A implantao da lei de acesso informao pblica e a gesto da informao arquivstica governamental

Jos Maria Jardim*

Resumo So identificados e analisados aspectos relativos implantao da Lei de Acesso Informao Pblica - LAI (Lei no 12.527, de 18 de novembro de 2011), considerando-se a sua regulamentao nos Poderes Executivos Federal, de 15 Estados e do Distrito Federal at 16 de junho de 2013. A natureza da informao arquivstica, o seu uso social e a funo dos arquivos no Estado contemporneo so referncias tericas anlise. Os dispositivos legais regulamentadores da LAI so analisados em termos das suas categorias conceituais, especialmente do ponto de vista arquivstico. tambm observada a presena/ausncia das instituies arquivsticas nas diversas arquiteturas de gesto da LAI nos vrios cenrios de administraes pblicas federal e estadual. Excees parte, as conexes entre as polticas pblicas de acesso informao e as polticas arquivsticas so ainda insuficientes. Conclui-se que o papel das instituies e servios arquivsticos pblicos , na quase totalidade dos casos analisados, perifrico ou inexistente nos processos de regulamentao da LAI. Palavras-chave Lei de Acesso Informao, Acesso Informao Governamental, Polticas Arquivsticas, Gesto de Documentos, Administrao de Arquivos, Uso social da Informao.

Access to Public Information Act: implementation and the management of government archival information

Abstract This study addresses several aspects related to the implementation of the Access to Public Information Act - LAI (Law 12.527 of November 18, 2011). The research adopted as references for analysis the regulation of LAI in the Federal Executive Branch, 15 State Governments and that of the Federal District approved up to June 16, 2013. The nature of archival information, its use and the social function of archives in the contemporary state are theoretical references. The analysis of various LAI regulations emphasized their conceptual categories related to archives. The research examined the presence or absence of archival services and institutions in the various structures of management of LAI regulations. Exceptions aside, the connections between public policies on information access and archival policies are still insufficient. This study concludes that the role of archival institutions and services is, in almost all cases analyzed, peripheral or non-existent within the regulatory processes of LAI. Keywords Access to Public Information Act, Access to Government Information, Archival Policies, Records Managements, Archival Administration, Social Use of Information

Doutor em Cincia da Informao (UFRJ/IBICT). Professor Associado do Departamento de Estudos e Processos Arquivsticos e Coordenador do Programa de Gesto de Documentos e Arquivos, Unirio. Avenida Pasteur n 458, Urca, Rio de Janeiro, RJ, CEP 22.290-240. Tel.: 21-2542-2034. E-mail: jardimbr@unirio.br Liinc em Revista, Rio de Janeiro, v.9, n.2, p. 383-405, novembro 2013, http://www.ibict.br/liinc 383

Introduo

Em 1991, a Lei de Arquivos1 garantiu pela primeira vez no Brasil a perspectiva de um regime jurdico arquivstico no qual fossem configurados atores e processos, envolvendo Estado e sociedade, relacionados s polticas e formas de gesto das informaes arquivsticas governamentais. Sob os ventos da ideia de democratizao da informao como pauta do processo de construo da democracia aps 21 anos de ditadura militar, a Lei de Arquivos, apesar das dificuldades de sua implantao nos planos federal, estadual e municipal favoreceu avanos significativos como: . o incio da ruptura com o modelo de arquivo histrico, atrelado a uma perspectiva patrimonialista, que caracterizava a maior parte das instituies arquivsticas brasileiras; . a definio da autoridade arquivstica dos arquivos pblicos brasileiros como gestores do ciclo vital de documentos arquivsticos, desde a sua produo destinao final, nas diversas esferas da administrao pblica; . a introduo da gesto de documentos2 como instrumento de racionalidade e transparncia da administrao pblica sob a ao poltico-normativa das instituies arquivsticas pblicas. Uma primeira tentativa de regulamentao do direito constitucional informao governamental3 consubstanciou-se no captulo V da Lei de Arquivos de 1991, dedicado ao acesso e sigilo de documentos pblicos. A ausncia de polticas pblicas arquivsticas e a forte tendncia do Estado brasileiro inviabilizaram, porm, os delineamentos jurdicos contidos nesse captulo da Lei de Arquivos. A aprovao da Lei 12.527 em 18 de novembro de 2011, tambm conhecida como Lei de Acesso Informao Pblica (LAI), no apenas implicou a total revogao do Captulo V da Lei de Arquivos como acrescentou novas perspectivas para a gesto da informao arquivstica governamental aps 20 anos de implantao do regime jurdico arquivstico iniciado em 1991. O cenrio que emerge desse novo marco legal envolve um conjunto complexo de elementos relacionados s formas de produo, uso e preservao das informaes pelos aparatos do Estado e suas relaes com a sociedade. Outros elementos so aqueles relacionados s reais condies, na atualidade, do uso da informao governamental pela sociedade brasileira, considerando-se o dficit histrico do Estado brasileiro em termos de transparncia informacional. Uma das faces dessa precariedade poltico-institucional a predominncia de uma condio perifrica dos
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Lei 8.159 de 8 de janeiro de 1991 que dispe sobre a poltica nacional de arquivos pblicos e privados A gesto de documentos consolidou-se anteriormente como princpio constitucional na Constituio de 1988. Segundo o pargrafo 2. do artigo 216, Cabem administrao pblica, na forma da lei, a gesto da documentao governamental e as providncias para franquear sua consulta a quantos dela necessitem. Nos termos da Lei de Arquivos, no seu artigo 3., considera-se gesto de documentos o conjunto de procedimentos e operaes tcnicas referentes sua produo, tramitao, uso, avaliao e arquivamento em fase corrente e intermediria, visando a sua eliminao ou recolhimento para guarda permanente. 3 O artigo 5 da Constituio de 1988 consagra o direito informao: "XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado; LXXII - conceder-se- habeas data: a)para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico; b)para retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo" Liinc em Revista, Rio de Janeiro, v.9, n.2, p. 383-405, novembro 2013, http://www.ibict.br/liinc 384

servios e instituies arquivsticos do Estado e a ausncia de polticas pblicas arquivsticas em nvel nacional e na maioria das unidades da federao. Desde 2009, quando o Poder Executivo remeteu Cmara dos Deputados o projeto de lei 5228/2009 com o objetivo de regulamentar o acesso s informaes pblicas, ficou evidente a centralidade dos arquivos pblicos e, sobretudo, da gesto da informao arquivstica para a viabilizao da proposta aps a sua aprovao. Durante o perodo em que o projeto tramitou na Cmara e, posteriormente, no Senado, essas caractersticas foram reiteradas, embora talvez insuficientemente. A comunidade arquivstica, de forma geral, pouco participou desse processo pelas suas associaes profissionais e instituies arquivsticas. Vrios pontos foram e continuam sendo colocados para debate aps a aprovao da LAI: . Como desenvolver, na atual infraestrutura arquivstica do Estado brasileiro, as estratgias para garantir a aplicao da Lei? . Quais so essas estratgias no plano microarquivstico (classificao de documentos, avaliao, segurana da informao, etc.) e macroarquivstico (poltica arquivstica)? Existem polticas arquivsticas que favoream a implantao da LAI no cotidiano da sociedade e das administraes pblicas? . H algum ponto da Lei de Arquivos que deveria ser repensado hoje, sobretudo luz da nova Lei de Acesso Informao? . Quais os dilogos possveis entre a Lei de Arquivos e a LAI? Como torn-los concretos? Os dois instrumentos so complementares? H justaposies? . Como a poltica de acesso sugerida pela LAI pode e deve ter intersees com as polticas pblicas arquivsticas e vice-versa? Aps um ano de implantao, h evidncias de avanos na Lei de Acesso Informao (LAI) governamental e tambm a percepo, por parte de atores diversos, das dificuldades previstas e imprevistas na sua implantao4. As consideraes a seguir no visam contemplar todos esses aspectos, mas suscitar algumas reflexes sobre os impactos da Lei de Acesso no cenrio arquivstico, tendo como referncias empricas a regulamentao da LAI nos Poderes Executivo Federal e Estaduais at 16 de junho de 20135.

A informao arquivstica governamental

Ainda incipiente a literatura a esse respeito. Observa-se, porm, em eventos da rea arquivstica realizados entre 2011 a julho de 2013, que a crescente discusso sobre as reais condies dos servios arquivsticos governamentais atenderam satisfatoriamente s demandas da LAI. 5 A regulamentao da LAI nos Poderes Executivos dos municpios objeto de outro subprojeto, em desenvolvimento pelo autor deste artigo. At 16 de maio de 2013, segundo a CGU, a LAI foi regulamentada em 12 capitais (Rio Branco, Manaus, Vitria, Belo Horizonte, Campo Grande, Belm, Rio de Janeiro, Florianpolis, Palmas, Porto Alegre, Curitiba e So Paulo) e em apenas 10% dos municpios com mais de 100 mil habitantes. Liinc em Revista, Rio de Janeiro, v.9, n.2, p. 383-405, novembro 2013, http://www.ibict.br/liinc 385

Os atos da administrao pblica, ao longo de todo o seu processo poltico-decisrio, resultam e geram informaes registradas em documentos orgnicos. Esses documentos so orgnicos porque intrinsecamente relacionados a outros, derivados das mesmas funes tcnicoadministrativas com os quais formam conjuntos arquivsticos. Os arquivos, constitudos por documentos orgnicos dos mais diversos suportes e formatos, expressam, na sua diversidade, as variadas faces da gesto do Estado e suas complexas relaes com a sociedade. Como tal, nas democracias contemporneas os arquivos governamentais, seja como estoques ou servios informacionais, so recursos fundamentais governana e instrumentos de controle social sobre o Estado. A equao que envolve a construo da transparncia do Estado e o empoderamento da cidadania, demandas cada vez mais crescentes na contemporaneidade, no se resolve sem polticas e gesto dos arquivos governamentais. A ordem arquivstica e a ordem burocrtica se interpenetram no desenho do Estado. Esse processo se configura historicamente de forma distinta em realidades sociais variadas. As lgicas de produo documental arquivstica podem ser expressas no que Chartier (1990, p.172) designa como a escrita do Estado, a partir do sculo XII, mas especialmente com a configurao burocrtica do estado moderno europeu aps o sculo XIX. No modelo weberiano de burocracia, as aes administrativas so contnuas e tem registros documentais como suporte. As funes administrativas, na estrutura burocrtica, so exercidas de modo continuado e com base documentos. Conforme Weber (1979, p.230),

A administrao de um cargo moderno se baseia em documentos escritos (os arquivos) preservados em sua forma original ou em esboo. O quadro de funcionrios que ocupe ativamente um cargo pblico, juntamente com os seus arquivos de documentos e expedientes, constitui uma repartio

Bourdieu (1996, p.105) aborda a o capital informacional inerente ao processo de constituio do Estado moderno e suas estratgias de comunicao burocrtica homogeneizada. possvel afirmar que os arquivos constituem parte fundamental desse processo comunicacional e informacional da ordem burocrtica estatal. Na configurao do campo administrativo do Estado, os arquivos seriam mtodos de governo e de gesto

... preciso tentar reapoderar-se do sentido profundo desta srie de invenes infinitesimais e decisivas: o escritrio, a assinatura, o selo, o decreto de nomeao, o certificado, o atestado, o registro, a circular etc. Invenes que conduziram instaurao de uma lgica propriamente burocrtica, de um poder impessoal, intercambivel, e neste sentido, aparentemente racional e investido de propriedades de eficcia mgica as mais misteriosas. (1997, p.66, traduo nossa)

A gesto dos documentos e arquivos configura-se, a partir da segunda metade do sculo XX, como poltica e instrumento de governana e tambm de controle social do Estado pela sociedade. Tal no ocorreu, de forma geral, no Brasil e no cenrio latino-americano. A ordenao informacional (e no apenas a arquivstica) do Estado brasileiro excees parte ainda historicamente precria, reflexo de zonas de opacidade informacional, resultantes das
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lacunas de transparncia imensas reservas de opacidade na gesto do que pblico-estatal. Os diversos distanciamentos entre o Estado e a sociedade brasileiros refletem-se em vrias dimenses: . nas lgicas de produo dos documentos pblicos arquivsticos; . nos graus (ou na total ausncia) de gesto documental quando as informaes so requeridas no processo decisrio governamental pelo agente do Estado ou pelo cidado; . na preservao e uso social dos documentos governamentais como fonte para o direito social memria. Sob tais contornos tericos, visualizamos a seguir as principais caractersticas do processo de implantao da Lei de Acesso Informao Pblica nos Executivos Federal e Estadual, tendo como referncia seus dispositivos legais regulamentadores.

A informao arquivstica e a LAI

O fundamento da LAI a primazia da transparncia do Estado sobre a opacidade. Para tal, as condies de acesso informao arquivstica governamental devem ser garantidas ao cidado. Trata-se, neste caso, de cumprir o disposto no pargrafo 2 do artigo 216 da Constituio Federal: Cabem administrao pblica, na forma da lei, a gesto da documentao governamental e as providncias para franquear sua consulta a quantos dela necessitem. A gesto da informao governamental , portanto, um requisito bsico para que a LAI tenha pleno uso social. Os vinte anos que separam a Lei 8.1596 da LAI no garantiram, em linhas gerais, condies arquivsticas que favorecessem a implantao da Lei de Acesso. Certamente ocorreram avanos na gesto arquivstica em duas dcadas, especialmente no plano federal, em alguns estados e, de forma menos acentuada, nos municpios. No entanto, a ausncia de polticas pblicas e aes tcnico-cientficas de carter arquivstico na maioria dessas instncias confronta os diversos setores do Estado brasileiro com as exigncias da LAI. Neste confronto, o nus da opacidade informacional do Estado recai em especial sobre a cidadania. Entre os diversos tipos de informao que o cidado, nos termos da LAI, tem o direito de obter, h aquelas que apresentam evidente carter arquivstico. O artigo 7. da LAI, destaca

Tambm conhecida como Lei de Arquivos, de 8 de janeiro de 1991.

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Quadro 1: Caractersticas das informaes a serem obtidas pelo cidado

informao contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus rgos ou entidades, recolhidos ou no a arquivos pblicos; informao produzida ou custodiada por pessoa fsica ou entidade privada decorrente de qualquer vnculo com seus rgos ou entidades, mesmo que esse vnculo j tenha cessado; informao primria, ntegra, autntica e atualizada; informao sobre atividades exercidas pelos rgos e entidades, inclusive as relativas sua poltica, organizao e servios; informao pertinente administrao do patrimnio pblico, utilizao de recursos pblicos, licitao, contratos administrativos; informao relativa: a) implementao, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e aes dos rgos e entidades pblicas, bem como metas e indicadores propostos; b) ao resultado de inspees, auditorias, prestaes e tomadas de contas realizadas pelos rgos de controle interno e externo, incluindo prestaes de contas relativas a exerccios anteriores.

Na base conceitual da LAI h diversas categorias, no artigo 4, que, de forma direta ou indireta, se inserem no leque de aes da gesto de documentos e arquivos:

Quadro 2: Categorias conceituais da LAI7

Categoria Autenticidade

Definio Qualidade da informao que tenha sido produzida, expedida, recebida ou modificada por determinado indivduo, equipamento ou sistema. Qualidade da informao que pode ser conhecida e utilizada por indivduos, equipamentos ou sistemas autorizados. Unidade de registro de informaes, qualquer que seja o suporte ou formato. Dados, processados ou no, que podem ser utilizados para produo e transmisso de conhecimento, contidos em qualquer meio, suporte ou formato.

Disponibilidade

Documento Informao

Categorias apresentadas no artigo 4 da LAI.

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Informao pessoal Informao sigilosa Integridade

Aquela relacionada pessoa natural identificada ou identificvel. Aquela submetida temporariamente restrio de acesso pblico em razo de sua imprescindibilidade para a segurana da sociedade e do Estado. Qualidade da informao no modificada, inclusive quanto origem, trnsito e destino. Qualidade da informao coletada na fonte, com o mximo de detalhamento possvel, sem modificaes. Conjunto de aes referentes produo, recepo, classificao, utilizao, acesso, reproduo, transporte, transmisso, distribuio, arquivamento, armazenamento, eliminao, avaliao, destinao ou controle da informao.

Primariedade

Tratamento da informao

Apesar das evidentes conexes com a informao arquivstica, do ponto de vista conceitual, a LAI apenas menciona especificamente os arquivos e as atividades arquivsticas quando, no quadro acima, define tratamento da informao e tambm no artigo 7. :

Art. 7o O acesso informao de que trata esta Lei compreende, entre outros, os direitos de obter: ... II - informao contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus rgos ou entidades, recolhidos ou no a arquivos pblicos;

A LAI e os arquivos no Executivo Federal

No Poder Executivo Federal, cabe Controladoria Geral da Unio um papel protagonista8 na definio das polticas e no monitoramento (parcialmente partilhado com o Ministrio do
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Art. 68. Compete Controladoria-Geral da Unio, observadas as competncias dos demais rgos e entidades e as previses especficas neste Decreto: I - definir o formulrio padro, disponibilizado em meio fsico e eletrnico, que estar disposio no stio na Internet e no SIC dos rgos e entidades, de acordo com o pargrafo 1o. do art. 11; II - promover campanha de abrangncia nacional de fomento cultura da transparncia na administrao pblica e conscientizao sobre o direito fundamental de acesso informao; III - promover o treinamento dos agentes pblicos e, no que couber, a capacitao das entidades privadas sem fins lucrativos, no que se refere ao desenvolvimento de prticas relacionadas transparncia na administrao pblica; IV - monitorar a implementao da Lei no 12.527, de 2011, concentrando e consolidando a publicao de informaes estatsticas relacionadas no art. 45; V - preparar relatrio anual com informaes referentes implementao da Lei no 12.527, de 2011, a ser encaminhado ao Congresso Nacional; VI - monitorar a aplicao deste Decreto, especialmente o cumprimento dos prazos e procedimentos; e Liinc em Revista, Rio de Janeiro, v.9, n.2, p. 383-405, novembro 2013, http://www.ibict.br/liinc 389

Planejamento, Oramento e Gesto) das aes relativas LAI, conforme o Decreto 7.724 de 16 de maio de 2012 que regulamente a Lei de Acesso no mbito do Poder Executivo Federal. Em termos conceituais, o Decreto 7.724 amplia, no artigo 3, as categorias conceituais da LAI anteriormente apresentadas.

Quadro 3: Categorias conceituais do Decreto 7.724

dados processados: dados submetidos a qualquer operao ou tratamento por meio de processamento eletrnico ou por meio automatizado com o emprego de tecnologia da informao; documento preparatrio: documento formal utilizado como fundamento da tomada de deciso ou de ato administrativo, a exemplo de pareceres e notas tcnicas; informao atualizada: informao que rene os dados mais recentes sobre o tema, de acordo com sua natureza, com os prazos previstos em normas especficas ou conforme a periodicidade estabelecida nos sistemas informatizados que a organizam; e informao pessoal: informao relacionada pessoa natural identificada ou identificvel, relativa intimidade, vida privada, honra e imagem; informao sigilosa: informao submetida temporariamente restrio de acesso pblico em razo de sua imprescindibilidade para a segurana da sociedade e do Estado, e aquelas abrangidas pelas demais hipteses legais de sigilo.

O Arquivo Nacional, autoridade arquivstica do Poder Executivo Federal 9, rgo central do Sistema de Gesto de Documentos de Arquivo SIGA10, da Administrao Pblica Federal, mencionado somente no artigo 40, abaixo citado.

VII - definir, em conjunto com a Casa Civil da Presidncia da Repblica, diretrizes e procedimentos complementares necessrios implementao da Lei no 12.527, de 2011. Art. 69. Compete Controladoria-Geral da Unio e ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, observadas as competncias dos demais rgos e entidades e as previses especficas neste Decreto, por meio de ato conjunto: I - estabelecer procedimentos, regras e padres de divulgao de informaes ao pblico, fixando prazo mximo para atualizao; e II - detalhar os procedimentos necessrios busca, estruturao e prestao de informaes no mbito do SIC.
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Esta condio assegurada pelo artigo Art. 18 da Lei de Arquivos: Compete ao Arquivo Nacional a gesto e o recolhimento dos documentos produzidos e recebidos pelo Poder Executivo Federal, bem como preservar e facultar o acesso aos documentos sob sua guarda, e acompanhar e implementar a p oltica nacional de arquivos. 10 O Sistema de Gesto de Documentos e Arquivos - SIGA foi institudo pelo Decreto n 4.915, de 12 de dezembro de 2003. Tem como rgo central o Arquivo Nacional e contempla as atividades de gesto de documentos nos rgos e da administrao pblica federal. Embora no exista uma poltica de arquivos para o Governo Federal, o SIGA o principal instrumento de atuao do Arquivo Nacional junto aos demais rgos do Poder Executivo Federal. Liinc em Revista, Rio de Janeiro, v.9, n.2, p. 383-405, novembro 2013, http://www.ibict.br/liinc 390

Quadro 4: Os arquivos no Decreto 7.724

Art. 40. As informaes classificadas como documentos de guarda permanente que forem objeto de desclassificao sero encaminhadas ao Arquivo Nacional, ao arquivo permanente do rgo pblico, da entidade pblica ou da instituio de carter pblico, para fins de organizao, preservao e acesso. Art. 59. O dirigente mximo do rgo ou entidade poder, de ofcio ou mediante provocao, reconhecer a incidncia da hiptese do inciso II do caput do art. 58, de forma fundamentada, sobre documentos que tenha produzido ou acumulado, e que estejam sob sua guarda ... 4o Na hiptese de documentos de elevado valor histrico destinados guarda permanente, caber ao dirigente mximo do Arquivo Nacional, ou autoridade responsvel pelo arquivo do rgo ou entidade pblica que os receber, decidir, aps seu recolhimento, sobre o reconhecimento, observado o procedimento previsto neste artigo.

reiterado, no artigo 40, o princpio da guarda permanente, conforme pargrafo 3 do artigo 7. da Lei 8.159: Consideram-se permanentes os conjuntos de documentos de valor histrico, probatrio e informativo que devem ser definitivamente preservados. O Decreto 7.724 ignora, porm, nesse artigo, o conceito de recolhimento e faz uso do verbo encaminhar. Por outro lado, o artigo 40 suscita algumas questes. Apenas os documentos de guarda permanente com informaes desclassificadas seriam objeto de recolhimento ao Arquivo Nacional? Os documentos de guarda permanente, classificados em algum grau de sigilo no rgo de origem no seriam recolhidos ao Arquivo Nacional? razovel a interpretao de que os documentos de guarda permanente, quando desclassificados, sejam passveis de serem gerenciados por outra instituio que no o Arquivo Nacional, ou seja, pelo arquivo permanente do rgo pblico, da entidade pblica ou da instituio de carter pblico, para fins de organizao, preservao e acesso? Ou o Decreto sugere, neste caso, situaes com um estatuto especial como os arquivos do Ministrio da Marinha, do Ministrio das Relaes Exteriores, do Ministrio do Exrcito e do Ministrio da Aeronutica, contemplados no artigo 17. da Lei 8.15911? O artigo 59 do Decreto 7.724 menciona, no seu pargrafo 4, documentos de elevado valor histrico destinados guarda permanente que contenham informaes pessoais. Ora, considerada a possibilidade de ser atribudo, no processo de avaliao, valor histrico a um documento, no cabe a sua categorizao como de elevado ou reduzido valor histrico. Admite-se ainda no pargrafo 4 do artigo 59 que, alm do dirigente mximo do Arquivo Nacional, a autoridade responsvel pelo arquivo do rgo ou entidade pblica poder, aps recolhimento, decidir sobre o reconhecimento de documentos com informaes pessoais necessrios recuperao de fatos histricos de maior relevncia. Tambm neste caso a autoridade arquivstica do Arquivo Nacional, conferida pela Lei 8.159, parece relativizada j que a outras autoridades tambm estendida essa possibilidade. Ainda sobre esse aspecto, embora o Decreto se refira a qualquer arquivo do rgo ou entidade pblica, parece atender em especial
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Art. 17 A administrao da documentao pblica ou de carter pblico compete s instituies arquivsticas federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais. 1 So Arquivos Federais o Arquivo Nacional do Poder Executivo, e os arquivos do Poder Legislativo e do Poder Judicirio. So considerados, tambm, do Poder Executivo os arquivos do Ministrio da Marinha, do Ministrio das Relaes Exteriores, do Ministrio do Exrcito e do Ministrio da Aeronutica.

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singularidade, prevista no artigo 17. da Lei 8.159, dos arquivos do Ministrio da Marinha, do Ministrio das Relaes Exteriores, do Ministrio do Exrcito e do Ministrio da Aeronutica. No artigo 71, o Decreto 7.724 assinala que rgos e entidades adequaro suas polticas de gesto da informao, promovendo os ajustes necessrios aos processos de registro, processamento, trmite e arquivamento de documentos e informaes (grifo nosso). Supe-se que a esto includas as polticas arquivsticas do Arquivo Nacional em direo aplicao da LAI, aspecto que ainda no ficou evidenciado, considerando-se a atuao do rgo at o momento. Como poder ser observado adiante, no Quadro 4, vrios regulamentos estaduais reproduziram os artigos 58, 59 e 71 do Decreto 7.724. Vale mencionar que, de maneira geral, os parmetros conceituais definidos no Decreto 7.724 influenciaram diversos regulamentos da LAI nos Executivos estaduais. O balano da implantao da LAI no Poder Executivo Federal

Conforme dados da Controladoria Geral da Unio, apresentados no Seminrio sobre o primeiro ano da Lei de Acesso Informao12 em 16 de maio de 2013, o Poder Executivo Federal recebeu 87.119 pedidos at 8 de maio de 2013. At essa data, segundo a CGU, 95% dos pedidos de informao foram de pessoas fsicas e 5% de pessoas jurdicas.

Figura 1: Pedidos e respostas

Fonte: Controladoria-Geral da Unio

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Art. 58. A restrio de acesso a informaes pessoais de que trata o art. 55 no poder ser invocada: I - com o intuito de prejudicar processo de apurao de irregularidades, conduzido pelo Poder Pblico, em que o titular das informaes for parte ou interessado; ou II - quando as informaes pessoais no classificadas estiverem contidas em conjuntos de documentos necessrios recuperao de fatos histricos de maior relevncia. Liinc em Revista, Rio de Janeiro, v.9, n.2, p. 383-405, novembro 2013, http://www.ibict.br/liinc 392

Essa quantidade de pedidos de informao pode ser considerada significativa? Se considerarmos a presena do Poder Executivo Federal num pas de 194 de milhes de habitantes13, certamente no. Vale observar que, apesar da divulgao da Lei em diversos espaos de comunicao social, o Governo Federal no recorreu a campanhas publicitrias para maior difuso da LAI.

Figura 2: Escolaridade dos solicitantes

Fonte: Controladoria-Geral da Unio Nas categorias ensino superior e mestrado/doutorado concentram-se 68% dos solicitantes/pessoas fsicas. H, neste sentido, uma forte correlao entre o nvel educacional dos solicitantes e os diversos fatores que levam o cidado a demandar acesso informao governamental. Quanto maior o grau de excluso informacional do cidado em decorrncia da pouca instruo, parecem menores as condies de uso da LAI por esse grande segmento da sociedade brasileira.

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Estimativa do IBGE, apresentada em 2012: http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2012-08-31/populacaobrasileira-chega-194-milhoes-estima-ibge Liinc em Revista, Rio de Janeiro, v.9, n.2, p. 383-405, novembro 2013, http://www.ibict.br/liinc 393

Figura 3: Categorias profissionais dos solicitantes

Fonte: Controladoria-Geral da Unio Entre as categorias acima, nota-se a predominncia, entre os solicitantes, de empregados, empresrio/empreendedor e profissionais liberais, identificveis como parte do setor privado, chegando a 42,5%, seguidos de servidores pblicos (23.8%). Categorias como professor, pesquisador e jornalista podem ser exercidas nos setores pblico ou privado, dado que no especificado na figura 3.

Figura 4: Solicitaes por estado da federao

Fonte: Controladoria-Geral da Unio

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 significativa a concentrao de solicitaes (49,83%) em trs unidades da federao (So Paulo, Distrito Federal e Rio de Janeiro). Assim, 53,4 % dos solicitantes concentram-se em 5 estados do Sul e Sudeste do Brasil, o que reflete as assimetrias econmicas e sociais brasileiras.

Figura 5: Motivos de negativa de acesso

Fonte: Controladoria-Geral da Unio

Das demandas cujo acesso foi totalmente negado chama ateno a predominncia daquelas referentes a dados pessoais. Trata-se de um dos aspectos que provavelmente suscita grandes dificuldades na implantao da LAI. Por outro lado, o cidado brasileiro no conta com uma lei de proteo sobre seus dados privados. O direito privacidade tem como garantia constitucional o artigo 5, inciso X, da Constituio Federal.

A LAI e os arquivos nos executivos estaduais

At 16 de junho de 2013 a LAI foi objeto de regulamentao em 16 (59,2 %) unidades da federao: Alagoas, Bahia, Cear, Distrito Federal, Espirito Santo, Gois, Minas Gerais, Paraba, Pernambuco, Piau, Paran, Rio de Janeiro, Rondnia, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e So Paulo. Exceto no caso de So Paulo, nenhum arquivo pblico estadual ou mesmo o Arquivo Nacional exerce uma funo protagonista no monitoramento dos dispositivos legais
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relacionados LAI. O Decreto n 58.052, de 16 de maio de 2012, no apenas confere ao Arquivo do Estado de So Paulo uma destacada posio na aplicao dos dispositivos legais de acesso informao governamental como estabelece conexes conceituais e operacionais entre o cumprimento do LAI e a gesto arquivstica. Conforme o artigo 9 do Decreto citado, o Arquivo Pblico do Estado dever adotar as providncias necessrias para a organizao dos servios da Central de Atendimento ao Cidado - CAC, instituda pelo Decreto n 54.276, de 27 de abril de 2009. Prev-se, no artigo 5, que

A Unidade do Arquivo Pblico do Estado, na condio de rgo central do Sistema de Arquivos do Estado de So Paulo - SAESP, a responsvel pela formulao e implementao da poltica estadual de arquivos e gesto de documentos, a que se refere o artigo 2, inciso II deste decreto, e dever propor normas, procedimentos e requisitos tcnicos complementares, visando o tratamento da informao.

No artigo 2 do decreto n 58.052 ressaltado que o direito de acesso a documentos, dados e informaes ser viabilizado, entre outros aspectos, mediante a implementao da poltica estadual de arquivos e gesto de documentos (inciso II). O artigo 5 ressalta o Arquivo Pblico do Estado como rgo central do Sistema de Arquivos do Estado de So Paulo e atribui-lhe a responsabilidade pela formulao e implementao da poltica estadual de arquivos e gesto de documentos.... So integrados a essa poltica14:

1. os servios de protocolo e arquivo dos rgos e entidades; 2. as Comisses de Avaliao de Documentos e Acesso - CADA, a que se refere o artigo 11 deste decreto; 3. o Sistema Informatizado Unificado de Gesto Arquivstica de Documentos e Informaes - SPdoc; 4. os Servios de Informaes ao Cidado - SIC.

Da mesma maneira, a formulao e implementao da poltica de segurana da informao dever ocorrer em consonncia com as diretrizes da poltica estadual de arquivos e gesto de documentos (artigo 78). No artigo 40, estabelecido que os documentos sigilosos devero ser registrados no momento de sua produo, prioritariamente em sistema informatizado de gesto arquivstica de documentos. Prev-se ainda, no artigo 57, que aos documentos sigilosos devero ser aplicados os prazos de guarda estabelecidos nas Tabelas de Temporalidade da Administrao Pblica Estadual. Ao contrrio da LAI e do Decreto 7.724 que a regulamenta no Poder Executivo Federal, o Decreto 58.052 do Executivo paulista contempla, no seu artigo 3., categorias conceituais arquivsticas, tais como:

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Pargrafo nico do artigo 5.

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arquivos pblicos: conjuntos de documentos produzidos, recebidos e acumulados por rgos pblicos, autarquias, fundaes institudas ou mantidas pelo Poder Pblico, empresas pblicas, sociedades de economia mista, entidades privadas encarregadas da gesto de servios pblicos e organizaes sociais, no exerccio de suas funes e atividades; documentos de arquivo: todos os registros de informao, em qualquer suporte, inclusive o magntico ou ptico, produzidos, recebidos ou acumulados por rgos e entidades da Administrao Pblica Estadual, no exerccio de suas funes e atividades; gesto de documentos15: conjunto de procedimentos operaes tcnicas referentes sua produo, classificao, avaliao, tramitao, uso, arquivamento e reproduo, que assegura a racionalizao e a eficincia dos arquivos

A configurao da LAI no Executivo do Estado de So Paulo enfatiza, no artigo 6, a necessidade de garantir efetividade poltica de arquivos e gesto de documentos, os rgos e entidades da Administrao Pblica Estadual, mediante a elaborao de planos de classificao e tabelas de temporalidade de documentos de suas atividades fim e o cadastramento de todos os seus documentos no Sistema Informatizado Unificado de Gesto Arquivstica de Documentos e Informaes. O reforo ao papel do Arquivo do Estado de So Paulo na gesto do acesso informao tambm fica evidenciado em atribuies das Comisses de Avaliao de Documentos e Acesso (artigo 12 ). Um aspecto significativo no modelo de gesto da LAI no Executivo do Estado de So Paulo o princpio, previsto no artigo 40 do Decreto, de que os documentos sigilosos devero ser registrados no momento de sua produo, prioritariamente em sistema informatizado de gesto arquivstica de documentos. Nos demais estados nos quais a LAI foi regulamentada por Lei estadual ou Decreto do Executivo, as configuraes so as mais diversas no que se refere arquitetura institucional de coordenao das polticas voltadas para o acesso informao. Alguns estados no esclarecem o rgo gestor, enquanto outros definem a Ouvidoria ou a Controladoria-Geral do Estado para exercerem essa funo. Em termos conceituais ou operacionais, os arquivos ou atividades arquivsticas so mencionados, com maior ou menor nfase, nos diversos dispositivos legais estaduais, exceto nos casos da Lei e seu respectivo regulamento no Executivo do Cear. Alguns conceitos e atividades contam com a mesma redao em vrios desses decretos ou leis estaduais, alguns referidos prpria Lei Federal.

15

Vale mencionar que a definio de gesto de documentos adotada no coincide com a da Lei 8.159, cujo artigo 3. define gesto de documentos como o conjunto de procedimentos e operaes tcnicas referentes sua produo, tramitao, uso, avaliao e arquivamento em fase corrente e intermediria, visando a sua eliminao ou recolhimento para guarda permanente. Liinc em Revista, Rio de Janeiro, v.9, n.2, p. 383-405, novembro 2013, http://www.ibict.br/liinc 397

Quadro 5: Aspectos conceituais arquivsticos nas Leis/Regulamentaes Estaduais (exceto o caso de So Paulo)

Alagoas

Decreto n 26320, de 13 de maio de 2013

Art. 4, inciso X: Trata-se da mesma redao do inciso V, artigo 4 , da Lei de Acesso Informao16 V - tratamento da informao: Trata-se da mesma redao do artigo 71 do Decreto 7724, que regula a LAI no Poder Executivo Federal.

Bahia

Lei n 12.618, de 28 de Art. 3 , inciso V: Trata-se da mesma redao do inciso V, dezembro de 2012 artigo 4, da Lei de Acesso Informao, acima reproduzido. Decreto n 34.276, de 11 Art. 3, inciso VI: Trata-se da mesma redao do inciso V, de abril de 2013 artigo 4, da Lei de Acesso Informao, acima reproduzido. Art. 8 Os stios oficiais na rede mundial de computadores de que trata o art. 7 devem atender, no mnimo, aos seguintes requisitos: ... X - conter os seguintes instrumentos de acesso s informaes arquivsticas do rgo ou da entidade: a) Cdigo de Classificao de Documentos de Arquivo das atividades-meio e das atividades-fim; b) Tabela de Temporalidade e Destinao de Documentos das atividades-meio e das atividades-fim; c) Vocabulrio Controlado de termos relativos aos documentos de arquivo das atividades-meio e das atividadesfim. Art. 46. Trata-se da mesma redao do inciso II do artigo 58 do Decreto 7.7.24, anteriormente citado. ... 4 Trata-se da mesma redao do 4 do artigo 59 do Decreto 7.724, anteriormente mencionado Art.58. Trata-se da mesma redao do artigo 71 do Decreto 7724, que regula a LAI no Poder Executivo Federal.

Distrito Federal

Esprito Santo

Lei 9.871, de 09 de Art. 3, inciso V: Trata-se da mesma redao do inciso V, julho de 2012 artigo 4, da Lei de Acesso Informao, anteriormente reproduzido.

Art. 3, inciso VI: Trata-se da mesma redao do inciso V, Dec. 3152-r, de 26 de artigo 4, da Lei de Acesso Informao, anteriormente

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As observaes do autor, neste quadro, encontram-se em itlico.

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novembro de 2012

reproduzido. Art. 39. Redao semelhante ao artigo 40 do Decreto 7.724. No entanto, neste caso, o Arquivo Pblico do Estado do Esprito Santo no mencionado como autoridade arquivstica Art. 58.: Trata-se da mesma redao do artigo 59 do Decreto 7.724, anteriormente mencionado ... 4: Trata-se da mesma redao do 4 do artigo 59 do Decreto 7.724, anteriormente mencionado Art. 68.: Trata-se da mesma redao do artigo 71 do Decreto 7724, que regula a LAI no Poder Executivo Federal

Minas Gerais

Decreto n. 45.969, de Art. 5 Para os efeitos deste Decreto, consideram-se as 24 de maio de 2012 seguintes definies: I - arquivos pblicos, VIII - documentos de arquivo e XI - gesto de documentos: Trata-se da mesma redao adotada no Decreto 58.052 do Poder Executivo do Estado de So Paulo, anteriormente citado XXIII Trata-se da mesma redao do inciso V, artigo 4, da Lei de Acesso Informao, anteriormente reproduzido Art. 51. Trata-se da mesma redao do artigo 71 do Decreto 7724, que regula a LAI no Poder Executivo Federal. Art. 59. Trata-se da mesma redao do inciso II do artigo 58 de Decreto 7.7.24, anteriormente citado. 4 Trata-se de redao semelhante ao 4o do artigo 59 de Decreto 7.7.24, anteriormente citado. Neste caso, o Arquivo Pblico Mineiro citado.

Paraba

Decreto n 33.050, de 25 Artigo 2, inciso VI Trata-se da mesma redao do inciso V, de junho de 2012 artigo 4., da Lei de Acesso Informao, anteriormente reproduzido. Art. 39. Trata-se de redao semelhante ao artigo 40 do Decreto 7.7.24, anteriormente citado Art. 58. Trata-se de redao semelhante ao artigo 59 do Decreto 7.7.24, anteriormente citado 4o 4 Trata-se de redao semelhante ao 4o do artigo 59 do Decreto 7.7.24, anteriormente citado Art. 70. (Trata-se da mesma redao do artigo 71 do Decreto 7724, anteriormente citado).

Paran

Decreto 8.020, de 16 de Art.5 Para os efeitos deste Decreto consideram-se as seguintes Abril de 2013 definies:

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I - arquivos pblicos VIII - documentos de arquivo e XI - gesto de documentos: Trata-se da mesma redao adotada no Decreto 58.052 do Poder Executivo do Estado de So Paulo, anteriormente citados Art. 45 Trata-se de redao semelhante ao inciso II do artigo 58 do Decreto 7.7.24, anteriormente citado 4 4 Trata-se de redao semelhante ao 4o do artigo 59 do Decreto 7.7.24, anteriormente citado Art.50 Trata-se da mesma redao do artigo 71 do Decreto 7724, que regula a LAI no Poder Executivo Federal. Rio de Janeiro Decreto n 43.597, de 16 Art. 15-A - Fica instituda a Comisso Especial de Acesso de maio de 2012 Informao que ser integrada por representantes e respectivos suplentes das Secretarias de Estado da Casa Civil, de Fazenda e de Planejamento e Gesto, Procuradoria Geral do Estado e Arquivo Pblico do Estado do Rio de Janeiro. Decreto n 49.111, de 16 Art. 4 . inciso V: Trata-se da mesma redao do inciso V, de maio de 2012 artigo 4. , da Lei de Acesso Informao, anteriormente citado. Art. 10. O interessado pessoa fsica ou jurdica dever apresentar requerimento conforme o formulrio padro de acesso informao (Anexo I - Pessoa Fsica e Anexo II Pessoa Jurdica) a ser protocolado na Comisso de Gesto de Documentos (CGD) do rgo ou entidade que detenha as informaes pretendidas.

Rio Grande do Sul

Rondnia Decreto n. 17.145, de 1 de outubro de 2012.

5. O rgo ou entidade dever manter a guarda e o arquivamento das solicitaes recebidas, para fins de elaborao de relatrios estatsticos. 7. As informaes consideradas de interesse pblico podero ser disponibilizadas para a sociedade em geral nos sites oficiais atravs de um arquivo de perguntas e respostas, evitando assim, a reincidncia do questionamento.

Santa Catarina

Decreto n 1048, de 4 de Art. 34. 4 Trata-se de redao semelhante ao 4o julho de 2012 do artigo 59 de Decreto 7.7.24, anteriormente citado Art. 49. Redao semelhante ao artigo 40 do Decreto 7.724. No entanto, neste caso, o Arquivo Pblico do Estado de Santa Catarina no mencionado como autoridade arquivstica.

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Vale ressaltar que a Lei estadual e o Decreto regulamentador de Pernambuco no fazem qualquer aluso ao arquivo ou s atividades arquivsticas. Igualmente, os decretos do Piau e de Rondnia.

Consideraes finais

Num pas cujas estruturas estatais tendem a ser perpetuar sob a lgica da opacidade na sua configurao e na sua relao com a sociedade, a Lei de Acesso Informao um convite construo de zonas inditas de transparncia informacional. Os agentes dessa construo so no apenas os diversos aparatos do Estado, mas tambm os mecanismos de controle social mobilizados pela sociedade. Trata-se de um processo complexo que se desenvolve em meio s enormes contradies de um pas que se democratiza desde os anos 80 em confronto com obstculos autoritrios legados pela sua histria. A construo do Estado opaco foi to naturalizada ao longo dessa histria que a periferizao dos arquivos tornou-se no menos natural. Se a Lei de Arquivos constituiu um impulso inicial na transformao de parte desse cenrio arquivstico, a Lei de Acesso Informao pode significar um novo patamar para as polticas e aes arquivsticas no Estado brasileiro. Assim como a Lei de Arquivos de 1991 no assegurou uma nova era para os arquivos brasileiros, tampouco a Lei de Acesso Informao de 2011 garantir que venham tona, subitamente, polticas e aes arquivsticas que no foram desenvolvidas nos ltimos 22 anos. A julgar pela anlise dos dispositivos legais decorrentes da LAI nos Poderes Executivo do Governo Federal e de 16 unidades da Federao, as conexes entre as polticas pblicas de acesso informao e as arquivsticas deixam a desejar. No entanto, vrios aspectos desses dispositivos legais e sua traduo em aes governamentais podem ser explorados na busca por interfaces entre a gesto dos arquivos governamentais e a gesto do acesso informao governamental. Chama ateno, neste caso, o fato de os instrumentos legais de Pernambuco, Piau e Rondnia passarem completamente ao largo das dimenses arquivsticas da LAI. Num quadro jurdico em que as instituies arquivsticas pblicas so pouco evidenciadas, h uma exceo: a arquitetura de monitoramento da LAI no Executivo do Estado de So Paulo que confere um papel relevante para o Arquivo do Estado. Ainda que o desenho adotado pelo Poder Executivo de So Paulo no represente um modelo que possa ser implantado em diversas unidades da federao, trata-se de uma referncia que, em termos arquivsticos, expressa um grau de empoderamento bastante significativo. Por outro lado, no se observa na soluo de monitoramento da LAI no Executivo Federal uma posio de destaque para o Arquivo Nacional. Isso poder ser contornado se, finalmente, o Arquivo Nacional formular e executar para alm de aes meritrias que desenvolve uma poltica arquivstica para o Governo Federal. No Seminrio de 1 ano da Lei de Acesso Informao, realizado em 16 de maio de 2013 em Braslia pela Controladoria-Geral da Unio (CGU), o Ministro-Chefe da CGU reconheceu, como um dos desafios a serem enfrentados plena implementao da LAI a Gesto documental e Produo, registro e arquivamento de informaes (gesto da informao). Fazer face a tal desafio, no apenas em funo da LAI, mas tambm no sentindo de cumprir as diretrizes da Lei
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de Arquivos de 1991, requer o desenho e desenvolvimento de polticas pblicas arquivsticas. possvel identificar essas polticas pblicas no Brasil? No momento, talvez s no Poder Executivo do Estado de So Paulo. Alm de imprescindveis gesto e acesso informao arquivstica governamental, a poltica arquivstica deve expressar transversalidades com as polticas de acesso informao, governo aberto e dados abertos. Se as instituies arquivsticas, com a autoridade que lhes foi conferida pela Lei 8.159, no assumirem seu protagonismo na criao de respostas s demandas da LAI, provavelmente outras instituies o faro. H um leque de possibilidades na produo e difuso de conhecimento sobre o tema nas agendas de pesquisa mobilizadas na graduao e ps-graduao pelas universidades brasileiras. So grandes as demandas por inovaes, conhecimento e formao profissional no cenrio arquivstico ps-LAI. Associaes profissionais, universidades, servios e instituies arquivsticos e outras instituies pblicas, alm de organizaes no governamentais, encontram-se desafiados a dilogos na construo de solues, em diversos nveis, viabilizao da LAI no Estado e sociedade brasileiros.

Referncias

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