O PROCESSO ORAMENTRIO BRASILEIRO Paulo Csar Nunes de Souza e Mello (UFAM) paulo@ufam.edu.br Zuila Paulino Cavalcante (UFAM) zuila@ufam.edu.

br

RESUMO: Este artigo dedica-se a apresentar o funcionamento do processo oramentrio brasileiro bem como fazer algumas consideraes sobre a legislao no qual ele est alicerado: a Lei do Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei de Oramento Anual. O conhecimento sobre o modelo contribui para esclarecer a respeito dos instrumentos legais que norteiam o assunto e outros detalhamentos a serem considerados pelo Governo para materializao da Lei oramentria. O estudo foi realizado, a partir de um levantamento bibliogrfico a respeito do assunto. Observou-se que O PPA, ou Lei do Plano Plurianual, tem o papel de estabelecer as diretrizes, os objetivos e metas da Administrao Pblica Federal para as despesas de capital e para os programas de durao continuada. Este instrumento configura-se como o planejamento do governo para mdio prazo, visto que vigora por um perodo de 04(quatro) anos. A Lei de Diretrizes Oramentrias detalha as metas do governo para o ano subseqente, e tem o carter norteador para a implementao da terceira lei que compe este processo: a LOA. Nesta, esto fixadas as despesas e estimadas as receitas para o prximo exerccio, relativos Administrao Federal. Neste ciclo esto envolvidas diversas etapas; desde metas, previses, financiamentos, fixao de valores, determinao de limites, processo legislativo, at a realizao efetiva do oramento, ou execuo oramentrio-financeira, a qual personifica os planos de governo para determinado perodo. Pode-se concluir que o processo atualmente praticado um instrumento de controle que envolve metas e objetivos firmados atravs da planificao quadrienal, atravs do PPA e se materializa atravs da LOA, onde se materializam os planos do Governo a serem alcanados em prol da sociedade. Palavras chaves: metas, execuo, oramento

ABSTRACT: This article is dedicated to presenting the functioning of the budgetary process and as well as make some considerations on the legislation on which it is based: the law of the multiannual plan, the law of Budgetary Guidelines and the Annual Budget Law. The knowledge about the model helps to clarify the legal instruments that guide the subject and other details to be considered by the Government for the materialization of the budget Law. The study was carried out, from a bibliographic survey regarding the subject. It was noted that the PPA, or law of the multiannual plan, has the role of establishing the guidelines, objectives and goals of the Federal public administration for the capital expenditure and the programmes of continuous duration. This tool configures itself as the Government planning to medium term, as applicable for a period of 04 (four) years. The law of Budgetary Guidelines, details the Government's goals for the subsequent year, and have the character for guiding the implementation of the third law that makes up this process: the LOA. This are fixed expenses and estimated revenues for the next financial year concerning the Federal Administration. In this cycle are involved several steps since, forecasts, targets, funding, determining values, limits to the legislative process, effective implementation of the budget, or budget execution and financial, which embodies the Government plans for a given period. It can be concluded
VIII Convibra Administrao Congresso Virtual Brasileiro de Administrao www.convibra.com.br

that the process currently practised is an instrument of control that involves goals and objectives concluded through the quadrennial planning, through the PPA and is materialized through the LOA, where Government plans materialize to be achieved in the interests of society. Key Words: goals, budget, execution,

VIII Convibra Administrao Congresso Virtual Brasileiro de Administrao www.convibra.com.br

Introduo A origem etimolgica da palavra oramento est fortemente vinculada ao termo italiano orzare ou ao latino ordior, orsus sum, ordiri (urdir) que significa planejar, calcular. A histria do oramento pblico teve origem no Reino Unido em 1217, quando o rei Joo sem terra outorgou a famosa Magna Charta Libertatu a qual segundo Pires et al (2006, p. 2) estabeleceu em seu artigo 12 que: nenhum tributo ou auxlio ser institudo no Reino, seno pelo Conselho Comum. No Brasil, a chegada da famlia imperial em 1808 e a conseqente abertura dos portos as Naes amigas fez com que houvesse um aumento na arrecadao dos impostos aduaneiros iniciando-se dessa forma o processo de organizao das finanas pblicas que culminou com a criao do Errio Pblico e do regime de contabilidade. Para Pires (2006) et al: no Brasil o oramento pblico sempre se apresenta como um poderosssimo instrumento de controle de recursos financeiros gerados pela sociedade, os quais retornam a essa mesma sociedade na forma de bens e servios prestados. (PIRES, 2006, pg. 20)

Tal fato se justifica quando se estuda as Constituies Federais e Estaduais, bem como as leis orgnicas dos municpios do Imprio at os dias atuais, as quais sempre apresentaram dispositivos sobre a programao das receitas pblicas no oramento pblico. Na primeira Constituio, outorgada por D. Pedro I em 1824 atribuiu-se Cmara dos Deputados a iniciativa das leis para instituir impostos (art. 36) e estabeleceu a exigncia de uma proposta de oramento por parte do Ministro da Fazenda. A segunda Constituio, promulgada em 1891 aps a proclamao da Repblica, trouxe importantes modificaes na distribuio de competncias para elaborao, tramitao e aprovao do oramento. Segundo Pires et. al (2006, p. 3): o Poder Legislativo passou a ter competncia para elaborao do oramento de todos os poderes da nova Repblica, atravs do artigo 34 da referida Constituio. Porm, em janeiro de 1892 com a publicao da Lei n. 30 que fixou a responsabilidade pela apresentao da proposta de oramento ao Presidente da Repblica, instituiu-se se um impasse que quase culminou com a reforma da Constituio, sendo superado com a deciso de que o Executivo apresentaria a proposta como subsdio ao Poder Legislativo que deliberaria. Em 1926, atravs de uma reforma na Constituio, foi finalmente realizada a transferncia da elaborao da proposta oramentria para o Poder Executivo. Na terceira Constituio, de 1934, o Executivo voltou a ser o responsvel por elaborar e decretar o oramento. As questes de ordem oramentria mereceram destaque sendo classificadas em seo prpria. No entanto, a falta de ordem jurdica constitucional e de leis
VIII Convibra Administrao Congresso Virtual Brasileiro de Administrao www.convibra.com.br

complementares sobre limitaes s emendas inseridas pelos legisladores deu ao oramento uma modalidade do tipo misto, com participao do Executivo e do Legislativo. Em 1937, o Conselho Federal do Servio Pblico Civil exps ao Executivo justificativas para modificaes na tcnica oramentria e sugeriu a criao de um rgo especializado, que ficaria responsvel por tratar os problemas oramentrios do Governo Federal. Em 1938 foi criado o Departamento de Administrao do Servio Pblico DASP, que deu incio ao planejamento oramentrio no Brasil, cujo objetivo principal segundo Pires (2006, p.08) era: organizar anualmente a proposta oramentria, de acordo com as instrues do Presidente da Repblica. A quinta Constituio do Brasil promulgada em 1946 e denominada planejamentista deu nfase na criao de planos setoriais e regionais, com reflexos no oramento. Em 1947, o governo do Presidente Eurico Gaspar Dutra cria ento o primeiro ensaio de planejamento econmico no Brasil: o Plano SALTE cujo objetivo era alavancar o desenvolvimento dos setores da sade, alimentao, transporte e energia. Para isto, a captao de recursos tanto da Receita Federal como de emprstimos externos por parte do Governo era imprescindvel para injetar nessas areas. Em maio de 1964 o Decreto n. 53.914 criou o cargo de Ministro Extraordinrio do Planejamento e Coordenao Econmica, cabendo ao economista Celso Furtado ocup-lo com a misso de: dirigir e coordenar a reviso do plano nacional de desenvolvimento econmico; coordenar e harmonizar em planos gerais, regionais e setoriais, os programas e projetos elaborados por rgos pblicos; coordenar a elaborao e a execuo do Oramento Geral da Unio, harmonizando-os com os plano nacional de desenvolvimento econmico.

Neste mesmo ano surge a Lei n. 4.320 que delineou os princpios oramentrios no Brasil e ainda at hoje a principal diretriz para a elaborao do Oramento Geral da Unio. Em 1967 criado atravs do Decreto-Lei 200 o Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral que tinha por atribuio desenvolver a programao oramentria e a proposta oramentria anual. Por sua vez, o Ministro, atravs da Portaria n. 20, [...]instituiu a Subsecretaria de Oramento e Finanas, hoje Secretaria de Oramento Federal (SOF) com a atribuio de rgo central do sistema oramentrio. (PIRES, 2006, pg. 22) O processo de planejamento e programao/execuo oramentria no Brasil se desenvolveu a partir de 1969 atravs da elaborao, reviso e acompanhamento dos seguintes documentos: I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND); II Programa Geral de Aplicao (PGA); III Oramento Plurianual de Investimento (OPI); IV- Oramento Anual da Unio;
VIII Convibra Administrao Congresso Virtual Brasileiro de Administrao www.convibra.com.br

V- Decreto de Programao Financeira Em 1988, o pas recebeu a sua stima Carta Magna. Essa Constituio atribuiu ao processo oramentrio uma seo especial e parte: Ttulo VI Da Tributao e do Oramento, Capitulo II das Finanas Pblicas, Seo I dos Oramentos. Com ela os instrumentos de planejamento oramentrio passaram a ser hierarquizados por trs leis: Lei do Plano Plurianual (PPA); Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA). Para Pires (2006) esses documentos so inovadores em relao aos processos oramentrios anteriores.

Processo planejamento-oramento

O sistema de planejamento-oramento integrado no Brasil est firmado no artigo 165 da Constituio Federal e compreendem a elaborao dos seguintes instrumentos de planejamento, todos caracterizados sob a forma de Lei: a) Lei do Plano Plurianual PPA b) Lei de Diretrizes Oramentrias LDO c) Lei de Oramento Anual A Lei do Plano Plurianual o planejamento estratgico do Governo de mdio prazo que dever estabelecer, segundo Feij (2008):
de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administrao Pblica Federal para as despesas de capital e outras delas decorrestes; e para as relativas aos programas de durao continuada. (FEIJ, 2008, pg. 128)

Os trabalhos relacionados ao Plano Plurianual compreendem as etapas de preparao, elaborao, aprovao, implantao, execuo e avaliao, sendo que as etapas de preparao, elaborao, implantao e execuo competem ao executivo. J a etapa de avaliao, na esfera federal compete o poder legislativo. O prazo para o envio do projeto do Plano Plurianual ao Poder Legislativo de at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial e devolvido para sano do Presidente at o encerramento da sesso legislativa; de acordo com o artigo 35 2 do ADCT. A Lei de Diretrizes Oramentrias assim como a Lei Oramentria anual. Elaborada pelo Poder Executivo com a tutela do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e coordenado pela Secretaria de Oramento Federal. Segundo Paludo, a Lei de Diretrizes Oramentrias : um instrumento de planejamento e o elo de ligao entre o PPA e a LOA. Ela antecipa e
orienta a direo e o sentido dos gastos pblicos, bem como os parmetros que devem nortear a elaborao do projeto de Lei Oramentria para o exerccio subseqente, alm, claro, de selecionar, dentre os programas do Plano Plurianual, quais tero prioridades na programao e execuo do oramento anual subseqente

VIII Convibra Administrao Congresso Virtual Brasileiro de Administrao www.convibra.com.br

Alm disso, a Lei de Diretrizes Oramentrias tem competncia constitucional de orientar a elaborao da Lei Oramentria Anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. Na esfera federal, o projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias ser encaminhado ao Congresso at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro devendo ser apreciado e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa. Finalmente a Lei de Oramento Anual, segundo Feij (2008):
consiste em um instrumento de que dispe o Poder Pblico para expressar, em determinado perodo de tempo, seu programa de atuao, discriminando a origem e o montante dos recursos a serem obtidos, bem como a natureza e o montante dos dispndios a serem efetuados (FEIJ, 2008, pg. 129).

Em resumo, o produto final do processo oramentrio coordenado pela Secretaria de Oramento Federal, compreende apenas o exerccio financeiro a que se refere. Ela contm a previso de receitas e fixao das despesas a serem realizadas no exerccio financeiro. Segundo Paludo (2010),
a Lei Oramentria Anual, uma Lei ordinria formal, pois percorre todo o processo legislativo (discusso, votao, aprovao, publicao), mas no em sentido material, pois dela no se origina nenhum Direito Subjetivo. (PALUDO, 2010, pg. 51)

importante ressaltar que a LOA composta pelos oramentos: Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento das Estatais. O oramento Fiscal compreende os Poderes, seus fundos, rgos, suas entidades d administrao direta, inclusive fundaes institudas pelo Poder Pblico. J o Oramento da Seguridade Social abrange as entidades e rgos a ela vinculados: sade, previdncia e assistncia social. O oramento de investimento das empresas compreende os investimentos realizados pelas empresas do Poder Pblico. (GIACOMINI, 2009). O Projeto de Lei Oramentria Anual deve ser enviado pelo Presidente da Repblica ao Poder Legislativo at o dia 31 de agosto de cada ano, devendo ser aprovado at o final da sesso legislativa. Uma vez aprovada e promulgada a Lei de Oramento Anual, as despesas nela contidas passam a ser autorizadas ficando a critrio do gestor avaliar a necessidade e utilidade de sua execuo no decorrer do exerccio financeiro. Cabe ressaltar que essa regra no se aplica as despesas obrigatrias (pessoal e benefcios).

VIII Convibra Administrao Congresso Virtual Brasileiro de Administrao www.convibra.com.br

PRAZOS PARA DOCUMENTO LEGAL ENCAMINHAMENTO CONGRESSO 31/08 15/04 31/08 AO DEVOLUO SANO 22/12 17/07 22/12 PARA

Lei Oramentria (Anual) Lei de (Anual) Diretrizes Oramentrias

Plano Plurianual (4 anos)

Quadro I Prazos de envio da Legislao

O Ciclo Oramentrio

O Estado o responsvel pela satisfao das necessidades da populao. Neste sentido, produz bens e servios, no atendidos pela atividade privada. O intuito destas aes sempre propiciar melhorias nas condies de vida e social da sociedade em geral. Para o atendimento destes objetivos necessria uma primeira investigao das demandas de forma a ser ter um diagnstico das situaes a serem atendidas. Para isto, o esclarecimento do ciclo oramentrio se faz necessrio, os quais so representados pelas seguintes etapas: a) elaborao; b) estudo e aprovao; c) execuo d) avaliao. (KOHAMA, 2008).

Segundo Feij (2008):

o ciclo oramentrio percorre, ento, numerosos estgios que podem ser resumidos em quatro, extrapolando o prprio exerccio financeiro, o qual, segundo a lei 4.320/1964, comea em 1 de janeiro e encerra-se em 31 de dezembro de cada ano. O ciclo oramentrio comea antes do incio do exerccio financeiro, em vista do prazo que a Constituio Federal determina para envio do projeto de lei oramentria ao Congresso Nacional, e termina aps o encerramento do mesmo, j que a avaliao somente poder ser feita aps a execuo do oramento. (FEIJ,2008, pg. 130)

Para Paludo (2010), o ciclo oramentrio abrange as seguintes etapas: elaborao do projeto de lei oramentria, apreciao, votao, sano e publicao da lei oramentria, execuo da lei oramentria e acompanhamento e avaliao da execuo oramentria. A primeira etapa do ciclo oramentrio, denominada de elaborao, onde so realizados estudos preliminares, so definidas as prioridades, fixados objetivos e previstos os recursos financeiros necessrios a implantao das polticas pblicas contidas no oramento sob a forma de programas. nesta fase que os rgos setoriais, as Unidades Oramentrias e as Unidades Administrativas, alm dos Poderes Legislativo e Judicirio, do Ministrio Pblico e do Tribunal de Contas apresentam suas propostas oramentrias Secretaria de Oramento Federal (SOF) que as consolida em um nico oramento. Segundo Paludo (2010) a proposta oramentria

VIII Convibra Administrao Congresso Virtual Brasileiro de Administrao www.convibra.com.br

dever conter diversos quadros demonstrando a receita e as despesas de acordo com as categorias econmicas; as fontes de recursos e legislao pertinente, quadro de dotaes por rgo do Governo e da Administrao; quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Governo em termos de realizaes de obras e prestao de servios; devem tambm conter tabelas explicativas com o comportamento da receita e da despesa, abrangendo diversos exerccios financeiros. (PALUDO, 2010, pg. 51)

Aps consolidar o processo oramentrio anual a SOF o encaminha Casa Civil e ao Presidente da Repblica. Cabe ao Presidente encaminhar o Projeto de Lei ao Poder Legislativo que ir proceder leitura inicial. Aps discusses e votaes apresentar emendas e relatrios preliminares. Ao trmino desse processo o projeto novamente enviado ao Presidente da Repblica para sano e publicao no Dirio Oficial da Unio. Publicada a Lei de Oramento Anual no Dirio Oficial da Unio cabe a SOF dar incio a descentralizao das dotaes oramentrias aos rgos Setoriais. Isso feito atravs de ND Nota de Dotao. Os rgos Setoriais por sua vez descentralizam esses crditos oramentrios s Unidades Oramentrias, s entidades e aos demais beneficirios do Oramento Pblico, atravs das NC Notas de Crdito. Inicia-se desse modo a fase de execuo. Segundo Paludo (2010):
conforme estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 8, at trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos em que dispuser a Lei de Diretrizes Oramentrias, o Poder Executivo estabelecer a programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso. (PALUDO, 2010, pg. 102)

No momento em que passa a ter conhecimento sobre o oramento aprovado e o dispndio destinado a cada unidade a STN/MF define os limites financeiros que cada entidade poder utilizar para o pagamento de suas despesas. No que diz respeito ao Oramento Fiscal e o da Seguridade Social, sua execuo fica registrada no SIAFI Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal. Ainda durante a execuo da despesa, inicia-se a fase de controle dos oramentos, que pode ser interno quando realizado por agentes do prprio rgo ou externo exercido pelo Congresso Nacional auxiliado pelo Tribunal de Contas da Unio no que se refere fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e suas entidades da Administrao direta e indireta respeitando sempre os princpios da legalidade, legitimidade e economicidade e a aplicao das subvenes e renuncia de receitas. A figura abaixo mostra o ciclo oramentrio:

VIII Convibra Administrao Congresso Virtual Brasileiro de Administrao www.convibra.com.br

(1) Elaborao do Projeto

(4) Acompanhamento e Avaliao

CICLO ORAMENTRIO

(2)Apreciao, Aprovao Sano e Publicao

(3) Execuo

Quadro II As fases do ciclo oramentrio

VIII Convibra Administrao Congresso Virtual Brasileiro de Administrao www.convibra.com.br

Concluso

Desde a sua origem, no Reino Unido em 1217, o oramento teve o carter de planejamento e clculo do que era arrecadado, mesmo de maneira arcaica, dos impostos daquele Pas. No Brasil Imprio, com a vinda da familial real, houve um acrscimo significativo na arrecadao de impostos aduaneiros, gerando a necessidade da organizao das finanas pblicas, respeitadas as limitaes no modo de planejar os gastos e controlar o errio. A evoluo nas funes de controle e planejamento do oramento pblico pde ser constatada, a partir da promulgao das Constituies de 1824, 1891, 1934, 1946 e 1988, pois se observa a preocupao pelos governantes em delegar competncias aos legisladores, fossem do Executivo ou do Legislativo, de instituir impostos a partir de uma proposta oramentria. A implementao da Lei 4320/64, bem como do Decreto 200/67 e de outras legislaes complementares, ajudaram sobremaneira a estruturao do que hoje o oramento, visto trazerem o norteamento e diretrizes para a elaborao do Oramento Geral da Unio. Na sociedade contempornea, o oramento pblico o recurso empregado pelo governo brasileiro para a realizao das polticas pblicas, organizadas em programas e vinculadas a metas. Ademais, tem o papel de alocar recursos para as aes oramentrias. Seu papel deixou de ser de mero instrumento de escriturao contbil das receitas e despesas. Efetivamente, o oramento acima de tudo uma deciso governamental, no se restringindo a uma questo apenas tcnica, como tambm poltica. Isso significa que todo oramento pblico dever determinar as prioridades, relacionadas por sua vez, com a capacidade de interveno e negociao de certos setores da sociedade ou do prprio governo local. O oramento permite a identificao dos recursos disponveis, que sero aplicados segundo as prioridades estabelecidas e afinadas com a poltica adotada pelo gestor pblico. Pode-se dizer que a evoluo do oramento pblico implicou num grande avano para a democracia e para as liberdades individuais, ao contribuir, na sua trajetria histrica, para a separao dos poderes, condio sine qua non para o regime poltico democrtico. Ao longo do tempo transformou-se em um instrumento de bem estar social, que deseja reduzir as despesas e diminuir a carga tributria. sinnimo de esclarecimento das responsabilidades dos governantes perante a sociedade. Um bom oramento pode prestar servios e estimular o desenvolvimento. Se elaborado na direo certa promove em muito o bem estar social, mas se elaborado de forma errada, atrapalha e at inibe o desenvolvimento.

VIII Convibra Administrao Congresso Virtual Brasileiro de Administrao www.convibra.com.br

Referncias

BRASIL. Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. Estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF, 1964; BRASIL. Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispe sobre a organizao da Administrao Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e d outras providncias;
FEIJ, Paulo Henrique; PINTO, Liane Ferreira; MOTA, Francisco Glauber Lima. Curso de

SIAFI Uma abordagem Prtica da Execuo Oramentria e Financeira. 2 ed. Braslia: Coleo Gesto Pblica, 2008
FONTENELE, Alysson Maia. O Oramento Pblico no Brasil: Uma viso geral. Disponvel em <http://www.jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3738> acesso em 24 de maro de

2010
GIACOMONI, James. Oramento Pblico, 13. ed.. So Paulo: Atlas, 2009;

Histrico das Atividades Oramentrias. Disponvel http;//www.portalsof.planejamento.gov.br/ acesso em 24 de maro de 2010

em

KOHAMA, Hlio. Contabilidade Pblica: Teoria e Pratica. 10. ed. 2. reimpr. 2008 So Paulo: Atlas, 2008.
ROCHA,

Denis. Evoluo do Oramento Pblico. <http://www.editoraferreira.com.br> acesso em 24 de maro de 2010

Disponvel

em

PALUDO, Augustinho Vicente. Oramento Pblico e Administrao Decreto n 53914, de 11

de maio de 1964. Define as atribuies do ministro de estado extraordinrio para o planejamento e coordenao econmica, extingue rgos da Presidncia da Repblica e d outras providncias.
PIRES, Jos Souto Dal Bem; MOTTA, Walmir Francelino. A Evoluo Histrica do

Oramento Pblico e sua Importncia para a Sociedade Financeira e Oramentria. Rio de Janeiro. Elsevier, 2010. Disponvel em <http://www.reflexao contabil.com.br> acesso em 25 de maro de 2010

VIII Convibra Administrao Congresso Virtual Brasileiro de Administrao www.convibra.com.br