CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONMICAS NACIONALES

Diagnstico de la pobreza en Guatemala

Documentoparadiscusininternanocircular

Lineamientos de Poltica Econmica, Social y de Seguridad 2012-2020

Guatemala, noviembre de 2010

Documento preparado por el Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales (CIEN). Su contenido (informacin, metodologa, procesos y procedimientos) est sujeto a los respectivos derechos de autor. Cualquier reproduccin del mismo, sea total o parcial, y sin importar el medio que se utilice para ello, requiere de la autorizacin previa, expresa y por escrito de la Junta Directiva del CIEN. Este documento fue preparado por Ana Gabriela Chinchilla.

ndice
INTRODUCCIN...........................................................................................................................3 1 2 MARCOCONCEPTUALYMETODOLOGA..............................................................................4 DESCRIPCINDELAPOBREZAENGUATEMALA ...................................................................6 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.3 2.3.1 2.3.2 3 LAPOBREZA:UNPROBLEMAPERSISTENTEAPESARDEAVANCESENLOSINDICADORES ........................ 6 LAPOBREZA:UNPROBLEMAMULTIDIMENSIONAL ........................................................................ 9 Consumo ........................................................................................................................ 9 Bienestar...................................................................................................................... 12 PERFILSOCIOECONMICODELAPOBLACINPOBREENGUATEMALA............................................. 16 PatronesdepobrezaenGuatemala ............................................................................ 16 Correlacionesdelapobreza ........................................................................................ 18

POLTICASPBLICASCONTRALAPOBREZA .......................................................................21 3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.3 3.3.1 3.3.2 MARCOLEGALRELACIONADOCONLAPOBREZA ......................................................................... 21 LaConstitucin ............................................................................................................ 21 Lasleyes....................................................................................................................... 22 LosacuerdosGubernativos.......................................................................................... 23 INSTITUCIONALIDADPARAELCOMBATECONTRALAPOBREZA ....................................................... 24 LosFondosSocialesyelGabineteSocial ..................................................................... 24 EstrategiadeReduccindelaPobreza........................................................................ 25 VamosGuatemala.................................................................................................... 26 Mifamiliaprogresa.................................................................................................. 27 INVENTARIODELOSPROGRAMASSOCIALES ............................................................................... 29 Programassociales...................................................................................................... 29 Gastosocial ................................................................................................................. 32

CONCLUSIONES .........................................................................................................................37 BIBLIOGRAFIA............................................................................................................................40

Introduccin

En el marco del proyecto Lineamientos de Poltica Econmica, Social y de Seguridad 2012-2020, este estudio busca medir la magnitud del problema que representa la pobreza en Guatemala. En efecto, an cuando se han visto mejoras en muchos de los indicadores sociales y econmicos, ms de la mitad de la poblacin guatemalteca sigue siendo considerada como pobre. El Gobierno de Guatemala ha creado instituciones, fondos sociales, ha definido polticas y programas sociales para combatirla, y respetar as las obligaciones que le fueron impuestas por la Constitucin Poltica de la repblica de Guatemala. Sin embargo, a pesar de sus esfuerzos, existen problemas de multiplicidad de programas que no logran coordinarse, as como una mala focalizacin del gasto social.

Este informe est organizado en dos partes. La primera parte evala, los niveles de pobreza y los cambios a lo largo del tiempo en Guatemala. Luego, presenta diferentes formas de medir la pobreza, tales como el consumo y el bienestar, y presenta los diferentes aspectos que hacen de la pobreza un problema multidimensional. Finalmente, describe las carctersticas socioeconmicas de la poblacin pobre en Guatemala, buscando enseguida las correlaciones que stas tienen con la pobreza. La segunda parte presenta el marco legal que justifica la accin del Estado frente al problema de la pobreza, describe enseguida las polticas de combate contra la pobreza que se han llevado a cabo y analiza finalmente la oferta programtica social de Guatemala.

Marco conceptual y metodologa

La pobreza es un fenmeno complejo y posee muchas dimensiones. Es una situacin que surge como producto de la imposibilidad de acceso o carencia de los recursos para satisfacer las necesidades fsicas y psquicas bsicas humanas que inciden en un desgaste del nivel y calidad de vida de las personas, tales como la alimentacin, la vivienda, la educacin, la asistencia sanitaria y el acceso al agua potable. A los diferentes componentes de la multidimensionalidad de la pobreza, se agregan los relacionados con la cultura, las oportunidades, las capacidades y la dinmica de las fuerzas sociales, lo cual hace mucho ms complejo el concepto.

Para este estudio, se utilizar la definicin de pobreza utilizada por el INE en las Encuestas Nacionales de Condiciones de Vida. Para medir la pobreza, se utiliza entonces el nivel de bienestar de cada persona, proporcionado por su nivel de consumo. La medida de consumo agregado de los hogares es valorada en moneda local per cpita e incluye cualquier artculo o servicios consumido por la persona que mejore su bienestar: alimentos, alquiler de vivienda, compra de bienes durables, pago de servicios bsicos y gastos en educacin. Luego, se ordenan las personas en relacin con su consumo y se construyen dos lneas de pobreza: una de pobreza general y otra de pobreza extrema. La lnea de pobreza extrema representa el costo de adquirir las caloras mnimas recomendadas para Guatemala por el INCAP usando la canasta de consumo de las personas observadas en la encuesta. Si el nivel de consumo de una persona se encuentra por debajo de ese valor, significa que no tiene la posibilidad de consumir el mnimo necesario alimentario recomendado. La lnea de pobreza general incluye, adems del costo alimenticio, un monto adicional que corresponde al porcentaje del consumo no alimenticio de las personas cuyo consumo de alimentos se encuentra alrededor de la lnea de pobreza extrema.

Es a partir de esa medida y de los datos recolectados por las ENCOVIs, y de estudios que los han utilizado, que se analizan las tendencias y evoluciones de los indicadores en este documento.

Luego, a partir de literatura variada, se describe el marco legal que da lugar a la intervencin del Estado en materia de lucha contra la pobreza, para indicar despus cuales han sido las diferentes polticas pblicas para compatir la pobreza,

Descripcin de la pobreza en Guatemala

2.1 La pobreza: un problema persistente a pesar de avances en los indicadores

Segn el Informe de Desarrollo del PNUD, Guatemala se ubica en las ltimas posiciones entre los pases de Amrica Latina en varios de los indicadores sociales. La razn principal de los pobres resultados en las comparaciones internacionales se debe a que el gasto social de Guatemala representaba aproximadamente la mitad del de otros pases de Amrica Latina.

La atencin creciente a los sectores sociales comienza a ser visible y, en trminos del cambio en los indicadores sociales y de pobreza, Guatemala ha logrado importantes avances. Entre el 2000 y el 2006, el Producto Interno Bruto (PIB) creci de un 18%. Adems, el nivel de pobreza pas de aproximadamente 56% a un 51%, es decir una disminucin de 6 puntos porcentuales. Esto se logr a pesar del crecimiento negativo del PIB per cpita en los aos iniciales de ese perodo y de un crecimiento lento que acompa luego la recuperacin de los precios de los productos bsicos. Con respecto a la educacin, hubo un aumento de 8% de la tasa de matrcula en primaria y un aumento de 44% en la tasa de matrcula en secundaria. A su vez, hubo importantes avances en los indicadores de la salud: la esperanza de vida aument de 2 aos completos, mientras que la mortalidad infantil y la mortalidad de menos de 5 aos disminuyeron ambas de 22%.

Tabla 1: Indicadores socioeconmicos clave en Guatemala, 2000-20006

Indicador PIB (en millones de US$ a valor constante 2000) Recuento de pobreza general (todos los pobres) Tasa neta de matrcula primaria Tasa neta de matrcula secundaria Razn mujeres-varones en escuela primaria y secundaria Esperanza de vida (aos al nacer) Tasa de mortalidad infantil (c/1000 nac. Vivos) Tasa mort. Menores de 5 aos (muertos c/1000) Tasa de fertilidad (partos por mujer) Recuento de pobreza extrema PIB per cpita (en US$ a valor constante de 2000) Inmunizacin, DPT (% nios entre 12 y 23 meses) Fuente: Banco Mundial 2009, pgina 4 2000 $19,921 56.2% 79.9% 26.0% 88.9% 67.9 39.0 53.0 4.76 15.7% $1,718 85.0% 2006 $22,834 51.0% 86.4% 37.5% 92.3% 69.9% 30.6% 41 4.24 15.2% $1,753 80.0% Cambio 18% de aumento 9% de disminucin 8% de aumento 44% de aumento 4% de mejora 3% de aumento 22% de disminucin 22% de disminucin 11% de disminucin Sin cambio 2% de aumento 6% de disminucin

Sin embargo, no todas son buenas noticias. Mientras que los niveles de pobreza moderada han mejorado, no ha sido el caso de la pobreza extrema. Esto se debe al hecho que el alza del costo de la canasta bsica ha sido ms fuerte que el aumento de los niveles de consumo real de los extremadamente pobres. La lnea de pobreza extrema se ha entonces desplazado, compensando casi completamente el movimiento positivo del nivel real de consumo. Asimismo, an cuando la tasa de pobreza ha disminuido, no es el caso del nmero total de pobres. En efecto, como lo muestra la tabla 2, el nmero total de pobres aument de 3.6% y el nmero de pobres en situacin extrema aument de 10.6%. Llama la atencin que, an cuando la pobreza total ha disminuido, ms de la mitad de la poblacin sigue siendo considerada como pobre, lo cual es inaceptable. Tabla 2: Evolucin de los niveles de pobreza entre el 2000 y el 2006
Poblacin total 2002 11,385,441 100 2006 12,987,829 100 Todos los pobres 2002 6,397,903 56 2006 6,625,892 51 Pobres extremos 2002 2006 1,786,682 1,976,604 16 15 Pobres no extremos 2002 4,611,221 41 2006 4,649,287 36

Total %

Fuente: elaboracin propia a partir de la base de datos de la ENCOVI2001 y de la ENCOVI2006.

Adems, cabe recalcar que a pesar de los avances en algunos de los indicadores sociales, stos siguen siendo bastante bajos, sobre todo comparados con aquellos del resto de la regin, dado que el punto inicial de la mayora de indicadores era bastante bajo 7

La pobreza en Guatemala no slo alcanza a un alto porcentaje de la poblacin, sino que adems es profunda y severa, como lo muestra la tabla 3. Tabla 3: ndice de profundidad y severidad, y brecha de pobreza, 2006
ndice de profundidad Pobreza Total nacional rea Urbana Rural Sexo del jefe del hogar Masculino Femenino Etnia del jefe del hogar Indgena No indgena Regin Metropolitana Norte Nororiente Suroriente Central Suroccidental Noroccidental Petn Fuente: CIEN 19.5 9.2 29.0 Pobreza extrema 3.4 1.0 5.5 ndice de severidad Pobreza 9.5 4.0 14.7 Pobreza extrema 1.1 0.3 1.8 Brecha total (millones de Q.) Pobreza Pobreza extrema 16,634.0 1,404.5 3,789.1 12,844.9 208.4 1,196.0

20.8 13.7

3.7 2.0

10.3 6.3

1.2 0.7

14,436.1 2,198.0

1,245.2 159.2

30.5 11.8 3.5 37.4 22.1 20.0 15.8 22.2 30.5 20.8

5.8 1.6 0.0 9.9 5.7 3.2 2.3 3.3 4.6 2.9

15.5 5.3 1.2 21.0 11.8 9.5 7.2 10.6 14.8 9.6

1.9 0.6 0.0 3.5 2.2 1.2 0.7 0.9 1.4 0.9

10,698.9 5,878.9 692.1 2,853.8 1,560.2 1,364.9 1,459.8 4,583.8 3,514.4 605.1

997.2 399.9 1.7 368.8 197.0 105.9 102.1 327.3 260.1 41.4

En Guatemala la pobreza es mucho ms profunda y severa en las reas rurales e indgenas del pas. Mientras la profundidad de la pobreza general en todo el pas es del 19.5%, en el rea rural es mayor en 10 puntos porcentuales y ms de tres veces la profundidad de la pobreza observada en las reas urbanas. Asimismo, la profundidad de la pobreza es ms importante en las comunidades indgenas que el promedio del pas, adems de ser un poco ms de 2.5 veces la de las no indgenas.

En trminos estrictamente monetarios, el incremente mnimo de los ingresos permanentes necesarios para erradicar la pobreza general en Guatemala es alto, mas no lo es para solucionar el problema de la pobreza extrema. Tomando en cuenta el consumo promedio de 8

los pobres, se necesitaran como mnimo Q.16,634.0 millones para sacarlos de la pobreza general, y unos Q.1,404.5 millones para permitirles un consumo promedio equivalente a la lnea de pobreza extrema sin tener en cuenta costos de administracin, filtracin, etc.

Adems, es importante notar que los indicadores de pobreza varan significativamente segn la regin. Hay una desigualdad importante entre la regin metropolitana y el resto de las regiones del pas, sobre todo con la regin Norte, cuyo ndice de profundidad es ms de 10 veces ms grande que el de la regin metropolitana. Por otra parte, cabe destacar que los departamentos con mayores niveles de incidencia de pobreza y pobreza extrema tambin tienen los mayores niveles de profundidad y severidad.

2.2 La pobreza: un problema multidimensional

2.2.1 Consumo Dos de las medidas monetarias tpicas de bienestar son el ingreso y el consumo Sin embargo, el presente anlisis emplea fundamentalmente el consumo, puesto que: (i) es una medida de alcance considerable, (ii) los datos sobre consumo tienden a ser ms confiables que los de ingreso, dado que en el caso del ingreso la medicin es a veces incompleta, los encuestados entregan cifras inferiores a las reales, y hay variaciones estacionales; y (iii) tiende a fluctuar menos que el ingreso (que, ciertos meses, puede incluso llegar a cero debido a su carcter estacional), lo que lo convierte en un mejor indicador de las condiciones de vida.

Por estas razones, se utilizar en este estudio el consumo como medida de condiciones de vida. El agregado de consumo incluye consumo de alimentos comprados y no comprados (produccin propia, regalos, donaciones), transporte y comunicaciones, gastos en bienes de consumo, servicios para el hogar y costos legales, servicios bsicos (agua, electricidad, telfono, etc.), as como los gastos anuales en vivienda, bienes durables, educacin y salud.

Segn los clculos oficiales den INE, el consumo promedio aument en Guatemala en un 3 por ciento, pasando de Q. 9,410.078 en el 2000 a Q. 9,697.60 en el 2006

Segn el Banco Mundial, el coeficiente del ndice de Gini pas de 47.6 a 44.8 entre el 2000 y el 2006, lo que demuestra que la sociedad de Guatemala es ms igualitaria. Sin embargo, en las reas rurales las desigualdades persisten, ya que el coeficiente del ndice de Gini no vari en ese perodo. El ndice a nivel rural se redujo de 1.6 puntos. Las desigualdades de ingreso y los cambios en los niveles urbano y rural se vieron afectados por la nueva clasificacin poblacional empleada en la ENCOVI 2006. No obstante, esta nueva clasificacin de los segmentos urbano y rural refleja cambios migratorios reales en Guatemala, y las conclusiones son clidas y tiles para comprender la realidad de ambos grupos.

Esta cada de la desigualdad en el perodo 2000-2006 se puede observar tambin en la distribucin del consumo por quintiles mostrada en el grfico 1. En efecto, los primeros cuatro quintiles aumentaron su proporcin de consumo, mientras que el consumo del quintil inferior cay. No obstante, an subsisten importantes disparidades en Guatemala

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Grfico 1: Porciones de consumo por quintil, Guatemala 2000-2006

Fuente: elaboracin propia a partir de ENCOVIS 2000 Y 2006

Con el fin de evaluar la influencia relativa del crecimiento y de las variaciones en la distribucin del consumo sobre los cambios en la pobreza, el Banco Mundial realiz una estimacin del efecto de cada una de estas variables manteniendo la otra constante y evaluando su impacto sobre la pobreza. La Tabla 4 presenta los resultados de este ejercicio.

Tabla 3: Crecimiento y cambios en la distribucin del consumo: descomposicin de los cambios en la pobreza de Guatemala entre el 2000 y el 2006 Tasas de % Cambios en la incidencia de la pobreza Crecimiento Cambio 2000 2006 del Redistribucin Interaccin real consumo Pobreza general 56.13 51.02 -5.11 -1.72 -3.53 0.15 nacional Pobreza rural 74.50 70.50 -3.99 -4.50 0.07 0.43 general Pobreza extrema 2.78 5.32 2.53 1.60 0.47 0.46 urbana
Fuente: Banco Mundial 2009, pgina 18

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Este estudio demostr que sin los cambios en la distribucin del consumo, la reduccin general de la pobreza en Guatemala hubiese sido de slo 1.7 puntos porcentuales en lugar de 5.1. Pero, el crecimiento real del consumo hizo decrecer la pobreza general en las reas rurales y aument la pobreza extrema urbana. En efecto, el crecimiento real del consumo explica un tercio de la reduccin de la pobreza, mientras que los cambios en la distribucin del consumo explica dos terceras partes. Esto implica que para erradicar la pobreza es importante que el consumo aumente, pero es an ms importante que las desigualdades en trminos de distribucin del consumo disminuyan.

2.2.2 Bienestar La medicin tradicional de la pobreza se ha realizado en base a los ingresos. Esto se debe al hecho que el ingreso juega un rol predominante como medio de compra de los bienes y servicios que cubren la mayor parte de las necesidades bsicas. Sin embargo, el ingreso no cubre todas las necesidades materiales. Dimensiones esenciales, como la salud y la educacin, tienden a quedar fuera del rango de la cobertura de los ingresos.

Tabla 4: Reparticin por quintiles de diferentes indicadores sociales en Guatemala

Q1 Q2 Q3 IDH (1995-2000) 0.57 0.66 0.75 Educacin 0.57 0.68 0.75 Esperanza de vida 0.72 0.72 0.75 Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Institute of Social Studies Q4 0.83 0.81 0.66 Q5 0,90 0.87 0.85 Todos 0.70 0.71 0.68

La tabla 4 muestra las importantes desigualdades que existen entre los diferentes quintiles en cuanto a la reparticin del IDH, es decir de las condiciones de vida. Se le asemeja mucho la reparticin en educacin, que demuestra tambin las desigualdades en oportunidades. En lo que concierne la esperanza de vida, es normal que las desigualdades sean menos marcadas que para el resto de los indicadores, ya que es ms reducido el impacto que tienen los niveles de consumo sobre la longevidad.

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Se analizarn, a continuacin, las mejoras que ha habido en los indicadores sociales a partir de puntos de referencia, comparando los resultados de las Encuestas de Condiciones de Vida del 2006 con los del 2000.

Determinacin de los puntos de referencia del desempeo en la mejora de los niveles educativos Tabla 5: Desempeo de Guatemala en la mejora de sus niveles educativos
Nivel del indicador Indicador Valor en 2006 Percentil incondic. ndice de recuento (% de la poblacin nacional) Cambio de promedio Percetil Pecentil de 2000 a incondic. cond. 2006 2.62*** 83 60 2.74*** 85 60 2.54*** 82 62 -0.40 92 73 -0.43 92 81 -0.36 88 71 3.14 88 94 3.37 88 92 2.92 88 94 -0.22*** 45 50 -0.44*** 44 49 -0.08*** 47 60 No disp. No disp.

Persistencia hasta 5to grado-total 68.9* 18 Persistencia hasta 5to grado-mujeres 67.6* 15 Persistencia hasta 5to grado-varones 70.2* 27 Tasa de repitencia - total 12.09 20 Tasa de repitencia - mujeres 11.14 19 Tasa de repitencia - varones 12.96 22 Tasa de conclusin - total 76.5 27 Tasa de conclusin- mujeres 72.6 24 Tasa de conclusin- varones 80.4 29 Progresin secundaria - total 91.4* 50 Progresin secundaria mujeres 90.2* 55 Progresin secundaria - varones 92.4* 46 Alfabetizados total 69.1** 27 Alfabetizados mujeres 63.3** 30 Fuente: Banco Mundial 2009, pgina 31 *Datos desde 2005; **Datos desde 2002; ***Cambio de 2000 a 2005

Aunque el nivel de instruccin es muy bajo en Guatemala y existen disparidades significativas en cuanto al gnero, la etnia y la pobreza, s se han logrado ciertos avances a lo largo del tiempo. Por ejemplo, segn la tasa de conclusin de la escuela primaria, Guatemala apareca en el percentil 27avo en el 2006. Sin embargo, el promedio anual de cambios, de 3.14 puntos, figura en el 88avo percentil de todos los cambios reportados en los ltimos 25 aos. Tomando en cuenta las caractersticas de Guatemala, el desempeo es an ms impresionante: se ubica en el 94avo percentil. Se encuentra este mismo fenmeno en todo el sector de la educacin. Slo en la progresin hacia secundaria estn los niveles ms cerca de la media. 13

De la misma manera, se observa claramente el buen desempeo de cambio entre el 2000 y el 2006: la persistencia hasta 5to grado aument sustancialmente, tanto para hombres como para mujeres, mientras que las tasas de repitencia cayeron. Adems, hubo un neto aumento de las tasas de conclusin de primaria. Sin embargo, a pesar de que la conclusin de la escuela primaria es ms importante, la progresin hacia secundaria decreci levemente.

Cabe destacar que a pesar de netos avances entre el 2000 y el 20006, los indicadores del sector de la educacin siguen siendo de bajo nivel: el nivel de cumplimiento es bajo, tanto para varones como para mujeres, la tasa de repitencia sigue siendo elevada y la tasa de conclusin de primaria es baja, tanto para varones como para mujeres. Este tipo de patrn general un alto grado de desigualdad de oportunidades en educacin. Ahora bien, la desigualdad de oportunidades genera desigualdades en los ingresos y el consumo. Determinacin de los puntos de referencia del desempeo en la mejora de la salud y la nutricin Tabla 6: Puntos de referencia del desempeo en salud y nutricin
Nivel del indicador Indicador ndice de recuento (% de la poblacin nacional) Cambio de Percentil Pecentil promedio incondic cond. de 2000 a 2006 -1.4 65 95 -2.00 70 70 NA NA 0.34 55 25 -0.33*** 75 NA 0.4*** 15 NA -0.86*** 72 NA

Valor en 2006

Percentil incondic.

Mortalidad infantil 30.6 40 Mortalidad menores de 5 aos 41 38 Mortalidad materna 290* 35 Riesgo de mortalidad materna durante la vida 1.40* 30 Esperanza de vida 69.91 43 Nacimiento con bajo peso 12** 32 Desnutricin estatura p/edad 54.3** 7 Desnutricin peso p/ edad 17.7* 45 Fuente: Banco Mundial 2009, pgina 33 *Datos desde 2005; **Datos desde 2002; ***Cambio de 2000 a 2005

Los indicadores de salud muestran el desempeo de Guatemala en este sector. El cuadro indica que la mortalidad infantil, la mortalidad en menores de 5 aos, la mortalidad 14

materna y la esperanza de vida en Guatemala se encuentran en niveles que colocan al pas entre el 30 y 40 por ciento de los pases ms rezagados. Sin embargo, la situacin est mejorando. En efecto, en lo que concierne la mortalidad infantil y la de menos de 5 aos, el promedio de cambio del indicador aumenta a una tasa mayor que la de 65 a 70 por ciento de los dems pases.

Pero, a pesar de las mejoras en los indicadores de salud, el problema de desnutricin crnica persiste y se empeora. En efecto, 97% de los casos en el 2006 tenan mejores niveles de desnutricin que Guatemala. Adems, pese a los muy pobres resultados del 2000, los de 2002 eran todava peores. El porcentaje de nios afectados por la desnutricin crnica aument. En trminos de tasas de cambio, el 85 por ciento de los casos registrados eran mejores que el de Guatemala. Guatemala presenta uno de los peores resultados en cuanto a crecimiento infantil a nivel mundial. La desnutricin en Guatemala est disminuyendo ms lentamente que en otros pases. Determinacin de los puntos de referencia del desempeo en infraestructura social

Tabla 6: Determinacin de los puntos de referencia del desempeo en el aumento del acceso a infraestructura social
Nivel del indicador Indicador Valor en 2006 95 86 Percentil incondic. 70 68 ndice de recuento (% de la poblacin nacional) Cambio de Percetil Pecentil promedio de incondic. cond. 2000 a 2006 1.0 86 76 2.0 97 92

Mejor agua Mejor saneamiento Fuente: Banco Mundial 2009, pgina 34

El cuadro superior muestra que el desempeo de Guatemala en el aumento del acceso a agua y saneamiento es ahora razonablemente bueno y que el desempeo durante el perodo 2000-2006 fue excepcionalmente bueno. Guatemala alcanz una tasa de mejoras en el acceso a saneamiento muy cercana a la mejor que se haya registrado en los ltimos 25 aos.

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2.3 Perfil socioeconmico de la poblacin pobre en Guatemala

2.3.1 Patrones de pobreza en Guatemala Ms de tres quintos de los nios guatemaltecos viven en condiciones de pobreza. Debido a las mayores tasas de fecundidad entre los pobres, una gran parte de la poblacin infantil es pobre. En efecto, el 62% de los nios menores de seis aos se encuentra bajo la lnea de pobreza. Y, aunque ste porcentaje sea 6 puntos porcentuales ms bajo que el del ao 2000, sigue siendo muy importante. Por otro lado, la pobreza extrema para este mismo grupo de edad se mantuvo en 22%.

Tabla 7: Patrones de pobreza en Guatemala en el 2006 y porcentajes de cambio desde el ao 2000

Porcentaje de poblacin nacional
Valor Cambio

ndice de recuento (% de la poblacin nacional) Pobreza total

Valor Cambio

Pobreza extrema
Valor Cambio

Total nacional Por rea Urbana Rural Por grupo tnico No indgena Indgena Por regin Nororiente Suroriente Noroccidente Jefatura del hogar Jefe hombre Jefe mujer

100.0 48.1 51.9 61.6 38.4 8.3 8.0 13.5 81.2 18.8 9.5 -9.5 5.0 -5.0 0.1 -0.8 0.6 -4.1 4.1

51.0 30.0 70.5 36.2 75.7 53.2 54.4 75.6 53.4 40.8

-5.2 2.9 -4.0 -5.2 -0.5 1.4 -14.1 -6.5

15.2 5.3 24.4 7.8 27.6 20.0 13.9 23.6 16.7 8.8

-0.5 2.5 0.6 0.0 1.1 11.0 -6.2 -7.9

-4.2 -7.1

0.0 -1.0

Fuente: Banco Mundial 2009, pgina 14.

Entre las personas ancianas se observan tendencias muy similares a las de los nios. En efecto, entre las personas de 60 aos y ms, 40% son pobres, lo que representa una disminucin de 5.3 puntos porcentuales. A su vez, la pobreza extrema para este mismo 16

grupo de edad es de 8.3%, es decir 1.4 puntos porcentuales menos que en el ao 2000. Por otro lado, los cambios en los ndices de pobreza entre loas ancianos son muy parecidos a los de la pobreza en general, pero con una incidencia mucho ms baja que los promedios nacionales.

La pobreza est sobrerepresentada entre los hogares indgenas y rurales. En efecto, la tasa de pobres en las reas rurales es de 70.5%, contra 51% a nivel nacional. Y, aunque hubo una disminucin de casi 10 puntos porcentuales en las tasas de contribucin por parte de los hogares rurales, sta es casi completamente compensada por el cambio poblacional observado en el pas: 9.5% de la poblacin clasificada como rural en el 200 es ahora considerada como urbana. Por otro lado, la tasa de pobreza general entre los hogares indgenas es de 75.5%, contra 51% a nivel nacional. A su vez, la pobreza extrema en los hogares indgenas es casi el doble del promedio nacional.

Dos regiones experimentaron cambios en la pobreza extrema, pero en direcciones opuestas. En el 2000, la tasa de pobreza extrema en el Noroccidente (31.5%) era ms de tres veces la de la regin Nororiente (8.9%). En el 2000, ambas regiones tenan casi los mismos niveles de pobreza (20.0% y 23.6% respectivamente).

Al igual que en el 2000, la pobreza es ms alta en las familias encabezadas por hombres, y la brecha se sigue ampliando. Slo una pequea proporcin de hogares guatemaltecos informan estar encabezados por una mujer y, contrario a lo que se cree, aquellos hogares encabezados por hombres demuestran tasas de pobreza levemente mayores que aquellos encabezados por mujeres. Adems, la brecha en tasas de pobreza general entre hogares con jefes de familia mujeres y hombres se ha incrementado de 9.8 puntos porcentuales en el 2000 a 12.5 en el 2006.

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2.3.2 Correlaciones de la pobreza En esta seccin se analiza la importancia de las caractersticas de los hogares como correlativos de la pobreza y la desigualdad. En efecto, es posible identificar importantes particularidades de los hogares asociadas con la pobreza (o con la reduccin de la pobreza) si para ello se utiliza una regresin multivariable entre consumo y una serie de variables de los hogares. Tomando en cuentas todas las caractersticas de los hogares simultneamente, es posible aislar el impacto de cada una de las caractersticas sobre el consumo, manteniendo constantes todos los dems factores. Por lo tanto, un coeficiente positivo en una de las variables de las regresiones seala que esa variable est asociada con un mayor consumo y por ende, con menos posibilidad de ser pobre.

Es importante destacar, sin embargo, las limitaciones de este anlisis. Primero, el anlisis no captura el impacto dinmico de determinadas causas de la pobreza a lo largo del tiempo. Segundo, las relaciones estadsticas no son estrictamente determinantes de la pobreza, sino correlativas a ella. Finalmente, las conclusiones se limitan a la variable incluida en el anlisis y no es posible hacer inferencias respecto de variables no utilizadas.

Para analizar qu diferentes caractersticas de los hogares son determinantes de la pobreza, se utilizaron en este estudio el anlisis de correlaciones proporcionado por el Banco Mundial en su estudio realizado en el 2003 y el mismo anlisis hecho por el Banco Mundial en el 2009. Sin embargo, cabe mencionar que no se utilizaron las exactas mismas variables en los dos estudios. Por lo tanto, la tabla 8 est construida a partir del anlisis hecho con los datos ms recientes, es decir los del 2006. A esta tabla se le agregaron los coeficientes de las variables correspondientes en el estudio del 2000, solo y solamente si estn variables eran equivalentes. Dado que no son las mismas variables, no es posible estudiar directamente el valor de los coeficientes, mas si su relacin positiva o negativa sobre la consumo, y la significatividad de los coeficientes para verificar la pertinencia de las variables utilizadas en el modelo del 2006. Al observar la tabla 8, se puede deducir que el modelo es robusto en la medida en que todas la mayora de los coeficientes son 18

significativos en los dos modelos y tienen la misma influencia, aunque en diferentes grados, sobre la pobreza. Por ejemplo, se puede decir que el hecho de tener una propiedad propia pero no pagada aumenta el consumo de 27% segn el estudio realizado con los datos del 2006 y lo aumenta de 11% segn el estudio con los datos del 2000. En los dos casos la influencia es positiva pero a diferentes grados. En lo que respecta a la educacin, las variables del estudio con datos del 2000 no correspondan exactamente a las nuevas variables, por lo que stas fueron omitidas.

Tabla 8: Clculo del consumo en Guatemala

Nacional 2006 2000 rea urbana 0.15** NS Regin (excluyendo la metropolitana) Norte -0.32** -0.36* Nororiente -0.23** -0.22* Suroriente -0.20** -0.42* Central -0.19** -0.25* Suroccidente -0.19** -0.29* Noroccidente -0.21** -0.28* Petn -0.16** -0.32* Indgena -0.21** -0.17* Jefa de familia mujer 0.04** NS Nmero de miembros del hogar 0 a 6 aos -0.19** -0.23* 7 a 24 aos -0.10** -0.17* 25 a 59 aos -0.07** -0.15* 60 o ms aos -0.11** -0.09* Edad 0.02** 0.01* Cuadrado de edad -0.00** -0.00* Propiedad de vivienda (se excluye otro tipo de propiedad) Propia y pagada NS NS Propia pero no pagada 0.21* 0.11** Alquilada NS / Prestada o donada NS NS El jefe de familia trabaja en agricultura -0.18** Nivel (sin educacin y preescolar excluidos) Primaria (0-6) 0.23** 0.23* Secundaria: basico (7-9) 0.44** / Secundaria: avanzada (10-12) 0.72** / Universidad: no terminada 1.07** / Universidad: graduado 1.37** / Constante 8.72** 8.62 Observaciones 13,638 7,275 R-cuadrada 0.58 0.73 Fuente: elaboracin propia a partir de Banco Mundial 2003 y 2009 Urbano 2006 n.c -0.27** -0.15** -0.19** -0.18** -0.20** -0.24** NS -0.18** 0.04* -0.20** -0.12** -0.08** -0.16** 0.02** -0.00** 2000 n.c. -0.35* -0.21* -0.39* -0.26* -0.31* -0.34* -0.29* -0.19* NS -0.20* -0.18* -0.19* -0.15* 0.02* -0.00* 2006 n.c -0.42** -0.36** -0.28** -0.27** -0.26** -0.28** -0.30** -0.22** 0.03* -0.19** -0.09** -0.06** -0.07** 0.02** -0.00** Rural 2000 n.c. -0.33* -0.16* -0.39* -0.19* -0.24* -0.22* -0.32* -0.15* NS -0.15* -0.23* -0.17* -0.11** 0.01** -0.00**

0.53** 0.57** 0.51** 0.37** -0.20**

0.11* 0.18* / -0.08*

NS NS NS NS -0.17

NS NS / NS

0.27** 0.46** 0.75** 1.07** 1.32** 8.51** 5,797 0.58

0.23* / / / / 8.57* 3,423 0.69

0.20** 0.41** 0.66** 1.25** 2.04** 9.00** 7,841 0,46

0.19* / / / / 8.77* 3,852 0.57

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NS: no significativa con p<=10%; **significativa con p<=10%; significativa con p<=5% / : la variable no estaba disponible en el estudio realizado con los datos del 2000

La ubicacin geogrfica es un factor importante en la determinacin del consumo, especialmente en las reas rurales. Los hogares ubicados en cualquier regin tienen ms probabilidades de ser pobres que los hogares que se encuentran en la Regin Metropolitana.

Los hogares indgenas y aquellos que tienen un jefe de familia hombre tienen ms probabilidades de ser pobres. En efecto, los hogares en los que la mayora de sus miembros se autodefinen indgenas tienen ms bajos niveles de consumo. Por el contrario, los hogares con jefas de familia mujeres estn asociados con niveles de consumo ms elevados.

Los hogares ms grandes tienden a ser ms pobres, en particular los que tienen muchos hijos pequeos. A medida que aumenta el tamao del hogar, el consumo per cpita disminuye. En general, cada hijo adicional menos de seis aos reduce el consumo total en un 19%. La magnitud de estos valores indica que la mayor conciencia y e luso de mtodos de planificacin familiar podran tener un efecto importante en la lucha contra la pobreza. Despus de los nios, son los ancianos quienes ms reducen el nivel de consumo en el hogar.

El hecho de trabajar en la agricultura (el jefe de hogar) est asociado con un consumo menor; esto aumenta con la edad. Comparado con otro tipo de trabajos, los jefes de hogar que trabajan en la agricultura bajan el nivel de consumo de todos los miembros. Eso es as independientemente del lugar de residencia. Adems, los niveles del consumo del hogar aumentan con la edad del jefe de familia, aunque a un ritmo decreciente.

20

La educacin es la variable de mayor impacto positivo en el nivel de consumo. Conjuntamente, cuanto ms alto es el nivel educativo alcanzado por el jefe de familia, mayor es tambin el impacto sobre el consumo.

Para concluir, los ms elevados niveles de consumo estn relacionados con hogares urbanos de la Ciudad de Guatemala, que no son indgenas y cuya jefa de familia es una mujer de mediana edad con pocos hijos, que no trabaja en la agricultura y que termin la Universidad.

Polticas pblicas contra la pobreza

3.1 Marco legal relacionado con la pobreza

3.1.1 La Constitucin A mediados de los aos 80 se promulg la Constitucin Poltica de la Repblica que sigue vigente en la actualidad y que ha servido de marco para todas las polticas pblicas. Es en la Constitucin que se encuentran los fundamentos que dan lugar a la intervencin del Estado en trminos de educacin, salud y seguridad social.

Primero, en lo que concierne la educacin, el Artculo 71 de la Constitucin dice que todo ciudadano tiene derecho a la educacin y que es obligacin del Estado proporcionar y facilitar educacin a sus habitantes sin discriminacin alguna. Adems, declara la alfabetizacin como urgencia nacional y especifica que es el Estado quien debe organizarla y promoverla con todos los recursos necesarios.

Por otro lado, con respecto a la salud, la Constitucin de Guatemala define la salud en el Artculo 93 como un derecho fundamental del ser humano, sin discriminacin alguna. Y, especifica en el Artculo 94 que es el Estado quien debe velar por la salud y la asistencia social de todos los habitantes. 21

Luego, en trminos de seguridad social, se define en el Artculo 100 que el Estado reconoce y garantiza el derecho a la seguridad social para beneficio de los habitantes de la Nacin. Su rgimen se instituye como funcin pblica, en forma nacional, unitaria y obligatoria.

Finalmente, es interesante notar que el Artculo de 51 de la Constitucin guatemalteca dicta que el Estado proteger la salud fsica, mental y moral de los menores de edad y de los ancianos. Les garantizar su derecho a la alimentacin, salud, educacin y seguridad y previsin social.

3.1.2 Las leyes Adems de las bases impuestas por la Constitucin, el Gobierno de Guatemala ha decretado leyes cuyo propsito es erradicar la pobreza. Estas leyes justifican la intervencin por parte del Estado en materia de lucha contra la pobreza.

Ley de Educacin nacional se decret en el ao 1991. Esta ley decreta que, conforma a los artculos destinados a la educacin en la Constitucin de Guatemala, es el Estado quien debe brindar el servicio de educacin a los ciudadanos.

Luego, en septiembre del 2001, se decret la Ley de Desarrollo Social (decreto legislativo 42-2001). Esta ley tiene por objeto la creacin de un marco jurdico que permita implementar los procedimientos legales y de polticas pblicas para llevar a cabo la promocin, planificacin, coordinacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de las acciones gubernativas y del Estado. Para dar cumplimiento a la Poltica y al Programa Nacional de Desarrollo Social y Poblacin, los Ministerios y las Secretaras de la Presidencia, coordinadas por la Presidencia de la Repblica con el apoyo tcnico de 22

SEGEPLAN, deben elaborar y evaluar los programas operativos que sean necesarios en sus respectivas reas de accin.

Luego, se decret

en el 2002 la ley General de Descentralizacin, cuyo objeto es

desarrollar el deber constitucional del Estado de promover en forma sistemtica la descentralizacin econmica administrativa para lograr un adecuado desarrollo del pas, en forma progresiva. Uno de los objetivos de esta descentralizacin es promover el desarrollo econmico local para as mejorar la calidad de vida y erradicar la pobreza.

3.1.3 Los acuerdos Gubernativos Asimismo, existen acuerdos gubernativos que justifican la accin del Estado en trminos de lucha contra la pobreza.

Por ejemplo, est el acuerdo gubernativo 596-1992 que declara como servicios pblicos esenciales para los fines del Artculo 116 de la Constitucin de la repblica, hospitales, centros de salud y pues de salud, tanto en lo que se refiere a emergencias como consulta externa, encamamiento y servicios auxiliares.

Adems, tambin en trminos de salud pblica y asistencia social, est el acuerdo gubernativo 1098-1992. Este acuerdo aprueba el convenio Programa de Agua Potable y Saneamiento Ambiental. El Ministerio de Saud Pblica y Asistencia Social debe proporcionar materiales y equipo, as como asesora tcnica y evaluacin del programa para 31 comunidades rurales que sean designadas por el Gobierno de Guatemala. Finalmente, es por medio de los acuerdos gubernativos que se han instaurado instituciones pblicas para el combate contra la pobreza. Alguna de ellas son mencionadas en la seccin siguiente.

23

3.2 Institucionalidad para el combate contra la pobreza

En esta seccin se busca resumir las medidas que ha tomado el Gobierno de Guatemala para ayudar a la poblacin en situacin de pobreza. Estas se presentarn en orden cronolgico.

3.2.1 Los Fondos Sociales y el Gabinete Social Una de las primeras estrategias de lucha contra la pobreza en Guatemala fue la creacin de fondos sociales. Estos haban sido creados en varios pases de la regin para aliviar el impacto adverso de las polticas de ajuste llevadas a cabo en los aos 80. En Guatemala, los fondos nacen como uno de los mecanismos especiales ante la necesidad de asegurar procedimientos giles de ejecucin de proyectos. Segn el Plan de Accin de Desarrollo Social 1992-1996, coordinado por la SEGEPLAN, los fondos surgen como programas o acciones de emergencia (compensadores sociales) que complementan as polticas para los sectores sociales y que deberan tener impactos directos y positivos en el corto plazo sobre la poblacin en riesgo.

En el Programa de Gobierno 1996-2000, los fondos sociales constituan una de las tres lneas de accin de la poltica de combate contra la pobreza. Esta consideraba los fondos sociales como sus instrumentos centrales para su programa de emergencias, que buscaba focalizar sus esfuerzos en los grupos metas y regiones prioritarias,

El primer fondo social que se cre en Guatemala fue FONAPAZ en 1991, durante el gobierno del presidente Jorge Serrano. Desde ah, se han ido creando diferentes fondos y se considera que actualmente existen en Guatemala ms de diez fondos sociales. Fue justamente por el crecimiento tan fuerte del nmero de fondos sociales y por las rigideces institucionales de los ministerios en la ejecucin del gasto en inversin lo que genero problemas de coordinacin y de duplicacin de actividades. Como instrumento de 24

coordinacin de las instituciones del Gobierno, se form en 1993 el Gabinete Social. Dicho Gabinete est conformado por los ministros de Salud, Educacin, Comunicaciones y Obras Pblicas, Agricultura, Ganadera y Alimentacin, Trabajo, Cultura y Deportes, Finanzas, un representante de la Secretara Social de la esposa del Presidente, un representante de la Secretara de Bienestar Social y un representante del Congreso de la Repblica y Secretara General de Planificacin. Adicionalmente, se cre una Secretara Tcnica del Gabinete Social, para dar seguimiento a los objetivos y tareas que se definan en las reuniones del mismo y manejar la agenda en coordinacin la Vicepresidencia y la SEGEPLAN.

A pesar de los intentos de coordinacin de estos Fondos Sociales existen problemas de duplicidad de programas, as como de incompatibilidad entre ellos, a causa de la multiplicidad importante de fondos que existe. Por ejemplo, el diseo del programa de subsidio directo del FOGUAVI, que pretende llegar a las familias ms pobres, no permite una coordinacin con el programa Techo-Piso del FONAPAZ.

Por otro lado, es muy difcil evaluar el impacto de estos fondos en el combate de la pobreza, en la medida que el Ministerio de Finanzas Pblicas no conoce el uso que se le da a las transferencias de recursos hacia estos fondos.

3.2.2 Estrategia de Reduccin de la Pobreza En noviembre del 2001, el gobierno de entonces aprob lo que denomin la Estrategia de Reduccin de la Pobreza (ERP-2001). Luego, entre diciembre de ese ao y octubre del 2003, SEGEPLAN elabor lo que denomin la Estrategia de Reduccin de la Pobreza Validada (ERP-V) a travs de procesos de planificacin participativa en el Sistema de Consejos de Desarrollo.

25

La Estrategia de Reduccin de la Pobreza es un documento que fue formulado por el Gobierno del presidente Alfonso Portillo para mejorar las condiciones de vida de los guatemaltecos ms pobres. Los objetivos principales de esta estrategia eran el crecimientos econmico con equidad (aumento de la inversin pblica, clima favorable para la inversin privada) , la inversin en capital humano (seguridad alimentaria, educacin, salud) y en capital fsico (agua potable y saneamiento bsico, caminos rurales, electrificacin rural).

El financiamiento de dicha estrategia provendra, principalmente, de reformas fiscales, de reasignaciones presupuestarias y del uso ms eficiente de los impuestos de los contribuyentes guatemaltecos. Sin embargo, considerando que los recursos a utilizar no seran suficientes para un plan de desarrollo nacional, la ERP estaba dirigida nicamente a la poblacin considerada como pobre.

No obstante, las Estrategias de Reduccin de la Pobreza quedaron en planes. En efecto, slo se definieron las polticas por escrito, pero nunca se pusieron verdaderamente en prctica. . 3.2.3 Vamos Guatemala Durante el Gobierno de Oscar Berger (2004-2008), se present el programa denominado Vamos Guatemala, compuesto por tres componentes estratgicos: Guate Solidaria, Guate crece y Guate compite. Guate Solidaria era una estrategia que buscaba mejorar la situacin social del pas mediante intervenciones en cinco reas de trabajo: esquema de proteccin social, actividades de educacin y capacitacin, fomento de capacidades productivas en el rea rural, marco para la participacin social responsable y atencin a la poblacin migrante guatemalteca.

26

Se fij como meta de este componente que, al concluir el ao 2007, los municipios de mayor pobreza tengan acceso a los servicios bsicos y que hayan logrado tejer las redes necesarias para el desarrollo local. En una fase piloto, se pretenda trabajar con los 41 municipios con mayor vulnerabilidad alimentaria. Para esto, se pretenda aprovechar las capacidades institucionales existentes (SEGEPLAN liderando la estrategia), exigir el procesamiento de informacin para dar seguimiento a las acciones emprendidas y acentuar la atencin y la asignacin de recursos pblicos para aumentar la calidad y cobertura de los servicios en los sectores de nutricin, salud y educacin.

Lamentablemente, al igual que los esfuerzos del gobierno anterior, esta poltica de desarrollo se qued estancada en la fase de planificacin.

3.2.4 Mi familia progresa Finalmente, en un esfuerzo por lograr avances en la reduccin de la pobreza extrema y acelerar el progreso de los indicadores sociales, la nueva administracin del presidente lvaro Colom form un Consejo de Cohesin Social, cuyo rol es coordinar la accin del Gobierno en los sectores sociales. ste es presidido por la Primera Dama.

El Consejo instaur un programa de Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) denominado Mi familia progresa dirigido a familias en extrema pobreza que tienen nios de hasta15 aos y/o madres gestantes. La familias beneficiarias del Programa fueron seleccionadas de los municipios ms pobres de Guatemala. Estas tienen la responsabilidad de llevar a sus hijos, hombres y mujeres, a los chequeos mdicos y a las escuelas pblicas de su comunidad. A cambio, reciben Q300 mensuales: un bono de Q150 de salud y uno de Q150 de educacin.

27

Este programa constituye una verdadera innovacin a nivel social ya que es el primer programa de TMC diseado e implementado para Guatemala y, segn el Banco Mundial, las caractersticas de un programa de este tipo permiten suponer que su implementacin es una respuesta apropiada a los problemas que enfrenta Guatemala hoy

El principal problema de Mi familia progresa reside en el hecho que aplicacin se ha visto presionada a ampliar su cobertura e ir ms all en los criterios de focalizacin. Si tomamos en cuenta que los beneficiarios son ya cerca de 500 mil familias, podramos considerar una poblacin de 2.5 millones que estn siendo cubiertos por el programa. Pero ms all de esta cifra sin precedentes su dinmica est presionando tambin y directamente a los sectores de salud y educacin, con el incremento de centros de salud y personal mdico y paramdico, mayor cantidad de maestros, aulas, pupitres y materiales de enseanza. Esta tendencia de hiperfocalizacin corre el riesgo de convertir el programa en asistencialista.

Por el momento, no se poseen suficientes datos para evaluar el impacto que esta poltica ha tenido sobre la reduccin de pobreza en Guatemala. Existen diferentes evaluaciones de impacto en la aplicacin de las transferencias en pases en donde trasciende una dcada de aplicacin y ms de una gestin de gobierno. La mayora de estos anlisis coinciden en calificarlas de efectivas en tanto la atenuacin de la pobreza, aunque son an inciertas ante las perspectivas de romper su ciclo intergeneracional.

Entre los anlisis conocidos con respecto de las TMC, se menciona que el incremento de servicios debe acompaarse por un aumento de la calidad para ser ms efectivos. De igual manera, cabe mencionar que el programa de TMC es insuficiente como programa de lucha contra la pobreza y debe combinarse con otros programas (no necesariamente condicionados).

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3.3 Inventario de los programas sociales

En la seccin anterior, se estudi cmo se ha organizado el Gobierno de Guatemala para combatir la pobreza, as como las diferentes polticas instauradas para este propsito. Sin embargo, es tambin necesario ilustrar los diferentes componentes del gasto social. En efecto, an cuando el propsito directo de ste no sea siempre la lucha contra la pobreza, contribuye en la acumulacin de capital humano a travs del mejoramiento de la salud y la educacin de la poblacin.

Se presentar entonces, a continuacin, una breve descripcin de la oferta programtica social del Estado, enfocada especficamente en los objetivos propuestos, beneficiarios, cobertura y mtodos de monitoreo y evaluacin de cada programa. Luego, en una segunda parte, se har un estudio de la incidencia del gasto social del Estado para evaluar si ste est focalizado en la poblacin que ms lo necesita.

3.3.1 Programas sociales La oferta programtica de Guatemala est compuesta por distintas entidades del Estado, incluyendo Ministerios, Fondos, Secretaras y Comisiones. En esta seccin, se dar un breve inventario de los programas dirigidos a los temas de educacin salud y vivienda Educacin

Los dos programas principales ofrecidos por el Ministerio de Educacin son el Comit Nacional de Alfabetizacin (CONALFA) y el Programa Nacional de Educacin (PRONADE).

Los objetivos principales de CONALFA son: (i) incorporar a la mayor parte incorporar a la mayor parte de la poblacin de 15 y ms aos al proceso de alfabetizacin y postalfabetizacin bilinge y en espaol; (ii) establecer programas regionales alternativos para el desarrollo y la productividad en coordinacin con el sector productivo; (iii) establecer 29

procesos permanentes de formacin y capacitacin del personal tcnico, animadores y facilitadores y mejorar la calidad de los mismos; (iv) reestructurar la alfabetizacin bilinge intercultural de acuerdo con la configuracin lingstica del pas y ampliacin de cobertura de la misma; y (v) coordinar con organismos internacionales e instituciones nacionales, para obtener el aporte financiero de proyectos y programas de alfabetizacin para reas geogrficas especficas. El programa cubre los 22 departamentos y 331 municipios de la repblica. Los beneficiarios deben ser analfabetas, residentes en el pas y en edades de 15 aos y ms. Para la evaluacin del programa la Unidad de Seguimiento y Evaluacin realiza un monitoreo permanente de las acciones a efecto de contar con informacin objetiva para garantizar lo establecido en los planes de trabajo. Adems, se elabora un plan operativo que contempla indicadores de logro al finalizar cada ciclo del proceso.

Los objetivos principales del PRONADE son: (i) descentralizar el servicio educativo, (ii) promover la participacin de padres y madres como responsables de la educacin de sus hijos e hijas, (iii) fortalecer la organizacin local para lograr el desarrollo de las comunidades, (iv) brindar servicios educativos con calidad, conforme las particularidades de cada comunidad lingstica y en las comunidades que no tienen acceso a la educacin en especial las ms alejadas y de mayor pobreza, y 9v) distribuir funciones y compartir responsabilidades con los COEDUCAS, las ISE y otras dependencias del MINEDUC. El programa cubre 21 departamentos del pas y beneficia a 445,046 nios y nias, y 14,575 maestros en 4,559 comunidades. Para su evaluacin se han desarrollado diferentes actividades, varias de ellas a cargo del Banco Mundial, la KFW y la AID.

Salud

Dentro del sector de la salud en Guatemala se pueden identificar cinco actores importantes: (i) el Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social (MSPAS), la entidad ms importante encargada de brindar servicios de salud a toda la poblacin y que representa cerca del 40% de los servicios brindados en el pas; (ii) el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS), que provee servicios en la mitad de los departamentos y concentra la mayor parte 30

de sus gastos (80%) en Ciudad de Guatemala. Tanto el MSPAS como el IGSS tienen numerosos problemas administrativos y financieros. El presupuesto del IGSS es mayor que el del MSPAS y sin embargo cubre slo 9% de la poblacin (comparado con el 40% que cubre el MSPAS); (iii) el sector privado, con ms de 180 hospitales y 2.000 centros ambulatorios de salud ubicados sobre todo en las grandes reas urbanas; (iv) ms de 200 ONG, muchas de ellas trabajando bajo el paraguas del PSPAS en el Programa de Extensin de la Cobertura (PEC), uno de los programas ms exitosos y que alcanza a ms de tres millones y medio de guatemaltecos en las reas rurales, pobres y en las comunidades suburbanas, y (v) las proveedoras tradicionales de cuidados de salud (parteras), cuyo trabajo no est regulado y no cuenta con supervisione ni coordinacin.

El gasto de mayor importancia del Ministerio de Salud y Asistencia social lo constituye el Programa de Prestacin de Servicios de la Salud a las Personas. Dentro de este programa, los Servicios de Recuperacin y Rehabilitacin de la Salud (47% del gasto total) representaron el mayor aporte, seguido de los Servicios de Promocin y Prevencin. Todo esto indica que el gasto destinado a actividades propiamente de salud curativa ha sido superior a los gastos incurridos en los programas de salud preventiva para esta institucin.

Por otro lado, uno de los rubros del MSPAS importante de mencionar es el Programa de Accesibilidad a Medicamentos. El objetivo de este programa es aumentar la cobertura de medicamentos bsicos de calidad y a precio accesible a la poblacin. Este rubro se compone de los recursos asignados a las unidades de servicio de salud del ministerio (salud curativa y preventiva) y las farmacias estatales. El programa tiene una cobertura a nivel nacional, aunque actualmente hay 111 municipios en los cuales no hay ninguna presencia. Debido a que no se tienen recursos especficos para la instalacin de nuevos lugares de dispensacin de medicamentos, aunque se est coordinando con otras entidades del estado teniendo presente los municipios en que no hay presencia, no se tiene un plan especfico para ningn municipio en particular. En cuanto a los beneficiarios, no hay criterio especfico de seleccin porque el medicamento se vende a precio bajo, pero no se da en 31

forma gratuita. Por lo tanto, los beneficiarios pueden ser todos los habitantes del pas dependiendo de su inters y de que exista alguna organizacin que se responsabilice del suministro directo a las personas.

Existen muchos ms instituciones y programas que los ya mencionados. Algunos ejemplos son la Secretara de Obras Sociales de la Esposa del Presidente que cuenta con programas tales como Amigos de la Escuela y Creciendo Bien; la Secretara de Bienestar Social y la Comisin Presidencial Coordinadora de la Poltica del Ejecutivo en Materia de Derechos Humanos, entre otros. La importante multiplicidad en trminos de programas sociales crea una falta de coordinacin interinstitucional y una duplicacin de esfuerzos entre los programas. Adems, en muchos casos hay ausencia de mtodos de evaluacin exhaustivos, por lo que no se puede definir si los programas son eficientes y eficaces. Por otro lado, segn la SEGEPLAN, existe un importante desbalance en la oferta programtica social, con demasiada concentracin en los mbitos de capacidades y proteccin, sin verdaderos objetivos a largo plazo.

3.3.2 Gasto social El gasto pblico de Guatemala se caracteriza por sus bajos montos cuando se le compara con el de otros pases. Y, es claro que una de las principales razones del nivel de gasto observado corresponde a una baja recaudacin tributaria junto con un manejo macroeconmico conservador por parte de las autoridades guatemaltecas. Cabe destacar que luego de la firma de los Acuerdos de Paz, el gasto pblico aument de cerca de 10% del PIB en 1996 a casi 15% en el 2006 como resultado de los compromisos adquiridos en cuanto a metas de gasto social

El gasto pblico en programas sociales (GPPS) tambin experiment un aumento significativo. El gasto realizado para la oferta de educacin ha incrementado en un 36.5% del 2000 al 2006, equivalente a un crecimiento real interanual del 5.3%. El gasto social 32

realizado en los programas educativos del lado de la demanda ha mostrado un mayor incremento en trminos reales. Del 2000 al 2006 el crecimiento en el gasto social para este rubro ha sido de un 72.6%, representando un crecimiento interanual del 9.5%. Este

crecimiento ha sido impulsado principalmente por el aumento de gasto por la oferta de tiles escolares y de alimentacin escolar. El aumento en el gasto en los servicios de salud ha sido el ms moderado y ha representado un crecimiento real del 10.5% en los ltimos seis aos o un crecimiento del 1.7% interanual. El gasto real dedicado al financiamiento de puestos y centros de salud se increment en un 0.8% anualmente durante este perodo y el gasto real anual en servicios hospitalarios aument en un 2.1%. En cuanto a los servicios en seguridad social, el incremento real en el gasto pblico ha sido de un 27.5% del 2000 al 2006, representando una tasa de crecimiento real al ao igual a un 4.1%. . Grfico 17: Evolucin del gasto pblico, Guatemala 1996-2009

F uente: Elaboracin propia a partir de informacin del Ministerio de Finanzas Pblicas

No obstante, es fundamental preguntarse sobre cmo ha sido la focalizacin del gasto social, ya un mayor gasto no implica una mejor utilizacin del mismo. Esta seccin se interesa por lo tanto en saber la incidencia que tienen los diferentes programas sociales ya que el potencial redistributivo del gasto social es una funcin tanto de la incidencia como del nivel del gasto social

33

Educacin

Al realizar el anlisis de la incidencia para la oferta educativa, es posible notar que los diferentes niveles educativos favorecen a diferentes grupos: el preescolar y la escuela primaria son progresivos, con una incidencia mayor en los hogares de los quintiles inferiores, siendo PRONADE el programa con mayor focalizacin del gasto pblico social. Por otra parte, la educacin secundaria tiene mayor incidencia en los dos quintiles superiores, mas no implica un efecto sobre la distribucin de bienestar de la poblacin regresivo. Finalmente, la educacin terciaria es altamente regresiva, con el quintil ms alto recibiendo 85% de los beneficios.

Las escuelas PRONADE, preescolar o primaria, son las instituciones ms eficientes para llegar a los pobres. Alrededor de un 60% del gasto en PRONADE est distribuido al quintil ms pobre, mientras que slo el 38% del resto de educacin (Ministerio de Educacin, NEUS, Gobierno Central) preprimaria est asignada a este quintil.

En lo que concierne el gasto en educacin primaria, el gasto provisto por el PRONADE cuenta con una mayor focalizacin del gasto que la educacin primaria pblica en general. En efecto, cerca del 45% del gasto en el 2006 fue asignado al quintil ms pobre de la poblacin por el PRONADE, contra 26% del resto de educacin.

Sin embargo, a partir del nivel secundario, la tendencia se inversa y se encuentran los porcentajes de gasto ms altos en los quintiles superiores. La educacin superior es el programa con la mayor concentracin en la poblacin de mayores ingresos (77%) y con mayor regresividad del total de programas de gasto social analizados.

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Tabla 9: Anlisis de incidencia para la oferta educativa, 2006

Quintil 1 2 3 4 5 ndice de concentracin ndice de Kakwani1
Preprimaria 35 31 21 10 4 -35.7 80.5 Preprimaria PRONADE 57 38 5 -65.7 110.5 Primaria 26 27 24 17 7 -18.9 63.7 Primaria PRONADE 45 28 14 8 5 -41.4 86.2 Secundaria 8 15 24 32 22 19.9 24.9 Superior 1 4 18 77 74.6 -29.8

Fuente: Condiciones sociales diversas e inequidades con relacin a la inversin pblica, pgina 22, CIEN

Servicios de Salud

Se observan diferencias importantes segn el tipo de servicio utilizado: el comportamiento de los hospitales es pro-rico (slo 11.84% para el quintil inferior) mientras que el de los otros servicios utilizados es pro-pobre. Todos los programas muestran sin embargo un impacto progresivo sobre la distribucin del consumo, siendo los puestos de salud los que causan el mayor impacto de los tres analizados. En efecto, alrededor del 30% del gasto en puestos de salud en el 2006 iba dirigido hacia los ms pobres, mientras que el quintil ms rico recibi menos de un 5% del gasto total. El programa de servicios hospitalarios muestra la tendencia contraria, lo que muestra una focalizacin en la poblacin de los quintiles con mayor ingreso.

K=cuasi Gini-Gini si K>0, el programa es progresivo; si K<0, el programa es regresivo

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Tabla 9: Anlisis de incidencia para los programas de salud pblica, 2006

Quintil 1 2 3 4 5 ndice de concentracin ndice de Kakwani Centros de Salud 21.71 27.65 23.25 18.75 8.65 -11.86 56.66 Puestos de Salud 28.54 28.95 25.27 13.79 3.45 -28.53 73.33 Hospitales 11.84 15.83 24.20 27.39 20.74 6.77 38.03

Fuente: Condiciones sociales diversas e inequidades con relacin a la inversin pblica, pgina 22, CIEN

Seguridad social

El programa de pensiones en Guatemala favorece apenas a los pobres dado que ms de tres cuartos de los beneficios son recibidos solamente por el quintil superior y alrededor del 90% de los beneficios es recibido por los quintiles cuarto y quinto. Al mismo tiempo, el ndice de concentracin es altamente positivo e indica que su comportamiento es pro-rico. De igual manera, el ndice de Kakwani indica que el efecto sobre la distribucin de bienestar de la poblacin es regresivo. Tabla 10: Anlisis de incidencia para el programa de pensiones, 2006
Quintil 1 2 3 4 5 ndice de concentracin ndice de Kakwani Gasto en pensiones 3.42 3.29 4.31 15.77 73.22 66.46 -21.66

Fuente: Condiciones sociales deiversas e inequidades con relacin a la inversin pblica, pgina 39, CIEN

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Conclusiones

Este informe permite sacar conclusiones sobre las diferentes tendencias observadas en los ltimos aos en materia de pobreza en Guatemala, as como de las mltiples polticas pblicas llevadas a cabo por el Estado para combatir este problema de gran magnitud. En cuanto a las condiciones sociales, una primera conclusin es que, aunque han habido importantes avances en algunos de los indicadores sociales analizados, la situacin sigue siendo crtica y persisten problemas importantes. En efecto, la pobreza general pas de 56% a 51% y la esperanza de vida subi de dos aos completos mientras que la mortalidad infantil disminuy. Sin embargo, la pobreza extrema no vari en el perodo 2000-2006, y los indicadores muestran que la pobreza era en el 2006 ms profunda y severa que en el 2000. Por otro lado, se observ que el consumo real aument para todos los pobres y para las personas ubicadas cerca de la lnea de pobreza. No obstante, se mostr que el incremento del consumo slo explica un tercio de la reduccin de la pobreza y que es ms importante que las desigualdades de la distribucin de consumo disminuyan. En este tema, se observ que la sociedad guatemalteca en general es ms igualitaria, mas no es el caso en las reas rurales en donde las desigualdades persisten. De la misma manera, al analizar los puntos de referencia del desempeo de Guatemala para mejorar sus niveles educativos, de salud y de vivienda, se encontr que ha habido avances a lo largo del tiempo, pero los problemas persisten. En materia de educacin, el nivel de instruccin sigue siendo muy bajo y existen disparidades significativas. En cuanto a la salud, a pesar de las mejoras en los indicadores, el problema de desnutricin crnica sigue empeorando.

Al analizar el perfil de la poblacin pobre en Guatemala, se encontr que la pobreza sigue estand sobrerepresentada entre los hogares indgenas y rurales. Esta idea fue refozada por el anlisis de correlatos entre las caractersticas de los hogares y el consumo, y que se demostr que los hogares indgenas y auquellos que tienen un jefe de familia hombre tinen ms probabilidades de ser pobres. Adems, existe una disparidad importante entre la 37

diferentes regiones. Esto parece lgico en la medida que se mostr que la ubicacin geogrfica es un factor importante en la determinacin del consumo. En efecto, los hogares ubicados en cualquier regin tienen ms probabilidades de ser pobres que los hogares que se encuentra en la Regin Metropolitanta. Este estudio de correlaciones demostr que la educacin es la variable de mayor impacto positivo en el nivel de consumo, lo que implica que la educacin es un arma fuerte contra la pobreza. Enfin, se demostr que los ms altos niveles de consumo estn relacionados con hogares urbanos del rea metropolitana, que no son indgenas y cuya jefa de familia es una mujer de mediana edad con hijos, que no trabaja en la agricultura y que termin la Universidad.

En este contexto de gran amplitud del problema de la pobreza y de grandes disparidades en acceso a los bienes pblicos, es necesaria la intervencin del Estado. En efecto, la Constitucin de Guatemala deja muy claro que es la obligacin del Estado proporcionarle a los ciudadanos educacin, salud, alimentacin y proteccin social. Bajo estas bases, se estudiaron las diferentes acciones llevadas a cabo por los diferentes gobiernos con el fin de combatir contra la pobreza. Una de las primeras estrategias de lucha contra la pobreza en Guatemala fue la creacin de los fondos sociales. Sin embargo. Estos se fueron multiplicando fuertemente a lo largo del tiempo, y es ahora muy difcil coordinar las acciones y los recursos de estos fondos. Luego, se definieron diferentes estrategias para luchar contra la pobreza, como lo son la Estrategia de Reduccin de la Pobreza y Vamos Guatemala. Lamentablemente, estas polticas de desarrollo se quedaron bsicamente estancadas en la fase de planificacin y no se pusieron verdaderamente en prctica. Por ltimo, viene la poltica de Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) denominada Mi familia progresa instaurada por el Gobierno actual. En principio, esta poltica representa una verdadera innovacin social en el pas, capaz de disminuir las grandes disparidades en oportunidades que existen. Sin embargo, para ser eficaz, este programa debe de acompaarse de otras polticas sociales que lo refuercen, y en Guatemala no es necesariamente el caso. Adems, debe restringirse a la poblacin meta y no hiperfocalizar. Sin embargo, no fue el caso de Mi familia pobreza, ya que el programa se vio obligado a

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expander su cobertura, tocando ahora a alrededor de 500 mil familias y corre ahora el riesgo de volverse asistencialista.

Finalmente, se analiz el gasto social ya que, aun cuando su propsito directo no es combatir la pobreza, es clave para aumentar el capital humano y para brindar oportunidades. Al analizar la oferta programtica de Guatemala, se puede concluir a causa de la multiplicidad de instituciones, fondos y programas sociales, existe una falta de coordinacin y, lo es ms grave an. una duplicacin de esfuerzos entre los programas. Esto tiene consecuencias en la eficiencia y efectividad de los programas sociales. Sin embargo, no existen mtodos de evaluacin exhaustivos para medir el impacto que tienen. Adems, existe un importante desbalance en la oferta programtica social, y predominan aquellos programas cuyos propsitos no son a largo plazo. Por otro lado, al analizar la incidencia de los programas del gasto social seleccionados, se encontr que existe alguna variabilidad en los resultados. En el la oferta educativa, es posible notar que los diferentes niveles educativos favorecen a diferentes grupos: el preescolar y la escuela primaria son progresivos, siendo PRONADE el programa con mayor focalizacin del gasto pblico social. Por el contrario, la educacin superior tiene mayor incidencia en los quintiles superiores, sobre todo la educacin terciaria, con el quintil ms alto recibiendo 85% de los beneficios. Por lo tanto, se considera que la educacin terciaria es altamente regresiva. En el sector de la salud, se observan diferencias importantes segn el tipo de servicio utilizado: el comportamiento de los hospitales es prorico mientras que el de los otros servicios es pro-pobre. Todos los programas muestran sin embargo un impacto progresivo sobre la distribucin del consumo, siendo los puestos de salud los que causan el mayor impacto de los tres analizados. Finalmente, se observ que el programa de pensiones en Guatemala favorece apenas a los pobres, dado que ms de tres cuartos de los beneficios son recibidos solamente por el quintil superior.

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