventajas del tributo sobre la renta, En este respecto es sobresaliente la intervencin de don SALVADORC\,\IACHO ROLDN citado por L. E. NIETO ARTETA (1975), pgs. 115-116.
36 37

F. OONZLEZ (1977).

hasta

35 Se presentaron distintos proyectos de contribucin sobre la renta, lributo nico, otras aceptando la coexistencia con los gravmenes indirectos De entre ellos, el proyecto de MURILLO TORO, sometido a consideracin quizs el ms elaborado y, como tal, ha recibido la mayor atencin de los ARTETA 1975, pgs, 114 y ss; A, OALlNDO 1978, pgs. 172 Y ss.; J, M.

a veces postulndolo como originados en la Colonia. del Congreso en 1851, fue historiadores (L. E, NIETO RIVAS OROOT 1952).

El proyecto federalista se hallaba ntimamente ligado al de la sustitucin de la tributacin indirecta de origen colonial por el impuesto nico directo. De hecho, despus del fracasado intento de a la Constitucin de Ccuta de 1821, el tributo sobre los ingresos se introdujo en varias provincias en virtud de las amplisimas facultades impositivas de que gozaban estas desde antes de la instauracin del del rgimen federal. El art. 11 de la ley del 20 de abril de 1850, por ejemplo, sealaba que la competencia fiscal de la Nacin era la excepcin y la de las regiones era la regla general: "Los dems gastos pblicos no comprendidos en la precedente clasificacin, y que no sean por consiguiente detallados anualmente en la respectiva ley de presupuestos, no se harn en la repblica, sino a expensas de las rentas municipales, y conforme a las ordenanzas y reglamentos de las cmaras de provincia respectivas, las cuales podrn aumentarlos, disminuirlos, modificarlos o suprimirlos, segn lo juzguen ms conveniente a los intereses y prosperidad del territorio que administran". (Citado en NlE'roARTETA, 1975, pgs. 111-112). y as se mantuvo el gravamen de los ingresos sin alcanzar mayor importancia cuantitativa hasta que prcticamente desapareci con la reunificacin de la soberanla tributaria en la Nacin con la Constitucin de 1886. Reapareceria nuevamente -en el nivel nacionalen 1918. "En la memoria de 1850 el seor MURtLLOTORO ha explicado la unin que poda establecerse entre la contribucin directa y la autonornia fiscal y administrativa de las Provincias, La contribucin directa dice, es la nica que, gravados como estn todos los consumos y casi todos los ramos de la produccin: podra decretarse; pero no puede desconocerse que para que eUa sea productiva al mismo tiempo que justa o igual, es preciso poder contar con el celo inteligente de los funcionarios y corporaciones locales, a quienes incumbira repartirla y recaudarla.v. "En vez-del-establecimiento-de'11na-contribucin-directa-qne-decretada-por-el-ejecutivo<1u,lDdria-pes'-...-----con igualdad y justicia en las diferentes provincias de la repblica de tan diversas condiciones industriales, sometamos esta tarea a las cmaras de provincia que conociendo mejor las circunstancias del pequeo territorio que administran, pueden con toda exactitud determinar el medio de .hacer ms productivas las contribuciones".", (MURILLO TORO, citado por L. E, NIETO ARTETA 1975, pgs. 103-104>.
38 Es la tesis que se ha venido decantando de una serie de estudios regionales sobre el siglo XIX en Colombia, la mayor parte de eUos recientes (F. GoNZLEZ 1982; J. A. OCAMPO 1980, 1982; F. OUILLEN MART(NEZ 1979; D. CH. JOHNSON 1975; M. DEAS 1980). Pese a estos aportes, el impacto del federalismo sobre la poltica fiscal es materia que amerita mayor investigacin tanto en lo emplrico como en lo analtico.

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ELEMENTOS DE FINANZASPBLICASEN COLOMBIA

l.AS FINANZASPBLICASEN COLOMBIAEN EL SIGLO XX

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De hecho, la distribucin regional de los fondos pblicos durante la repblica Federal fue altamente desigual, generalmente en favor de los Estados ms poderosos como Antioquia y Cundinarnarca, los que pudieron explotar mejor la capacidad contributiva de sus ciudadanos. y aunque el presupuesto pblico creci en su conjunto durante el perodo federal, ello se debi principalmente a la bonanza econmica de la dcada del 70, la que elev considerablemente los ingresos fiscales, particularmente los provenientes del comercio exterior. 7) Las ideas liberales racionalistas llevaron tambin a rescatar la tierra para el libre comercio, principalmente a travs de la expropiacin de bienes de la Iglesia Catlica conocida como "desamortizacn de bienes de manos muertas", pero tambien a travs de la llamada" redencin de censos", de la eliminacin definitiva de los mayorazgos y la autorizacin de la enajenabilidad de las tierras de los resguardos indgenas. Las indemnizaciones originadas en estas medidas de reforma agraria gravaron adicionalmente el presupuesto pblicow; 8) En fin, el surgimiento de los partidos polticos hizo poca mella en elliberalismo fiscal predominante a lo largo del siglo. Propietarios de tierras, abogados, comerciantes, burgueses, se mezclaron todos y se complementaron indistintamente en cada uno de los partidos, sin que ninguno de estos hubiera dado muestra de capacidad de conciliar los intereses de todos los estratos y ocupaciones sociales. En realidad, unos y otros profesaron notoria simpata por el liberalismo econmico. Solo los artesanos reclamaron airadamente polticas intervencionistas; pero, como se anot ms arriba, su poder poltico fue reprimido tempranamente, antes que alcanzaran reformas sustanciales en la orientacin del Estado. De modo que la supremaca del lalssez-faire fue incontestable entre 1850 y 1885. Como lo afirma LPEZ MrCHEl.SEN: "En realidad, contra el pensamiento liberal no hubo nunca una doctrina antagnica,
y las diferencias doctrinarias entre los partidos se limitaron a las relaciones del poder civil con el poder eclesistico y a la forma centralista o federal del gobierno. El pensamien-

que se podra divisar otro patrn igualmente claro de divisiones de intereses econmicos en la poltica de la clase alta. En las investigaciones de un decenio, sin embargo, sale siempre ms claramente que no hubo tal divisln't+I , y Me GREEVEY confirma mediados del siglo: en el siguiente balance de las reformas liberales de

"Las reformas de 1850 apuntaban a la reestructuracin del sistema poltico, siguiendo los liueamientos de un utpico laissez-faire. Fracasaron. El sistema poltico de 1850 en adelante elimin varias prohibiciones coloniales y tradicionales contra la explotacin de los pobres del campo. La libertad que trajeron las reformas fue la libertad de exoplotacin de las desigualdades existentes y de los monopolios de poder para el beneficio de las lites... "42.

2.3.3. Posiciones e interpretaciones liberales respecto de la hacienda pblica en la segunda mitad del siglo XIX. Hemos hecho alusin a las propuestas de una contribucin directa nica, que reemplazara todos los otros gravmenes, que presentaron algunos de los dirigentes ms innovadores del siglo pasado. Las consideraciones que respaldaron esas propuestas dicen mucho del entendimiento que se tena entonces de la hacienda y del Estado, del instrumental analtico con que contaban nuestros predecesores y de los objetivos que le atribuan a las finanzas pblicas. Por esta razn, conviene detenernos brevemente en una de las ms ricas intervenciones a favor de la llamada tributacin directa, la de MANUEl. MURILLO TORO ante la Asamblea Constituyente del Estado de Santander, en noviembre de 1857, publicada en El Tiempo del 24 de ese mes en sus pginas I y 2. A pesar de que no hemos presentado an los elementos de anlisis de los objetivos y de los instrumentos de la poltica fiscal, lo que solo haremos a partir del captulo IV, conviene que el lector guarde en su mente el aporte de MURILLO TORO para cuando llegue a esos captulos, en la seguridad de que encontrar ms de una coincidencia con la historia poltica y constitucional de otros pases, de que apreciar que en su fondo las discusiones de poltica fiscal se han desarrollado desde el siglo pasado a lo largo de las mismas aristas fundamentales y de que, si bien se han hecho ms complejas y ms tcnicas la estructura fiscal y la administracin tributaria, hubo colombianos que hace ms de cien aos alertaron contra su excesiva o inmanejable complejidad. En primer lugar, MURILLO TORO daba por supuesto que el tamao del sector pblico y las funciones del Estado eran relativamente fijos, como tambin deban serlo los ingresos del Tesoro. De manera que si unas fuentes de recaudos crecan, otras deberan desaparecer; segn iremos ilustrando a lo largo de esta obra, la historia de la hacienda contradice las predicciones que haca el hombre de Estado pues el tamao del sector pblico ha venido creciendo de manera casi continua desde el siglo pasado hasta el presente. Deca MURILLO TOR043: "Como la legislatura del Estado se renueva y rene anualmente, si el rendimiento de la contribucin fuere superior a la cantidad necesaria para los gastos del Estado,
41

to liberal propiamente dicho, nunca sufri embate alguno de importancia por parte de nuestras colectividades polticas. La quintaesencia del liberalismo europeo, elaborado lentamente a travs de los siglos, hijo de la Reforma Protestante, aderezado con las libertades civiles inglesas, complementado con el dogma de la soberana popular de ROUSSEAU, limitado por los principios del Derecho Natural, en la forma concebida por LOCKE y aplicada por el juez MARSHALL en los Estados Unidos, fue casi un dogma nacional sobre el cual se encontraron de acuerdo siempre 'nuestros partidos histricos"40. A lo que SAFFORb agrega, contradiciendo biana tan inveterada como injustificada: una tradicin historiogrfica colom-

"Cuando vine a Colombia la primera vez para hacer investigaciones histricas, esperaba hacer un anlisis socio-econmico de la poltica colombiana a mediados del siglo XIX. Llevaba en la mente el concepto comn de que se podra encontrar una divisin bastante clara entre un grupo de comerciantes y abogados liberales y otro grupo de terratenientes conservadores. Si no iba a encontrar este patrn, pensaba al menos
39 40

Cf. L. E. NIETO ARTETA (1975), cap. XI. A. l.PEZ MICHELSEN (sin fecha) pg. 27.

42 43

F. SAFFORD (1977), pgs.24-25. Vertambinpgs. 178-183. VertambinG. VARGASMARTiNEZ (1972). W. P. Mc GREEVEY (1971), pg. 95. La traduccin es nuestra, O. A., F. R. M. MURILLO TORO(1979), pgs. 105-114.

S4

ELEMENTOSDE FINANZASPBLICASEN COLOMBIA se har la rebaja consiguiente, y entonces solo por este primer ao habr habido un desembolso fuerte ... "Por el impuesto a la propiedad que propongo a la consideracin de la Asamblea ... , es seguro que a la vuelta de dos aos o ms, cuando las operaciones que l exige se hayan completado, no solo podrn hacerse esos gastos sino que acaso podremos ofrecer Un subsidio al gohierno general para que nos exonere de esa inicua contribucin sobre la sal, exoneracin que dara la vida a la agricultura y al trfico de estos pueblos. Ms tarde aun podremos redimirnos de la aduana de Ccuta ... ".

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I
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l'

En cuanto a las razones para romper con el rgimen fiscal colonial, MURILLO TORO reflejaba la nueva concepcin de un Estado que tiene la obligacin de prestar servicios a los asociados: "En la Nueva Granada este mal ha echado races profundas; hay una resistencia que parece connatural al pas o intuitiva en los individuos, a excusar el pago de las contribuciones; y es forzoso reconocerlo, esa resistencia est ms que justificada por nuestros anales administrativos, y hasta que no hayamos sentado la administracin sobre los principios tutelares de la libertad y de la seguridad, y hayamos dado a los pueblos pruebas tangibles de haber abandonado esas prcticas gubernamentales heredadas de la Colonia, que no eran otra cosa que un sistema de explotacin de los pueblos por sus gobernantes, no ser posible obtener espontneamente fondos para hacer frente a los gastos que ocasiona la administracin del Estado, por sencilla y modesta que sea. El impuesto debe ser como lo defina en una hermosa metfora y en un libro notable, el actual Jefe de la Francia, cuando no era ms que un pensador. "Semejante a la accin del sol que absorbe los vapores de la tierra para repartirlos en seguida en forma de lluvia sobre todos los lugares que tienen necesidad de ser fecundados para producir. .. ". "No puede haber un sistema ms vicioso que el establecido por los monarcas espaoles en sus colonias de Amrica, y que los hombres pblicos de los Estados independientes han continuado por falta de valor, por lo menos, para emprender la reforma; y en pocas partes el empleo de esos fondos habr sido ms arbitrario y pernicioso. En tiempo de la colonia se destinaba a enriquecer favoritos corrompidos, a plagar de frailes y de entes parsitos las nacientes poblaciones que crecan as bajo los ms funestos ejemplos de holgazanera y envilecimiento; a levantar monumentos estriles, como murallas, castillos, conventos, etc. y en tiempo de Colombia y en una gran parte del centralismo granadino, a mantener ejrcitos liberticidas, que han sido el cancro del pas ... " Ahora bien, MURILLO TORO daba por sentado que los servicios que prestara el Estado con los recaudos, que consistan principalmente en proteccin y vigilancia, beneficiaran principalmente a los propietarios ms pudientes de la sociedad. Eran' ellos quienes por razn de este beneficio deban soportar en principio el impuesto. En principio nada ms, por cuanto las especulaciones de MURILLO lo llevaban a pensar que al finai de cuentas el impuesto pagado por los propietarios de la tierra era trasladado a todos los miembros de la sociedad en una cuota que, segn veremos, juzgaba equitativa o proporcional: "Sin duda son los propietarios de los inmuebles los que tienen ms necesidad de la proteccin del Estado. y todava ms: quiz es nicamente para ellos que se da la seguridad legal. Justo es, pues, que sea a ellos a quienes se dirige el Estado pidindoles el derecho de aseguro. " ... me parece al presente completamente demostrado que, sea cual fuere el medio que se emplee para sacar dinero de las clases superiores, la cuota habr de repartirse entre todos los que sigan en escala descendente, por una infinidad de procedimientos o transacciones casi imperceptibles en la economa de las sociedades ...

"Esto es rigurosamente cierto cuando se va de arriba para abajo, pero no es as cuando se inverte el orden: el impuesto que comienza por gravar las clases pobres de la sociedad no se disemina, porque estas no tienen cmo obligar a los otros a que les ayuden a llevar la carga. Sucede en esto exactamente lo que con el agua y el azcar: una gota de agua puesta en la cspide de una columna de azcar concluir por impregnar toda la columna, mientras que si se pone al pie no pasar de las primeras capas, aunque la minar y har bambalear. "El impuesto nico sobre la propiedad va a destruir en mucha parte las prevenciones de los que no poseen contra los que poseen, porque aquellos, no vern nunca al recaudador de la renta, y estos aparecern pagando la contribucin; esto dar ms respetabilidad a la propiedad. " ... no debe perderse de vista que el impuesto es la retribucin de un servicio, que si ese servicio no se paga no hay para qu pretenderlo. El que quiere seguridad en su casa tiene que costear las cerraduras y los porteros, y el que la quiere en la calle es preciso que pague a los que han de drsela. La ley no ha de garantizar propiedad que no se asegure por medio del impuesto. Algn da, mediante este impuesto, la seguridad podr ir hasta las prdidas por crmenes y casos fortuitos; nosotros no hacemos sino echar hoy las primeras bases de la administracin pblica como se conocer ms tarde, porque la ciencia apenas la presenta en embrin". De manera que no eran razones de equidad las que llevaban a los dirigentes del siglo pasado a proponer la contribucin directa, nica y de' carcter ms o menos universal, ni era esta una contribucin personal sobre el ingreso o el patrimonio tal corno lo entendernos hoy en da. Eran, principalmente, razones de ndole pragmtica en lo administrativo y en lo politico, las que llevaban a buscar a travs de un mecanismo simple la financiacin de la muy circunscrita actividad oficial. La propiedad inmueble era simplemente la base gravable ms asequible: "Es intil preocuparnos con la idea que se encierra en esta pregunta: a quin gravar la contribucin? Porque gravar a todos los que consumen artculos sobre la tierra ya todos los que pagan un alojamiento, es decir, a la generalidad de los habitantes en proporcin a sus facultades; ni ms ni menos de como grava a todos los consumidores de mercancas extranjeras la renta de aduanas. La renta de aduanas no es mala porque gravita.sobre esta o aquella clase, pues en realidad gravita sobre todas; sino porque embaraza el cambio, somete el trfico a procedimientos dispendiosos y vejatorios, y perturba por sus caprichosas tarifas el curso natural de las transacciones y de los consumos. y esto cuando es puramente un recurso fiscal, y no un medio de privilegiada explotacin de una clase a otra, bajo el hipcrita nombre de proteccin, pues entonces nada hay peor".

y dando muestras de que conoca las caractersticas que del impuesto reclamaban los economistas anglosajones de su poca, MURILLO TORO agregaba:
"Empero, el impuesto directo sobre la propiedad llenar las exigencias de generalidad, equidad, facilidad de percepcin y fijeza del producto? Despus de muchas meditaciones y teniendo por punto de partida la organizacin poltica, o mejor dicho, la libertad individual, no vacilo en aseguraros que no solamente creo que el impuesto sobre el capital fijo es el que mejor llena esas condiciones, sino que es el nico posible, el nico compatible con esa libertad. El impuesto sobre las personas, fuera de todas las objeciones a que est sujeto, es irrealizable con la plena seguridad ofrecida al ciudadano: pedir a uno de estos representantes de la autocracia individual que contribuya directamente contra su voluntad para los gastos pblicos, seria tanto como pedir, y con el mismoxito, al autcrata de las Rusias que otorgase a sus sbditos la libertad absoluta de Iapalabra y de lo escrito. "El impuesto directo personal tiene adems el inconveniente grave, gravsimo, de que teniendo por base la renta es como un castillo en el aire y se presta a las ms odiosas

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ELEMENTOSDE FINANZASPBLICASEN COLOMBIA

e imprescindibles arbitrariedades. La renta ~e cualquier indiv.iduo es su pr~pio secreto, ya venga de la propiedad de bienes rarees, ya del comercio, ya de cualquiera otra fuente; y para la sociedad esa ser siempre una base del todo incierta, aventurada".

LAS FINANZAS PBLICASEN COLOMBIAEN EL SIGLO XX

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y qu extensin tena ese proyecto o sobre la propiedad inmueble?

de contribucin

directa de carcter

real

"Desde el proyecto que os presento y que puedo llamarlo fundamental.de la ha~ienda del Estado, y que va reducido a diez artculos, se percibe ya las ventajas del Impuesto nico: lada va a estar al alcance an de los ms palurdos entendimientos; todo puede comprenderse de un solo golpe. El embrollo o la jerga de los cono.cimientos re?tstico~ va a quedar reducido a la percepcin de una sola idea clara, precisa, que nadie podr dejar de comprender y de juzgar: es la legislacin de un pueblo en forma sinptica".

2.4, LA REPBLICAUNITARIA:DEL LIBRECAMBISMO AL INTERVENCIONISMO MODERADO 2.4.1, El intervencionismo de CARO, Esa tnica leseferista y privatista habra de prevalecer aun despus de la reunificacin de la soberania en la Nacin, en la Constitucin de 1886, En ese entonces el principio del individualismo absoluto fue ligeramente moderado por polticas de tinte intervencionista, propias de la doctrina social catlica y de un cierto legado de-la poca colonial, que tocaron los campos de la orientacin constitucional del Estado, del comercio exterior y del manejo de la moneda y del crdito pblico, Tanto el proceso de centralizacin de las finanzas como la puesta en prctica de esas polticas intervencionistas propugnadas por don MIGUELA. CARO habran de alterar la faz de la hacienda pblica, de la manera como presentamos esquemticamente a continuacin, Cabr a los historiadores precisar si el hecho de que este gnero de intervencionismo coincida fundamentalmente con el que se daba en Alemania con Bismarck y en Inglaterra con Disraeli y Gladstone por la misma poca se debe o no a una mera coincidencia. Corresponder tambin a la historia imprimir calificativo preciso a ese tipo de intervencionismo impul~ado, en~re noso,tros por CARO, un discpulo fiel de las doctrinas del derecho. natural de mspIrac,In t0n;'sta. De entre las polticas y definiciones de injerencia estatal en la VIda SOCIal y econmica del pas, consagradas por primera vez de manera explcita en los textos constitucionales y legales, y reconocidas como bandera distintiva de los gobiernos de la Regeneracin, rescatamos tres que parecen encerrar la filosofa de s~ causa: 1) La primaca del inters pblico sobre el privado. Este precepto, ligado al centralismo instaurado por la Constitucin de 1886, repercutir en un cierto fortalecimiento del Estado; 2) La afirmacin de la soberana monetaria, nica y" exclusivamente en cabeza del Estado, suprimiendo las atribuciones de emisin de la banca privada y estableciendo la moneda legal de curso forzoso (decreto 104 del 19 de febrero de 1886; leyes 87 de 1886, 27 y 57 de 1887); 3) La suscripcin (cuando menos formal o en el discurso) de los preceptos proteccionistas en materia de comercio exterior. Decimos que fueron medidas de tmido intervencionismo por cuanto todas ellas respetaban profundamente los derechos de los particulares, la iniciativa

privada y las leyes del mercado. Vemoslo, a propsito de las dos primeras polticas enumeradas: 1) La superioridad jerrquica del inters general sobre el particular se circunscribe a los casos de conflicto explcito entre el individuo y la sociedad, Quedara para la reforma constitucional de 19361a consagracin de la nueva f.ilosofa jurdica que autores cmo DUGUIT venan pregonando en Europa, segn la cual todo derecho, y en especial el derecho supremo de propiedad, origina necesariamente a su titular obligaciones para con la sociedad; 2) Tampoco se acoge todava la idea, que ya venan discutiendo los economistas socialistas europeos, segn la cual corresponde al Estado regular discrecionalmente el monto de la moneda con miras a preservar el nivel de la actividad econmica." Por el contrario, la filosofa econmica de la Constitucin del 86, desarrollada prontamente por el gobierno de NEZ, consista en amarrar al gobierno a una suma fija de moneda en circulacin, determinada por la ley, de manera que no le cupiera ninguna facultad discrecional en el manejo de la cuestin monetaria, De donde se desprende que la reafirmacin y la unificacin de la soberana monetaria de esos aos buscaba principalmente propiciar el trnsito del Estado federal al Estado unitario y prevenir la irrupcin de desrdenes monetarios debidos a la dispersin y a la falta de ,control de las fuentes de emisin de dinero en el pas, El monto de la emisin permitida fue fijado en 12 millones de pesos, en lo que se denomin "el dogma de los 12 millones", Esta restriccin legal result a la postre insuficiente, pues los gobiernos de fines del siglo la desbordaron por completo para financiar la llamada Guerra de los Mil Das, La poblacin dej de confiar en la moneda nacional que perdi la mayor parte de su poder adquisitivo debido a las sucesivas emisiones ordenadas por el gobierno=. Ciertamente, la centralizacin del poder de emisin y el establecimiento de una moneda de curso forzoso sentaron los precedentes que serviran de base a las duraderas reformas orgnicas de 1923, Y no cabe duda de que CARO, al defender estas reformas frente a liberales como M, SAMPER, sostena una posicin ms intervencionista que la de los ms connotados dirigentes del partido contrario, Era pues un intervencionismo indeciso en lo prctico e irresoluto en lo filosfico, animado por la bsqueda del restablecimiento de la unidad, del orden y del respeto a la tradicin catlica, Lejos de constituir una ruptura con los preceptos del liberalismo econmico, fue ms bien una reiteracin de los mismos, lo que llev a decir a LPEZ MICHELSEN que todas las constituciones colombianas expedidas antes de 1936 tuvieron la impronta de los principios liberales y cayeron bajo la incontestable supremaca del laissez-faire en el siglo pasado. La preocupacin central de la Regeneracin fue el restablecimiento del orden en lo poltico, lo econmico y lo administrativo; para ello el movimiento de NEZ y CARO concibi una Constitucin que, por autctona y adecuada a la idiosincracia colombiana de la poca, no se atrevi a romper con los que haban sido los pilares y las tradiciones sobre las cuales se vena edificando la nacionalidad desde las dcadas anteriores al radicalismo liberal. Como bien lo expresa CH. BERGQUIST:

44 G, TORRES GARCiA,

(1980),

cap, VIII; CH. W. BEROQUIST, (1981)

primera parte,

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ELEMENTOS DE FINANZAS PBLICAS EN COLOMBIA

"NEZ recomend al Consejo de Delegados encargado de redactar la nueva Carta no copiar modelos extranjeros sino escribir una Constitucin que fuese "la codificacin simple y natural de los pensamientos y deseos de la Nacin". NEZ hizo nfasis en su creencia de que la esfera de la actividad individual debla estar limitada por los derechos de los otros y de la sociedad en general. El sistema educativo debera basarse en el Cristianismo, de tal suerte que la religiosidad del pueblo pudiese ser empleada en apoyo del orden social. Las repblicas, por su misma naturaleza =-proseguia NEZ"": deban ser organizadas segn cnones de autoridad. La Constitucin deba investir al gobierno con el poder necesario para insprar respeto por la autoridad y para garantizar la estabilidad poltica.

LAS FINANZAS PBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX En su lugar se coloca un iusnaturalismo del pensamiento econmico. que no contradice los pilares

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fundamen-

tales

"
"Ejerciendo ya el control del gobierno a partir de 886, los conservadores compartieron con los liberales un acuerdo acerca de las instituciones polticas republicanas, pero basaban sus programas econmicos, sociales y politicos en una concepcin del hombre fundamentalmente contrapuesta a la visin liberal del mundo. Careciendo de fuertes nexos con la comunidad liberal del Occidente, estos conservadores se nutrieron intelectualmente del pensamiento catlico espaol. Los conservadores nacionalistas consideraban la sociedad como una jerarqua de hombres con diferentes habilidades y funciones. Se necesitaban instituciones fuertes tales como la familia, la Iglesia y el Estado, a fin de controlar al hombre, susceptible de malas pasiones y de comportamiento antisocial a menos que estuviese compenetrado con un cdigo moral capaz de unir a los hombres a nivel espiritual ... Satisfechos con su posicin en la vida y distantes de los criterios extranjeros, los conservadores nacionalistas no sentan vergenza por el atraso del pas. A diferencia de sus opositores liberales, para ellos eran virtudes la herencia espaola y la pureza del catolicismo de que haca gala el pas, lo mismo que los logros intelectuales y literarios de su clase alta"45. El de 1886 fue un intervencionismo tmido, animado por el pensamiento tomista en lo filosfico y en lo poltico y por una moderada injerencia estatal en materia de designios econmicos-e. No obedece este perodo al contagio de las ideas socialistas que por entonces germinaban en Europa, sino a una reaccin contra la novedad y la creatividad; de all que no se rija por el principio de la solidaridad social ni seale las obligaciones del Estado ni amenace el derecho absoluto de propiedad. Ms que un intervencionismo por conviccin es un intervencionismo fruto de singular simbiosis entre el pragmatismo de NEZ y el idealismo de CARO. Si se acepta que el inters particular debe ceder al inters pblico, no se lo hace como en 1936, bajo la presin de fuertes movimientos sociales, sino por obediencia a los principios filosficos tomistas y a la imperiosa necesidad de restablecer unidad nacional donde prevaleca desorden y fragmentacin. Si se combate el utilitarismo, no es con el objeto de introducir una nueva concepcin econmica que d al traste con la comparacin interpersona! de utilidades y que entronice el inters colectivo; al utilitarismo se-le teme y se le critica fundamentalmente por su inconsistencia lgica y por ser ajeno a las doctrinas catlicas de la poca+", CH. W. BERGQUIST (1981), pgs. 17-18. CL J. JARAhllLLO URIDE(1964), caps. XVII, XIX Y XXIII. 47 Dice JARAMILLO URIDEdel pensamiento de MIOUEL ANTONIO CARO, seguramente el idelogo ms profundo de la Regeneracin: " ... 10 que vieron los utilitaristas colombianos seducidos por el cdigo de virtudes burguesas que presentaba el benthamismo, y. lo que vio MIGUEL ANTONIO CAROcon toda claridad, fue la debilidad
,15 46

NEZ y CARO fueron contemporneos de la germinacin del clima socialista en Europa a fines del siglo pasado. Sin embargo, ninguno de los dos habra de trasladar el socialismo revolucionario a Colombia; heredaron, s, del Viejo Continente, la seguridad de que la concepcin liberal clsica del Estado estaba en decadencia por su incapacidad de manejar [os problemas econmicos y por su impotencia para captar el movimiento obrero de su poca, JARAMILLO URIBE traza con claridad la lnea que separaba a NEZ del liberalismo y del socialismo:
"NEZ conceba los problemas de la sociedad moderna con un criterio absoluta: mente realista. Lo especifico de la nueva situacin no era para l la existencia de ricos y pobres, sino la aparicin de la tcnica moderna y el surgimiento de una clase, la clase obrera, que careciendo de propiedad era sin embargo el elemento bsico de la produccin en la nueva estructura econmica, El trabajador de la sociedad industrial no era simplemente el pobre, el paria, sino el obrero moderno capaz de imponer algn da su voluntad por procedimientos revolucionarios. Por otra parte, haba en la sociedad moderna un fenmeno de carcter tico, desconocido hasta entonces: la libertad econmica -obra en gran parte del liberalismohaba reducido el trabajo a la categora de mercanca, con lo cual el hombre lleg a ser valorado solamente en razn de sus rendimientos econmicos y no por sus autnticos valores. humanos. ,. Puesto que la tarea propia del pensamiento politico era encontrar el punto de unificacin de las fuerzas del Estado, unir y no dividir, y en fin, evitar que los antagonismos sociales precipitaran la sociedad al caos o la colocaran ante la inminencia de una solucin revolu-

interna de la concepcin utilitaria y su imposibilidad lgica para fundar sobre sus principias una ciencia de la legislacin ... "Entre el bien del mayor nmero y el bien de todos hay una diferencia cuantitativa, de ms o menos, y una diferencia cualitativa. El bien comn, concepto de ascendencia tomista medieval, no puede confundirse con el bien del mayor nmero: (citando a CARO)Los gobiernos deben consultar el bien pblico; pero el bien pblico no es el bienestar, no es solo una gran suma de placeres. Es algo ms y algo menos: algo ms porque lo constituyen, en primer lugar, la verdad, la justicia, el amor, la ciencia, que no son hechos del orden de la sensibilidad: algo menos, porque el goce extendido indefinidamente e inmerecidamente, absorbe la actividad humana con quebranto de aquellos otros bienes del orden espiritual ... Los gobiernos deben consultar el bien pblico, 'pero consultar el bien pblico no es abrir una cuenta de placeres y de penas, sino hacer justicia y misericordia',,". (JARAMILLO URIBE, 1964, pgs. 318-319. Subrayado en el original). INDALECIO LtVANO subraya, con razn, que la Constitucin del 86 no consagr el Estado gendarme. Sin embargo, se apresura a catalogarla vagamente de intervencionista. Precisando el alcance del iusnaturalisrno que le sirvi de inspiracin, sostiene el bigrafo de NEZ: "Dentro de la doctrina de los derechos naturales inherentes a la naturaleza humana y anteriores a la sociedad, caben dos opiniones bien distintas cuando tal doctrina se relaciona con los fines del Estado: la una que sostiene que la misin del Estado es simplemente hacer respetar [os derechos de los ciudadanos: y la otra, que adems de asignarle esta funcin, le seala la de asegurar el respeto reciproco de los derechos naturales. "Qu significa esta locucin que trae la Carta del 861 ". Cul es el significado, en el articulo, de la palabra 'reciprocidad'? Solo puede tener uno: que si se parte de la tesis de que el hombre tiene 'derechos naturales', la misin del Estado no est circunscrita nicamente a garantizar esos derechos, sino a hacer todo lo necesario para que quienes los ejercen y disfruten, teniendo en cuenta el concepto de reciprocidad, no hagan nada para estorbar que los dems puedan tambin disfrutar de eUos." (1. LIEVANO AGUIRRE,1946, pgs. 270-271. Subrayado en el original).

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ELEMENTOSDE FINANZASPBLICASEN COLOMBIA

cionaria, era necesario encontrar nuevas la tradicin cristiana fuesen eficaces para el socalisrno't+", frmulas de gobierno, que dar solucin a los problemas sin romper planteados con por

LAS FINANZAS PBLICAS EN COLOMBIAEN EL SIGLO XX

61

2.4.2. Principales reformas fiscales. Ese comn denominador leseferista que encontramos en el siglo pasado, y que hallaremos nuevamente, en forma an ms acentuada, en la reforma constitucional de 1910 yen la reforma financiera de 1923, no debe llevarnos a subestimar las variaciones sociales y polticas ocurridas durante este perodo, las cuales a su turno incidieron en modificaciones ms o menos importantes de la estructura fiscal del pas. Lo que quiere decir que el perodo 1810-1930, siendo homogneo en cuanto al predominio del espritu liberal clsico dentro de la poltica econmica del Estado, comprende subperodos bastante dismiles entre s cuando se lo analiza desde el punto de vista de la composicin de los ingresos pblicos y ya no desde la perspectiva de la filosofa fiscal en general. Las modificaciones de la hacienda pblica durante el siglo pasado se debieron . generalmente, como ya se dijo, a la aspiracin de sustituir el rgimen fiscal colonial por uno ms a tono con las propuestas tributarias que se venan discutiendo en Europa, y a los titubeos de la nueva repblica entre el federalismo y centralismo. La influencia europea explica la reiterada aparicin de fenmenos interesantes como los llevados a cabo bajo ese ambiente predominantemente librecambista para establecer un impuesto directo sobre los inmuebles. Lo que indica que ya desde esa poca ramos permeables a las corrientes del pensamiento universal. Vale la pena recordar que el tributo directo sobre los ingresos naci con las Guerras Napolenicas de comienzos del siglo XIX y que, como' tantas otras figuras de la hacienda que han tenido su origen en circunstancias excepcionales, adquiri con el tiempo un carcter permanente.
48 J. JARAMILLO URWE (1964), pgs. 293-295. Fue tal la confusin reinante en la poca que algunos de los contemporneos de NEZ, y principalmente el partido liberal y el ala histrica del partido conservador, apegados ambos al ms crudo laissez-faire, se coaligaron y no dudaron en catalogar la filosofa del grupo nacionalista de Nl'lEz de "socialismo de Estado". (Cf. CH. W. BERGQUIST 1977, pgs. 140 y ss). El destino jugarla una rara pasada a la Constitucin del 86, puesto que cincuenta o sesenta aos ms tarde, los apologistas de la obra de NEZ tuvieron que empearse en demostrar que la Constitucin no era leseferista ni estatura una forma gendarme del Estado. Justamente por esta razn hemos optado por identificarla con un intervencionismo plido o con un intervencionismo conservador, calificacin esta que podemos reiterar citando a uno de los historiadores del Partido Conservador colombiano. Dice MARTN ALONSO PINZN disecando el espritu de NEZ y de CARO plasmado en la Carta del 86: " ... a) El sincretismo ... ; b) el nacionalismo y el realismo ... ; e) el apego al sano principio de autoridad, al ejecutivo fuerte ... ; d) la primada del bien comn sobre el inters privado; e) el sistema concordatario para regular las relaciones entre la Iglesia y el Estado; 1) el Estado unitario ... "Nadie podra negar las ideas liberales moderadas de NEz. La misma naturaleza democrtica del pensamiento conservador, adems, de la tradicin del pensamiento tico y jurdico de los filsofos cristianos y catlicos, se nutre con la ideologa liberal. Pero N!'lEz no era un liberal en el sentido que esta palabra posee en el vocabulario poIltico e histrico de nuestro pas. Esto del nominalismo o de los rtulos polticos se presta a confusiones. Por ejemplo, nadie osara negar la estirpe conservadora del pensamiento del seor CARO, quien riunca se llam conservador. Por otra parte, si la Carta del 86 es la concrecin jurdica, filosfica, econmica y poltica del pensamiento conservador, como lo sostienen los grandes doctrinan tes del partido, y si esa Constitucin es el fruto de NEZ y de CARO, como tambin est demostrado ampliamente, es lgico concluir que ambos estadistas deben figurar entre los ms ilustres exponentes de la doctrina conservadora ... ". (M. A. PINZN 1979, pgs. 252-253).

~.

Ya hablamos mencionado cmo entre nosotros el proyecto de implantacin de una contribucin directa sobre la renta se remonta a la Constitucin de 1821 y se prolonga en la pluma de destacados dirigentes polticos a lo largo del siglo. Ese laudable prposito lo mantuvieron vivo hombres de la talla de CASTILLO y RADA, MURILLO TORO, CAMACHO ROLDN, MIGUEL SAMPER y ANiBAL GALlNDO. Pero el temperamento pragmtico de NEZ no poda aceptar un tributo que muy dificilmente hubiramos podido administrar en aquella poca. Por esta razn, sus medidas fiscales, que no fueron menos importantes que aquellos proyectos, tuvieron otro contenido, a saber: 1) El regreso
2) La elevacin

al centralismo del arancel

tributario; de aduanas;

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3) Por otra parte, la instauracin del papel moneda de curso forzoso permiti el uso de las emisiones para efectos de ampliacin del gasto pblico, especialmente en los perodos de guerra . Tambin hablarnos hecho referencia a la situacin de penuria financiera que prevaleci en el siglo XIX y a los factores que la determinaron: el atraso general de la economa, el servicio de la deuda, las guerras civiles, el desmonte parcial del rgimen tributario colonial sin que se lo hubiere sustituido por otro ms moderno, la depresin mundial de fines de los afias 70 y la calda del comercio exterior, el librecambismo y la descentralizacin de las rentas. Fue tal el alcance de este ltimo factor en perjuicio de los ingresos del gobierno central que hasta el mismo impuesto de aduanas, principal fuente de ingresos de la Nacin a lo largo del perodo, termin siendo compartido con los Estados Federales. No debe extraar entonces que la estrechez fiscal hubiera sido una de las causas del desbordamiento econmico que llev a la guerra civil de 1885 en la que triunf el movimiento nacionalista. Todo el perodo 1875-1885 fue de ejecucin presupuestaria deficitariass, El gobierno de la Regeneracin, por el contrario, cont en su favor con un aumento de los recursos pblicos provenientes del comercio exterior, que pasaron de 4 millones de pesos en promedio en los aos fiscales 1882-83 y 1883-84, a 10 millones en 1889-90 y a 20 millones en 1893-94 (ver tabla Il-2). Esa tendencia casi exponencial al crecimiento se debi a la elevacin de las tarifas de aduanas y, sobre todo, al alza en los precios internacionales del caf5o, que vino a solucionar el dficit crnico de la balanza comercial (ver tabla Il-3). Tal fue la importancia decisiva que desde entonces comenz a tener el caf en la estructura fiscal colombiana, que los historiadores consideran quela posterior calda de los precios entre 1895 y 1899 (de 15.7 centavos a 8.5 centavos de dlar por libra en el mercado de Nueva York) fue causa del notorio desorden presupuestal que coadyuv a la explosin de la Guerra de los Mil Das-! . De todas maneras, no puede descartarse completamente el efecto positivo de las polticas fiscales adoptadas por el gobierno para el restablecimiento del equilibrio

49 50 51

D. BUSTAMANTE (1974), CH.

pgs.

569-571. 11. pg.

M. DEAS (1980), 45; CH.

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145. pg. 41.

W. BERGQulsT (1981),

capitulo

J. VILLEOAS '1 J. YUNIS, (1979),

W BERGQUIST (1981),

TABLA BALANZA COMERCIAL DE COLOMBIA

11-3 1.845-85 (millones Importaciones (c.i.f.) 3.5 2.0 lA 2.3 3.3 5.0 8.0 7.0 504 4.0 5.9 904 8.0 7.2 8.3 10.2 9.9 10.2 17.9 25.5 23.6 27.8 23.2 24.6 24.1 23.8 24.8 30.0 39.0 33.6 17.8 21.9 19.9 22.5 26.0 23.5 26.5 26.9 27.0 25.3 16.1 de dlares Balanza comercial 0.4 0.6 1.2 0.5 2.0 0.1 2.0 0.5 0.6 3.1 0.3 2.2 1.0 2.6 1.0 1.6 2.0 1.3 7.5 0.8 5.5 11.3 10.6 7.5 3.8 6.2 6.9 8.5 21.0 10.1 14.3 4.1 504 2.6 4.1 l.l 2.7 5.7 9.2 11.9 5.9 corrientes) Balanza acumulada 0.4 1.0 2.2 1.7 0.3 0.2 2.2 2.7 3.3 0.2 0.5 2.7 1.7 0.9 1.9 3.5 5.5 6.8 0.7 1.5 7.0 18.3 28.9 3604 40.2 46.4 53.3 61.8 82.8 92.9 78.6 82.7 88.1 90.7 94.8 95.9 98.6 104.3 113.5 125.4 131.3

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Mercancas 2.6 2.0 2.0 lA 1.0 3.9 4.6 5.0 3.7 5.5 5.1 5.6 7.1 9.1 9.2 10.8 10.9 10.5 9.5 22.6 16.9 15.1 12.0 14.7 17.6 15.4 15.8 19.8 15.3 2004 28.9 14.5 12.7 16.2 18.3 1904 20.7 17.8 14.6 10.6 7.3 Me.

Exportaciones (f.a.b.) Oro 1.3 0.6 0.6 DA 0.3 1.2 1.4

1.5

Total 3.9 2.6 2.6 1.8 1.3 5.1 6.0 6.5 4.8

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1.1 1.6 0.5 1.6 1.9 0.7 0.1 1.0 1.0 1.0 0.9 2.1 1.2 1.4 0.6 2.4 2.7 2.2 2.1 1.7 2.7 3.1 3.2 3.3 1.8 3.7 3.6 3.0 3.1 3.4 3.2 2.8 2.9
GREEVEY.

7.1.
5.6 7.2 9.0 9.8 9.3 11.8 11.9 11.5 IDA 24.7 18.1 16.5 12.6 17.1 20.3 17.6 17.9
21.5

18.0 23.5 32.1 17.8 14.5 19.9 21.9 2204 23.8

21.2

17.8

1304
10.2

P. (1971), pg. 99.

64

ELEMENTOS

DE FINANZAS

PBLICAS

EN COLOMBIA

LAS FINANZAS

PBLICAS

EN COLOMBIA

EN EL SIGLO

XX

65

presupuestal a partir de fines de la dcada del ochenta Guerra de los Mil Das (ver tabla ll-4). TABLA U-4

y hasta comienzos

de la

GASTOS y RENTAS NACIONALES (1879-1898)

Ao

Gastos totales presupuestales

ndice de gastos presupuestados

Rentas totales presupuestadas

. Para ilustrar la importancia de los distintos ingresos tributarios a lo largo del siglo pasado, la tablas 11-5, 11-6 Y tl-7 presentan tres presupuestos de ingresos, el primero de ellos correspondiente al ao 1854 cuando se haba iniciado la ruptura con el rgimen fiscal colonial y la Constitucin de 1853 habia adoptado medidas de descentralizacin que ms tarde desembocaran en el rgimen federal. El segundo corresponde al perodo fiscal 1870-71, bajo el rgimen federal y la atribucin de una buena parte de los impuestos a los Estados Soberanos y el tercero a los aos posteriores a la Carta del 86, con la consiguiente centralizacin de las rentas y elevacin de la tarifa arancelaria. Las tablas Il-6a y 11-6bpresentan los presupuestos de rentas y gastos de los Estados Soberanos para 1873 y 1874.

79-80 80-81 81-82 82-83 83-84 84-85 86-87 87-88 88-89 89-90 91-92 93-94 95-96 97-98

10.979.321 3.798.417 10.707.918 11.619.020 7.117.571 7.865.671

102 128 100 108 66 73

4.739.000 5.991.000 5.783.000 5.947.000 6.333.750 5.864.750

TABLA U-5 EL PRESUPUESTO NACIONAL DE INGRESOS DE 1854

Concepto
10.493.375 12.256.615 12.896.507 15.290.000 13.116.595 14.112.000 98 114 119 143 123 137 10.235.910 9.170.000 12.076.800 15.290.000 13.113.150 14.112.000

Suma

Tomado de: D. BUSTAMANTE, (1974), pg. 632. La poltica de centralizacin fiscal impartida por la Carta del 86 y desarrollada por la ley 48 de 1887 oper mediante la transferencia de ciertos conceptos de ingres de los Estados Soberanos a la Nacin. Entre tales conceptos se destacaban los impuestos de degello, minas, timbre nacional y papel sellado y la renta de las salinas martimas, que en su conjunto venian reportando cerca de 2 millones de pesos por ao cuando sumados los presupuestos de los nueve Estados llegaban a 5 millones y el de la Nacin a poco ms de 6 millones. Los departamentos quedaron con el impuesto predial (que luego pasarla a los municipios), el monopolio de licores y una participacin en el impuesto de aduanas. Cuando se tienen en cuenta los efectos de las medidas de impuestos al comercio exterior, se encuentra que el presupuesto de la Nacin pas de aquella suma en 1881-82 a 20.5 millones en 1888-89 mientras que los de los departamentos solo ascendieron de algo ms de 5 millones a 6.2 millones en el mismo perodo. "Un poco ms adelante las rentas nacionales para un bienio corriente se calculan en 14.500.000, las departamentales en 6.600.000 y las de los municipios en 2.400.000. La proporcin de las rentas departamentales a las nacionales tenda a bajar. En cambio, las de los municipios, despus de una baja relativa, empezaban a ascender nuevamente"52.
52

-Aduanas -Salinas -Papel Sellado -Correos -Amonedacin -Bienes nacionales -Aprovechamiento . -Redencin de censos -Total de rentas nacionales

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$ 1.151.346 465.610 $ 90.000 $ 65.000 $ 14.992 55.000 $ 17.808 100.000

1.959.756

Fuente: tomado de A. CRUZSANTOS (1965), pgs. 423-424. El esquema de centralizacin fiscal impuesto por la Constitucin de NNEZ y CARO, que en sus lineamientos generales ha continuado vigente hasta hoy, atribuy la potestad tributaria exclusivamente a la Nacin. A partir de entonces los niveles subnacionales solo pueden establecer tributos en desarrollo de expresas autorizaciones constitucionales y legales. Parte integrante de las polticas fiscalistas o de nivelacin presupuestal fue el manejo de dos instrumentos que, por coincidir con herramientas tpicamente intervencionistas, han dado a algunos la impresin de que sus medidas rompieron con el leseferismo tradicional e incluso, que anticiparon las polticas keynesianas que cobraran vigor en el mundo occidental treinta o cuarenta aos ms tarde53.
53

Es, principalmente,

la interpretacin

de D.

BusTAMANTE (1974).

Tambin

la del estudio

de

L. OSPINA

V SQUEZ

(1979), pgs. 309-310.

BUSHNELL:

66

ELEMENTOS

DE FINANZAS

PBLICAS

EN COLOMBIA

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TABLA II-6 EL PRESUPUESTO NACIONAL DE INGRESOS EN EL PERODO DE LA REPBLICA FEDERAL (ao fiscal 1870-71)

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El producto de las rentas y contribuciones nacionales durante el ao econmico de 1870 1871, fue el siguiente: Aduanas . Salinas. (Venta en las Administraciones nacionales) .. Internacin de sales . Ferrocarril de Panam .. Correos .. Monedas. (Casas de Bogot y Popayn) '" . Bienes nacionales, venta y arrendamiento (dinero) .. Bienes desamortizados (arrendamiento) .. Bienes desamortizados (venta por bonos) .. Tierras baldas (arrendamiento) .. Aprovechamientos . Telgrafo .. Ingresos varios . Total

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Tomada de: S. CAMACHO ROLDN (sin fecha), "Fragmentos de la memoria de 1872", pg. 221. En realidad, se trat tan solo de medidas destinadas principalmente a solucionar el dficit presupuesta] y cambiado antes que a producir una alteracin de las reglas del libre juego del mercado o de los ciclos usuales de la economa. El primer instrumento al que hacemos referencia son las tarifas de aduanas, generalmente superiores a las prevalecientes hasta entonces. Esto dio lugar a que ese arancel hubiera sido interpretado como la primera poltica aduanera efectivarnen-

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" ... en la historia de las luchas politicas colombianas, la cuestin 'arancelaria sirve para recordar convenientemente la verdadera complejidad del papel jugado por NEZ. El movimiento que dirigi, en parte fue una creacin personal basada en su propia filosofa positivista, y en parte una reaccin nacional contra los excesos de los radicales, con el partido conservador destinado a ser el ltimo beneficiario. Menos obvio, y ciertamente en menor grado, representa un breve reavivamiento del liberalismo draconiano de mediados del siglo, que habla tomado exactamente la misma posicin contra los tericos doctrinarios y haba hecho" el mismo llamado directo a los intereses econmicos de los artesanos. En este aspecto a NEz puede Ilamrsele el heredero poltico de MELa, a quien una vez combati, e incluso el antecesor de JORGE ELICER GAITN, quien a su turno combati la memoria de NEZ". (D. BUSHNELL 1977, pgs. 113-114).

LAS FINANZAS

PBLICAS

EN COLOMBIA

EN EL SIGLO

XX

69

TABLA EL PRESUPUESTO
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Il-7 DE INGRESOS UNITARIA DESPUS 1889-1890)

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EL PRESUPUESTO BIENAL. La ley 150 de 1888 expidi el presupuesto para el bienio 1889-1890. Los ingresos se calculaban en $ 21.535.700, de los cuales correspondan a la nacin $ 19.280.700 y al departamento de Panam que, de acuerdo con el articulo 34 de la ley 83 de 1888, se autorzaba separadamente, $ 2.255.000.00. . El clculo de rentas se distribua as: 1. 2, 3, 4. 5, 6. 7, 8. 9, 10, 11, 12, 13, t4, 15, 16, 17, 18, 19, 20, Aduanas "".""."",."" ..... """""""" Salinas """""""".""".""""""""", Derecho de degello .. ",,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, Papel sellado y timbre nacional '"'''''' Correos .. ,,,,, " " " "" """ " " " "" """" , Telgrafos "'"'' "'" '" ''',,'' ,,"" '"'' "'''' Derecho complemen tario de t tulo """ Derechos consulares """",,'''''''''''''''' Impuesto fluvial del ro Magdalena "" Impuesto sobre minas '"'''''''''''''''''''' Bienes nacionales .""",,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, Ferrocarril de Panam (en oro) """"" Premio de letras sobre esta suma, calculada al 80 por IDO ,,",,"",,"""""""'" Ferrocarril de Girardot """""""""'" Ferrocarril del Cauca ",,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, Puente de Girardot """",,,,,,,,,,,,,,,, .. Amonedacin ,,'''''''''''''''''''''''''''''''' Exportacin de articulas "",,",,'''''''''' Faros "" """"""""" """,," "" """ '" Ingresos varios ,,""""""""""""""" Suma que debe dar el departamento de Cundinamarca para la amortizacin de los abonos del ferrocarril de la sabana ""'"'' Emisin de papel moneda hasta completar el mximum fijado por la ley 124 de 1887 Arrendamiento de las minas de Muzo y Coscuez ,."", "'" """"" ,.""" """" "" Arrendamiento de las de Santana, La Manta, Supla y Marmato ''''''''''''''''''''''''

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de: A, CRUZ SANTOS (1966), pgs, 38-39,

te proteccionista en la historia de la Repblica, Sin embargo, la verdad es que el alza de las tarifas no buscaba amparar a la industria nacional de la competencia extranjera sino simplemente generar ingresos adicionales para la Nacin, segn se desprende de las siguientes circunstancias: a) El volumen total de importaciones continu creciendo, especialmente en las posiciones de artculos que se producan internamente.

70

ELEMENTOSDE FINANZASPBLICAS EN COLOMBIA

LAS FINANZASPBLICASEN COLOMBtAEN EL SIGLO XX

71

b) Naturalmente, con el aumento de las tarifas y del volumen de importaciones creci tambin el recaudo por concepto del impuesto de aduanas, que se confirm entonces como el ms importante entre las distintas fuentes de ingresos tributarios . del Estado en todos sus niveles. La otra medida de los gobiernos de la Regeneracin que ha merecido toda suerte de interpretaciones contradictorias fue la de las emisiones de papel moneda de curso forzoso en volmenes muy superiores a los requeridos para mantener el nivel general de precios y el crecimiento econmico. En efecto, debido a las tendencias estructurales y a los bajos recaudos por concepto de exportaciones de caf en los ltimos afias del siglo y al dficit fiscal pero tambin, y sobre todo, a las demandas financieras de la nueva guerra civil, los gobiernos recurrieron a cuantiosas emisiones que acabaron por desvalorizar exageradamente y por restar credibilidad a la moneda. Si la regla inicialmente adoptada para prevenir los posibles abusos gubernamentales solo autorizaba una emisin total de 12 millones de pesos en papel moneda, hacia fines del siglo se haba emitido un total de 1.010, 463.429 millones de pesos. De ellos, solo 40 millones corresponden al perodo 1886-octubre de 1899; la diferencia es imputable a la financiacin de la Guerra de los Mil Das55 La moneda se depreci, los precios se desbordaron y Colombia entr prematuramente en fase de hiperinflacin. Ntese, empero, que ese explosivo crecimiento de los medios de pago no obedeca a una poltica deliberada de reactivacin econmica o de estmulos crediticios a determinados renglones de la produccin, sino a urgentes e imprevisibles demandas de fondos por parte del gobierno. Presumido sera encontrar en estas polticas coyunturales y partidistas anticipaciones de las doctrinas de intervencin econmica que habran de imponerse cuarenta aos ms tarde. Tanto NEZ como CARO consideban que la cantidad de papel moneda deba guardar una cierta relacin con la riqueza o con la "demanda natural de circulante". Solo de esta manera preservara su valor y su estabilidad, condicin sine qua non de una sana poltica econmica. En este entendimiento coincidan con las tesis de los economistas clsicos y de los ms recientes WALRAS o FISCHER. Ocurri, sin embargo, que las reformas fiscales fueron insuficientes para estabilizar el presupuesto de la Nacin en el mediano plazo. La Nacin se haba hecho cargo de la inmensa deuda pblica preexistente, ahora elevada como consecuencia de la guerra de 1885. Deba tambin realizar transferencias a los departamentos, atender el funcionamiento del costoso aparato de administracin de justicia y, sobre todo financiar el mantenimiento de un ejrcito nico para todo el territorio nacional. El presidente NEZ era perfectamente consciente de que en esas condiciones la Nacin se hallaba sujeta a una situacin deficitaria insostenible en el largo plazo:
"La guerra de 1876 cost por lo menos nueve millones de pesos, en perjuicios solamente. La ltima guerra ha costado probablemente el doble; y an no se ha pagado por entero el gasto de las antecedentes luchas. No se puede pensar en nuevos impuestos de suficiente cuanta porque no queda ya en realidad materia imponible. Multiplicadas

hasta lo inifinito las contribuciones para alimentar la vasta empleomana creada por la difusin gubernativa, todo plan dirigido a ensanchar los ingresos del tesoro nacional habr de fracasar forzosamente. Aun en el supuesto de una reduccin de jerarquas, por efecto de la reforma poltica, corno la miseria del pas es tanta, cans de ro demasiado eventual la solucin, siquiera mediana, de las enormes dificultades fiscales, por el medio comn de pedir nuevos arbitrios a quienes, generalmente hablando, carecen de lo necesario para s rnlsrnos-v.

Adems, NEZ y sus sucesores tenan cerradas otras dos vas de financiamiento pblico que haban servido de paliativos a la crisis fiscal estructural del siglo XIX: el crdito externo y la confiscacin de bienes de la Iglesia Catlica en lo que se conoci como la desamortizacin de manos muertas. La primera de ellas era , inaccesible como consecuencia de la moratoria crnica de Colombia. Desde los di as de la divisin de la Gran Colombia, nuestro pas hered una deuda desproporcionada a su capacidad de pago que se fue ensanchando y hacindose ms y ms difcil de satisfacer a medida que las guerras y los dficits de moneda extranjera motivaban la consecucin de nuevos emprstitos. Aunque Colombia ofreci en varias ocasiones pagos en especie, los bienes ofrecidos no fueron suficientemente atractivos para los acreedores externos. Asi las cosas, desde antes de la llegada de NEZ al poder y hasta la finalizacin del siglo XIX Colombia no tuvo acceso a los prestamistas forneos. De la deuda interna tambin se haba abusado repetidamente, bien imponiendo coactivamente el otorgamiento de crditos o la suscripcin de ttulos del Estado, bien incumpliendo y modificando arbitrariamente los trminos de los contratos. De hecho, cuando el general Mosquera decret la confiscacin de bienes de la Iglesia su principal propsito era tranquilizar las agitadas demandas de los acreedores del Estado. Para ello Mosquera se vio en la necesidad de vender apresuradamente y frecuentemente a menosprecio los fundos expropiados, con el agravante de que la Nacin qued atada a la obligacin de pagar a la Iglesia las sumas compensatorias fijadas por la expropiacin. Otra fuente de abusos en materia de crdito pblico interno fueron los pagos a los empleados pblicos. No solo se sola gravar desproporcionadamente estos cargos sino que a cada crisis fiscal le segua seguramente la demora en el pago de los empleados. La situacin lleg a tal punto que a veces se dificultaba conseguir empleados para llenar las vacantes que se presentaban en los puestos gubernamentales-". De tal manera que el gobierno de la Regeneracin no tuvo otro camino que descubrir nuevos mecanismos de financiacin y para ello nada ms indicado que valerse de los privilegios de emisin que acababan de atribursele al mismo gobierno a travs del Banco Nacional. En palabras de don MIGUEL ANTONIO CARO:
"Para cubrir gastos extraordinarios los gobiernos ocurren a la confiscacin o al emprstito ... "Pero hay otro medio de arbitrar recursos en tiempos calamitosos; medio que ya se conoci en otros siglos con el nombre apasionado de alteracin de la moneda;
56 R. NEZ, Antecedentes de la Constitucin de 1886. Cita tomada de A. CRUZ SANTOS (1966), pgs. 25-26. 57 M. DEAs (1980).

54 L. OSPINA V SQUEZ (1979),

cap. VI, pgs. 319-339 55 G. TORRES GARCfA (1980), pg. 225.

especialmente.

72

ELEMENTOS

DE FINANZAS

PBLICAS

EN COLOMBIA

LAS FINANZAS

PBLICAS

EN COLOMBIA

EN EL SIGLO

XX

73

arbitrio que consiste en dotar la moneda con un valor nominal que representa crdito del Estado. El crdito es capital y esta es una forma de movilizarlo">", El papel moneda de curso forzoso era prcticamente desconocido en Colombia hasta 1886. Aunque hubo intentos previos de emisin, todos ellos fracasaron. En realidad, el nico ingreso pblico derivado del manejo monetario haba consistido en el cambio de monedas adulteradas por especies de superior condicin-''. Pero en 1886 se autoriz al Banco Nacional para emitir billetes de curso forzoso e inconvertible a oro. Con ello se ligaron por vez primera en el pas las polticas monetaria y fiscal, habiendo dejado esta ligazn perversas consecuencias para la estabilidad del valor de la moneda.

3. De la Guerra de los Mil Das a la Primera

Misin Kemrnerer

La Guerra de los Mil Das dej una secuela de desarreglos fiscales, monetarios, cambiarios y de comercio exterior a los cuales quisieron poner coto los gobiernos de las dos primeras dcadas del siglo, principalmente los del general Reyes (1904-1909) y Carlos E. Restrepo (1910-1914). Sin embargo, los intentos de restablecimiento del equilibrio fiscal y monetario y del crecimiento econmico, aunque generalmente exitosos en sus primeros aos, chocaban al poco tiempo con nuevos desajustes que solo vinieron a ser subsanados transitoriamente en la dcada del veinte, cuando la creacin del Banco de la..Repblica, la observancia rigurosa del rgimen del patrn oro, los buenos precios del caf y las entradas de divisas por concepto de la indemnizacin reconocida por la prdida de Panam, todo ello en un contexto de crecimiento de la economa mundial, produjeron una etapa de estabilidad monetaria y de continuo crecimiento. En trminos generales, despus de la Guerra y 'hasta comienzos de la segunda dcada se mantuvo ese restringido intervencionismo de los gobiernos de la Regeneracin, consistente en moderados aranceles de intencin proteccionista, complementados por algunos subsidios y estmulos a la naciente industria interna; en centralizacin paulatina de las rentas; en fallidos intentos de estabilizacin monetaria y de observancia de las reglas del patrn oro y en igualmente frustrados propsitos de crear un banco central y restablecer la plena soberana de la Nacin sobre la moneda; en cuantiosas y desestabilizadoras emisiones, seguidas de inflaciones vertiginosas y bancarrotas financieras y en renegociaciones de la deuda y esfuerzos por restablecer la credibilidad nacional ante los prestamistas extranjeros que resultaron igualmente malogrados. Paradjicamente, al lado de ese precario proceso econmico, se observa un cierto crecimiento del sector pblico, un avance de las obras pblicas (especialmente notorio durante el gobierno de Reyes)60, un paulatino enderezamiento de la situa-

cin fiscal, una expansin de las bases productivas y particularmente de la produccin cafetera que habr de beneficiarse de los buenos precios del caf durante la segunda y todava ms durante la tercera dcada del siglo, y sobre todo, un vasto desarrollo institucional que en el caso especfico de la hacienda se manifesta en la definicin de las relaciones fiscales entre los distintos niveles del gobierno, la expedicin de los cdigos Fiscal (ley 110 de 1912) y Rgimen Poltico y Municipal (ley 4 de 1913), la creacin de impuestos como el de industria y comercio y la expedicin de la primera norma sobre impuesto personal a la renta. Faltaba todava esperar a la Constitucin de 1936 para que el Estado se sintiera obligado a prestar a todos los ciudadanos los servicios de salud, vivienda y educacin y para que el gasto pblico se orientara hacia estos sectores. Puesto que otros estudios han recogido la evolucin de la moneda, la banca y la deuda externa, los desarrollos de la economa cafetera y del comercio exterior y los comienzos de la industria domstcaet, es pertinente detenernos nicamente en los desarrollos constitucionales y fiscales del pas, los cuales se asientan, naturalmente, en el espritu que la Constitucin de 1886 dej impreso en el orden social y poltico del pas. 3.1.
LA DEUDA EXTERNA y LAS RELACIONES A COMIENZOS FISCALES DE SIGLO

INTERGUBERNAMENTALES

Desde los primeros aos del siglo se hizo evidente la creciente dependencia del Tesoro respecto de las oscilaciones de los precios del caf en los mercados internacionales. y aunque la economa cafetera se hallaba en expansin, ocupando proporciones cada vez mayores del valor total exportado, el grano no goz de buenos precios en los mercados internacionales sino hacia 1915-1916, cuando pas de los 10 centavos de dlar de comienzos de siglo a cerca de 20 centavos por libra de caf, yen 1921-25, cuando su promedio fue superior a los 25 centavos de dlar la libra. Por otra parte, si en el quinquenio 1874-79 las exportaciones de caf solo haban representado el 70/0 del total vendido al exterior, para 1905-09 constituyeron el 39%; para 1910-14 el 46% y para 1915-19 el 54% del total de las exportaciones. Entre 1920 y 1924 su cuota promedio llegara al 74%, uno de los puntos ms altos jams alcanzado por el principal producto de exportacin del pas62 Ante las nefastas consecuencias legadas por la guerra civil y los precios relativamente bajos del caf, la situacin fiscal era particularmente difcil. As la compendia ABEL
CRUZ SANTOS:

"Pocos das despus de su posesin, el 24 de agosto de 1904, enviaba el presidente Reyes su primer mensaje al Congreso sobre la situacin fiscal y econmica del pas, cuya gravedad no era posible ocultar. Por sueldos atrasados al poder judicial, al ejrcito, a la polica, a los maestros, a los establecimientos de castigo, se adeudaba la apreciable suma de $ 427.062.500, que reducidos a oro, equivalan a $ 4.270.625. Esto sin contar con el servicio de la deuda externa en moratoria y cuantiosas reclamaciones por perjuicios sufridos en las guerras del 95 y 99. Se iniciaba pues, la administracin Reyes, con un dficit que dentro de un presupuesto de $ 5.500.000, resultaba realmente agobiador.
61 G. GREEVEY TORRES GARCIA

58 59 60

Citado cr. J.

en

IVI. DEAS (1980).

pg.

pg.

169.
segunda parle;

M. DEAS (1980),

168.
(comp.),

(1971);
P. Me

F.

GAVIRIA

(1980), caps. x y. XI; CH. W. BERGQUIST (1981). caps. IX y x; \Y. P. Me (1977), cap. 1; A. CRUZ SANTOS (1966), caps. 111 y IV. (1971), pago 207, tabla 26.

A. BEJARANO (1977).

A. CRUZ SANTOS (1966),

pgs.

113-114.

62 W.

GREEVEY

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ELEMENTOS

DE FINANZAS

PBLICAS

EN COLOMBIA

LAS FINANZAS

PBLICAS

EN COLOMBIA

EN EL SIGLO

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"La renta de aduanas, el principal de [os ingresos pblicos, tenia pignoradas varias unidades ... "Las salinas de Zipaquir vinieron muy a menos con los pagos efectuados en especie durante la guerra civil. .. "La situacin de los departamentos no era menos angustiosa ... "63.

El gobierno del general Reyes busc poner orden en la hacienda pblica y estabilizar el valor del papel moneda. A este ltimo efecto, llev a cabo una conversin del papel moneda devaluado por nuevas unidades monetarias a razn de 100 pesos antiguos por un peso nuevo, estableci el Banco Central, contrajo la cantidad de moneda en circulacin y se apeg al patrn oros+. Hacia el final de su gobierno Reyes cedi en sus propsitos de disciplina monetaria y emple el privilegio de emisin con la finalidad principal de financiar obras pblicas. A su turno, el gobierno trasladaba al Banco la administracin de ciertas de sus rentas con el objeto de garantizar el cumplimiento de las obligaciones que contraa. Esta ntima vincula. cin entre emisin y gasto pblico min nuevamente la credibilidad de la moneda del Banco Central, hasta el punto de que a la cada de Reyes se hizo necesario ponerle trmino a los contratos celebrados entre aquel y el Estado. Por otra parte, como ya dijimos, los gobiernos de mediados de la segunda dcada gozaron de mayores recaudos por concepto de los gravmenes a las exportaciones de caf, lo que contribuy a robustecer los ingresos propios del Estado y a independizar el Tesoro de los prstamos bancarios inflacionarios. Fue tal el pnico que se tuvo a la potestad estatal de crear moneda, que el art. 7 del Acto Legislativo nm. 3 de 1910 orden: "queda 'prohibido en absoluto toda nueva emisin de papel moneda de curso forzoso". En cuanto al reordenamiento de la hacienda, el gobierno de Reyes centraliz an ms las rentas en la Nacin, desmantel administrativa y financieramente los departamentos a los que juzg ineficientes y dilapidadores, elev nuevamente las tarifas del impuesto de aduanas, desarroll el gasto en obras pblicas, cre subsidios para la industria interna y busc encaminar el servicio de la deuda pblica externa, hacindolo compatible con la capacidad de pago de la Nacin. Durante los primeros tiempos de su gobierno restableci el equilibrio presupuesta!. Partidario de la idea segn la cual el Estado es un psimo administrador, pretendi subsanar este mal intrnseco de toda sociedad vinculando directamente el sector privado a la administracin, incluyendo la administracin de algunos impuestos. En obediencia a sus propstos de racionalizacin del gasto, y a la filosofa poltica prevaleciente, el gobierno quiso que la hacienda se manejara de la misma manera que un prudente padre de familia dispone de sus propios recursos. La elevacin de las tarifas arancelarias apunt principalmente a recuperar los recaudos fiscales, afectados por la desvalorizacin de la moneda; puesto que las tarifas eran especficas (de aquellas que consisten en una suma fija de dinero, independientemente del precio del artculo importado), la acelerada devaluacin de la moneda haba llevado sus rendimientos a ingresos irrisorios.

Veremos en el captulo VI que fue necesario esperar a la dcada intervencionista del treinta para la adopcin de un arancel de aduanas verdaderamente orientado a la proteccin de la industria interna. A pesar de la limitacin de los recursos estatales, los gobiernos de esta poca lograron desarrollar un nivel aceptable de inversin pblica, destinada principalmente a vas de comunicacin (ferrocarriles y carreteras). El gobierno de Reyes, por ejemplo, que fue particularmente emprendedor en este campo, logr en sus primeros aos recursos de inversin, libres de los perniciosos prstamos de un banco oficial y dentro de una poltica de equilibrio presupuestal, mediante la contratacin de emprstitos externos y la centralizacin de las rentas en la Nacin. Puede decirse que con Reyes se plante por primera vez el dilema de la financiacin de la inversin pblica. Aunque el general logr reducir los gastos de funcionamiento, especialmente los de los departamentos, esta reduccin solo alcanz para equilibrar ingresos y gastos ordinarios. De manera que el nico camino viable para emprender los ambiciosos planes de inversin trazados por el gobierno era recurrir al crdito pblico; para ello haba que reajustar el servicio de la deuda interna y externa y obtener nuevos emprstitos en el extranjero. As lo hizo Reyes durante sus primeros aos; trs l seguiran gobiernos posteriores, especialmente en los aos veinte y en todo el perodo que se inicia con el fin de la Segunda Guerra. Segn veremos en el captulo v, a partir de entonces la inversin pblica colombiana ha sido financiada, en primera instancia, con fondos provenientes de emprstitos y especialmente del crdito externo. La credibilidad de la Nacin ante los prestamistas internacionales se hallaba entonces en uno de sus puntos ms bajos. Desde las guerras de la Independencia y los primeros das de la Repblica el pas no haba vuelto a recibir prstamos del extranjero. Agobiado por la pobreza, por la pesada carga del servicio de la deuda, por las guerras internas, por las oscilaciones de los mercados internacionales de productos primarios, por la decadencia de la produccin de oro y por la imposibilidad de solucionar la crisis fiscal mediante la implantacin de un sistema tributario dinmico ajeno a los vaivenes del comercio exterior, el Estado colombiano haba incurrido en moratoria lo que lo tena en la lista negra de los grandes acreedores internacionales. Como ya se dijo, diversos intentos de renegociar la deuda, ofreciendo garantas de pago que llegaron inclusive a consistir en territorios del Estado, fracasaron repetidamente ante la fra desconfianza de banqueros y pases extranjeros. De manera que Colombia no tuvo acceso a fuentes internacionales de financiacin durante la mayor parte del siglo XIX65. Para tener acceso a los mercados forneos de dinero, Reyes se vio forzado a consolidar y renegociar la deuda pasada con la Gran Bretaa, haciendo su servicio compatible con la capacidad de amortizacin de que dispona el Estado. Solo entonces fluyeron nuevamente los crditos en libras esterlinas, cuyo monto fue destinado a la construccin de los ferrocarriles de Girardot y Puerto Wilches, y la inversin extranjera se multiplic como resultado de la restauracin del crdito externo del pas:
" ... el capital extranjero ms notoria en los campos comenz a afluir de nuevo al pas, tendencia que se hizo de la construccin de ferrocarriles, en la agricultura de
SANTOS

6J A. CRUZ
64 G.

SANTOS GARCi"

(1966),

pg. tOO. Ver tambin

cap.
X.

G.

TORRES

GARCiA

(1980),

pgs. 231 y ss.

6)

TORRES

(1980).

1'vI.

DEAS

(1980);

A. CRUZ

(1966),

pg. 120.

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ELEMENTOS

DE FINANZAS

PBLICAS

EN COLOMBIA

LAS rINANZAS

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EN COLOMBIA

EN EL SIGLO

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exportacin (en especialla produccin bananera), y en la minera. El ministro de hacienda de Reyes calculaba en 1907 que durante los tres primeros aos de su gobierno los inversionistas extranjeros haban invertido en el pas ms de tres millones de pesos oro"66. Reyes ser acusado de lenidad, inoportunidad y exceso en sus negociaciones con prestamistas e inversionistas extranjeros, que desde entonces dieron muestras de condicionalidad en los prstamos y de coordinacin entre la credibilidad del pas en cuanto deudor y la propensin de los capitales forneos a vincularse a Colornbiae". Sin embargo, puede decirse en favor de Reyes que aprovech el momento de mayor apertura en los mercados internacionales de dinero, los cuales se cerraran al poco tiempo con ocasin de la primera gran conflagracin mundial, para solo abrirse nuevamente hacia comienzos de los aos veinte. Otro captulo de singular importancia, desde el punto de vista del desarrollo institucional de la hacienda pblica colombiana, lo constituyen las reformas fiscales de las dos primeras dcadas, especialmente en lo relativo a la distribucin de las funciones e ingresos entre la Nacin, los departamentos y los municipios, lo que hoy bautizamos con el anglicismo de "relaciones fiscales intergubernamentales". Es un episodio que se mueve pendularrnente entre la centralizacin de las rentas en la Nacin, de 1904 a 1908, y el reconocimiento de los derechos fiscales propios de los departamentos en 1909-10. A rengln seguido se inicia una ampliacin de la base tributaria en todos los niveles, nacional, departamental y municipal, que culmina prcticamente con la expedicin de la primera ley de impuesto sobre la renta en 1918. Con el propsito de impulsar las obras pblicas, Reyes adopt una serie de reformas que duplicaron }" hasta triplicaron los ingresos de la Nacin: "Estas reformas incluan tanto un aumento en los impuestos tradicionales como la creacin de otros nuevos, la centralizacin de los procedimientos de cobro, la administracin por la Nacin de los ingresos departamentales, y el establecimiento de monopolios fiscales sobre artculos de consumo popular. "Para las iniciativas tributarias de Reyes fue vital la nacionalizacin de importantes ingresos departamentales. Algunos de ellos, como los impuestos a la venta de bebidas alcohlicas, el tabaco y el degello de animales fueron transferidos al gobierno nacional, que devolva despus a los departamentos un porcentaje de los recaudos. Tambin se organiz el sistema de monopolios fiscales sobre la venta de fsforos y cigarrillos. Muchos de estos impuestos se colocaron bajo la administracin del Banco Central. Tambin a este Banco se le encomend la supervisin del sistema monetario nacional y se le exigi concederle un cuantioso prstamo al gobierno. A cambio de ello se le otorgaron al Banco privilegios especiales que incluan una comisin por aplicar las medidas sobre devaluacin y reemplazo de billetes deteriorados, la autoridad exclusiva para emitir billetes respaldados en oro, por un perodo de treinta aos, y ellO por ciento de los ingresos que cobrara para el gobierno por concepto de impuestos. Un completo xito fue la reorganizacin fiscal de Reyes. Los ingresos del gobierno aumentaron rpidamente desde unos 5 hasta 10 millones de pesos OTO anuales, y llegaron a 15 y 16 millones anuales para los ltimos aos del quinquenio"68.
CH. W. I3ERGQUIST A. CRUZ
S,IN10S

Naturalmente esas medidas eran atentatorias contra los fiscos departamentales y especialmente contra los fuertes poderes regionales de Antioquia, Cauca y Santander. Para desmoronar el podero regional y robustecer al poder central, opt Reyes por subdividir los nueve departamentos entonces existentes, prolongacin de los anteriores Estados Soberanos. Fraccion pues el territorio del pas. en 34 departamentos, muchos de los cuales eran entidades nfimas, sin capacidad para generar recursos ni gestionar funciones pblicas. La reaccin no se hizo esperar; cuando el gobierno, agobiado por los compromisos adquiridos y por el tamao de las obras emprendidas, se auto atribuy poderes excepcionales y recurri a las emisiones del Banco Central para atender los gastos del Estado, la lucha contra el centralismo estuvo entre las principales causas manejadas por los opositores de Reyes "paracanalizar el resentimiento represado contra el dictador": "La centralizacin de los ingresos departamentales fue particularmente desagradable para los departamentos ricos y dinmicos, que se irritaban por las limitaciones fiscales impuestas por el centralismo de Reyes. El sistema de monopolios fiscales as como la poltica de subvencin directa a empresas industriales, agrcolas, y de transporte, y la concesin de privilegios especiales al Banco Central, dieron pie a acusaciones de peculado y de favoritismo y a la denuncia de violacin de los principios del/aissez-faire. Para fines de 1908 y principios de 1909, se imprimieron en Bogot y circularon por todo el pas volantes annimos en los que se denunciaban torturas a los presos polticos y se detallaban incidentes de peculado y corrupcin en el gobierno"69. La ley 8" de 1909 dispuso que los departamentos recuperaran sus fuentes de ingresos previos a las medidas centralistas de 1905; en virtud de la ley 7" de ese mismo ao se devolvi a Antioquia la propiedad y el control exclusivos de su ferrocarril; los arts. 50, 51 Y 54 del Acto Legislativo nm. 3 de 1910 aumentaron los poderes administrativos y fiscales de los departamentos y declararon intocables sus fuentes de ingresos y las de los municipios, en disposicin que se encuentra vigente en la fecha: "Artculo 50. Los bienes y rentas de los departamentos, as como los de los municipios, son propiedad exclusiva, respectivamente, de cada uno de ellos, y gozan de las mismas garantas que las propiedades y rentas de los particulares. No podrn ser ocupadas estas propiedades sino en los mismos trminos en que lo sea la propiedad privada. El gobierno nacional no podr conceder exenciones de derechos departamentales ni municipales" . Ese acto legislativo, el mismo que pretendi extirpar para siempre toda posibilidad de abuso gubernamental de la potestad monetaria, fue fruto del acuerdo entre los partidos polticos tradicionales y sell la paz entre las facciones polticas cuya indeclinable confrontacin haba dado lugar a los gobiernos de la Regeneracin y del quinquenio del general Reyes. Limit las facultades del Ejecutivo y consagr la representacin del partido minoritario dentro del aparato estatal. Puede decirse que la Constitucin del 10 coadyuv a alimentar. la paz civil que no pudo lograr la Constitucin del 86. Solo 40 aos ms tarde se perturbara nuevamente la competencia democrtica entre los partidos y resurgira el espectro de la dictadura. De [bid,
pg. 283.

66 07 6H

(1981), (1966), (1981),

pg. 271. pgs. pgs. 116 y ss; CH. W. BERGQUIST 281-283. (1981), pgs. 284 y ss.
69

CH. W. BERGQUIST

4 O. Alviar

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ELEMENTOSDE FINANZASPBLICASEN COLOMBIA

LAS FINANZASPBLICASEN COLOMBIAEN EL SIGLO XX

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hondos principios leseferistas, desmont la centralizacin iniciada en 1886 y coincidi con un perodo de prosperidad econmica dominada por los precios del caf relativamente altos y un avance sin precedentes en el volumen de la produccin, que llev a Colombia al primer lugar en la produccin mundial de caf suave y al segundo entre los pases productores de caf. En ese lapso se puso fin a la inestabilidad poltica y a las guerras intestinas del siglo XIX y se abandon la etapa de los ciclos econmicos efmeros y repentinos que haban caracterizado a las exportaciones colombianas de tabaco, quina y ail durante la misma centuria. Fue, segn decir de BERGQursT una reaccin de los intereses importadores-exportadores de ambos partidos, agrupados en torno a las prolongaciones del radicalismo liberal leseferista y de los conservadores histricos de un MARTNEZ SILVA, en contra del autoritarismo y de los coqueteos gubernamentales con las polticas proteccionistas. Fue, en todo caso, una expresin de la libertad individual en lo econmico y en los politico?. Con sus restricciones al manejo monetario, la reforma de 1910 robusteci las doctrinas leseferistas y sent las bases para la adopcin del patrn de cambio de oro en 1923. Esta ltima medida, adoptada de conformidad con las recomendaciones 'de la Misin Kernmerer, consolid plenamente la ortodoxia econmica liberal de ascendencia neoclsica mediante la sujecin de la poltica monetaria a reglas fijas e inflexibles de regulacin supuestamente automtica de la cantidad de dinero y del nivel de precios que niega todo margen de interferencia a los gobiernos. La reforma subray los derechos individuales y las legtimas libertades pblicas, sin hacer alusin siquiera tangencial a las obligaciones del Estado y de los ciudadanos, las que solo habran de consagrarse en la Constitucin del 36. El presidente Carlos E. Restrepo confirm inequvocamente la orientacin liberal clsica de su gobierno al tomar posesin el 7 de agosto de 1910: "Aprendamos y practiquemos el principio de que la prosperidad de las naciones no proviene del gobierno ni de las ddivas y empleos que conceda. Tcale a l dar seguridad y mantener el derecho, y a las personas naturales y jurdicas abrirse caminos y labrarse su progreso. Con el ejercicio de esta virtud social no se pedir a los mandatarios sino lo poco que ellos puedan dar y no se les obligar a engaar al pueblo con promesas de ventura que solo en el poder del mismo pueblo residen"?". En desarrollo de esta reafirmacin de los principios liberales, se atribuy de manera exclusiva al Congreso la facultad de imponer tributos en tiempos de paz. Esos esfuerzos de institucionalizacin fueron menos exitosos en el campo fiscal. A pesar de las innovaciones tributarias realizadas a partir de 1910, destinadas 'a consolidar una base impositiva ms 'amplia y menos dependiente del comercio exterior, los nuevos gravmenes no lograron nunca nivelar los ritmos de crecimiento de los ingresos de la Nacin, de una parte, y de los departamentos y municipios, de otra. La primera, titular de los ingresos provenientes del comercio exterior y ms adelante de los tributos sobre renta y ventas, habra de crecer tanto o ms rpido que el conjunto 'de la economa mientras que los departamentos, herederos
70 Ver por ejemplo, D. BUSHNELL (1956), pgs. 106-110. Citado en A. CRUZ SANTOS, (1966), pg. 139.

de los viejos Estados Soberanos, vieron estancados sus recaudos y paulatinamente se quedaron rezagados frente a la dinmica econmica, con perjuicio de las funciones que desde 1886 les fueron atribudas. As se engendr el problema de relaciones fiscales intergubernamentales que no podremos considerar en el curso de esta obra a pesar de que constituye la mayor preocupacin de la hacienda pblica colombiana del momento. 3.2. LA AMPLIACIN DE LA BASETRIBUTARIA. LA PRIMERA LEY DE IMPUESTOSSOBRE LA RENTA Adems de los ya citados cdigos Fiscal y de Rgimen Poltico y Municipal, que buscaron ordenar el manejo del patrimonio del Estado y la gestin administrativa municipal, se expidieron en este perodo normas de enorme importancia para la expansin de los ingresos corrientes de la Nacin, los departamentos y los municipios. En cuanto a los ltimos, la norma de mayor trascendencia fue la ley 97 de 1913 que autoriz a los concejos municipales de las grandes cuidades para que crearan trece nuevos tributos. Estas facultades se hicieron extensivas posteriormente a los dems concejos, de modo que todava hoy constituye la base legal ms orgnica de la tributacin municipal. Entre otros, autoriz los gravmenes de Industria y Comercio y el de Circulacin y Trnsito, que constituyen actualmente fuentes principalsimas de los recaudos municipales. El impuesto predial, que sigue siendo el mayor dentro del contexto municipal, haba sido creado por la ley 43 de 1887 y posteriormente ampliado por las leyes 34 de 1920, 195 de 1936 y la de 1943; por decreto 2185 de 1951 y ms recientemente por la ley 14 de 1983. La contribucin de valorizacin, que ha jugado inmenso papel en la financiacin de las obras de infraestructura urbana de las grandes ciudades del pas, fue instituda por la ley 25 de 1921 aunque solo cobr vigor cuatro dcadas despus. La misma ley 97 de 1913, la 84 de 1915, la 99 de 1922 y el art. 208 del Cdigo de Rgimen Poltico y Municipal autorizaron el cobro de las principales tasas o tarifas municipales vigentes en la fecha, esto es, las que se cargan por concepto de alumbrado pblico, aseo, alcantarillado y acueducto. En fin, otras normas de este mismo perodo crearon participaciones de los municipios en los impuestos departamentales, de modo que prcticamente fue entonces cuando se sentaron las bases de la compleja eslructura tributaria de este nivel de la administracin pblica. Por los mismos aos se levantaron tambin los pilares de la que habra de ser la estructura de las rentas departamentales a lo largo de este siglo. Ya habamos citado al respecto la ley 8a de 1909 sobre traslado a los departamentos de los impuestos a los licores y al tabaco ordenados por el decreto legislativo 41 de 1905. Aquella norma fue posteriormente reiterada y complementada por las leyes 10 de 1909 y 33 de 1916. El impuesto al consumo de cervezas, la otra de las tres grandes fuentes de ingresos departamentales en la poca actual, y una de las mayores del Distrito Especial de Bogot, proviene de la ley 88 de 1923, quea su vez formaba parte de la llamada "lucha antialcohlica'Pe.
12 Para recuentos de la trayectoria normativa ver M. 1. CARDENAS (1978) y G. BUENO (1979).

de los impuestos

departamentales

municipales.

71

80

ELEMENTOS DE FINANZASPBUCAS EN COLOMBIA TABLA 11-8 EL PRESUPUESTO NACIONAL DE 1911

LAS FINANZASPBLICASEN COLOMBIAEN EL SIGLO XX

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La Asamblea Nacional, expidi el presupuesto de rentas y gastos para el ejercicio de que se distribua as, en. el captulo de Ingresos:
~911, ley 82 de 1910, por la suma de $ 9.570.500, 1. Derechos de aduanas

2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.
11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21.

22.
23.

.. Dos por ciento para la conversin .. Derechos de puerto .. Derechos de exportacin . Derechos de sanidad """" .. """"""". Derechos consulares "'" . Correos . Telgrafos . Lazaretos . Producto de ferrocarriles . Bienes nacionales ""'''''''''' . Patentes de privilegio .. Salinas terrestres ; ' Salinas martimas .. Carboneras de San Jorge . Minas de esmeraldas de Muzo y Coscuez Minas de Santa Ana, La Manta, Supa, etc. Derechos sobre minas . Papel sellado y timbre nacional . Fabricacin de cigarrillos .. Fabricacin de fsforos .. Ingresos varios . Rentas de vigencias anteriores .. Total del presupuesto de rentas .

6.250.000.00 125.000.00 145.000.00 13.800.00 5.500.00 386.800.00 102.000.00 297.000.00 96.500.00 82.000.00 20.000.00 300.00 746.000.00 414.200.00 6.600.00 200.000.00 26.000.00 10.200.00 464.500.00 25.500.00 8.000.00 130.600.00 15.000.00 9.570.500.00

Frtil fue, pues, el perodo en lo que respecta a la expansin de la base de ingresos de los departamentos y municipios. Sin embargo, muchos de los nuevos impuestos creados solo llegaron a constituir fuentes menores de ingresos, de difcil recaudacin y engorroso pago. Por otra parte, los legisladores de este mismo perodo no afrontaron el enorme reto de poner orden en la ya enmaraada' red de relaciones fiscales intergubernamentales, la cual habra de tupirse an ms en las dcadas posteriores. All echa races ese abigarrado bosque de ingresos propios de los departamentos y municipios que gozan de las garantas constitucionales ordenadas por la precitada reforma de 1910; los ingresos propios que les han sido autorizados y regulados por ley posteriormente; las participaciones y transferencias igualmente creadas por ley y las transferencias ocasionales o espordicas previstas en las leyes anuales de presupuesto. En lo que respecta al nivel nacional, este perodo fecundo para el desarrollo poltico institucional, dio nacimiento al impuesto sobre la renta. Dado que lleg a ser y que sigue siendo el principal ingreso tributario de la Nacin y por ende del Estado, conviene detenernos brevemente en su germinacin. Comencemos por recordar que todava en la segunda dcada de este siglo el impuesto de aduanas representaba alrededor de las dos terceras partes de los ingresos de la Nacin, segn se ilustra en la tabla 11-8 que contiene el presupuesto para el ao 1911. Sin embargo, las voces en favor de una contribucn directa dinmica y de amplia cobertura siguieron escuchndose como se haban escuchado ya en el siglo pasado. Don CLMACO CALDERN calculaba, en 1911, que los ingresos corrientes del Estado, medidos en trmnos per cpita, descendieron ele un peso a ochenta centavos, entre 1876 y 1898. Y la situacin habra de agudizarse nuevamente con la parlisis del comercio exterior y el estancamiento de los recaudos de aduanas durante la Primera Guerra Mundial. ESTEBANJARAMILLO,continuando la trayectoria iniciada por don PEDRO GUAL y prolongada por RIVAS GROOT, MURILLO TORO, CAMACHO ROLDN, MIGUEL SAMPER Y ANBAL GALINDO, elabor una sesuda propuesta de impuesto sobre la renta que se convirti en la ley 56 de 1918. El impuesto tena una estructura cedular, esto es, gravaba en forma diferente las rentas segn se originaran en el capital exclusivamente, en el capital y la industria o en la industria y el trabajo. Las tarifas eran moderadas (del 1% al 30/0) y las exenciones amplias. De manera que el impueslo sobre la renta se inici modestamente en Colombia, despus de largos e interminables debates e incontables resistencias. El triunfo de ESTEBANJARAMILLO, ministro del Tesoro del presidente Surez, no radic en la envergadura inicial del tributo sino en haber roto las barreras que se oponan a su implantacin y en el carcter prctico y elemental, por tanto realizable, de su innovacin. Despus de una reforma menor, introducida por el decreto 2406 bis de 1919, el impuesto sobre la renta habra de ser reformado nuevamente por la ley 64 de 1927, una vez ms bajo la inspiracin de don ESTEBAN JARAMILLO, a la sazn ministro de Hacienda. Aunque esta reforma solo elev moderadamente las tarifas (pasaron a un rango del 1% al 8%) y por ende solo ocasion ligeras alzas en los recaudos, le dio a este la mayor parte de sus caractersticas modernas, las que se preservaran hasta nuestros das, a saber: elimin la distincin entre los orgenes

s s

PRESUPUESTO DE GASTOS
1. De politica interior

' : : ,

2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.
10. 11.

12. 13.

De beneficencia De correos y telgrafos De justicia De relaciones exteriores De hacienda De guerra De instruccin pblica Del tesoro De la deuda nacional De pensiones De obras pblicas De fomento

.. . .. . . . . .. .. . . .. .

958.969.97 93.800.00 686.774.00 786.921.45 138.819.83 853.919.50 1.973.062.00 437.821.00 548.618.09 2.502.290.00 234.538.00 153.046.80 201.919.36

Total del presupuesto' de gastos .........

$ 9.570.500.00

Fuente: Anales de la Asamblea Nacional, nm. 100, diciembre 10 de 1910. Tomada de: CRUZSANTOS, A. (1966), pgs. 141-142.

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de las rentas y reuni todas estas en una masa global; estableci la tarifa progresiva graduada y precis el clculo de la renta gravable distinguiendo entre renta bruta y renta lquida. No es del caso comentar aqu las implicaciones de cada uno de estos aspectos tcnicos, puesto que sobre ellos se volver en el captulo VI que se ocupa especficamente de los principales impuestos nacionales. Por lo pronto basta resaltar la manera pausada y paulatina como se fue construyendo el andamiaje complejo del impuesto sobre la renta entre nosotros. La ley 81 de 1931 habra de ocuparse fundamentalmente de los aspectos administrativos y la ley 78 de 1935 elev considerablemente las tarifas, que entonces quedaron entre 1.5070 y 17%, y cre los impuestos complementarios de patrimonio y exceso de utilidades, el primero de los cuales persiste hasta la fecha. Con qu realismo apreciaban entonces los colombianos los alcances y potencialidades de la contribucin directa, a diferencia de lo que ocurra hacia mediados del siglo XIX, se refleja en los siguientes conceptos del mismo ESTEBANJARAMILLO: "Con el impuesto sobre la renta no se ha pretendido, al menos por las personas entendidas en estas materias, encontrar una especie de piedra filosofal o panacea inagotable, exenta de todo defecto y poseedora de todas las buenas cualidades, cosa irrealizable cuando se trata de obras en que interviene la frgil y deficiente capacidad humana; ni tampoco se ha credo posible por aquellos msmos pensadores que sea esta algn da la nica fuente de entradas para los erarios nacionales, por lo mismo que el .sisterna no puede alcanzar un grado de perfeccin tan absoluto, que satisfaga todas las mltiples exigencias del individuo y del Estado, del inters particular y del inters colectivo. Pero dentro de la justificable aspiracin de alcanzar lo menos imperfecto en las creaciones humanas, es sin duda el impuesto sobre la renta el medio de contribucin ms defensable ante los cnones de la ciencia financiera, ante los principios democrticos y ante la conveniencia nacional'<": y de qu manera difana distingua ahora JARAMILLOlas virtudes de la tributacin directa frente a la indirecta, haciendo como haba sido alumno del profesor SELtGMAN, uno de los grandes autores de las finanzas pblicas de todos los tiempos. Despus de que los gobiernos de la Regeneracin buscaron infructuosamente expandir las fuentes de ingresos corrientes mediante la institucionalizacin de monopolios sobre bienes de consumo masivo, de que aquellos y el gobierno de Reyes hubieron de recurrir a la emisin y de que buena parte de los gobiernos inmediatamente anteriores haban encontrado en el alza de las tarifas de aduanas la va ms expedita para salir coyunturalmente del dficit fiscal, JARAMILLO propuso vigorosamente un impuesto nuevo, dinmico y de cobertura universal que diera estabilidad y predictibilidad a los recaudos reales del Tesoro. Su exposicin demuestra un fundamentado conocimiento de los objetivos especficos que habra de servir el nuevo tributo, as como de los elementos tcnicos que configuraban la estructura del impuesto sobre la renta de aquella poca. Mientras la mayor parte de los ministros de Hacienda de fines del siglo pasado y comienzos del presente escudriaban las posibilidades de nuevos recursos en exac13

ciones tan anacrnicas como el monopolio de la sal, el impuesto de timbre, los monopolios estatales o los gravmenes al tabaco y al licor?-, JARAMILLOcomparaba as el impuesto sobre la renta con el impuesto predial y con los tributos a las importaciones o derechos de aduanas que citamos en extenso por cuanto constituyen el mejor testimonio histrico de las consideraciones que llevaron a la adopcin de aquella imposicin en Colombia: "En Colombia no existe, como contribucin nacional, el impuesto sobre la propiedad raz; pero en los municipios en donde constituye una de las principales entradas del tesoro local, como en la ciudad de Bogot, se observa con frecuencia este fenmeno: un dependiente de comercio o un empleado pblico, con el fruto de constantes economas y con lo que obtiene en prstamo el Banco Hipotecario, compra una casa para habitar con su familia; y esa propiedad, que constituye para el empleado o dependiente .de comercio la base esencial de una modesta subsistencia y que por contera no le pertenece sino en la mitad de su valor, paga el mismo impuesto que la gel rico que con el sobrante de su renta compra cada ao un inmueble como aquel. relativa facilidad con que se impone y se recauda el tributo sobre la propiedad inmueble, que siempre est a la vista y que se aprecia con poco trabajo, ~s un estmulo para que se perpete la rutina de este medio de imposicin y para que los gobiernos que viven de l no hagan esfuerzo alguno para adoptar otro sistema que, aunque menos fcil, sea ms equitativo y ms eficaz para el fisco. Hay cuidades, como Bogot, que casi viven de este impuesto. All se ven, fuera de la elevada rata de la contribucin, notorias desigualdades y flagrantes injusticias ... "El impuesto sobre la propiedad tiene tambin el inconveniente de ;ue grava _por igual la destinada a producir una renta y la que se emplea en usos improductivos de bienes materiales ... "Por ltimo, este sistema tributario vino hacindose ms injusto. e ineficaz cada da, por la dificultad de herir con el impuesto la propiedad individ~al en las .mltiples y variadas formas que ha ido adquiriendo con el transcurso del tiempo. Mientras la propiedad fue cosa tangible o de fcil verificacin, la labor del fisco para alcanzarla con el impuesto no present grandes dificultades; pero una vez que el progreso econmico trajo consigo una gama inmensa de propiedades intangibles ... "Dada la persistente labor de los hombres de Estado p?~ hallar una f~rm.ula o base fundamental que consultase la facultad, capacidad o habilidad de. contflb~lr de cada individuo, y palpados los inconvenientes del tributo sobre la propleda~, VI~O n~cesariamente el ensayo de una solucin distinta, ms conforme con aqu~lla exigencra pnI?ordial. Entonces se apel al procedimiento de fijar como norma del Impuesto la cantidad de dinero que cada individuo gasta en la satisfaccin de sus necesidade.sy de sus gustos, y se estableci el gravamen sobre las cosas que se consumen partiendo de la base de que lo que gaste cada ciudadan? est en rela~i~ con su ~enta o sus r~cursos, y por consiguiente con su personal capacidad de contribuir. E~te SIstema, que ylene de~de los ltimos aos de la Edad Media, y que es en Colombia la base esencial del SIstema tributario, bajo la forma de derechos de Aduana, ser materia de estudio aparte ... "75.

"L~

I I.-

74

M. DEAS

(1980),

pg. 162. pgs. 46-48.

E. JARAMILLO

(1956),

pgs. 15-16.

75

E. JARAMILLO

(1956),

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ELEMENTOSDE FINANZASPBLICASEN COLOMBIA

"La renta de Aduanas es una de las que menos elasticidad pueden tener, por la sencilla razn de que, como el tributo se cobra sobre objetos de consumo, y este consumo es esencialmente limitado, no hay campo para ensanchar su esfera de accin fiscal, sino hasta el lmite preciso en que el impuesto no hace desaparecer o disminuir el uso de los objetos gravados. Si, con el propsito de aumentar las entradas, se eleva la tarifa inconsideradamente, el impuesto viene a ser prohibitivo; y entonces los artculos as gravados dejan de introducirse al pas, y por consiguiente no producen renta; de suerte que se ha conseguido justamente el objeto contrario ... La renta crece con el aumento de las importaciones; pero desgraciadamente se hace necesario, por regla general, un mayor rendimiento de aquella, en pocas normales, en que por diversos motivos se restringen las importaciones y el comercio sufre considerable mengua ... "En Colombia, probablemente ms que en ninguna otra parte, la renta de Aduanas ha hecho ver su ineficacia para satisfacer necesidades extremas, por su carcter inflexible y su falta de elasticidad. Cuando, a raz de la guerra civil de 1885, el gobierno tuvo que afrontar la espantosa situacin fiscal creada por un largo perodo de anarqua, por el estado econmico lamentable en que el pas se hallaba, a causa de las contiendas fratricidas, y por la baja en los mercados extranjeros de nuestros principales artculos de exportacin, y se vio en la necesidad, para reorganizar el pas, de llenar el dficit enorme que los presupuestos traian de largos aos atrs, la renta de Aduanas no pudo corresponder a esas premiosas necesidades. Qu vino entonces? Lo que todos sabemos: el torbellino del papel moneda en que hemos venido envueltos por espacio de treinta aos. El gobierno no pudo apelar a los emprstitos dentro' del pas ni en el exterior porque nadie le daba prestado: su crdito se hallaba en la ms absoluta postracin. Tampoco creyeron los hombres de Estado de aquella poca que fuera prudente reorganizar el sistema tributario imponiendo contribuciones ms eficaces, no por falta de valor civil ni de comprensin cIara del problema, sino por la creencia de que la situacin econmica del pais no soportaba aquella reorganizacin, creencia que hoy mismo comparten hombres de Estado colombianos muy avisados y capaces ... "Durante la guerra actual la falta de elasticidad y de eficacia de la renta de Aduanas se ha exhibido palpablemente. Si las importaciones han disminudo de manera alarmante, sin necesidad de crear nuevos derechos de importacin o de aumentar los existentes, a dnde bajaran si tales medidas se dictaran? y entre tanto, el gobierno est confrontando la situacin fiscal ms crtica, sin recurso alguno eficaz para llenar el dficit de los presupuestos y esperando con ansiedad la hora en que nuevas complicaciones de la guerra den al traste con nuestro comercio exterior y la nica renta que el pas tiene se acabe por completo... . "Pero no es solamente la falta de elasticidad lo que hace de esta renta un recurso inadecuado para satisfacer urgentes e imprevistas necesidades del fisco, motivadas por causas ocasionales y que demandan una pronta accin gubernativa ... "El gravamen sobre la importacin no afecta la riqueza nacional en relacin con la magnitud de ella ... " ... el impuesto de aduanas no grava a los individuos de acuerdo con su facultad o capacidad respectiva para contribuir, pues es evidente que esa capacidad no puede medirse por lo que cada uno consume ... "Pudiera proponerse que se prescindiera de gravar aquellos artculos de consumo ms usual entre las clases bajas de la sociedad. Pero entonces la renta producira mucho menos y no alcanzara a satisfacer ni las' ms imperiosas necesidades del fisco. "Mientras msse profundiza este asunto se encuentran mayores causas de 'desigualdad y de falta de equidad en el impuesto. En efecto, el jornal del obrero, el salario del industrial, el sueldo del empleado pblico, es decir las rentas individuales que no escapan al tributo ni en una parte mnima, porque se consumen en la satisfaccin de necesidades 'urgentes, son el fruto del esfuerzo personal ... Al paso que muchas de las rentas de personas y entidades pudientes no son con frecuencia el resultado de mayor

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esfuerzo, ni siquiera de mayores capacidades, sino obra automtica del capital acumulado, productos espontneos, que no requieren desgaste de energas, o exponente de oportunidades ocasionales ... "A estas desigualdades se agrega otra que constituye un verdadero privilegio para ciertos capitales y un perjuicio manifiesto para el fisco. Nos referimos a las entidades e individuos domiciliados o residentes en pases extranjeros, que explotan negocios en Colombia y que, por lo mismo que estn fuera del pas, no consumen nada en l ni pagan por tanto derechos de Aduana ... "Hay, por ltimo, dentro del sistema arancelario una clase especialmente privilegiada, que hace, a la sombra de la misma renta, utilidades cuantiosas, sin otro esfuerzo qu~ el ardid necesario para burlar la ley, ni otro riesgo que el muy remoto del castigo en que se pueda incurrir. Estos son los contrabandistas, natural vegetacin de las altas tarifas aduaneras, crecida al amparo de la deficiencia de los medios preventivos del fraude"76.

Segn podr apreciarse a partir de los captulos IV y siguientes, JARAMILLO posea los conocimientos suficientes para distinguir con claridad las ventajas y las desventajas de cada tributo y para advertir los requerimientos de toda estructura tributaria, con los mismos elementos conceptuales de que disponemos hoy en da. Su estilo era sencillo y asequible y su argumentacin contundente. Combinaba el razonamiento terico de la hacienda con el conocimiento histrico del pas, todo dentro del marco profundamente realista y pragmtico del administrador. Puede decirse que JARAMILLO, junto con CLMACO CALDERN, inauguraron la fase cientfica-humanista del pensamiento de la hacienda en Colombia, que ser luego prolongada por hombres de la talla de un LLERAS RESTREPO y que ceder finalmente paso en las dcadas del 60 y del 70 a una ptica estrechamente econmica, trasladada directamente de textos forneos sin esfuerzos de adecuacin a la historia, a la idiosincracia o a las condiciones administrativas colombianas. Pues bien, ante ese panorama critico del fisco desde los das mismos de la Independencia no dud JARAMILLO en proponer valerosamente un tributo sin precedentes en Colombia. Sus palabras reflejan la prioridad que por ese entonces comenzaba a otorgarse al objetivo de la justicia distributiva (aunque todava mediante la aplicacin de tarifas proporcionales), aun a costa de las dificultades administrativas que pudiera ocasionar la tributacin directa. Refirindose a la fcil aceptacin y a la sencilla administracin que caracterizan al impuesto de aduanas cuando se lo compara con el impuesto sobre la renta, anota:
"Aqu el agente del fisco no es el recaudador de rostro severo y toscos ademanes, que nos exige nuestro dinero sin darnos nada a cambio; es el comerciante culto, afable e insinuante que nos extrae del bolsillo los billetes a trueque de las cosas que anhelamos obtener. Aqu no hay formalidad que llenar, reclamaciones que hacer, lista de contribucin en que aparezca de bulto nuestra situacin econmica: todo es fcil para el individuo y expedito para l.,; ante este concepto de facilidad, tan humano, los individuos no paran mientes en que el impuesto sea justo o injusto, eficaz o ineficaz, conforme con los principios cientficos o reido con ellos. y los hombres de Estado, seducidos con esta misma facilidad y por la falta de resistencia para el pago del impuesto, dejan que este estado de cosas se perpete y no hacen esfuerzo alguno por innovar el sistema o por introducirle modificaciones convenientes.
Ibld,

76

pgs. 98-106.

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"Pero no es este criterio, un tanto primitivo, el que debe prevalecer en los hombres encargados de dirigir el movimiento y desarrollo social y poltico del pas. Si nuestro sistema tributario adolece de los graves inconvenientes anotados, o por lo menos de los ms importantes de ellos, su revisin se impone como necesidad nacional urgente; y si de esta revisin aparece que la maquinaria fiscal es inadecuada y que da productos de desigualdad, de injusticia y de ineficiencia administrativa, hay que cambiarla por otra ms eficaz para el Estado y ms equitativa para el individuo, aunque su funcionamiento no opere con la misma facilidad y la misma falta de fricciones estridentes que el antiguo mecanismo. "La experiencia ha venido demostrando que en asuntos sociales y polticos no son los mejores sistemas los que ofrecen ms escasas resistencias y cuestan menos esfuerzos, asi como en la vida de los individuos lo que se alcanza con ms facilidad es casi siempre insignificante, al paso que las cosas de mrito no se consiguen sino a costa de esfuerzo y fatigas ms o menos grandes . "No esperemos a que (las) exigencias nos obliguen a modificar nuestros viejos sistemas fiscales, tal vez en condiciones poco propicias a la meditacin y al juicio sereno que deben presidir a esta clase de transformaciones. Hagrnoslo ahora, de manera deliberada y consciente, teniendo a la vista las lecciones de la experiencia de otros pases, y preparemos para las pocas de crisis y de prueba, porque toda nacin atraviesa en su historia, un elemento de eficacia y de resistencia, y para los tiempos normales, una fuente de holgura fiscal y de eficiencia gubernativa"?",

que en su mayor parte han ido desapareciendo del programa fiscal de los paises modernos, y venir a implantarlos entre nosotros, sera una regresin y una anomala, cuando otras naciones los van haciendo a un lado, para reemplazarlos por el impuesto directo y progresivo sobre la renta de los ciudadanos ... "Ante todo, el impuesto sobre la renta consulta mejor que ninguno otro el principio cardinal de la ciencia financiera, tantas veces repetido, en virtud del cual la imposicin de las cargas pblicas debe hacerse entre los individuos en proporcin con su facultad o habilidad para contribuir ... "Siendo el impuesto sobre la renta el que mejor consulta los dictados de la justicia distributiva, es tambin el que ms se presta para la realizacin de la reformas sociales a que hoy aspiran todos los pueblos civilizados. Hacer pesar las cargas pblicas principalmente sobre las ms capaces, y disminuir en lo posible el peso que gravita sobre los. menos pudientes, es acercarse a la efectividad de un ideal social y cristiano, de solidaridad humana y de ayuda mutua; es levantar el nivel de la masa popular, aumentando su bienestar y su capacidad productiva; es fortalecer aquella parte de la comunidad que se ha llamado con razn el nervio del Estado. Donde quiera que esta parte del organismo social est sobrecargada de impuestos, que le cercenan sus medios de vivir, hay indudablemente un factor de retroceso nacional. "El sistema (de impuesto sobre la renta) tiende a realizar un fin social de la mayor trascendencia; pero no por eso puede calificarse de socialista, en el sentido genuino que a esta palabra le dan los partidarios de dicha escuela, es decir, corno una reforma tendiente a hacer desaparecer las desigualdades econmicas y a dar a los unos lo que a los otros pertenece. Por el contrario, la institucin del impuesto sobre la renta parte de la base de que aquellas desigualdades existen y deben existir como resultado natural que son de la diferencia de capacidades, de esfuerzos y de oportunidades, y torna en consideracin el hecho de que ni el Estado ni nadie podr corregir tales disparidades, ya que la igualdad impuesta o decretada hoy, ser inevitablemente la desigualdad de manaa , "Afortunadamente no hay ya cuestin de socialismo o de no socialismo en el sistema de impuesto sobre la renta. Cuando hombres de Estado tan ponderados e insospechables de bajas contemporizaciones, como el presidente Wilson, son decididos y elocuentes apstoles de este sistema, nadie que se estime puede sostener que es este un cnon del credo socialista, sino una etapa en el progreso de las ideas democrticas y cristianas, Nadie piensa hoy en calificar de socialistas las leyes protectoras de la clase obrera, las que regulan los accidentes del trabajo y establecen pensiones de jubilacin, las que fomentan la fundacin de bancos agrcolas para ayuda a los pequeos cultivadores de la tierra, las que favorecen los institutos de mutualidad, de ahorro y de seguro para las clases bajas, en una palabra, todas aquellas que, reconociendo el hecho natural e irremediable de las profundas desigualdades sociales, tratan de atenuar los efectos desfavorables de ellas sobre los menos capaces y los ms infortunados'v's.

y el varias veces ministro de Hacienda, don ESTEBAN JARAMILLO, remataba as su larga exposicin en favor de una reforma de fondo a la estructura tributaria colombiana que consultara los nuevos objetivos intervencionistas que comenzaban a imponerse en todas las latitudes, apoyndose para ello en una filosofa cristiana, que se esforzaba en distinguir de una orient.acin de corte socialista:
"El estudio consignado en los anteriores captulos sirve de apoyo a la conclusin de que el impuesto progresivo sobre la renta satisface, hasta donde es posible, aquellas exigencias, y es, en nuestro concepto, la base de la reforma fiscal en Colombia. A los que no crean en la necesidad de esa reforma y estn' pensando todava que la renta de Aduanas es el recurso ideal, y que si al fisco no le entra ms dinero, es porque el pas est pobre, no hay para qu hablarles de implantar un nuevo sistema, que demanda esfuerzos y sacrificios y que tiene que tropezar con grandes resistencias ... Pensar en que se le hagan enmiendas al rgimen aduanero, por medio de modificaciones en la tarifa, para hacerlo ms equitativo para el pueblo y ms conveniente para el fisco, y que esta pueda ser la nica modificacin razonable del sistema, es cosa que carece de todo fundamento, pues, como ya se ha visto, los inconvenientes de este rgimen son cosa fundamental, que no consiste solamente en el mayor o menor gravamen de los artculos, sino en la manera como el tributo mismo desempea sus funciones. Esta no es cuestin de tarifa: es asunto de actuacin del impuesto, cuyos efectos anti-igualitarios y anticientficos se hacen sentir ms con un arancel torpemente calculado, pero que no desaparecen en absoluto con uno bien dispuesto. "Podran algunos desear que se ensayase otro sistema distinto del impuesto sobre la renta, como el gravamen sobre los productos de la propiedad, el sistema de patentes, impuesto sobre los inmuebles, sobre las puertas y ventanas, sobre el rango social de las personas, o en fin, UIlO de tantos como se han adoptado en distintos pases y en distintas pocas. Pero ya hemos visto que todos esos sistemas tienen inconvenientes, an ms graves algunos de ellos que los del mismo impuesto de Aduanas: son regmenes
77

4. De la creacron del Banco de la Repblica Depresin Mundial de 1929-1930

a la Gran

~:.

La dcada de los aos veinte se distingue por la estabilidad de la moneda y el crecimiento industrial, la transformacin del campo y la iniciacin del proceso de urbanizacin acelarada. Se caracteriza tambin por el enorme avance en el desa78

Ibd,

pgs.

109-110.

lbtd.,

pgs.

182-187.

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rrollo institucional yen la construccin de una infraestructura de carreteras para el pais?". Estos favorables resultados fueron fruto de la coincidencia de una serie de fenmenos de ndole econmica en los planes nacional e internacional y principalmente de los siguientes: El alza en los precios internacionales del caf y el restablecimiento del ritmo del comercio exterior, consecuencias de la recuperacin y del reordenamiento de los flujos del intercambio mundial a partir de la finalizacin de la Primera Guerra Mundial. El capitalismo occidental se restructur bajo la supremaca de los Estados Unidos y de la Gran Bretaa, cuyo apogeo en esta dcada fue bautizado con el nombre optimista de los Roaring Twenties. Por esos mismos aftas el pas comenz a recibir los veinticinco millones de dlares pagados por los Estados Unidos por concepto de indemnizacin por la prdida de Panam. Esa suma, agregada a las entradas del pas y del fisco por concepto de las exportaciones de caf, constituyeron los recursos para emprender un vasto plan de obras pblicas a lo largo de la dcada. Cuando, hacia mediados de los aos veinte, no fueron suficientes los recursos ordinarios del Estado para atender las partidas de inversin, cont el gobierno con la disponibilidad de la banca internacional para conceder emprstitos al pas, dada la situacin de liquidez internacional y la credibilidad en el manejo monetario y en la capacidad de pago de Colornbiaw. Esta caracterstica le ha merecido a esta poca los apelativos de "prosperidad a debe" y de "danza de los millones". Ese manejo monetario obedeca las reglas del rgimen del patrn de cambio de oro, que justamente fue' posible observar en el pas gracias a la disponibilidad de divisas. Dicho rgimen haba sido recomendado por las conferencias de Bruselas (1920) y de Gnova (1922), en las cuales se pretendi sentar las bases para el reordenamiento del sistema financiero internacional al finalizar la Guerra Mundial. Colombia, que segn vimos ms arriba deseaba de tiempo atrs el restablecimiento del patrn oro, lo implant finalmente en 1923. De enorme influencia, tanto para la instauracin del rgimen de cambio de oro, como para el desarroUo institucional del pas en lo monetario y en lo fiscal, fue la Misin Kemmerer que nos visit por primera vez en 1923 y nuevamente en 1930. De sus recomendaciones surgi el perfil del Banco de la Repblica, como banco central de Colombia, y el rgimen bancario que rige hasta nuestros dias", Su filosofa ortodoxamente leseferista, habr de marcar todo el perodo que se extiende hasta la "gran depresin" de los anos treinta y establecer patrones de comportamiento estatal que solo de manera tmida y paulatina fueron quebrados en las dcadas posteriores. Lo que indica que la filosofa propuesta por la Misin constitua la fe de la poca y que, al igual que Ia teologla, es difcil romper abruptamente con ella. Ese perodo de prosperidad con estabilidad comienza a romperse hacia 1927-28, cuando el dficit fiscal, las presiones inflacionarias ocasionadas por la conversin
79 Aunque dispares y de opiniones disimiles, pueden consultarse al respecto O. RODRloUEZ (1973);

de las divisas extranjeras a pesos colombianos y la dificultad para colocar bonos colombianos en el extranjero o conseguir nuevos crditos externos, dieron comienzo a una poca de crisis y austeridad que se precipitara con la "gran depresin mundial" de los aos treinta. ' Es pertinente, pues, detenernos brevemente a examinar la oriehtaci.n io:perante en la gestin estatal y los desarrollos habidos en el campo de las inslItuc!O~es de finanzas pblicas principalmente en las reas de control y presupuesto. Examinaremos ambos tpicos a propsito de la Misin Kemmerer, pues grandes fueron su influjo y ascendencia en aquella poca. 4.1.
LA MISIN KEMMERER

y EL LESEFERISMO

DE LOS AOS

20

M. ARRUDLA (1975); A. PATINO ROSELLl (1981); J. A. BEJARANO (1975). 80 J. J. ECHAVARRiA (1982). 81 F. GAVIRIA (1977), pgs. 36-54; J. FRANCO HOLGuiN (1976); O. ALVI.~R (1967).

Edwin W. Kemmerer haba sido consejero monetario del gobierno norteamericano y su funcionario en las Filipinas (1903-06), consejero de las finanzas en Mxico (1917) y Guatemala (1919, 1924), encabez las misiones conocidas con su nombre en Colombia (1923, 1930), en Chile (1925), en Polonia (1926), en Ecuad~r (1926-27), en Bolivia (1927), en China (1929) y en Per (1931)~ toda~ eH.as ~estlI~ada.s, a los mismos objetivos de estabilizacin de la moneda nacional, institucionalizacin del sistema bancario y promocin del comercio internacional. Cuando los eventos de la Primera Guerra Mundial alteraron la estabilidad monetaria de los pases sur americanos , Kernmerer, quien haba sido previamente partidario de establecer una unidad monetaria pa~ame:icana, ~rey? n:cesa~io ~~staurar el patrn oro en la regin, lo que a su turno implicaba la mSlltuciOn?hzaClOn de un Banco Central y el manejo ortodoxo de la moneda. Devoto ferviente del libre comercio y de la inversin extranjera, a la que juzgaba necesaria para el robustecimiento comercial de los pases atrasados, su sola presencia era tomada como sinnimo de clima favorable a la inversin fornea en el pals que 10 consultaba. En realidad corresponda tambin al avance econmico de los Estados Unidos en todo el mundo y especialmente en Suramrica mientras que Europa se dedicaba a la reconstruccin interna. Baste decir que el orden de proporciones entre las inversiones britnicas y norteamericanas en los pases visitados por las misiones Kemrnerer se invirti entre 1913 y 1929. Por lo dems, Kernmerer corresponda a la filosofa preponderante en los aos inmediatamente siguientes a la Primera Guerra. Las conferencias internacionales de Bruselas (1920) y de Gnova (1922) haban recomendado las siguientes polticas encaminadas a restablecer la estabilidad monetaria rota durante la conflagracin: Finanzas pblicas responsables, lo que significaba presupuestos balanceados; Independencia de los bancos centrales frente a las presiones polticas del gobierno; Establecimiento de bancos centrales donde quiera que no existan; Control estricto de la inflacin; Restablecimiento del oro corno medida de valor comn a todas las naciones. Conjugados con el credo econmico imperante, con la orientacin personal de Kernmerer y con las aspiraciones expansionistas de los Estados Unidos, los gobiernos colombianos haban venido aspirando al restablecimiento del patrn oro y de un acreditado banco central, desde las catastrficas experiencias de emisin de rnone-

90

ELEMENTOSDE FINANZASPBLICAS EN COLOMBIA

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da a fines del siglo pasado y de comienzos del presente. Deseaban tambin los gobiernos atraer la inversin extanjera, y principalmente la norteamericana, al sector petrolfero. Exista una circunstancia excepcionalmente favorable para el despegue de un banco central y de un manejo monetario ceido al patrn oro, habida cuenta de que la Primera Misin Kemmerer coincida con el pago de la primera cuota de cinco millones de dlares por concepto de la prdida de Panam, De hecho Colombia ya haba aprobado una ley sobre banco central de emisin en 1922, aunque no haba restablecido el gold standard y el gobierno haba solicitado al Ministerio de Relaciones Exteriores de los Estados Unidos (State Department) asistencia en asuntos financieros. Ese ministerio, sin embargo, se haba inclinado en favor de una consejera privada, sin intervencin directa de su parte, la que a 'la postre se materializ en la primera visita de la Misin Kemmerer a Colombia. La sujecin al patrn oro era considerada en la poca la nica seguridad suficiente para impedir que el gobierno abusara del privilegio de emisin y de esa creencia participaban los financistas colombianos. Las desenfrenadas polticas de expansin monetaria en Francia y en la derrotada Alemania, y las todava recientes experiencias del Banco Nacional de Nez, imprimiendo vorazmente billetes para financiar la guerra civil del fin de siglo, y las del Banco Central de Reyes, otorgando crdito al gobierno para la realizacin de obras pblicas con cargo a las rentas de la Nacin, estaban todava muy frescas en las mentes de los colombianos como para permitir el surgimiento de otro banco emisor con facultades monetarias discrecionales. Se trataba, prioritariamente, de subordinar las necesidades financieras del gobierno y de la economa en general a un indicador del valor real de la moneda nacional como lo era en esos tiempos el oro. Tal era la prevencin de los colombianos en esta materia, que cuando lleg la Misin Kemmerer al pas en el ao de 1922 encontr ya un proyecto de reorganizacin bancaria que vena siendo ampliamente discutido en el Congreso desde 1917. De manera que los tcnicos extranjeros hallaron el terreno abonado para que prosperaran entre nosotros la recomendacin que venlan formulando y que habran de continuar formulando en otros pases subdesarrollados, en el sentido de implantar un riguroso patrn de cambio de oro. La medida, si bien sana desde el punto de vista de la proteccin del valor de la moneda nacional, implicaba un repudio categrico a las posibilidades de manejo discrecional de la moneda y el crdito por parte del Estado. Cuando el gobierno solo puede emitir papel moneda y otorgar crdito de conformidad con reglas fijas, ajenas a las necesidades del momento y a las demandas especficas de la actividad econmica nacional, la poltica monetaria carece de iniciativa y de flexibilidad. Solo le es dado a las autoridades financieras acomodarse pasivamente a la existencia de oro y divisas fuertes de que disponga el pas. En este ltimo sentido puede aseverarse que el rgimen de patrn de cambio de oro se amolda ms a las necesidades de liquidez y de estabilidad del comercio y del crdito internacionales que a las exigencias del desarrollo econmico nacional. El sector pblico contempla obedientemente la actuacin de las reglas "naturales" del mercado, no pudiendo siquiera intentar una inyeccin autnoma de dinero para reactivar la economa o medidas de restricciones a las operaciones de cambio para proteger la riqueza domstica de la competencia y de las fluctuaciones financieras del extranjero. En el fondo, el rgimen es viable en condiciones de equilibrio carnbiaro; pero se vuelve imposible

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de observar bajo circunstancias de penuria cambiara como las que viven frecuentemente todos los pases, especialmente los que se hallan en vas de desarrollo. Ya veremos como esa misma filosofa de la Misin Kemmerer se repite en los principios que animaron la reorganizacin del sistema financiero internacional de la Segunda Postguerra y que culminaron con la creacin del Fondo Monetario Internacional a pesar de que este fue animado por el padre del intervencionismo econmico moderno, Lord KEYNES. Colombia, sin embargo, habra de sustraerse al rgimen del patrn oro a partir del ao 1931, para no volver a instaurarlo desde entonces. Las recomendaciones de la Misin Kemmerer en asuntos de moneda y de crdito quedaron plasmadas en las leyes 25, 45 y 46 de 1923 que regularon orgnicament la banca central (Banco de la Repblica), la Superintendencia Bancaria, los establecimientos bancarios y los instrumentos negociables. Estas materias, que no pueden ser objeto de consideracin especial en este trabajo, fueron reformadas repetidamente, por la Constitucin y por la ley, desde los aos treinta hasta ahora, generalmente en el sentido de ampliar las facultades discrecionales de las autoridades monetarias y de hacer ms complejo y ms especializado el funcionamiento de la banca en Colombia. Sin embargo, gracias a que en lo fundamental se mantuvo el espritu del 23, en cuanto a una saludable mesura en todo el aparato financiero, se previnieron las quiebras fraudulentas y los pnicos bancarios durante casi sesenta aos. Solo recientemente, en los albores de la dcada del ochenta, ha-reaparecido el espectro del manejo irresponsable y aleatorio de los dineros del pblico confiados a las instituciones crediticias. Como consecuencia, comienzan a orse voces que reclaman una reforma de la banca tan orgnica como lo fue la del ao 23, aunque seguramente menos otordoxa que esta en cuanto a las facultades monetarias y crediticias del Estado. Menos conocidas son las medidas directamente fiscales, adoptadas en el ao 23 bajo la inspiracin de Kemmerer y sus tcnicos. Ellas tuvieron no obstante vastas repercusiones en la reorganizacin de la hacienda pblica nacional. Obedecieron tambin a la misma filosofa ortodoxamente librecambista que observamos a propsito de la afiliacin al rgimen del patrn de cambio de oro. Respetuosas de las reglas sacrosantas del mercado y de la preservacin del valor de la moneda en el plano nacional e internacional, buscaron restringir la injerencia espordica de la voluntad gubernamental en las finanzas pblicas mediante dos preceptos fundamentales que aunque subsisten formalmente en la actualidad han sido quebrantados en incontables oportunidades desde la misma poca en que vieron la luz por primera vez. Aunque al igual que en el caso de las cuestiones bancarias, algunas de estas normas tenan precedentes en nuestra legislacin, o venan siendo discutidas por el gobierno y el Congreso, cupo a la misin extranjera y al legislador del 23 el mrito y la responsabilidad histrica de plasmarlas de manera integral dentro de nuestro sistema legislativo. 4.2. LA MISIN KEMMERER y EL ESTATUTOPRESUPUESTARIO Segn veremos en el captulo III, la Constitucin y las leyes consagran actualmente el llamado estatuto orgnico del presupuesto nacional, el cual contiene las

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normas que regulan la elaboracin y ejecucin del presupuesto y que, complementadas con normas especficas de contralora, establecen las pautas de control de la percepcin de los ingresos y de la ejecucin de los gastos pblicos. Ese estatuto del presupuesto fue, en realidad, fruto de una larga evolucin, a la que no hemos hecho referencia en las pginas anteriores y que es pertinente presentar, as sea sumariamente, a continuacin. Con la independencia de Espaa se expidieron normas que, al igual que lo observado en el campo tributario, rompan con la trayectoria fiscal colonial. La Constitucin de Cundinamarca de 1812 consagr su principio de intervencin y de vigilancia ciudadan~ de la gestin fiscal, enteramente opuesta a la naturaleza jerrquica y unilateral de las decisiones de la hacienda bajo la Colonia: "Ninguna contribucin puede establecerse sino para entidad pblica a la que todo ciudadano debe concurrir y por lo mismo tiene derecho a hacerse dar cuenta de su legitima inversin". Esa misma Constitucin atribuy al Congreso la potestad de expedir el presupuesto. Y en el mismo sentido se expresaban las constituciones de Antioquia de 1812 y 1815, la de Cartagena de 1812 y la de Tunja de 1811. Adems de ese espritu democrtico y representativo en el manejo de las finanzas pblicas, las constituciones y normas del siglo pasado y hasta de 1923 fueron edificando una serie de principios presupuestales sobre los cuales se levanta el estatuto actual. Entre los ms importantes de estos principios se encuentran: " La Constitucin de Ccuta (1821) atribuy al Congreso la facultad de fijar los gastos pblicos con base en los proyectos que presentare el poder ejecutivo. Esta pauta constituye antecedente de la iniciativa de la rama ejecutiva en materia presupuestaria, la cual se mantiene hasta nuestros das; La ley del 3 de agosto de 1824 asign a la Direccin Nacional de Hacienda el manejo de las rentas y gastos" del Estado; La Constitucin de 1832 sent el precedente de que todo gasto pblico debe haber sido autorizado por ley previa y debe haber sido includo en el presupuesto anual aprobado por el Congreso. Este es el principio de la fuerza restrictiva de la ley de presupuesto; La Constitucin de 1843 contemplaba la forma de compensar los eventuales dficits de tesorera; La Constitucin de 1863 reiter los preceptos de la de 1832 y agreg otros de indudable pertinencia prctica, como que siguen en "lo esencial vigentes hasta la fecha; El presupuesto de ingresos y gastos se debe presentar en forma numrica; Las oficinas de manejo de fondos pblicos se regirn por los principios de unidad de caja, unidad de responsabilidad y unidad de cuenta. El Cdigo Fiscal de 1866 reglament la preparacin y liquidacin del presupuesto. Por su contenido, puede ser considerado el primer estatuto orgnico sobre la materia;

La Constitucin de 1886 y la ley 23 de 1892 dictada en desarrollo de la misma impusieron explcitamente el principio del equilibrio presupuestal, esto es, de la igualdad entre el clculo de los ingresos y el de los egresos. Atribua al gobierno facultad para que, en caso de dficit, eliminara la diferencia entre ingresos y egresos mediante la supresin de los gastos menos urgentes; La ley 110 de 1912 o Cdigo Fiscal prescribi vagamente la forma de hacer el clculo de las rentas del Estado, buscando de esta manera mayor respeto al principio del equilibrio presupuestal. La ley 7 de 1916 refin un tanto esas mismas reglas de clculo y centraliz en el Ministerio de Hacienda el proceso de preparacin y clculo del presupuesto de toda la administracin pblica. Fij tambin trminos al Congreso para su discusin y aprobacinsz. Tal era el estado de las cosas cuando vino la Primera Misin Kemmerer. Como puede observarse, un proceso progresivo de desarrollo normativo e institucional durante ms de cien aos, que ilustra la manera pausada y acumulativa como se han ido levantando las estructuras fiscales de Colombia. Por recomendaciones de la Misin, el Congreso aprob la ley 34 de 1923 que reiter el principio de la fuerza restrictiva del presupuesto y algunos otros preceptos de la ley 7 de 1916. La fuerza restrictiva implica que no puede efectuarse gasto ni percibirse ingreso que no se halle previsto en la ley anual del presupuesto. Este mandato busca poner orden en las finanzas pblicas, hacindolas previsibles, planificadas y ciertas para los sectores pblicos y privados. Naturalmente el precepto representaba un adelanto en un pais cuyas finanzas haban sido manej adas de manera coyuntural, repentina e incierta, atendiendo ms a las necesidades ocasionales de la guerra y del enfrentamiento entre los partidos que a las anticipaciones de un desarrollo econmico paulatino. La fuerza restrictiva del presupuesto obliga al gobierno a calcular el monto de sus ingresos y egresos para un ejercicio fiscal (generalmente doce meses). Y la ley 34 de 1923 en desarrollo y depuracin de los preceptos que se haban ido cuajando en normas anteriores, busc evitar que los ingresos se inflaran de manera que se aprobaran gastos para los cuales no existan recursos reales en el tesoro pblico y que por esta va se introdujeran nuevamente el desorden, la improvisacin y, sobre todo, la apelacin al crdito interno de carcter inflacionario. Al respecto la ley estableci que los ingresos includos en el presupuesto no podan exceder el promedio de cada una de esas rentas durante los tres ltimos aos. De manera que solo era posible elevar el ritmo histrico de crecimiento de los ingresos del Estado mediante la creacin de nuevos conceptos de recursos. Como se ve, la preocupacin central de la Misin Kemmerer y del legislador del 23 consista en reducir y hasta en eliminar la discrecionalidad fiscal del gobierno en la preparacin yen la ejecucin del presupuesto. Para impedir que este se convirtiera en fuerza desestabilizadora adopt el principio de ingresos y gastos iguales, cuidadosamente calculados, de"suerte que en ningn caso pudiera un dficit presupuestal obligar al gobierno a recurrir improvisadamente al crdito del banco central y afectar la estabilidad de la moneda y de la economa.
B2 R. N. SEIDEL (1972).

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PBLICAS

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Combinados los preceptos del equilibrio y de la fuerza restrictiva del presupuesto, complementados por una celosa estipulacin de la manera como habran de realizarse los clculos de los ingresos, se obtiene como resultado un sector pblico atado a los lazos de la ms pura ortodoxia econmica del respeto al equilibrio ya las fuerzas congnitas de la economa; no hay lugar a manipular los instrumentos de la poltica fiscal o, ms estrictamente, desaparece prcticamente la poltica fiscal deficitaria o anticclica sobre la cual tendremos ocasin de volver en el captulo IV. Los dos preceptos que vienen de esbozarse han permanecido prcticamente inalterados en nuestra legislacin. Sin embargo, con el transcurso del tiempo se han convertido en normas desuetas, que solo rigen en el papel. La crisis del 30 indic bien pronto cun limitado e inexacto era el mecanismo del clculo de rentas segn trayectoria histrica en pocas de bruscas recesiones o de repentino crecimiento econmico, circunstancias estas que no poda prever el legislador del 23, imbudo . como estaba en la filosofa del desarrollo continuo y pausado que le haba legado el apogeo efmero de los aos veinte. De manera que poco a poco se introdujeron consideraciones ms tcnicas y ms coyunturales, las que a su vez han permitido ocasionales abusos por parte de gobiernos que elaboran presupuestos claramente inflacionarios, ajenos a las necesidades del momento econmico, con finalidades polticas o electoreras. Como resultado, se ha erosionado en la prctica el precepto del equilibrio presupuestal. Tambin se ha ido resquebrajando el precepto de la fuerza restrictiva del presupuesto. Por diversas razones, los gobiernos han encontrado conveniente subestimar . los clculos de ingresos durante la aprobacin inicial del presupuesto anual, dejando para ms adelante, cuando ya se ha iniciado el ejercicio fiscal, el reconocimiento de nuevas rentas bajo la modalidad de ingresos adicionales o suplementarios o apelar a espordicos traslados presupuestales que constituyen, de hecho, modificaciones al presupuest.o original toleradas por la prctica legislativa del pas. En aos recientes se han conocido casos en los que las partidas adicionales representan hasta el 500/0 del presupuesto inicial. Como es de esperarse, muchas de estas adiciones no obedecen a la imposibilidad de anticipar los ingresos efectivos del Estado en el ao siguiente sino al deseo gubernamental de disponer de cierta flexibilidad para atender eventualidades y regular en cierta medida las expectativas presupuestales de los ejecutores y de los destinatarios del gasto. En el informe financiero de la Contralora General de la Repblica correspondiente a la vigencia de 1982 se insiste una vez ms sobre la gravedad de este problema de vieja data: "Sobre la gestin presupuestaria, el comentario bsico se refiere a la inconveniencia pblica y administrativa, emanada en veces de la rigidez de las normas orgnicas del presupuesto y en otros casos, de la tradicin en su manejo, que el presupuesto inicial no refleje la realidad del que se va a ejecutar y que el ao de ejecucin se cargue de expectativas de adicin por parte de las distintas entidades del sector pblico. Polticamente, por cuanto el Congreso no tiene oportunidad de conocer la totalidad de la asignacin de recursos pblicos, que, finalmente, se efecta. Administrativamente, en razn

a las dificultades que se presentan a las entidades ejecutoras para desarrollar sus actividades ... "83. De las recomendaciones de la Misin en materia presupuestal se desprende una extraa paradoja histrica y de filosofa poltica que apenas alcanzaremos a dejar planteada. Se trata de la coincidencia de recomendaciones librecambistas y de sugerencias de centralismo y de fortalecimiento de la rama ejecutiva del poder pblico que usualmente asociamos con el intervencionismo. As, aconsej la Misin Kemmerer adscribir restrictivamente al ejecutivo la iniciativa presupuestal, con miras a reducir la injerencia del Congreso en esta materia. La ley 34 del 23 prohibi entonces al legislador aumentar o introducir gastos distintos a los includos por el gobierno en el proyecto de presupuesto anual. Aunque la norma no oper en la prctica, sent un precedente de profundas implicaciones para el rgimen poltico del Estado.colombiano, que en cierta medida se desarrollara con la reforma constitucional de 1968. Segn la Misin Kemmerer y el constituyente de168, la rama ejecutiva del poder pblico tiene la capacidad de disear los criterios tcnicos que han de regir la poltica econmica, y de atenerse fielmente a ellos, mientras que el Congreso es por excelencia un rgano de representacin poltica, receptivo a las presiones de los electores, y conformado con base en elecciones regionales. Se ve entonces como, a la par con los principios de planeacin y de reordenamiento fiscales propuestos por la Misin Kemmerer, llegan las sugerencias de una reestructuracin administrativa que comienza a alterar el balance clsico de poder entre las distintas ramas del Estado heredado de las revoluciones francesa y norteamericana. Quiz debe confundir al respecto la circunstancia de que el traslado de la poltica econmica a manos del ejecutivo sea recomendada por autores tan leseferistas y ortodoxamente neoclsicos (en el sentido econmico) como los de la Misin que recorri Amrica Latina en la dcada de los veinte, y tan profundamente intervencionistas como los que animaran la reforma constitucional del 68. Sucede que unos y otros coincidieron en su afn de unificar y de centralizar las decisiones de mayor trascendencia para la vida social y econmica de un pas, aun a costa de la representatividad y de la legitimidad de las decisiones y de las instituciones en general. Solo en los aos setenta, con el desmantelamiento parcial del Estado benefactor, resurgirn con vigor principios descentralistas que ponen en cuestionamiento la habilidad del ejecutivo central para administrar los intereses de la Nacin entera y reclaman una disminucin de sus competencias, ya no para retornarlas al legislativo sino para robustecer los niveles descentralizados de la vida ciudadana con miras a ganar nuevamente arraigo y legitimidad en las clulas ms representativas de la sociedad. La influencia de las misiones Kemmerer sobre el estatuto presupuestal terminara en 1929 y 1931, con la contratacin que hizo el gobierno de dos nuevos expertos norteamericanos, los seores A. M. Landman y J. P. Wernette, quienes prepararon el proyecto de ley por el cual se cre la Divisin del Presupuesto dentro del Ministerio de Haciendat+, y con la aprobacin de la ley 64 de 1931 en virtud de
83

Contralora

General

de la Repblica. pgs. 529-530.

Informe Financiero. Vigencia de 1982, pg. 16.

84 R. N. SEIOEL (1972),

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ELEMENTOSDE FINANZASPBLICASEN COLOMBIA

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la cual se conserv prcticamente la misma estructura de la ley 34 de 1923 y se responsabiliz a aquella Divisin y al Ministerio de Hacienda en general de la preparacin, discusin y ejecucin del presupuesto. El estatuto presupuestario habra de ser modificado nuevamente por las leyes 16 de 1943 y 35 de 1944; sin embargo, la gran codificacin orgnica y la introduccin de las directrices modernas de la presupuestacin solo llegaran con el decreto 164 de 1950 que presentaremos ms adelante>. 4.3. LA MISIN KEMMERERy EL CONTROLFISCAL Las leyes del 23 pretendieron garantizar el cumplimiento efectivo de los preceptos anteriores, y consolidar el orden de las finanzas pblicas colombianas mediante la reestructuracin de la administracin de rentas nacionales, la reorganizacin de la contabilidad nacional y la creacin del Departamento del Contralora. Esta fue ordenada por la ley 42 de 1923 que en lo fundamental contina vigente a pesar de numerosas crticas y hasta de anteproyectos de ley que no han hecho trnsito legal86 Se dispuso entonces que la estadstica nacional fuera llevada por la Contralora General de la Repblica, lo que fue confirmado por la ley 82 de 1935. Posteriormente esta prctica fue hallada inconveniente, de modo que se reserv a la Contralora la contabilidad oficial exclusivamente y se cre un Departamento especializado para llevar adelante la funcin tcnica ele la estadst.ica. En pocas recientes, el decreto 294 de 1973 orden que la contabilidad oficial fuera llevada por el Ministerio de Hacienda, lo que la Corte Suprema de Justicia encontr inconstitucional, habida cuenta de que, segn veremos en el captulo I1I, la Carta ha asignado esta funcin a la Contralora. En fin, terminamos nuestra referencia a las trascendentales reformas del ao 23 notando que ellas incluyeron importantes modificaciones del impuesto al papel sellado y timbre nacional. Este tributo, de naturaleza claramente regresiva y anacrnica, vena alternando con el gravamen al consumo suntuario el segundo lugar entre las fuentes de ingresos tributarios de la Nacin, despus del impuesto de aduanas. Reitera entonces la filosofa de la Misin el hecho de que hubiera optado por fortalecer este impuesto y no la contribucin directa sobre la renta que haba sido introducida en 1918. Adems, en obediencia a su poltica librecambista, se opuso calegricamente la Misin a toda elevacin del arancel de aduanas que tuviera connotaciones de proteccin de la industria nacional. La siguiente tabla representa de manera general el comportamiento de los ingresos tributarios de la Nacin durante la segunda y tercera dcadas de este siglo: A. CRUZ SANTOS (1964). Ver, por ejemplo,Contralorla General de la Repblica, "Estatuto nico de Control Fiscal", Bogot, 1982; Misin de Finanzas Intergubernarnentales (1982), cap. IV.
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ELEMENTOS DE FINANZAS PBLICAS EN COLOMBIA

LAS FINANZAS PBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX

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4.4. LA CRISIS FISCAL DE FINES DE LA DCADA Y LA CREACiN

DEL FONDO NACIONAL DEL CAF

Hacia fines de la dcada el servicio de la deuda, contrada principalmente para los ferrocarriles y algunos municipios, gravitaba pesadamente sobre el presupuesto pblico. A esta circunstancia se sumaban en contra del presupuesto del gobierno nacional, ya desde entonces, las transferencias que la Nacin deba hacer a departamentos y municipios para que pudieran atender las funciones que la Constitucin les encomendaba y para las cuales se hicieron insuficientes sus recursos propios. Adems, los contratos de obras pblicas haban elevado considerablemente los gastos de funcionamiento de carcter permanente y el cupo de crdito del gobierno en el Banco Central haba sido limitado por ley, en atencin a las recomendaciones de la Misin Kemmerer. Todos estos factores determinaban un cuantioso dficit fiscal que creca ao a ao sin que el gobierno pudiera subsanarlo recurriendo al crdito del Banco de la Repblica pues ya la tendencia inflacionaria se hallaba muy acentuada como consecuencia de la conversin de moneda extranjera en moneda nacional y del consiguiente aumento de los medios de pago. El dficit fiscal, que en 1926 era de $ 5.700.000, ascendi a $ 30.000.000 en 1930, cuando el presupuesto nacional total era de $ 61.500.000. As las cosas, se crearon nuevos impuestos sobre los transportes y el consumo de gasolina, cuyo recaudo estaba prcticamente destinado de manera especfica al desarrollo de la red nacional de carreteras. A su vez, la ley 76 de 1927 orden otro impuesto de destinacin especfica, esta vez sobre las exportaciones del caf y con destino a la promocin y a la estabilizacin del principal rengln de exportaciones del pas. Con estos nuevos tributos, antecedentes de algunos de vigencia contempornea, se fue haciendo ms compleja la estructura fiscal del Estado, aunque todava en 1930 el impuesto de aduanas representaba cerca del 700/0 del total de ingresos tributarios de la Nacin. Este ltimo no solo no fue elevado sino que varias de las tarifas establecidas en el arancel para productos alimenticios fueron considerablemente disminudas con el objeto de hacer frente a una sbita escasez de vveres, mediante la que se denomin ley de emergencia nacional. De especial importancia es el impuesto a las exportaciones de caf sobre el cual volvermos en el captulo VI de este trabajo a propsito de la Cuenta Especial "de Cambios y ms adelante en este mismo captulo a propsito del estatuto cambiara o decreto 444 de 1967. Con la creciente importancia de la produccin y. de las exportaciones cafeteras desde comienzos de siglo, se cre en el II Congreso Nacional de Cafeteros, reunido en Medelln en junio de 1927, la Federacin Nacional de Cafeteros, entidad gremial de carcter privado que tiene por objeto la defensa de la 'industria del grano colombiano. Dentro de los objetivos de constitucin de la Federacin se anot el siguiente: "Celebrar convenios con el gobierno nacional sobre propaganda, manejo de impuestos, control de inversin de los mismos y prestacin de servicios que tiendan a favorecer al gremio cafetero. As mismo, celebrar, de acuerdo con el gobierno nacional, pactos o convenios con organizaciones similares de otros pases productores de caf sobre fomento del cultivo, cuotas de exportacin, precios, transporte, banca, impuesto y comercio cafetero" .

De manera casi simultnea, cuando se expidi la ley 78 del 16 de noviembre de 1927 que cre el gravamen a las exportaciones de caf, se orden entregar su importe a la Federacin para ser invertido en la proteccin y defensa de la industria cafetera. La ley 81 de 1930 orden elaborar un presupuesto independiente para el manejo de los recursos provenientes de la ley 76 de 1927. Las leyes 41 Y.48 de 1937, 128 de 1941 y 66 de 1942 entregaron nuevos recaudos a los cafeteros y confirmaron los anteriores para que estos los administraran en beneficio del producto que ostentaba la calidad de monoexportacin por aquella poca. Sin embargo, a partir de 1940 los recursos pblicos no pasan directamente a la Federacin sino al Fondo Nacional del Caf, creado por el decreto 2078 de 1940 y administrado por la Federacin Nacional de Cafeteros. Este no es otra cosa que una cuenta especial que se nutre de recursos pblicos de destinacin especfica que le son trasladados por la Nacin con el nico objeto de apoyar a la industria cafetera y al bienestar de la poblacin vinculada a ella. Adems de otros impuestos, se alimenta hoy en dla del importante impuesto de retencin cafetera institudo por el decreto 80 de 1958 y ratificado por normas posteriores. No percibe ya el productor del impuesto a las exportaciones de caf, el cual ha pasado a engrosar directamente las arcas del tesoro pblico. De especial importancia es el impuesto a las exportaciones de caf, sobre el cual no volveremos ms que tangencialmente en este trabajo. Al' igual que muchos otros pases monoexportadores de productos primarios, Colombia resolvi constituir fiscalmente una especie de fondo de estabilizacin que asegurara la continuidad de las exportaciones del grano y la estabilidad de los ingresos carnbiarios generados por ellas. La particularidad de estos fondos radica en que, adems de estar alimentados por recaudos tributarios que se separan del resto de los ingresos y de las necesidades atendidas por la Nacin, son administrados con buen grado de autonoma por los exportadores y por los productores del bien primario, generalmente en virtud de un contrato celebrado con el gobierno central. Desde un punto de vista administrativo y de control, estos fondos son generalmente entidades mixtas ya que manejan fondos pblicos bajo el control de los particulares. En Colombia, la ley 11 de 1972 orden a la Contralora General de la Repblica ejercer funcin de vigilancia sobre los recursos del Fondo, de acuerdo con la Constitucin y las leyes. Para ese efecto, la Federacin Nacional de Cafeteros habr de rendir cuentas peridicas a la Contralora. El art. 5 de la citada norma refleja las dificultades conceptuales creadas por la naturaleza hbrida de estas entidades cuando seala que la Contralora General de la Repblica adoptar sistemas apropiados a la naturaleza de las actividades de la Federacin, de manera que no menoscaben la autonoma de que esta goza como entidad de derecho privado que es. Demandada la ley 11, bajo acusaciones de inconstitucionalidad, ante la Corte Suprema de Justicia, esta conceptu en sentencia del 20 de octubre de 1977: "La Federacin Nacional de Cafeteros ejerce funciones pblicas y administra fondos del tesoro pblico. Por consiguiente su actividad, no ella, est sujeta a un doble rgimen jurdico: de derecho pblico en todo lo concerniente a su funcin delegada y de derecho privado en todo lo dems". Desde un punto de vista econmico tambin surgen dudas con relacin a la tributacin de una industria de la cual depende buena parte de los ingresos de

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divisas del pas. El dilema consiste en saber si prevalecen los objetivos de proteccin de la balanza cambiaria del Estado a travs de la asignacin especial de fondos pblicos al gremio exportador o si, por el contrario, se respeta la unidad de caja y se destinan esos recaudos tributarios a los fines generales del Estado con independencia del inters especfico de los cafeteros. En este sentido es pertinente observar que la Misin de Finanzas Intergubernamentales, designada en 1980, entre otras cosas para estudiar las rentas pblicas que son objeto de asignacin fija especial, consider que los ingresos destinados al Fondo Nacional del Caf eran prcticamente jos nicos de su gnero que no admitan cuestionarniento ni replanteamiento. Terminamos esta nota sobre la agitada dcada de los aos veinte llamando la atencin sobre el inmenso parecido existente entre varios de sus elementos y los rasgos caractersticos a la segunda mitad de los aos setenta y de comienzos de los ochenta en Colombia. En efecto, en ambos perodos goza el pas, en un primer momento, de abundantes divisas y hay exceso de liquidez en los mercados internacionales de dinero; en uno y otro el Estado encuentra limitadas sus posibilidades de crdito con la banca central por cuanto la afluencia de monedas extranjeras descencadena fuertes presiones inflacionarias cuando son convertidas en pesos; en las dos fases prevalece el pensamiento librecambista en el mundo, con secuelas en Colombia; tambin hacia fines de los afias setenta se traza un ambicioso plan de obras pblicas que es financiado principalmente con crdito externo; los ltimos aos de ambos perodos se caracterizan por una situacin de dficit fiscal; este dficit es en buena medida atribudo a las transferencias que ha de hacer la Nacin en favor de los niveles descentralizados; en fin, tal como ocurri en 1929 parecera avecinarse ahora una profunda recesin mundial de incalculables consecuencias. Al mismo tiempo, hay ingredientes que distinguen la situacin actual de aquella que venimos comentando. En especial, la estructura tributaria es ahora ms diversificada que la de entonces y ofrece por ende un mayor rango de instrumentos y posibilidades, segn tendremos oportunidad de comentar ms adelante, especialmente en el captulo VI de esta obra.

S. De la Gran Depresin

al final de la Segunda

Guerra

Mundial

5.1. EL CLIMA INTERVENCIONISTA Y EL SURGIMIENTODEL ESTADO BENEFACTOR En 1929 el mundo capitalista pareca marchar por un sendero de interminable prosperidad, llevado de la mano por el patrn oro en lo ni.onetario y en lo cambiario por la ortodoxia neoclsica en lo fiscal. En medio de ese clima se present, de manera repentina, el mayor cambio social y econmico del presente siglo. Fue una crisis universal que, como dijimos en el captulo 1, dio al traste con las doctrinas econmicas previas y amenaz o transform la mayor .parte de las instituciones occidentales. Como todos los grandes eventos, la llamada Gran Depresin no tuvo una sola causa. Tratase ms bien de una serie de fenmenos polticos y econmicos que

en su desenlace acumulativo se alimenIaron unos a otros cual fuerzas de accin y reaccin. Exista, en primer lugar, un clima inflacionario, de excesiva liquidez mundial, que las autoridades monetarias quisieron controlar bruscamente en 1929; convulsiones polticas estremecan a Europa, llevando al nazismo a jugar un papel fundamental en una Alemania descapitalizada; otros pases derrotados en la guerra del 14 carecan todava de canales financieros adecuados para estimular su recuperacin; el movimiento obrero organizado cobraba vigor y conquistaba reivindicaciones sustanciales; algunos pases, amenazados por dificultades cambiarias, adoptaron entonces medidas proteccionistas para garecerse de la competencia extranjera y dar ptimo empleo a sus divisas; en 1931 la Gran Bretaa abandon su larga tradi-: cn leseferista y librecambista mediante la implantacin de un rgimen de controlde cambios, y en esta poltica fue seguida rpidamente por ms de cuarenta pases; por esos mismos aos, la agitacin social y poltica lleva al poder al Frente Popular en Francia e instaura brevemente la Repblica en Espaa; una coalicin de partidos con participacin de los laboristas subi al gobierno de la Gran Bretaa y los demcratas los seguiran a los pocos aftas en los Estados Unidos; revoluciones tecnolgicas repercuten en abruptas reducciones de precios de los productos agrcolas y elevan la productividad de la industria a travs de la llamada lnea de ensamble ideada por FORO y depurada por TAYLOR; el pnico se apoder de patronos y obreros y muchos creyeron hallarse en los prambulos de una sangrienta revolucin universal. Medidas altamente intervencionistas reemplazaron el marco de pasividad que tenda impotentes a los gobiernos. Resonaron las campanas de DUGUIT, exigiendo al Estado el cumplimiento de sus vastas obligaciones para con la sociedad; experimentaron los gobiernos polticas heterodoxas hasta entonces descartadas y el poder de persuasin de KEYNES sembr por doquier las semillas de una nueva doctrina econmica que implicaba el nacimiento del Estado benefactor. Algunos pensaron que los fenmenos de los treinta eran meramente transitorios y que pronto se volvera al liberalismo econmico. Pero la revolucin keynesiana dur cincuenta aos y solo hoy en da, a comienzos de los ochenta, se le ataca severamente imputndole la inflacin, la inflexibilidad fiscal y el estancamiento tecnolgico. La huella dejada por el Estado intervencionista y benefactor es defcil de borrar. Aunque algunos autores recomiendan un retorno al librecambismo, pocos gobiernos estn en capacidad de prestar odos a estos consejos; de hecho, todos intervienen ampliamente para regular y preservar el valor de sus monedas nacionales. A pesar de que hoy se asedia la fortaleza levantada por el sindicalismo obrero, solo mellas superficiales afectan los derechos conquistados en las ltimas cinco dcadas. No obstante la suscripcin formal de acuerdos de libertad de comercio, crece la ola de barreras arancelarias y no arancelarias, de pactos restrictivos de oferta y demanda o de subsidios "artificiales" a las exportaciones. Si bien constituciones y normas orgnicas del presupuesto siguen venerando el principio del equilibrio fiscal, todos los gobiernos manipulan la proporcin entre ingresos y gastos en busca de propsitos de estabilizacin, de crecimiento, de generacin de empleo o de redistribucin. 5.2. MEDIDAS INTERVENCIONISTAS EN COLOMB1A Pues bien, Colombia, al igual que el resto de los pases, sigui los replanteamien-

tos mundiales del treinta y, aunque con ligeros matices, obedeci a la fe keynesiana

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y a las doctrinas intervencionistas en general. Desde entonces y hasta mediados de los aos setenta, no se crey ms en los ajustes automticos producidos por la mano invisible de la economa sino que se elev a canon constitucional la necesidad imperiosa de que el Estado interviniera activamente en la conduccin del proceso econmico, regulando las fuerzas del mercado. Donde reinaba el librecambismo se introdujo control de cambios y proteccionismo; donde imperaban pequeez y timidez del sector pblico germin la semilla del crecimiento y de la iniciativa del' Estado; pasividad y tolerancia fueron reemplazadas por obligaciones que los gobiernos deban atender diligentemente. En el ao 30 los liberales rompieron 20 aos de hegemona conservadora, llevando a Olaya Herrera a la presidencia. Siguiendo el ejemplo de la Gran Bretaa, de Chile y de muchos otros pases, el gobierno de Olaya en uso de facultades extraordinariasconcedidas por el Congreso, decret en 1931 el control de cambios que con adiciones y correcciones rige desde entonces hasta la fecha. La medida implic naturalmente la suspensin de la convertibilidad del papel moneda nacional en oro o en divisas representativas de este; el gobierno embarg el metal precioso y prohibi su libre comercio. En realidad, la disposicin se haba hecho ineludible por cuanto, en esos aos de pnico financiero, de falta de fe en la moneda nacional, de baja en el comercio exterior y de iliquidez internacional, continuar observando la filosofa librecambista habra conllevado la prdida irreparable de las disponibilidades de divisas del pas que se habran fugado hacia centros que inspiraren mayor confianza en el valor de la moneda o se habran destinado a operaciones altamente especulativas. De hecho, cuando el gobierno adopt el control de cambios las reservas del Banco de la Repblica haban disminudo ya considerablemente. El rgimen de control de cambios subsistira, una vez superada la emergencia y la guerra mundial de los treinta y cuarenta, por cuanto, en pases como Colombia, de crnica situacin deficitaria en materia de divisas, las limitadas reservas internacionales deben ser asignadas selectivamente de acuerdo con prioridades y criterios definidos por las autoridades cambiariasy de comercio exterior. Solo hacia fines de los aos setenta, cuando por diversas circunstancias el pas acumul una suma inusitada de monedas extranjeras reverdeci la idea de abolir el control de cambios. Mas ni siquiera bajo estas condiciones favorables -aparentemente transitoriasoptaron los gobiernos por echar pie atrs y volver al librecambismo. De manera casi simultnea con el control de cambios y como complemento lgico de este, expidi el gobierno de Olaya el segundo arancel de aduanas de este siglo (ley 62 de 1931). Como se haba anotado ms arriba, el gobierno de Nez puso en vigencia un impuesto a las importaciones de muy limitado efecto proteccionista a fines del siglo XIX. Ms adelante, en 1913, se reform la tarifa de aduanas de acuerdo con las recomendaciones del seor Haussermann, tcnico suizo a quien se confi el diseo de la nueva poltica arancelaria. Tampoco alcanz este ltimo ms que moderados logros en materia de proteccin a la industria interna. En realidad, esos dos estatutos arancelarios buscaron ms la elevacin de los recaudos tributarios a travs del impuesto de aduanas que el amparo a una actividad productiva domstica todava muy incipiente. Ese manejo del impuesto a las importaciones con propsitos prioritarios de captacin de ingresos fiscales fue respaldado explcitamente por la primera Misin

Kemmerer, para la cual el pas deba abandonar sus pretensiones de industrializacin y concentrarse en el aprovechamiento de las ventajas de que gozaba frente a otros pases en los campos de la agricultura y la minera. De suerte que puede afirmarse, en trminos generales, que en Colombia prevalecieron las ideas y las polticas librecambistas desde la Independencia hasta la dcada del treinta que venimos considerando. Cuando sobrevino la crisis del 30 Colombia acababa de atravesar una dcada de relativa abundancia de divisas y de elevacin del gasto pblico que estimularon la importacin de equipos y el desarrollo de ciertas ramas de la produccin tales como los textiles, los cementos y las cervezas. Estas industrias reclamaban ya barreras a la competencia extranjera. Pero en la adopcin de las polticas proteccionistas del afio 31 parece haber sido ms determinante la ola aislacionista y proteccionista mundial que las mismas necesidades de largo plazo de la industria interna. Tal fue la generalizacin del fenmeno que hasta los adalides del librecambismo mundial, los Estados Unidos, resolvieron estimular polticas de autosuficiencia (ley Hawley-Smoot) mientras que el imperio britnico renunciaba abiertamente a su pasado al expedir medidas proteccionistas. Todos los pases deban vigilar celosa y retaliatoriamente la situacin de sus balanzas comercial y cambiaria bajo ese clima universal de liquidez, de moratoria en los. pagos y de restricciones al comercio internacional. A la insolvencia de un pas segua la reduccin de las exportaciones de otro y la cesacin de pagos en las complejas redes del sistema financiero internacional, todo lo cual irradiaba limitaciones al comercio y al crdito que se extendan como bola de nieve. , Esa ola universal tuvo que ser seguida por el gobierno de Olaya con el objetivo de canalizar selectivamente el uso de las divisas extranjeras de acuerdo con un orden de prioridades y un presupuesto de cambios. El proteccionismo tena que servir principalmente para evitar el derroche de las divisas, atender el servicio de la deuda externa, servir las importaciones requeridas por el desarrollo econmico y preservar la produccin domstica agrcola e industrial. Adems del arancel, introdujo el gobierno, por vez primera, un rgimen de control de importaciones que vino a sumarse al de control de cambios. Bajo el rgimen de control de importaciones los gobiernos elaboran "listas" de artculos que no pueden entrar al pas, ni aun pagando el impuesto correspondiente (prohibida importacin) o que requieren de autorizacin administrativa previa al efecto (licencia previa). De manera que las listas establecen una especie de barrera cualitativa, ms poderosa que la simplemente cuantitativa de la tarifa arancelaria. En realidad, el proteccionismo de 1931 fue impuesto por las condiciones de la poca ms que por un cambio deliberado en las orientaciones de la poltica econmica del gobierno colombiano. De hecho, pocos aos ms tarde el gobierno habra de celebrar un tratado comercial con los Estados Unidos que, aprobado por la ley 74 de 1936, tuvo el efecto de restar poder proteccionista respecto de las importaciones de ese pas, que se haba convertido ya en e'l principal socio comercial de Colombia. (Sobre este tema se vuelve en el recuento histrico del impuesto de aduanas, captulo VI). Con todo, la filosofa proteccionista ech races rpidamente en las polticas de los gobiernos colombianos, para continuar casi incuestionada, con mayor o menor intensidad, hasta los das que transcurren. Solo en ciertos aos, coincidentes con las bonanzas cafetera y cambiara del 53-54 y de la segunda mitad de los aos setenta, resurgieron voces que abogaron

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por ellibrecarnbismo en aras de la sana competencia y de la proteccin del consumidor colombiano, tal como lo haban hecho un siglo ms atrs los leseferistas radicales. Que el gobierno no haba asimilado an las doctrinas nacionalistas del proteccionismo es confirmado por la circunstancia de que, a diferencia de lo que ocurra por esa misma poca en otros pases, no fueron esos aos de nacionalismo econmico en Colombia. Por el contrario, Olaya, que era un ferviente promotor de la cooperacin econmica con los Estados Unidos, llam a la inversin extranjera y le ofreci garantas para la consecucin de utilidades y la repatracin de capitales y rendimientos. En aquel entonces esa inversin se localizaba prncipalmente en las ramas del petrleo y l~s bananos .Y Olaya vel porque en ellas se honrara la palabra empeada por . gobiernos antenores, no obstante las acusaciones y las crticas a que dio lugar su actitud. Subrayamos la orientacin del gobierno de Olaya por cuanto ella, adems de que pareca marchar en sentido contrario al sino de los tiempos, constituye uno de los hitos de la inquebrantada tradicin colombiana de respeto a la inversin fornea y a los acuerdos internacionales a lo largo de su historia. Tal fue la acogida que los nancstas extranjeros dieron a la posicin del gobier110 colombiano y a la persona misma de Olaya Herrera, que este obtuvo en 1931 un nuevo crdito externo por 17 millones de dlares, esta vez concedido por banqueros privados norteamericanos, cuando ya se haban cerrado los prstamos hacia Amrica Latina. Al otorgar el emprstito, los banqueros eran concientes de las difciles condiciones por las que atravesaban las finanzas pblicas y privadas colombianas; sin embargo, no exigieron ms garanta que la firma del Estado y la promesa de que se les pagara cuando las condiciones econmicas permitieran consolidar y atender la deuda externa .. De hecho, una buena parte de este excepcional emprstito se destiri a servir la deuda contraida en aos anteriores. De manera que el crdito signific una especie de re financiacin de las obligaciones internacionales del pas para prevenir la declaracin de moratoria en el pago de la deuda externa. Ya en esta ocasin los financistas de Nueva York exigieron que se restableciera el equilibrio del presupuesto de la Nacin, que se otorgara autonoma administrativa y financiera a los Ferrocarriles Nacionales (para ese entonces uno de los principales destinatarios de los emprstitos extranjeros) y que se limitara la deuda pblica interna. En otras palabras, los bancos internacionales buscaron imponer la ms pura ortodoxia econmica, precisamente en los afias en que ella era cuestionada mundialmente. De poco sirvi el esfuerzo de los banqueros estadounidenses y del gobierno colombiano, pues en 1933-34 el presidente hubo de resignarse, no sin atenuantes y sin una empecinada renuencia que mantuvo hasta el ltimo momento, a declarar la moratoria en el servicio de la deuda externa y de la deuda pblica en general, dos o tres aos despus que lo hubieran hecho los ms importantes pases atinoarnericanos. Hasta entonces no solo se mantuvo el servicio de la deuda pblica de la Nacin sino que el gobierno central velaba porque los departamentos y los municipios pagaran cumplidamente sus obligaciones con el exterior. 5.3. CRISIS FISCAL
y MEDIDAS TRIBUTARIAS

EN LOS AOS 30

Los ingresos externos y especialmente los provenientes de las exportaciones . de caf venian cayendo desde comienzos de los treinta como consecuencia de la

recesin internacional. Se vinieron abajo los recaudos tributaras del Estado, dependientes como venan siendo de los ingresos del comercio exterior. Se present entonces una nueva tendencia al dficit estructural del presupuesto de la Nacin que los gobiernos de la dcada apuntaron a controlar mediante reducciones del gasto pblico y, sobre todo, mediante una reorganizacin de las finanzas pblicas nacionales consistente en robustecer los recaudos por concepto de impuesto sobre la renta, ajenos a los vaivenes del intercambio internacional. Fue as como bajo el gobierno de OJaya se dict la tercera ley de este siglo en materia de impuestos sobre la renta. La ley 81 de 1931, inspirada en las recomendaciones de la Segunda Misin Kemrnerer, sigui a la 56 de 1918 y a la 64 de 1927. Dicha norma depur adicionalmente la configuracin del tributo, elevando las tarifas, precisando las deducciones y el tratamiento fiscal de las rentas de sociedades y socios. Con ello se sentaron las bases tcnicas de lo que habra de ser la reforma tributaria del ao 35 y continu disminuyendo la dependencia oficial de los recursos del comercio exterior. Si en 1912 estos ltimos representaban el 920/0 de los ingresos tributarios de la Nacin, en 1930 solo alcanzaban el 70%. Entre tanto el impuesto sobre la renta, que sumaba el 10% de los mismos ingresos en el ao 30, ascendi a ms del 2411/0 para fines de la dcada. Al mismo tiempo, los ingresos del crdito, que haban sido tan importantes en la dcada de120, disminuyeron aceleradamente su participacin en favor de los ingresos corrientes como consecuencia de la clausura de las fuentes crediticias externas. ' Paralelamente al incremento de los ingresos tributarios de la Nacin, decrece la importancia de las finanzas departamentales y municipales que, como se dijo, venan dependiendo altamente del crdito internacional y, en todo caso, no contaban con impuestos tan dinmicos como los que comenzaba a darse la Nacin. Como consecuencia de esta disminucin relativa de los ingresos de los niveles seccionales de la administracin, la participacin de la suma del sector pblico en el conjunto de la economa se mantuvo estable a lo largo de la dcada del treinta, no obstante el avance de las polticas intervencionistas del nivel nacionals", Adems, hay que tener en cuenta que en la misma dcada comenzaron a surgir los institutos descentralizados de la Nacin, los que poco a poco irlan cobrando importancia dentro del conjunto de las finanzas pblicas del Estado, hasta el punto de que en la dcada del setenta superaron el presupuesto de la administracin central. Al lado de los Ferrocarriles Nacionales, nacieron en esa dcada institutos como el BCH, el ICT y la Caja Agraria; por la misma poca lo hizo el Instituto de Fomento Municipal y en 1940 surgira el Instituto de Fomento Industrial. A partir de la dcada del treinta, creci pues el sector pblico nacional, centralizado y descentralizado, tanto con relacin al total de la produccin nacional como respecto de los fiscos departamentales y municipales. Ese avance relativo de los ingresos corrientes de la hacienda pblica nacional coincidi con el crecimiento de la industria domstica. En este sentido, la trayectoria de las finanzas pblicas nacionales se ajusta a la tesis central de WAGNER en cuanto postula el adelanto del sector pblico a medida que crece la economia. Hay, sin embargo, factores adicionales a los ndices de desarrollo econmico que comenzaron a influir a partir de la dcada del treinta. Las conquistas del mov87 R. MANRIQUE (1979), Cuadros 1-4 y 1-6.

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miento sindical exigieron la ampliacin del rango de accin del Estado a campos tales como la educacin, el empleo y la asistencia social. Si bien estos factores de expansin estatal estn ntimamente relacionados con el desarrollo econmico propio del Estado benefactor, se dio en los aos treinta un elemento extraordinario, enteramente ajeno a la marcha de la economa,. que tambin repercuti en la dilatacin de las finanzas pblicas nacionales. Ese ingrediente de carcter excepcional fue el conflicto internacional con el Per que se prolong casi dos aos entre 1932 y 1934. A l se debi principalmente el crecimiento del presupuesto nacional en un 50% y l imprimi en la hoja del gasto pblico conceptos de apropiaciones que nunca ms se borraran o siquiera disminuiran. La dotacin del ejrcito, la aviacin militar, la marina de guerra, la base naval de Cartagena, los aerdromos de Palanquero, el Guavito, Tres Esquinas y Buenaventura fueron algunas de las erogaciones que recibieron partida de nacimiento con el conflicto blico y a las que no 'se les dara posteriormente partida de defuncin. En dos aos el conflicto represent una erogacin de 44 millones de pesos, cuando los presupuestos anuales oscilaban normalmente alrededor de 60 millones y los dficit fiscales se situaban alrededor de los 20 millonesw. Esta va de crecimento de la hacienda pblica no es nica en Colombia. Ella fue detectada por los autores PEACOCK y WISEMAN en su estudio de la evolucin de las finanzas de la Gran Bretaa a lo largo de cerca de cien aos. De acuerdo con estos estudiosos, las finanzas crecen a saltos, .en virtud del llamado displacement effect (efecto desplazamiento) generado por eventos extraordinarios tales como las guerras. Una vez transcurrido el evento, el presupuesto estatal no vuelve a su nivel anterior sino que permanece en su nuevo nivel como si hubiera subido un peldao para nunca ms descender nuevamente. Sin lugar a dudas, la teora de PEACOCK y WISEMAN tiene tanta validez como la de W AGNER para la dcada del treinta en Colombia. Bien valdra la pena examinar, en trabajo posterior, la forma como se financi el conflicto con el Per mediante impuestos de defensa nacional y emisiones del Banco de la Repblica imputables al contrato entre este y el gobierno para la administracin de la concesin de las "salinas. Esto por cuanto llama poderosamente la atencin que, en un estado de postracin econmica como el que atravesaba la economa colombiana, esos flujos de dineros que pasaban por el tesoro pblico hacan prcticamente las veces de una poltica keynesiana de superacin de la recesin. Uno de los primeros pasos de Lpez Pumarejo, al llegar a la presidencia en agosto de 1934, estuvo encaminado a buscar el aumento de los ingresos ordinarios del Estado de manera que quedaran robustecidos con los arbitrios extraordinarios introducidos durante el conflicto con el Per y con recaudos adicionales por concepto del impuesto sobre la renta. Cuando la Corte Suprema de Justicia declar inexequibies los decretos de estado de sitio dictados por el gobierno al respecto (2429 y 2432 de 1934), el presidente Lpez present varios proyectos de reforma tributaria a consideracin del Congreso Nacional. Esos proyectos buscaban, adems de consolidar los ingresos de la Nacin en el nivel que haban alcanzado a raz de la guerra,

imprimir progresividad a la estructura tributaria del pas mediante el fortalecimiento" de los impuestos directos sobre la renta y sobre las sucesiones y donaciones. La discusin de la reforma fue amplia y a veces custica. En Bogot se constituy una asociacin de oposicin que, acaudillada' por los mayores capitales del pas, pretendi convocar a todos los estratos sociales bajo el argumento de' que los proyectos eran confiscatorios y afectaban por igual a todos los ciudadanos, ricos o pobres. El presidente hubo de intervenir a travs de los medios de comunicacin para justificar los proyectos denunciando las irrisorias sumas con que los individuos ms ricos de Colombia contribuan al presupuesto nacional. Finalmente las reformas fueron aprobadas por el legislativo aunque siguieron siendo reprochadas por los grupos de ms altos ingresos. La ley 78 de 1935, que se ocup de regular orgnicamente el impuesto sobre la renta, se vali del andamiaje tcnico que haban venido levantando las reformas del 18, del 27 y del 31 en cuanto a la precisin de los conceptos de renta, deducciones y exenciones, para duplicar prcticamente las tarifas que se aplicaban a la renta gravable calculada de esa manera. Introdujo adems el impuesto complementario de patrimonio que, segn se ver en el captulo VI, sirve de instrumento de control de la 'evasin del impuesto bsico sobre la renta. Innov tambin la ley mediante la creacin del impuesto complementario de exceso de utilidades que, como su nombre lo indica, grava los beneficios que exceden un cierto porcentaje del patrimonio. Este ltimo tributo, ligado a la liquidacin global del impuesto sobre la renta, fue suprimdo por la reforma tributaria de J 974; no as el de patrimonio, que se mantiene hasta nuestros dias. La ley 69 del 36 modific sustancialmente los impuestos de masa global hereditaria, asignaciones y donaciones. Esas modificaciones consistieron principalmente, al igual que en el caso del impuesto sobre la renta, en la elevacin de las tarifas y en el establecimiento de mecanismos de control de la evasin. Con estas reformas la estructura de las finanzas pblicas se hizo ms independiente de los recursos del crdito y los ingresos ordinarios se liberaron parcialmente de las fluctuaciones del comercio exterior. El sistema impositivo adquiri un carcter marcadamente progresista, elev su elasticidad con respecto a la produccin nacional, aument su participacin dentro del producto interno y revirti la inveterada proporcin entre los impuestos indirectos y los directos en Colombia. Entre 1935 y 1938 el presupuesto de la Nacin pas de 61 a 92 millones de pesos. En los primeros aos se registraron considerables supervits fiscales89 Si en el ao 34 los impuestos directos ocupaban solo el 15Oo de los ingresos ordinarios de la Nacin, para fines de la dcada ese porcentaje era superior al 25% y durante la Segunda Guerra Mundial superior al 33%. De manera que el tesoro pblico pudo soportar mejor la reduccin en el comercio exterior que naturalmente" acompaa toda contienda universal. Los ingresos tributarios casi se doblaron entre 1935 y 1940. En los mismos aos el impuesto sobre la renta elev su participacin, pasando del 6% al 250/0 del total de ingresos tributarios y de 0.33% al 1.43% del Producto Interno Bruto (PIB) del pas.
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A. CRUZ SANTOS

(1966),

pgs. 274 y ss.

Ibld . pgs. 295296.

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5.4. LA REFORMACONSTITUCIONAL DE 1936 Casi simultneamente con el saneamiento de las cifras fiscales y la consagracin de objetivos de equidad dentro de la legislacin tributaria, el gobierno de Lpez impuls la mayor reforma a la Carta del 86 conocida hasta ahora. Se trataba, en parte, de reconocer que el tamao del Estado colombiano haba crecido, y que lo habia hecho en gran medida como resultado indirecto de las olas de control de cambios, del desarrollo industrial protegido y del ensanchamiento forzado del aparato militar y de la infraestructura de transporte. Pero se trataba tambin, y sobre todo, de bendecir constitucionalmente la nueva filosoa poltica y econmica correspondiente al reciente gigantismo estatal. Esa filosofa poltica no era otra cosa que la del Estado intervencionista benefactor coincidente en lo econmico con el keynesianismo y en lo social con las ideas duguitianas de los deberes pblicos y privados nacidos de la solidaridad ciudadana. La que lleg a ser la reforma constitucional del ao 36 brot entonces, como tambin haban brotado antes las medidas cambiarias, arancelarias y tributarias, de un replanteamiento mundial que fulmin al Estado leseferista y dio nacimiento terico y prctico a medio siglo de creciente intervencionismo. En esta, corno en otras dimensiones de nuestra historia, hemos distado mucho de ser originales. Ms an, puede decirse que el acto legislativo nm. 1 de 1936, inspirado en la Constitucin mejicana de 1917, en la alemana firmada en Weimar en 1919 y en la republicana espaola de 1930, no se compadeca estrictamente con la situacin social o con la idiosincracia poltica del pas en la dcada de los treinta. Ms bien, fruto de la euforia progresista de un ala del partido liberal, animada por las ideas socialistas 'de algunos dirigentes partidistas y sindicales y respaldada por un presidente progresista y nacionalista, la reforma del 36 fue un esfuerzo por incorporar las modernas corrientes constitucionales acogidas en otras latitudes. As, DARoEcHANOA, ministro de Lpez, deca en una de las exposiciones de motivos ante el Congreso: "Hay en la opinin general el anhelo de realizar una reforma que ponga los preceptos constitucionales que se refieren a la Constitucin y guarda de los derechos del individuo a tono con las concepciones modernas sobre el papel del Estado en la regulacin de la economa y en la proteccin al trabajo ... "90. Y el Senador GERAROO MOLlNA contribua as al afn de actualizacin:

y el apogeo huelgustico. Pero no fueron estas las nicas materias reguladas por la Constitucin del 36. Adems del derecho de huelga y de la funcin social de la propiedad se consagraron normas relativas a la intervencin del Estado en la economia, a la cuestin religiosa, a los derechos y garantas sociales y a las obligaciones a cargo del Estado, a la asistencia pblica como funcin del Estado y al trabajo como obligacin social, etc., todas las cuales incorporaban en nuestro ordenamiento fundamental instituciones tipicas del Estado benefactor que encontraban realidad y aplicacin en otros pases pero que solo alcanzan un desarrollo limitado entre nosotros. En realidad, la reforma del 36 fue una mezcla, frecuentemente inconsistente, de principios intervencionistas y socialistas cuyo nico comn denominador era poner fin al individualismo manchesteriano y al leseferismo de las revoluciones francesa y norteamericana. Esa ndefincin ideolgica se reflej ms en los debates parlamentarios de la misma manera que en el texto definitivo. El senador Eduardo Lpez Pumarejo, as lo reconoca, en una de las sesiones del Constituyente: "Una cosa es ser liberal y otra antiliberal y marxista... eslamos hasta cierto punto representando una comedia. Estamos tratando de compaginar ellberalismo con el marxismo y el marximo es antiliberal y los marxistas del Senado, como los marxistas de la poltica colombiana, estn haciendo creer que es la poltica de avanzada liberal, cuando ellos son absolutamente antiliberales, ellos estn ms cerca del conservatisrno que nosotros ... "92. En vano trataron algunos de moderar el afn de revisin y de renovacin del Congreso del 36. Un espritu innovador llevado hasta el grado del perfeccionismo utpico, prevaleci sobre voces que como las del mismo ECHANOfA apelaron a la pausa y a la mesura: "... el momento colombiano que vivimos es manifiestamente de adaptacin de hechos nuevos e instituciones viejas... Un criterio ligero sugiere, acaso, la renovacin sbita y total; pero la experiencia secular ensea que el progreso legislativo se hace lenta y rtmicamente a medida que la observacin demuestra la necesidad de sustituir las porciones muertas de las Ieyes"93. Fuere como fuere, la reforma fue finalmente aprobada, con sus incoherencias internas y con sus inadecuaciones a la realidad social y econmica del pas. All qued plasmado un cmulo de aspiraciones sociales, propias de los ms avanzados Estados benefactores de los aos cincuenta y sesenta, que solo alcanzaran desarrollos muy parciales en las medidas de intervencin y en las polticas de gasto pblico colombiano de las siguientes cinco dcadas. Quedaron como marco de referencia, justificacin en ltima instancia de todo intento redistributivo de los posteriores gobiernos. Fue tambin el hito que marc el nexo poltico de Colombia con los convulsionados das de la Gran Depresin de 1929, la Constitucin progresista de Weimar en Alemania, la huelga general de Inglaterra, la Repblica y la guerra civil espaola, el Frente Popular francs, el nacimiento del fas cima y del nazismo, el intervencionismo keynesiano, el New Deal de Roosevelt y la germinacin de las doctrinas del Estado benefactor, la agitacin del movimiento obrero mundial, etc.

" ... una Constitucin es una declaracin poltica de determinada fuerza que se instala en el poder ... llega Mussolini al poder y 'dice cmo entiende el Estado; llegan los Soviets y dicen cmo lo entienden, y en Colombia siempre ha ocurrido eso... Constitucin nueva, radical en el 53; reaccionaria en el 86 ... Por eso yo sera partidario de que este Congreso se declarara constituyente. Puesto. que es un movimiento ~olt.ico victorioso, no tiene por qu ceirse a los trmites que le seala la Constitucin anterior ... "91. Cierto es que el pas viva pocas de agitacin social, campesina y sindical, y que el Estado careca de intrumentos para solucionar la situacin del colono
90

A. TIRADO pg.

MEJiA

y M. VELSQlJEZ

(1982),

pgs.

8687.

92
9)

Ibd., Ibd.,

pg.

103.

91 lbid.,

104.

pg. 89.

O. Alviar

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5.5. EL TRATADO DE REDUCCiN ARANCELARIA CON LOS ESTADOS UNIDOS Los colombianos adoptamos uno a uno los vientos de la poca. A ms del control de cambios y del arancel de aduanas del ao 31, la llamada Repblica liberal legaliz los sindicatos, expidi normas de reforma agraria y cre instituciones que canalizaron el gasto pblico de carcter social hacia propsitos de vivienda. Por encima de todo, la reforma constitucional de raigambre duguitiana y keynesiana que impuso amplias cargas distributivas y asistenciales al Estado lo comprometi casi ilimitadamente con la filosofa intervencionista; amput los derechos absolutos del ciudadano, restringi el derecho de propiedad y circunscribi el mbito de la iniciativa privada. Y, tambin de acuerdo con las corrientes dominantes en el mundo a partir de la crisis del ao 30, Colombia adopt algunas posiciones nacionalistas en el campo econmico y especialmente en el de la inversin extranjera. As lo hizo el gobierno de Lpez Pumarejo entre 1934 y 1938. Recurdese al respecto que el gobierno inmediatamente anterior haba hecho lo posible por evitar la solicitud de moratoria de la deuda externa y haba desarrollado una poltica generosa de concesiones petroleras a las empresas extranjerase'. El presidente Lpez Pumarejo, por el contrario, reflej una aspiracin nacionalista en sus discursos aunque respet siempre la ley y los contratos ya celebrados con el capital extranjero: "El capital extranjero que corre todas las contingencias de la vida nacional, que no est exento de leyes que obedezcan los industriales colombianos, que no tienen privilegios especiales ni prerrogativas, merece nuestra consideracin y quisiramos poder ofrecerle constantes estmulos. "Respecto de las empresas de tipo colonial, debemos confesar que nos hemos equivocado en un vasto negocio, y que es preciso modificar los trminos de los futuros contratos. Mientras tanto estn guardadas y protegidas por la fe pblica, y pueden contar con que el gobierno les dar garantlas, sin excluir ningn esfuerzo encaminado a estudiar mejores condiciones para la Nacin y el pueblo colombiano ... "Los grandes yacimientos de oro, platino, etc., estn controlados por el capital extranjero. El petrleo, concedido o no a nacionales, va a parar en poder de l casi siempre. El banano es una industria que explota con exclusividad una compaa que maneja los transportes terrestres y martimos. El caf, en todo lo que se .refiere a exportacin, est en manos de negociantes nortearnericanos't'": No obstante esa aspiracin nacionalista, las medidas no fueron ms all de la reglamentacin de la industria bananera (ley 125 de 1937). Y el ya citado tratado de reduccin arancelaria con los Estados Unidos, celebrado en 1935 y aprobado en 1936, era indicativo de que no eran poderosas las armas al alcance del gobierno para ejercer controles y presiones sobre la inversin extranjera. En efecto, es conocido que para alcanzar el tratamiento favorable previsto en el tratado, los Estados Unidos amenazaron con establecer derechos de aduana sobre las importaciones de caf colombiano, ante lo cual el gobierno hubo de ceder, a costa de las expectativas de industrializacin interna que por ese entonces comenzaban a configurar un cierto proyecto de paulatino desarrollo industrial domsticos.
94 J. VILLEOAS (1969), pg. 321. 95 Tomado de A. CRUZ SANTOS (1966), pgs. 309-310. 96 D. PECAUT (1981), cap. 11, Seccin 3, pgs. 156 y ss.

Con todo, aunque la cronologa comparativa indica que seguiamos con cierto retraso las innovaciones polticas e institucionales europeas, tambin es justo decir que en algo correspondan esas medidas a la realidad autntica del pas. La Colombia de 1930 era bien diferente de la de comienzos de siglo y esas diferencias reclamaban medidas audaces, particularmente en lo social y en el desarrollo econmico. La generalizacin de la economa monetaria, el crecimiento relativo de las ciudades, el avance de los asalariados, el surgimiento de las primeras grandes industrias en los aos veinte y treinta, los levantamientos campesinos de esas mismas dcadas, etc., fueron factores que conmocionaron la organizacin social previa y frente a los cuales las reformas de los aos treinta respondieron con mayor o menor

acierto?",
Con la elocuencia y galanura literaria que le son propias en grado sumo, el doctor Alberto Lleras describa as el papel protagnico que el presidente Lpez Pumarejo jug en las reformas de los aos treinta y lo que ellas representaron en cambio para nuestro pas: " ... Pero si fue, sin duda ni reserva posible, quien despert a una nacin adormilada entre la autoridad y el orden, tmidamente torpe en el manejo de esa luminosa materia inflamable de la libertad. Por eso, sin ser un doctrinario, ni un apstol, ni un profeta, pudo hacer tanto, con su solo aliento vital. El suyo fue el acceso de un hombre sin inhibiciones jurdicas o sociales, sin universidad ni disciplinas, al penumbroso recinto donde la Colonia exhalaba sus letales aromas, y lo que sigui fue ese abrir de ventanas, el torrente de aire circulando caprichosamente, las pesadas colgaduras desprendindose hasta el sitio de las determinaciones. Fue tambin la justicia saliendo de los cdigos y expedientes para medir, esta vez con ojos bien abiertos, la tierra inculta, el trabajo mal pagado, la contribucin evadida, y el hondo abismo que se iba cavando entre los pocos con todo y los innumerables sin nada. "No fue, sin embargo, este episodio semejante al de la aparicin de Jackson en la Casa Blanca, seguido de una tribu de soldados, campesinos y colonos hartos de la prolongacin de la monarqua en las soberbias figuras de los fundadores y constituyentes. Lo que all fue pasin y codicia, aqu era controversia, el estado mayor un concilio de jurisconsultos y la nica presa ambicionable, alguna vrtebra de la Constitucin. Pocas veces volver a haber una tan fantica consagracin al inters pblico, . una tan inextinguible sed de creacin, ni la sensacin de tener el derecho, la obligacin y el privilegio de remodelar el destino de Colombia. Pero la revolucin, si la haba, no degeneraba en revuelta, ni la agitacin, que era constante, se trocaba en demagogia. Sobre esa poca y esa gente presida el ms implacable adversario del caos. A cada espolazo con que hera la piel de la Nacin aletargada, segua el mandato de la rienda y la amonestacin del freno"98. 5.6. LAS SUCESIVAS DEVALUACIONES DE LA MONEDA
DE LA CUENTA ESPECIAL DE CAMBIOS
y EL ORIGEN

Durante la crisis de 1930 el mundo abandon en la prctica el patrn oro. Se suspendi la convertibilidad de la moneda y se establecieron controles a los cambios de la moneda nacional por divisas extranjeras.
97 La presentacin ms completa de este perodo, el enfoque interdisciplinario, es D. PECAUT (1981). 98 A. LLERAS CAMARGO (1975). por el uso de fuentes de informacin
y por

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Mas, a pesar del abandono de hecho del patrn oro, los gobiernos dudaban todava si, pasada la crisis, se restablecera el imperio del metal precioso. Colombia, por ejemplo, continu difiniendo el contenido de oro del peso. El hecho, como se describe ms a espacio en el captulo VI, era que el peso colombiano haba comenzado a perder valor con respecto al dlar de los Estados Unidos, pas este que, a su turno, ya haba devaluado con respecto al oro. De manera que, al definir en 1938 el contenido de oro de la moneda colombiana, era menester reconocer la prdida de contenido metlico del peso, lo que hizo la ley 167 de ese ao que lo fij en 0.56424 gramos despus de que en el Cdigo Fiscal haba sido establecido en 1.5976 gramos de oro. Esa misma ley implic una devaluacin de la moneda nacional con respecto al dlar, habindose establecido la nueva paridad en 1.75 pesos colombianos por dlar americano. Estas operaciones de devaluacin de la moneda nacional con respecto al oro o a monedas extranjeras produce naturalmente una revaluacin del metal y de las divisas extranjeras posedas por la Nacin, lo cual da lugar a una serie de operaciones contables entre el Banco de la Repblica y el gobierno nacional y a ingresos en favor de este ltimo que estn en el origen de la llamada Cuenta Especial de Cambios que presentaremos en el captulo VI. Por lo pronto solo nos interesa subrayar el hecho de que las autoridades monetarias seguan apegadas formalmente a los cnones del patrn oro, a pesar de la implantacin del control de cambios desde 1931 y del reconocimiento de que la tasa de cambio del peso con respecto al dlar haba alcanzado ya mayor importancia prctica que el contenido metlico del peso. 5.7. 1940

llamado de valorizacin, que gravaba las exportaciones efectuadas por encima de cierto precio; se estableci otro impuesto especfico de exportacin y, como se dijo ms arriba, se instituy la obligacin de vender a bajo precio una parte del producto a la Federacin con destino al Fondo Nacional del Caf y a las campaas de sanidad adelantadas por aquella en las zonas cafeteras del pas: Corno se puede ver, se fue entretejiendo poco a poco una compleja telaraa de gravmenes en torno al caf, ya fuera en dinero o en especie, condicionales o no, permanentes o transitorios, generalmente destinados de manera especfica a la proteccin de la misma industria cafetera y al beneficio de las reas atendidas por las entidades propias del gremio. Puede decirse que la Federacin de Cafeteros hace las veces de agente de la intervencin estatal en este campo. 5.8.
EVOLUCIN TRIBUTARIA E INSTITUCIONALIZACIN

DE LA PLANEACIN

EN LOS AOS

40

EL

PACTO

DE CUOTS

CAFETERAS

y LOS IMPUESTOS

AL CAF

EN

La Segunda Guerra Mundial se inicia en 1939, cuando apenas comenzaba a recuperarse el comercio internacional. Durante los aos de la batalla se cierran a nuestros productos los mercados europeos; no as los norteamericanos, puesto que los Estados Unidos solo entraron ms tarde al conflicto y, en todo caso, este no se desarroll en el hemisferio occidental. Como consecuencia de este fenmeno, y de la primaca que venia alcanzado la economa norteamericana, las importaciones y las exportaciones colombianas se orientaron naturalmente hacia el pas del Norte. En esas condiciones se celebr el primer pacto de cuotas cafeteras, entre los Estados Unidos y los pases latinoamericanos productores, en virtud del cual estos se comprometieron a limitar sus exportaciones a un tope especficamente sealado para cada uno. Las regulaciones previstas en el pacto y el crecimiento de la economa norteamericana dieron lugar a la ampliacin de la demanda en condiciones de precios relativamente estables, con lo cual el pas logr, por primera vez desde los felices aos veinte, contar con una buena cantidad de divisas que en alguna proporcin se reservaron para el perodo de la postguerra. Las condiciones del mercado cafetero llevaron al gobierno colombiano a imponer una serie de gravmenes a las exportaciones del grano que en esencia se mantendran en las siguientes dcadas. Puesto que en ningn caso se trataba de desmejorar los atractivos del principal bien de exportacin del pas, esos impuestos fueron -y continan siendo- de carcter ms o menos condicional, esto es, dependientes de la rentabilidad obtenida por productores y exportadores. As, se cre un impuesto

La normalizacin de la situacin fiscal, cambiaria y de comercio exterior del pas, as corno tambin la de los mercados financieros internacionales, permiti la conversin de la deuda externa, en 1940, de obligacin en mora que era, a obligacin no vencida, de largo plazo y con una tasa de inters ms favorable que la pactada en los emprstitos de fines de los veinte o en el crdito de urgencia conseguido por el presidente Olaya Herrera. Desde-entonces se inicia un perodo caracterizado por las ms cordiales relaciones econmicas entre Colombia y los Estados Unidos, el que se prolongar a lo largo de la dcada de los cuarenta y florecer especialmente en los aos cincuenta y sesenta cuando Colombia habra de convertirse en vitrina de los programas internacionales de desarrollo y en destinatario privilegiado de los crditos del Banco Mundial, de la AID y del Banco Interamericano de Desarrollo. En el mismo ao 1940, el saneamiento de las finanzas pblicas nacionales permiti la conversin de la deuda pblica interna. Como habamos anotado, la crisis econmica mundial, las polticas econmicas adoptadas para contrarrestarla y la reforma constitucional del 36 fueron elementos que aclimataron en nuestro pas la nueva filosofa de un Estado que debe intervenir para garantizar el bienestar general. Las reformas tributarias del 35 y del 36, en cuanto fortalecieron los impuestos directos, fueron instrumentos orientados a dotar al tesoro pblico de recursos corrientes, estables y predecibles, que permitieran a los gobiernos atender sin traumatismos sus nuevas funciones. Cuando sobrevino la Segunda Guerra Mundial, con la consiguiente cada en los ingresos por concepto de impuesto de aduanas y la persistencia de las dificultades para conseguir recursos crediticios, se dictaron las leyes 45 de 1942 y 35 de 1944 y el decreto 1361 de 1942 que crearon recargos al impuesto de renta y complementarios y elevaron significativamente sus tarifas. Los recargos se conocieron con el nombre de "Bonos de la Defensa Econmica Nacional", cuyo monto consista en un porcentaje del impuesto a cargo del contribuyente. Fue tal el efecto de estas medidas en materia de recaudos que los ingresos por concepto del impuesto, medidos en trminos reales, se multiplicaron por 2.5 veces entre 1940 y 1949. Naci entonces el precedente

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de imponer "recargos" espordicos al impuesto sobre la renta; esta prctica antitcnica hubo de repetirse en los perodos 1950-53 y 1963-66 Y a ella se agreg, desde 1950, la de aadir "impuestos especiales" o de destinacin especfica como lo fueron el de vivienda y seguridad social o el de fomento elctrico y slderrgicow, Segua aumentando la elasticidad de los impuestos directos del nivel nacional. Paralelamente continuaban perdiendo importancia los impuestos indirectos, los ingresos corrientes no tributarios y los recursos del crdito y disminua aceleradamente la participacin de las finanzas departamentales y municipales dentro del conjunto de la hacienda. De manera que si mirramos exclusivamente el plano nacional podra decirse que los objetivos de redistribucin del ingreso y de contribucin a la estabilidad econmica se lograban simultneamente en medio de balances fiscales que mostraban generalmente supervits. Tenamos unas finanzas pblicas saneadas, una deuda pblica refinanciada y una situacin cambiaria relativamente cmoda. El manejo presupuestario, sin embargo, dejaba mucho que desear. En efecto, hacia 1942 comenz a manifestarse el fenmeno de que los recursos del tesoro resultaban insuficientes para atender el gasto pblico no importaba cual fuera su magnitud. Peor an, los fondos del Estado se destinaban a propsitos distintos de los deseados por las autoridades de conformidad con los postulados de intervencin en la economa y de garantas de bienestar social para toda la ciudadana. Se hizo claro entonces que para hacer realidad las nuevas polticas de intervencin y distribucin se requera, adems de las reformas tributarias, una modificacin de los resortes de toma de decisiones del Estado, aspecto este que no haba sido contemplado por la reforma del 36. Ms precisamente, se haca imperativo encuadrar las actividades pblicas dentro de un marco de globalidad, unidad y coherencia que cubriera por igual a todas las regiones y a todos los conceptos del gasto. Nada ms indicado para ello que someter los gastos a un plan centralmente elaborado, que previniera la exageracin, la dispersin y la incoherencia de las apropiaciones aprobadas en forma descontrolada inconexa y dispersa por el Congreso. As lo vio con claridad el entonces ministro de Hacienda, CARLosLLERASREsTREPO, lo que lo llev a decir en su memoria al Congreso de 1942:
"Es indudable, en primer trmino, que se pasa por encima de la ley orgnica del presupuesto nacional cuando se proponen, sin el asentimiento del ministro de Hacienda, nuevos crditos de gastos al proyecto presentado por este. La ley 64 de 1931 es suficientemente clara; pero no creemos que haya otro texto legal ms repetidamente violado y desconocido que el que consagr en aquel estatuto la restriccin de la iniciativa parlamentaria ... "EI Congreso asume ao por ao unas facultades de iniciativa que no le confiere la ley orgnica. As se introducen nuevos gastos, en forma desordenada, en un proceso complicado de inflacin presupuestal, de reajustes, de repartos por diputaciones, de transacciones sobre las cantidades que a cada miembro de la comisin de presupuestos corresponde distribuir. y ese proceso no es solo ilegal, sino arbitrario, caprichoso, anticientfico ... "Nada hay menos defensable que la manera como se ejerce hoy la iniciativa parlamentaria en materia de gastos. La inclusin de estos no responde frecuentemente a ningn criterio de conjunto y hay el equivocado convencimiento de que un representante
99

no cumple su misin en el seno de las comisiones, si no obtiene que se incluya la mayor cantidad posible de partidas nuevas para su respectiva regin"99 bis.

De manera que lo que LLERAS RESTREPO reclamaba no era solo un plan de accin pblica sino la suspensin de la iniciativa de que disfrutaba en la prctica el Congreso en materia de gasto pblico. De acuerdo con el pensamiento del entonces ministro, solo el ejecutivo estaba en capacidad de asegurar la unidad, la continuidad y la complementariedad de los criterios del gasto merced a su estructura jerrquica y a su aptitud tcnica. El legislativo, rgano esencialmente poltico y configurado con base en representacin regional deba sancionar y vigilar la iniciativa presidencial. Voces como las de LLERAS RESTREPO venan oyndose de tiempo atrs en otros pases. De hecho, la dcada del treinta habia sido escenario de un rpido desarrollo de la planeacin, normalmente llevada a cabo por el rgano ejecutivo. Podra afirmarse que existe una cierta correlacin entre el Estado benefactor y . keynesiano y la centralizacin de los recursos y las decisiones de la hacienda y de las dems reas de la poltica econmica. y es que la orientacin selectiva del crecimiento, la concentracin de fondos en favor de ciertas ramas de la produccin, la creacin de inmensas instituciones que sirvan por igual las necesidades de salud, de educacin o de vivienda de toda la poblacin, son propsitos que suponen una coordinacin singular. Pues bien, esa necesidad de articular la intervencin estatal y, en general, los programas de desarrollo econmico en un plan central fue recogida por la reforma constitucional del ao 45 que vino entonces a complementar la estructura del Estado keynesiano delineada en la reforma del ao 36. Quedada para ms adelante, en las reformas administrativas del Frente Nacional, y en la Reforma Constitucional de 1968, robustecer la planeacin y la administracin del gasto y concentrar ms facultades fiscales en el ejecutivo. De hecho, el proyecto gubernamental sometido al constituyente de 1945 buscaba originalmente que la iniciativa en materia de leyes de planes y programas fuera reservada al gobierno y que a ellas se reconociera un nivel jerrquico superior a las dems normas sobre gasto pblico, esto es, que tuvieran fuerza coactiva sobre las apropiaciones adoptadas por el legislativo. En la prctica, no ha sido posible circunscribir el gasto a las pautas fijadas en el plan. En primer lugar, por cuanto la nocin misma del plan ha permanecido laxa y ambigua en la ley y en la jurisprudencia desde la reforma del 45 hasta nuestros dias; en segundo lugar porque no siempre se cuenta con planes suficientemente explcitos sobre la manera como ha de efectuarse el gasto pblico. En todo caso, las exigencias de planeacin introducidas por la reforma del 45 produjeron un efecto similar al de las irrealizables pautas del Estado benefactor consagradas por la reforma del 36: a pesar de que unas y otras no se hubieran cumplido estrictamente, s contribuyeron a aclimatar la nueva concepcin del Estado en nuestro medio. Tanto as que cuando, a comienzos de los aos cincuenta, el Banco Mundial recomend la formulacin de un plan de desarrollo para Colombia, la idea encontr rpida acogida entre gobernantes y tecncratas.
99 bis Tomado de A. CRUZ SANTOS (1966), pgs. 342-343. Ver tambin hace C. LLERAS RESTREPO en El Tiempo, 5 agosto, 1984, pg. 9-A.

1984 han querido

M. C. TAYLOR, et. al. (1965), cap. !l. Los arts. 1, 2 Y 3 del proyecto de ley nm. 30 de revivir nuevamente los recargos bajo la denominacin de "incremento personal".

el recuento

histrico

que

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ELEMENTOSDE FINANZASPBLICAS EN COLOMIUA 6. De fines de la Segunda Guerra '111 comienzo del Frente Nacional

LAS FINANZASPBLICASEN COLOMBIAEN EL SIGLO XX 6.1. EL DESARROLLODE LA SEGURIDADSOCIAL

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Al finalizar la Segunda Guerra, los pases victoriosos se ocuparon de crear las instituciones polfticas y econmicas que previnieran una nueva alteracin blica del orden existente. Se consider que uno de los factores determinantes de la conflagracin haban sido las restricciones al comercio internacional impuestas desde comienzos de los afias treinta. La paz del mundo supone la interdependencia, el reconocimiento de los intereses mutuos a travs del mercado, se dijo entonces, mientras se tachaba al proteccionismo y al aislamiento de ser fuentes de discordia y hasta de opresin entre 'los paises. , Con los mismos propsitos de recuperacin de la armona universal, los vencedores buscaron institucionalizar la solidaridad y la interdependencia mundiales en el campo financiero. Para velar por el libre cambismo disearon el Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio (GATT) e impusieron los ms ortodoxos principios del mercado en las pautas de constitucin del Fondo Monetario Internacional. Este servira a su vez de mecanismo financiero destinado a evitar nuevas situaciones de iliquidez ya dictaminar las reglas econmicas bajo las cuales han de reconstituirse las finanzas de un pais. El Banco Mundial, por ltimo, canalizara la solidaridad internacional, en primer lugar con los vencidos y ms adelante con los pases subdesarrollados. De suerte que si el GATT y el FMI correspondan al imperio de las leyes del mercado y de la iniciativa privada, el Banco reflejaba la nueva filosofa de intervencionismo oficial deliberado en los programas de desarrollo econmico. Por los afias en que surgan estas novedosas instituciones de ordenamiento econmico, Colombia era uno de los pocos paises del mundo subdesarrollado que intervena en los foros internacionales llevando la vocera de las zonas atrasadas del globo. Como se recordar, el mundo apenas comenzaba a dejar atrs el colonialismo que negaba la representacin a la mayor parte de las poblaciones de Asia y frica. De manera que las naciones latinoamericanas, estas si independientes, gozaban . de participacin privilegiada en la mayor parte de las conferencias internacionales. Esta circunstancia contribuye a explicar la atencin especial que organismos como el BIRF (Banco Mundial) daran a Colombia en la dcada de los cincuenta, as como las ms estrechas relaciones habidas entre nuestro pas y el Fondo Monetario Internacional en los aos cincuenta y sesenta. Con todo, no puede decirse que los dirigentes de la poltica econmica colombiana se hubieran plegado ciegamente a los designios librecambistas impresos por los Estados Unidos en el GATT y en el Fondo Monetario Internacional. Ya en el afio 1944, en lo que parece haber sido una anticipacin de la posterior doctrina de la CEPAL, LLERAS RESTREPO haba levantado su voz en la Conferencia de La Habana contra el apogeo in cuestionado de las doctrinas librecambistas, denunciando cmo la libre competencia solo puede beneficiar al ms fuerte en perjuicio del ms dbil. Tampoco adhiri Colombia al Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio, no obstante haber participado desde temprano en las deliberaciones que llevaron a su creacin. Solo treinta aos ms tarde, al vaivn del renacer librecambista y neoclsico, ingres Colombia al GATT en otra de aquellas decisiones adoptadas ms por la tendencia de los tiempos que por las necesidades concretas e inmediatas del pas. .

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l.

I
i

II

Hemos hablado ya de la manera como se complementaron la reforma constitucional del 36 con la reforma tributaria del 35 y del 36, con los recargos y aumentos de tarifas por concepto de impuesto de renta en los aos cuarenta. y con la reforma constitucional del 45 en materia de unificacin y centralizacin de los criterios del gasto pblico, todo ello para ir levantando el edificio del Estado intervencionista benefactor en Colombia. Vimos tambin cmo surgieron en la dcada del treinta instituciones de carcter financiero como el BCH y el ICT mediante las cuales el Estado comenz a cumplir con su obligacin de provisin de vivienda a las clases ms necesitadas. Pues bien, entre 1946 y 1950 inicia el pas la construccin de otra herramienta propia de ese Estado benefactor que respaldaba la filosofa keynesiana y duguitiana. Trtase ahora de las instituciones de seguridad social que habran de alcanzar bien pronto profundas implicaciones fiscales. Puesto que sus alcances y su financiacin constituyen temas de candente vigencia y de profundo contenido poltico y social, sobre los cuales no volveremos en esta obra, es pertinente introducir una pequea disgresin al orden cronolgico que venimos observando. En realidad, Colombia lleg considerablemente retrasada a la etapa de la seguridad social ofrecida por el Estado cuando se miran los tempranos desarrollos del Estado benefactor habidos en la Gran Bretaa. o Espaa. Pero llegamos por la misma poca en que lo hacan otros pases latinoamericanos como Mxico, Venezuela o Chile. Todos estos pases fueron adoptando el sistema de contribuciones tripartitas efectuadas por los trabajadores, los empleadores y el Estado para cubrir ciertos riesgos que afectan la capacidad o la posibilidad de trabajo de las personas. La ley 27 de 1946 cre el Ministerio de Higiene, encargado de proteger la salud de las personas y del ambiente, segregndolo del anterior Ministerio de Trabajo, Higiene y Previsin Social. En este mismo afio la ley 90 continu la reorganizacin del sector salud con el establecimiento del seguro social obligatorio y la creacin del Instituto Colombiano de los Seguros Sociales cuyos estatutos solo seran aprobados en 1948. Este fue el comienzo de lo que llegara a ser una de las ms complejas mallas administrativas y financieras del Estado. En ese entonces los riesgos y las personas cubiertas en la ley o en la prctica eran relativamente pocos. El gasto pblico del nivel nacional en salud, previsin y bienestar social representaba en 1946 cerca del 6070 del presupuesto total de ese nivel. Con el correr del tiempo se construira un enmaraado sistema en torno al Estado que en la fecha actual comprende tres regmenes mayores de seguridad social y un sinnmero de modalidades menores de prestacin del servicio, cada uno de ellos con distintos requisitos de acceso, distintos riesgos protegidos, distintos servicios y prestaciones ofrecidos, a los usuarios y, lo que nos concierne directamente, diferentes fuentes de financiamiento. Si bien se han dado diversos intentos por poner orden en el sector, integrando y coordinando las distintas unidades especializadas, que se remontan cuando menos a la reforma administrativa de 1968 (decreto 2470 de ese ao) y se reiteran peridicamente en los planes generales de desarrollo nacional y en los planes especficos de reorganizacin del sector, persisten la atomizacin y la descoordinacin institucional. Adems del Instituto de Seguros Sociales, del Sistema Nacional de Salud y de la seguridad social de los trabajadores al servicio

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ELEMENTOS

DE FINANZAS

PBLICAS

EN COLOMBIA

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del Estado, que conforman los tres regmenes mayores de la seguridad social, existen numerosos institutos y entidades pblicas con personera y patrimonio propios (Cruz Roja Nacional, algunos hospitales, NAS, INSFOPAL, universidades y escuelas de enfermera, etc.) y, desde luego, el servicio prestado por el sector privado que tambin recibe un porcentaje -aunque bajodel gasto pblico en salud. El grupo de entidades del sector descentralizado ha llegado a ser el ms importante dentro de esa plyade de instituciones, puesto que recibi ms del 62070 de la financiacin del sector en 1980. y dentro del sector descentralizado se destaca el Instituto de los Seguros Sociales, generalmente el segundo en importancia dentro de los institutos descentralizados del pas despus de ECOPETROL, que en 1980 manejaba el 30 por ciento del presupuesto total del sector. Al lado del Instituto, el rgimen de seguridad social particular de los trabajadores del Estado, integrado por la Caja Nacional de Previsin, las Cajas de Retiro de las Fuerzas Militares y de la Policla y otras cajas menores de los rdenes nacional, departamental y municipal. Puesto que los dos regmenes anteriores solo protegen una baja proporcin de la poblacin, se cre, en virtud de la reforma administrativa de 1968, el Sistema Nacional de Salud, de menor alcance en cuanto al nmero y a la calidad de los servicios ofrecidos pero de mayor cobertura geogrfica y poblacional y con mayor nfasis en la medicina preventiva. Desde el punto de vista de su financiacin, la dispersin de fuentes de ingresos no es menor que la proliferacin institucional. Cuando se reorganiz el sistema en 1946 se previ simplemente un Ministerio, que naturalmente derivaba sus fondos del presupuesto nacional d' gobierno central, y algunos institutos descentralizados nacionales entre los cuales el ms importante, el Instituto de los Seguros Sociales, se nutrira de un sistema tripartito conocido con el nombre tcnico de "contribuciones" o "impuestos sobre la nmina", que tendremos oportunidad de examinar en el captulo V de esta obra. El resto seran entidades departamentales que obtendran sus recursos de los respectivos presupuestos de cada departamento. Pero el transcurso del tiempo ha borrado por completo las intenciones iniciales. Hoy puede decirse que no hay en toda la administracin pblica un sector de financiacin ms desparramada y antitcnica que esta. All se reunen todas las deficiencias y vicisitudes de las finanzas pblicas colombianas a lo largo de este siglo, comenzando por las caticas relaciones fiscales intergubernamentales, siguiendo con gravmenes antitcnicos y anacrnicos y llegando a los problemas de la imprevisin y del dficit presupuestal. As, si dejamos por fuera los recursos del crdito interno y externo, y algunas rentas contractuales, para fijarnos solamente en los ingresos ordinarios del sector, all encontraremos: -Los provenientes del situado fiscal, que veremos ms adelante en este captulo cuando examinemos las reformas fiscales introducidas por la Constitucin de 1968; -El impuesto a los licores, (ver captulo VI); -El impuesto del 8070 a las cervezas (ver captulo VI); -El impuesto a la sal; -El impuesto a los ganadores de apuestas hpicas y similares; -El impuesto a los premios de lotera; -Las utilidades de las loteras;

,',

-El impuesto de registro y anotacin; -Los ingresos provenientes de las tarifas cobradas a los usuarios de los servicios de salud; -Las contribuciones tripartitas, que deben aportar patronos, obreros y Estado pero que, en el caso del Instituto de los Seguros Sociales, el Estado dej de realizar hace ya varios lustros. El mismo sistema irrga otros poderosos organismos del sector' como lo son el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y las cajas de previsin; -La Nacin aporta a la Caja Nacional de Previsin las partidas destinadas al pago de la cesanta de los trabajadores. El sector de la salud alcanz un crecimiento vertiginoso desde su creacin hast promediar los aos 70. En 1976 habia ya doblado la participacin que tena en el presupuesto central del gobierno nacional en 1946, alcanzando cerca del 12OJo de los gastos totales de la Nacin. Entre 1964 y 1976 presenta la ms alta tasa de crecimiento sectorial del gasto pblico del gobierno nacional despus del sector minero y energtico, habiendo crecido en trminos reales a un promedio del 10.6% al afio1OO De esta forma, los sistemas de previsin atendidos por el Estado, entraron en cuestionamiento en Colombia, como en los otros pases del mundo. Las criticas han apuntado, por una parte', a la necesidad tcnica de canalizar ms recursos hacia la medicina preventiva y la sanidad ambiental y menos hacia accidentes o enfermedades incurables o de ocurrencia excepcional. Por otra parte, acusan a los actuales sistemas de seguridad social de haber alcanzado un tamao inmanejable, de ser administrados ineficientemente y de ser rgidos e inflexibles frente a las oscilaciones de la capacidad financiera del Estado y de los particulares. En circunstancias de frecuente recesin econmica mundial, como las vividas en los aos setenta y ochenta, las resistencias del sistema de seguridad han sido atacadas incesantemente con el doble propsito de reducir el gasto pblico y de estrechar las rigideces creadas por el otorgamiento de servicios fijos y garantizados a la poblacin. Sin embargo, hasta ahora la fortaleza constituida por el aparato de seguridad social, construido a la luz de las doctrinas de intervencin estatal, ha permanecido prcticamente inexpugnable en todos los pases, mantenindose inalteradas la mayor parte de las prestaciones ofrecidas 1il10S ciudadanos. Inclusive, en el C3S0 colombiano, esas prestaciones debern todava ampliarse a medida que las entidades encargadas de la seguridad social extiendan sus servicios a la cobertura de los riesgos de invalidez, vejez y muerte que vinieron a sumarse a los tradicionales de enfermedad, maternidad, accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. En los ltimos aos los ingresos del sector salud han sido generalmente inferiores a los gastos, razn por la cual ha sido menester apelar a los fondos comunes del tesoro pblico para que vengan a subsanar el dficit as ocasionado. Dada la magnitud alcanzada por el sitema de seguridad, el subsidio pesa grandemente sobre el balance presupuestal y frecuentemente contribuye a situaciones deficitarias del conjunto de la hacienda pblica. Naturalmente este dficit es contrario a la ortodoxia econmica del equilibrio presupuestal y a la filosofa poltica leseferista, opuesta como sabemos a la intervencin del Estado en la provisin de bienes y servicios que, en su concepto, podran ser atendidos con mayor eficiencia y menor rigidez
100

1. OSPINA (1979), pg.

365, cuadro

xIZ,

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por el sector privado. Ortodoxia econmica y leseferismo poltico se oponen entonces, segn veamos en el captulo 1, al mantenimiento subsidiado de servicios susceptibles de ser asignados mediante mecanismos de precios que aseguraran la autosuficiencia financiera de la actividad. Como se ve, el espritu que anima el desmantelamiento del sistema de previsin social propio del Estado benefactor no es otro que el de la filosofa neoliberal, atizada por la recesin y por las consiguientes dificultades financieras de los tiempos. La opcin entre reducir o preservar las garantas de vida creadas a lo largo del presente siglo confronta entonces los objetivos de la equidad y la distribucin del ingreso, de una parte, con la neutralidad de la asignacin de los recursos y la estabilidad de la moneda, de otra (ver captulo IV). Es, sin lugar a dudas, una de las confrontaciones ms candentes y ms profundas del presente y a pesar de que se la ha querido revestir de una apariencia puramente tcnica (la seleccin del mecanismo financiero ms adecuado), es, en realidad, un problema esencialmente poltico y social. A pesar de tratarse de un debate universal, las consideraciones que deben tenerse en cuenta son necesariamente particulares a cada pas. Obsrvese, por ejemplo, que si se regresara a un sistema privado de provisin de la seguridad social segn los precios que determinen los mecanismos del mercado, una buena parte de la poblacin colombiana quedara sin acceso al servicio de maternidad o a la atencin de la enfermedad no profesional. En la poca actual, no obstante las enormes deficiencias de la seguridad social pblica, se calcula que solo un veinte por ciento 'de la poblacin tiene capacidad de pago para cubrir los diversos riesgos a travs de los servicios particulares. De manera que el ochenta por ciento restante quedara desamparado en la hiptesis de que el Estado retirara su apoyo y sus subsidios a los regmenes actuales. No existe, pues, en Colombia, un margen tan amplio de recorte en el gasto social como el que se da en pases cuyos ciudadanos gozan de mayor capacidad de pago. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que los riesgos cubiertos y las prestaciones ofrecidas son menos amplias en Colombia que en las sociedades avanzadas. Nunca alcanzamos, por ejemplo, los beneficios de desempleo que s lograron los Estados Unidos, Gran Bretaa, Canad y la mayor parte de los pases de Europa continental. De suerte que el desempleo en Colombia sigue siendo remediado mediante lo que los economistas han comenzado a llamar, siguiendo a los antroplogos, "estrategias de sobrevivencia", articuladas a la familia extensa, al subempleo y a las actividades de la denominada economa informal. Lo anterior lleva a que el problema fiscal ocasionado por el gigantismo de la previsin social en pocas de crisis sea menor en nuestro pas que en las economas industrializadas. Pero tambin hace ms onerosa toda reduccin del limitado sistema de seguridad social alcanzado. Volviendo ahora al recuento cronolgico, surgi tambin, a fines de los aos cuarenta, otra institucin que tres dcadas ms tarde habra de condensar los problemas y los dilemas de las finanzas pblicas contemporneas. La Empresa Colombiana de Petrleos germin igualmente del abono intervencionista, en este caso adicionado de un cierto espritu de autarqua nacionalista. Sucedi que, con ocasin de la reversin de la llamada Concesin de Mares al Estado, en 1951, el pas se plante

,
'1

el dilema de explotar su petrleo a travs del sector pblico o de la iniciativa privada, habiendo optado por el primero de estos caminos. En aos recientes cuando ECOPETROL vena registrando considerables prdidas que no estuvieron en la mente de sus creadores y que en todo caso, deban ser atendidas mediante transferencias o subsidios de las arcas del gobierno central, la poltica fiscal respecto de la Empresa vuelve a plantearse con singular ansiedad el dilema entre los sectores pblico y privado. En la medida en que las prdidas recientes de Ecopetrol se originan en la imposibilidad de trasladar a los estratos medios y bajos de Colombia los desproporcionados aumentos habidos en los precios de los combustibles, nos encontramos con el mismo interrogante confrontado respecto del futuro de la seguridad social: debe el petrleo asignarse mediante precios rentables, comparables a los que cobrara la empresa privada, o debe garantizarse un cierto nivel de consumo a pesar de que la actividad tenga que ser subsidiada con recursos del presupuesto central? Como se ver en el captulo IV, se trata nuevamente de optar por los objetivos fiscales de neutralidad y estabilidad o los de redistribucin y bienestar. 6.2. Los
DIAGNSTICOS GLOBALES

SUS RECOMENDACIONES

FISCALES

La dcada de los cincuenta se caracteriz por el optimismo de la reorganizacin mundial del perodo de la postguerra. Concluda la reconstruccin de Europa, la atencin se concentr en participar de la prosperidad universal a los pases subdesarrollados, ya se tratara de pases de larga existencia independiente o de pases que asomaban apenas al mundo descolonizado. Se inician entonces las dcadas del desarrollo que se extendern hasta algn punto en los aos sesenta. Colombia fue, como ya dijimos, uno de los pases mimados de este. empeo de solidaridad universal y de esa fe en el progreso econmico. No solo llovieron prontamente los crditos de las nuevas instituciones financieras internacionales sino que tambin nos visitaron, a veces en conexin con el otorgamiento de crditos, misiones que hicieron diagnsticos de la situacin social y econmica y formularon recomendaciones orientadas a su mejoramiento. Esos estudios constan en informes de los cuales los ms conocidos son los del Banco Mundial de 1950, al que sigui un informe de anlisis y evaluacin del mismo elaborado en 1951, y el informe de la Misin Economa y Humanismo dirigida por el padre Lebret, publicado en 1958. A estos seguiran, en los aos sesenta, otros ejercicios de diagnstico global, esta vez elaborados por investigadores predominantemente colombianos. Los ms conocidos de ellos fueron el Plan Decena! de 1961, asociado con las doctrinas de la CEPAL; el programa nacional de desarrollo conocido como Operacin Colombia, tambin del ao 1961; el Plan Trienal de 1969 denominado Planes y Programas de Desarrollo 1%9-1972; el estudio "Hacia el Pleno Empleo", elaborado por la OIT y publicado en 1970 y en la dcada del setenta por las Cuatro Estrategias de 1972, el plan Para Cerrar la Brecha de 1976 el Plan de Integracin Nacional de 1980 y el Plan Cambio con Equidad, estos cuatro ltimos asociados con los gobiernos de los presidentes Pastrana, Lpez Michelsen, Turbay Ayala y Belisario Betancur respectivamente.

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Haba pues, fe en los planes, en la capacidad estatal de impulsar y regular el desarrollo econmico, en la necesidad de la intervencin oficial al lado y por encima del Iibrejuego del mercado. Se crea en la teora keynesiana , en los estudios globales, en la manipulacin de los grandes agregados econmicos del ahorro, la inversin, el consumo, etc. Se planeaba a mediano o largo plazo y se atribuan metas macro econmicas ms o menos precisas a las grandes recomendaciones de los tcnicos, Cunto contrastan estas dos dcadas con las que la precedieron o con la que le seguira, En los afias veinte los estudios se concentraron en la realizacin de obras de infraestructura y en la regulacin de las instituciones financieras para asegurar la estabilidad de la moneda y la neutralidad de las polticas estatales. En los treinta y cuarenta el pas aprob sendas reformas constitucionales que serviran de base a los cuarenta afias siguientes de intervencin del Estado en la economa; pero, en cuanto a sus polticas y estudios concretos,la atencin se dirigi al robustecimiento de la estructura tributaria y a la readecuacin del aparato administrativo del pas. En los cincuenta cambia la perspectiva en trminos de plazo, de dimensin y de propsitos. Se proyecta a trminos que van desde los tres hasta los diez aos; se combinan todos los grandes factores econmicos y sociales; se propone, en primer lugar, el desarrollo econmico y, en segundo lugar, la redistribucin del ingreso y la riqueza. Hemos llegado al apogeo del intervencionismo, del keynesianismo, del Estado benefactor y de la planeacin. No se descuida el desarrollo institucional, que ser particularmente prolijo en el sector monetario y financiero. Dentro de esta tnica .general lleg al pas la misin del Banco Mundial del afias 50 conocida tambin como Misin Currie en honor a su destacado director, un 'canadiense que poco a poco echara races en Colombia y que tendra profunda influencia en las polticas econmicas del pas durante las tres siguientes dcadas. Se propuso la Misin incrementar el ritmo de crecimiento de la economa mediante la reactivacin de la agricultura y el otorgamiento de estmulos a la industria. En ambos frentes caba al Estado un papel fundamental, ya fuera concediendo crdito subsidiario, asumiendo directamente el gobierno ciertas inversiones industriales que no eran atractivas para el sector privado, suministrando asistencia tcnica, aprobando devoluciones de impuestos de aduanas para las industrias que transformaran en exportaciones los productos importados, gravando las tierras improductivas, etc. Otro tanto hara la Misin Economa y Humanismo dirigida por el sacerdote LOUIS J. LEBRET, aunque en este caso los expertos internacionales colocaron mayor nfasis en una concepcin humanista del hombre y del desarrollo econmico: "(el Estado colombiano) debe desempear, ms que en los pases europeos, un papel activo orientando las inversiones, creando las condiciones que permitan acrecentar las posibilidades del trabajo y favoreciendo, en el inters general, la adopcin del hombre a la civilizacinn industrial y la formacin de una industria a la medida del hombre' '101, La prioridad asignada por ambas misiones al desarrollo econmico las llev a concentrarse en los aspectos del gasto antes que en los del ingreso. En cuanto a los primeros, propuso el Banco Mundial que el Estado absorbiera algunas de
Misin Economa y Humanismo (i958), pg. 241.

las cargas de la previsin social que venan gravando a la empresa privada y recomend la ampliacin y el mejoramiento de los servicios de salud, vivienda y educacin, En cuanto a los tributos, la Misin Lebret recomendara con mayor vigor el desarrollo de la tributacin directa para propsitos redistributivos del ingreso. Sin embargo, ambas misiones condicionaron de manera ms o menos explcita y aunque en diferentes grados, los propsitos redstributivos a las metas de crecimiento, AS, la Misin Currie recomend la concesin de exenciones y deducciones tributarias para las rentas de capital; plante la supresin del impuesto complementario de exceso de utilidades; rechaz el impuesto a las ganancias de capital; aconsej la conjuncin de la tarifa del impuesto sobre la renta, dividida a raz de los recargos de 1942-1944; acept o ponder la inversin extranjera y lleg hasta proponer el debilitamiento de la legislacin laboral con el fin de conjugar las irregularidades del mercado con el flujo de costos de las empresas: "En pases industrialmente desarrollados es deseable que la industria se sienta en libertad para modificar el ritmo de sus actividades con el fn de mantener la produccin en armona con la demanda. En Colombia, inclusive una disminucin temporal de la produccin, implica una pesada obligacin de pagar cesantas, y esta es una de las razones que contribuye a que la industria presione en favor de la inflacin ... "02. El dilema principal de la poltica tributaria, que hasta entonces haba consistido en concebir instrumentos a la vez elsticos y redistributivos, pas a ser el balance entre redistribucin y crecimiento, A partir de mediados de los afias setenta se convertira en el equilibrio entre neutralidad y estabilidad, de una parte, y crecimiento de otra, atribuyndoseles primaca a los dos primeros objetivos, La Misin del Banco Mundial, al igual que lo haba hecho la Segunda Misin Kernmerer, critic especialmente la administracin tributaria e hizo diversas sugerencias en esta materia, as como tambin en materia de elaboracin y ejecucin del presupuesto y de reordenamiento de las relaciones financieras de la Nacin con los departamentos y los municipios. Ya para entonces eran notoria la desproporcin entre el ritmo de crecimiento del presupuesto nacional frente a los presupuestos descentralizados y, aunque a la postre solo se adoptaron medidas menores de rea valo catastral en el afio 1953, es indudable que el grupo de CURRIEdio un campanazo de alerta que sera escuchado nuevamente con la reforma constitucional del 68, con la propuesta de Asamblea Constituyente de 1976, con el informe de la Misin de Finanzas Intergubernamentales (1982) y con la reforma tributaria del 82-83, Respecto de los municipios, aunque desde los afias 20 el Congreso Nacional haba autorizado sucesivamente reajustes en la tarifa del impuesto predial para las ciudades de mayor tamao, y a pesar de que el decreto 1301 de 1940 orden, segn las recomendaciones del Sr. Pierre Grandchamp, tcnico suizo contratado por el gobierno, el levantamiento y la conservacin del Catastro Nacional, la verdad es que los avalos catastrales han estado permanentemente desactualizados y que su atraso ha minado la elasticidad y el ritmo de crecimiento de los recaudos por este, el principal concepto de ingresos corrientes de los municipios, Elloha llevado a distintos gobiernos nacionales y municipales a ordenar reavalos automticos ge102

101

Comit

de Desarrollo

Econmico

(1950),

pg.

100.

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nerales que no tienen en cuenta, como en el Catastro, las especificaciones y mutaciones de cada predio individualmente considerado pero que s elevan la base sobre la cual se liquida el tributo. As lo hicieron, por ejemplo, los gobiernos de Ospina Prez (decreto 2473 de 1948) y de Rojas Pinilla (decreto 2317 de 1953), mediante normas de estado de sitio, y de Belisario Betancur (decreto 3745 de 1982) mediante decreto de emergencia econmica. Rompieron tambin ambas misiones con la vieja ortodoxia librecambista, respaldando ambas la reforma arancelaria de 1950, aunque condicionaron su respaldo al hecho de que el empleo de las herramientas proteccionistas se circunscribiera a las industrias potencialmente competitivas y a los bienes de consumo. El arancel del 50 haba generalizado la tarifa ad-valorem y habia fijado porcentaje de proteccin hasta el punto de que la Misin Currie estim que, en materia de bienes de consumo, la proteccin efectiva llegaba al 100070. En fin, insistieron ambas misiones en la necesidad de conformar un organismo . nacional de planeacin que coordinara los programas econmicos, conceptuara en materia de inversiones pblicas y asistiera en el perfeccionamiento de la estadstica y de las cuentas nacionales. As procedieron los gobiernos a partir de 1951, fortaleciendo paulatinamente las instituciones por medio del decreto 389 de 1952 que cre el Consejo Nacional de Planeacin Econmica, del decreto 3103 de 1954, que estableci el Comit Nacional de Planeacin y, finalmente, de la ley 19 de 1958 que sustituy a los comits anteriores por el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Planeacin, origen del actual CONPES, y elev el organismo de planeacin a la categora de Departamento Administrativo, denominado de Planeacin y Servicios Tcnicos. Solo entonces se inici el apogeo de los organismos de planifica. cin que se extender a lo largo de la dcada del sesenta y que, aunque con menor pompa, llega hasta nuestros daslO3 La poltica monetaria fue quizs el nico punto en el que las misiones suscribieron la ortodoxia econmica prekeynesiana. Aqu recomendaron observar el equilibrio presupuestal y preservar cautelosamente la estabilidad del valor de la moneda, temerosas de que la erosin del smbolo monetario pudiera desencadenar una inflacin que afectara los programas sociales y desestimulara la inversin productiva. Qu dejaron las dos principales misiones de los aos cincuenta? En primer lugar, aclimataron la intervencin econmica, la planeacin central, la inversin pblica yel gasto pblico de carcter social. Desde entonces creci vertiginosamente el tamao relativo del Estado para nunca ms volver a los niveles de la inmediata postguerra. Fue as como se elev la participacin del gobierno nacional en el conjunto de la produccin del pas, habiendo pasado de cerca del 8% hacia fines de los aos cuarenta, a ms del 120/0 hacia mediados de los cincuenta. CURRIE, un keynesiano antes que KEYNES, sembr la semilla del impulso al crecimiento mediante sus modelos de great push o de concentracin de los recursos en ciertos sectores urbanos que habrn de atizar la demanda agrcola e industrial y terminarn por elevar la productividad general y absorber el desempleo. Son modelos que estimulan la produccin domstica y que hacen caso relativamente omiso de las dificultades cambiaras y de comercio exterior. Por esta razn, sern
10J Cf.

descuidados a lo largo de los aos sesenta, 'cuando las dificultades cambiarias determinarn la adopcin de modelos de sustitucin de importaciones y de riguroso control carnbiario: pero revivirn en la dcada de los setenta cuando la disponibilidad de divisas del pas permitir focalizar la atencin en la reactivacin econmica interna y en la canalizacin del ahorro hacia obras de inversin ya fueran de vivienda o de infraestructura. ' 6.3. EL ESTATUTO PRESUPUESTARIO DE 1950. LA REGULACINDEL CRDITOPBLICO En concordancia con el librecambismo de Bretton Woods y con las recomendaciones de la Misin del Banco Mundial, y en circunstancias de relativa estabilidad cambiarla, el pas relaj el rgimen de control de cambios y devalu la moneda en un 28 por ciento mediante el decreto 637 de 1951 (ver capitulo VI). Los precios del caf eran relativamente buenos y habran de ser mejores en 1953-54. El desarrollo de las instituciones de poltica econmica se fortaleci en el campo monetario, mediante la reorganizacin del Banco de la Repblica (decreto 756 de 1951), de clara raigambre intervencionista y, en el campo fiscal y especialmente del gasto pblico, mediante la expedicin de un nuevo estatuto presupuestario (dec,reto ~64 de 1950), ,d<; linaje ms bien leseferista y neoclsico. Ospina Prez habla designado a este ltimo efecto un Comit de Expertos Financieros que, entre otras cosas, preparara un proyecto de ley orgnica del presupuesto nacional. Este proyecto habra de tener en cuenta, de manera especial, la necesidad de controlar el dficit fiscal dadas las repercusiones perniciosas de este sobre la estabilidad monetaria y la economa en general. De acuerdo con esta orientacin, el Comit adelant sus tareas que, aunque no fructificaron en una ley por razn de las dificultades polticas por las que atravesaba el pas, s sentaron las pautas seguidas por el decreto 164 de 1950. Aunq~e en el c~rso de esta obra no podemos detenernos a considerar los princiy tcruca~ que rigen la preparacin y ejecucin del presupuesto, si es apropiado deJ~r establecido que la reforma presupuestaria de 1950 incorpor a nuestra estructura fiscal todos los principios bsicos que rigen actualmente el funcionamiento presupuestal, a saber: los de periodicidad, unidad, universalidad y equilibrio. Este ltimo segua y sigue obedeciendo a la precitada norma constitucional segn la cual" ., .ni el Congreso ni el gobierno podrn proponer el aumento o la inclusin de un nuevo gasto si se altera con ello el equilibrio entre el presupuesto de gastos y el de rentas". Se ordenaron entonces .tcnicas rigurosas para evitar la sobreestimacin de los ingresos del Estado y se abneron partidas especiales para las rentas ocasionales, aquellas que no pueden proyectarse a vigencias futuras. De esta suerte se buscaba atar ms estrictamente la administracin y el Congreso a los preceptos prekeynesianos de la igualdad entre ingresos y egresos.
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A. GARCiA

(1953); A. CANO (1974).

. Con iguales propsitos de ordenamiento del gasto y mantenimiento del equilibro presupuestal, adema s de .la preservacin del equilibrio en la balanza de pagos, se expidieron por estos aos diversas normas encaminadas a racionalizar la contratacin de emprstitos por parte de las entidades oficiales y particularmente por parte

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de los departamentos y municipios. Dentro del vasto conjunto normativo expedido en este sentido (decretos 384 de 1950, 1050 de 1955, 1563 de 1955,2427 de 1956 y 3398 de 1959 y leyes 24 y 123 de 1959), se destaca, por la importancia que ir~ cobrando esta materia con el transcurso del tiempo, el decreto 1050 del 14 de abnl de 1955 en virtud del cual se busc racionalizar la deuda de los departamentos y munidipios exigindoles a estos niveles de la ~dministracin que. justificaran la contratacin de crditos mediante el correspondiente programa de mversiones que habra de desarrollarse con el producto del emprstito, y el sealamiento del plazo de amortizacin, la tasa mxima de inters, la forma de pago, las garantas reales y las dems caracteristicas financieras del contrato. Esas normas de control del crdito pblico y especialmente del crdito externo, habran de acentuarse y de orientarse hacia un control ms centralizado efectuado por los oroganismos econmicos del nivel nacional, en virtud .de las disposiciones de control de cambios del decreto 444 de 1967, de decretos orgnicos del presupuesto, de nuevas normas sobre deuda pblica, de los estatutos de contratacin administrativa y de las normas sobre planeacin departamental y municipal 103 bis (ver captulo v), 6.4. LA INTRODUCCINDE LA DOBLE TRIBUTACiN En medio de las dos misiones, y contrariamente a sus recomendaciones de atenuar la tributacin de las rentas de capital, se expide la reforma de 1953 al impuesto sobre la renta. Impulsada por el ento~ces ministro de Hacienda,. don Carlos Villaveces tuvo quizs tanta trascendencia como las que le antecedieron en 1918 1927, 1931, 1935 Y 1942-44. Sin embargo, es poco conocida, quizs por el hecho de haber sido adoptada por decretos legislativos en poca de profunda convulsin poltica que llev al gobierno militar del general Rojas Pinilla. Continuando con la tendencia de las medidas anteriores, la reforma de Villa veces elev las tarifas del impuesto sobre la renta y complementarios habiendo llegado incluso, de manera transitoria, a una tarifa marginal del 58070 par~ el impuesto bsico sobre la renta, la ms alta conocida hasta ahora en Colombia. Otorg .Ia reforma el beneficio de la amnista a quienes no hubieran declarado en aos anterores teniendo la obligacin de hacerlo y a quienes hubieran omitido activos en el pasado. Orden adems la elaboracin de un censo de contribuyentes y la reuni? y sistematizacin de toda la legislacin en materia de impuesto sobre I.a renta, me~hdas estas que continuamente se repetirn y una y otra vez se hanan necesanas en la subsiguiente historia tributaria del paislO4 Pero el aporte principal de la reforma a la consolidacin de l.a estructura del impuesto lo fue sin duda el tratamiento dado a las rentas de las SOCiedades, cuando se introdujo la modalidad que ha venido a ser conocida como el doble .ga~a~en de una misma renta: primero en cabeza de la sociedad y luego, al ser distribuida o imputada, en cabeza del socio de esa sociedad (ver captulo VI).
10) bis

De hecho, el doble gravarnen ya tena antecedentes en nuestra legislacin, puesto que la ley 64 de 1927 haba ordenado que se gravaran las rentas en cabeza de las sociedades y luego, si se trataba de sociedades de personas, se gravara tambin la participacin recibida por los socios. Sin embargo, las rentas de las sociedades no tenian entonces la importancia que alcanzaran posteriormente ni el impuesto sobre la renta haba logrado la elevada incidencia que ira cobrando con el transcurso del tiempo. As las cosas, se entiende que ese mecanismo del doble gravamen no hubiere sido objeto de los acalorados debates que originara a partir de 1953. La ley 81 de 1931 elimin la doble tributacin, ordenando que las rentas de las sociedades de personas fueran gravadas en cabeza de los socios y las correspondientes a sociedades de capital lo fueran en cabeza de estas. Este rgimen se mantuvo. en la reforma del 35. Por esta razn, la reforma de 1953 tuvo prcticamente un carcter original entre nosotros y despert inesperado clamor entre la clase capitalista del pas. La ANDI arreci prontamente contra lo que consider un golpe repentino y discriminatorio para con sus afiliados, explicable nicamente como abuso hecho posible por los poderes excepcionales de que gozaba el gobierno. El mismo expresidente LLERAS CAMARGO, escribiendo en 1955, deca en un artculo titulado "Discriminacin del contribuyente": "El gran grito democrtico: /lO laxa/ion 1I'i/}01l1 representation, ha sido sustituido en el Estado Moderno de los secretarios del presidente por la frmula del ministro de Hacienda: doa Elvia, vamos a legislar". y en otro conocido de la poca. artculo recoga los temores de los hombres de negocios

"" .los negocios se hacen a la sombra de dos temores omnipresentes: uno, exterior, el precio del caf; otro, interno, el ministro de Hacienda"105. Desde entonces la frase "doa Elvia vamos a legislar" es citada en Colombia como expresin de la inconformidad ocasionada por la legislacin de excepcin o de emergencia dictada por el ejecutivo, especialmente cuando se trata de asuntos impositivos. En este contexto habr de reaparecer con motivo de las reformas tributarias de 1974 y de 1982-83 adoptadas en uso de las facultades excepcionales de que goza el presidente durante los perodos de emergencia econmica. Pues bien, el doble gravamen estatuido en el ao 53 se ha mantenido, a pesar de las incesantes crticas de los voceros del capital, aunque morigerado significativamente en las reformas tributarias de 1960 y de 1982-83, para beneplcito de las asociaciones gremiales que durante treinta aos han luchado denodadamente contra l. En el captulo VI explicaremos de manera sumaria las ventajas y desventajas del doble gravamen. Aqu basta decir que la tacha de anticapitalista de que ha sido objeto en nuestro medio es cuando menos exagerada. En realidad la literatura fiscal se ha encargado de reconocer que ofrece virtudes y defectos difciles de evaluar. Tambin la prctica de los pases se divide dubitativamente al respecto. Interesa, s, conocer el clima fiscal y poltico en el cual se adopt medida tan polmica. Recurdese que el informe del Banco Mundial, todava fresco, haba propuesto la atenuacin de los gravmenes a las rentas de capital. Obsrvese as mismo que cuando se dicta el decreto 2317 del 8 de septiembre de 1953, que orden
105

Ver especialmente

las leyes 7 de 1981 y 63 de 1983 y los decretos de arnnistla, ver F.

2832 de 1966.627

y 1941 Citado en R. MANRIQUE, (1979).

de 1974. 222 y 2875 de 1983. 1(>.1 Para un recuento de las normas

ROJAS. (1983).

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la doble tributacin de las rentas de las sociedades, la situacin fiscal se presentaba ms o menos equilibrada, a pesar de que todava no se elevaban los precios externos del caf lo que solo ocurrira sbitamente a partir de diciembre de ese ao. El gobiern~ recin inaugurado lanz un ambicioso plan de ~bras ~bIi~as y de ~iene~tar social que deba ser financiado con nuevos ingresos tributarlos SI se quena evitar el recurso al crdito inflacionario del banco de emisin. Es sintomtico que el ministro de Hacienda hubiere justificado el crecimiento proyectado del gasto pblico en aras del cambio en la orientacin filosfica del Estado hacia el intervencionismo econmico y el logro de la justicia social: "A riesgo de repetirme y de explicar cosas que son obvias para vosotros, deseo hablar ante todo de los gastos del Estado Moderno. Hasta el siglo pasado la funcin del gobierno era paternalista; se limitaba a tomar las medidas necesarias para la s.e~uridad interior y exterior del Estado, dejando que la economa de! pas y. los serVlCIOS esenciales para sus habitantes se desarroIlaran lentamente por medio de exiguos aportes de las municipalidades, o los abandonaba a la simple iniciativa e inters del capital privado ... Pero el concepto de los deberes del Estado se fue modificando, y y~ en este siglo se acept que la intervencin no poda limitarse a vigilar el or?~n entre l?s clUdadano~, sino que una poltica ms dinmica era indispensable. Esta poh~lca tendna que traducI~se en una intensa labor de mejoramiento social... Tambin se pide al Estado que cont.nbuya al desarroIlo econmico ... y como un complemento de tan vasta labor se le ha asignado una funcin de vigilancia de la moneda; del crdito, de la produccin, de la importacin y la exportacin; de los precios y los mercados y, e~ una palab.ra, de todo lo que CO?Stituye el control y la direccin de la poltica econmlc~, encaminada a o~t~ner el me~or desarrollo para el pas, el pleno empleo para sus habitantes, y las condiciones de Vida ms favorables. Es claro que tan destacada transformacin crea para el Estado pesados deberes, que debe cumplir y se le exige que cumpla, 'pero al tiempo representa erogaciones no soadas por nuestros antepasados. La funcin del Estado, en esta forma entendida lo convierte en el ms grande consumidor de bienes y servicios, que al invertir razonablemente los impuestos, aumenta la velocidad de la moneda, fortalece los mercados y distribuye la riqueza" 106. Como puede verse, la administracin del general Rojas justificaba su gigantesco plan de gastos apoyndose en la misma concepcin del Estado consagrada por la reforma constitucional del 36, reiterada por la reforma tributaria del 35-36, por la reforma a la Carta del ao 45 y por el informe del Banco Mundial de 1950. Veremos en el captulo VI de esta obra de qu manera se haban reflejado esas orientaciones intervencionistas en la formacin de un consenso nacional en torno a la doble tributacin a partir de la dcada de los aos cuarenta. Consenso que por dems se hallaba tericamente elaborado por los ms destacados estudiosos de l~ poca, co:Uo SELIGMANy MYRDAL, cuyas obras el ministro Villaveces invoc oportunamente. La discusin sobre el adecuado y equitativo tratamiento que ha de darse a las rentas de capital y a las de trabajo reaparecer, interminablemente a raz de los incentivos consagrados para las primeras en la reforma tributaria de 1960; de la introduccin de los mecanismos de anticipo y retencin en la fuente a mediados de los aos
ros Tomado de la Revista del Banco de la Repblica, 1953, pg. 974. nm. 311, 20 de septiembre de

60; de la eliminacin de los incentivos fiscales y el impuesto de exceso de utilidades y la implantacin de la renta presuntiva y el impuesto de ganancias ocasionales por la reforma del 74; y del nuevo tratamiento asignado a la doble tributacin y a las rentas de trabajo en virtud de la reforma de 1982-83 .. Es pues, uno de los temas ms recurrentes y polmicos en la historia fiscal de Colombia. En medio de estas reformas y de estas polmicas, la realidad de la incidencia o de la distribucin de la carga del impuesto parece seguir siendo, hoy como en los aos de la administracin Rojas, la encontrada por el estudioso CHARLESMCLURE, miembro de la Comisin Musgrave del ao 1968, cuando sealaba que los asalariados y las sociedades annimas manufactureras han soportado el impuesto sobre la renta en proporcin mayor a la que les corresponde mientras que comerciantes, agricultores, ganaderos y trabajadores independientes lo hacen en cuotas inferiores a las que les corresponderan segn su participacin en el producto nacional. Pero este resultado se debe ms a factores de ndole administrativa que a deficiencias especiales en el diseo del tributo. 6.5. AUGE y CADA DE LOS PRECIOS DEL CAF. LA CRISIS FISCAL, MONETARIA, CAMBIARlAY DE COMERCIOEXTERIOR A FINES DEL PERODO A partir de comienzos del ao 54 el pais vivi una efmera situacin excepcional como la que no habia conocido desde el perodo de relativa abundancia de divisas de los aos veinte. Ocurri que, como consecuencias de heladas que afectaron la cosecha cafetera del Brasil, el precio del grano pas de 66 centavos la libra en diciembre de 1953 a 91 centavos en marzo de 1954, habindose mantenido por encima de 72 centavos a lo largo de este ltimo ao, cuando en diciembre de 1948 habia sido de solo 32.5 centavos, en 1949 de 37.6, en 1950 de 53.2, en 1951 de 58.7 y en 1952 de 57 centavos. Como consecuencia de la sbita abundancia de moneda extranjera de que goz el pas, fue necesario ajustar prontamente las polticas monetaria, cambiaria y de comercio exterior. Se pretenda con la primera de ellas atenuar la expansin de los medios de pago ocasionada por la conversin de las divisas adicionales en moneda nacional. Las medidas cambiaras y de comercio exterior buscaban tambin moderar la inflacin relajando parcialmente el control de cambios, manteniendo el tipo de cambio oficial de 2.50 pesos colombianos por dlar y facilitando las importaciones de modo que se redujera el circulante y se elevara la oferta interna de bienes. Pero no se revirtieron oportuna y drsticamente esas polticas de excepcin cuando el caf comenz a caer en 1955, habiendo quedado como secuela una fuerte presin inflacionaria, una situacin de morosidad en la deuda comercial y una balanza comercial ampliamente deficitaria. Aunque el gobierno expidi, desde fines de 1954, medidas de control de importaciones, elevando los aranceles, ordenando la constitucin de depsitos previos y robusteciendo el control de importaciones y de cambios, las disposiciones carecieron de la idoneidad necesaria para el momento. Otro tanto ocurri en el campo monetario, donde la manipulacin de los encajes bancarios y de las tasas de inters result tambin insuficiente. La economa se

YO!. XXVI,

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habaadaptado rpidamente a los buenos precios del caf y se haca difcil desmontar las adquisiciones y expectativas de conformidad con los precios ms bajos imperantes a solo pocos meses de iniciada la bonanza cafetera. Intiles resultaron los esfuerzos de Colombia para conciliar las posiciones de los pases productores en una estrategia comn encaminada a recuperar los precios del grano. El ministro de Hacienda, pensando que era transitoria la cada en los precios y ante las dificultades de reducir los ingresos cafeteros y la amenaza de una recesin, prefiri seguir una poltica compensatoria en virtud de la cual se mantuvieron artificialmente las cotizaciones del grano en el interior para efectos de preservar la capacidad adquisitiva de los cafeteros y de los colombianos en general. Se quiso tambin mantener, y aun elevar el nivel de gastos, con lo cual se entr en una poca de prolongado dficit fiscal. Como consecuencia de la lenidad de las medidas adoptadas, sigui creciendo la desproporcin entre las importaciones y las exportaciones, hasta el punto de que el pas no pudo cumplir ms con los trminos establecidos para el pago de las primeras. Se lleg entonces a una situacin de mora en las obligaciones comerciales con el exterior, que se repetira en 1962 y 1966, puesto que la penuria cambiaria se mantuvo durante tres lustros ms a partir de 1955 y puesto que no contbamos con mecanismos de planeacin de las necesidades y de las posibilidades cambiaras del pas que sujetaran estrictamente las primeras a las ltimas. Este vaco vendra a ser llenado por las normas del decreto 444 de 1967. Tngase en cuenta que esa situacin de mora en el cumplimiento de la deuda comercial es diferente de la'mora en la deuda pblica externa que ocurri durante el gobierno de Olaya y que fue finalmente solucionada mediante la refinanciacin de 1940. La una est originada en los crditos cotidianos del comercio exterior, ya sea realizado por agentes pblicos o privados, mientras que la deuda pblica externa nace de los crditos espordicamente concedidos al gobierno nacional por gobiernos extranjeros o entidades internacionales. Pues bien, al igual que muchas otras de las debilidades de la poltica econmica de 1954-57, esta solo vino a ser solucionada en este ltimo ao, cuando mediante convenio celebrado entre los bancos comerciales de los Estados Unidos y la administracin del general Rojas PinlIa, el gobierno y el Banco de la Repblica se comprometieron a girar a cada banco americano el 600/0 del valor de las deudas pendientes hasta el 31 de diciembre de 1956 y suscribir por el resto documentos negociables, pagaderos por cuotas mensuales. Tambin comenzaron a corregirse en 1957 las polticas que llevaron a una situacin inflacionaria crnica y a dficits estructurales de la balanza cambiaria, del comercio exterior y de la situacin fiscal. En materia monetaria se elevaron los encajes, se redujeron los cupos crediticios y se exigi a los importadores el valor en pesos de las deudas insolutas en el exterior pero se les mantuvo la vieja tasa de cambio. Esas deudas seran pagadas, entre otros, mediante el acuerdo que viene de citarse. En cuanto a los cambios y al comercio exterior, se limit la concesin de registros de importacin a un volumen previamente planificado. La cotizacin del dlar, fijada en $ 1.95 en 1948 y en $ 2.50 en 1951, tuvo que ser elevada sucesi:~mente corno consecuencia de los decretos 107 de 1957 y 80 de 1958 cuando el certificado de cambio se fij a $ 6.40. Sera aumentada nuevamente por espordicas normas

expedidas en los aos 60 hasta cuando, bajo la administracin LLERASRESTREPO, se dict el decreto 444 de 1967 que autoriza la modificacin gradual del tipo de cambio mediante disposicin de las autoridades monetarias colombianas (ver Tabla VI-2 del captulo VI). Aunque el mismo decreto 107 de 1957, firmado por la J unta Militar que sucedi en el gobierno al general Rojas, estableci una serie de normas que regulaban detalladamente el mercado de cambios ligado al comercio exterior, cre tambin un mercado libre de capitales para las monedas extranjeras provenientes de fuentes distintas a las exportaciones y elimin el requisito del registro para los capitales as introducidos al pas. Abri de esta manera un mercado libre de divisas paralelo al mercado oficial, inmensa brecha en el rgimen de control de cambios que permiti tanto, la fuga de capitales nacionales corno el ingreso al pas de muchos capitales sin registro ni supervisin y que solo vino a ser corregida con las normas del decreto 444 de 1967 o estatuto cambiado vigente, el cual contiene, entre otras materias, las normas sobre inversin de capital extranjero y sobre crditos en moneda extranjera. Las normas de 1957 (decretos 107 y 1715) se orientaron tambin a solucionar el dficit fiscal, creando para ello un recargo del 20% al impuesto sobre la renta denominada "cuota de rehabilitacin nacional". Como se ve, estas normas continuaron la prctica de los recargos iniciada en 1942. Los recargos son mecanismos antitcncos, que generalmente sustituyen la reforma estructural del impuesto y postergan la preparacin cuidadosa del presupuesto nacional. En cuanto herramienta administrativa, ocasionan sorpresa e inconformidad entre los contribuyentes. Esta modalidad de incremento de los recaudos tributarios reaparecer algunas veces ms en la dcada siguiente. Incluyeron tambin las disposiciones del ao 57 otra herramienta anmala que ya se haba dado en 1953 y que se volvera costumbre de nuestra poltica de administracin tributaria, no obstante ser ella fuente de desrdenes, inequidades e irregularidades. Nos referimos a la amnista concedida en ese ao a quienes haban incumplido con la obligacin de declarar oportunamente su renta y patrimonio en perodos gravables anteriores. Se abri con ello una excepcin al rgimen de sanciones fiscales y una brecha de incredulidad en la eficacia de la administracin tributaria que estimulara permanentemente la violacin de las normas en la esperanza de que el incumplimiento, especialmente cuando es masivo y socialmente tolerado, hallar perdn en un futuro ms o menos prximo. Costosa tradicin que se extendera a otros tributos, se ampliara a las obligaciones de pago del gravamen y alcanzara tambin las administraciones municipales de impuestos. Siempre amparada en un pretexto de excepcionalidad que habra impedido el acatamiento de las normas, ha sido justificada, para citar apenas algunas de las excusas empleadas en Colombia, por las circunstancias de perturbacin del orden pblico y la desazn que haba ocasionado entre los contribuyentes el gobierno de excepcin (reformas de 1957 y 1960); por la elevacin artificial (inflacionaria) de las tarifas, en 1977; por la indisposicin causada por las elevadas tarifas de la reforma tributaria de 1974, en 1982-83. 6.6. LA TRIBUTACINDEL AGRO La Junta Militar que sucedi al general Rojas instituy un nuevo objetivo, hasta ahora desconocido en la poltica fiscal colombiana. Consiste ese objetivo

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en estimular la produccin agropecuaria mediante sanciones tributarias a los predios incultos o indebidamente explotados. Novedoso era, en 1957, recurrir a los instrumentos impositivos para estimular especficamente el desarrollo del campo. Hasta entonces la inaplazable transformacin de las zonas rurales improductivas haba sido confiada a las leyes de reforma agraria mediante expropiacin de los fundos inexplotados que, apoyadas en la reforma constitucional de 1936, se haban expedido en ese mismo ao y en 1944. Poco o ninguno haba sido el efecto de esas leyes de reforma agraria cuando las misiones del Banco Mundial de 1950 y de 1956 propusieron.emplear las armas fiscales, confiando en que estas encontraran menos resistencia y seran ms efectivas que las severas pero inocuas normas expedidas con base en el fervor intervencionista del primer gobierno de Lpez Pumarejo y del Congreso homogneamente liberal que lo acompa. Las leyes y decretos sobre impuestos a la renta no contenan disposiciones particularmente drsticas para con el sector agropecuario a pesar de que diversos estudios denunciaban el nivel excepcionalmente bajo de los recaudos en este sector y lo sealaba como uno de los mayores boquetes de evasin. Apenas si se haba discutido cul era la mejor manera de establecer la renta de los ganaderos y se haban adoptado al efecto medidas que, como las de 1956 (decreto 818) y 1948 (ley 64) los ministros de Hacienda seguan considerando insatisfactorias sin que, sin embargo, tuvieran la decisin poltica para implantar dispositivos ms enrgicos. El impuesto predial, por su parte, se cobraba generalmente con base en una tarifa nica del 4070, independientemente del estado de la explotacin. El Banco Mundial, impresionado por la baja productividad de las zonas rurales del pas, pero tradicionalmente respetuoso de la situacin de tenencia de la tierra, opt por formular, como una de sus principales recomendaciones, la imposicin de un impuesto a los predios rsticos, de tarifa gradual en relacin inversa al grado de explotacin de la tierra. La Misin Currie del ao 50 propuso mantener la tarifa del 4% para las tierras bien utilizadas y sugiri tarifas superiores de impuesto predi al para las inadecuadamente explotadas. La Misin del mismo Banco del ao 56 prefiri emplear el impuesto sobre la renta y aconsej gravar a los propietarios de los predios sobre la base de un ingreso presuntivo que oscilaba entre el 3 y el 5% del valor de la tierra y de sus activos fijos. El decreto 290 de 1957 recogi parcialmente las indicaciones del organismo internacional, habiendo creado un complejo sistema de estmulos y desestmulos fiscales para motivar la elevacin de la productividad rural. El arma principal de la norma consista en castigar con un impuesto predi al progresivo a los fundos que no llenasen las exigencias de cultivo que el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi sealara para cada tipo de tierra, para lo cual se adelantara un censo de tenencia y de usos del suelo'. Como era de esperarse, ese ambicioso y engorroso procedimiento no alcanz resultados positivos. Aunque el instituto clasific cerca de un milln de hectreas, estas fueron en su mayora las reas mejor cultivadas del pas, de modo que no estuvieron sujetas a las sanciones del decreto 290. El censo universal de las tierras qued incompleto y los datos que arroj fueron de muy dudosa validez. A pesar de su evidente fracaso, las instrucciones del Banco Mundial y las regulaciones del decreto 290 se constituyeron en precedentes que reapareceran una y

otra vez en nuestra legislacin fiscal y agraria. As, durante el primer gobierno del Frente Nacional se presentaron al Congresovarios proyectos de ley que aspiraban a estatuir un impuesto predial progresivo o de tarifa graduada de acuerdo con el grado de explotacin del inmueble. La ley 81 de 1960 orden un gravamen municipal especial sobre los terrenos no mecanizados. La ley 135 de 1961, estatuto orgnico de la reforma agraria que, cuando menos en el papel, rige hasta la fecha, recurri tambin a estmulos y a sanciones tributarias, aunque solo lo hizo secundariamente puesto que sus palancas principales revivieron las amenazas de expropiacin consagradas por la ley 200 del 36 o primera reforma agraria de este siglo. Ms adelante, la ley 1 a de 1968 mitigara el filo de las ya destempladas dagas de la ley 135. Y la ley 4" de 1973, fruto de un clebre acuerdo entre gobierno y terratenientes,acabara poi' desvanecer la va distributiva de la reforma agraria repitiendo, como ya haba ocurrido en 1957, la sustitucin de la expropiacin por los castigos fiscales, en este caso ordenando una presuncin de renta sobre las heredades que se tendra en cuenta para el clculo del impuesto sobre la renta. Este ltimo camino fue reiterado por la reforma tributaria de 1974, que generaliz a todos los contribuyentes la presuncin como mecanismo indirecto para la determinacin de la renta, y por la reforma de 1982-83 que adems de confirmar el rgimen de renta presuntiva orden el aumento automtico de los avalos catastrales y, por ende, de la base sobre la cual se calcula la renta supuesta. De modo que las medidas del 57 fueron hito importante en el proceso de maduracin y consolidacin de las instituciones de intervencin estatal destinadas a estimular el crecimiento econmico sin afectar la distribucin o la renta de la tierra. No es igual, sin embargo, su trascendencia, cuando se examinan sus efectos en materia de aumentos de productividad o de generacin de recaudos adicionales para el Estado. En realidad, no ha sido muy halageo el balance de las polticas de productividad agraria en el pas. Cuando se ha seleccionado la va de la expropiacin y redistribucin de la tierra, como en 1936 y en 1961, las normas se han quedado fundamentalmente escritas por falta de una slida decisin poltica que las desarrolle plenamente. y a los pocos aos han sido atemperadas para restablecer el clima de garantas y de estabilidad para los propietarios, tal como ocurri con la ley 100 de 1944 y la ley 1 a de 1968. Cuando se ha privilegiado la estrategia del acicate fiscal, o bien las normas han carecido del aparato administrativo necesario para asegurar su cumplimiento, como sucedi con el decreto 290 de 1957, o bien las mismas disposiciones legales se han encargado de crear las cortapisas por donde los propietarios eluden el impuesto, tal como se dio con la ley 4a de 1973 y con las reformas tributarias de 1974 y 1982-83. En sntesis, el sector agropecuario del pas ha estado de hecho o de derecho, permanentemente subgravado con respecto a sectores tales como el manufacturero o al rengln de las rentas de trabajo. En este aspecto Colombia coincide con la mayor parte de los pases del mundo, particularmente con los pases menos desarrollados. En todos se plantea el dilema de cul ha de ser la tributacin ms adecuada para el campo o cul el volumen de transferencia de excedentes desde el sector agropecuario hacia otros sectores econmicos o desde unos propietarios rurales a otros propietarios que ofrecen posibilidades de elevar la produccin alimenticia

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y de materias primas de un pas. La toma de decisiones sobre esta espinosa materia

ha estado influda, como hemos sugerido en pginas anteriores, por consideraciones de ndole poltica, tales como la resistencia de los terratenientes a la imposicin o la irresolucin de los gobiernos de cara a la tributacin de actividades que inciden ampliamente en el costo de la canasta familiar de la poblacin, como lo son los alimentos. Existen adems, factores de naturaleza administrativa consistentes en las dificultades tcnicas que plantea la tributacin equitativa del sector agropecuario. Ya esas consideraciones y factores es menester agregar otros, no menos importantes, de carcter econmico. En este ltimo respecto, la incertidumbre es creada por el hecho de que, desde el punto de vista de los ingresos y de la liquidez, la explotacin de los predios rsticos resulta muchas' veces en ndices inferiores de rentabilidad y de liquidez a los ofrecidos por otras actividades econmicas. Inadecuados canales de mercadeo, bajos niveles tecnolgicos, falta de control y de seguros adecuados frente a los factores que hacen riesgos a la actividad (variaciones climticas, plagas, etc.), ausencia de condiciones infraestructurales que eleven la productividad de la tierra (riego, por ejemplo) o que garanticen un pronto acceso de los productos a los mercados (vas de comunicacin), etc.

7. Bajo el Frente Nacional

y hasta fines de los aos 60

7.1. LA REORGANIZACINPOLTICA Y LA EXPANSINDEL GASTO PBLICO DE CARCTERSOCIAL El Plebiscito de 1957 cerr un captulo de la historia poltica colombiana y abri nuevas pginas a las reglas que rigen las relaciones entre los partidos mediante la consagracin de una hbrida filosofia constitucional que hizo concesiones a las dos orientaciones partidistas del pas. De esta manera se puso fin. a la violencia interpartidista que haba azotado a Colombia prcticamente desde la divisin y cada del partido conservador en 1930. A imagen y semejanza del proceso seguido a! finalizar la Guerra de los Mil Das de comienzos del siglo, cuando el rgimen autoritario del general Reyes soseg los nimos intransigentes de los partidos polticos y fue seguido a su vez por la reforma constitucional de 1910 que reconoci derechos de participacin en el aparato estatal al partido derrotado en las elecciones, el Plebiscito puso fin al gobierno excepciona! del general Rojas y, combinado con las reformas constitucionales inmediatamente siguientes, bendijo mecanismos de representacin y de participacin del partido derrotado en los rganos legislativo, ejecutivo y judicial del Estado. Las nuevas formas de violencia subversiva que fueron surgiendo a partir de entonces, llegando por igual al campo y a la ciudad, .no estaran, como las anteriores, enquistadas en el seno de los dos partidos tradicionales, sino que germinaran o se consolidaran al margen de estos, abriendo as una grieta ms profunda en el sistema institucional colombiano. El acuerdo bipartidista que culmin con la aprobacin masiva del Plebiscito del ao 57 concedi al partido conservador la reafirmacin constitucional del carcter catlico del Estado colombiano, cuestin esta que haba dividido irremediablemente a los dos partidos desde el siglo XIX. El partido liberal obtuvo en contrapres-

tacin el reconocimiento de la legitimidad de la reforma constitucional del afta 36, aprobada por un Congreso homogneo en el que no haba estado representado el partido contrario. Los militares, actores tambin de este convenio de reorganizacin institucional, aceptaron la derogatoria de todas las reformas a la Carta habidas entre 1947 y 1957, los aftas ms lgidos de la violencia y de la inestabilidad constitucional; pero salvaron los derechos polticos de la mujer que ya haban sido establecidos durante el gobierno del general Rojas e influyeron en la inclusin del artculo plebiscitario que ordena la destinacin de no menos del diez por ciento del presupuesto nacional al desarrollo de la educacin. Esta ltima disposicin plebiscitaria reviste singular importancia puesto que eleva a canon constitucional una cierta distribucin del gasto pblico. Afias ms tarde la fracasada reforma constitucional de 1979 intent tambin destinar una cuota del presupuesto nacional, en este caso en favor de la administracin de justicia. Pero la provisin corri la suerte de la malhadada reforma (que fue declarada inconstitucional) y no ha habido desde entonces intentos de revivirIa. Ese art. 11 del Plebiscito de 1957 reflejaba los cambios que se venan dando en el pas y que reclamaban un avance gigantesco del aparato educativo. El crecimiento poblaciona! era acelerado (superior al 3% anual) y el desarrollo de las ciudades alcanzaba caractersticas explosivas. Las expectativas educativas eran casi ilimitadas y as lo venan reclamando los distintos estudios globales y sectoriales. Sin embargo, la medida reflejaba una actitud casi atvica, profundamente arraigada en la idiosincracia del colombiano, consistente en creer que las normas resuelven los problemas, sin suficiente previsin de los medios necesarios para hacerlas cumplir ni de las consecuencias que su cumplimiento acarrea. En la medida en que la disposicin plebiscitaria consagr una apropiacin presupuestal sin prever los recursos adicionales necesarios para atenderla hubo de originar naturalmente un recorte correlativo en otros campos quizs menos prioritarios de la actividad estatal. De esta manera el Estado colombiano reconoci la prelacin de este servicio pblico. La apropiacin del 10% con destino a la educacin pareci muy audaz en su momento. Sin embargo, el avance de las expectativas de mejoramiento en el nivel de vida y el crecimiento urbano y demogrfico en general llevaron a que las apropiaciones para la educacin superaran ms adelante ese porcentaje y determinaron la prdida del alcance origina! de la medida. Por ltimo, el sealamiento de la apropiacin forzosa del 100/0 para educacin en el presupuesto nacional permiti que el Estado central ensanchara en su poca los recursos destinados a esta finalidad y que absorbiera paulatinamente el suministro del servicio de educacin que hasta entonces vena siendo atendido por departamentos y municipios, lo que repercuti en una mayor acentuacin del centralismo econmico y de los servicios estatales as como tambin en hacer ms difcil la racionalizacin de los servicios que prestan las distintas entidades gubernamentales. Naturalmente, una disposicin como la plebiscitaria no encuentra opositores. Sin embargo, en cuanto tcnica fiscal, la medida plebiscitaria participa de las ventajas y desventajas de toda renta de destinacin especfica, las que se estudiarn en el captulo v de este trabajo. Solo que por estar consagrada en la Carta fundamental se hace an ms rgida e inmodificable que otras rentas asignadas por ley, decreto u otro acto administrativo de rango inferior. De hecho", ya contbamos

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con antecedentes de este gnero, como cuando ciertos ingresos pblicos haban sido atribuidos fijamente al servicio de la deuda, cuando los impuestos al caf se aplicaron al fortalecimiento del fondo de estabilizacin de los precios y del mejoramiento de las reas de produccin del grano o cuando el producto del impuesto a la gasolina se dedic a la construccin.y mantenimiento de las vas. Son parmetros que tienen races legales y se vuelven inmodificables, que han de observarse con independencia de las necesidades del momento y de la voluntad decisoria de los gobiernos. Rompen los principios de la unidad y la universalidad del presupuesto y atentan contra la racionalizacin del gasto. En fin, puede decirse, en contra de rentas de destinacin especfica como la creada en 1957, que terminan por constituir verdaderos islotes dentro de la administracin pblica, con su propia lgica y su propia inercia. Existan adems otros recursos tributarios o productos de contribuciones que venan emplendose en el robustecimiento de las tareas propias del Estado benefactor, tales como la salud, mediante las contribuciones tripartitas calculadas sobre el valor de la nmina, de las que se habl anteriormente, o las de subsidio familiar y Servicio Nacional de Aprendizaje que haba establecido el decreto 118 de 1957. A las cuales se agregaran, entre muchas otras, las ordenadas para el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en 1968, al igual que las anteriores calculadas con base en la nmina salarial, o las del situado fiscal ordenadas por la Constitucin de 1968 para los gastos de salud y educacin de las entidades territorialmente descentralizadas. Corno puede verse de esa lista de ejemplos de rentas de destinacin especfica, mediante este gnero de contribuciones forzosas, impuestas a los gobiernos y destinadas exclusiva y especficamente al mejoramiento de la salud, la educacin y el nivel de vida familiar, se fue creando entre nosotros, con el transcurso de los aos, el aparato de bienestar social propio del llamado Estado benefactor. Para 1980 esas destinaciones del gasto pblico representaban alrededor del 35OJo del presupuesto de la Nacin. La educacin, que en 1957 representaba apenas e15% del presupuesto central de la Nacin, desbord con creces el porcentaje mnimo del 10% del presupuesto pblico que le fue reservado por el Plebiscito de ese afio. Con el tiempo, el crecimiento de este sector habra de superar la capacidad financiera de los departamentos, responsables en primera instancia del servicio, y terminara por trasladarse al nivel central la responsabilidad prioritaria de su financiacin. . Cabe argir entonces, en favor de las rentas de destinacin especfica, y a pesar de sus mltiples deficiencias desde el punto de vista de la tcnica fiscal y . de la gestin gubernamental, el hecho de que ellas hayan garantizado la expansin de los servicios de bienestar social en Colombia. A su amparo surgieron algunos de los mayores y ms dinmicos institutos descentralizados elel pas, Para 1978 existan 17 impuestos o contribuciones de destinacin especfica'w, asignados no solamente a los gastos de bienestar social sino tambin a la realizacin de obras de infraestructura que de otra manera tal vez nunca se hubieran efectuado. Sin embargo, la presin combinada de un agudo dficit fiscal en Colombia a comienzos de los 80 y de las olas neoliberales y leseferistas que por esos mismos

aos estremecieron las teoras econmica y poltica en el mundo y en Colombia habrian de motivar, en nuestro pas como en los dems,la revisin de las pollticas de bienestar social, el replanteamiento de las prioridades implcitamente incorporadas en el presupuesto de gastos y, por ende, la supresin de la mayor parte de las rentas de destinacin especfica. Tal fue, segn veremos oportunamente, uno de los objetivos y. de los consejos centrales de la Misin de Finanzas Intergubernamentales de 1980-81. No sin razn el doctor BELlSARIOBETANCUR,quien seria elegido presidente un ao despus de publicado el estudio de la Misin, dir:a en discusin sostenida con los miembros de esta:
"Discrepo del Informe cuando plantea la necesidad de eliminar las destinaciones rgidas. Pienso que las motivaciones que tuvo el legislador para establecer esos porcentajes subsisten. Las motivaciones de los porcentajes rgidos para educacin y justicia fue-ron las de su prioridad a juicio del legislador. El legislador le quiso dar a la comunidad el testimonio de que en primer lugar estaba preocupado fundamentalmente por la educacin como punto central de la atencin estatal... "108.

7.2. LA ORGANIZACiNDE LA MONEDA,EL CAMBIO Y EL COMERCIOEXTERIOR Volvamos ahora a nuestro marco cronolgico de las finanzas pblicas en Colombia. Hacia fines de la dcada del cincuenta la situacin comercial y cambiaria del pas se habla agravado; la situacin fiscal no era particularmente brillante y el pas deba someterse a un rgimen de austeridad presupuestal y monetaria para someter nuevamente las presiones inflacionarias. En medio de este nublado panorama la economa externa mereca el diagnstico ms reservado y tuvo que ser atendida prioritariamente por el gobierno de la Junta Militar y por el primer gobierno del Frente Nacional que a la postre correspondi a los liberales en la persona de ALBERTO LLERASCAMARGO. La superproduccin nacional e internacional del caf, animada por la bonanza transitoria de 1954, haba alcanzado niveles inusitados. Los precios de la principal exportacin se hablan venido abajo, el pas tenia que atender el pago de la deuda comercial atrasada segn el precitado acuerdo de 1956 y, en consecuencia se haca indispensable limitar al mximo las importaciones. Se dict entonces la ley 1a de 1959, que recogiendo las disposiciones de los decretos 107 de 1957 y 80 de 1958, acentu y refin el andamiaje del control de importaciones, estableci depsitos previos y.controles cualitativos a las importaciones, cre el llamado Plan Vallejo para la prornocin de exportaciones y orden el comercio de divisas en un articulado que llegara a ser el ms claro antecedente del Estatuto Cambiario de 1967. Mantuvo sin embargo el mercado paralelo de divisas. En el mismo afio, el decreto 1345 estableci un nuevo arancel de aduanas, ms proteccionista y ms tcnicamente concebido que el de 1950 (ver captulo VI). 7.3. LA REFORMAADMINISTRATIVA,LA CARRERA ADMINISTRATIVA Y EL GASTOPBLICO El clima 'de reconciliacin partidista que inspir los acuerdos conducentes al Frente Nacional se prest tambin para llevar a cabo una vasta reforma de la admi108 Citado en Foro Econmico Nacional. "Memorias del Tercer Foro. Finanzas Intergubernamentales", Bogot, 7 septiembre 1981, (rnimeo), pg. 16.

107

Misin de Finanzas IntergubernamentaIes (1982), cap. v.

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nistracin pblica entre 1958 y 1960. En desarrollo de esta se orden y sistematiz la rama ejecutiva del poder y se restableci la carrera administrativa como mecanismo tendiente a racionalizar el crecimiento de la nmina y el comportamiento de los funcionarios al servicio del Estado, por encima de todo afn de manejo del personal del sector pblico con finalidades clientelistas y electoreras. La idea de la carrera administrativa no era novedosa en Colombia. Se remontaba, cuando menos, a la Convencin Nacional del Partido Republicano en 1915 y haba sido ordenada ya por la ley 167 de 1938. Sin embargo, los rodamientos polticos del pas haban impedido llevarla a efecto. El Plebiscito del ao 57 anunci, en sus arts. 40 a 70, el funcionamiento de una estricta carrera administrativa que, respaldada por la Escuela Superior de Administracin Pblica y contando con el apoyo tcnico y financiero de gobiernos extranjeros, habra de implantar el funcionamiento tcnico y neutral que todo Estado moderno requiere de su burocracia. Mas las reformas constitucionales que siguieron al Plebiscito (Acto Legislativo N 1 de 1960) ordenaron la configuracin paritaria de los dos partidos polticos tradicionales dentro de la Administracin, con lo cual se hizo necesario elevar el nmero de trabajadores al servicio del Estado, dejando de lado las reglas formales de la carrera administrativa. Al final de cuentas la burocracia creci vertiginosamente en nmero, los esfuerzos de racionalizacin cayeron vencidos por la fatiga y la nmina salarial del gasto pblico se elev para no volver jams a sus niveles anteriores. Las normas de carrera seran repetidas en su esencia por la reforma administrativa de 1968-70 (decreto 2400 de 1968); pero nuevamente chocaran con el funcionamiento ordinario de la maquinaria poltica del pas y quedaran sin ninguna vigencia en la prctica. Y, cuando en 1978, cesan las reglas de la paridad del Frente Nacional, segn lo previsto en el art. 41 del Acto Legislativo N 1 de 1968, no por eso vuelven atrs los nombramientos efectuados de acuerdo con las reglas de la paridad. Por el contrario, se ha formado una nmina oficial de tamao colosal, que en todos los niveles de la administracin se aproxima al milln y medio de trabajadores y que representan en 1980 cerca del 23 OJo de la poblacin empleada del pas. Detrs de ella, una vigorosa organizacin sindical defiende la estabilidad y el salario real de los trabajadores, oponindose con relativo xito a toda reduccin del gasto pblico de funcionamiento. Se ha estampado, por esta va, una nueva rigidez al presupuesto pblico, tanto o ms importante que las rentas de destinacin especfica y, al igual que estas, combatida por los abogados de la flexibilidad y el replanteamiento presupuestales. 7.4. LA PLANEACIN y LA REFORMA TRIBUTARIA DE 1960 La ley 19 de 1958, que orden la reforma administrativa que viene de citarse, cre el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Planeacin y el Departamento Administrativo de Planeacin y Servicios Tcnicos, organismos que habran de tener amplia influencia en el diseo de la poltica econmica en general y en especial de la poltica fiscal de los aos 60. Ya para fines de 1959 estas entidades establecieron las bases para el desarrollo econmico y el bienestar social donde se afirmaba que

el crecimiento econmico era perfectamente compatible con "una poltica social de mejoramiento de las condiciones de vida de la gran masa humana", se hacan ensayos tericos sobre las vas alternativas para alcanzar el desarrollo, se fijaban metas cuantitativas a este y se puntualizaban los instrumentos que habran de emplearse al efecto. Dentro de estos ltimos llama la atencin el papel asignado al gasto pblico y en especial a la inversin pues se afirmaba que uno y otro, pero de manera particular la inversin, deban crecer ms aceleradamente que el ingreso nacional. Se crea pues en el Estado planificador, ampliamente intervencionista y crecientemente participante de la actividad econmica nacional. Esos mismos organismos disearon las pautas que habran de orientar la reforma tributaria de 1960-61, a saber: -Aliviar la carga impositiva a la renta de las personas naturales de bajos ingresos y acentuarla respecto de las escalas superiores; -Estimular la inversin de las clases populares en ttulos de propiedad industrial; -D~salentar las inversiones improductivas en inmuebles urbanos o rurales; -Gravar las ganancias ocasionales con el propsito de orientar los ahorros nacionales hacia la produccin; -Intensificar la capitalizacin del pas mediante exencin de parte de las utilidades que sean debidamente capitalizadas; -Dar incentivos especiales a las actividades de sustitucin de importaciones, de industrias bsicas y de diversificacin de exportaciones. En este orden de ideas la produccin de hierro y las actividades conexas con ella habran de recibir especialsimos incentivos; -Por ltimo, recomendaban los organismos de planeacin que el gobierno presentara al Congreso Nacional un estatuto de impuestos indirectos, que ya haba sido anunciado en la plataforma de gobierno de 1958 y que habra de incluir un gravamen acentuado sobre los consumos suntuarios de acuerdo con una estructura tarifaria que gravara el precio de los artculos segn su utilidad social y exceptuara en todo caso los alimentos-w. El estatuto de impuestos indirectos solo sera ordenado por la ley 21 de 1963, que cre la Junta Monetaria, para que entrara en vigencia ella de enero de 1965. La recomendacin de gravar las ganancias ocasionales o rentas de capital apenas sera recogida tmidamente en 1960 y as se mantendra hasta 1974, cuando se cre el impuesto complementario de ganancias ocasionales (ver captulo VI). Las restantes exhortaciones del Consejo de Poltica Econmica y del Departamento de Planeacin s fueron atendidas por el legislador del afio 60, en la que habra de ser una de las mayores reformas tributarias del presente siglo. La importancia de esa reforma no estriba en el aumento de los recaudos por concepto de impuesto sobre la renta ni en la consiguiente atenuacin del dficit fiscal y de las presiones inflacionarias que de l se derivan. Por el contrario, la relacin entre el producto del impuesto y la produccin de la economa nacional . descendi en los aos inmediatamente siguientes, para solo recuperarse a partir de 1966-67, gracias a las reformas que entonces se le hicieron al tributo a efectos de ampliar su base y de controlar la evasin (ley 63 de 1967, decreto 1366 de 1967).
109

Revista del Banco de la Repblica, vol. XXXIII, nm. 388, febrero de 1960.

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En general, los dos primeros gobiernos del Frente Nacional vivieron una poca de penuria fiscal, atenuada apenas por prstamos de organismos internacionales a los que haremos referencia ms adelante. El lugar distinguido de la reforma del primer gobierno del Frente Nacional se debe a sus virtudes conceptuales y legislativas, al hecho de que hubiera sido esta la ltima gran reforma aprobada por el Congreso, a la orientacin intervencionista que imprimi a la estructura del impuesto sobre la renta y al hecho de que fue ella expresin del pensamiento fiscal y econmico predominante en aquella poca. El carcter marcadamente intervencionista seala un hito que divide la historia fiscal del pas y dej ar un sello indeleble en toda la poltica tributaria desde 1960 hasta el momento presente. A partir de entonces la orientacin general y los objetivos especficos de la Hacienda habrn de permanecer esencialmente idnticos, excepcin hecha de algunas rupturas -predominantemente formales o de mera intencinintroducidas principalmente por la reforma tributaria de 1974, y del eclecticismo pragmtico de la reforma de 1982-83. Sorprende esa reiteracin y consolidacin de propsitos en medio de contextos socioeconmicos tan diferentes como los atravesados por Colombia en los ltimos 25 aos. Aun los diagnsticos previos a cada reforma tributaria observarn un comn denominador que se repite cclicamente, dejando la frustrante impresin de que todas ellas fueron fundamentalmente ineficaces o, ms precisamente, que descuidaron los aspectos de administracin y sacrificaron la viabilidad de los resultados a la pureza del diseo'!". . De otro lado, este proceso incesante de reformas parece ser el sino de toda estructura tributaria. Sucede que, una vez expedida una reforma, los contribuyentes se dedican consciente o inconscientemente a torpedearla y terminan por rendirla obsoleta al cabo de poco tiempo. Si advertimos esta caracterstica y esta limitacin de toda estructura fiscal daremos un justo crdito al hecho de que el pas haya construido paulatinamente y sobre la base de experiencias positivas y negativas un complejo andamiaje fiscal que, como hemos venido observando, se edifica cumulativamente a partir de las ideas y aspiraciones de los prceres de la Independencia. La ley 81 de 1960 sobre impuesto a la renta ha sido tal vez la norma tributaria ms juiciosamente madurada de las ltimas dcadas y quizs la ms armnica e integral codificacin positiva de toda la historia fiscal del pas. Estas virtudes aseguraron la aceptacin ciudadana de la reforma aunque, como veremos, los contribuyentes encontraron bien pronto vas de elusin y evasin del gravamen a su cargo, principalmente a travs de las normas sobre incentivos fiscales. De manera que, si bien la aceptacin general de una poltica impositiva contribuye a la observancia de la norma, de ninguna manera la garantiza; el cumplimiento de la obligacin tributaria requerir, en todo tiempo y lugar, de una eficiente administracin de impuestos que vigile y tapone las grietas por donde se cuela la insaciable imaginacin evasora de los contribuyentes. Pues bien, la aceptacin de la reforma de 1960 se debi al proceso participativo y abiertamente deliberante que se sigui para su adopcin. A ms de ser ella la ltima gran reforma expedida por el Congreso Nacional, fue fruto de pacientes
110 F. ROJAS (1983).

estudios y prolongadas audiencias y discusiones. En 1958 se haba establecido la Comisin de Codificacin, que en el curso de los dos aos siguientes habra de escuchar las opiniones e indicaciones de asociaciones gremiales, de organismos econmicos pblicos y privados, de asesores de las mayores compaas de auditores y de asesores contables y tributarios, de los ms destacados estudiosos colombianos de las finanzas pblicas y de dos misiones internacionales, la de la CEPAL y la de la Serie Tributaria Mundial (World Tax Series) o misin de la Universidad de

Harvard.
Segn se dijo en el captulo 1, la ltima de las dos misiones mencionadas apuntaba a producir esquemas uniformes y comparables de legislacin tributaria en un buen nmero de pases del mundo, entre otros de Brasil, Australia, Mxico, Gran Bretaa, Venezuela, Suecia, Estados Unidos, India y Alemania Federal. En Colombia, combin su experiencia en la redaccin de normas impositivas con eminentes abogados tributaristas locales. Borradores preliminares del informe de la Misin fueron conocidos y revisados por la Comisin de Reforma Tributaria durante 1959 y 1960; grupos de expertos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Harvard visitaron al pas a mediados de 1959 y contribuyeron a integrar las normas unificadas sobre impuesto a la renta. Con todos los ingredientes anteriores, la ley 81 recogi, orden y reform la dispersa legislacin expedida desde la ley 78 de 1935 y regul orgnicamente, es decir, sin dejar nada por fuera, la materia del impuesto sobre la renta destacndose por su claridad y sistematicidad. Dicha norma fue seguida, con las mismas calidades y alcances, por el decreto reglamentario 437 y el decreto 1651 de 1961, este ltimo sobre procedimiento tributario y expedido en uso de las facultades extraordinarias otorgadas al presidente por la misma ley 81. Sera la ltima de las reformas que abarcara la totalidad del impuesto sobre la renta. Aunque la reforma del ao 74 contempl por momentos ese propsito no alcanz a reunir en decretos individuales las normas sustantivas y procesales que regulan el impuesto sobre la renta. y la reforma de 1982-83 orden al gobierno, mediante el arto 106 de la ley 9 de 1983, compilar las normas del impuesto sobre la renta y procedimiento vigentes, lo que todava no se haba cumplido en la fecha de redaccin de estas lneas. En consecuencia, la legislacin del impuesto sobre la renta es hoy actualmente dispersa, compleja, imprecisa e incierta; deja a los tribunales y a la administracin un amplio grado de interpretacin discrecional que se ejerce en innumerables circulares, las cuales a duras penas llegan a conocimiento de los funcionarios. y de los profesionales dedicados a este campo. Con 10 cual se quiebran los principios de la publicidad y del conocimiento de la norma, se desalienta al contribuyente, se distancian la poltica y la administracin fiscales de las posibilidades de control social, se alienta el recurso a los especialistas, se discrimina contra los contribuyentes que no tienen acceso a esos especialistas y se abren orificios de fraude fiscal amparado en las tinieblas de la legislacin. Naturalmente, una legislacin difana, sencilla y concisa no es condicin suficiente para que se de una eficaz y equitativa administracin fiscal; pero se reconoce hoy que una legislacin intrincada solo puede desembocar en una administracin enmaraada, costosa e ineficiente, atentatoria contra los principios generales del derecho que sern presentados en el captulo siguiente. De otro lado, es justo re cono-

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cer que la simpleza es bondad difcil de compaginar con la multiplicidad de situaciones que es imperativo prever para determinar con igualdad y certidumbre la base gravable del impuesto sobre la renta. El punto de equilibrio entre la necesidad de incluir situaciones particulares para preservar la equidad y estimular el desarrollo, de un lado, y la imperiosa demanda de una legislacin universal, impersonal y sobria, del otro, no puede fijarse a priori; es cuestin que ha de ser resuelta por cada pas, observando siempre la premisa de que ambos extremos afectan la aceptacin y la legitimidad del tributo. Otro rasgo distintivo de la reforma del 60 fue su carcter marcadamente intervencionista. La novedad de su intervencionismo no consisti, como haba ocurrido hasta entonces, en arbitrar mayores recursos para el Estado a travs del impuesto sobre la renta. De hecho, el producto del tributo, medido en precios constantes de 1954, baj de 645 millones en 1960 a 611 y 615 millones en 1961 y 1962 respectivamente. La peculiaridad de la reforma estrib en el tratamiento explcitamente discriminatorio que la reforma dio a las distintas fuentes de renta, especialmente dentro de las rentas de capital. Gravando diferencialmente los ingresos provenientes de diversos conceptos de inversin, el Estado tom partido en favor de algunos de ellos, eximindolos detodo o parte del impuesto que les habra correspondido bajo las reglas generales, con el propsito de elevar la rentabilidad que los particulares derivan de ellos y de hacerlos ms atractivos para el capital privado. De esta manera el Estado se separ de la asignacin de recursos operada por el mercado; alter los precios, la oferta y la demanda; resistindose a acatar el postulado neoclsico segn el cual las reglas del 'intercambio privado conducen a la ptima distribucin de los recursos sociales. Aunque medidas previas a la reforma del 60 contenan algunos estmulos para ciertos conceptos de renta, ellos se hallaban generalmente implcitos en la legislacin y no alcanzaban en ningn caso la magnitud y la amplitud que lograron en esa reforma. El cambio de la poltica econmica en el ao 60 fue inspirado por la' Comisin Econmica para la Amrica Latina, agencia de las Naciones Unidas que en ese entonces vena colaborando con el Departamento de Planeacin y con tcnicos de las naciones Unidas en la preparacin del Plan General de Desarrollo Econmico y social' que el entonces presidente ALBERTO LLERAS CAMARGO habra de presentar a los gremios y a los partidos polticos con el propsito de iniciar un gran debate nacional. Como es bien sabido, la filosofa latinoamericana de la CEPAL reposa sobre un trptico de objetivos integrado por los estimulas a la formacin de capital, la sustitucin de importaciones y la ampliacin del mercado interno. Para el logro del primero de estos objetivos se recomendaban incentivos de naturaleza principalmente crediticia y fiscal; para el segundo de ellos, medidas arancelarias y de c.ontrol de importaciones en general; para el ltimo los instrumentos eran la redistribucin de la tierra mediante polticas de reforma agraria y la distribucin del ingreso a travs de polticas impositivas progresivas. Su ms connotado idelogo, el argentino RAL PREBISCH, sintetizaba as la orientacin filosca de esta escuela del pensamiento:
"La opcin transformadora que trata de encontrarse en estas pginas representa una sin tesis entre socialismo y liberalismo. Socialismo en cuanto el Estado regula la acumulacin y la distribucin, Liberalismo en cuanto consagra esencialmente la libertad econmica, "unida estrechamente a la libertad poltica en su versin filosfica primigenia.

'~Esta opcin, como la otra opcin de transformacin socialista,' requiere cambios muy Importantes en la estructura del poder poltico y diferentes de los que ocurren en el curso de las mutaciones de la estructura social" 111

Adems de la ideologa de la CEPAL, los aos sesenta se nutran ideolgicamente de las doctrinas del desarrollo econmico para el Tercer Mundo elaboradas desde fines de la Segunda Guerra Mundial. Tambin influa notoriamente en el subcontnente latinoamericano la filosofa de la Alianza para el Progreso, fundamentalmente un pr~gra~a de r~formas impulsado por los Estados Unidos para contrarrestar la posible influencia de la revolucin cubana en el rea. Esa filoscfla, que consta en la Carta de Punta del Este (Uruguay) de comienzos de los aos sesenta no participaba de la tesis de la dependencia de los Estados Unidos que pregonaba l~ CEPAL" ni de las aspiraciones de autodeterminacin econmica de esta; pero SI comparta con ella la urgente necesidad de cambios en la estructura" de tenencia de la tierra y de distribucin del ingreso y respaldaba la realizacin de obras de in.fraestructura destinadas a.la elevacin de la productividad agropecuaria e industrial, Ambos programas asignaban un papel cardinal a la poltica fiscal para la consecucin de tales objetivos. Ese plan de reformas sera canalizado principalmente a travs de dos entidades

que prestaran la asistencia tcnica, crediticia e investigativa necesaria para llevarla

a cabo ",Fueron ellas el Banco Interamericano de Desarrollo, BID, y la Agencia ~nternaclOnal del Desarrollo, AID, de los Estados Unidos. As se explica que la Inmensa mayora del crdito internacional recibido por el pas en la dcada de los s~senta hubiera sido otorgado por estas dos entidades, muchas veces exigiendo al pais un esfuerzo o aporte propio corno condicin previa a la concesin de "crditos blandos" o de donaciones. Eso.s aportes locales consistan generalmente en el componente ~e los proyectos susceptibles de ser pagados en moneda nacional. El componente Importado era generalmente atendido con el producto del crdito externo el cual, cuando se trataba de los crditos de la AID, estaba en ocasiones condicionado ?e antemano a la adquisicin de ciertos bienes y servicios ofrecidos en los Estados Unidos y cuya demanda buscaba estimular el gobierno de ese pas. El clima intervencionista de la poca irradiaba pues a los centros de estudios del desarro~lo ec~nmico. en el mundo entero e impregnaba particularmente la poltica econffilc~ latinoamericana. El entonces ministro de Hacienda, HERNANDOAGUDELO V., r,ecogla y reforzaba esa ~oncepcin del Estado en sus presentaciones de la que habra de ser la reforma tnbutaria de 1960-61:
'.'~os gremios d~l capital ,han. venido insistiendo de tiempo atrs sobre la urgencia de a~vlar la ~arga ~nbutana, inspirados en la tesis de que el actual sistema impositivo desahent~ la inversin y determinado, debido especialmente al gravamen impuesto a las soc~edades y a los dlYlden~os,. el retraso en el desarrollo de la sociedad annima, que ;,s Sin d.uda alguna el mejor Instrumento para la capitalizacin del pas. El gobierno no desconoc~ que el actual sistema tributario adolece de muchas fallas de carcter tecmco y econmico; y por esta razn ha presentado a la consideracin del Congreso un proyecto de estatuto que trata de corregirlas. Pero en el fondo del

?~

111

R. PREDISCH

(1981),

pgs. 61-62.

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importante debate, que ha promovido la presentaci~ del Estatuto Trib~lario.' hay una cuestin de principio que es la que en esta oportunidad debemos examinar sm necesidad de entrar al anlisis de disposiciones particulares. "Los gremios del capital estn sosteniendo la tesis central de que la reforma tributaria debe tender fundamentalmente a aminorar las cargas que representan el gravamen a las sociedades y el gravamen a los dividendos, que consideran doble tributacin, para que los empresarios puedan adelantar la capitalizacin del pals por medio de mayores inversiones. La tesis es lgica dentro del criterio que inspira a sus propugnadores: a una menor carga tributaria sobre las empresas y los individuos de altos ingresos, corresponder una mayor capacidad de ahorro y, por lo tanto, de nuevas inversiones. A estos argumentos se agregan otros de carcter histrico sobre la forma como se desarrollaron los pases hoy altamente industrializados, y se arguye an la tesis, m~s sugestiva, de que si el Estado patrocinara una liberacin fundamental de l~ carga trlbu.tafla, en breve trmino podra cosechar los frutos de una economia expandida, de altos ingresos, que podra entonces s darle al Estado pinges tributos. "Hace ciento cincuenta aos estos postulados eran la panacea, cuando el Estado no tena funciones distintas a las de conservacin del orden pblico y la administracin de justicia. Pero tal vez hoy ellas no resisten ningn anlisis tcni~o, ni e~cuentl'an ~espaldo en ninguna doctrina econmica. La verdad. es que I.a concepcin del sistema capIt~lista ha evolucionado muchsimo de su programacin original, no precisamente en su detnmento, sino para vigorizarlo, para hacer ms operantes, en bien de ~a comunid~d, la empresa privada y la libertad econmica. El papel del Estado en la ~Ida .econmlca se ha robustecido con nuevas e imprescindibles responsabilidades: la direccin de la moneda, el mantenimiento del empleo, el equilibrio de la balanza de pagos, la distribucin equitativa del ingreso nacional, la asistencia ~bli~a, y ~n no me~or escala l.a pr0ll_l0cin del desarrollo econmico con base en cuantiosas mversiones en bienes de capital social. "Colombia no es una excepcin a esta evolucin doctrinaria, y no puede argirse que su situacin de pas subdesarrollado es diferente a la .de los d.esarrollados, en 105 cuales s son operantes las funciones que la nueva concepcin le asigna al Estado ~.n.el campo econmico. Por el contrario, en los pases subdesarro~ados el Estado utiliza eficaces herramientas para promover el desarrollo y para garantizar que este sea estable y ordenado. Qu otra cosa es un arancel aduanero, una poltica de importaciones selectivas, el control del crdito'! "En este mismo orden de ideas, el rgimen de impuestos es quizs el ms adecuado instrumento de intervencin estatal, para impulsar el desarrollo. Mediante l, el Estado arbitra recursos para construir vas de comunicacin, hidroelctricas, desarrollar campaas de drenaje y regado de tierras, y atender las innumerables funciones que le competen en el campo de la salud, de la educacin, ~e la ~ivi~nda, de los .servicios pblicos para la comunidad. A .l~ v~z el instru~e~to ~~Ibutano tl~ne la funcin especifica de evitar injustos desequilibrios en la distribucin de la nqueza, "Una deficiente tributacin no trae consigo cosa distinta al retraso del desarrollo del pas, por la imposibilidad en que est el Estado de complementar las inversiones privadas ... "

se revise la posicin privilegiada de un vasto sector de la comunidad que se siente exonerado de pagar tributos, como el sector ganadero, y se controle la evasin tributaria que est representando el refugio del capital de la sociedad de responsabilidad limitada, que hoy ya no es una sociedad de personas sino de capital, que no debe tener tan grandes diferencias en materia tributaria en relacin con la sociedad annima" 112.

Y, apoyndose en esa orientacin a puntualizar los objetivos especficos

general del Estado, de la reforma:

proceda

el ministro

"El proyecto oficial apoya firmemente la capitalizacin y desarrollo de las empr~sas ... Pero de otro lado, el proyecto afianza el concepto de que las personas de~en contribuir de acuerdo con su capacidad, que se deben gravar las inversiones suntuarias y el patrimonio inactivo en propiedad raz de las zonas suburbanas e iniciar el proceso de gravar las rentas ocasionadas, fuera de aliviar !a carga tribu~ara de las personas de bajos ingresos y especialmente las rentas de trabajo. Pero ademas, propugnamos porque

Desafortunadamente, esos mismos objetivos especficos sern invocados por las reformas al impuesto sobre la renta en 1967, 1974 y 1982-83113, dando la impresin de que, una tras otra" todas ellas fueron insuficientes para dotar a la administracin de eficaces herramientas para el control de la evasin y el alcance de la equidad fiscal. Dentro de ese espritu de intervencin estatal y para el logro de algunos de los objetivos especficos que se acaba de proponer, el legislador del ao 6G introdujo o confirm exenciones y deducciones especiales en el clculo del impuesto sobre la renta para los siguientes ingresos provenientes del capital: Los destinados a la constitucin de una reserva extraordinaria de fomento econmico en las sociedades sometidas a la vigilancia del Estado, dedicadas a incrementar la produccin de materias primas y sustituir importaciones. Los generados por sociedades sometidas a la vigilancia del Estado destinadas exclusivamente a la explotacin de industrias bsicas necesarias para el desarrollo econmico del pas, siempre que utilicen materia prima nacional en proporcin no inferior al 600/0 del valor total de las materias primas utilizadas. Las industrias bsicas sealadas por las autoridades econmicas tenian que ver principalmente con la produccin de maquinaria y de materias primas de la industria qumica, con la utilizacin de aceros de produccin nacional o con industrias complementarias a la siderurgia. Para este ltimo efecto se cre tambin el Impuesto Especial de Fomento Elctrico y Siderrgico, especficamente destinado al desarrollo de estas ramas de la produccin. Segn vimos anteriormente, este impuesto especial tema antecedentes remotos en los recargos al impuesto, sobre la renta de 1942-44; tenia tambin antecedentes inmecliatos en la obligacin complementaria de suscribir acciones de Paz del Ro que haba impuesto la administracin Ospina Prez a los contribuyentes de ese mismo tributo. Los destinados por las empresas colombianas de transporte areo a la adicin, renovacin o mantenimiento d sus propios equipos de vuelo. Los provenientes de exportaciones, excepcin de las exportaciones tradicionales de caf, bananos, cueros, crudos, petrleo y metales preciosos. Este incentivo, tcnicamente defectuosos, fue sustitudo por el Certificado de Abono Tributario (CAT), en virtud de disposicin del decreto 444 de 1967. Los originados en la venta de edificaciones para vivienda de clase media y obrera. Tambin para estimular la construccin de este tipo de vivienda se cre el Impuesto Especial de Vivienda, de destinacin especfica. Los originados en explotaciones petroleras y mineras. Los destinados a mejoras agrcolas o a la cra y levante de ganado. Los destinados a las plantaciones de caucho, cacao y plantas oleaginosas. Los originados en la prestacin de servicios pblicos. Los originados en explotaciones hoteleras. La mayor parte de las entidades descentralizadas o centralizadas del Estado. Los primeros cinco mil pesos de los dividendos pagados por sociedades colombianas a las personas naturales cuya renta lquida no excediera de $ 48.000.00.
112 113

H. AOUDELO VILLA F. ROJAS (1983),

(1959),

pgs. 127-130.

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Los intereses obtenidos de depsitos en cajas de ahorro, cuando la suma de los depsitos no excediera de $ 5.000.00. Los intereses recibidos sobre bonos o cdulas hipotecarias de cualquier banco hipotecario colombiano; etc. . . , Intervena tambin la reforma autorizando un gravamen municipal de caracter punitivo o discriminatorio respecto de los predios urbanos inadecuadamente e~p!o~ados ("gravamen para terrenos de accin urbana"). Sin embargo los mUlll.clplOS no aprovecharon la autorizacin. El tema revivira a fines de la dcada y a comienzos de los aos 70 cuando se discutieron tres frustrados proyectos de reforma urbana que contenan ingredientes fiscales. Resurgira, una ve:';:,ms, con la refo~ma t~i,butaria de 1982-83 aunque bajo propsitos de recaudacin y no de reasignacion de los usos del suelo de las ciudades. Pero el rasgo ms caracterstico de la Reforma del 60 era la inmensa amplitud del rgimen de incentivos, concedidos en forma de deducciones y exe~?iOnes ~l impuesto. Como puede esperarse, estmulos de tal envergadura a l~ mversion terminaron por menoscabar el ritmo de crecimiento de los recaudos pbl~cos por concepto del impuesto sobre la renta. Con el agravante de que, en su afn por pron:over el ahorro y la inversin, buena parte de los privilegios creados ~or el gobierno favorecan a las rentas de capital, con lo cual una cuota muy sustancial del producto del gravamen pas a recaer sobre las rentas de trabajo. , . A pesar de que estos incentivos deban regir transitoriamente, por el ter,mmo de diez aos coincidente con la vigencia del Plan Decenal que por los mismos das haba lanzado el gobierno, la ley 37 de 1969 los prorrog hasta el ao 1973. Y, segn veremos ms adelante, normas posteriores reintro.duciran v~rios de ell~s en la estructura del impuesto sobre la renta. Por este carnmo aprendi Colombia otra leccin de la sociologa fiscal: es prcticamente imposible borrar un incentivo o privilegio una vez ha sido creado. . " Al cabo de pocos aos de expedida la reforma vmo a preguntarse cual ~ra el efecto de tales privilegios sobre el crecimiento de las actividades que pretendl~n fomentar. Uno tras otro, los estudios realizados por autores generalmente extranjeros entre 1966 y 1969, llegaron a la conclusin de que los incenti:os no h.aban producido los resultados de ellos esperados' ~4, ~I fracaso de las medidasfue Imputado a diversos factores, entre otros los siguientes: a) Los estmulos fueron mal concebidos, pues solo apuntaban indirectaI?ente al propsito buscado. Por ejemplo, para promover la producc~on d~ un det~rmm~~o artculo no se otorgaba el beneficio fiscal al volumen producido silla a la inversion realizada para su produccin. b) No se cuantific el costo fiscal de los incentivos, de, ~od?, que nun~a se compararon sus precios y sus beneficios, Esta falta .de cuantlf:caclOn se deb~ en buena parte al hecho de que incentivos otorgados mediante exenclO.nes y deducciones de la base gravable son difciles de cuantificar. Por ello, lo.s estudios r,e?omendaron que, en caso de que el gobierno insistiere en el otorgamiento de alicientes a. u,na determinada produccin, debera hacerlo a travs del gasto, en forma de subsidios
114

explcitos y fcilmente cuantlficablesut, susceptibles de ser comparados y apreciados por la sociedad. e) Los incentivos eran tan particulares que se haca difcil controlarlos, y si la administracin optare por vigilarlos celosamente, el costo administrativo recargara sustancialmente el costo fiscal del incentivo. Aunque esas consideraciones criticas estaban parcialmente respaldadas por los hechos, no es menos cierto que ellas distan de ser concluyentes terica o empricamente y que fueron elaboradas por economistas norteamericanos ajenos al pensamiento de la CEPAL que haba dado origen a esa poltica. Provenientes varios de ellos de la Universidad de Harvard, aquellos economistas se regan principalmente por el dogma segn el cual el mercado realiza una eficiente asignacin de los recursos; reacios a las tesis de la proteccin de la industria nacional, de la sustitucin de importaciones y de la promocin de exportaciones, se inclinaban por la competencia entre los pases; indiferentes a la necesidad de alcanzar un cierto grado de autarqua, se cean a las tesis de la bsqueda de especializacin y de ventaja comparativa. De suerte que su diagnstico no poda sorprender a quienes conocan su genealoga deolgicaus. El informe de la Misin Musgrave, realizado entre 1968 y 1969 vino a reiterar esa posicin crtica de los incentivos fiscales. Y sus propuestas fueron acogidas por la reforma tributaria de 1974. Esta, inspirada en cierta forma en unos aos de predominio de las ideas neo liberales en el mundo, intent inicialmente abolir toda medida atentatoria contra la neutralidad y la transparencia de la poltica fiscal; pretendi dictar normas universales que dieran un tratamiento igual a todas las actividades econmicas, independientemente de las preferencias gubernamentales y sociales por cada una de ellas; el estmulo o desestmulo a cada rama de la produccin y de los servicios dependera exclusivamente de las preferencias sociales expresadas en la demanda frente a un cierto nivel de precios. Pero el rigor de la neutralidad fiscal pregonado por la reforma del 74 flaqueara finalmente y dara paso a varios de los privilegios consagrados por la ley 81 y a otros nuevos. Segn veremos ms adelante, y nuevamente en el captulo VI, esos estmulos adoptaran ya la forma velada e incuantificable de las exenciones y las deducciones de la base sobre la cual se calculaba el impuesto, ya la modalidad de los descuentos o sumas que se sustraen del monto a cargo del contribuyente. Al final de cuentas, no se conoce todava el primer estudio global de los costos y beneficios ocasionados por los incentivos otorgados desde 1960. Parecera que esos estmulos se hubieran mantenido en vigencia, ahora bajo la forma de descuentos, por el simple hecho de que, una vez otorgados, echan races en la legislacin, se apoyan en intereses particulares y crean un nivel de rentabilidad especial que se vuelve difcil de suprimir. De suerte que, a pesar de que el legislador del ao 60 solo quiso dejarlos en vigencia hasta 1969, de acuerdo con la teora de la industria infantil o naciente que requiere de transitoria tutela, y de que la reforma del 74 profesaba una ideologa contraria a su concesin, continuaban todava vigentes cuando lleg la reforma tributaria de 1982-83, la que habra de confirmarlos y ampliarlos una vez ms. .
115 116

Ibd.,

pg. 534.

Ver al respecto (197l).

las referencias

citadas

en el estudio

especial

numo 9 de M. GILLlS

y R. A.

Adems de algunos de los miembros de la Misin Musgrave, RICHARO M. BIRO: quien habla escrilo un captulo crtico de los incentivos previamente a los trabajos de la Misin, participaba tambin de las orientaciones de finanzas pblicas predominantes en ese centro docente. (E. N. Brno, 1970a, cap. 4).

MUSGRAVE

148

ELEMENTOSDE FINANZASPBLICASEN COLOMBIA

r
.~

LAS FINANZASPBLICASEN COLOMBIAEN EL SIGLO XX

149

En fin, dejamos por el momento la reforma tributaria de 1960, observando que tambin esta concedi el beneficio de amnista a quienes haban dejado de incluir bienes o patrimonio de su propiedad en las declaraciones anteriores a ese ao gravable. Condon igualmente el gobierno los intereses moratorias por impuestos sobre la renta liquidados por los aos gravables 1957 y anteriores. De manera que la reforma del 60 continu con la prctica de la administracin a travs de amnistas que ya habamos sealado a propsito de las medidas de 1953 y 1957. Es una prctica que se repite una y otra vez en los ltimos treinta aos, en reconocimiento tcito de que el gobierno carece de capacidad para determinar el patrimonio y la renta de los contribuyentes y de que no tiene herramientas ejecutivas para hacer efectivo el cobro oportuno de los tributos. Una y otra vez intenta el Estado actualizar las cifras de renta y patrimonio, evidentemente atrasadas frente al crecimiento de la riqueza del pas; y procura obtener rpidos ingresos perdonando parcialmente la deuda pendiente de los contribuyentes. Es una impotencia confirmada y prolongada, que lleva a pensar si se justifica continuar reformando y depurando el diseo del impuesto sobre la renta cuando, en realidad, el diseo terico nunca ha correspondido a la capacidad administrativa del Estado. Por el momento las nicas soluciones parciales a este problema han sido las insinuadas por la Misin del Banco Mundial de 1956 y ms adelante por las misiones BARNES (o Misin de la Serie Tributara Mundial de 1959), TAYLOR Y MUSGRAVE y por los estudios de RICHARD M. BIRD: hacer de la presuncin de renta un mecanismo habitual de determinacin del tributo y de la retencin en la fuente la forma predominante de pago+!". De all se desprende otra leccin de poltica fiscal: el diseo conceptual no debe exceder la capacidad administrativa del Estado. 7.5. PLANES, CRDITOE INVERSINPBLICA. LA FILOSOFA DEL ESTADO EN LOS AOS60 Segn lo habamos planteado ms arriba, la reforma tributaria de 1960 fue parte de un movimiento ms amplio de planeacin global de la economa, desarrollado conjuntamente con el Consejo de Poltica Econmica y el Departamento Nacional de Planeacin, con la asesora inmediata de tcnicos de la CEPAL y dentro del ambiente de promocin del desarrollo sembrado por el programa de la Alianza para el Progreso. Fruto de ese amplio movimiento, el Plan General de Desarrollo Econmico y Social 1960-1970, conocido como Plan Decenal, constituy el primer ejercicio de planeacin global de la economa emprendido con alta participacin de tcnicos y organismos nacionales. Observaba el entonces presidente LLERAS CAMARGO: "Este es un plan genuinamente colombiano, hecho por colombianos y no importa que nos equivoquemos, pero lo importante es intentar llegar a esas metas y objetivos" 118.
117 Ver, por ejemplo, pg. 98, 122-123. 118

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Y, de hecho, adems de los tcnicos nacionales, los gremios y en especial la Asociacin Nacional de Industriales, tuvieron importante participacin en el diagnstico global que justific la atribucin de prioridad al desarrollo manufacturero. Con todo, el Plan Decenal, al igual que los diagnsticos generales de las misiones del Banco Mundial y de la Misin Economa y Humanismo de la dcada del cincuenta, estuvo condicionado por la expectativa de obtener crditos internacionales del Banco Mundial, de la AID y de otros prestamistas internacionales que, de acuerdo con las expectativas iniciales, se veran animados por el beneplcito que el primero de tales organismos concedera al Plan y por las sucesivas evaluaciones que el mismo Banco y la OEA haran de l a lo largo de sus diez aos de proyectada vigencia: "El Plan Decenal 1961 fue motivado en buena parte por el compromiso adquirido en Punta del Este con respecto a la Alianza para el Progreso. El Plan fue sometido a revisin por el BIRF, como un primer desarrollo de la solicitud del gobierno de Colombia para que este organismo le sirviera de 'apoderado' en la consecucin de financiacin externa. La ayuda externa que el Plan plantea como necesaria es muy superior a las cifras histricas. Citando al Plan: conseguir esa ayuda externa en la magnitud consignada en los cuadros anteriores, es esencial para el cumplimiento de las metas generales y especricas del desarrollo colom biano ... " 119. Esas expectativas de crdito indican cules eran, en 1960, las proyecciones fiscales para toda la dcada. Como se recordar, uno de los objetivos de la reforma impositiva de ese mismo ao era elevar los recaudos tributarios del Estado. En este propsito la reforma obedeca a los designios intervencionistas del Plan en cuanto recomendaban que los gastos corrientes crecieran a mayor ritmo que la produccin nacional. Sin embargo, la reforma fracas en su intento de aumentar la elasticidad del impuesto sobre la renta y el Estado tuvo que resignarse a que su estructura tributaria siguiera siendo vulnerable en' alto grado a las fluctuaciones del comercio internacional que por ese entonces atravesaba para nosotros una fase recesiva. El otro pilar de las proyecciones fiscales para la dcada lo constituan los recursos del crdito que se esperaba captar en el extranjero. De acuerdo con la teora ms acogida en esta materia (ver captulo v), se haba optado por destinar esos recursos a la financiacin de la inversin pblica prevista en el mismo Plan Decenal. Los crditos fluyeron, principalmente de las arcas del BIRF, de la AID y del BID y amainaron el cuantioso dficit que de otra manera se habra producido. Esto, de acuerdo con la filosofa de la Alianza para el Progreso, consistente en otorgar prstamos para impulsar programas de inversin y de reforma social siempre y cuando los pases latinoamericanos dieran muestras de realizar un esfuerzo propio correlativo. La peculiaridad del fenmeno crediticio de los aos sesenta consisti en que este sirvi para irrigar el presupuesto estatal ms all de lo inicialmente previsto. Sucedi que el pas atravesaba una etapa de penuria cambiara particularmente crtica, razn por la cual el mismo Plan insisti en que el gobierno consiguiera y aportara la financiacin del componente de la inversin pblica susceptible de ser atendido en pesos o por produccin nacional. De esta manera, las divisas que
119

R. M. BIRD (1970-a),

pgs. 61 y

ss.,

248

nota 4;

Harvard

Law School

(1964),

Citado

en C.

DE LA TORRE

(1982) (comp.),

pg. 20.

G. PERRY,

(1974),

pg.

277.

150

ELEMENTOSDE FINANZASPBLICAS EN COLOMBIA LAS FINANZASPBLICAS EN COLOMBIAEN EL SIGLO XX

151

entraban al pas por concepto de crditos para la inversin pblica excedan las necesidades de los proyectos gubernamentales y era posible vender ese excedente a los particulares necesitados de divisas. Mediante este mecanismo el Estado reciba pesos colombianos de los particulares, los cuales poda destinar a las finalidades generales del presupuesto oficial. Este expediente, aunque til frente a la emergencia coyuntural, reforz la fragilidad y la dependencia de la hacienda pblica colombiana. El servicio de la deuda, medido en precios constantes, casi se dobl entre 1962 y 1963 y nuevamente entre 1965 y 1966. A partir de entonces tender a estabilizarse. Ahora bien, esas manifestaciones de una planeacin central institucionalizada y esas recomendaciones de ampliacin del sector pblico no deben llevar a pensar que el Plan Decenal desbordaba los que haban sido parmetros tcitos de las relaciones entre el Estado y la economa a lo largo del siglo. En primer lugar los postulados del Plan respecto de la actividad econmica particular eran supremamente amplios y apenas si alcanzaban un carcter indicativo, aspirando tan solo, como vimos a propsito de los incentivos fiscales, a orientar tmida e indirectamente al empresario. En palabras de uno de los funcionarios de la CEPAL:
"El Plan les da a las fuerzas del mercado y a los precios el papel principal de asignador de recursos; son las indicaciones del mercado las que en definitiva orientaran la inversin, la cual coloca a mi juicio el plan en un punto medio entre una economa intervenida por el Estado en profundidad en cuanto a las decisiones de inversin, de produccin y de consumo, y una economa de libre cambio, donde el Estado cumple apenas una funcin supletoria y deja que sean esas fuerzas de mercado las que organicen la localizacin que supoI1e ptima o ms racional en las inversiones" 120".

que en los dos primeros aos de su vigencia la inversin se concentrara en el robustec~miento de la infraestructura econmica, particularmente en los campos de la energia y el transporte, para luego si dar prioridad a las tareas de nutricin acueducto y alcantarillado urbanos, de educacin primaria y erradicacin de las enfermedades endmicas. . De .10 anterior se colige que ni siquiera en la cspide de la ideologia de la p.lane~cl?n estatal y en el apogeo de la llamada escuela estructuralista, cuando pareera exstr la temperatura ms propicia para la plena realizacin de los principios consagrados en la reforma del 36, el Estado hubiere llegado a amenazar la clara superioridad atribuida a los mecanismos del mercado)' a las asignaciones de recursos por l efectuadas. Por el contrario, las pautas generales del Plan Decenal fueron b~sicamente las,mismas observadas por los de las misiones extranjeras que lo precedle:on ~n la decada ~nterio~', salvo menores diferencias atinentes, por ejemplo, al nfasis ?ado a la mdu,stna productora de bienes intermedios y de capital en los propsitos de autarqua de los aos sesenta, que contrastan con la insistencia ~n las industrias intensivas en mano de obra y de vastos efectos en la economa interna, e.n el caso de los programas diseados por el profesor Currie. Ese lindero permanente con el funcionamiento fundamental del mercado se ver acentuado, en lo .tributario, por las recomendaciones de la Misin Musgrave de 1968 que tan amplias y prolongadas consecuencias dejar en la estructura de las finanzas pblicas colombianas de los lustros siguientes. La columna vertebral de esa Misin, como tambin la de los estudios de RICHARD BIRD miembro de varias misiones al pas, ser la del respeto a la distribucin de los recursos sociales efectuada por el mercado. El ~lan ~eneral de De~arr~1I0 Econmico y Social 1960-1970 fue seguido, en el :nlsmo ano de s~ publtcacl.n, por otro diagnstico de similar envergadura conocido como Operacin Colombia, Elaborado por el economista canadiense LAVCHIN CURRIE, a partir de su propia iniciativa, recoga" ... 12 aos de cuidadosa observacin y estudio de los problemas colombianos y de la profunda insatisfaccin con el bajo ritmo de crecimiento econmico que se obtendra ron los actuales programas de desarrollo" 122. Fue, pues, una alternativa crtica a ias orientaciones de la CEPAL, formu~ada por uno de los ms influyentes economistas del perodo de la Gran Depresin en el mundo entero. Aunque la Operacin Colombia solo toc t~?gencialmente,el ~ampo fiscal, li.mitndose a proponer mecanismos de racionalizacien del gasto pblico, se le menciona aqu porque sus lineamientos generales sern retomad?s diez a~os :ns t~rde por el plan de desarrollo "Las Cuatro Estrategias", complet,an?ose aSI \:elllte ~nos de presencia casi permanente de CuRRIE en la poltica econorruca del. pais. Lo lllter~sante del fenmeno es que' 'Las Cuatro Estrategias" recur:en. predo~l~anteme~te a mstrumentos monetarios y crediticios para conseguir su pr~nc~~al objetivo consistente en la reactivacin de la economa interna mediante ampliacin de la demanda, redistribucin del ingreso y oferta de vivienda para ~ectores populares. Aparece entonces con ntida claridad la posibilidad de emplear rnstrumentos alternativos a la poltica fiscal para conseguir los mismos efectos de
122

Por otra parte, aunque el Plan aconsej la redistribucin del ingreso mediante instrumentos tributarios y la redistribucin de la tierra a travs de una reforma agraria integral, sostuvo explcitamente que su premisa era la preservacin de la propiedad privada y le atribuy a la economa particular una participacin decisiva en el logro de las metas por l establecidas, especialmente en materia de desarrollo industrial. El propsito redistributivo, si bien ms subrayado que en los informes del Banco Mundial, se hallaba subordinado al crecimiento econmico:
"El objetivo es acelerar l crecimiento de la economa lo mximo posible, sostener la expansin contrarrestando las fluctuaciones y lograr una mayor justicia social redistributiva" 121.

Con mayor razn si se tiene en cuenta que el gobierno vena tratando de subsanar el dficit del comercio exterior mediante la aplicacin del riguroso rgimen de control de importaciones establecido por la ley 1 a de 1959 y la adopcin de una poltica monetaria que, en su conjunto, precipitaban una situacin recesiva muy dficil de superar. El nfasis en el crecimiento se reflejaba tambin en el balance de las asignaciones de inversin trazado por el Plan. Si bien se ordenaba que la inversin pblica experimentara una formidable expansin, hasta llegar a representar ms de la tercera parte de la inversin total y el 8% del total de la produccin nacional, se sugera
110 121

A. POWER en C. OE Ibid., pg. 19.

LA

TORRE (1982)

(comp),

pg.

20.

Citado

en G. PERRY (1974),

pg. 281.

LAS FINANZAS

PBLICAS

EN COLOt"IBIA

EN EL SIGLO

XX

153

152

ELEMENTOS

DE FINANZAS

PBLICAS

EN COLOMBIA

crecimiento anticclico, redistribucin ciales a la poblacin. 7.6.

EL DESARROLLO Y TRANSFERENCIAS

de la riqueza y provisin de necesidades esen-

DE LA TRIBUTACIN A LOS NIVELES

INDIRECTA

Y EL AVANCE

DE LAS CESIONES

SUBNACIONALES

Para 1962 la situacin cambiaria se haba hecho particularmente difcil, la situacin inflacionaria era grande y continuaba el dficit en la cuenta corriente de las finanzas pblicas. Colombia incurri nuevamente en moratoria respecto del pago de la deuda comercial externa, el gobierno orden una drstica devaluaci~~ de la moneda, redujo su contribucin al ahorro nacional y, para 1963, se suspe.ndiO el programa de inversiones pblicas previsto en el plan decenalt=. En el mismo ao la inflacin se acerc al inusitado nivel del 30070. Era apenas natural que en esas circunstancias los gobiernos buscaran arbitrar nuevos recursos y controlaran celosamente el gasto pblico. Al efecto se dictaron tres medidas que habran de dejar profunda huella en el andamiaje fiscal de la Nacin: a) se actualiz la estructura de los tributos indirectos con la creacin del impuesto general a las ventas, del impuesto ad valorem a la gasolina y del impuesto a los viajes al exterior y la elevacin de los gravmenes a los automviles (ver captulo VI); b) se robusteci el impuesto sobre la renta mediante la introduccin del mecanismo de retencin en la fuente sobre salarios, dividendos y pagos al exterior y la instauracin del impuesto complementario de remesas (ver captulo VI); e) se expidi el nuevo estatuto orgnico del presupuesto nacional (decreto 1675 de 1964). Este estatuto, al igual que el decreto 1016 de 1960 que lo precedi, pusieron a tono el presupuesto nacional con las nuevas tcnicas de la planeacin atinentes a los programas y proyectos. Pero, sin lugar a dudas, la reforma fiscal ms importante fue la de la tributacin indirecta. De acuerdo con lo mencionado ms arriba, existi un impuesto nacional al "consumo suntuario" que desde comienzos del presente siglo gravaba bienes de demanda masiva profundamente arraigados en los hbitos populares, tales como el tabaco, la cerveza, los licores y las apuestas. Estos gravmenes llegaron a representar cerca del 5% del total de los ingresos del gobierno nacional durante la segunda y tercera dcadas de este siglo. Reforzados por diversas normas comenzaron a ser cedidos paulatinamente a departamentos y municipios. Todava en 1968 la ley 33 de ese ao orden trasladar a los departamentos y a los municipios el producto del impuesto nacional del 8% a las cervezas, como _tambin lo~ recaud~s~ de los impuestos nacionales sobre licores domsticos, premios de lotenas, admisiones a espectculos pblicos y otros tributos menores. '. . . Pero a medida que la Nacin transfera esos conceptos de Impuestos indirectos, para ali'viar as la penuria fiscal de departamentos y municipios, no lo~ sustitua por otras fuentes de ingresos. La necesidad de renovar la estructura de los Impuestos indirectos fue subrayada por los estudios conducentes al Plan Decenal 1960-1970 que recomendaron la elaboracin de un proyecto de estatuto de impuestos indirectos

"

123

cr.

que, desestimulando el consumo y estimulando el ahorro, atenuara la presin inflacionaria, gravara especialmente los consumos suntuarios y eximiera de exaccin a los alimentos. El estatuto no fue includo en la reforma tributaria ele 1960 y solo cuando la crisis fiscal se hizo intolerable tuvo el Estado el mpetu para dictarlo. As lo orden la ley 21 de 1963, creadora de la Junta Monetaria, que otorg facultades extraordinarias al gobierno para que estableciera un impuesto sobre las ventas. Procedi de conformidad el gobierno, habiendo dictado el decreto 3288 del 30 de diciembre de 1963 que estableci por primera vez el impuesto general a las ventas de artculos terminados, excepcin hecha de los productos alimenticios de consumo popular, los textos escolares, las drogas y los productos de exportacin. El mismo decreto prescribi que el impuesto solo entrara en vigencia ello de enero de 1965. Ntese pues que antes del decreto 3288 s existieron formas del impuesto a las ventas, especialmente en los niveles departamental y municipal que nunca han abandonado los mal llamados impuestos al consumo suntuario. Solo que ninguna de estas formas tuvo la pretensin de gravar el conjunto de productos ofrecidos en el mercado interno, razn por la cual se las conoce con el nombre genrico de impuestos especficos al consumo o, en idioma ingls, excise laxes. Por la poca en que se cre el impuesto nacional a las ventas los principales consumos gravados en el nivel nacional eran: l. El consumo del tabaco, con tarifas diferentes segn se tratara ele cigarros, cigarrillos o tabaco en rama. Exista tambin un impuesto al consumo de tabaco importado, que deba pagarse adems del impuesto de aduanas y cuyo producto estaba especialmente destinado al Instituto Nacional de Fomento Tabacalero. Naturalmente este impuesto nacional al tabaco se agregaba a los impuestos departamentales al mismo producto. 2. El consumo de licor destilado. Los recaudos por este concepto se destinaban exclusivamente al Instituto de Fomento Municipal, al Instituto Nacional de Aprovechamiento de Aguas y Fomento Elctrico y a propsitos educativos. Nuevamente, esos impuestos se sumaban a sus correspondientes del nivel municipal. 3. El consumo de fibra de algodn. Sus recaudos se trasladaban al Instituto de Fomento Algodonero. 4. El consumo del servicio de hoteles u hospedajes. Se destinaba a la promocin del turismo. . 5. El consumo de loteras y apuestas. A pesar de ser nacionales eran recaudados por los departamentos y su producto se destinaba a entidades municipales y departamentales de beneficencia, al Instituto de Fomento Municipal y al Ministerio de Salud Pblica. 6. El consumo del' servicio de espectculos pblicos. Como puede verse, una serie hetereognea de impuestos menores, anacrnicos y antitcnicos, de impacto seguramente regresivo, discriminatorios de ciertos consumos masivos, de administracin generalmente costosa y engorrosa, de correspondencia errtica con respecto al crecimiento general de la economa y, sobre todo, de enmaraada destinacin y distribucin entre la Nacin, los departamentos, los municipios y los institutos descentralizados. Con mayor razn si se tiene en cuenta que esos objetos de tributacin eran ampliados o duplicados por los impuestos departa-

Coyuntura Econmica, vol.

1,

nm.

2, 1971.

154

ELEMENTOSDE FINANZASPBLICAS EN COLOMBIA LAS FINANZASPBLlCAS.EN COLOMBIAEN EL SIGLO XX

mentales a las bebidas alcohlicas, al tabaco, a los matadero~ de ganado, a los vehculos automotores, a las licencias de conduccin, .a los aVls~s, al registro de negocios, etc., y por los impuestos municipales de ind~~tna y comercio, a las a~ue~tas, a la construccin, a las pesas y medidas, a las admisiones a espectculos pub\c.~s, a los vehculos, al tabaco, a los avisos, a los circos de pelea de gallos, a la explotacin de arena y grava, etc. . . El desorden fiscal creado por la irreflexiva acumulacin de Impuestos a! cons~mo fue censurado por las distintas misiones que estudiaron la estructura tributaria del pas desde la Misin de la Serie Mundial de Impuestos (1959) pasando por las misi~nes Taylor y Musgrave y los estudios de DICK NETZER y ~ICHARD Br~?, adems de los realizados por el Departamento Nacional de Planeacin con ocasion de la convocatoria de una frustrada asamblea constituyente en 1976-77, hasta ll~gar a la Misin de Relaciones Fiscales Intergubernamentales (1981) q~e concentro .su atencin en este inveterado problema. En medio de todos esos estudios, se produjeron tres conjuntos de medidas que renovaron la estructura de gasto de~ Esta?o benefactor y contribuyeron al reordenamiento de las relaciones tnbutanas. intergubernamentales. . . d Cronolgicamente hablando, el primero de tales gru~os de medidas proviene e la ley 21 de 1963 y el decreto 3288 del mismo ao. Ant.enormente, la ley 81 de 1960 haba intentado robustecer los fiscos municipales mediante un gravamen ,sobre .los predios urbanos inadecuadamente explotados pero, como lo sealamos mas arriba, la norma no haba sido desarrollada por los concejos municipales: .E~decreto 3288 autoriz al gobierno para que. cediera a los departamentos y a los murucipios el producto del tributo a las ventas con la exclusiva finalidad de atender los gastos de salud y educacin a cargo de estos niveles descentralizados. La ley 33 de 1968 orden el traslado del 10OJo de los recaudos por este concepto en el a~ 196?, el 2?OJo en 1970 y el 30OJo en los afias 1971 y siguientes: Este ltimo porcentaje sena confirmado por las leyes 46 de 1971, 22 de 1973 y 43 de 1975 y por. el decret~ 232 de 1983. ~l efecto de todas estas normas posteriores a la ley 33 consisti en variar las p.r~p.orclOnes.en que ~sa participacin se distribuye entre los departamentos, lo.s mumcrpros, las intendencias y comisaras y entre los objetivos de salud y educacin, El segundo grupo de medidas emana de esa ~isma .ley 33 de 19?8 la cual d ms de imponer las ya mencionadas transferencias del Impuesto nacional a las a etas orden trasladar a los departamentos y municipios los recaudos generados ;~~ u~a serie de anacrnicos tributos indirectos y.por el impuesto nacional a las cervezas. Esta tendencia sera corroborada posteriormente, prmclp~l~ente en la reforma tributaria 1982-83 que, siguiendo las reco.mendaclOnes .de la MISin Musgrave, cedi a los departamentos el producto del Impuesto nacional al consumo de licores y el impuesto de timbre nacional a los vehlculos automotores. El tercer grupo de medidas data de la reforma constitucional de 1~68, en cuanto estableci el llamado situado fiscal, otro mecanismo de transfer ?CIa de. recursos nacionales a niveles administrativos inferiores, paralelo a la cesio n del Impuesto a las ventas y complementario de este. Ese mec~nis~o consiste e~ trasladar a los departamentos- un porcentaje de los ingresos ordinarios de la ~acln ~~e no estn especficamente destinados a una cierta finalidad. El porcentaje fue flJ_ado por la ley 46 de 1971 en 13OJo para 1973, 14OJo para 1974 y 15OJo para los anos 1975 y

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'i

posteriores. Aunque la citada ley 46 autoriz al gobierno para elevar esta ltima proporcin hasta una cuota mxima de un 25 OJode los ingresos ordinarios distintos a los de destinacin especfica, el porcentaje ha permanecido esttico en el mismo 15 OJo desde 1975 hasta la fecha. Esos tres mecanismos imprimieron nuevo dinamismo a los ingresos departamentales y municipales aunque los hicieron ms dependientes de las transferencias de la Nacin. Esa dependencia ha llegado a ser particularmente crtica en el caso de los pequeos municipios y de los departamentos ms atrasados. Segn se ver en el captulo VI, la campaa de fortalecimiento de los impuestos indirectos continuar con reformas a los tributos a los cigarrillos en el ao de 1968, con las reformas de comienzos de los 70 que citaremos ms adelante en este captulo y con la ley 14 de 1983. Empero, esta empresa de reorganizacin global de las finanzas de los distintos niveles del Estado tiene an un largo camino por recorrer. Podra decirse que estamos a mitad de camino, experimentando con novedosas vas de transferencias como las de la ley 33 de 1968 y del situado fiscal; buscando el robustecimiento de los recaudos propios de los departamentos y municipios, como en la reforma tributaria de 1982-83; transfiriendo funciones hacia la Nacin, como en la ley 43 de 1975. De manera que, tambin en este frente, la evolucin del edificio financiero oficial es lenta y hasta vacilante. Veinte aos han transcurrido desde que las primera normas sobre impuesto nacional a las ventas ordenaron transferir a los niveles subnacionales parte de los recaudos por este concepto, continuando as el lento camino de la reversin de las polticas centralistas adoptadas por las reformas constitucionales del Movimiento de la Regeneracin y del general Reyes. Por lo pronto, es evidente que la reorganizacin global de las finanzas estatales exige una capacidad legislativa mayor que la que tiene a su alcance el ejecutivo en ejercicio de las facultades del art. 122 de la Constitucin, seguramente facultades tan amplias como las del mismo constituyente, que permitan crear, trasladar o suprimir fuentes de recursos propios de departamentos y municipios. 7.7. EL ESTATUTO ANTIEVASN (LEY 63 Y DECRETO 1366 DE 1967) El recuento anterior sobre creacin del impuesto a las ventas y del impuesto a viajeros al exterior y sobre reformas y fortalecimiento de los impuestos a la gasolina, a los cigarrillos, a las cervezas, los licores y el timbre y a las relaciones fiscales entre Nacin, departamentos y municipios indic de qu manera se encargaron los gobiernos de los aos 60 de contrarrestar el relativo estancamiento de los ingresos tributarios del Estado y de morigerar el debilitamiento particular de los tesoros de las entidades territoriales. Todas esas instituciones, sumadas a la Cuenta Especial de Cambios, sern las bases sobre las cuales se construirn las mayores transformaciones fiscales de los aos 70. Pero no puede decirse que en una u otra dcada se hubiera abandonado deliberadamente el impuesto sobre la renta o los impuestos directos en general. Los gobiernos hicieron sucesivos esfuerzos por recuperar el ritmo de crecimiento y el lugar de importancia del impuesto sobre la renta y aun del impuesto predi al. Sucedi, s, que una tras otra las reformas no produjeron

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PBLICAS

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generalmente los resultados esperados, de manera que como se dijo al comentar la reforma de 1960, los diagnsticos y los objetivos se repiten al lado de amnistas de diversa ndole, dando la sensacin de que en este campo, como en el mundo de Cien AflOS de Soledad, giramos en crculos viciosos. Ahora bien, si los resultados alcanzados dejan mucho que desear, la creatividad de los aos 60 y 70 fue frtil en lo que a instrurrientos y diseos fiscales respecta. En efecto, en los ltimos lustros el pas ha discutido, ensayado y consolidado instituciones de impuesto sobre la renta tan diversas como la retencin en la fuente y los anticipos, las presunciones de renta, diversos estatutos antievasin de carcter sustantivo o procedimental, tres estructuras administrativas de impuestos nacionales y el impuesto complementario de ganancias ocasionales. Paralelamente se suprimieron los impuestos de sucesiones y donaciones, el impuesto complementario de exceso de utilidades y algunos impuestos especiales que se liquidaban conjuntamente con el impuesto sobre la renta. Se crearon impuestos de carcter directo como el de rodamiento y se intent fortalecer el impuesto prediaI. Una de tales creaciones fue el llamado estatuto antievasin o reforma tributaria de 1967, la cual produjo efectivamente una elevacin de los recaudos por concepto de impuesto sobre la renta. Estuvo dirigida a corregir ciertos vacos y a cerrar ciertos canales de elusin y evasin abiertos por la reforma de 1960. Desde este punto de vista, la reforma de 1967 puede ser leda como una etapa de transicin entre el optimismo de las polticas fiscales en favor del desarrollo econmico y la percepcin de que la mayor parte de los estmulos otorgados para conseguir ese objetivo se haban desviado hacia finalidades diferentes. El pas haba recibido las sugerencias del informe Taylor de mediados de los aos 60. Este informe, si bien favorable al intervencionismo y a la expansin del sector pblico, era contrario a la amplitud de los privilegios concedidos en el ao 60: "Colombia pag un precio demasiado alto por la reforma tributaria de 1960 ... "Es ms importante, en trminos de desarrollo para Colombia, tener un productivo sistema rentstico que disponer de bajas tarifas tributarias con el propsito de promover los ahorros y la inversin. . "En otras palabras, la empresa privada prosperar mejor bajo condiciones de relativa estabildad de precios y de satisfaccin de la necesidad de la inversin pblica que en una comunidad organizada sobre la pobreza fiscal y la inflacin, donde esas tarifas sean bajas" 12'1, de la poca, ABDl'! EsPINOSA V ALDERRAMA, respaldaba esa ptica de crecimiento del tesoro y de la inversin pblica con las siguientes consideraciones que animaron la reforma de 1967: "El dilema era claro: o se optaba por los recargos tributarios de los ltimos cuatro aos, cerrando los ojos a la misin econmica y social del gravamen sobre la renta, y se insista en la profusin de impuestos, o se procuraba eliminar la evasin, el fraude para restablecer la equidad tributaria. Haba naturalmente, otra alternativa: la de reducir la tasa de inversiones pblicas, corriendo el resgo de incrementar el desempleo, y la de mantener grandes zonas de la administracin en condiciones tan precarias que no le fuera posible desempear con eficiencia su papel ni conservar sus buenos servidores,
114 Citado en Ministerio de Hacienda, Divisin las normas del decreto t366 de 1967", pg. 278.

;'EI Congreso y el gobierno escogieron la nica va adecuada y lgica: la de recu~erar, para el gravamen sobre la renta, s~ misin irremplazable, aboliendo la evasin el ) t fraudde qlue creab,:n un nuevo desequtlibrio amparado por la ley y lesionaban los In ereses e a comunidad, "Po.r ltimo, conviene preguntarse qu es ms justo: abolir esas anomalas o reser ~'arlas t!lldad?samente estableciendo recargos tributarios del veinte o del quince p;' cien~ o mlern qUl~nes pagan con rigurosa exactitud el impuesto a la renta v sus comp ementanos?" t25. J

pape

A lo cual agregaba el presidente LLERAS RESTREPO 1 de i , e mcennvos como los otorgados por la reforma

su vrsron del 60:

..

escptica

del

."Pasando ya a otra clase de exenciones, las que persiguen el desarrollo ec ' .' on~nt~r.los ahorros preferentemente hacia cierta clase de inversiones halla~~~m~~o e~ pn~cQIPI.~, pueden pre~entarse r;nuy valiosos argumentos para justific~r cualquier~ d~ e as. ~Ien puede decir, por ejemplo, que no resulta socialmente til fomentar la cons.truccln. de vl~lendas econmicas o desarrollar las industrias que utilizan de prefeLI

~:sn~::~~~~;I~,~:I~~:~a~l~c~~i~:I~~~ ~QQu!~nse levanltara contra la ~onveniencia de crear , ' ? .. , s , uien contra a urgente necesidad de fomentar las ex~o,rtaclOn.es. dQUlen no reconoce los beneficios que trae el progreso de la agricultura o,e mcreme?t? e la ganadera? Pero lo que debe examinarse es si los sistemas ue rnan generaJzandose en el pas son compatibles con un sano' , . .q v~y si ~,ertas e~encion~s son o no realmente indispensables, y Justo rgimen tributario . El gO~le~n? quiere apoyarse para actuar en estas materias sobre ciertas considera clon~~ y. prmcrptos, tanto prcticos corno doctrinarios. I Pr~me~o. El re~urs.o repetido del sistema de exenciones unido a la facilidad que

~~~~;~~~~~ e:~~:~:~~i~:!~d~i, ~~:~~I~a ddi~v~~f~t:~~~:o~~~nj:;~lt~~~i~~;~~~~~ Impuestos, a e que nmguna actividad p d . d erarse suficientemente atractiva si no gozaba de e .. 1. o la consifacilitaba el fraude... se pnvr egro o por su naturaleza "S~gun?o. Partiend.o de la base de que la exencin tributaria es naturalmente un me~JO eficaz para orientar las inversiones, resultaba tambin lgic~ d' generalIzarse hasta el exrrern d que no pue e manera indefinida con ella, y~ q~eq~: !~as~sie%:e f1sec;t~er~n~s queden cobijadas de hace;, frente al c~eci~liento de las necesidades pblicas... g ta y resulta rncapaz de Tercero. Es de Innegable conveniencia que tanto el Con re l . ~~v:~~~; ~~b~~~sf~~o~i~~~ ~o~O~~~efi:~;~c~~ II~s::~t~j~IOJ/ g~~~Os~c~o;e~b~~~~~~!~~ r:'ente su cuanta y su exacta destinacin. El monto de las ~ pue e conocer ~acJt1ficable .. , exencIones es menos Iden~;~~:~~nU~7!b; 1~i1~~~~~~at~~nu~:~~~~c~~nt~~~: :i~~:::~c~~f~;~~~i~~~~~e . Como puede verse, con la reforma de 1967 el gobierno cuestion d~~~a:r:~~~=

raa~~

f- .,

y el ministro de Hacienda

'

fiscales e~ aras de ~a equidad, de la ampliacin de la base tributaria y d~\:S!~:~~~~ a~are~t~ fe .los mismos para lograr los resultados de ellos esperados No haba aun e en asis en la neutralidad y en la simplicidad del impuesto sobre la' renta
12j 126

de Impuestos

Nacionales.

"Explicaciones

sobre

lbid.,

pgs.

320-321.
1,

C. LLERAS RESTREPO (1967), lomo

pgs.

163.164.

LAS FINANZAS

PBLICAS

EN COLOMBIA

EN EL SIGLO

XX

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ELEMENTOS

DE FINANZAS

PBLICAS

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que distinguira a la reforma del ao 74; pero s se abri una br~cha ~ue t~:::a de ser retomada casi literalmente por la Misin Musgrave un ano mas . 7.8.
EL ESTATUTO CAMBIARlO

EL NUEVO

DISEO

DEL SUBSIDIO

A LAS EXPORTACIONES

Los ltimos aos de la dcada del 60 se carac~erizaron por la c.a~da de los .' . 1 del caf lo que vino a confumar la vulnerauilidad de la precios mternactona es, d rtacin En economa colo~bian:l a ;:~i~~~~u;~!~~e:i:~i~u ~~~~~~.~ y~ ~~~i~~~~~l, una ;risis efect~, ~ la baja e~anfest en reservas neta~ internacionales negativas en suma ~~~~~a~~I~:S ~: ~l;r~s ~~f~~i~~%~~t~9a6~~~~~~;~~~:c~~~~~~~~~:S~~~~~~~:~~~~ ~~~~:~e~n:~nl~e~~;~~~c~~ de la crisis cambiaria. Al .respecto se expidi ~n ~stat:tl~

i:
1

"

;oa:S~~~~~~nq~~ ~:~~g:~e~r~~i~~~~n~!e g~~~~~~~Sp~~~J:smae~!0;r~~~1~~~n; ~:Je~~~a Pu que haba tenido que recurrir frecuentemente al ~ancod dlepla dReN .IC IPdelCaf' d las prdidas e on o aClOna . mediante emisiones de mone a, compensara. d' to n el decreto 2866 de noviernEse Estatuto, que tuvo su antecedente mrne la e . d ue fue finalmente plasmado en el decreto-ley 4~4 ~e mal zo e t~h:~~~\;i~~i~~~ ~~~~r~~f;~~~:u~f:~::hn~i~J:fl~~~~e~~~~~~~~~!:!~~d: do las bendiciones que, en su concepto, a la "El 26 de julio de 1967 los pagos estn al d~ por conf~ePtouSd$e ;~~~~[~~~i~~ , d fl E o de 1969 todava con ca e a , . de mercancias Y e etes. n may , iti US$ 50 5 millones y Nueva York, las reservas netas internacionales so~ posi IV as en . , 1 ncluir abril de 1970, se elevan a US$ 18~ millones. . a c~'La Nacin ha recobrado uno de los atributos d~ s~ sob~ramad" US$ 102 mi"La Federacin Nacional de Cafeter?s reduce ~ul' e~ al~~;r~~ c;dito del pas di b de 1966 a US$ 47 millones en JU io e . llone~ en lC.le'~n r:stelar Los cultivadores sienten el beneficio del mejoramiento de I~S aoqutere ~OSICI d . da como otras veces su capacidad de compra, por causa e precios, Sin que esCien , . . ' paralelos desbordamientos inflacI?nanos... 1057 millonesen 1966 a US$ 204.3 "Las exportaciones menores se Incrementan de US$ :. d US$ 472 mi. . ntes de la balanza camblana aumentan e millones en 1969, Los Ingre~~scome 1969 La exportacin de servicios representa un nuevo llones en 1966 a 1!S$ 68.5mi oneds enl " anera que el mercado libre del dlar lo conscanal de percepCinde Ingresos, e a misma m, "127 tirua para el xodo y las maniobras especulativas... . .. Muchos son los aspectos del Estatuto Cambiario que merecen l1n~~onslderaclOn , da: este trabajo solo alcanzamos a enumerarlos asi: , mas ~et~~:g~'d:?a quiebra del sistema estricto de control de cambios que rep.re~ento. 1 d a t 107 de 1957, al abrirse un mercado libre paralelo cuyo m~ntenImJento e ecre o, . de reservas internacionales, cuando se quiso mantener represente ~1,nadfUlgdaO'lma;~i~~: no muy alejada de la cotizacin oficial en los comienzos una cotlzaClOn e m A.
ESPINOSA VALDERRMIA

de los aos sesenta, y por cuyo conducto se facilit' la fuga de capitales privados, el Estatuo Cambiario restableci en Colombia el monopolio de divisas en poder del Banco de la Repblica y clausur el mercado libre de cambios. Este punto tiene un aspecto doctrinario muy importante. Aunque el restablecimiento del control de cambios se hizo a raz de diferencias muy speras con el Pondo Monetario Internacional, al no aceptar las autoridades colombianas la receta que se les quiso aplicar de devaluacin masiva y otras prescripciones usuales en ese organismo para prestar su cooperacin, el decreto de noviembre de 1966 y el Estatuto rescatan una idea original de Bretton Woods en el sentido de que si bien los pases miembros deben ajustarse a la libertad de los pagos corrientes y el Fondo les presta su cooperacin con el fin de cumplir ese objetivo, pueden dichos pases impedir los movimientos errticos de capitales. b) Al dotarse a la Junta Monetaria de facultades muy amplias para regular el mercado de divisas y su precio, se abandon desde 1966-67 el tipo de cambio fijo y se permiti que la cotizacin del dlar se fuera ajustando gradualmente a la realidad econmica. Este sistema de devaluacin gradual y no sbita en la que ha vivido el pas durante los ltimos quince afias lo ha precavido de los traumatismos que representa el cambio repentino de cotizacin del dlar, con las consecuencias polticas y sociales que las devaluaciones masivas aparejan. Desde 1931 el pas haba acogido en general el cambio fijo y las devaluaciones que ocurrieron en ese lapso (1938,1948,1951, 1957, 1962, 1965) estremec1an las bases de la marcha econmica y muchas veces pusieron en peligro la propia estabilidad social y poltica. En un pas con cambio fijo, los gobiernos usualmente se apegan a l por razones de prestigio y se mueven alrededor de su vigencia multitud de poderosos intereses que buscan su subsistencia. Los recientes episodios de Mxico y de Venezuela abonan esta afirmacin. De otro lado, la modificacin gradual del cambio permite el estmulo a las nuevas exportaciones. e) Se busc y se obtuvo prcticamente, a raz de la aplicacin por la Junta Monetaria de las amplsimas atribuciones que le confiri el decreto-ley 444 de 1967 (y este ltimo tambin es un aspecto que debe destacarse, o sea la inmensa flexibilidad que tienen hoy las autoridades del pas para dirigir la cuestin cambiaria), la unificacin de los cambios. En este particular, se reemplaz el impuesto representado por un menor tipo de cambio para las exportaciones de caf, que haba sido el tradicional instrumento para sortear las dificultades del mercado del grano, por un impuesto que fue inicialmente del 26 OJo sobre el precio de la exportacin, establecido en el art. 226, pero dando al exportador de caf el mismo tipo de cambio aplicable a las dems exportaciones, d) Igualmente en materia fiscal, se reemplaz la exencin de que gozaban los exportadores menores y que por la forma como estuvo diseado haba dado lugar a abusos, a inequidades y a que no cumpliera con la funcin de estmulo que se le haba asignado por el Certificado de Abono Tributario, calculado al momento de reintegro de las divisas y con el carcter de generalidad, para crearse as un efectivo instrumento de promocin a las exportaciones que ya tiene ms de 15 aos de vigencia 127 bis.
127 bis La ley 48 de 1983 y el decreto 3636 de 1984 refinaron el CAT, dndole mayor flexibilidad y adecundolo a las directrices del GATI. El estimulo recibi entonces el nombre de CERT (Certificado de Reembolso Tributario).

(1968), pgs. VIVII.

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'1
11

El CAT represent tambin, de otro lado, la creacin de un papel que, a diferencia de los tradicionales ttulos-valores gubernamentales que venan expidindose en Colombia hasta entonces, no redituaba un inters sino que renda una suma despus de transcurridos 180 das contados a partir de la emisin. La ndole del papel y el mecanismo utilizado para calcular su rendimiento, que es el mismo de los Treasury Bilis de Inglaterra y de los Estados Unidos, ha enseado al inversionista colombiano a medir la utilidad de su inversin no en trminos de rendimientos de un capital que l ha aportado, sino con base en una promesa futura del gobierno y del Banco de la Repblica de que pagar una suma calculada con base en el descuento inicial otorgado sobre el precio de compra del documento. Este mecanismo, conocido ya por los inversionistas colombianos, abre caminos muy promisorios para cuando puedan establecerse en Colombia verdaderas operaciones de mercado abierto, tan decisivas para un manejo gil y racional de la situacin monetaria. e) El conjunto de medidas representado por el cambio fluctuante, el CAT y la accin del Fondo de Promocin de Exportaciones fue decisivo para que Colombia pudiera superar la crisis cambiada de finales de los aos sesenta y alentar el surgimiento de las exportaciones menores. f) Estricta reglamentacin del ingreso de capitales extranjeros al pas, calificados por el Departamento Nacional de Planeacin, con el objeto de promover aquellos que convengan al desarrollo colombiano y de precaverse de las inversiones simplemente especulativas. En la nota 128 transcribimos el art. 10 de la ley 6" de 1967, que es un ejemplo de la precisin y flexibilidad que debe tener una ley de facultades extraordinarias,
128 Ley 6" de 1967 (marzo 15) por la cual se dictan disposiciones sobre el rgimen de cambios internacionales y comercio exterior, y se provee a la reforma de los sistemas de crdito para el fomento econmico nacional.

161

e igUalmente el arto 10 del decreto-ley 444 d 1967 ,. . las orientaciones doctrinarias del control d: b.que asi mismo .stenta con claridad cambios que ya se ha arrai ado . . ~am lOS en ColombIa. Este control de desde s~ expedicin en fa~tor ~~r SUf~~I~n~ttedmpo en nuestro pas, se ha constituido mor I e erensa de nuestra situacin externa.
7.9. EL DESARROLLO INSTITUCIONAL Y EL CLIMA DE BSTABILID CONSTITUCIONAL y ADMINISTRATIVA DE 1968 AD. REFORMAS

Pero no se limit la actividad gubern l . , comercio externo. Orient decidida d J"b actmenta a lo~ ~rentes. ca~blano y de y e I era amente el credito haca fines produca,

El Congreso de Colombia,
DECRETA:

g) A transfor~ar el impuesto representado ha or 1 ., , . la compra de los giros provenientes de la ex t .Y P a existencia de un cambio dferencat para a dichos giros en situacin igual a los orig' pOJ aCI n de caf, en otro que,. por su naturaleza, coloque S la gradual reduccin del impuesto paralelas :nl~ ~n I~s .r~st~ntes e~portaclOnes, con provisiones para a los convenios internacionales c~feteros SI' a mp .an aCI .n. e m~dldas que permitan dar cumplimiento h) A n recurnr a emisiones nflaciona . crear un fondo especial, que funcionar anexo I . r~as. de las exportaciones, y que deber estar facultado ara a Banco de la Repu~Jca, destinando al fomento a la exportacin; un sistema de seguros para las J;>. promover por lo~ medios ms adecuados el crdito externos; las operaciones de promocin y el opera~ones .con esta relaclonad~; el estudio de los mercados acceso a los mercados o para conservarlos en a~;o mancrero que s~ necesario en las etapas iniciales de promover, a su vez, la creacin de las entid~~ ~~~ruscas fluctuaCionesen I~s precios. El fondo podr mejor cumplimiento de sus funciones y para d es ~u c;:s ~ el_fJpresas que considere convenientes para el que a favor del pas puedan .resulta:. de lo ar a :ua a quidez y e~ms razonable empleo a los saldos d Para dotar de recursos al fondo de su:c:~er os e ~omerclO bi1a~erales. no mayor del uno y medio por ciento so~e el ~~~o~steII~er~l, ~I gobierno establecer una sobretasa el cumplimiento de sus funciones celebrar o . CIF e as .lm~ortaclOnes. El fondo podr, para del Banco de la Repblica y del' gobierno n~~[~~~~es de crdito interno y externo, con la garanta

l'

Arl, 1o._EI gobierno proceder a dictar un estatuto normativo del rgimen cambiarlo y de comercio exterior; para regular ntegramente la materia, y en l proveer: a) A reglamentar las facultades que sobre control de la transferencia de capital prev para los pases miembros la seccin 3' del articulo 6 del acuerdo sobre creacin del Fondo Monetario Internacional aprobado por la ley 96 de 1945; b) A reglamentar, con el objeto de que puedan hacerse efectivas normas sobre el control de transferencias de capital, y, en conformidad con el mismo acuerdo internacional citado en el literal anterior, la vigilancia sobre las transferencias de que tratan los puntos 1 a 4 del literal i) del artculo XIX de dicho acuerdo; e) A establecer la organizacin y los procedimientos adecuados para vigilar el funcionamiento regular del rgimen de cambios internacionales; y a sealar las sanciones que deban imponerse en los casos en que se viole dicho rgimen; d) A instaurar normas o a reformar las actualmente vigentes, para que la demanda inmediata y futura de cambio exterior pueda ser regulada con el objeto de impedir bruscas alteraciones -en el valor externo de la divisa nacional; e) A estimular el desarrollo de las exportaciones, dando especial consideracin a la necesidad de que el nivel general de los costos de produccin interna permita al pals mantener una razonable posicin competitiva en los mercados internacionales. No podr sin embargo el gobierno, en ningn caso, decretar la congelacin de los salarios; f) A coordinar las medidas sobre vigilancia y control del volumen y naturaleza de las importaciones y la poltica arancelaria COIllos planes de desarrollo agrcola, pecuario e industrial, con la limitacin de los consumos superfluos y- la prevencin del contrabando.

Decreto-ley 444 de 1967 (marzo 2.2)sobre rgimen de cambios internacionales y de comercio exterior. El presidente de la repblica de Colombia en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la' ley 6' de 1967,
DECRETA:

Captulo I Disposiciones generales , Art, 1. El rgimen de cambios internacionales d . , t~en~por objeto promover el desarrollo econmico y e ~~mercllo e~t~n?r que este decreto establece siguientes medios: y socia y e equillbrio cambiario a travs de los a) Fomento y diversificacin de las exportaciones' b))~provechamiento adecuado de las divisas disp~nibles' Control sobre la demanda de cambo exterior . ' y las operaciones especulativas; , particularmente para prevenir la fuga de capitales d) Estimulo a la inversin de capitales exrranle economa nacional; . J ros en armona con los intereses generales de la e) Repatriacin de capitales y reglamentacin de las i v . , . f) ~ogro Ymantenimiento de un nivel de reservas s f' . n ersiones colom?lanas en el exterior, y mternaclOnales. u retentes para el manejo normal de los cambio" Pargrafo. Las disposiciones del r' con este artculo. p esenre estatuto se mterpretarn y aplicarn de conformidad

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vos, mediante la creacin de los fondos Financiero Industrial, Financiero Urbano y de Promocin de Exportaciones que, conjuntamente, con la Corporacin Financiera Popular, vinieron a complementar el Fondo Financiero Agrario yel Fondo para Inversiones Privadas. Adems, el Estado intervena activa y directamente en la produccin a travs de un robustecido Instituto de Fomento Industrial. El instrumento conocido como "bonos de valor constante". trasladaba el ahorro representado por las reservas del Instituto de Seguros Sociales hacia la manufactura y la construccin; las tasas de inters eran relativamente bajas, como tambin lo era el ritmo de la inflacin que solo lleg a un promedio del 7.50/0 entre 1966 y 1970. y la poltica fiscal se manej con riguroso control de la expansin del gasto pblico y con el fortalecimiento de los ingresos ordinarios del Estado a travs de la reforma tributaria de 1967, de la creacin del impuesto ad valorem a la gasolina y al ACPM, el recargo del 1 1120/0 sobre el valor de las importaciones con destino al Fondo de Promocin de Exportaciones y la modificacin de otros instrumentos fiscales como el impuesto de remesas, el de viajes al exterior y el de ventas que se comentan en otros apartes de ese trabajo. De manera que el ministro de Hacienda de fines de la dcada pudo decidir con satisfaccin: "La casa est en orden. Se ha conseguido el saneamiento financiero, el saneamiento monetario- y el saneamiento fiscal. Las inversiones pblicas del gobierno nacional... se elevan de 2.059 millones de 1966 a 6.199 millones el 30 de junio de 1970 ... los dficits crnicos ceden el paso a consecutivos supervits fiscales, recursos estos del Balance del Tesoro que se han aprovechado para vitalizar las inversiones o atender a gastos de funcionamiento ... El crdito del Banco de la Repblica al gobierno nacional disminuye de $ 3.700 millones en 1966 a $ 2.584 millones en 1969. Desde 1967 no se utiliza el cupo en el Emisor"129. Ingredientes importantes de ese proceso de saneamiento y de desarrollo de las instituciones polticas y econmicas del pas de fines de la dcada fueron las reformas constitucional de 1968 y administrativa de 1968-70. La primera cre la figura de la emergencia econmica, crucial en el desarrollo fiscal posterior por cuanto servira de vehculo a, la expedicin de las reformas tributarias de 1974 y de 1~82-83. Instituy tambin el situado fiscal al cual hicimos breve alusin ms arriba y, sobre todo, fortaleci las competencias propias del ejecutivo en materia econmica, segn tendremos ocasin de revisar en el prximo captulo. Con base en estas y otras consideraciones que se podran agregar, puede decirse que la reforma de 1968 no se distingue por su contenido filosfico-doctrinario, como s se distinguieron las de 1886 y 1936, sino por su inspiracin funcional u operativa. Conjuntamente con la ley 21 de 1963 que cre la Junta Monetaria, con las reformas administrativas del 58 y del 68 y del precitado decreto-ley 444 de 1967 o Estatuto Cambiara, el Acto Legislativo nm. 1 de 1968 es el pilar sobre el cual se edifica una poltica econmica gil y coherente. En cuanto a la reforma administrativa: de 1968-70, estuvo dirigida a poner orden conceptual y prctico en las instituciones del Estado y en su funcionamiento. Aunque sigui fundamentalmente las pautas de la reforma administrativa precedente; se caracteriz por su impulso a la descentralizacin funcional en todos los niveles
129

~eI7stadt~' .el municipal, el departamental y el nacional. Segn veremos en el captulo l ' e ver IglllOS~ desarrollo de los institutos descentralizados en el pas es una d as n~tas ms saiJentes~: l~s fin.anzas pblicas actuales, como que en el nivel naciona~ iOSend OSI gradnd~s.mun~~lplOs disponen de recursos considerablemente superiores a e a a rrunisrracn central.

3. La dcada de los aos 70 8.1.

EL MARCO GENERAL: "AUSTERIDAD EN LA BbNANZA"

.Lo.s prime~os aos de la dcada del setenta se caracterizaron por alzas en el ?reClO mternaconaj del caf, por el uso intensivo del crdito externo Incr:mentos.de las exportaciones no tradicionales, todo lo cual llev a que~a~~~s~~~ vas l.n~ernaclOnales netas del Banco de la Repblica pasaran de US$ 175 millones e~ dlcl~mbre de 1971 a una cifra nunca antes alcanzada de US$ 345 '11 ano mas tarde. mi ones un Nat~ra!mente, el crecmento de las reservas exigi la adopcin de medir] contracconsras, buena parte de las cuales gir, como es costumbre en oca~ ;~ ~~~~~za, e~ to.rno a la regula in de los pagos a los cafeteros (ajustes ;aduales

fiscal. f~;ec:~ssa~~~e~~o;bs:~e;a:c~:e ~:sl~~~t~:;~~a~tt~l'd~~as

at,ac~ron el dficit

~;~~~:~c~:v;ra~e;te los dficit~ de los in~titutos descentral:~:~o~l,tl~~: ~~:~i:~~~ . re a rva autonoma los habla llevado a incidir pesadamente b el ~~neJo global de la poltica fiscal sin que el ministro del ramo pudo ~o re suficiente control sobre ellos. lera ejercer I ~~e, pu;s, la p.rimera poca de "austeridad en la bonanza" (segn la calific

~~~~~t::~~~:o~~~7:fac::t;:c~fo~:;a~~:%~~0;1~~~~;;~d~r;ae:;~: s:~:~~::i~:~ . . . sa onanza presion alzas en el nivel general de r . ongl~aron los nuevos niveles "normales" de inflacin in ter h ~ ecios que supenores al promedio de los ltimos aos de la dcada inr:~~. ~ra casi 10 puntos :=~~i~i~~~~st:?i~ ciclos espordico~ de crecimiento aceleradol~e~~~~~:~~~!~~~

en la inversin p~~~u~~~~:~~~~~~~~ne:!~~~~~~~onos:~~~::~:n corresp0n_dencia y hasta artificiales que por no estar originados en una'transforma~~~c~~os efl';lleros ~;5~ ~tr~~tu~a productva intern~ recuerdan los voltiles aos de la b~~:r:~:n~: . o na ecirse que los suceSIVOSauges de los ingresos externos en lo _ :ete~t~ d~sPlazan l~ poltica' gubernamental del desarrollo econmico hacia I~ ancra e a expansin monetaria originada en la acumulacin' len el ~ina~ci~miento del dficit fiscal o en el aumento del cr~~~:~I~: dt.ere.servlas, t extra msttuconal. s 1 ucrona y
no

~::S

A. ESPINOSA

VALDERRAMA

(1968),

pg.

IX.

R. LLORENTE

MARTiNEz

(1973),

tomo

1,

pg.

IX.

LAS

FINANZAS

PBLICAS

EN COLOMBIA

EN EL SIGLO

XX

164
, :i -,' ,. .,

ELEMENTOS

DE FINANZAS

PBLICAS

EN COLOMBIA

165

. t los comienzos de la dcada fueron testigos del principio del Por otra par e, . lb d Bretton Woods con todas derrum be del si.stem a.fincearntcI' ~~~!~!erpn:rcpl~j~a;~are~~:nteamiento inter~acionales: sus consecuencias e d m ,
b t d s n 1972 para futuras negociaciones "La crisis m?~etaria de .1971! las a~es se~ a s ade~ Este y del Oeste y las posibilidacomerciales; la visible aproxJmacl~e"~u~~:sa~~rcados, son algunos de los distint~vos des que se crean para _la .apertura ividouna etapa de transicin. Estamos presenciandel nuevo modelo econonuco. He~os v ospericad econmica internacional que se bas do el fin de la era de reconst~uccl ~ Yftr Woods que hicieron crisis y requieren carnen los principios del convem~ de r~d~~es de lo~ nuevos tiempos. La cotizacin del bios profundos adecuados a as rea di su valor inalterable en medio de sucesivas oro y de las monedas d.e reserva per lero.n de un mercado libre del metal: se adquiri devaluacio~es,. revaluaclOnes Y la \o~era~c:~idas de correccin no solamente deben apliplena conCienCia de q~~ lo~ con.tro e Y ue resentan permanentes situaciones de sucarse para paises deflcJtanos sino da !os tnera est claro que el financiamiento del pervit de sus balanzas de pago; e.l?ua milateral de los paises ricos sino que deben desarrollo no de?e dejarse ~ la Idec;:I~~rr~~~in automtica de la liquidez internacional adoptarse mecarnsmos que vmcu en "13! a las necesidades del financiamiento del desarrollo .

8.2.

DFICIT

FISCAL,

CRDITO

EXTERNO

Y MEDIDAS

TRIBUTARIAS

y continuaba el ministro, ~ubray~nd.ocm~ se ini~~ ~:~i~~u~~~a~n~~~~e~~~ po~a de proteccionismo.ge la.m~t~~~~~~~t~:r:fl:~:n y flexibilidad de las tasas naclOnabl<:s; de prveeoru~uaPaac;u~ti~~~~rla jerarquia atribuida hasta entonces al objetivo de cam 10 que del desarrollo econmico:

le

t d 1'971 el gobierno del presidente Nixon anunci un conjuntode En agos o e . ' d troversia y que fueron la demostracon medidas severas que dieron ~g~r ~t hO~ ~o:n Se suspendi la convertibilidad del dlar ms evidente del fm de la era e re on . nto sobre la mayor parte de las mportacioa oro; se estableci? un gravam;n. del 10 PO:oc~or ciento los programas de ayuda externa. nes a Est,ados UUldo~.Y. se ~e UJO;.~;:~ en Washington el Acuerdo de Smithsonian, pac" Meses ~~s Jal~t~~~1 s~C~~d[~~!~O~ los tipos de cambio de las principales mdoned,as, ~eto en vir u .c I dl revalundose el yen y otras monedas e paises mvalundose en casi un 8OJ0c;le.o ar y . nto un reajuste del 16070en el poder de compra dustrializados lo cual pro UJO en conju didas en su rea de influencia, como el externo del dlar y de otr~s monedas tco~;r~~i~os a las alzas de precios de los principapeso colombiano. Estos reajustes mo~e an l~ ue se denomina la inflacin importada, les pases proveedores, ha~ ga~.ftn~:~t~ qU~ surge en los trminos de intercambio y ~~an~c~~~~~a,c~~~ ~~ep~ese:t~~s~n;:na elevaci? propo.rcional,~~}oS tros productos de exportacin en los mercados mternaclOnales. precios de nues.

bien haba entrado en vigencia el Acuerdo del ~mithsonian que cita el o .' ran alza en los precios del petrleo con sus miniSltrodcuan~~st~c::~;c~~~[~mee~~1 ~omercio y en los flujos de capitales internaciosecue as e real '. t os A partir de este momento y hasta I de elevacin de los precios In ern . .. d i t na e~ y d I 80 habran de influir ampliamente en la estabilida 1U erna comienzos e os a os y externa del pe.so colombiano.
!

Por otra parte, seria injusto decir que la poltica gubernamental se limit a la administracin de la bonanza para prevenir el desbordamiento de la inflacin. En realidad, el gobierno lanz programas de gasto pblico destinados al pequeo productor, a la empresa familiar, a la microempresa, etc. y canaliz cuantiosos fondos a travs de las juntas de accin comunal, todo ello con el objetivo de restablecer la credibilidad de los partidos polticos tradicionales que se haba menoscabado en la eleccin presidencial inmediatamente precedente'. Para atender esos gastos y controlar el dficit fiscal, dict el Estado medidas en materia impositiva y contrat emprstitos internacionales. Lo que no significa que hubiera sujetado sus polticas a la atencin de la situacin estrictamente coyuntural; por el contrario, se ocuparon tambin los gobiernos de comienzos de la dcada de consolidar y desarrollar las instituciones fiscales creadas en los aos sesenta y de poner paulatinamente en prctica las recomendaciones de la Misin Musgrave. Las providencias adoptadas a partir de comienzos de la dcada del setenta y hasta la expedicin de la reforma tributaria de 1974 pueden agruparse as: -Disposiciones y polticas de consolidacin de los instrumentos constitucionales y tributarios creados en afias anteriores, tales como el impuesto a las ventas, el impuesto a la gasolina, el situado fiscal, el Certificado de Abono Tributario y la aprobacin de la primera ley marco del rgimen arancelario o Marco de Aduanas (ley 6" de 1971). Se discuti tambin un proyecto de Cdigo Tributario que no fructific; -Disposiciones o proyectos encaminados a desarrollar algunas de las recomendaciones de la Misin Musgrave, tales como el desmonte del impuesto complementario de exceso de utilidades, la introduccin de elementos de progresividad en el rgimen de exenciones personales del impuesto sobre la renta, la discusin de la tasa educativa o sobretasa del impuesto predi al con destino a financiar la educacin, la renta presuntiva para el agro y la modificacin de la tributacin de las sociedades en materia de impuesto a la renta; -Determinaciones encaminadas a elevar el gasto pblico y contrarrestar el dficit fiscal, tales como las modificaciones al impuesto a las ventas, el aumento de las tarifas de] impuesto de timbre nacional, las variaciones de la base sobre la cual se calcula el impuesto a la gasolina, la contratacin de crdito externo y el nuevo Estatuto Orgnico del Presupuesto Nacional (decreto 294 de 1973). Fue, pues, un perodo de maduracin de las instituciones recientemente creadas y de experimentacin con otras nuevas, algunas de las cuales sentarn los precedentes que sirvieron de base a la reforma de 1974, esta s claramente influida por la Misin Internacional encabezada por el profesor Musgrave. A continuacin examinamos brevemente la orientacin fundamental de la poltica fiscal de esos aos, a partir del contenido de las medidas y de las consideraciones que las justificaron. En materia de impuesto sobre la renta se expidi la ley 6" de 1973que prolong, una vez ms, los estimulas tributarios a las sociedades annimas. Inici tambin
lJ3

1)1

Ibid.,

132 Ibid.,

pgs. IX-X. pg. x.

Ibid.,

pgs. xvu-xvur.

ii.

166

ELEMENTOS

DE FINANZAS

PBLICAS

EN COLOMBIA

LAS

FINANZAS

PBLICAS

EN COLOMBIA

EN EL SIGLO

XX

167

esta misma norma el desmonte del impuesto complementario de exceso de utilidades que habiendo sido creado por la reforma de 1935, sera finalmente abolido por la del ao 74. Introdujo, por ltimo, ingredientes progresivos en el clculo de las exenciones personales del impuesto sobre la renta. Ms que la consi~er~~in tcnica de estas medidas, conviene que examinemos la manera como fueron justificadas por el gobierno, pues sus encontrados objetivos (ver captulo IV) debieron ser objeto de un cuidadoso balance a la vez poltico ~ econmico. En palabras ?el ministro de Hacienda de la poca, las reformas al Impuesto sobre la renta teman que reflejar un cierto equilibrio entre la redistribucin del ingreso y el crecimiento econmico:
" ... el sistema tributario debe consultar, por lo menos, dos objetivos bsicos: ampliar la base tributaria para lograr una ms justa distribucin de la carga fiscal, e introducir algunas modificaciones en el rgimen impositivo para estimular el .d~s.arrollo del pais en forma ms slida, y para aprovechar los nue~os recursos y poslblil.dades que se presentan en el actual perodo de bonanza. econmica ... (Es) p.or asl decirlo el resumen de toda una filosofa en el campo tributario, dado que SI bien las exigencias del crecimiento econmico obligan a las autoridades a tomar medidas que ~uscan dis.traer del consumo gran proporcin de recursos, especialmente en el sector privado, a flll.~e invertirlos en la infraestructura econmica y social necesaria para el desarrollo, tambin es evidente que ... en el momento de recaudar ingresos fiscales debe estar presente el principio de la ms severa equidad... .,. . "Para plasmar tales ideas, y consciente de que la capacidad fl~cal del pais est.a en funcin del nivel absoluto del ingreso por persona y que en realidad la carga tributaria afecta en forma inequitativa a los contribuyentes cuya renta proviene del trabajo el gobierno prosigui en el empeo de lograr una rpida definicin del Congreso en lo relativo al aumento de las exenciones personales ... "134.

mnimas condiciones para su operatividad, lo cual solo se logra despus de evaluar las condiciones polticas, econmicas y sociales de la coyuntura en la cual se vive. "Tericamente puede resultar manifiesta la conveniencia de limitar talo cual privilegio; tambin puede aparecer oportuno, desde ciertos puntos de vista, reformar de manera ms drstica los distintos estatutos normativos que regulan las relaciones del Estado con los contribuyentes; con todo, en ms de una oportunidad se ha demostrado que es preferible la accin cautelosa al impulso reformista.

"
"Quizs uno de os problemas ms complejos que ofrece la cuestin fiscal a la poltica econmica general, es el manejo de los incentivos. A juicio de los especialistas, su eficacia depende de la existencia de un ambiente propicio para la inversin privada. La obligacin tributaria, anotan, es uno de los tantos factores que se tom en cuenta al estudiar una inversin; aunque es un aspecto importante, no es el primordiaL. En etapas de desarrollo de la industria, las exenciones deben reemplazarse por incentivos ms selectivos, como las asignaciones de inversin que se relacionan estrechamente con la renversinvt->.

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I i

Con relacin al difcil tema de las exenciones o privilegios fiscales, que segn vimos haban sido creados masivamente por la reforma de 1960 con vigencia inicial de diez aos y haban sido luego prolongados en 1969 por un perodo adicional de tres aos el ministro se mostr consciente de los diversos estudios que venan demostrando su ineficacia, inequidad e inconveniencia entre otros los de la misma misin Musgrave; pero, dentro de la tnica de consolidacin de las instituciones fiscales y ante el temor a las posibles consecuencias de rupturas abruptas d~l. orden tributario preexistente, el gobierno resolvi prolongarlos una vez ms. Regiran entonces hasta la reforma de 1974, cuando fueron eliminados solo para ser restablecidos nuevamente por medidas de 1977, 1979 Y 1982-83. Dijo el ministro con relacin a la prolongacin del ao 73:
"Muchas han sido las discusiones y mltiples los argumentos utilizados en contra de los estmulos tributarios: se dice, por ejemplo, que son causa pri~c~pal. de la ev~sin y factor de desarrollo para aquellas actividades que no. go.zan de pn~lleglOs especiales. Presumiblemente, mucho hay de cierto en estas apreciaciones, mxime cuand? se ~a comprobado el mal tan grave que causa a la ec.o~om.a ~l fenmeno de la ev.asln; Sin embargo, pienso que no siempre se dan los requlSIto~ indispensables ~a.ra realizar transformaciones profundas en la estructura tributaria I_J~clOnal,p.u~s es.suflcl~ntemente co~ocido que todo lo que toca con la creacin, supresin o modificacin de Impuestos exige

Fue as como, entre varios otros incentivos, 'el pargrafo 1o del art. 3 de la ley 6 de 1973 eximi del pago del impuesto complementario de exceso de utilidades a los contribuyentes que invirtieran la suma correspondiente a dicho gravamen. Otro ac pite que refleja bien la actitud fiscal del gobierno y las necesidades y apremios de la hacienda en aquella poca es el crdito pblico, particularmente el crdito externo. En efecto, ante el dficit fiscal y la imposibilidad e inconveniencia de dar un brusco viraje a la estructura fiscal, las autoridades optaron por conseguir fondos en los mercados de dineros domsticos e internacionales en volmenes nunca antes obtenidos ni perseguidos por el gobierno nacional. Con respecto a los mercados externos, el gobierno se apoyaba en que la buena situacin cambiaria le abra al pas las puertas de la banca privada extranjera, no obstante las difciles circunstancias por las que atravesaba el sistema financiero internacional hacia comienzos de los setenta. Deca el ministro de Hacienda, al plasmar en su Memoria la filosofa que anim esta proyeccin del gobierno colombiano hacia los centros financieros internacionales y que, como bien lo anticipaba, habra de repetirse con algunas interrupciones en aos posteriores:
"La politica de crdito pblico ha sido centro de nuestra gestin ministerial. Distingue esa poltica varios objetivos, algunos derivados de consideraciones tericas y de validez permanente que expondremos luego, e inspirados otros en peculiares circunstancias que hemos debido afrontar, y a los cuales. nos referimos enseguida. "En primer trmino, quisimos que la poltica de crdito externo asegurara la continuidad en la ejecucin de los planes de desarrollo, y por eso conseguimos, con gran esfuerzo poltico, las autorizaciones para emprstitos ms cuantiosas que haya obtenido gobierno alguno. En segundo lugar, orientamos nuestro esfuerzo a vincular el nombre de Colombia a los mercados internacionales de capital, en previsin de das futuros, cuando el crdito externo otorgado en condiciones concesionarias haya desaparecido o disminuido sustancialmente ... Frente a la crisis monetaria internacional, los nuevos crditos fueron usados en pagar deudas en oro contradas con el Fondo Monetario Internacional, lo que protege a Colombia de nuevas prdidas por el alza en el precio de dicho
115

1)4

Ibid.

lbd.,

tomo 1, pgs. 28-30.

168

ELEMENTOSDE FINANZAS PBLICASEN COLOMBIA

metal. Finalmente, las operaciones que hemos en la poltica presupuestal, pues permitieron habamos previsto la atencin de importantes blecimientos pblicos. "Vistos as los propsitos inmediatos de mos ahora a referirnos a los fines generales realizado introducen un factor de orden reemplazar otros crditos con los cuales gastos del gobierno y de algunos estanuestra poltica de crdito pblico, y permanentes. pasa-

LAS FINANZAS PBLICAS EN COLOMBIAEN EL SIGLO XX

169

"
"Frente a las diferentes alternativas posibles para arbitrar recursos destinados a financiar programas de inversin, elegimos la de contratar emprstitos, que 'constituyen uso actual y anticipado del ahorro presente y futuro, externo e interno. Hemos procedido as buscando una justa distribucin en el tiempo de la presin fiscal originada en la necesidad de pagar las inversiones pblicas que requieren continuidad de nuestro desarrollo ... Como tuvimos oportunidad de aualizar. .. , con el uso del crdito externo fortalecimos la balanza de pagos, para suplir las fallas estructurales de nuestras relaciones econmicas con el sector externo ... Las series histricas relativas a la cuenta corriente de nuestra balanza cambiaria reflejan un crnico desajuste. El aporte de la financiacin neta del crdito oficial ha sido definitivo para restablecer el equilibrio )' para asegurar un nivel de reservas compatibles con las necesidades de importacin del pas"136.

en una nueva .estructu:a orgnica de su Banco Emisor en donde desaparece prcticamente el capital particular. En lo que es una frmula muy propia de Colombia se reno~ el contrato s?cial por un trmino de 99 aos, se puso fin al tab que en l~ decada de los veinte haba motivado una participacin importante de los p~rtlcular~s en el capital accionario y se mantuvo sin embargo la figura de sociedad m~t~ mediante la presencia simblica del capital particular en esa sociedad annima. ASimismo, el proceso de redefinicin del contrato y de la naturaleza del Banco obedece a un expediente muy colombiano cual es el de la participacin democrtica de las tres ramas del poder pblico hasta llegar a una solucin final acorde con la Constitucin Poltica y con el carcter pblico de las funciones 'asignadas al Banco Centralue. 8.4. EL PLAN DE DESARROLLOY LA REORIENTACIN DEL AHORRO y LA INVERSIN El gobierno del pr;sidente Pastrana Barrero lanz tambin un ambicioso plan de des~rrollo ~u~ ~ab:la de transformar la estructura financiera del pas y llegara a n:onentar signicativamente el ahorro y la inversin. Como es bien conocido, eleje ~e ese plan ~e desarrollo, conocido con el nombre de "Las Cuatro Estrategias" e inspirado principalmente en los planteamientos que haba formulado diez aos atrs el profesor.~. CURRIE, ~n la precitada "Operacin Colombia", gir en torno. de una actividad especca, la vivienda, y de un instrumento monetario la Unidad de ~~der Adquisitivo Constante, UPAC. Esa concentracin de los recur~ sos en una actividad aparentemente atrasada dentro de la dinmica de la economa contempornea, pero para la cual Colombia es bsicamente autosuficiente adems de que repercut~ signi!icativamente sobre el resto de la actividad productiva y sobre el empleo del pa~s, estimulando a la industria y al agro, era una de las ideas centrales de los plant,eamlentos de big push o de "crecimiento con desequilibrio" que haba e~bo.zado decadas atrs el profesor CURRIE en sus planteamientos tericos intervenclO.mstas, ta? cercanos como lo hemos anotado a las ideas keynesianas aunque quizs anteriores a estas. .El!esorte. del plan, desde el punto de vista de la captacin de ahorros, consisti en d!senar un lllstrument_? que garantizara tasas reales de inters a los ahorradores, ?artlc~larment~ al pequeno ahorrador, y que fuera al mismo tiempo gil y de.liquidez Inn:edlata. Ese mstrum~n.to, el UPAC, fu~ entonces canalizado a travs de las corpora~lOnes de ahorro y v.lvlenda, en lo que lleg a ser nna novedad profundamente exlto.s~ para la absorcin de recursos destinados a financiar programas masivos de VIVienda.

8.3. LA REFORMADEL BANCO DE LA REPBLlCA Otro captulo que se cumple tambin en estos aos iniciales de la dcada del setenta es la transformacin del Banco Emisor. Como ya lo vimos en las pginas iniciales de este captulo, el Banco de la Repblica fue fundado en 1923; en 1963 se trasladaron a la Junta Monetaria buena parte de las funciones monetarias y crediticias que venan siendo competencia de la Junta Directiva del Emisor. Al fundarse el Banco de la Repblica como Banco Central, y ante el temor general de que quedara exclusivamente en manos del gobierno, se neg a una frmula transaccional en virtud de la cual se lo organiz como una sociedad annima con participacin del gobierno, los bancos nacionales, los bancos extranjeros y los particulares, todo ello con una fuerte injerencia del sector privado. Naci, pues, como ente de derecho privado, creado por contrato y titular o concesionario del servicio pblico de emisin de moneda por un trmino de 20 aos. A partir de entonces el Banco fue objeto de sucesivas transformaciones en la constitucin de su capital y en la composicin de su Junta Directiva, las ms importantes de las cuales tuvieron lugar en 1931 y 1951137. Para 1973 se cumplan ya 50 aos de la existencia del Banco y era necesario renovar el contrato con el Estado de manera que se garantizara la continuidad de este organismo decisivo para la marcha del pas y la conduccin de su poltica monetaria. Con base en un proyecto de ley presentado por la administracin del presidente Misael Pastrana Borrero, de reformas que al primitivo proyecto le introdujo el Congreso, de la declaratoria de inexequibilidad de buena parte de la ley 7" de 1973 expedida al respecto y, finalmente, de reproduccin de bnena parte del texto de esta ley por medio de los decretos 2617 y 2618 de 1973, el pas se puso de acuerdo
116

8.5. LA EMERGENCIAECONMICAy LA REFORMATRIBUTARIADE 1974 Para. 1974 la situacin de cr!sis fiscal se agudiz. El gobierno del presidente Lpez Michelsen, deseoso de evitar el recurso al crdito externo para financiar
138

Ibld.,

tomo Il, pgs. 175-176.

ALVIAR

137 Cf.

O.

(1967).

Cf. R.

LLORENTE

MART{NEZ

(1973).

170

ELEMENTOS

DE FINANZAS

PBLICAS

EN COLOMBIA

LAS FINANZAS

PBLICAS

EN COLOMBIA

EN EL SIGLO

XX

171

el presupuesto, decret entonces, por primera vez e~ el pas, e~estado de emer~en~ia econmica y en uso de las facultades que este confiere al presidente de la Repblica expidi la reforma tributaria de ese ao. , El ministro de Hacienda, Rodrigo Botero Montoya, habl al pais el 18 de octubre de 1974 para puntualizar la gravedad y la urgencia de la situacin fiscal y para anunciar un viraje en lo referente a la poltica de endeudamiento externo: "El problema fundamental de la economa colombiana en 1974, el problema fundamental al cual se enfrenta la nueva administracin, es el de la inflacin '.El increment? desmedido en el nivel de precios tiene graves implicaciones sobre el mecamsmo econmico. Este problema, que se ha originado fundamentalmente en el defi.citfiscal de aos anteriores, est causando dos efectos nocivos: la reduccin de los salarios reales y la perturbacin de las exportaciones,.. . "La inflacin viene adems creando una situacin de inequidad tributaria, afectando en especial a aquellas personas que derivan sus ingresos del trabajo, debido a que, .corno efecto de un aumento en los salarios monetarios, el contribuyente pasa a tan fas de tributacin ms altas ... "El dficit fiscal, al cual me he referido, nos enfr~nta al siguiente dilema: reducir drsticamente el gasto pblico, con un imp.acto n~clvo sobre el nivel de empleo y sobre todas aquellas actividades que la comumda~ ex~gey.que deben cubrirse fundamentalmente a travs de los gastos del Estado; o seguir fma,ncI.ando los ingresos del gobierno a travs de emisin de billetes del Banco de la Repblica, o a travs de financiamiento externo, acudiendo al mercado de euro dlares , lo que implicara tambin incrementar la cuanta de billetes en circulacin, aumentndose las . . d t "139 presiones inflacionarias con los efectos nocivos menciona os an teri enorrnen e . Se buscaba, pues, atender el gasto pblico con recursos ordinarios del Esta~?, de acuerdo con las doctrinas econmicas ms ortodoxas, segn tendremos ocasin de exponer en el captulo IV. Esa misma ortod~xia se reflejaba, segn he~os visto ms arriba y tendremos oportunidad de exammar nuevamente ~n el ca~ltulo VI, en el diseo tcnico de la reforma, particularmente en lo concerniente al Impuesto sobre la renta.' . La reforma modific el impuesto sobre la renta y complementarios de person~~ naturales y de personas jurdicas, ampli el impuesto sobre la ventas, concedi amnistlas por uno y otro concepto fiscal, revitaliz el impuesto sucesoral ylo puso en armona con el impuesto sobre la renta y estableci algunos recargos a los impuestos sobre el comercio exterior. . . En cuanto al impuesto sobre la renta de las personas naturales, las medidas del 74 eliminaron prcticamente el rgimen de exenciones y lo sustituyeron ~or la figura de los descuentos de los cuales hablaremos en el captulo VI de est7 trabajo, Elevaron considerablemente las tarifas, con el agravante de que no, previeron que con el transcurso del tiempo la depreciacin de la moneda elevana los ingresos nominales de las personas y las desplazara hacia tarifas superiores sin que ~uera mayor su nivel de bienestar o de capacidad de pago. Segn veremos en el mismo captulo VI, esta deficiencia habrla de ser corregida l~ 17yes 19 de 1976 y 20 de 1979, Robusteci esa reforma los mecanismos de Imposlcln Y de control de la doble tributacin de las sociedades y de sus socios, acentuando las diferencias en el tratamiento que se da a las sociedades de personas y a las sociedades de capital.

1.
:1

por

! .
I

139

R. BOTERO

(1981),

l. '11,

pgs.

65-66.

Quizs los instrumentos que mejor plasmaron la filosofa de la reforma del 74 lo fueron la renta presuntiva sobre el patrimonio y la abolicin del rgimen de incentivos. Ambos son mecanismos destinados a extender el mbito de la tributacin a todos aquellos que obtienen rentas y segn su nivel de rentas. Y esa fue justamente la orientacin predominante de la reforma: gravar neurralmente a todas las personas naturales o jurdicas, independientemente de su contribucin al desarrollo econmico y en general, con abstraccin de las dems polticas sociales y econmicas del Estado. Neutralidad estatal frente a la asignacin de los recursos y elevacin de estos fueron los propsitos prioritarios del ao 74 y ambos confluyeron en la bsqueda de una base tributaria ms amplia, que cobijara por igual a todas las personas que incurrieran en el hecho gravable. Fue as! como se sometieron las empresas industriales y comerciales del Estado al gravamen del impuesto sobre la renta. Para asegurar la contribucin de aquellos grupos a los cuales resulta difcil establecerles su verdadero nivel de renta, como sucede con los agricultores y ganaderos, la renta mnima se calcula con base en un porcentaje del patrimonio del contribuyente (vase captulo VI). Es la denominada renta presuntiva que ya haba sido contemplada en dcadas anteriores para el agro, que haba sido nuevamente propuesta por la Misin Musgrave en la dcada del sesenta y que haba sido adoptada para el sector primario por la ley 4" de 1973. Con el mismo espritu de ampliacin de la cobertura o base gravable se eliminaron los estmulos o exenciones que haban sido establecidos principalmente por la reforma tributaria de 1960 con miras a promover el modelo de desarrollo econmico que se buscaba por aquella poca. Se interrumpi de esa manera una larga trayectoria de la estructura fiscal colombiana; sin embargo, esa trayectoria de la institucin de los estmulos fiscales revivira a los pocos aos, principalmente con la expedicin de las leyes 54 de 1977 y 20 de 1979. En materia de impuesto sobre las ventas, la reforma del 74 prosigui el camino de consolidacin y de ampliacin de este tributo mediante la incorporacin de la compra-venta de servicios a la base sobre la cual recae la imposicin (vase captulo vi). A la postre la reforma no produjo los incrementos esperados en los recaudos. Inicialmente el producto del impuesto sobre la renta se elev, dando la impresin de que las medidas del 74 arrojaran los resultados esperados 'e imprimiran nueva dinmica a la tributacin directa. Pero a partir del segundo ao de vigencia de la norma ces el atractivo de la amnista que haba movido a muchos ciudadanos a poner en orden sus cuentas con el Estado. Por otra parte, el crecimiento de la tasa de inflacin en los aos siguientes llev a los contribuyentes a tarifas considerablemente elevadas de tributacin, lo que dio lugar a una reaccin generalizada en trminos de elusin y evasin del gravamen sobre la renta. Este desenlance imprevisto condujo a una situacin de recurrente dficit fiscal no obstante la vitalidad demostrada por el impuesto a las ventas a partir de la reforma. Por fortuna, el panorama cambiario y de comercio exterior cambi bruscamente a partir de junio de 1975, cuando los precios internacionales del caf comenzaron a ascender en lo que habra de ser el comienzo de una bonanza de divisas ms acentuada y duradera que la de comienzos de la dcada o que la de 1953-54. Esta nueva bonanza habra de desplazar la preocupacin de las autoridades econmicas de lo fiscal a lo monetario,

!.

172

ELEMENTOS DE FINANZAS PBLICAS EN COLOMBIA

LAS FINANZAS PBLICAS EN COLOMBIA EN EL SIGLO XX

173

habra de postergar el desasosiego tributario hasta comienzos de los aos ochenta (cuando se expide la reforma tributaria de 1982-83)y habra de reorganizar la estructura de ingresos pblicos en favor de los recaudos indirectos, principalmente los derivados del auge en las reservas y en el desarrollo del comercio exterior, en menoscabo de la importancia que en las ltimas dcadas haba alcanzado la tributacin directa. Pero antes de exponer esas dos nuevas etapas de las finanzas pblicas, la que se extiende a lo largo de la segunda mitad de la dcada de los setenta y se halla asociada a la bonanza cambiara, y la que comienza hacia 1982 y se deriva de la cada en el comercio exterior y en los ingresos de divisas, conviene que enunciemos, as sea tangencialmente, otras medidas de la administracin Lpez Michelsen que dejaron consecuencias en el campo de la hacienda. Lugar destacado merece la preocupacin del gobierno con el debilitamiento reiterado de los fiscos seccionales. En la conviccin de que se trataba de una cuestin de mayor envergadura, que tocaba incluso algunas de las fibras ms ntimas de la Carta del 86, propuso el gobierno la adopcin de una reforma constitucional por la va de una Asamblea Constituyente que se ocupara con agilidad y con fundamentos de esta materia. Como esa propuesta fue hallada inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia, el tema hubo de ser pospuesto para una futura definicin poltica que restructure orgnicamente las relaciones fiscales intergubernamentales en el pas. Quedaron, no obstante, numerosos estudios emprendidos por el Departamento Nacional de Planeacin alrededor de 1976, al igual que los llevados a cabo por otras entidades pblicas o privadas, todos los cuales habran de aportar luces a la Misin de Finanzas 'Intergubernamentales que se designara bajo la siguiente administracin del presidente Turbay Ayala y a la reforma de los ingresos departamentales y municipales aprobada por el Congreso Nacional en virtud de iniciativa del gobierno de Belisario Betancur que le sigui en turno 140. Dejaron igualmente consecuencias fiscales los planes de Desarrollo Rural Integrado (DRI) y de Alimentacin y Nutricin (PAN) que con amplia participacin del crdito externo de fomento emprendi el gobierno como parte 'esencial de su poltica de promocin del pequeo campesino rural y de sus propsitos de "cenar la brecha" entre los niveles' de vida y las condiciones de produccin del campo y de la ciudad ..Y, en efecto, las estadsticas disponibles sobre distribucin de ingresos indican que ese acercamiento en los niveles de ingreso est ocurriendo desde entonces, particularmente entre los estratos medios y bajos de las zonas urbanas y rurales!". 8.6.
LA ACUMULACIN DE DIVISAS Y LA APERTURA DE LAS IMPORTACIONES

El panorama econmico de los aos inmediatamente siguientes a la emergencia econmica de 1974 estuvo dominada por las favorables situaciones cambiaria y de comercio exterior. Las heladas ocurridas en el Brasil a mediados de la dcada tuvieron repercusiones sobre los precios tan marcadas como las de 1953-54 pero de vida ms prolongada que estas. El precio del caf alcanz en abril de 1977
140 141

Ver al respecto las referencias citas en F. A. E. SILVA (1982).

ROJAS

(1983).

la cifra nunca antes lograda de 3.65 dlares la libra, un precio tres veces superior al que tena el grano en 1975. Los registros de exportacin del caf pasaron de 680 mllones de dlares anuales en 1975 a 1000 millones en 1976, a 1500 en 1977 y a 2000 en 1978. El primero de enero de este ao el caf solo se cotizaba ya a 2.05 dlares la libra; doce meses ms tarde cerrara a 1.73 y desde febrero de 1979en adelante girara alrededor de 1.30 dlares la libra, con menores y ocasionales fluctuaciones. Paralelamente a esta bonanza cafetera de la segunda mitad de la dcada, el pas experiment crecientes ingresos de divisas por conceptos distintos a las exportaciones, aunque algunos de estos nuevos conceptos se disfrazaron de exportaciones menores con el objeto de legitimar su ingreso al pas y de beneficiarse de paso' del incentivo del CAT y de las superiores tasas de cambio del mercado oficial con relacin al mercado negro. Entre tales conceptos se mezclaron, en proporciones difciles de precisar, las remesas de divisas de parte de los migrantes colombianos que obtienen ingresos en el exterior, los pagos en moneda extranjera que dejan los turistas que visitan al pas y los pinges frutos del cultivo y del trfico ilegales de marihuana, cocana y otros productos del mismo gnero. A diferencia de lo sucedido con la bonanza de los aos cincuenta en esta ocasin el pas opt por ahorrar buena parte de las divisas adicionales, no 'obstante las presiones inflacionarias producidas por el masivo e inslito ingreso de divisas. El Estatuto Cambiario de 1967demostr ser una herramienta adecuada y conducente, tanto para las pocas de escasez de divisas como para los das de abundancia de ellas. El prudente manejo gubernamental permiti entonces la acumulacin de reservas que llegaron a la inusitada suma de 5.500 millones de dlares a fines de 1981. Esas divisas dieron al pas una slida situacin en los mercados internacionales de mercancas y de dinero, lo que a la sazn distingui a Colombia del resto de los pases latinoamericanos en los difciles comienzos de los aos ochenta, caracterizados como estn por la insolvencia, las restricciones crediticias y del comercio internacional y las manipulaciones competitivas de las tasas de inters y de cambio. Sin embargo, esa poltica, que lleg a demostrar sus bondades un lustro ms tarde, no estuvo libre de costos. Los costos consistieron principalmente en las enormes presiones inflacionarias que hubo de soportar el pas, en el resquebrajamiento del aparato financiero orientado a la industria y a la agricultura y en la distorsin de la estructura tributaria. Ntese, en primer lugar, que la disponibilidad de divisas puso en contacto ntimo a la economa nacional con la internacional. Fue necesario regular los instrumentos cambiaras y crediticios de manera que estuvieran a tono con las tasas de inters real que venan imponiendo las autoridades monetarias de otros pases. y cuando, por alguna razn, no se vigilaba celosamente esa indispensable simetra, el pas se vea inundado por divisas adicionales que venan en bsqueda de rendimientos reales superiores a los predominantes en las naciones vecinas y hasta en las naciones avanzadas. .' ... Esa condicin de pas capaz de mantener un intercambio permanente de divisas combinada con la reforma crediticia de mediados de los aos setenta, destinada a eliminar los subsidios y a permitir que el libre juego de la oferta y la demanda

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fije el precio real del dinero en el mercado, todo ello en medio de fuertes presiones a la expansin monetaria como consecuencia de las bonanzas de monedas extranjeras que llegaban al pas y no de una irrigacin planificada del crdito en favor del desarrollo de la inversin productiva, expansin que por tanto no hallaba conductos f1udos de comunicacin con los sectores agrario e industrial, sentaron las bases para una etapa de altos rendimientos financieros y especulativos y de bajo crecimiento de la inversin y de la produccin. En tales condiciones, la prioridad asignada por las autoridades monetarias a la lucha contra la inflacin solo repercuta en mayores elevaciones de las tasas de inters, que venan a reforzar el crculo vicioso de flujos de divisas en bsqueda de altos rendimientos financieros altos rendimientos reales para el ahorro con miras a controlar las presiones inflacionarias. Los instrumentos gubernamentales de poltica crediticia y cambiara creados o revitalizados en este perodo, y principalmente los certificados de cambio y los ttulos de participacin, alIado de las UPAC, coparon prcticamente el movimiento de las bolsas de valores y absorbieron la mayor parte del ahorro monetario disponible. Numerosas personas cuestionaron esta costosa poltica de acumulacin de divisas y llamaron la atencin de los gobiernos de la segunda mitad de la dcada sobre el rumbo a seguir. Haba quenes recomendaban la suspensin o abolicin definitiva del control de cambios con miras a evitar la conversin forzosa de moneda extranjera en moneda nacional y el desbordante crecimiento de la base monetaria originado en ese fenmeno. Otros sugirieron la conveniencia de estatizar o nacionalizar algunas de las fuentes de divisas' su producto, cosa que rechazaron categricamente los gobiernos con el argumento de que el caf era de los cafeteros y de que era prudente alimentar los fondos y recursos propios de este gremio en previsin de futuras dificultades de precios y de mercados para el grano nacional. En fin, no falt quien aconsejara acelerar el gasto de las divisas acumuladas, no solo mediante la agilizacin de los pagos al exterior sino tambin a travs de mayores importaciones de bienes y servicios, un curso que el pas ya haba conocido en el manejo de la bonanza de los aos cincuenta. Mas el manejo gubernamental de las reservas fue siempre prudente. Aunque los gobiernos prestaron odos a la filosofa de corte predominantemente librecambista que imperaba en el mundo, y en su discurso de poltica econmica anunciaron reiteradamente la conveniencia de introducir un cierto grado de apertura a la competencia extranjera, con el mltiple objetivo de satisfacer parte de la demanda interna de bienes escasos, de atenuar la inflacin de demanda y de incorporar una sana dosis de competencia a los mercados domsticos, supuestamente dominados por monopolios protegidos que seran en buena medida responsables de la inflacin de costos, advirtieron en todo tiempo que no podan afectar la produccin domstica y que solo liberaran la importacin de aquellos renglones en los cuales no existiera suficiente produccin interna. As, a pesar de que el nmero de partidas del arancel sujetas a licencia previa se redujo del 70.170/0 en 1974 al 46.60% en 1978 y al 33.40% a mediados de 1979, el resultado de esta liberacin y de las rebajas arancelarias que le fueron en concomitantes solo afectaron moderadamente a la industria nacional existente, " ... en menor

grado de lo que cabra esperar de un anlisis parcial sobre el nmero liberados o sobre el porcentaje de desgravacin nominal" 142.

8.7. LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA VUELVE A DEPENDER DEL COMERCIO EXTERIOR Dijimos anteriormente que las posibilidades y la polltica de acumulacin de divisas no solo tuvo costos para la orientacin del ahorro y para la proteccin de la produccin interna sino tambin para la estructura fiscal que se fue resquebrajando durante los aos de la bonanza. Sucedi que el tesoro nacional y, a travs de la cesin del impuesto a las ventas y del situado fiscal, los tesoros departamentales y municipales, pasaron a depender crecientemente de recursos ntimamente ligados a las disponibilidades de reservas internacionales y al volumen del comercio exterior. Puesto que estos dos factores son relativamente inestables, cuando no aleatorios, el presupuesto pblico quedaba cada da ms contaminado de razones de fragilidad y de repentinas fluctuaciones. Se volva, pues, a una situacin semejante a la que comentbamos ms arriba a propsito de las primeras dcadas de este siglo, cuando la calda en los precios del caf era por s sola causa de debacle fiscal. Unos pocos indicadores bastan para ilustrar este fenmeno de la segunda mitad de los afias setenta: -A comienzos de la dcada la tributacin directa representaba cerca del 50% de los ingresos corrientes de la Nacin; para 1981 ese porcentaje haba descendido al 25%; -Por el contrario, los impuestos indirectos, includa la Cuenta Especial de Cambios (ver captulos y V Y vt), ascendieron del 47 al 72% en el mismo perodo; -Los ingresos provenientes de la Cuenta Especial de Cambios aumentaron aceleradamente hasta alcanzar la suma de 55 mil millones de pesos en 1982, lo que equivala en este ao al 25% de los ingresos corrientes de la Nacin; -Si entre 1977 y 1979 el avance de la Cuenta Especial de Cambios se debi principalmente a los mayores recaudos del impuesto ad valorem a las exportaciones de caf, entre 1979 y 1982 fueron los ingresos provenientes del manejo de las reservas (utilidades netas en compra venta de divisas y rendimientos de las reservas invertidas en el exterior) los responsables del incremento relativo de la Cuenta dentro de los ingresos corrientes. En el ltimo ao citado los ingresos derivados de ese concepto llegaron a representar alrededor del 20 por ciento del total de los ingresos corrientes de la Nacin. Si en los comienzos de la dcada las medidas fiscales se orientaron a robustecer los impuestos indirectos, a travs de los tributos nacionales de timbre y de ventas principalmente, para fines de la dcada el Estado pudo descansar cmodamente en las efmeras bonanzas que engrosaban fcilmente las arcas de Estado sin demandar mayor esfuerzo fiscal de parte de los ciudadanos. Naturalmente, cuando bajaron nuevamente los precios del caf y comenz el descenso de las reservas internacionales el pas cay en cuenta de que se haba recostado en una endeble estructura de ingresos corrientes, altamente dependiente de coyunturas cambiarias y de comercio
142Coyuntura econmica, vol. nm. 3, 1979, pg. 89.

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exterior que escapan al control de las autoridades impositivas del pas. Fue necesario entonces decretar otra emergencia econmica y, conjuntamente entre el ejecutivo y el Congreso Nacional, expedir una nueva reforma tributaria, la de 1982-83, a la cual hacemos referencia tangencial en otros apartes de esta obra. 8.8.
EL INFORME DE LA MISIN NACIONAL DE FINANZAS INTERGUBERNAlv!ENTALES. DE LAS INVERSIONES EL PLAN PBLICAS

DE INTEGRACIN

y LA REORIENTACIN

las necesidades de recursos del Plan de Desarrollo. A la postre los emprstitos exteriores se convirtieron en ingrediente importante del presupuesto pblico y a l se sumaron algunas partidas crediticias concedidas por el Banco Central. Era el comienzo de una etapa deficitaria que se prolongara inevitablemente en el perodo de la siguiente administracin y que marcaba la llegada de la fase de austeridad y de ineludible replanteamiento tributario que parecen ser el sino de los aos ochenta. El presidente Turbay describa as el nacimiento de esta nueva etapa deficitaria: "Al abrir las sesiones de la legislatura de 1981 tuve la oportunidad de referirme a las dificultades fiscales a que el gobierno ha tendo que enfrentarse y anunci que el ejecutivo presentara, como en efecto lo hizo, seis proyectos que buscaban hacer en este campo menos difcil la tarea a mi sucesor. "Desde 1979sistemticamente he venido informando a la opinin pblica que existe un dficit fiscal de carcter estructural. Los egresosvienen creciendo por obvias razones de orden nacional e internacional, mientras que los ingresos estn llamados a descender por el bajo precio de nuestros productos bsicos en los mercados externos. Las reservas de divisas se disminuyen y los rendimientos de la Cuenta-Especial de Cambios llegar un momento en que comprensiblemente se reducirn ... ".

Los autores reconocen que no existe an suficiente perspectiva para formarse un buen juicio del marco socioeconmico general y de los eventos fiscales de los ltimos seis aos. Esta difcil tarea habr de dejarse a obras posteriores. Este aparte y el prximo solo pretenden aclimatar preliminarmente al lector en el nuevo ambiente y en los ricos episodios fiscales del ms reciente lustro. Dentro de ese contexto, cabe subrayar el significado y alcances de la Misin de Finanzas Intergubernamentales convocada por la administracin del presidente Julio Csar Turbay Ayala. Su filosofa de ortodoxia econmica colindante con las corrientes neo liberales de la poca se comenta en otros apartes de esta obra. Aqu sealamos que los problemas centrales confrontados por la Misin, aquellos de las relaciones entre los distintos niveles del aparato estatal, son efectivamente el mayor- problema fiscal del pas al lado de las deficiencias del control que tambin examin la Misin y de los defectos y anomalas de la administracin tributaria de los que no se ocup por razn de los lmites de su encargo. Fructfera fue la labor de la Misin en materia de recopilacin de estadsticas confiables y coherentes aunque discutibles sus propuestas. Sus primeros resultados concretos fueron perceptibles en algunas de las medidas de la reforma tributaria de 1982-83, especialmente en lo relativo al situado fiscal y al robustecimiento de los tesoros departamentales y municipales. Y, en todo caso, la Misin puso el dedo en la llaga de una cuestin que fue reiteradamente observada por los distintos gobiernos de la dcada del setenta y que contina esperando una reforma poltica e institucional de fondo. En ese mismo respecto, no puede escaparse la importancia de las normas dictadas por la misma administracin Turbay Ayala con el fin de ligar la planeacin y el presupuesto departamentales y municipales entre s y con las polticas de inversin y de endeudamiento de la Nacin. Fueron ellas el decreto 1386 de 1980 que reglament las leyes 30 de 1969 y 61 de 1978 y el decreto 1527 de 1981 que reglament las leyes 29 de 1969 y 7 a y 38 de 1981. La precitada ley 20 de 1979 se separ fundamentalmente de la filosofa de la reforma tributaria de 1974 al otorgar una serie de incentivos fiscales destinados a reanimar la inversin pblica y privada. Y en materia de inversin pblica lanz el gobierno el ambicioso Plan de Integracin Nacional, destinado a impulsar las vas de comunicacin y la infraestructura productiva del pas. Fueron tambin parte importante del Plan los programas DRI y PAN iniciados bajo la administracin anterior. Puesto que las fechas de iniciacin de los programas aprobados en el Plan coincidieron con los primeros sntomas de dficit fiscal, el gobierno, deseoso de evtar una poltica financiera inflacionista, recurri al crdito externo para atender

y continuaba el presidente llamando la atencin sobre la necesidad de reformar el papel fiscal que vena desempeando la Cuenta Especial de Cambios y de acudir en el corto plazo al crdito externo para subsanar el inevitable dficit fiscal y financiar el Plan de Integracin Nacional:
"Un tercer proyecto de mucha importancia es el encaminado a evitar que para los efectos de las transferencias se haga uso automtico de la Cuenta Especial de cambios. La obvia justificacin de esta iniciativa se origina en las fluctuaciones de dicha Cuenta. No se trata de un ingreso fijo cuantificable en su exacta magnitud, sino que est sometido a los vaivenes de nuestro comercio exterior y al volumen de las reservas. Los compromisos fijos del gobierno nacional dentro de un sano manejo presupuestal no se pueden atender COIl ingresos fluctuantes por razones que escapan al control interno del gobierno. "De nuevo y por razones relacionadas con la inversin pblica y con los costos de la defensa nacional, ser indispensable autorizar, en proporcin satisfactoria, el endeudamiento externo. Sobre esta materia no sobra poner de presente que Colombia es uno de los pases que en proporcin a sus reservas e ingreso de divisas cuenta con menor porcentaje de endeudamiento externo. " ... En cuanto al problema inmediato, el que afecta directamente a esta administracin , debo decir que si bien es cierto que tenemos un dficit fiscal, no estamos frente a un colapso sn opciones o alternativas para manejarlo. "Mientras que respecto al futuro fiscal del pas, el que le tocar a la prxima administracin, s tenemos motivos de especial alarma, pues vemos en el horizonte una sere de fenmenos que de no ser corregidos oportunamente tendran gravsimas consecuencias para la estabilidad monetaria y para las instituciones democrticas del pas" 143.

"

9. La perspectiva de los aos 80

Hoy en da se percibe claramente que el panorama econmico dio un viraje de 180 grados entre 1975 y 1982. Aquellas fueron pocas de abundancia de dineros
14)

J. C.

TURDAY

AYALA

(1982),

pgs.

XXXIII-XXXV.

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externos que permitieron el descuido de la inversin y de la produccin inmediatas en aras de un plan econmico de largo plazo consistente en la estabilidad monetaria, la apertura moderada a la competencia externa y el llamamiento a la modernizacin de la industria domstica. Estas son pocas de austeridad en el gasto pblico y en el manejo de las divisas y de preocupacin prioritaria con el problema cambiario y con la reactivacin de la produccin y el empleo internos mediante el uso de recursos propios. En aquella poca se abogaba por la nivelacin del ingreso de los trabajadores del campo y de la ciudad al tiempo que se presentaba una fuerte concentracin de recursos especulativos en el sistema financiero; hoy el empleo industrial es inquietud primordial como tambin lo es la manera de poner los activos de los establecimientos financieros al servicio de la inversin y de la reactivacin econmica. En aquel entonces el gobierno fue menos riguroso en el control del mercado negro de divisas y de las fugas de capitales al exterior; en el presente es menester ejercer rigurosa vigilancia sobre el cumplimiento del Estatuto Cambiario y atraer los recursos de los colombianos localizados en el exterior, tal como lo busc la actual administracin del presidente Betancur en la reforma tributaria de 1982-83. Paralelamente, el gobierno debe ocuparse de mantener la credibilidad en la moneda nacional, amenazada desde todos los ngulos: por las dificultades fiscales y cambiarias, por encadenadas cesaciones de pagos, por las altas tasas de inters real reconocidas en el extranjero, por las inmensas necesidades de crdito que supone la reactivacin de la economa y por la influencia de las devaluaciones de los pases vecinos. El diagnstico que se hizo cuando comenz la dcada era ya un tanto lgubre y su tonalidad se ha ido acentuando con el transcurso del tiempo. El marco general es el de una aguda recesin mundial, comparable solamente con la Gran Depresin de los aos treinta. En ese clima de parlisis, terceros pases adoptan medidas que repercuten negativamente en la economa colombiana: barreras proteccionistas que frenan nuestras exportaciones o discriminan contra ellas; devaluaciones que limitan la competitividad de nuestra produccin; polticas de "dumping" y de contrabando impulsadas desde el exterior; altas tasas de inters real en el extranjero; acelerados avances tecnolgicos que no se trasmiten fcilmente al pas; rivalidades entre los pases de mediano desarrollo econmico para atraer inversiones de capitales de lbs pases avanzados; etc. Todo ello hace que los frutos de la poltica de ahorro y de acumulacin de divisas observada en el pasado puedan desvanecerse en un plazo relativamente corto. En un marco ms domstico de referencia, cuenta el pas con recursos para aumentar sus exportaciones de productos primarios en un trmino breve de tres o cuatro aos. Dispone tambin de recursos para estimular la produccin agraria e industrial y parece estar superando los das ms difciles de una crisis que amenaz la credibilidad del sistema bancario y financiero. Ha movido el gobierno, con definida intencin, todas las palancas fiscales, cambiarias, crediticias y de comercio exterior a su alcance para restablecer la estabilidad y dar alicientes al capital privado. En su empeo ha apelado a la unidad nacional y ha llamado a los capitales localizados en el exterior, ofrecindoles perdn fiscal y cambiado e incentivos tributarios; ha creado diversos fondos y cupos crediticios especiales destinados a promover la inversin; ha protegido el agro y la industria

nacional; ha acudido presuroso en auxilio de grandes empresas en dificultades, incluyendo varias del sector financiero, etc. Tal es el marco explicativo de los objetivos y del contenido especfico de la reforma tributaria de 1982-83. Desafortunada-. mente, los clculos que pueden realizarse en este momento indican que, al igual que lo sucedido con las reformas de 1960 y de 1974, las disposiciones ltimamente adoptadas no sern suficientes para restablecer el equilibrio presupuestal de la Nacin. Es comprensible que, en medio de las dificultades que vienen de expresarse, comiencen a escucharse voces que reclaman una poltica econmica diferente. Por un lado, hay quienes vuelven sobre los viejos preceptos del keynesianismo para proponer al gobierno la adopcin de un generoso programa de gasto pblico que reactive el empleo, la produccin y la demanda, aun a costa de las eventuales presio-nes inflacionarias que seguramente acarrera dicha poltica. Por otro, hay quienes, desencantados con la falta de colaboracin del sector bancario y del sector industrial para transformar los ahorros en inversin y para reducir las tasas de inters, presionan en favor de la estatizacin de las empresas renuentes a seguir las directrices gubernamentales. Por lo pronto el gobierno se resiste a seguir uno u otro camino, cauteloso frente a la posibilidad de que el primero desemboque en una mayor demanda sin un aumento correspondiente en la oferta interna de bienes y servicios y guardando prudente distancia de toda medida que constituya una ruptura con las reglas de la concertacin y del respeto a la iniciativa privada que han sido tradicin colombiana.