Impactos sociais de hidreltricas: avaliao dos Planos de Assistncia Social PAS no Estado de Minas Gerais, Brasil Social impacts

ts of hydro-power plants: evaluation of the Social Assistance Plans in the State of Minas Gerais, Brazil Impactos sociales de las centrales hidroelctricas: evaluacin de los Planes de Asistencia Social en el Estado de Minas Gerais, Brasil
Paulo Cesar Vicente de Lima* Vitor Vieira Vasconcelos**

Introduo Este captulo tem como tema central os impactos sociais causados pela instalao de barramentos para hidroeletricidade. Em especial, ser analisada a experincia do Estado de Minas Gerais com o instrumento dos Planos de Assistncia Social PAS , relacionados s aes de reassentamento das populaes atingidas pelo enchimento dos reservatrios. O captulo parte da pressuposio terica da indissociabilidade entre os aspectos sociais e ambientais. Nesse contexto, so analisados os aspectos jurdicos referentes ao tratamento das questes sociais nos licenciamentos ambientais de empreendimentos hidre* **

Promotor de Justia do Ministrio Pblico de Minas Gerais. Coordenador Geral da Cimos Coordenadoria de Incluso e Mobilizao Sociais. Mestre em Desenvolvimento Sustentvel. Consultor Legislativo de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel da Assembleia Legislativa de Minas Gerais. Doutorando em Geologia, Mestre em Geograa, Especialista em Solos e Meio Ambiente, Bacharel em Filosoa, Bacharelando em Geograa, Tcnico em Meio Ambiente, Tcnico em Informtica Industrial.
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ltricos. So avaliados, no decorrer do captulo, os casos de alguns empreendimentos hidreltricos instalados no Estado, com foco mais detalhado nas Usinas Hidreltricas de Irap e Candonga. Esta anlise feita a partir de nossa experincia de atuao na Cimos Coordenadoria de Incluso e Mobilizao Sociais do Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais, que tem como objetivo promover a interlocuo e a articulao entre os Promotores de Justia, instituies pblicas e a sociedade civil organizada, especialmente os grupos em situao de conito e vulnerabilidade. Essa Coordenadoria procura ampliar canais de participao social, implementando prticas participativas, dentro de um contexto de garantia e efetividade dos Direitos Fundamentais. Em seu mbito de atuao, a CIMOS mantm estreito relacionamento com as comunidades afetadas por grandes empreendimentos, tais como as usinas hidreltricas, especialmente durante as etapas de seu licenciamento ambiental e de reassentamento dos atingidos pela inundao nos reservatrios. Sempre atuando conjuntamente com os promotores locais, a CIMOS tem se utilizado de reunies e audincias pblicas, articulao interinstitucional e execuo de projetos sociais tendentes ao empoderamento dessas comunidades, bem como participado de mediao de conitos acerca do tema. As reexes apresentadas neste estudo so fruto dessas experincias, ancoradas ainda pelas contribuies de diversas entidades parceiras e de pesquisadores acadmicos. Do indissociabilidade entre social e ambiental Acerca dos conceitos de meio ambiente e impacto ambiental Na Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente ocorrida em Estocolmo, em 1972, deniu-se o meio ambiente como o conjunto de componentes fsicos, qumicos, biolgicos e sociais capazes de causar efeitos diretos ou indiretos, em um prazo curto ou longo, sobre os seres vivos e as atividades humanas (ONU, 1972). Percebe-se, pois, que o meio ambiente abarca tambm o ser humano, contrariamente a concepes dualistas que diferenciam Homem X Natureza. A doutrina brasileira, e.g., o jurista dis Milar, coaduna-se denio da ONU, ao armar ser
o meio ambiente o conjunto de elementos fsico-qumicos, ecossistemas naturais e sociais em que se insere o homem, individual e socialmente, num processo de interao que atenda ao desenvolvimento das atividades humanas, preservao dos recursos naturais e das caractersticas essenciais do entorno, dentro de padres de qualidade denidos. (MILAR, 2009).

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O conceito de impacto ambiental est intrinsecamente vinculado ao seu efeito na populao. A Resoluo n 1, de 1986, do Conselho Nacional de Meio Ambiente Conama , a qual dispe sobre as diretrizes gerais para o Estudo e o Relatrio de Impacto Ambiental, no mbito do licenciamento ambiental, incorpora os aspectos sociais ao conceito de impacto ambiental, conforme se depreende do seguinte dispositivo:
Artigo 1 Para efeito desta Resoluo, considera-se impacto ambiental qualquer alterao das propriedades fsicas, qumicas e biolgicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam: I a sade, a segurana e o bem-estar da populao; II as atividades sociais e econmicas; III a biota; IV as condies estticas e sanitrias do meio ambiente; V a qualidade dos recursos ambientais. [...]

Da anlise, mitigao e compensao dos impactos sociais no licenciamento ambiental Os amplos debates ocorridos na ECO-92 e RIO+10 (em 2002) consolidaram uma concepo de que o Desenvolvimento Sustentvel deve ser ecologicamente equilibrado, socialmente justo e economicamente vivel. Essa trade foi consolidada na declarao O Futuro que Queremos, assinada por 193 pases, na Rio+20 em 2012:
Armamos, portanto, a necessidade de uma melhor integrao dos aspectos econmicos, sociais e ambientais do desenvolvimento sustentvel em todos os nveis, e reconhecemos as relaes existentes entre esses diversos aspectos para se alcanar o desenvolvimento sustentvel em todas as suas dimenses. (ONU, 2012a, p. 3)

Macedo (2012, pg. 127-128) ressalta que as polticas pblicas de meio ambiente, como o licenciamento ambiental, ao terem por objetivo o desenvolvimento sustentvel, no podem relegar nenhum desses trs aspectos. Essa mesma interpretao realizada pela Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, no caso especco do planejamento para alocao de usinas hidreltricas e grandes obras de infraestrutura:
Para racionalizar o custo ambiental para o pas, fundamental denir, a priori, as obras de infraestrutura com melhor custo-benefcio em seus componentes ambiental, econmico e social. Deve-se julgar, portanto, i) as possibilidades e limitaes ambientais dos empreendimentos (quais rios admitiram a construo de usinas hidreltricas; quais opes representariam menor impacto ambiental); ii) as demandas e impactos sociais (quais comunidades seriam
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beneciadas e prejudicadas por cada opo); e iii) a ecincia econmica (os custos de cada escolha em relao ao seu benefcio para o pas). (BRASIL, 2009, p. 9).

Com essa concepo, a declarao O Futuro que Queremos da Rio+20, ao apontar os compromissos dos pases membros para uma economia sustentvel, expressa:
Reconhecemos a importncia de avaliar o conjunto dos fatores sociais, ambientais e econmicos, e incentivamos os Estados, sempre que as circunstncias e condies nacionais permitirem, a considerarem esses fatores nos momentos de tomada de deciso. (ONU, 2012a, p. 13).

A preocupao com a anlise integrada entre aspectos sociais e ambientais nas questes ambientais motivou a incluso do princpio do reconhecimento da relao entre os direitos humanos e meio ambiente, constante na Declarao Rio+20 sobre Justia, Governana e Direito para o Desenvolvimento Sustentvel, a qual foi assinada por ministros de supremas cortes, desembargadores, procuradores-gerais, procuradores de justia, auditores e membros dirigentes do poder judicirio de todo o mundo, na conferncia Rio+20 (ONU, 2012b). A Resoluo Conama n 1, de 1986, supracitada, coerentemente, em sua denio de impacto ambiental, dispe que o licenciamento ambiental dever incorporar a anlise das questes sociais:
Art. 6. O estudo de impacto ambiental desenvolver, no mnimo, as seguintes atividades tcnicas: I Diagnstico ambiental da rea de in!uncia do projeto completa descrio e anlise dos recursos ambientais e suas interaes, tal como existem, de modo a caracterizar a situao ambiental da rea, antes da implantao do projeto, considerando: [...] c) o meio socioeconmico o uso e ocupao do solo, os usos da gua e a socioeconomia, destacando os stios e monumentos arqueolgicos, histricos e culturais da comunidade, as relaes de dependncia entre a sociedade local, os recursos ambientais e a potencial utilizao futura desses recursos. II Anlise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, atravs de identicao, previso da magnitude e interpretao da importncia dos provveis impactos relevantes, discriminando: os impactos positivos e negativos (bencos e adversos), diretos e indiretos, imediatos e a mdio e longo prazos, temporrios e permanentes; seu grau de reversibilidade; suas propriedades cumulativas e sinrgicas; a distribuio dos nus e benefcios sociais.

O licenciamento ambiental, inicialmente estruturado com forte foco na preservao dos sistemas naturais, no decorrer das ltimas duas dcadas esteve em face de um aumento cada vez maior da relevncia da resoluo de 178
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conitos sociais decorrentes da implantao de grandes empreendimentos. Os rgos ambientais, estruturados com equipes voltadas para a conservao da natureza (bilogos, engenheiros orestais e ambientais, agrnomos, entre outros) passaram a ter diculdades ao lidar com esses aspectos sociais. Ao mesmo tempo, os grandes empreendedores (seja o governo ou grandes corporaes) passaram a exercer presso poltica sobre os rgos ambientais, com o objetivo de que os impactos sociais fossem, ao mximo possvel, relevados nos processos de licenciamento, de forma a reduzir os custos de sua mitigao pelos empreendedores e tambm a acelerar a concesso das licenas. Essa presso se exerce politicamente, de forma que a direo poltica governamental pressiona principalmente as cheas em cargos comissionados de livre nomeao e exonerao, que repassam essa presso ao corpo tcnico dos rgos ambientais, conforme diversos relatos colhidos em Macedo (2012). Essa presso resultou na construo de um discurso, compartilhado por empreendedores e algumas cheas de rgos ambientais, especialmente no foro dos conselhos de meio ambiente, justicando a excluso do componente social nos licenciamentos ambientais. Exemplos de tal situao ocorreram no licenciamento ambiental da UHE Barra do Brana, em Minas Gerais, sobre o Rio Pomba, auente do Rio Paraba do Sul, em 2010 (REZENDE, 2010), e no licenciamento da minerao de ouro da empresa Carpathian Gold no Municpio Riacho dos Machados, em 2013 (LOPES, 2013). O objetivo desse discurso consiste em justicar por que os impactos sociais no deveriam ser analisados no licenciamento ambiental e, consequentemente, no seriam estabelecidos condicionantes relacionados a esses impactos sociais. Esse discurso inclui a argumentao de que as questes sociais, tais como sade, educao, segurana e assistncia social devem ser tratadas pelas polticas pblicas do poder pblico, no sendo obrigao dos empreendedores atuar nessas reas. Por m, chega-se inclusive a questionar que certos setores sociais estariam agindo como oportunistas para conseguir benefcios com a implantao do empreendimento no decorrer do licenciamento ambiental. Interpretamos, contrariamente a esse discurso, que o licenciamento ambiental no s pode como deve incorporar a delimitao, a mitigao e a compensao dos impactos sociais, tendo em vista o aspecto social inerente aos conceitos de meio ambiente e de desenvolvimento sustentvel, inclusive na legislao atinente ao licenciamento ambiental, conforme j explicitado neste captulo. O licenciamento ambiental a esfera de deciso para ponderar os impactos positivos e negativos do empreendimento, do ponto de vista econmico, social e ambiental, para confrontar com as alternativas de instalao, com a hiptese de no instalao e com as possibilidades de mitigao e compensao dos impactos, conforme mostra o inciso II do art. 6 da Resoluo Conama n 1, de 1986, supracitado.
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Quanto esquiva dos empreendedores em relegar ao Poder Pblico todas as atividades relacionadas promoo da sade, educao, segurana e assistncia social, preciso entender que, apesar de a execuo das polticas sociais serem deveres do Estado, ao empreendedor tambm cabe o dever de mitigar o seu impacto sobre esses aspectos sociais. Essa a responsabilidade do empreendedor sobre o impacto socioambiental do empreendimento, e isso deve ser considerado no licenciamento ambiental. Dever do Estado no signica exclusividade do Estado, nem que o Estado no possa estabelecer parcerias para atingir os seus ns, ou mesmo regular a propriedade privada para que atinja sua funo social. Sob esse aspecto, ressalta-se que a funo social da propriedade no se refere apenas a terrenos urbanos e rurais, mas tambm a propriedade de maneira ampla (Constituio Federal, art. 5, XXIII e art. 170, III). Farias (2006) defende que a regulao da funo social dos bens de produo um dos fundamentos que permitem o licenciamento ambiental. Essa regulao tem como princpio que o uso da propriedade privada deve reverter seus benefcios em prol de toda a coletividade, e no apenas ao proprietrio (ARAJO, 2005, p. 993). Trata-se de um princpio que estabelece limites liberdade de iniciativa econmica (BRUNA, 1997, p. 42):
O exerccio do poder econmico ser legtimo quando no con!ite com os valores maiores dessa ordem econmica e com os objetivos sociais por ela visados. Isso equivale a dizer que no se admite o exerccio de poder econmico que represente entrave ao desenvolvimento social e marcha dos fatores sociais com vistas consecuo dos ideais de justia social. De acordo com o ensinamento transcrito, em hiptese de con!ito os interesses coletivos devem prevalecer sobre os individuais. (BRUNA, 1997, p. 47).

Portanto, pode-se compreender que o licenciamento ambiental, como uma instncia de regulao da funo social da propriedade, deve se assegurar de que o empreendimento traga mais benefcios do que custos para a sociedade. Por exemplo, um empreendimento hidroeltrico que traga uma quantidade de populao acima do suporte dos servios pblicos municipais pode ser questionado nesse aspecto e ter que apresentar medidas mitigadoras para contornar esse impacto. Do impacto social dos empreendimentos hidreltricos Os impactos sociais mais signicativos da instalao de empreendimentos hidreltricos referem-se retirada da populao que se vinculava ao espao a ser alagado. Entretanto, tambm relevante o impacto devido ao rpido e signicativo aporte de operrios nas obras de construo civil da represa. Esse aporte populacional desestrutura a economia e as relaes sociais locais, sem dar tempo ao Municpio de se adaptar gradualmente s 180
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mudanas. Em seguida, aps as obras de instalao, os funcionrios se retiram e a economia dos municpios se desestrutura novamente, em virtude da perda do mercado consumidor. Esse fenmeno tem sido denominado Ciclo Boom-Colapso. (MILANEZ, 2010). Sousa (2000) e Souza (2005) realizaram estudos detalhados sobre os impactos sociais da instalao de reservatrios para hidreltricas, demonstrando como esses impactos desestruturam a economia local, bem como as estruturas sociais e culturais da populao local. Dentre os diversos impactos apresentados por esses dois autores, selecionamos:

Desestruturao econmica Presso sobre os recursos naturais disponveis, tanto pela perda de sistemas agrrios quanto pela reserva hdrica necessria para o funcionamento da hidreltrica; Especulao imobiliria, em virtude da relocao da populao e da chegada de trabalhadores para a construo do barramento; Perda de recursos tursticos atuais e potenciais, que so submergidos; Perda de matria-prima da economia artesanal, tendo em vista que as populaes tradicionais desenvolvem, ao longo das geraes, uma relao com os recursos da !ora e fauna local, e que geralmente esses recursos no so encontrados no local para onde essa populao relocada; Desequilbrio entre oferta e procura de bens e servios no comrcio local, em vista da elevada demanda pelos trabalhadores recm-chegados para as obras; Elevao do custo de vida, como re!exo da especulao imobiliria e da demanda de bens e servios, descritos acima; Transformaes no mercado de trabalho, provocando desemprego e marginalizao social da populao local, por sua diculdade em se adaptar a esse novo cenrio; Surgimento de economia marginal/informal, em virtude do desemprego, marginalizao e da baixa capacidade de atendimento das demandas de bens e servio pelos estabelecimentos existentes; Endividamento da populao local, em virtude da elevao do custo de vida e do aumento do desemprego, acima citados. Desestruturao social e cultural Aumento de tenses e conitos, em razo da violncia e pouco dilogo com que os empreendedores geralmente tratam os moradores locais contrrios ao empreendimento; Insegurana social por propagao de boatos, especialmente em virtude de a comunidade local ter diculdade de acesso a informaes nos rgos pblicos e com o empreendedor;
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Esvaziamento da populao da rea inundada, visto que essa populao possua vnculos com as demais comunidades no entorno do reservatrio; Perda de identidade social e de sentimento comunitrio, em virtude da relocao das pessoas muitas vezes no respeita os vnculos entre a populao atingida; Perda de marcos histricos, como igrejas, praas, monumentos, entre outros; Perda de valores e sentimentos referidos a lugares e paisagens, muitas vezes incorporados por estrias contadas de gerao para gerao; Mudanas nas interaes sociais cotidianas, em virtude das mudanas no contexto socioeconmico, especialmente quando as comunidades rurais so realocadas em assentamentos semiurbanos; Movimentos migratrios, tanto de pessoas que saem da rea alagada quanto de trabalhadores que chegam para a construo do barramento, gerando choque de valores; Presso sobre a infraestrutura de educao, preservao, lazer, sade, saneamento e segurana pblica, em razo dos movimentos migratrios acima citados; Alcoolismo, prostituio, gravidez precoce, aumento da violncia, aumento da mortalidade infantil, entre outros efeitos, causados pela desestruturao econmica, social e cultural referida em todos os tpicos anteriores.

A desestruturao sociocultural, que foi analisada acima em suas facetas especcas, adquire contornos sutis e complexos quando so abordados casos concretos. Machado Jnior (2010) discute alguns exemplos, dentre os quais apresentamos: Lares, igrejas e estabelecimentos comerciais entre os quais era fcil transitar, tm suas rotinas alteradas devido s distncias que surgem aps o enchimento do reservatrio, em virtude da diculdade de cruzar o lago. Aqueles que so deslocados por barragens tm seus planos de vida interrompidos e precisam recomear tudo o que j tinham construdo durante suas vidas e at mesmo o que foi construdo durante a vida de seus antepassados. Em muitos casos o reassentamento feito em terras pouco produtivas e as pessoas esperam muito tempo pelas indenizaes, causando insegurana alimentar e desestruturao da economia familiar. As pessoas deslocadas tm que se matricular em uma nova escola, frequentar uma nova igreja e buscar novas relaes sociais.

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Tribos indgenas e populaes tradicionais passam a ter diculdade para encontrar um novo lugar para cultivar suas crenas e tradies, frequentemente sofrendo com a vida na zona urbana, por causa do processo de aculturao a que so submetidas.

No que diz respeito piora dos indicadores sociais, Possamai (2011) realizou uma avaliao dos impactos sociais das hidreltricas de Santo Antnio e Jirau, em Rondnia, durante as obras de instalao desses empreendimentos. De acordo com o estudo desse autor, esses dois empreendimentos recrutaram cerca de 37 mil funcionrios de outros Estados do Brasil. Porto Velho, de 2008 a 2010, teve sua populao acrescida em 12,5%, com um aumento da taxa de homicdios dolosos em 44%. Jaci-Paran, distrito de Porto Velho mais prximo aos canteiros de obras, teve um aumento no registro de estupros na ordem de 76,8%, no mesmo perodo. A anlise dos impactos das hidreltricas, apresentada nesta seo, demonstra em termos prticos, a indissociabilidade da anlise social e ambiental na instalao de grandes reservatrios. Os seres humanos, em seus grupos sociais, so dependentes dos espaos e recursos naturais de um territrio. A perda desse territrio via alagamento e desapropriao, bem como as obras associadas, causam impactos diretos na sociedade, alm de impactos que afetam o ambiente natural e, como consequncia, tambm acabam por impactar a comunidade local que dele depende. Minas Gerais, em razo do seu relevo acidentado e da boa disponibilidade de recursos hdricos, possui condies propcias para a instalao de hidreltricas, tanto de grande quanto de pequeno porte. O mapa da Figura 1 mostra as usinas hidreltricas instaladas e a previso de instalao de novas usinas no Estado, tendo como base o potencial identicado na Avaliao Ambiental Estratgica do ano de 2010 (SEMAD, 2010). O mapa da Figura 2, do mesmo estudo, mostra o potencial de nova instalao de usinas hidreltricas agrupadas por bacia hidrogrca. O mapa da Figura 3, por sua vez, mostra o impacto socioambiental preliminarmente identicado para a instalao de cada usina e, indiretamente, tambm fornece uma previso dos conitos potenciais. Observa-se que, nas Bacias dos Rios Grande, Paraba e Doce, no sul e sudeste do Estado, h um maior potencial de pequenas centrais hidreltricas PCHs , geralmente com impacto social e ambiental mais pulverizado, enquanto na Bacias dos Rios So Francisco e Jequitinhonha ainda h a previso de instalao de grandes empreendimentos hidreltricos.

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Figura 1 Inventrio hidroenergtico de hidreltricas previstas ou em operao em Minas Gerais

Legenda

Fonte: Semad, 2010.

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Figura 2 Potencial hidreltrico disponvel em Minas Gerais, agrupado por Bacia Hidrogrfica

Fonte: Semad, 2010.

Figura 3 Impacto socioambiental das hidreltricas previstas para Minas Gerais

Fonte: Semad (2010).

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Os impactos dos reservatrios e a mobilizao popular A instalao de empreendimentos hidreltricos, intensicada no Brasil aps 1970, tem causado intensa mobilizao social por parte dos atingidos. Em abril de 1989, ocorreu o Primeiro Encontro Nacional de Trabalhadores Atingidos por Barragens, que iniciou a articulao entre as comunidades atingidas. Em 1991, no I Congresso dos Atingidos de Todo o Brasil, criou-se o Movimento dos Atingidos por Barragens MAB , de atuao nacional. Essa articulao tambm tomou contornos internacionais, que culminaram na criao da Comisso Mundial de Barragens (CMB), na Sua, em 1997. Essa comisso tem como objetivo levantar e propor solues para os problemas causados pela construo de barragens em todo o mundo. Em 2000, essa comisso elaborou o Relatrio Barragens e Desenvolvimento: um novo modelo para tomada de decises (WCD, 2000). O documento aponta diversas diretrizes para o equacionamento dos con!itos socioambientais referentes instalao de reservatrios, entre as quais destacamos:
Todas as partes envolvidas particularmente povos indgenas e tribais, mulheres e outros grupos vulnerveis devem ter livre acesso a informaes e contar com apoio jurdico para que possam ter uma participao esclarecida nos processos decisrios. [...] Se uma avaliao abrangente das opes resolver que uma barragem a escolha preferencial, princpios sociais e ambientais devero ser aplicados na reviso e seleo das opes durante todas as fases de planejamento detalhado, projeto, construo e operao. [...] Antes de serem tomadas decises acerca das opes de desenvolvimento, necessrio compreender no s as funes, valores e requisitos do ecossistema considerando a bacia como um todo, mas tambm como o sustento da comunidade depende desse ecossistema e o in!uencia. [...] As avaliaes dos impactos devem incluir todas as pessoas nas reas da represa, a montante, a jusante e de captao cujas propriedades, meios de subsistncia e recursos no-materiais forem afetados. Deve incluir, tambm, todos aqueles que forem afetados por obras de infraestrutura ligadas barragem, tais como canais, linhas de transmisso e povoados de reassentamento. [...] Todas as pessoas afetadas adversamente devem negociar formalmente, de mtuo acordo e com fundamentao jurdica, o seu direito mitigao ambiental, reassentamento e desenvolvimento. [...] As pessoas afetadas adversamente devem ser reconhecidas como as primeiras benecirias do projeto. Os mecanismos que asseguraro a devida implementao desses benefcios devem ser negociados de mtuo acordo e com fundamentao jurdica. (WCD, 2000, p. 17)

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As preocupaes das populaes afetadas por barramentos tambm estiveram presentes na Declarao da Cpula dos Povos da Rio+20 por Justia Social e Ambiental (ONU, 2012c), na qual se defende a participao popular por forma de consulta e de outros mecanismos de democracia direta, durante o planejamento e gesto da matriz energtica e antes da instalao de cada grande empreendimento, especialmente as barragens. De acordo com o mesmo documento, essa participao se fundamenta no princpio de que um povo tem a legitimidade de autodeterminar como sero destinados os seus bens comuns e energticos. Marcos regulatrios referentes realocao dos atingidos por hidreltricas Plano de Assistncia Social PAS No pargrafo nico do art. 194 da Constituio Estadual de Minas Gerais, de 1989, prev-se que o Estado promover plano de assistncia social s populaes de reas inundadas por reservatrios. Com o objetivo de regulamentar esse artigo, em 1997, foi proposto o Projeto de Lei n 1.089, de 1997. A tramitao do projeto de lei foi bastante polmica, com forte presena dos empreendedores, mas tambm da populao atingida, cada qual se posicionando pela alterao de diversos dispositivos do projeto. Aps sua aprovao pelo Poder Legislativo, em 26 de janeiro de 1998, o projeto foi vetado em sua integralidade pelo governador, porm a Assembleia Legislativa derrubou o veto, fato raro na histria do poder legislativo estadual. Em 28 de abril, era promulgada a Lei Estadual n 12.812, de 1998. Com a promulgao, a referida lei apresentou um marco diferencial do Estado de Minas Gerais em relao forma de tratar os impactos sociais dos empreendimentos hidreltricos. A anlise da efetividade da implantao dessa lei, bem como seu re!exo nos licenciamentos ambientais, so o eixo principal deste captulo. A lei prev que o empreendedor do barramento elaborar um Plano de Assistncia Social (art. 6), contendo o cadastramento de todos os atingidos; o levantamento das reas de propriedades atingidas, com suas benfeitorias; a garantia de reposio dos bens expropriados em espcie ou em bens equivalentes; e o reassentamento, por opo dos atingidos. Conforme dispe a lei (inciso IV do art. 6), esse reassentamento deve ser realizado, preferencialmente, no municpio ou na regio do empreendimento, e escolhida com a participao de comisso representativa dos atingidos. O ponto garantidor da efetividade do PAS ca a cargo do Conselho Estadual de Assistncia Social Ceas. A aprovao do projeto do PAS, pelo Ceas, condio para a aprovao da Licena Ambiental de Instalao LI
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 pelo rgo ambiental competente. Compete tambm ao Ceas scalizar o cumprimento do PAS (art. 3, inciso V), no que foi adotada a estratgia de descentralizao do monitoramento por meio dos Conselhos Municipais de Assistncia Social CMAS (OLIVEIRA FILHO, 2010). A articulao e a troca de experincias entre os CMAS se d pelas Unies de Conselhos Municipais de Assistncia Social URCMAS , fruns importantes pelo fato de o impacto dos reservatrios normalmente ultrapassar os limites do municpio. Por m, para concesso da Licena Ambiental de Operao LO , o empreendedor deve antes comprovar ao Ceas o cumprimento das atividades propostas no PAS. A Resoluo n 137, de 2007, do CEAS, regulamenta o contedo mnimo do PAS, garantindo a realizao de: Diagnstico socioeconmico; Programas e aes mitigadoras dos impactos sociais; Posto de Atendimento Social, com prossionais de assistncia social e psicologia; Priorizao de mo de obra local; Garantia de vagas a pessoas com decincias. Alm da Lei Estadual n 12.812, de 1998, merecem ser analisados dois marcos posteriores, referentes ao reassentamento de atingidos por hidreltricas. So esses a Poltica Operacional 42.1 (BANCO MUNDIAL, 2001) e o Acordo de Irap. Poltica Operacional 42.1 do Banco Mundial Como re!exo da divulgao do Relatrio Barragens e Desenvolvimento (WCD, 2000), o Banco Mundial editou a Poltica Operacional 42.1, que regula a avaliao do banco em relao liberao de recursos nanceiros para a instalao de empreendimentos que ocasionem reassentamento involuntrio. Apesar de vincular apenas os empreendimentos que pleiteiam nanciamento pelo Banco Mundial, seu texto tornou-se um importante marco de diretrizes e procedimentos para a melhor conduo dos reassentamentos de barragens. A Poltica Operacional parte de trs objetivos principais:
(a) O reassentamento involuntrio deve ser evitado sempre que possvel, ou ento minimizado, explorando-se todas as alternativas viveis para o design do projeto. (b) Quando no for possvel evitar o reassentamento involuntrio, as atividades de reassentamento devero ser concebidas e executadas como programas de desenvolvimento sustentvel, fornecendo-se recursos para investimento suciente para que as pessoas deslocadas pelo projeto possam participar dos benefcios providos pelo mesmo projeto. Pessoas deslocadas devero ser

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consultadas extensivamente e devero ter oportunidades para participar do planejamento e implementao de programas de reassentamento. (c) Pessoas deslocadas devero ser assistidas nos seus esforos para melhorarem o modo e condies de vida ou pelo menos para restaurar, em termos reais, as condies previamente ao reassentamento ou ao incio da implementao do projeto, prevalecendo o qual for mais elevado. (BANCO MUNDIAL, 2001, p. 1-2),

Destaca-se o objetivo (c), em que, para alm de uma anlise pontual de compensaes e condicionantes, deve ser avaliada a alterao na qualidade de vida geral da populao afetada. essencial a denio, nessa poltica, de quem so os afetados pelo empreendimento e que devem ser considerados nos procedimentos de compensao. So cobertos todos aqueles que so prejudicados por (I) perda de abrigo, (II) perda de ativos ou de acesso a ativos, (III) perda de fontes de renda ou meios de sobrevivncia (BANCO MUNDIAL, 2001, p. 3). Nos licenciamentos ambientais, verica-se que a delimitao de quem so os atingidos pelo empreendimento mais do que um aspecto conceitual: trata-se de um campo de negociao sobre quem ter ou no seus direitos assegurados ou no pelo impacto do empreendimento (VAINER, 2008). Dessa forma, ao empreendedor interessa, do ponto de vista nanceiro, reduzir ao mximo o escopo do termo atingidos, enquanto a comunidade luta por uma denio mais abrangente. A Poltica Operacional 42.1 exige que o empreendedor prepare um plano de reassentamento (ou sistema de poltica de reassentamento), incluindo a garantia de oferecimento de habitao residencial, terras agrcolas (se for o caso), assistncia social durante a readaptao ao novo local, alm de assistncia tcnica para reestabelecimento produtivo. Essa assistncia tcnica deve incluir medidas como preparao da terra, facilidades de crdito, formao prossional ou oportunidades de emprego. Esse plano tambm deve assegurar a participao da sociedade no processo, de forma que as pessoas sejam:
(i) informadas sobre as suas opes e direitos relacionadas ao reassentamento; (ii) consultadas sobre o respectivo reassentamento, oferecidas opes e providas com alternativas para o reassentamento que sejam tcnica e economicamente viveis. (BANCO MUNDIAL, 2001, p. 4).

O Acordo de Irap A Usina Hidreltrica de Irap localiza-se na Bacia Hidrogrca do Rio Jequitinhonha, com seu reservatrio alagando reas dos Municpios de Berilo e Gro Mogol, do Estado de Minas Gerais. Desde o incio de seu
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processo de licenciamento ambiental, houve diversos conitos com as comunidades locais, visto que seu reservatrio atingiu 47 comunidades ribeirinhas, causando a relocao de 3.564 pessoas (LESTINGI, 2010, p. 60). Seu licenciamento comeou em 1994, recebendo a licena prvia em 1998, na qual constava, como uma das condicionantes para receber a Licena de Instalao, a elaborao de um Plano de Assistncia Social PAS. Em 2002, apesar de o empreendedor no ter cumprido a totalidade dos condicionantes exigidos na obteno da Licena Ambiental Prvia, a presso poltica pela concesso da Licena de Instalao acenava uma iminente aprovao pelo Copam1, visto que a maioria de seus conselheiros tenderia a apoiar a deciso governamental pelo prosseguimento do licenciamento ambiental (LESTINGI, 2010, p. 62). Devido ao no cumprimento dos condicionantes, crescia tambm a insatisfao das populaes que seriam deslocadas pelo empreendimento, gerando um quadro de conito social. Nesse contexto, o Ministrio Pblico Federal atuou como mediador dos conitos. Nesse processo de mediao, foi rmado um Termo de Ajuste de Conduta TAC (MPF, 2002), negociado aps mais de 60 reunies com empreendedores, poder pblico e a populao atingida (LESTINGI, 2010, p. 75). No TAC, a Cemig, empreendedora, se comprometeu a executar uma srie de medidas para assegurar o reassentamento da populao atingida. Essa situao congura um caso exemplar da complexa situao enfrentada pelo Ministrio Pblico nos licenciamentos ambientais. Por um lado, o TAC acaba por permitir que o licenciamento continue, mesmo sem o cumprimento dos condicionantes. Por outro lado, caso no haja a interveno pelo TAC, provavelmente o empreendimento ainda sim seria aprovado pelo Copam, com muito menos garantias para a populao atingida. Se no fosse rmado o TAC, a nica sada seria recorrer ao Judicirio contra o processo de licenciamento, sendo que o litgio talvez no fosse solucionado a tempo para proteger efetivamente os direitos da populao. Em virtude do detalhamento do TAC e da validade de seu processo de legitimao social, as normas previstas no da chamado Acordo de Irap passaram a ser tomadas como referncia para os demais empreendimentos que envolvem reassentamento de populaes, no Estado. De acordo com o referido TAC, a escolha das terras para reassentamento deveriam considerar vrios critrios, sendo: Proximidade da rea de remoo; Qualidade do solo; Disponibilidade de gua em quantidade e qualidade;
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No Estado de Minas Gerais, as licenas ambientais so concedidas por deciso colegiada do Conselho Estadual de Poltica Ambiental Copam , ou por suas Unidades Regionais Colegiadas URCs. Para subsidiar tecnicamente a votao dos conselheiros, as Superintendncias Regionais de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel Suprams , preparam pareceres tcnicos, baseados em anlises tcnicas e em vistorias de campo.
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 Preferncia por grandes propriedades, para onde seriam alocadas conjuntamente as famlias que j possuam laos de convivncia; Existncia de vias de acesso; Proximidade com a rede de energia eltrica. O Pblico-alvo para reassentamento, no Acordo de Irap, constituiu-se de: a) proprietrios de reas afetadas; b) posseiros; c) parceiros e agregados; d) lhos de proprietrios, posseiros e de agregados, maiores de 18 anos; e) membros das famlias ou grupos de parentesco de proprietrios e posseiros (MPF, 2002, p. 15). Os posseiros, parceiros ou agregados necessitavam residir e/ou trabalhar na rea. Os lotes e benfeitorias das reas de reassentamento, nos termo do TAC (MPF, 2002, p. 16), deveriam ser, no mnimo, compatveis com os identicados na avaliao da propriedade original. O mtodo de avaliao prescrito foi o da norma NBR 8.799 (ABNT, 1985), utilizando-se o sistema de avaliao de capacidade de uso da terra (MARQUES, 1971). Anlise da efetividade do PAS no Estado de Minas Gerais Estudos de caso

Usina Hidreltrica de Irap

Os estudos conduzidos por Alves Filho e Salcides (2009) e por Fonseca et al. (2010) mostram que houve uma melhora signicativa da qualidade de vida dos reassentados de Irap em relao qualidade da casa, energia eltrica, estradas, tamanho dos lotes, abastecimento de gua, telefonia e acesso a postos de sade. Porm esses estudos mostram que houve decrscimo da qualidade em relao infraestrutura de lazer e proximidade a escolas. Alm disso, tambm se evidenciou que diversas clusulas do TAC no foram cumpridas. Mesmo com uma melhoria no contexto geral, Alves Filho e Salcides (2009) e Fonseca et al. (2010) constataram que diversas famlias continuavam sem acesso gua, sem posse de documentos da terra e com terras sem aptido agrcola. Alm disso, vrias infraestruturas de educao e sade construdas pela companhia hidreltrica no foram colocadas em uso pelas prefeituras, cando abandonadas (ALVES; SALCIDES, 2009; FONSECA et al., 2010; LESTINGI, 2010, p. 98-102). Lestingi (2010, p. 92-98) tambm apontou vrias falhas construtivas nas casas entregues aos reassentados. Outro problema apontado pela mesma autora foi o aumento dos custos de manuteno das famlias, em virtude da cobrana pela gua, que passou a ser fornecida pela Copasa (mediante pagamento) ou por bombeamento (demandando pagamento de energia eltrica), sendo que, para a maioria das famlias, antes se captava gua das nascentes
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diretamente por gravidade. Outra fonte de aumento identicado nas despesas que as famlias que plantavam nos vales uviais frteis foram removidas para reas de latossolos (solos de cerrado) que s produzem mediante uso intensivo de fertilizantes e correo de solos (LESTINGI, 2010, p. 103106, 109-118).

Usina Hidreltrica Risoleta Neves (Candonga)

A UHE Risoleta Neves localiza-se na bacia do rio Doce, mais precisamente no alto rio Doce, entre os Municpios de Rio Doce e Santa Cruz do Escalvado, na regio da Zona da Mata de Minas Gerais. O reservatrio da usina inundou todo o distrito de So Sebastio do Soberbo, includo seu ncleo semiurbano (com 234 moradores) e suas comunidades rurais (BARROS; SYLVESTRE, 2004, p. 26). Durante o processo de licenciamento, Pinto e Pereira (2005, p. 76) relatam diversas estratgias do empreendedor para dicultar a mobilizao social em relao aos impactos sociais do empreendimento. A primeira estratgia, denominada de nome sociolgico da anulao (OLIVEIRA, 1999), consistiu em cooptao de lderes comunitrios pela distribuio de benesses, empregos e superestimao do valor de bens a serem indenizados. Outra estratgia foi o foco em negociaes individuais, em vez de negociaes coletivas. Por meio do segredo do que era negociado com cada famlia, alastravam-se boatos, criavam-se desconanas entre famlias, e distribuam-se promessas que nem sempre se concretizavam mais adiante. Uma terceira estratgia, segundo o autor em referncia, era a frequente troca dos representantes da empresa na comunicao com a comunidade, como forma de dicultar a continuidade dos processos de negociao. A Licena Prvia da usina foi concedida em 27 de agosto de 1999. A Licena de Instalao LI , por sua vez, foi concedida em 29 de junho de 2001. Com a LI, foi aprovado o PAS com as aes de reassentamento que o empreendedor deveria executar para conseguir a Licena de Operao. Todavia, nesse prazo da LI (2001 a 2004), diversas das aes previstas no PAS no foram executadas, ou o foram apenas parcialmente. Um dos principais questionamentos dos reassentados se refere aos seus direitos em relao aos quintais. No povoado de So Sebastio do Soberbo, as casas possuam quintais, entre 150m2 e 2.000 m2, sobre terra frtil e plana, onde cultivavam pomares, hortas e criavam pequenos animais (BARROS; SYLVESTRE, 2004, p. 26). Todavia, nos lotes concedidos do reassentamento, no havia espao para os quintais e o pouco espao de terra era declivoso e pouco frtil (BARROS e SYLVESTRE, 2004, p. 42-43).

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Diversas casas do reassentamento apresentaram ssuras de construo (FEAM/DIENE, 2004, p. 83). As guas captadas para o reassentamento apresentaram altos teores de ferro e mangans, alm de necessitarem de um alto teor de cloro para manter a potabilidade (FEAM/DIENE, 2004). Enquanto os moradores do povoado de Santana do Soberbo pagavam suas contas na categoria de produtores rurais, ao passarem para o reassentamento de Nova Soberbo, foram recadastrados como moradores urbanos, chegando a contas de energia de 3 a 4 vezes maiores (BARROS; SYLVESTRE, 2004, p. 43). Em 10 de dezembro de 2003, o Ceas publicou a Resoluo n 39/ 2003, emitindo seu parecer sobre o cumprimento do PAS, necessrio para emisso da Licena de Operao LO. Em seus considerandos iniciais, a resoluo admite o descumprimento de diversas aes previstas no PAS. Todavia, em seu corpo, o parecer aprova o PAS e enumera diversas condicionantes que deveriam ser executadas durante a vigncia da LO. As condicionantes previstas nessa resoluo referem-se s aes que no foram cumpridas no PAS, entre elas: a criao de uma equipe multidisciplinar composta por dois advogados, dois psiclogos e dois assistentes sociais para atender s demandas individuais e coletivas dos atingidos pelo empreendimento; concluso da construo das casas do reassentamento e das obras como um todo, incluindo o centro comercial, o cemitrio e a capela; completa indenizao dos atingidos; criao e implementao do programa de reativao econmica; promoo de cursos de capacitao objetivando a sustentabilidade e a efetiva insero e promoo social dos atingidos; concesso de terreno para produo, com gua disponvel, suporte tcnico, insumos e implementos agrcolas para recompor os pomares e hortas inundados; a outorga das escrituras das novas casas e lotes recebidos pelas famlias. Essa deciso do Ceas mostra !agrante contradio com a Lei Estadual n 12.812, de 1998, que permite a concesso da LO apenas depois de cumpridas as aes previstas no PAS. Nesses termos, a Licena de Operao LO foi concedida em 30 de maro de 2004. Na ocasio da concesso da LO, houve diversos con!itos sociais violentos. As principais causas desses con!itos, apontadas por Barros e Sylvestre (2004, p. 38) foram: (1) no reconhecimento dos meeiros e garimpeiros para indenizao ou reassentamento; (2) decincias no projeto de reassentamento (3) despejo violento das famlias, mediante ordem judicial e uso de fora policial; (4) no reconhecimento do distrito de Santana do Deserto como rea atingida.

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O vilarejo de Santana do Deserto, apesar de no ter sido alagado, teve seu acesso ao Municpio de Rio Doce obstrudo pela construo da Barragem. Em virtude disso, muitas famlias deixaram suas posses e mudaram-se para Rio Doce, para no viverem isoladas (BARROS; SYLVESTRE, 2004, p. 42-43). Todavia, nenhuma indenizao a esse distrito foi reconhecida no processo de licenciamento. De 2004 a 2011, vrias Resolues do Ceas, ao mesmo tempo em que reconheciam o no cumprimento de vrios condicionantes, prorrogavam os seus prazos para mais adiante. Essas resolues permitiram, inclusive, a revalidao da LO do empreendimento em 2008. Em 2010, foi realizada uma audincia pblica sobre o empreendimento, pela Assembleia Legislativa de Minas Gerais, em que os reassentados questionaram, ainda, que as indenizaes no haviam sido pagas adequadamente, que o plano de reativao econmica no havia sido cumprido e que a gua consumida pela populao estaria contaminada.2 Em ao civil pblica impetrada pelo Ncleo de Assessoria s Comunidades Atingidas por Barragens, contra a UHE Risoleta Neves, os atingidos conseguiram, em 2011, uma deciso em que o Tribunal de Justia anula a Licena de Operao do empreendimento3. A deciso judicial baseia-se na constatao de que o empreendimento no implementou as atividades exigidas pela LO. Contudo, mesmo com a deciso do tribunal, a hidroeltrica continuou em funcionamento, por meio de recursos judiciais. Nessa esteira, o Ceas aprovou a Resoluo n 355, de 2011, que revoga a Resoluo n 39 de 2003 (a qual aprovara o PAS do empreendimento), por no haver cumprido, at o momento, as aes de (1) plano de reativao econmica e (2) concesso dos terrenos correspondentes aos quintais que haviam sido alagados. Todavia, o Ceas publicou, ainda no mesmo ano, a Resoluo n 378, de 2011, que suspende, por um ano, os efeitos da Resoluo n 355 de 2011 e cria uma comisso para a resoluo do con!ito pendente. A mediao do con!ito foi realizada pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social Sedese. Como concluso das propostas da Sedese para resoluo dos con!itos, o Ceas aprovou a Resoluo n 429, de 2012, em que so alterados dois condicionantes. No lugar do plano de reativao econmica, d ao empreendedor a obrigao de realizar cursos de qualicao, alm de prestar assistncia tcnica para atividade de bovinocultura em uma rea a ser destinada para pastoreio. Tambm permite ao empreendedor indenizar os reassentados em dinheiro, no valor correspondente a 120% do valor de mercado das terras relativas aos quintais, em vez de fornecer as reas de quintais em espcie.
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Observatrio Social de Barragens. Disponvel em: <http://www.observabarragem.ippur.ufrj.br/bar ragens/38/candonga-risoleta-neves>. Acesso em: 06 maio 2013. Processo 1.0521.04.032157-7/006(1); Numerao nica: 0321577-74.2004.8.13.0521. Publicao: 22/02/2011.
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Logo aps a aprovao da Resoluo no 429, de 2012, o Consrcio Candonga entrou com pedido na URC para que fossem excludos os condicionantes da LO relacionados ao PAS, referentes ao plano de reativao econmica e indenizao dos pomares. Em seu parecer tcnico, a Supram manifestou-se favorvel excluso das condicionantes, com a incluso de uma seguinte condicionante alternativa: Implementar todas as aes contidas no Plano de Adequao da SEDESE, conforme Resoluo CEAS n 429/2012. Obs.: A scalizao destas aes de competncia exclusiva do CEAS/SEDESE e o descumprimento desta condicionante somente se congurar aps manifestao formal do CEAS/SEDESE SUPRAM. Prazo: De acordo com o que foi determinado pela Resoluo CEAS/MG n 429/2012 ou norma que a suceder. (SUPRAM, 2013) Os posicionamentos assumidos pelo CEAS e pela Supram, em relao Resoluo n 429, de 2012, levam a reexes e questionamentos pertinentes quanto a sua legitimidade social e coerncia legal, quando analisados sob o princpio de indissociabilidade entre os aspectos sociais e ambientais no licenciamento ambiental, apresentado neste captulo. Cabe ressaltar, primeiramente, que nos considerandos apresentados pelo CEAS Resoluo n 429, de 2012, altamente questionvel a argumentao de que o empreendedor comprovou ter outorgado maior parte das escrituras, como se isso fosse suciente para o cumprimento das condicionantes do PAS. Ao contrrio, est a indicar o no cumprimento integral do PAS conditio sine qua non para a concesso da LO. Tal posicionamento do CEAS privilegia a estratgia de empreendedores, ressaltada pela doutrina, de forar e constranger os atingidos nas negociaes, sob a ideia de que os atingidos que no aceitarem as propostas dos empreendedores caro em situao pior no momento futuro, perdendo o acesso a seus direitos. Houve manifesta contrariedade lei por parte do CEAS ao modicar a condicionante n 10 de sua Resoluo n 39, de 2003. De acordo com inciso IV do art. 6 da Lei Estadual n 12.812, de 1998, os impactados pelo alagamento de barragens hidreltricas tm o direito de escolher se sero reassentados ou se recebero pagamento em dinheiro. Nem o empreendedor, nem o CEAS poderiam decidir arbitrariamente que o atingido receber apenas parte da rea de reassentamento e que o restante ter que ser recebido como pagamento em dinheiro. Em sequncia, pelo Princpio da Legalidade, a URC tambm no deveria convalidar tal ato e mais do que isto, conceder LO a um empreendimento cujo PAS no fora totalmente implementado conforme exige a Lei n 12.812, de 1998. Conforme o 2 do art. 5 da Lei Estadual n 12.812, de 1998, o empreendedor deve comprovar a implementao do PAS, para a continuidade do licenciamento ambiental. A simples excluso das condicionantes ditas sociais do licenciamento ambiental, consoante pretendeu a Supram, fere de
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morte no s a legislao acima referida, mas os mais comezinhos princpios do Direito Ambiental, em especial o Direito Fundamental ao Desenvolvimento Sustentvel (FERNANTES, 2008; CORRA, 2011), na medida em que, na contramo da histria, busca seccionar o conceito de sustentabilidade, como se fosse possvel em mbito de licenciamento limitar-se s questes especcas do meio ambiente natural, deixando a anlise dos impactos sociais, a cargo exclusivo de outra instituio, em odiosa limitao ao poder de polcia do rgo licenciador. Surge assim a sui generis situao: o rgo licenciador, que quem detm o poder de scalizao das condicionantes do licenciamento, terceiriza e limita seu poder-dever de scalizao das condicionantes sociais, na medida em que atravs da condicionante acima referida d exclusividade para tal ao Ceas. Sob esse aspecto, preciso retomar que o PAS e o Licenciamento Ambiental no so processos paralelos e independentes um do outro. A elaborao e o cumprimento do PAS so etapas que integram o licenciamento ambiental, sendo condio para o seu prosseguimento, nos termos do art. 5 da Lei Estadual n 12.812, de 1998. Conforme ressalta Macedo (2012, p. 119), as questes sociais abordadas no PAS envolvem apenas os reassentados, enquanto o licenciamento ambiental analisa o impacto ambiental do empreendimento de uma maneira mais ampla, envolvendo tambm os demais grupos sociais afetados pelos impactos ambientais do empreendimento. Portanto, o rgo licenciador ambiental tem o poder-dever de, em suas anlises, considerar as questes sociais referentes aos impactos ambientais do empreendimento, devendo ir alm do estabelecido no PAS. At porque no se podem resumir os impactos sociais dos empreendimentos hidreltricos ao PAS.

Custo das compensaes sociais pelas hidreltricas

O Quadro 1 mostra os custos de implantao da Usina Hidreltrica de Aimors, durante o processo de licenciamento que durou de 1998 at 2005, quando houve a concesso da LO. Observa-se que os custos do Grupo A, relacionados ao reassentamento, corresponderam a 39,13% do custo do empreendimento. Esse valor bem maior do que as medidas para comprimento das medidas socioeconmicas para mitigao dos impactos sociais, visto que essas representaram apenas 1,1% do custo do empreendimento.

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Quadro 1 Custos da UHE de Aimors Custos (R$1.000,00) Conta 10-17/EV 005.542 028.009 013.979 047.530 001.503 EIA/RIMA 002.439 023.860 012.161 038.460 002.714 002.379 --------002.144 003.647 051.177 305.917 15,54 01,19 16,73 001.306 002.865 009.264 047.724 0283.485*** 13,16 03,27 16,83 Conta 10-17/PB 004.805 038.494 024.416 067.715 003.896 002.114 --------002.585 008.594 076.309 316.250 21,41 02,72 24,13 PBA 02.436 27.482 12.161 42.081 03.254 03.464 003.560* 0002.585** 12.863 54.944 0290.705*** 14,48 04,42 18,90 003.560 010.665 046.215 355.267 789.870 39,13 05,85 44,98 FINAIS LO (a) 067.532 081.750 159.950 309.052 031.990

Programas Ambientais Mitigao e Compensao Aquisio de Terras (obras e reservatrio) Grupo A Recomposio de Infraestrutura Fsica e Social Reassentamento de populao Subtotal Medidas Ambientais Grupo B Medidas Socioambientais Compensao Ambiental Gesto Ambiental Subtotal TOTAL Valor do Empreendimento Grupo A / Valor Total UHE % Grupo B / Valor Total UHE Grupo A+B / Valor Total UHE

* acrescido o valor da compensao ambiental acordada. ** mantidos os custos previstos na Conta 17/B. *** o custo total do empreendimento foi calculado em funo da compensao ambiental de 1,51% sobre o custo de implantao da UHE acrescido dos valores dos programas ambientais do EIA e do PBA. Fonte: Banco Mundial, 2008, p. 37.

Os Quadros 2 e 3 detalham os custos da UHE de Irap. O Quadro 2 demonstra como houve uma ampliao das projees de custo de implantao da hidreltrica no decorrer do processo de licenciamento. Lestingi (2010) analisa que o empreendedor subestimou a necessidade de cumprir com as indenizaes dos afetados pelo empreendimento, e a mobilizao desses inuenciou o aumento dos custos do empreendimento. O Banco Mundial (2008) tambm ressalta ser comum, em diversos empreendimentos, que o empreendedor subestime no planejamento inicial a tendncia de que o custo de indenizao por hectare desapropriado aumente, em virtude da especulao imobiliria frente urgncia de compra nas negociaes. O Quadro 3 mostra que os custos sociais da UHE de Irap equivalem a um montante em torno de 11,3% a 23,3% a do valor total do empreendimento, conforme as estimativas de custo total apresentadas no Quadro 2.
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Quadro 2 Evoluo dos preos de investimento da UHE de Irap Fonte Oramento Apresentado ANEEL Jornal do Brasil Gazeta Mercantil Investimento aprovado em reunio pelo Conselho de Administrao da Cemig Cemig Relatrio da Administrao Jornal Estado de Minas Gerais Entrevista com tcnicos da Cemig* Valor do empreendimento apresentado pela Cemig* Valor apresentado no stio do Grupo de Estudo em Temticas Ambientais Gesta/UFMG** Data 01/12/1995 02/12/1998 30/11/2000 01/02/2002 27/03/2003 22/08/2004 18/11/2008 20/01/2009 21/08/2009 Investimento R$ 0.328.940.000,00 R$ 0.350.000.000,00 R$ 0.500.000.000,00 R$ 0.601.000.000,00 R$ 0.920.000.000,00 R$ 1.000.000.000,00 R$ 1.900.000.000,00 R$ 1.085.000.000,00 R$ 1.200.000.000,00

* Informado por Guilherme Comitti, da Cemig, em Lestingi (2010). ** Disponvel em http.www.fafich.ufmg.br/gesta/irape.html, acesso em 21/8/2009. Fonte: Lestingi, 2010, p. 73.

Quadro 3 Custos sociais da UHE de Irap Destino Aquisio de Terras Indenizaes Edificaes Programa de Desenvolvimento dos Reassentamentos Plano de Controle Ambiental TOTAL
Fonte: Lestingi, 2010, p. 127.

Recurso R$ 054.100.000,00 R$ 015.300.000,00 R$ 045.400.000,00 R$ 026.500.000,00 R$ 073.100.000,00 R$ 214.400.000,00

Entretanto, Lestingi (2010, p. 127) contabiliza que, em virtude do aumento dos custos do empreendimento, o Estado de Minas Gerais direcionou recursos pblicos adicionais para o reassentamentos da UHE de Irap no valor de 50% dos custos sociais apresentados. Desse modo, em vez de o empreendedor arcar com os custos sociais, o aumento dos custos de mitigao dos impactos sociais do empreendimento ao longo do licenciamento haveria sido arcado com o dinheiro do contribuinte.

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Anlise geral
Macedo (2012) relata que, a partir da incumbncia de anlise das questes de reassentamento no Ceas, aliado presso poltica dos empreendedores sobre o governo, especialmente aps os desgastes na negociao da Usina de Irap, ocorreu a desativao das equipes da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel Semad que analisavam os aspectos sociais dos licenciamentos ambientais. Resende (2003, p. 142; 2010) tambm apresenta relatos dessa constatao, por membros da Semad, sobre a ausncia de prossionais para anlise e scalizao das condicionantes sociais. Os referidos autores ressaltam que, em primeiro lugar, tal atitude causou uma perda na efetividade da anlise dos processos de licenciamento ambiental de empreendimentos no hidreltricos, que no passam pelo Ceas e cam margem da proteo do PAS. Diversos empreendimentos causam grandes impactos sociais, inclusive com desapropriao e relocao de moradores, tais como em barragens de rejeito, empreendimentos minerrios, obras de infraestrutura viria, dentre outros. Fonseca (2011) refere-se a esse fenmeno, em Minas Gerais, como de dessocializao do meio ambiente, retirando as questes sociais do debate ocial e decisrio acerca da poltica ambiental. Macedo (2012, p. 114) observa, nos discursos formulados pelo rgo ambiental para justicar essas mudanas, a defesa de uma concepo de meio ambiente estritamente fsico-bitica, com o apagamento de suas dimenses humana e social, de maneira oposta s denies ambientais apresentadas no incio deste captulo. No que se refere aos empreendimentos hidreltricos, tambm existem lacunas no processo de licenciamento. Resende (2003, p. 137-138; 2010) e Macedo (2012, p. 121-122) demonstram que, embora a Licena Prvia seja, legalmente, o momento da anlise sobre a viabilidade ou no do projeto, o Ceas apenas entra no processo de licenciamento no momento da Licena de Instalao. Dessa forma, a discusso sobre os impactos sociais do empreendimento cam prejudicadas e se do apenas no momento em que o empreendimento j comea a ser instalado. Com isso, h uma grande presso poltica para que no haja retrocessos ou atrasos no plano de implantao, de forma que as negociaes ou o no cumprimento de acordos pelo empreendedor dicilmente cheguem a arriscar a paralisao das atividades. Destaque-se ainda que a Lei n 12.812, de 1998, independentemente do porte do empreendimento hidreltrico consagra em seu artigo 8 como obrigatria a realizao de audincia pblica para a exposio e anlise do Estudo de Impacto Ambiental e Relatrio de Impacto Ambiental dos empreendimentos nos casos em que houver necessidade de remoo de pessoas em decorrncia de inundao de reas por reservatrios, consoante se dessume de uma interpretao do dispositivo acima luz do pargrafo nico do artigo 194 da Constituio do Estado de Minas Gerais. A toda
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evidncia, nos termos da Resoluo Conama no 1, de 1986 as obras hidrulicas para explorao de recursos hdricos, tais como barragens para ns hidreltricos, acima de 10MW, de saneamento ou de irrigao, esto sujeitas elaborao do EIA-RIMA e por consequncia realizao de audincia pblica para sua apresentao. Nada obstante, mesmo tratando-se de empreendimento que pelo porte, no esteja sujeito elaborao do EIA-RIMA, possvel a convocao de audincia pblica para discusso dos impactos ambientais e sociais do empreendimento. Nesse sentido, considerando, a quantidade de pessoas a serem deslocadas pelo empreendimento e seus impactos sociais, perfeitamente possvel que o Ceas exija dos empreendedores, independentemente do porte do empreendimento, a realizao de audincia pblica para possibilitar ampla divulgao junto populao do municpio a ser atingido, acerca do processo de licenciamento para construo do barramento. At porque a Deliberao Normativa Copam no 12, de 1994, que versa sobre audincias pblicas, no limita a sua realizao necessidade de EIA-RIMA, uma vez que prev expressamente que poder determina-las, para analisar planos, programas, atividades e empreendimentos que possam causar signicativa degradao ambiental. Considerando a argumentao tecida neste captulo, deve-se considerar o impacto signicativo no somente o que tange ao meio ambiente natural, mas tambm seus reexos econmicos e sociais. A audincia pblica pode convolar-se em importante instrumento de pacicao social, na medida em que contribui para uma maior transparncia entre empreendedor e atingidos em razo da democratizao das informaes acerca dos impactos do empreendimento, mas tambm, acerca das diretrizes para mitigao dos impactos sociais, possibilidade de coletivizao dos critrios de negociao, esclarecimentos acerca dos direitos dos atingidos, dentre outros benefcios recprocos. Resende (2003, p. 142-143) mostrou, com base em estudos comparativos, que a capacidade de mobilizao da sociedade o fator mais decisivo para as conquistas, mesmo que parciais, de direitos ao longo dos processos de licenciamento de hidreltricas. Nesse aspecto, o mesmo autor demonstra que os casos em que a comunidade contou com auxlio de grupos de assessoria tcnica (normalmente de grupos de extenso universitria), o poder de compreenso e de mobilizao da comunidade foi bastante potencializado. Resende (2003, p. 143) lamenta o fato, pois considera que, independente da capacidade de defesa e mobilizao dos atingidos, o Copam deveria ter o dever de julgar os casos de licenciamento ambiental com equanimidade e legitimidade o suciente para que os direitos fossem garantidos a todos, inclusive s comunidades desestruturadas e vulnerveis. Dessa forma, o Conselho de Meio Ambiente vira um palco de luta de inuncias e de resoluo de conitos, quando esses emergem, mais do que uma instncia de garantia de direitos. 200
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Os dois casos analisados (UHEs Irap e Candonga) trazem tona duas formas de abordagens que podem ser adotadas pelo Ministrio Pblico, em diversos empreendimentos hidreltricos. Na UHE de Irap, a elaborao de um Termo de Ajuste de Conduta assumiu um papel central nos processos de negociao, trazendo benefcios reais para os atingidos na etapa seguinte do licenciamento ambiental. Porm os estudos conduzidos mostram que, apesar da melhoria da qualidade de vida geral, vrios reassentados no tiveram seus direitos plenamente contemplados. Na UHE Candonga (Risoleta Neves), mostra-se que a judicializao, muitas vezes, torna-se um recurso lento para conseguir garantir a tempo os direitos dos atingidos pelo empreendimento. Todavia, no se pode negar que a deciso judicial em 2011 pela anulao da LO trouxe uma nova perspectiva para que o empreendedor e o poder pblico se empenhassem, mesmo que parcialmente, na resoluo dos conitos. O Ministrio Pblico de Minas Gerais atravs de uma atuao integrada entre os Promotores Naturais, Coordenadoria de Incluso e Mobilizao Sociais, Coordenadorias Regionais de Meio Ambiente e Procuradoria de Direitos Difusos, tem encetado esforos numa tentativa de mediao desse conito, que dura mais de uma dcada, para soluo consensual de mais de uma centena de aes individuais e aes civis pblicas, em primeira e segunda instncias, na tentativa da busca da eccia social dos direitos dos atingidos e consequente pacicao social. Consideraes nais Os aspectos sociais e ambientais so indissociadamente vinculados, como se observa especialmente no caso da instalao de grandes empreendimentos. A tentativa de dessocializao do licenciamento ambiental de empreendimentos hidreltricos fere o direito fundamental ao desenvolvimento sustentvel. A instituio do PAS, no Estado de Minas Gerais, trouxe instrumentos importantes para auxiliar o Poder Pblico na garantia dos direitos das populaes deslocadas por empreendimentos hidreltricos. Todavia, mostrouse, ao longo do captulo, que ainda h diversos desaos para a efetivao implementao do PAS. No obstante, os impactos sociais decorrentes de empreendimentos hidreltricos vo muito alm das diretrizes previstas para mitigao atravs dos Planos de Assistncia Social PAS, tendo o rgo licenciador o poder-dever de consider-los. Os PAS esto necessariamente imbricados com o licenciamento ambiental sendo sua implementao completa coditio sine qua non para a concesso da Licena de Operao do empreendimento hidreltrico. A concesImpactos sociais de hidreltricas: avaliao dos Planos de Assistncia Social PAS no Estado de Minas Gerais, Brasil

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so de LO sem a comprovao da implementao do PAS fere o principio da legalidade que deve informar os atos administrativos da administrao pblica. A comprovao, pelo CEAS, da implantao do plano de assistncia social como condio legal para concesso da LO nos termos do artigo 5, pargrafo 2, da Lei Estadual 12812/98 ato vinculado do referido Conselho, portanto no est sujeito a juzos de convenincia e oportunidade, nem a condicionantes. Isto , a implantao, para produzir tal efeito, deve ser completa. O reconhecimento da competncia do Conselho Estadual de Assistncia Social para scalizao da implementao dos Planos de Assistncia Social nos termos do artigo 3o da Lei Estadual n 12.812, de 1998, no tem o condo de limitar a atuao da Unidade Regional Colegiada do COPAM no que tange ao pleno exerccio do seu poder de polcia administrativa e observncia ao princpio da autotutela dos atos administrativos. A Audincia Pblica instrumento de minimizao de conitos, devendo ser realizada nos casos de empreendimentos sujeitos elaborao de EIA-RIMA, mas tambm pode ser manejada e exigida pelo Ceas, enquanto rgo do estado, como forma de divulgar junto populao atingida do municpio os pedidos de licenciamento ambiental de empreendimentos hidreltricos que conduzam remoo de pessoas em razo inundao de reas. Ou mesmo, mediante requisio por grupo de no mnimo 50 atingidos, entidade civil sem ns lucrativos ou Ministrio Pblico, nos termos da Deliberao Normativa Copam no 12, de 1994. Urge a estruturao dos rgos de apoio tcnico s instncias de licenciamento em Minas Gerais, com prossionais com formao adequada, para a escorreita anlise dos impactos sociais dos empreendimentos hidreltricos para alm daqueles previstos no PAS, bem como, para um efetivo exerccio da scalizao, de forma autnoma e independente, dos impactos socioambientais referentes aos reassentados e aos demais afetados pelos empreendimentos. Referncias
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 dos Autores, 2013

Capa: UHE Mau Arquivo Consrcio Energtico Cruzeiro do Sul

Editorao: Suliani Editograa Ltda. editor@suliani.com.br (51) 3384.8579

Realizao: Red Latinoamericana de Ministrio Pblico Ambiental www.mpambiental.org

Patrocnio: Fundao AVINA

Apoio institucional: Associao Brasileira do Ministrio Pblico de Meio Ambiente ABRAMPA e Fundao Neotrpica do Brasil

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

D431

Hidreltricas e atuao do Ministrio Pblico na Amrica Latina / Hidroelctricas y actuacin del Ministerio Pblico en Latinoamrica. / Maia, Leonardo Castro; Cappelli, Slvia; Pontes Jnior, Felcio (Org.). Porto Alegre: Letra&Vida: Red Latinoamericana de Ministrio Pblico Ambiental, 2013. 256 p.; 16 x 23 cm ISBN: 978-85-65526-69-2 1. Direito ambiental. 2. Meio ambiente. 3. Proteo ambiental. 4. Energia eltrica. 5. Amrica Latina. I. Maia, Leonardo Castro. II. Cappelli, Slvia. III. Pontes Jnior, Felcio. CDU 349.6(8)

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