Controle Externo Brasileiro

Controle externo brasileiro
Poder Legislativo e Tribunal de Contas
Wremyr Scliar
Sumrio
1. Introduo. 2. O controle moderno Revoluo Francesa. 3. Sistema de controle externo brasileiro. 4. O controle externo na Constituio de 1988. 5. O controle interno na Constituio de 1988. 6. O Tribunal de Contas. 6.1. Tribunal de Contas (1988): natureza evoluo. 6.2. Organizao do Tribunal de Contas. O modelo da Unio. 6.3. Os auditores do Tribunal e o Ministrio Pblico. 6.4. Remunerao. 6.5. Quadro prprio de pessoal. 7. Similaridade dos Tribunais de Contas com Tribunais Judiciais. 8. rea de ao controladora do Tribunal de Contas da Unio. 9. Posio constitucional do Tribunal de Contas da Unio. 10. O Poder Legislativo como sede poltica do controle externo. 11. Concluses.
1. Introduo
A compreenso do sistema de controle externo brasileiro adotado pela Constituio de 1988, a saber, o controle incidente sobre a administrao pblica em suas esferas federal, estaduais, municipais e distrital, exige a anlise das relaes polticas, institucionais e jurdicas entre o Poder Legislativo e o Tribunal de Contas. O modelo republicano e democrtico adotado na Constituio de 1988 inspirase, com as suas peculiaridades prprias, no modelo francs.
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Wremyr Scliar Mestre em Direito do Estado. Professor especialista de Direito Administrativo, Faculdade de Direito, PUC-RS. Auditor Substituto de Conselheiro, aposentado e Diretor da Escola Superior de Gesto e Controle Francisco Juruena do Tribunal de Contas RS.
Braslia a. 46 n. 181 jan./mar. 2009
2. O controle moderno Revoluo Francesa1

Com efeito, na Revoluo de 1789, um dos valores adotados na Declarao era a afirmao de que todas as pessoas tm direito de conhecer a respeito dos fatos da administrao pblica e exigir prestao de contas dos administradores. Na Declarao de 1789, estatui-se, pela primeira vez na Histria, o controle da administrao pblica financeira e tributria, como direito poltico universal, tanto na determinao da contribuio pblica como a cobrana, fiscalizao da arrecadao e exigncia da prestao de contas dos administradores. So os direitos inscritos nos artigos 14 e 15 da Declarao: Art. 14. Todos os cidados tm o direito de verificar, pessoalmente, ou por meio de representantes, a necessidade da contribuio pblica, bem como de consenti-la livremente, de fiscalizar o seu emprego e de determinar-lhe a alquota, base de clculo, a cobrana e a durao. Art. 15. A sociedade tem o direito de pedir, a todo agente pblico, que preste contas de sua administrao. A conquista da burguesia modificaria a Histria. Nessas duas clusulas declaratrias, comprova-se: No art. 14, o valor igualdade, erigido em princpio declarado quando afirma a todos os cidados (certamente os cidados ativos, para os quais a generalidade igualitria
1 A leitura sobre a Revoluo Francesa aproveitada para este trabalho: BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica. So Paulo: Malheiros, 2006. COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos direitos humanos. 2 ed. rev. e ampl. So Paulo: Saraiva, 2001. LISSAGARAY, Hippolyte Prosper Olivier. Histria da comuna de 1871. Traduo de Sieni Maria Campos. So Paulo: Ensaio, 1991. MARX, Karl. A guerra civil na Frana. In: MARX, Karl; ENGELS, Friedrich. Obras escolhidas. Rio de Janeiro: Vitria, 1961. HOBSBAWN, Eric. Ecos da Marselhesa. So Paulo: Companhia das Letras, 1996.
uma das bandeiras da Revoluo Francesa) e lhes atribui um determinado direito, que o de verificar a necessidade da contribuio pblica. Impressiona como os revolucionrios, lembrando a Carta Magna, tambm impuseram aos governantes a limitao do poder de tributar, exigindo que a cobrana dos tributos fosse aquela apenas necessria ao Estado. A cada cidado (democracia direta e assemblesta a razo do Iluminismo no colocada acima dos sentimentos e da subjetividade) atribudo o direito de consentir e fiscalizar. Verificar (direito individual) consequncia desses direitos; logo, tambm racional. O direito tambm se exercia por meio de representantes (a democracia indireta, por delegao). Os escrpulos e restries sobre os quais Rousseau havia teorizado esto presentes nas alternativas de democracia direta ou delegada. Igualdade, democracia, necessidade e, ainda, consentimento para a contribuio pblica so direitos liberais, individuais do homem e do cidado. Soma-se ao valor igualdade o mais antigo anseio da humanidade a liberdade, mediante o livre consentimento para a cobrana da contribuio pblica. A clusula dcima quarta tambm contm outro valor, surpreendente para a poca: fiscalizar o seu emprego (das contribuies). Como na igualdade e liberdade, em relao ao consentimento das contribuies pblicas, o direito atribudo aos cidados pessoalmente ou por meio de seus representantes. O controle externo do Poder Executivo estava finalmente erigido em valor-princpio inscrito na clusula declarada e que serviria de prembulo primeira Constituio republicana francesa. Normas de qualidade e acuidade tcnicas surpreendentes e com natureza funcional completam a Declarao: todos os cidados, em igualdade e livremente, tm o direito de fiscalizar o emprego e
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determinar-lhe a alquota, a base de clculo, a cobrana e a durao da contribuio pblica. So normas que se dirigem diretamente eficincia e eficcia controlada, determinando-lhes o objeto no mais recndito mago da atividade financeira e tributria do Estado. O artigo 14 um real paradigma de efetivao da liberdade, da igualdade, da solidariedade e da observncia do cumprimento do interesse coletivo pblico, no sentido financeiro e administrativo2. paradigmamente uma norma de direito administrativo e financeiro, com a clareza e funcionalidade jamais alcanados at ento. Somente se pode deduzir a sua preciso como produto e conscincia poltica burguesa como conhecedora de meios tcnicos aprimorados para impor aos governantes, alm dos valores referidos, o princpio da estrita legalidade financeira e tributria. O artigo 15, seguinte, consequncia do direito de consentimento (a soberania do cidado) e do direito de fiscalizao da contribuio pblica. Ele atribui sociedade o direito de pedir, a todo agente pblico, que preste contas de sua administrao. Qualquer agente pblico da mais alta dignidade ao mais modesto esto igualados na obedincia sociedade. A clusula tambm apresenta a real concreo da liberdade (direito de pedir) e da igualdade (a todo agente pblico), situando a administrao pblica como serviente e existencial sociedade. Quando o texto do artigo 15 usa o termo sociedade (e no cidado) como no antecedente artigo 14, est-se dirigindo ao homem como ser social. Prestar contas exerccio de democracia, inspirada na gora e no direito romano (censores). Fundem-se nos artigos 14 e 15 todos os valores histricos apropriados pela burguesia no 14 de julho.
2 O controle meio e sua eficincia e eficcia so constantemente aperfeioados. A Revoluo o introduz na era moderna.
Resumidamente, os artigos 14 e 15 declaram aos cidados os seguintes valores notveis histricos e revolucionrios, embora carecedores de Tributos de direitos subjetivos, principalmente pela ainda ausncia de um rgo estatal de controle concretizador desses mesmos valores: direito de verificar; pessoalmente ou por seus representantes; a necessidade da contribuio pblica; consenti-la livremente; fiscalizar o seu emprego; determinar-lhe a alquota, a base de clculo, a cobrana e sua durao; a sociedade tem direito de pedir; a todos os agentes pblicos prestar contas da sua administrao. A Revoluo Francesa cria o direito administrativo e financeiro como normatizador de atividade financeira do Estado, tendo por fundamento a igualdade, a liberdade, a democracia e a legalidade. Institui tambm o valor financeiro relativo prestao de contas, etapa ltima e indispensvel de atividade financeira estatal3. Apesar da relevncia histrica, especialmente para os tempos contemporneos, a experincia francesa no foi a primeira sob o ponto de vista da cronologia histrica. A histria do controle mais antiga. Os hebreus tiveram uma espcie de controle tico, baseado em uma democracia religiosa, na qual, perante a lei divinizada, todos eram iguais.
3 Prosper Weil e Jean Rivero, autores administrativistas franceses, salientam a criao do direito administrativo; acresce-se o direito financeiro. So produtos de exportao da Revoluo Francesa. O Direito Financeiro tem uma norma histrica fundamenta na Inglaterra, imposta pelos bares do Rei Jaime em 1293: No taxation without autorization. Um sculo aps, impunham outra condio ao Rei: no apenas cobrar tributo autorizados (pela representao), mas tambm somente gastar no que lhe for permitido. So os primeiros valores que evoluiriam para os modernos princpios oramentrios e que constam das constituies democrticas.
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Em Atenas, os gregos possuam a figura do auditor a quem incumbia a exigncia de prestao de contas dos administradores, assim como em Roma o cargo de censor, embora desprovido de alguns atributos prprios da magistratura, era exercido com rigor e assim respeitado.
3. Sistema de controle externo brasileiro

No sistema brasileiro atual, o controle externo atribuio do Poder Legislativo, a quem incumbe, em primeiro plano, o julgamento poltico das prestaes de contas do Chefe do Poder Executivo (isso ocorre em todas as esferas federativas, simetricamente). O julgamento precedido pela emisso, independente, de um parecer prvio do Tribunal de Contas e ele pea polticoinstitucional e jurdica indispensvel para o exerccio dessa competncia a cargo das Casas Legislativas. Da a expresso com o auxlio do Tribunal de Contas exercido o controle externo pelo Poder Legislativo. Outras competncias, contudo, tambm indispensveis ao controle amplo e abrangente da administrao pblica, esto afetas diretamente ao Tribunal de Contas, que as exerce de forma igualmente independente, em mbito fiscalizatrio absolutamente prprio v.g., os exames de legalidade dos atos de admisso e de inativao dos servidores pblicos. Esse sistema, complexo e que em seu amplexo uma caracterstica da democracia e da repblica moderna, constitui o objeto do presente estudo. A individualidade autonmica dos entes de Estado no exerccio dessas competncias, assim como a intrincada relao entre eles, uma colaborao republicana qual o texto constitucional conceitua como auxlio do Tribunal de Contas ao Poder Legislativo.
4. O controle externo na Constituio de 1988

Dispe o artigo 70 e seu pargrafo nico da Constituio Federal:
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Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa ou entidade pblica que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responde, ou que, em nome desta, assume obrigaes de natureza pecuniria. O dispositivo inicia a Seo IX (e ltima) do Captulo I Do Poder Legislativo (Ttulo IV Da Organizao dos Poderes). Trata-se da derradeira competncia constitucional atribuda ao Poder Legislativo, exercida por ambas as Casas. Determina o dever-poder de fiscalizao exercido pelo Congresso Nacional, mediante controles externos e internos. Qual o significado de fiscalizao, exercida mediante controle? A fiscalizao um meio de verificao que no possui a amplitude do controle. Controle o gnero de fiscalizao. A fiscalizao sediada no Poder Legislativo, exercida mediante controle externo e, portanto, em bases tcnicas, de natureza poltica no sentido finalstico. Controle externo ou interno, de outro lado, eminentemente tcnico, ainda que ambos tenham a mesma matriz de dever-poder. Ao atribuir ao Poder Legislativo o exerccio da competncia fiscalizatria no elenco que enumera, a Constituio, na primeira parte do artigo 70, demonstra-se coerente com o princpio do Estado Democrtico de Direito que institui em 5 de outubro de 1988. Na tradio das Constituies anteriores, ainda que no tenha to alargada a
competncia, o Poder Legislativo preeminente entre os Poderes e Instituies de Estado harmnicos e independentes, mas colaborativos o representante eminente do povo, no apenas na funo primeira de elaborar o estatuto do Estado e da Sociedade, mas tambm na funo no menos importante de fiscalizar a administrao pblica direta e indireta. So contedos fiscalizatrios4: contbil no apenas na contabilidade pblica, mas tambm na privada, porque o universo abrangido pela fiscalizao contbil insere os entes de direito pblico (administrao direta, autarquias e fundaes com natureza pblica) e os entes de direito privado (sociedades de economia mista, empresas pblicas e fundaes estatais com natureza privada). A finalidade a verificao dos registros e sua confiabilidade, bem como servir de base para as demais funes de fiscalizao; financeira a atividade financeira, como observado, destina-se a obter recursos que ingressam no Estado sem condio no passivo e sero utilizados para a satisfao das necessidades pblicas, coletivas ou individuais; oramentria trata do planejamento, elaborao, normatizao e execuo oramentrios. So as peas fundamentais da atividade financeira do Estado prevendo as receitas e determinando as despesas. So trs: Oramento Anual ou Fiscal, Oramento Plurianual e Lei de Diretrizes Oramentrias; operacional introduzida na Carta de 1988, a fiscalizao operacional se dirige essencialmente aos atos e fatos da administrao pblica e objetiva aquilatar o cumprimento de normas que determinam as aes estatais. Como inovao constitucional, instrumento de avaliao e aprimoramento de tarefas executivas; patrimonial a mais antiga das aes fiscalizatrias, juntamente com a financeira,
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A classificao e as definies so do autor.
tem por objeto os bens que compem o patrimnio pblico no apenas imobilirio, tambm dinheiros, ttulos e valores. Tambm se dirige aos bens mveis permanentes e de consumo. Ao qualificar a fiscalizao com o advrbio quanto no caput do artigo 70, a Constituio impe trs princpios ao fiscalizatria: legalidade, legitimidade e economicidade, alm dos objetivos fiscalizatrios de aplicao das subvenes e renncia de receitas. legalidade a fiscalizao quanto legalidade, alis, includa no caput do artigo 37, que rege a Administrao Pblica, no se limita a fiscalizar o cumprimento da estrita legalidade, mas da concordncia com o esprito da lei, como conformidade aos demais princpios constitucionais e que compem o interesse pblico garantia normativa dos direitos fundamentais; legitimidade a fiscalizao da ao administrativa na sua adequao e conformidade com o sistema jurdico; economicidade relevante objeto de fiscalizao, com nfase na eficincia (como na operacionalidade), atento ao princpio da proporcionalidade e razoabilidade, excede os limites do custo-benefcio da economia privada para avaliar os resultados pretendidos e os obtidos segundo os princpios financeiros dos quais sobressai a satisfao das necessidades pblicas. aplicao de subvenes a utilizao de dinheiros pblicos (que so transferidos sem retorno) com as condies que a legislao lhes impe. Em resumo, como na renncia de receitas, trata-se de fiscalizar a administrao financeira, sob os mesmos princpios enunciados no artigo 70. Alm dos princpios referidos no artigo 70, impende salientar que a Administrao Pblica submete-se, conforme o artigo 37, caput, aos princpios de legalidade, moralidade, publicidade, impessoalidade e eficincia, alm dos enunciados princpios includos nos incisos do artigo 37 v.g., licitao, concurso pblico, responsabilidade
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civil, alm dos demais princpios aplicveis (v.g. igualdade, informao) explcitos ou implcitos. Na fiscalizao determinada pelo artigo 70 da Carta Federal, imbrica-se e com ela conexa a ao integral da administrao pblica, cujo fim a realizao dos direitos humanos. Observa-se, por igual, que o disposto no artigo 70 modelo obrigatrio, em razo da simetria federativa adotada em 1988, para as Cartas Estaduais, ou seja, a fiscalizao atribuda como dever-poder ao Congresso Nacional tambm dever-poder das Assembleias Legislativas, Cmaras Municipais e Cmara Legislativa do Distrito Federal. O objeto da fiscalizao dos entes federados so, respectivamente, as administraes pblicas estadual, municipal e distrital, sob os mesmos princpios referidos e no elenco fiscalizatrio determinado pelo artigo 70. A administrao pblica, como observado, expande-se nos Poderes, Ministrio Pblico e Tribunal de Contas, nos nveis federativos respectivos. O pargrafo nico do artigo 70 nomina o universo dos que prestam contas: qualquer pessoa fsica ou entidade pblica e as aes das quais devida a prestao de contas5. Dispe ele: Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou entidade pblica que utilize, arrecade, guarde ou gerencie dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria. As operaes citadas utilize, arrecade, guarde ou gerencie abrangem, propositadamente, a administrao pblica direta e indireta, inclusive, na ltima, quando
5 Esse elenco daqueles que prestam contas no deixa margem a dvidas: nele se insere desde o Presidente da Repblica at o mais simples servidor do menor dos municpios brasileiros.
for pessoa de direito privado. a razo do termo gerencie, definio tpica da atividade privada. Mas o elenco de operaes meramente enunciativo no clausulado, porque outras operaes financeiras ou aes administrativas cujo elenco amplo, tambm se inserem no rol de atividades fiscalizadas. Aos entes federados mencionados, tambm se aplica o pargrafo nico do artigo 70, em face da simetria federativa, imposio constitucional cogente em razo de modelo obrigatrio adotado na Carta de 1988. De outro lado, como auxlio ao controle externo, dispe o artigo 71 da Constituio de 1988: Artigo 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio (...). Segue-se no texto constitucional o elenco de competncias do Tribunal de Contas da Unio, impositivo para as demais Cortes de Contas, no que couber, em cumprimento ao artigo 75 e seu pargrafo nico. O auxlio prestado pelo Tribunal de Contas da Unio no a nica competncia, embora mais relevante; outras competncias se elencam para o Tribunal de Contas (adiante analisadas).
5. O controle interno na Constituio de 1988

O controle interno, referido na parte final do artigo 70, e o sistema de controle interno de cada Poder, cumpre ressaltar, so apoiadores do controle externo (inciso IV do artigo 74). Dispe o artigo 74, caput e incisos: Artigo 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos;
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II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; III exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio; IV apoiar o controle externo no exerccio da sua misso institucional. O pargrafo nico estabelece a responsabilidade solidria quando os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, no derem conhecimento ao Tribunal de Contas da Unio. O controle interno possui atribuies como as do inciso II, sem prejuzo de idnticas atribuies (as demais) deferidas ao controle externo. No se trata de superposio de atribuies, mas de nveis distintos. O controle interno geralmente chefiado por contador-geral integrado por servidores pblicos qualificados e tem a funo de apoiar, em primeiro plano, o controle externo. Atua na prpria intimidade da Administrao Pblica da porque interno e, embora dotado de autonomia funcional para a execuo dos deveres constitucionais, no dotado de poderes, entre eles, ausente o poder de polcia, atributo indispensvel do controle externo. Exerce suas atribuies em mbito federal, estadual e distrital mediante um sistema de forma integrada nos Poderes. Isso implica que as Instituies de Estado, Ministrio Pblico e Tribunal de Contas tm o seu controle interno prprio, excludo do sistema integrado. Nos Municpios, o controle interno tambm forma um sistema, mas situado no Poder Executivo (artigo 31). No Estado do Rio Grande do Sul, a Administrao Estadual manteve o antigo
rgo de controle interno, localizado na Secretaria da Fazenda estadual e denominado CAGE Controladoria e Auditoria Geral do Estado. Alm do sistema integrado previsto no texto constitucional, tambm exercem o controle interno os recm-institudos Conselho Nacional de Justia, Conselho Nacional do Ministrio Pblico, Conselho Nacional da Justia Federal e a Controladoria Geral da Unio, atuantes sobre os rgos do Poder Judicirio, Ministrio Pblico e unidades administrativas do Poder Executivo da Unio6.
6. O Tribunal de Contas
O Tribunal de Contas, paradigmatizado nacionalmente como modelo para o Tribunal de Contas da Unio, est regrado no artigo 71 e seguintes da Carta de 1988. A Constituio no define sua natureza jurdica. A sua denominao (Tribunal), a localizao constitucional no Poder Legislativo e a qualificao de suas competncias (como apoio ou colaborao) so questes tormentosas que no encontram pacfica conceituao na doutrina; no Poder Judicirio, as decises so discrepantes. Necessrio, pois, enfrentar essas questes, salientando-se que, embora o artigo 71 discipline o Tribunal de Contas da Unio, por fora do artigo 75, como j dito anteriormente, ele modelo obrigatrio para os demais Tribunais ou Conselhos de Contas do Brasil, segundo a simetria federativa adotada na Carta de 1988. A dissertao se concentra, quanto a esse rgo Tribunal de Contas , na sua natureza, competncia e organizao e o referir no singular, entendido assim que
6 Embora o Supremo Tribunal Federal, na ADC no 12, relator Ministro Ayres Britto, tenha conceituado, equivocadamente, os novos Conselhos Nacionais da Justia, como rgos de controle externo, o prprio Conselho Nacional de Justia, reiteradamente, autoclassifica-se, corretamente, como rgo nacional de controle interno.
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a citao singular tambm vlida para os demais Tribunais ou Conselhos de Conta. Como resultado da longa evoluo histrica acima assinalada, o controle e seu agente Tribunal de Contas so a mais afirmativa criao independente e tcnica do Estado. Nenhuma empresa privada ou ente privado, por mais poderosos que possam ser e muitos o so possuem a independncia de controle que o Estado se autoconstitui. No mais do que mil empresas privadas (complexo industrial, militar, qumica, informtica, infraestrutura, aeronutica, bancos, minrios) detm o mesmo valor do produto nacional pblico da soma dos Estados do planeta. Nenhuma delas, contudo, possui o sistema de controle externo, como realizao democrtica e dos direitos humanos, que qualquer Estado civilizado dispe, com a independncia poltica e tcnica, mesmo comparadas ao Estado mais empobrecido da frica ou da Amrica Latina. As empresas privadas valem-se, para o controle especializado, de empresas de auditoria, cujos relatrios no tm fora de poder de polcia (obrigatrios para o sistema financeiros e securitrio, como nos pases europeus, Estados Unidos ou Brasil Lei no 4.595/64). As ltimas falncias (para ficar nas mais recentes) nos Estados Unidos ou nas empresas financeiras no Brasil, contavam com pareceres favorveis de auditoria independente. Isso permite concluir o grau de aperfeioamento e qualificao fruto da independncia da qual est dotado, modernamente, o sistema de controle estatal. Conclui-se: o controle externo da administrao pblica instrumento da democracia, realizao da cidadania e dos direitos humanos indisponvel e indelegvel, fundado no princpio do interesse pblico7.
O controle externo se integra no Estado Democrtico de Direito, indisponvel e indelegvel. De resto, no h administrao pblica evoluda sem o dever-controle independente.
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6.1. Tribunal de Contas (1988): natureza evoluo A questo principal a respeito do Tribunal de Contas o exame e concluso sobre a sua natureza jurdica, que se reflete na sua organizao e competncias. Viu-se antes que a iniciativa de criao do Tribunal de Contas coube a Ruy Barbosa, como Ministro da Fazenda, ao alvorecer da Repblica. Embora no tenha sido implantado, o Tribunal de Contas previsto no Decreto no 966-A, de 7 de novembro de 1890, firmado por Manoel Deodoro da Fonseca e Ruy Barbosa, Chefe do Governo Provisrio e Ministro da Fazenda, respectivamente, foi o embrio do Tribunal na Carta de 1891. A pea legal para a primeira abordagem sobre a sua natureza no exatamente o texto do decreto, de resto singelo, mas a Exposio de Motivos, longa e minuciosa, obra jurdica e literria de Ruy Barbosa. Dirigindo-se ao Generalssimo, que firmaria o Decreto, inicia Ruy Barbosa a Exposio de Motivos com a orao de f na democracia, Constituio livre, como base da democracia e o julgamento popular. Em seguida, Ruy Barbosa afirma que, para o Governo Provisrio coroar as suas obras (a Repblica), faltava-lhe a mais importante providncia, exigncia que uma sociedade poltica bem constituda pde exigir de seus representantes. Referia-se o ento Ministro da Fazenda e autor do texto do Decreto proposto na Exposio de Motivos do Decreto no 966-A : necessidade de tornar o oramento uma instituio inviolvel e soberana, em sua misso de prover as necessidades pblicas mediante o menos sacrifcio dos contribuintes, necessidade urgente de fazer dessa lei das leis uma fora da nao, um sistema saibo, econmico, escudado contra todos os desvios, todas as vonRevista de Informao Legislativa
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tades, todos os poderes que ousem perturbar-lhe o curso traado. Nenhuma instituio mais relevante, para o movimento regular do mecanismo administrativo e poltico de um povo, do que a lei oramentria. Mas em nenhum h maior facilidade aos mais graves e perigosos abusos8. Apontando os requisitos de estabilidade de qualquer forma de governo constitucional, dos quais salienta o oramento, o qual deixa de ser uma contribuio formal, preconiza que se revista do carter de uma realidade segura, solene, inacessvel e transgresses impunes. Acautelar e vencer esses escusos que atentam contra a lei, inspirados em oposio ao interesse geral. Esse foi sempre, diz Ruy Barbosa, o empenho de todas as naes regularmente organizadas desde que os oramentos deixaram de ser ltat du roi. Para a instrumentao desse acautelar e vencer, para superao do ltat du roi, para que a lei das leis (oramento) se transforme na realidade segura, solene, inacessvel a transgresses impunes, Ruy Barbosa prope a instituio do Tribunal de Contas. O Tribunal de Contas ser apenas a tarefa poltica da misso de um governo que proclamou a Repblica, props ao pas uma Constituio livre para firmar as instituies democrticas em bases slidas o Tribunal de Contas o ente (futuramente constitucional) integrante das instituies democrticas que garantem que as mesmas instituies democrticas se firmam em bases slidas. Acresce Ruy Barbosa: Cumpre Repblica mostrar, ainda neste assumpto, a sua fora regeneradora, fazendo observar escrupulosamente, no regimento constitucional
8 O documento original do Decreto no 966-A e sua Exposio de Motivos encontram-se na Casa de Ruy Barbosa, instituio privada criada pelos Tribunais de Contas. O autor teve acesso a uma cpia reprogrfica. Dela so as transcries seguintes.
em que vamos entrar, o oramento federal. Se no conseguir este desideratum: si no pudermos chegar a uma vida oramentaria perfeitamente equilibrada, no nos ser dado presumir que hajamos reconstitudo a ptria, e organizado o futuro. , entre ns, o sistema de contabilidade oramentaria defeituoso em seu mecanismo e fraco de sua execuo. O Governo Provisrio reconheceu a urgncia inadivel de reorganiz-lo; e a medida que vem propor-vos a criao de um Tribunal de Contas, corpo de magistratura intermediaria administrao e legislatura, que, colocado em posio autnoma, com atribuies de reviso e julgamento, cercado de garantias contra quaisquer ameaas, possa exercer as suas funes vitais no organismo constitucional, sem risco de converter-se em instituio de ornato aparatoso e intil. S assim o oramento, passando, em sua execuo, por esse cadinho, tornar-se- verdadeiramente essa verdade, de que se fala entre ns em vo, desde que neste pas se inauguraram assemblias parlamentares9. Melhor sorte teve o projeto de Ruy Barbosa do que os projetos anteriores, ainda que no instalado o Tribunal ali previsto, o que ocorreria com a Carta Republicana de 1891. Para Ruy Barbosa, no se tratava apenas de criar um Tribunal de Contas. Sua ideia poltica era essencialmente republicana, democrtica, moralizadora, um escudo protetor do Tesouro, com fora punitiva em caso de transgresso ao seu objeto principal (e nico) acautelar e vencer os atentados contra a lei das leis o oramento. Diz Ruy Barbosa: Mas para a edificao republicana esta reforma deve ser uma das pedras fundamentais.
9 BARBOSA, Ruy. Exposio de motivos ao decreto no 966-A. Transcrio do texto grafado no original.
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A necessidade de confiar a reviso de todas as operaes oramentarias da receita e despesa a uma corporao com as attribuies que vimos de expor, est hoje reconhecida em todos os pases, e satisfeita em quase todos os sistemas de governo estabelecidos, que apenas divergem quanto escolha dos moldes; havendo no menos de quatorze constituies, onde se consigna o princpio do Tribunal de Contas10. O Ministro da Fazenda a seguir enumera dois tipos de Tribunal de Contas: um, no modelo originrio da Frana e adotado pela Sucia, Espanha, Grcia, Srvia, Romnia e Turquia, alm dos dois grandes Estados centrais da Europa Alemanha e Imprio Austro-Hngaro supostamente. O segundo adotado no modelo da Itlia, perfilado pela Holanda, Blgica, Portugal (h quatro anos), Chile (h dois anos) e recentemente o Japo considerada a data do projeto. Ruy Barbosa explicita sobre os sistemas de controle dos Tribunais de Contas: no primeiro grupo, a fiscalizao se limita a impedir que as despesas sejam ordenadas ou pagas, alm das faculdades do oramento. No segundo grupo, a ao dessa magistratura vai muito mais longe: antecipa-se ao abuso, atalhando em sua origem os atos do poder executivo susceptveis de gerar despesa ilegal. Para Ruy Barbosa, o segundo sistema o mais adequado, satisfaz a finalidade da instituio. Explicita: Dos dois sistemas, o ltimo o que satisfaz cabalmente os fins da instituio, o que d toda a elasticidade necessria ao seu pensamento criador. No basta julgar a administrao, denunciar o excesso cometido, colher a exorbitncia, ou a prevaricao, para
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os punir. Circunscrita a estes limites, essa funo tutelar dos dinheiros pblicos ser muitas vezes intil, por omissa, tardia, ou impotente. Convm levantar, entre o poder que autoriza periodicamente a despesa e o poder que quotidianamente a executa, um mediador independente, auxiliar de um e de outro, que, comunicando com a legislatura, e intervindo na administrao, seja, no s o vigia, como a mo forte da primeira sobre a segunda, obstando a perpetrao das infraes oramentrias por um veto oportuno aos atos do executivo, que direta ou indireta, prxima ou remotamente discrepem da linha rigorosa das leis de finanas11. Prossegue Ruy Barbosa na Exposio de Motivos historiando a respeito do projeto de 1845 para a criao de um Tribunal de Contas elaborado por Manuel Alves Branco. Transcreve-o integralmente, frustrado, como j se viu, segundo Ruy Barbosa: Mas, como no de estranhar, atente a importncia do assumpto, a idia adormeceu, na Mesa da Cmara, desse bom sono de que raramente acordavam as idias teis, especialmente as que podiam criar incmodos liberdade da politicagem eleitoral. E quarenta e cinco anos deixou a monarquia entregue o grande pensamento ao p protetor dos arquivos parlamentares12. Ruy Barbosa, com suas costumeiras lies, esmia o modo operacional do Tribunal belga e do Tribunal italiano, salientando que, neste ltimo, com competncias alm do oramento e das finanas, transps ele a linha divisria, forando a natureza da instituio. Ruy Barbosa era severo quanto rigorosa e estrita obedincia lei oramentria, pretendendo alheio o novo Tribunal matria estranha.
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BARBOSA, Ruy. Op. cit.
BARBOSA, Ruy. Op. cit. Idem.
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Da Exposio de Motivos, aula magna inaugural do Tribunal de Contas da Repblica, pode-se concluir que o Tribunal nascia sob os seguintes valores (coligidos e transcritos no peculiar estilo de Ruy Barbosa)13: o Tribunal de Contas uma instituio democrtica; resulta de uma Constituio livre destinada a firmar constituies democrticas em bases slidas; providncia de uma sociedade poltica bem constituda, exigida dos seus representantes; o Tribunal de Contas um corpo da magistratura intermediria administrao e legislatura; cercado de garantias, com atribuies de reviso e julgamento; exerce funes vitais no organismo constitucional, sem risco de converter-se em instituio de ornato aparatoso e intil; os membros do Tribunal de Contas so nomeados pelo Presidente da Repblica, sujeitos aprovao do Senado; gozaro seus membros das mesmas garantias de inamovibilidade dos membros do Supremo Tribunal Federal; incumbe-lhe o exame, a reviso e o julgamento de todas as operaes concernentes receita e despesa da Repblica; todos os decretos do Poder Executivo, ordens ou avisos de Ministrios, que sejam suscetveis de criar despesas ou interessar s finanas da repblica, para poderem ter publicidade e execuo, sero sujeitos primeiro ao Tribunal de Contas, que os registrar quando reconhea que no violem disposio de lei nem excedam os crditos votados pelo Poder Legislativo; julgar anualmente as contas de todos os responsveis pelas mesmas, independentemente dos Ministrios a que pertenam, dando-lhes quitao, condenando-os a pagar, e, quando no o cumprem, mandando proceder na forma de direito.
13 Resumo da Exposio de Motivos de Ruy Barbosa elaborado pelo autor.
Como se verifica, o Tribunal institudo no movimento poltico da Proclamao da Repblica, instrumento democrtico e autnomo, cercado de garantias, e seus membros predicamentados com a inamovibilidade dos magistrados da Corte Suprema. Tambm Instituio constitucional, corpo de magistratura intermediria14 entre o Poder Executivo e o Legislativo. Suas atribuies, rigorosas e severas, examinam, revisam e julgam as operaes previamente. Sua negativa de registro impede a publicidade e a execuo, sempre sob o critrio da inviolabilidade da lei. Em 8 de outubro de 1896, a Lei no 392, que ainda se denominava como as demais por decreto, atribuiu ao Tribunal de Contas, alm da funo de fiscal da administrao financeira (art. 2o, 1o, no I), a sua isonomia de funcionamento como Tribunal de Justia com jurisdio contenciosa e graciosa (art. 2o, 1o, no II) mediante processo em estilo judicial (artigos 3o e 4o), no julgamento e reviso das contas a ele devidas. Nos Comentrios Constituio Federal Brasileira, coligidos e ordenados por Homero Pires, Ruy Barbosa define-o com preciso (na grafia da lngua portuguesa poca de Ruy Barbosa): Tribunal , mas Tribunal sui generis. (...) Corpo da magistratura intermediria administrao e legislatura, que collocado em posio autnoma com atribuies de reviso e julgamento, cercado de garantias contra quaesquer ameaas, possa exercer funes vitaes no organismo constitucional (...) (...) sem risco de converter-se em instituio de ornoso apparatoso e intil. S assim o oramento, passando, em sua execuo, por esse cadinho, tornar-se- verdadeiramente essa ver14 A definio de Ruy Barbosa na referida Exposio de Motivos.
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dade, de que fala entre ns, em vo, desde que neste paiz se inauguraram assemblias parlamentares15. Nasce com a incumbncia de, juntamente com a necessria reorganizao financeira para atendimento das necessidades pblicas, atuar firmemente no exame e julgamento do fiel cumprimento s leis. uma nova Instituio republicana e democrtica, que, constitucionalizada em 1891, vai firmar com os Poderes a slida base institucional, somente interrompida nos intervalos extraconstitucionais. Republicano e democrtico, o Tribunal de Contas no Brasil somente exerceu suas amplas funes vitais enquanto vigente o sistema democrtico. Em 1938, logo aps a decretao do Estado Novo, o governo colocou em recesso o Tribunal de Contas e os Tribunais de Contas estaduais e Conselhos de Contas municipais. Em 1946 reinstalaram-se as Cortes de Contas, com a redemocratizao do pas. O episdio que d origem ao recesso ditatorial do Tribunal remonta poca do Ministro Thompson Flores, quando, por seu voto, a Corte rejeitou as contas do Presidente da Repblica relativas ao exerccio de 1936, na sesso do Pleno de 26 de abril de 1937. Colocado em disponibilidade, o Ministro aposentou-se em 1950. O episdio revelado pelo Desembargador Federal Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz (2005, p. 351)16. Instituio vital ao Estado Democrtico de Direito, sem ser poder -lhe atribudo dever-poder para fiscalizar os Poderes, o Ministrio Pblico e exercer o seu autocontrole. Sua natureza jurdica, alm da histrica e autntica interpretao extrada de Ruy
15 Citados por Miguel Seabra Fagundes (1976, p. 393 e ss), em conferncia de 12 nov. 1975. Os anais esto arquivados nas bibliotecas do Tribunal de Contas da Unio e na Casa de Ruy Barbosa, no Rio de Janeiro. 16 Originado de Conferncia proferida na Escola de Gesto e Controle Francisco Juruena do Tribunal de Contas em 26 out. 2004.
Barbosa, na sua doutrina e na Exposio de Motivos, encontra em Seabra Fagundes e Castro Nunes outras lies, cuja importncia merece reproduo. A respeito da natureza jurdica do Tribunal de Contas, Castro Nunes (apud FAGUNDES, 1976) disse: um instituto sui generis, posto de permeio entre os poderes polticos da Nao, o Legislativo e o Executivo, sem sujeio, porm, a qualquer deles (...). Seabra Fagundes, em memorvel conferncia no VIII Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, em novembro de 1975, ressalta a projeo das Cortes de Contas em seu papel controlador sobre todos os poderes estatais, participando de atividades legislativas, executivas e judicicantes que lhes comunica um certo hibridismo. Referindo-se ao seu Controle dos atos administrativos, clssico do Direito Administrativo, assevera Seabra Fagundes (1976, p. 393 e ss), no VIII Congresso j referido, que o Tribunal possui competncia dupla: emite parecer prvio e julga irretratavelmente as contas; aqui sua funo jurisdicional. Pontes de Miranda (1953, p. 344 e ss), nos Comentrios Constituio de 1946, diz caber ao Tribunal de Contas o julgamento das contas dos responsveis e que: As questes decididas pelo Tribunal de Contas, no julgamento das contas dos responsveis pelos dinheiros ou bens pblicos, no so simples questes prvias; so questes prejudiciais, constituem o prius lgicojurdico de um crime, ou pelo menos, de circunstancial material desse. elemento indispensvel represso do crime de peculato, por parte do juiz comum, o julgamento das contas dos responsveis, e esse julgamento somente pode ser feito pelo Tribunal de Contas. Quando o juiz comum despreza o julgamento do Tribunal de Contas, infringindo-o, ou modificando-o, ou
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tendo-o por desnecessrio, usurpa funes do Tribunal de Contas, sem proveito dos acusados, ou contra eles. (...) Trata-se de regra de direito civil, que de nenhum modo poderia ter repercusso no direito administrativo, a fortiori quando existe regra de direito constitucional separando as competncias. (...) Em virtude da Constituio, o juiz comum no julga contas dos responsveis por dinheiros ou bens pblicos, s as julga o Tribunal de Contas. (...) Nem a lei ordinria, nem a interpretao pode inverter o que decorre de regras de competncia, insertas na prpria Constituio. Ruy Cirne Lima (s./d., p. 245 e ss), em Pareceres: (direito pblico), assina notvel pea opinativa de 8 de abril de 1963, parte II, em que afirma: Onde se abre campo ao (em sentido material), a, entretanto, tem a competncia do Tribunal de Contas terminado, RUY BARBOSA, ainda, quem diz: Se o Tribunal de Contas, por uma deciso sua, ou o Congresso Nacional, por um ato fundado no Tribunal de Contas, invadirem usurpatriamente o terreno inviolvel... (das) garantias e direitos (individuais), podero as vtimas ir buscar o remdio jurdico na autoridade dos Juzes e Tribunais... (...) Tem, portanto, entre ns, o Tribunal de Contas, jurisdictio; falta-lhe, porm, competncia para o judicium e, a fartior, competncia para d-lo e comet-lo a outrem, porque, estranha sua funo, naqule ou neste aspecto, a idia de ao (em sentido material). Certo, so, as decises do Tribunal de Contas, terminativas,
quando julga, ele, as contas dos responsveis por dinheiros ou bens pblicos (Const. Fed., art. 77, II). Esse julgamento compete-lhe, porm, em funo do ato poltico do Congresso Nacional, que julga as contas do Poder Executivo (Const. Fed., art. 66, VIII). E como a competncia do Tribunal de Contas, acerca do julgamento das contas dos responsveis por dinheiros ou bens pblicos, smente lhe atribuda em funo daquele ato poltico, as decises do Tribunal de Contas, nessa matria, no poderiam, por isso mesmo, ficar sujeitas a reexame judicirio. O julgamento poltico exclui o pronunciamento judicirio ulterior, nos mesmos termos em que o julgado criminal exclui a ao civil. ... no se poder... questionar mais sobre a existncia do fato, ou quem seja o autor... (art. 1.525, Cd. Civ.). De outro lado, o julgamento poltico tem precedncia necessria sobre o pronunciamento judicirio. Em conseqncia, nem antes nem depois das decises do Tribunal de Contas, enquanto s contas dos responsveis por dinheiros ou bens pblicos, toca, aos Juzes e Tribunais comuns, pronunciar-se sobre o fato sujeito, ou quem lhe seja o autor. A eficcia exclusiva e terminativa das decises do Tribunal de Contas, nessa matria, no mais, no entanto, do que uma aplicao do princpio de independncia e harmonia dos poderes polticos (Const. Fed., art. 36). No , certamente, expresso do poder de julgar, que ao Tribunal de Contas, entre ns, falece por completo, embora seja, ele, e, tambm, atentas as linhas estruturais de nosso regime, porque seja, ele, a mais alta jurisdio administrativa da Repblica. Citado por Eduardo Lobo Botelho Gualazzi (1992, p. 90), Themistocles Brando Cavalcanti, autor clssico das dcadas de 40 e 50, sobre a Carta de 1946, a respeito
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do Tribunal de Contas e competncias, dissertava no (...) sentido de que as correntes divergentes tm encarado o problema do controle financeiro dos atos da Administrao sob prismas muito diversos, ora adotando um critrio poltico de subordinao da Administrao a um duplo controle jurisdicional (do Tribunal de Contas) e legislativo (das Cmaras), ora se fixando dentro de teses doutrinrias em que a questo do controle prvio tomou grande destaque, ora, finalmente, reagindo contra esses critrios e conferindo ao Tribunal de Contas posio meramente formal, que levaria, em suas ltimas conseqncias, prpria extino do Tribunal de Contas. Tambm Aliomar Baleeiro (apud GUALAZZI, 1992, p. 90) ressalta o papel poltico da Corte: (...) primeira vista, o Tribunal de Contas poder parecer simples rgo administrativo, colegiado, com funes jurisdicionais sobre os ordenadores e pagadores de dinheiros pblicos, no interesse da probidade da Administrao. Assim numa primeira aproximao. Mas, se o analisarmos detidamente, por outros aspectos, chegaremos concluso de que existe algo de mais importante e profundo nesse rgo imediato da Constituio: a sua funo essencialmente poltica que decorre desses aspectos menos ostensivos. Jos Afonso da Silva (2002, p. 728-729) comenta sobre a natureza jurdica do Tribunal de Contas em seu Curso de direito constitucional positivo: Tem por objetivo , nos termos da Constituio, a apreciao das contas do Chefe do Poder Executivo, o desempenho das funes de auditoria financeira e oramentria, a apreciao da legalidade dos atos de admisso de pessoal, bem como o jul262
gamento das contas dos administradores e demais responsveis por bens e valores pblicos. Em suma, verificar da legalidade, da legitimidade e da economicidade dos atos contbeis, financeiros, oramentrios, operacionais e patrimoniais da administrao direta e indireta da Unio. O controle externo , pois, funo do Poder Legislativo, sendo de competncia do Congresso Nacional no mbito federal, das Assemblias Legislativas nos Estados, da Cmara Legislativa no Distrito federal e das Cmaras Municipais nos Municpios com o auxlio dos respectivos Tribunais de Contas. Consiste, assim, na atuao da funo fiscalizadora do povo, atravs de seus representantes, sobre a administrao financeira e oramentria. , portanto, um controle de natureza poltica, no Brasil, mas sujeito prvia apreciao tcnico-administrativa do Tribunal de Contas competente, que assim se apresenta como rgo tcnico, e suas decises so administrativas, no jurisdicionais, como, s vezes, se sustenta, vista da expresso julgar as contas referida sua atividade (art. 71, I). A mesma expresso tambm empregada no art. 49, IX, em que se d ao Congresso Nacional competncia para julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica, e nem por isso se dir que ele exerce funo judificante. A posio de Jos Afonso da Silva, embora o seu brilhantismo, restritiva quanto natureza da Corte. Sem dvida, rgo administrativo apenas no . Que possui atribuies duplas, elenco das competncias constitucionais no deixa margem discusso. Seu hibridismo percebvel, segundo Ruy Barbosa e Ruy Cirne Lima: emite parecer em apoio tcnico como instituio poltica, julga em decises judicialiformes e ainda tem competncias administrativas de controle.
tambm o ensino de Eduardo Lobo Botelho Gualazzi, no minucioso Regime jurdico dos tribunais de contas, no qual arrola as correntes polmicas a respeito da natureza do Tribunal de Contas, liderados por Jos Cretella Jnior, de um lado, como rgo especificamente administrativo, e Castro Nunes, de outro lado, defensor do rgo de jurisdio administrativa. Gualazzi (1992, p. 187), ao examinar os diferentes conceitos, conclui: Assim, pode-se definir Tribunal de Contas, no Brasil, como o rgo administrativo parajudicial, funcionalmente autnomo, cuja funo consiste em exercer, de ofcio, o controle externo, ftico e jurdico, sobre a execuo financeiro-oramentria, em face dos trs Poderes do Estado, sem a definitividade jurisdicional. Esta definio cabalmente aplicvel ao Direito Brasileiro, mas discrepa da concepo comparatstica de Tribunal de Contas. Em termos de Direito Administrativo Comparado, Tribunal de Contas o rgo de controle externo e jurisdio, judicial e extrajudicial, sobre a execuo financeiro-oramentria, com eventual definitividade jurisdicional. Assim porque, conforme se verificou nesta tese, nos itens dedicados a Direito Comparado, os Tribunais de Contas de muitos Estados soberanos constituem ramificaes especializadas do contencioso administrativo ou justia administrativa e, destarte, exercem jurisdio stricto sensu, com decises finais suscetveis de caracterizarem a coisa julgada, em sentido tcnico de Teoria do Processo. Ricardo Lobo Torres (1999, p. 178) aponta que o Tribunal de Contas tem o seu papel dilargado na democracia social e participativa e no se deixa aprisionar no esquema da rgida separao de poderes. De outro lado, salienta que a Constituio Federal declara expressamente o direito
de qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato de, legitimamente, denunciar irregularidades ou ilegalidades ao Tribunal de Contas (art. 74, 2o). A medida, segundo Torres, insere-se na moderna concepo de que o Tribunal de Contas colaborador (auxiliar, como diz Torres), tanto da Administrao e do Legislativo quanto da prpria comunidade. E expressa: A democracia hodierna representativa e participativa, como deixa claro a CF de 1988, assegurando s associaes e demais rgos da comunidade a possibilidade de defesas dos direitos pblicos, coletivos e difusos. O Tribunal de Contas, que est essencialmente ligado aos direitos fundamentais, pela dimenso financeira que estes exibem, aparece na CF 88 como uma das garantias institucionais da liberdade, a que o cidado tem acesso atravs das garantias processuais. Pode a comunidade invocar a proteo do Tribunal de Contas para o combate corrupo, para o controle dos incentivos fiscais, para promover a fiscalizao sobre as entidades financeiras privadas que, causando prejuzos a terceiros, possam atingir o Tesouro, para fixar o valor do dano ambiental causado por funcionrio pblico ou terceiros, etc. (TORRES, 1999, p. 179-180) Odete Medauar (1990, p. 140-141), no seu Controle da administrao pblica, aps excluir as hipteses de incluso do Tribunal de Contas no mbito dos Poderes Executivo, Judicirio ou Legislativo, conclui: Resta verificar se a Corte de Contas insere-se no mbito do Poder Legislativo. Parece-nos que a expresso com o auxlio do Tribunal de Contas, contida no art. 71 da Constituio Federal, tem gerado certa confuso no tocante aos vnculos entre esse rgo e o Legislativo, para consider-lo subor263
dinado hierarquicamente a tal poder, dada sua condio de auxiliar. Muito comum a meno do Tribunal de Contas como rgo auxiliar do Poder Legislativo, o que acarreta a idia de subordinao. Confunde-se, desse modo, a funo com a natureza do rgo. A Constituio Federal, em artigo algum, utiliza a expresso rgo auxiliar; dispe que o controle externo do Congresso Nacional ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas; a sua funo, portanto, de exercer o controle financeiro e oramentrio da Administrao em auxlio ao poder responsvel, em ltima instncia, por essa fiscalizao. Tendo em vista que a prpria Constituio assegura ao Tribunal de Contas as mesmas garantias de independncia do Poder Judicirio, impossvel consider-lo subordinado ao Legislativo ou inserido na estrutura do Legislativo. Se a sua funo de atuar em auxlio ao Legislativo, sua natureza, em razo das prprias normas da Constituio, a de rgo independente, desvinculado da estrutura de qualquer dos trs poderes. A nosso ver, por conseguinte, o Tribunal de Contas configura instituio estatal independente. A autora, com adequada anlise, comprova, previamente ao texto transcrito acima, que o auxlio ao Poder Legislativo no subordina o Tribunal de Contas, nem o insere no mbito do Poder Legislativo porque a prpria Constituio assegura ao Tribunal de Contas as mesmas garantias de independncia do Poder Judicirio. Carlos Ayres Britto (apud FIGUEIREDO, NBREGA, 2002, p. 96 e ss), a respeito da polmica natureza jurdica do Tribunal de Contas, expe17:
17 O Ministro Carlos Ayres Britto, antes de assumir seu cargo de Ministro do Supremo Tribunal, foi Procurador no Tribunal de Contas de Sergipe. A relevncia do seu entendimento deriva tambm da experincia profissional.
Feita a ressalva, comeo por dizer que o Tribunal de Contas da Unio no rgo do Congresso Nacional, no rgo do Poder Legislativo. Quem assim me autoriza a falar a Constituio federal, com todas as letras do seu art. 44, litteris: O Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional, que se compe da Cmara dos Deputados e do Senado Federal (grifo parte). Logo, o parlamento brasileiro no se compe do Tribunal de Contas da Unio. Da sua estrutura orgnica ou formal deixa de fazer parte a Corte Federal de Contas e o mesmo de se dizer para a dualidade Poder Legislativo/Tribunal de Contas, no mbito das demais pessoas estatais de base territorial e natureza federada. No que a funo de julgamento de contas seja desconhecida das Casas Legislativas. Mas que os julgamentos legislativos se do por um critrio subjetivo de convenincia e oportunidade, critrio esse que forma discricionria de avaliar fatos e pessoas. Ao contrrio, pois, dos julgamentos a cargo dos Tribunais de Contas, que s podem obedecer a parmetros de ordem tcnico-jurdica, isto , parmetros de subsuno de fatos e pessoas objetividade das normas constitucionais e legais. (...) Diga-se mais: alm de no ser rgo do Poder Legislativo, o Tribunal de Contas no rgo auxiliando o Parlamento Nacional, naquele sentido de inferioridade hierrquica ou subalternidade funcional. (...) Tudo fica mais claro quando se faz a distino entre competncias e funes. A funo de que nos ocupamos a mesma, pois outra no seno o controle externo. As competncias, no entanto, descoincidem. (...)
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Algumas caractersticas da jurisdio, no entanto, permeiam os julgamentos a cargo dos Tribunais de Contas. Primeiramente, porque os TCs julgam sob critrio exclusivamente objetivo ou da prpria tcnica jurdica (subsuno de fatos e pessoas objetividade das normas constitucionais e legais). Segundamente, porque o fazem com a fora ou a irretratabilidade que prpria das decises judiciais com trnsito em julgado. Isso quanto ao mrito das avaliaes que as Cortes de Contas fazem incidir sobre a gesto financeira, oramentria, patrimonial, contbil e operacional do Poder Pblico. No, porm, quanto aos direitos propriamente subjetivos dos agentes estatais e das demais pessoas envolvidas em processos de contas, porque, a, prevalece a norma constitucional que submete competncia judicante do Supremo Tribunal Federal a impetrao de habeas corpus, mandado de segurana e habeas data contra atos do TCU (art. 102, inciso I, alnea d). Por extenso, caem sob a competncia dos Tribunais de Justia dos Estados e do Distrito Federal, conforme a situao, o processo e o julgamento dessas mesmas aes constitucionais contra atos dos demais Tribunais de Contas. (...) Por outro aspecto, ajunte-se que nenhum Tribunal de Contas tribunal singelamente administrativo (ao contrrio do que se tem afirmado, amide). No pode ser um tribunal to-somente administrativo um rgo cujo regime jurdico centralmente constitucional. dizer: os Tribunais de Contas tm quase todo o seu arcabouo normativo montado pelo prprio Poder Constituinte. Assim no plano da sua funo, como respeitantemente s suas competncias e atribuies e ainda quanto ao regime jurdico dos agentes que o formam.
Com efeito, o recorte jurdico-positivo das Casas de Contas nuclearmente feito nas pranchetas da Constituio. Foi o legislador de primeirssimo escalo quem estruturou e funcionalizou todos eles (os Tribunais de Contas), prescindindo das achegas da lei menor. s abrir os olhos sobre os 6 artigos e os 40 dispositivos que a Lei das Leis reservou s Cortes de Contas (para citar apenas a seo de n. IX do captulo atinente ao Poder Legislativo) para se perceber que somente em uma oportunidade que existe meno lei infraconstitucional. Meno que feita em matria de aplicao de sanes (inciso VIII do art. 71), porque, em tudo o mais, o Cdigo Supremo fez questo de semear no campo da eficcia plena e da aplicabilidade imediata. Seplveda Pertence (1998, p. 46-47), em conferncia para o XIX Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, esclarece: Creio ser hora de concluir, renovando escusas pelo desataviado das notas da madrugada, mas permitam-me uma observao final. A competncia do Tribunal de Contas, tal como a vem reafirmando essencialmente a jurisprudncia do Supremo Tribunal, ligada ao status constitucional, extenso das garantias e do poder de autogoverno dos rgos judicirios que se lhe conferiu, possui um relevo que no tem sido suficientemente enfatizado. A meu ver, apesar das competncias, como as do artigo 71, II e sua extenso impressionante, quer do ponto de vista objetivo, quer do ponto de vista subjetivo (...). Nesta definio, s vezes este apego no apenas do jurista; do legislador mesmo, por vezes e este exemplo do constituinte mesmo quando enfatiza a competncia de fiscalizao como primordialmente entregue ao Congresso Nacional com o auxlio do Tribunal de Contas e,
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posteriormente, lhe d competncias de todo independentes do Legislativo, a comear pelo julgamento das contas do prprio Legislativo. (...) Ora, essa caracterizao de auxiliar do Poder Legislativo era perfeitamente adequada Constituio de 81, que se limitara a prever a existncia de um Tribunal de Contas com uma nica competncia: a de emitir parecer prvio sobre as contas do Presidente da Repblica e submet-las ao Congresso Nacional. (...) O que me parece que, no obstante todas as dificuldades de operacionalizao deste imenso poder, o Tribunal de Contas se constitui, no perfil que lhe traou a Constituio de 88, numa magistratura essencial de uma funo verdadeiramente irredutvel tripartio clssica dos Poderes, em que no tem ele monoplio, mas, ao contrrio, se soma s tarefas novas do Judicirio, por exemplo, em todo o imenso poder do controle abstrato da constitucionalidade das leis, ou a esse imenso poder de iniciativa que se outorgou figura sem paralelo no direito comparado que o Ministrio Pblico no ordenamento constitucional vigente, com a funo genrica de controle, do maior relevo na construo de um Estado de Direito democrtico que seja adequado ao inevitvel gigantismo do Estado contemporneo que no me interpretem mal os pregoeiros do fim do Estado, do neoliberalismo. Robertnio Santos Pessoa (1993, p. 126 e ss), em seu recente Curso de direito administrativo moderno, retoma a polmica sobre a natureza do Tribunal e apresenta soluo adequada ao sistema de 1988: Parcela significativa da doutrina e da jurisprudncia, por outro lado, vem sustentando que nem todas as decises pronunciadas pelas Cortes
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de Contas so de natureza administrativa. A jurisdio de contas apresenta-se, para esta corrente, como um juzo constitucional privativo das Cortes de Contas. Somente tais rgos tm competncia para julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos, nos termos fixados no art. 70, inciso II, do texto constitucional. Ao conferir tais poderes aos Tribunais de Contas, a prpria Constituio limitou o controle judicial no que concerne s contas pblicas. Abraam tal corrente no Brasil administrativistas como Seabra Fagundes, Temstocles Brando Cavalcante e Pinto Ferreira. Segundo esta ltima corrente, a que nos filiamos, na sistemtica adotada pela Constituio de 1988, o Poder Judicirio no tem poderes para apreciar ou rever contas pblicas, sob o aspecto contbil-financeiro do seu mrito. Tratar-se-ia, aqui, de uma limitao imposta ao princpio do controle jurisdicional (art. 5o, XXXV, da CF) pela prpria Constituio, e no por lei. O tribunal de contas, como regra, no tem competncia para dizer o direito no caso concreto, de modo definitivo, com fora de coisa julgada; por exceo, tem essa competncia na forma do art. 71, inciso II, da Constituio Federal. Em suma: as decises editadas na apreciao dos atos da Administrao Pblica tm eficcia apenas administrativa. Tais decises podem ser reexaminadas pelo Poder Judicirio. Por outro lado, os julgamentos relativos a contas pblicas (art. 71, II, da CF) constituem matria de apreciao privativa dos tribunais de contas, no sendo admitido reexame pelo Poder Judicirio. Deve-se observar que tal julgamento se impe ao Poder Judicirio apenas no seu aspecto contbil, no que concerRevista de Informao Legislativa
ne regularidade da conta apresentada. Tais contas podem ser anuais ou especiais, estas ltimas instauradas na forma da lei. O processamento e julgamento de tais contas devem se dar com plena observncia dos princpios do contraditrio, da ampla defesa e do devido processo legal. Tal observncia conferir maior legitimidade s decises destas cortes. Questionamentos pertinentes violao destas garantias constitucionais podero ser levados apreciao do Poder Judicirio, conforme j decidiu o STF no MS-21644DF (DJ de 08.11.93, p. 43.204). Nesta linha, as decises do tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa tero eficcia de ttulo executivo (art. 71, 3o). A execuo forada destes ttulos, advindos de decises do tribunal de contas, dever ser efetivada junto ao Poder Judicirio, na forma da lei. A jurisprudncia dos Tribunais Superiores vem admitindo a noapreciao do mrito de julgamentos de contas realizadas pelas cortes de contas no exerccio de suas atribuies constitucionais. A reviso judicial somente possvel em caso de irregularidade formal grave ou manifesta ilegalidade (STF, MS no 7.280, publicado em 17.9.1962, p. 460). Conclui-se com o conceito prprio da dissertao sobre a natureza do Tribunal de Contas. Instituio do Estado Democrtico, cujas competncias constitucionais so exercidas com independncia e autonomia. Tribunal sui generis, que exerce dever-poder sem ser Poder e a nenhum deles vinculado. rgo de colaborao com os Poderes e Ministrio Pblico, republicano, indisponvel e indelegvel, cercado de garantias que o assimilam ao Tribunal Judicial. Presta auxlio ao Poder Legislativo sem ser seu auxiliar e exerce outras competncias terminativas no seu mbito constitucional.
A jurisdio una, adotada na Carta de 1988, entretanto, no permite admitir rejulgamento das decises do Tribunal de Contas em matria de parecer prvio sobre as contas do Chefe do Poder Executivo nem a deciso em julgamento sobre as contas dos demais responsveis, exceto no que colidirem com a Constituio Federal e legislao infraconstitucional, ressalvado, entretanto, o mrito tcnico da deciso do Tribunal de Contas. O julgamento se restringe leso de direito individual. Destaca-se, ainda, por ser Instituio de Estado com inscrio constitucional, que as competncias enumeradas na Carta Federal atribuem ao parecer prvio, julgamento das contas, apreciao de atos de admisso e inativao, auditorias, fiscalizaes, informaes, aplicao de sanes, sustao de atos e representaes um carter eminentemente tcnico-pericial, insuscetvel de reapreciao quanto ao mrito, em qualquer Poder. 6.2. Organizao do Tribunal de Contas. O modelo da Unio Do exame das competncias do Tribunal de Contas da Unio, destacou-se o auxlio ao Poder Legislativo (artigo 71, caput), mediante apreciao das contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, por meio de parecer prvio (artigo 71, I) e o julgamento das contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos (artigo 71, II). Essas duas primeiras e principais competncias permitiram conduzir-se compreenso da natureza dessa Instituio de Estado. Cabe examinar a organizao das Cortes de Contas, cuja anlise igualmente importante para a ntida conformao jurdica do Ente. A organizao do Tribunal na Carta Federal de 1988 est contida no artigo 73. composio: nove Ministros; requisitos: idade mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos; idoneidade moral e reputao ilibada; notrios
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conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros ou de administrao pblica; mais de dez anos de exerccio de funo ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados acima; escolha: um tero (trs) pelo Presidente da Repblica, com aprovao pelo Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores18 e membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, indicados em lista trplice pelo Tribunal, segundo os critrios de antiguidade e merecimento; dois teros (seis) pelo Congresso Nacional. Com isso, fica estabelecido um pluralismo na composio da Corte, sendo que dois membros devero ser concursados e com formao tcnica especfica. Para exercer a escolha, e aps nomear Ministros oriundos do quadro prprio, cujo procedimento constitucional inicia com listas trplices de auditores e membros do referido Ministrio Pblico, o Presidente da Repblica possui poderes limitados, visto que sua competncia est adstrita a uma listagem elaborada pelos Ministros, segundo critrios de antiguidade e merecimento. Somente um nico Ministro de escolha exclusiva do Presidente da Repblica (e ainda no o procedimento formal de nomeao, a qual seguir posteriores etapas). Isso implica, nessas trs vagas de Ministro, que o primeiro apenas o primeiro de escolha exclusiva do Chefe do Poder Executivo, mediante aprovao sabatinada do Senado Federal. Os restantes seis Ministros so de escolha exclusiva do Congresso Nacional. As cadeiras do Tribunal tm destinao especificada e sero reocupadas, em caso de vaga, pelos mesmos procedimentos constitucionais.
Auditores a denominao para os trs cargos de agentes cuja funo principal a de substituir os Ministros. Na Constituio estadual, a denominao para os sete agentes Auditor Substituto de Conselheiro. Melhor seria Ministro-Substituto ou ConselheiroSubstituto, respectivamente.
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6.3. Os auditores do Tribunal e o Ministrio Pblico Na composio, a Carta refere-se, antecipadamente, aos auditores19 (em nmero de trs no Tribunal de Contas da Unio) e aos membros20 do Ministrio Pblico. So quadros, o primeiro de cargos isolados e o segundo de cargos de carreira. Os Auditores (como os Ministros) so assemelhados ou assimilados aos respectivos membros do Poder Judicirio. Isso lhes outorga relevo constitucional, com a dignidade e a responsabilidade de agentes polticos, cuja obedincia se dirige s e expressamente Constituio e ao sistema jurdico. No so subordinados e nem esto submetidos hierarquicamente exercem suas competncias com independncia, emitem parecer, apreciam a legalidade de atos e julgam contas segundo seu livre conhecimento e convico. A previso constitucional para os cargos isolados de auditoria consta do pargrafo quarto do artigo 73 e os cargos do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, inconfundvel com os ramos do Ministrio Pblico Federal ou Estadual na rea eleitoral, trabalho e tribunal militar ou, ainda, nas demais atuaes tpicas do Ministrio Pblico, esto fixados no artigo 130 da Carta Federal: Artigo 130. Aos membros do Ministrio Pblico junto aos Tribunais de Contas aplicam-se as disposies desta seo pertinentes a direitos, vedaes e forma de investidura. Os auditores e os membros do Ministrio Pblico ingressam na Corte mediante prvia aprovao em concurso pblico, realizado segundo os princpios democrticos e republicanos inscritos no artigo 37, II, da Carta Federal.
19 Na Carta do Estado do Rio Grande do Sul, a idade mnima de 35 anos e privativo o cargo para bacharel em Direito. So concursados por certame de provas escritas, oral e ttulos. No Estado, exercem, tambm, notoriamente, atividades acadmicas. 20 No Estado tambm so empossados mediante prvia aprovao em concurso pblico.
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Os auditores e membros do Ministrio Pblico, embora o estatuto especial de que se revestem, esto na intimidade orgnica e estrutural da Corte de Contas. Suas competncias so exercidas com independncia, mas os auditores no se constituem em rgo e o Ministrio Pblico se fixa na interioridade do Tribunal de Contas. Enquanto no for institudo o Ministrio Pblico, as funes so exercidas por membros do Ministrio Pblico Federal designados para atuar no Tribunal de Contas da Unio. 6.4. Remunerao Os Ministros do Tribunal de Contas da Unio tero as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justia; a aposentadoria e penso regem-se pelo artigo 40. Os auditores, quando em substituio a Ministros, tm as mesmas garantias e impedimentos do titular e quando no exerccio das demais atribuies da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal. Enquanto aos Ministros a judicatura nica o exerccio das competncias de controle externo, para os auditores ela dupla: sua primeira e mais dignificante competncia a de substituio de Ministros e a segunda, as demais atribuies de judicatura. A organizao do Tribunal est sintetizada no artigo 73. Artigo 73. O Tribunal de Contas da Unio, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro prprio de pessoal e jurisdio em todo o territrio nacional, exercendo, no que couber, as atribuies previstas no art. 96. 6.5. Quadro prprio de pessoal O quadro prprio previsto no artigo 73 da Carta Federal, segunda parte do dispositivo, refere-se s atividades-fim e atividades-meio da Corte. formado por
servidores efetivos e comissionados, ou temporrios, todos com titulao tcnica. Os comissionados, como sabido, exercem funes de direo, chefia ou assessoramento, segundo a Carta Federal. Os integrantes do quadro efetivo, privativamente aprovados em concurso pblico, so tcnicos cuja titulao requisito essencial para a atividade-fim da Corte de Contas, cujas funes compreendem instruir processos de prestao e tomada de contas, de apreciao de legalidade dos atos admissionais ou inativatrios (art. 71, III); inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial nos atos, inclusive contratos, e fatos da administrao pblica, em qualquer dos Poderes e outras entidades referidas no inciso II do art. 71. Explicita-se essa complexa organizao de membros e servidores porque, ainda que tenha nome de Tribunal, uma Corte especializada e seus servidores prestam as funes segundo determinao constitucional (dever-poder) para a Corte cumprir as suas determinaes constitucionais. Tribunal sui generis , as funes do corpo tcnico decorrem, portanto, de deveres-poderes tpicos sobre os atos e fatos determinados pela Carta Federal, contnuos e permanentes, como o parecer sobre as contas do Presidente da Repblica e julgamentos das demais contas e aqueles episdicos inspees e auditorias, por iniciativa ou solicitao das Casas Legislativas, ou das suas comisses tcnicas ou de inqurito, alm das denncias de qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato (artigo 74, IV).
7. Similaridade dos Tribunais de Contas com Tribunais Judiciais

O artigo 96 da Carta Federal trata de um elenco de competncias exclusivas dos Tribunais. Segundo o artigo 73, o Tribunal de Contas exerce, no que couber, as atribuies fixadas no artigo 96 (inciso I) do Supremo
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Tribunal Federal, Tribunais Superiores e os Tribunais de Justia (inciso II). O inciso III integralmente inaplicvel ao Tribunal de Contas da Unio, da a expresso no que couber inserida no artigo 73, caput21. As competncias fixadas no artigo 96 e que tambm se aplicam ao Tribunal de Contas da Unio so: a) a autonomia administrativa e financeira; b) o incio do processo legislativo junto ao Poder Legislativo sobre a criao e extino dos cargos e a respectiva remunerao; c) o incio do processo legislativo de projetos de lei que tratam da sua lei orgnica e leis ordinrias e quanto remunerao dos seus membros; d) o incio do processo legislativo quanto instituio e organizao do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, cargos, remunerao e competncias; e) dispor sobre seu regimento interno; f) eleger seus rgos diretivos; g) organizar o Tribunal, dividindo-o em rgos fracionrios, fixando-lhes as competncias; h) organizar seus quadros tcnicos e auxiliares.
8. rea de ao controladora do Tribunal de Contas da Unio

As competncias do Tribunal de Contas da Unio so intimamente relacionadas e funcionalmente harmnicas com a sua organizao. Em razo da organizao, inclusive com unidades administrativas distribudas geograficamente, a competncia do Tribu21 A assimilao, termo do autor, com os tribunais judiciais nasce com o Decreto no 966-A. A Constituio de 1988 explcita quanto organizao assimilada e a qualificao de agentes polticos dos membros da Corte de Contas, tambm assimilados nos magistrados. Nos Estados, o parmetro se d com desembargadores estaduais.
nal de Contas da Unio se exerce sobre as aes administrativas, em todo o territrio nacional, exteriorizadas, na Administrao Pblica Federal, direta e indireta, no Poder Legislativo, Poder Judicirio, Poder Executivo e Ministrio Pblico. Compreende-se que o Tribunal de Contas no controla as atividades-fins do Poder Legislativo, do Judicirio ou do Ministrio Pblico ou a atividade poltica do Poder Executivo. Exerce seu controle sobre os atos e fatos tipicamente administrativos contas dos administradores, admisses, aposentadorias e demais atos elencados na Carta Federal22. Isso se explica: quando o Presidente do corpo legislativo ou do tribunal pratica aes de administrao (autoriza concurso pblico ou licitao) est no cometimento tipicamente administrativo; despe-se da dignidade do cargo de agente poltico e atua na competncia de administrador. Assim tambm em relao ao Ministrio Pblico e ao prprio Tribunal de Contas. Em relao ao Poder Executivo sede da administrao por excelncia , poder de administrar, a administrao executa tambm suas competncias nas aes relativas s polticas pblicas. Nesse sentido, o Tribunal de Contas avalia a economicidade, operacionalidade, alm da legitimidade e vai controlar a prpria ao poltico-administrativa, para a qual um dos objetivos o primeiro deles a concretizao dos direitos humanos na realizao do Estado Democrtico de Direito. Os servios pblicos, afirma Ruy Cirne Lima, so existenciais sociedade. As finanas pblicas lastreiam toda a atividade estatal, do o suporte aos servios pblicos desnecessrio enumer-los, recordandose alguns: educao, sade pblica, segurana externa e interna.
22 Ao elenco somam-se a gesto fiscal (Lei Complementar no 1) e os planos, programas e projetos governamentais. A mais recente aquisio ao elenco controlador, no Estado, a poltica de meio ambiente e as polticas de pessoal. O Tribunal estadual age por planos de ao anuais.
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A existencialidade do servio pblico e a racionalidade da administrao pblica dependem das finanas pblicas cujo objetivo no Estado Democrtico de Direito a satisfao das necessidades pblicas. No seu conjunto, o controle externo garantia do Estado Democrtico de Direito e da sua constante adequao valorativa ao princpio do interesse pblico e legitimado na Constituio que assegura a liberdade, igualdade e solidariedade. Os valores, conquistas histricas, so funcionais dignidade humana. Para Ricardo Lobo Torres (1993), a legitimidade democrtica tem o papel eficiente de controlador no Tribunal de Contas. Os direitos fundamentais ou direitos de liberdade, ou direitos humanos, segundo Ricardo Lobo Torres , tm uma relao profunda e essencial com as finanas pblicas. Dependem, para a sua integridade e defesa, de atividade financeira do Estado. O Tribunal de Contas, afirma aquele autor, um dos instrumentos das garantias institucionais do cidado no Estado Liberal, em face da sua singular posio no Estado. Afirma Ricardo Lobo Torres (1993, p. 44) necessrio e urgente que se compatibilize a dimenso objetiva do Tribunal de Contas, que, juntamente com o Poder Judicirio, o Banco Central, a Universidade, etc., uma das garantias institucionais da liberdade com os aspectos subjetivos dos direitos fundamentais, que carecem de maiores garantias processuais para o acesso dos cidados ao controle externo dos aspectos da legalidade, economicidade e legitimidade das atividades da Administrao. A legitimidade do Estado Democrtico depende do controle da legitimidade da sua ordem financeira. S o controle rpido, eficiente, seguro, transparente e valorativo dos gastos pblicos legitima o tributo, que o
preo da liberdade. O aperfeioamento do controle que pode derrotar a moral tributria cnica, que prega a sonegao e desobedincia civil a pretexto da ilegitimidade da despesa pblica. O controle, como garantia da liberdade individual e dos princpios jurdicos, na exata observao de K. Vogel, no sofre limitaes constitucionais, mas estmulos para a sua plena realizao. A concretizao da dignidade do homem, como realizao da proposta constitucional de 1988, tem, na atividade financeira do Estado, o seu suporte financeiro e econmico. Como se demonstrou, uma das etapas ou fases da atividade financeira (a sua quarta etapa) o controle, a includo o controle externo para o qual o interno auxlio indispensvel. A dignidade humana (no os seus efeitos meramente morais ou ticos, ou ainda emblemticos, como a autoestima e a gratificao patritica ou nacional), no perodo histrico presente, a satisfao de determinadas necessidades coletivas e pblicas, como segurana, sade, educao, habitao, urbanismo, meio ambiente e assim por diante. No h possibilidade de, em pases emergentes, essas condies serem conquistadas sem a conduo de polticas pblicas pelo Estado e pela administrao pblica. O controle externo, a cargo do Poder Legislativo e do Tribunal de Contas, instrumento essencial da democracia, inclusive nos seus qualificativos de transparncia e deliberao. A prestao institucional do servio pblico de controle externo importante instrumento, entre outros, como o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico, a ao popular e, suprema instituio, a rotatividade democrtica dos governantes mediante processo de representatividade, para a concretizao dos objetivos constitucionais de dignidade do homem.
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A instituio do controle externo conquista democrtica e as suas funes constitucionais (como as do Ministrio Pblico e dos Poderes republicanos) tm por finalidade contempornea a concretizao da dignidade do homem. Enfim, partilha-se com Ricardo Lobo Torres a ideia de que a legitimidade (e o aprimoramento do Estado democrtico) depende, tambm, do controle da sua legitimidade. Por essa razo, repisa-se, o Tribunal de Contas, que exerce o controle externo, nasce com a Repblica e se aprimora e solidifica com a democracia.
9. Posio constitucional do Tribunal de Contas da Unio

O Tribunal de Contas da Unio est inscrito na Seo IX, aquela que encerra o Captulo I Poder Legislativo, do Ttulo IV Da Organizao dos Poderes23. Essa posio espacial na Carta Federal tem gerado polmica. Interpretao apressada situa o Tribunal de Contas da Unio como rgo do Poder Legislativo, e, para isso, afirmam aqueles que assim entendem, a comear por Cretella Jnior, sua competncia de rgo auxiliar do Poder Legislativo. No auxiliar o ente que tem, entre suas competncias, a ao controladora sobre o Poder Legislativo ou qualquer dos outros dois Poderes. Tambm no auxiliar, e nem a Constituio assim o caracteriza, mas presta auxlio. Quando auxilia alis, todos os Poderes devem-se auxlio ou cooperao recprocos, em cumprimento harmonia sem perda da sua independncia , o Tribunal de Contas mostra-se ente de Estado indispensvel e indisponvel.
23 Vide averbaes das transcries de Carlos Ayres Britto, Seplveda Pertence e Odete Medauar. De Ruy Barbosa permanece indelvel a lio da Exposio de Motivos ao Decreto no 966-A, anteriormente referida.
Melhor afirmar-se: o apoio concretiza-se na colaborao pelo Tribunal de Contas, dotado de outras competncias, alm da independente e especificamente colaborativa, que o parecer prvio s contas anuais do Presidente da Repblica. Essas outras competncias, repise-se, incluem o controle independente sobre a ao administrativa do prprio Poder Legislativo e demais Poderes exercida em nome da soberania popular, como afirmao do Estado Democrtico de Direito na concretizao dos direitos humanos24. Seus membros tm a dignidade da magistratura e sua subordinao no outra seno que Constituio. No auxiliar quem detm prerrogativa de magistrado. O controle externo do Tribunal de Contas tem sua primeira (e relevante) incumbncia em manifestar-se tecnicamente sobre as contas a ele devidas pelo Presidente da Repblica. Ela exercida com independncia e o julgamento posterior pelo Poder Legislativo a instncia poltico-institucional que no se realiza sem a colaborao constitucional conquista democrtica e republicana, evoluda progressivamente desde os hebreus, as assembleias da gora, a censura romana, os conselhos medievais e estatuda universalmente na Declarao de 1789. A sua finalidade, como Instituio de Estado, serviente sociedade e ao homem, cumprir a efetividade dos valores afetos administrao pblica, inscritos no estatuto poltico, dos quais o preeminente realizao da dignidade do homem, mediante a satisfao das suas necessidades. Por essa razo, apoiar o Poder Legislativo no implica subordinao; antes, colaborao institucional, no exerccio do dever-poder controlador constitucional. As demais competncias, inclusive o controle da administrao do Poder LegisRicardo Lobo Torres salienta que a atividade financeira do Estado, na qual se insere o controle, tem por finalidade a dignidade humana em um Estado Democrtico de Direito. Remisso s averbaes acima.
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lativo, demonstram que no subordinado; controlar o poder preeminente, competncia que cumpre no como apoio, mas como controlador com independncia, d-lhe relevo constitucional em face do poder preeminente (Legislativo). Sua insero constitucional (j esteve nas Disposies Transitrias de 1891 ou entre os rgos de colaborao, em 1934) revela apenas a confluncia de funes controladoras com o poder preeminente, o Poder Legislativo.
10. O Poder Legislativo como sede poltica do controle externo

Esclarece-se que o controle referido atinente, exclusivamente, administrao pblica. Isso porque outros controles tambm so exercidos pelo Poder Legislativo, notadamente com natureza poltica, no apenas em relao ao prprio Poder Legislativo, mas aos demais Poderes e Instituies de Estado o Ministrio Pblico e o Tribunal de Contas. Reside no Poder Legislativo o poder preeminente da Repblica. Quando se afirma que os Poderes so independentes e harmnicos entre si, valor inscrito na Carta de 1988, o texto magno no esgota a valorao tripartida, alis, mxima adotada por Montesquieu: em realidade os Poderes no se contm em igualdade entre si; ao Poder Legislativo incumbe, em nome do povo, estabelecer o estatuto poltico do Estado, as normas da sociedade civil, o regramento da atividade econmica privada e assim por diante. Da decorre a sua preeminncia. Nele nascem os demais Poderes. Nascidos independentes e harmnicos, suas competncias so indispensveis, mas no resultam no mesmo sentido de igualdade (que se estatui entre os cidados). O Poder Legislativo a voz direta e plural do povo e sua principal atribuio em nome do povo tripartir o poder, reservada a preeminncia de quem estatui e altera
as competncias prprias e dos demais Poderes e Instituies de Estado. O crescimento das responsabilidades do Poder Executivo, fenmeno poltico plenamente observado universalmente a partir dos anos setenta no sculo vinte, em detrimento dos demais Poderes, principalmente em caso de regimes de exceo, crises econmicas ou situaes de guerra ou insurgncia, est plenamente revertido. O Poder Legislativo retomou seu papel poltico principal no apenas em razo da posse e do juramento do Chefe do Poder Executivo de resto emblemtico pela circunstncia de ser realizada perante o colegiado legislativo, mas principalmente por ser com amplitude o representante autntico de todos os segmentos sociais e onde se tornam vigorosos os movimentos de minorias, assim como as postulaes sociais e econmicas da sociedade.
11. Concluses
A Democracia e a Repblica, a partir da histria de Atenas e de Roma, com os fundamentos valorativos modernos introduzidos e conquistados pela Revoluo Francesa, possuem um instrumento indispensvel, indisponvel, intransfervel e impostergvel que o controle externo da administrao pblica. O dever de exerc-lo foi atribudo ao Poder Legislativo e a Carta Brasileira consigna esse valor, na tradio humanstica e civilizatria de 1789. Matria tcnica, seus meios e instrumentos, entretanto, esto atribudos ao Tribunal de Contas, novamente segundo o modelo napolenico, adotado nos pases latinos, alm da Alemanha, Blgica e Holanda, Espanha, Portugal, Mxico, Frana, Itlia, entre outros. Formam, com atuao independente mas conjunta, um sistema no qual o objetivo magno a dignidade da pessoa humana, na medida em que a correta ao administrativa, de atos e fatos, tem por
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finalidade cumprir e fazer cumprir os valores e princpios constitucionais do Estado Democrtico de Direito. Os direitos humanos afirmam-se universalmente no regimento democrtico. da essncia democrtica, como direito humano dos cidados (polticos), a fiscalizao e o acompanhamento da administrao pblica, ao lado da sua presena decisria. O controle externo da administrao pblica, relevante na prestao de contas, possui outros aspectos, relativos aos atos e aes administrativas, de competncia indeclinvel, indelegvel e indisponvel pelo Tribunal de Contas. O controle externo, a cargo do Parlamento, exercido pelo Tribunal de Contas, parcialmente como apoio (parecer prvio e auditorias), no significando perda ou restrio de independncia o auxlio devido pela Corte, de resto, dever de todos os Poderes e Instituies, reciprocamente, harmnicas e independentes. A Carta Poltica de 1988, ao fundamentar o Estado Democrtico na dignidade da pessoa humana, acompanhou o curso histrico, segundo o qual, na dignidade humana, tambm se inclui o direito de decidir, fiscalizar e exigir a prestao de contas dos administradores, como poder que emana do povo e em seu nome exercido. No sistema constitucional brasileiro, o controle externo est a cargo do Parlamento e exercido pelo Tribunal de Contas. O controle externo da administrao pblica um exerccio de competncia emblemtica da democracia, incumbncia do Tribunal de Contas. Funda-se nos direitos humanos (polticos) o poder de controle externo da administrao pblica, como afirmao histrica e cultural da dignidade do homem.
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A classificao e as definies so do autor.

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Braslia a. 46 n. 181 jan./mar. 2009

BARBOSA, Ruy. Op. cit.

BARBOSA, Ruy. Op. cit. Idem.

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7. Similaridade dos Tribunais de Contas com Tribunais Judiciais

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9. Posio constitucional do Tribunal de Contas da Unio

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