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Controlo pblico dos governos municipais

Novos horizontes
CARLOS BONNY DIAS E CLUDIA S. SARRICO

RESUMO: Os municpios portugueses tendem a assumir um importante papel no seio do sector pblico, detendo mais atribuies e responsabilidades acrescidas na gesto de recursos pblicos, na sequncia de um processo de redistribuio de funes pelo Estado, a que se associa uma reforma da gesto pblica em geral. Nesta evoluo, o controlo pblico detm um papel de relevo, visando este artigo contextualizar a auditoria pblica aos municpios no movimento de mudana de uma administrao de procedimentos para uma administrao de resultados, decorrente de acentuadas presses para que os gestores pblicos passem a prestar contas dos recursos que gerem.
Palavras-chave: Sector Pblico, Autarquias, Gesto Pblica, Controlo Pblico, Auditoria Pblica

TITLE: Public control of local government: New horizons ABSTRACT: Municipalities tend to assume an important role in the midst of the Portuguese public sector. They now possess more attributions and have increasing responsibilities in the management of public resources, following a process of redistribution of state functions, within a larger sector reform programme. In this evolution, public control has a relevant role. This work aims to contextualize the public audit to municipalities in a change movement from an administration of procedures to an administration of results, resulting from increased pressures for public managers accountability.
Palavras-chave: Public Sector, Local Government, Public Management, Public Control, Public Audit

CARLOS JUSTINO BONNY DIAS

bonnydias@gmail.com Licenciado em Economia, ps-graduado em Estudos Europeus e mestre em Gesto Pblica. Inspector da Inspeco-Geral de Finanas. Holds a degree in Economics, a postgraduate degree in European Studies, and a masters degree in Public Management. Inspector with the General Finance Inspectorate.
CLUDIA S. SARRICO

c.s.sarrico@ua.pt Doutorada pela Warwick Business School. Professora Auxiliar da Seco Autnoma de Cincias Sociais, Jurdicas e Polticas da Universidade de Aveiro. Investigadora do Centro de Investigao de Polticas do Ensino Superior. Holds a PhD from Warwick Business School. She is an Assistant Professor at the University of Aveiro, Portugal, and a researcher with the Centre for Research into Higher Education Policies. Artigo realizado no mbito do projecto Economics of Corruption in Contemporary Portugal no Centro de Estudos da Populao, Economia e Sociedade (CEPESE).

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Los municipios gestionan e arriesgan el dinero de todos, y todos tenemos derecho, en democracia, a una gestin no slo legal, sino transparente y eficaz.
Prez (1999, p. 10)

O Estado tem vindo a transferir para os governos locais em especial, os municpios uma dada proviso pblica que se admite ser provida de forma mais eficiente e eficaz escala local, ampliando-se, assim, o seu campo de interveno. Merc do regime jurdico que entrou em vigor em 19991, no s se ampliou o leque de atribuies municipais, mas tambm se fixou um novo regime de transferncia de poderes para os municpios, baseado num processo de descentralizao contratualizada (Montalvo, 2003, p. 247). As tendncias descentralizadoras dirigidas quele nvel local, por um lado, decorrem de um movimento reformista da gesto pblica que acentua a eficincia no uso dos recursos (inputs) e a eficcia na obteno dos resultados (outputs) e, por outro, esto em sintonia com o princpio da subsidiariedade2 (vide Carta Europeia de Autonomia Local), que defende que o exerccio de responsabilidades pblicas deve incumbir preferencialmente s autoridades mais prximas dos cidados3. Ora, os poderes dos municpios previstos no texto constitucional e noutros normativos so exercidos, face ao Estado, com autonomia que se caracteriza pela existncia de atribuies prprias, de rgos representativos eleitos (e no nomeados) e, ainda, pela faculdade de gerirem livremente os seus interesses. Mas, conquanto os municpios sejam detentores dessa autonomia, a sua aco encontra-se limitada, tanto pela lei, como pelo controlo exercido por rgos internos (e.g., Ministrio das Finanas, atravs da Inspeco-Geral de Finanas) e externos (vide Tribunal de Contas) ao aparelho do Estado. Existe, a este propsito, uma corrente jurdica dominante em torno da ... mal definida y peor entendida autonomia local [de que resulta um] estado de confusin ... cuando se comentan las frmulas de controlo jurdico o econmico sobre los entes locales, denuncindolas siempre como graves agresiones a la [dita] autonomia (Bosquet, 2002, pp. 29-30). Porm, o exerccio do controlo pblico nos municpios inclusive o exercido por rgos governamentais no dever ser visto como contra natura sua autonomia, j que, como salienta o Conseil de lEurope (1999), desde logo la notion dautonomie fait rfrence un pouvoir limit et non absolu. Les systmes de contrle sont l pour
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viter que les limites soient dpasss et pour garantir que soit respect lquilibre tabli par le lgislateur constitutionnel et par le lgislateur ordinaire entre lintrt gnral, lintrt de la collectivit et les droits individuels (p. 16). O controlo pblico exercido ao nvel dos governos municipais desdobra-se, em termos gerais, desta forma: Controlo interno (ou governamental), circunscrito forma prevista na Constituio da Repblica Portuguesa (CRP) e noutros diplomas, traduzindo uma auditoria de legalidade, qual, de algum modo, se associa a premissa de que o cumprimento da lei corresponde a uma adequada gesto; e Controlo externo, levado a cabo por um rgo de soberania (Tribunal de Contas), cuja actuao tende a extravasar os limites impostos por uma concepo jurdica da gesto pblica, alis, em sintonia com aquilo que se passa noutros pases onde: ... aunque no todos los textos constitucionales y legislativos han atribuido, originariamente, competencias a sus respectivos rganos de control externo para que sus informes de fiscalizacin contengan posicionamientos sobre la racionalidad econmica en la gestin del erario pblico, en la prctica, los propios rganos han ido asumiendo de facto aquellas competencias, a pesar de reconocer sus propias limitaciones para ejrcelas correctamente. (Vives, 2001, p. 166). Com efeito, a evoluo no modus operandi do controlo pblico que se vislumbra no panorama internacional a que Portugal no poder ficar alheio no sentido do auditor, pese embora o facto de continuar a ter o quadro normativo como referncia, passe a atender distoro entre a lei e a realidade, devendo, para que do seu trabalho resulte um acrscimo de valor4, sair da esfera da exclusiva apreciao da legalidade, passando a contemplar no seu exame, entre outros aspectos, a economia, eficincia e eficcia (os trs Es) da aco pblica municipal. Noutros termos, dir-se- que, ao invs de centrarem a sua anlise apenas nas formalidades, os rgos de controlo pblico sobretudo externo devero orientar o seu trabalho mais para o exame dos resultados (outputs) alcanados pela gesto municipal, tarefa que, partida, no se afigura fcil de executar pois, alm de ser condio sine qua non a definio prvia e inequvoca (pelos municpios) dos objectivos e metas que se almejam atingir, muitas vezes no clara a relao de causa-efeito entre a gesto municipal e os seus resultados. Como puede un organismo auditor navegar entre una imagen caricaturizada y ennegrecida de la auditora de legalidad y la extensin sin lmites del anlisis sobre la gestin...?
Walsh (1999, p. 269)

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O CONTEXTO INTERNACIONAL DA AUDITORIA PBLICA

Por tradio, a auditoria ao sector pblico doravante referida por auditoria pblica cinge-se legalidade das contas, sendo esta a sua funo clssica, assente numa opinio sobre factos passados, ou seja, no fazendo uso de anlises prospectivas. Trata-se de um controlo jurdico-formal, limitado aos aspectos oramentais e financeiros, ou, segundo Aliende e lvarez (1999), um controlo formalista e rotineiro, suportado na mera comprovao das normas e procedimentos e, ainda, na deteco de possveis erros, fraudes e delitos. No IX Congresso da International Organisation of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), que teve lugar, em 1977, na cidade de Lima (Peru), foi aprovada The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts, documento que estabeleceu certos princpios para o exerccio da auditoria pblica, sendo considerado a sua carta magna. Mas, o conceito de auditoria pblica, no contexto dessa organizao internacional, inicialmente surgiu mais voltado para o controlo das finanas pblicas, o qual visava garantir a integridade do oramento e das contas, designando-se, ento, por auditoria de regularidade (regulatory audit) que integra, alm da auditoria de cumprimento legal, a to conhecida auditoria financeira (financial audit). Esquematicamente temos:
FIGURA 1

Caractersticas da auditoria de regularidade

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Entretanto, como destaca Glynn (1999): El deseo de que, adems, las Administraciones hagan un buen uso de los fondos pblicos ha llevado a numerosos pases a ampliar a funcin clsica de auditoria a la auditoria de gestin. Algunos (...) han visto en esta evolucin (...) una prolongacin de la funcin natural de la auditoria. Otros la han interpretado como una orientacin completamente nueva (p. 140). Assim, em 1986, no XII Congresso Internacional da INTOSAI, que ocorreu na cidade de Sidney (Austrlia), foram adicionadas novas dimenses auditoria pblica, formalizando-se uma nova abordagem para esta actividade de controlo, que passou a ser conhecida por auditoria de desempenho (performance audit), desde logo entendida como o exame centrado nas questes inerentes economia, eficincia e eficcia da chamar-se tambm auditoria dos trs Es5 do uso feito pelo ente pblico, no quadro das suas atribuies, dos recursos que gere. Todavia, Malaxechevarria (1998) sustenta que a INTOSAI mais no fez do que apropriar-se de uma prtica j corrente, desde a dcada de 1970, em pases de influncia anglo-saxnica (e.g., Reino Unido, EUA e Canad) onde a auditoria pblica j demonstrava uma preocupao em obter respostas para os anseios do cidado-contribuinte, nomeadamente quando deseja conhecer o que recebe do Estado por contrapartida dos impostos que paga. Neste preciso domnio, recorre-se frequentemente a uma representao abstracta do modus operandi da Administrao Pblica 6 vide Figura 2 em que, sob a forma de um processo de produo, inputs se transformam em outputs, os quais, por seu turno, atravs de relaes de causa-efeito contribuem para a efectivao dos outcomes.
FIGURA 2

Modus operandi da Administrao Pblica

Fonte: OCDE, citada por Glynn (1999, p. 147)

Face trilogia implcita na Figura 2 j reposicionada ao nvel de (pelo menos) seis Es, com a incluso de novas dimenses: tica, equidade e ecologia , h que atender a que, por um lado, dada a forte interdependncia entre economia e eficin103

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cia, alguns pases (e.g., Austrlia) procederam, na prtica, integrao destes conceitos e, por outro lado, como nos ensina Pollitt (2003), perfeitamente possvel ser eficiente sem ser eficaz (e vice-versa). As relaes entre aqueles trs Es, conhecidos tambm por atributos bsicos da auditoria de desempenho, podem ainda ser expressas da forma evidenciada pela Figura 3.
FIGURA 3

Relao entre economia, eficincia e eficcia

Fonte: Tribunal de Contas do Estado da Bahia - Brasil (1985)

No entanto, no obstante o trabalho meritrio j desenvolvido, a noo de auditoria de desempenho ainda no est universalmente apreendida, pelo facto de a maioria dos estudos terem sido at agora elaborados por Instituies Superiores de Controlo (ISC) e, por conseguinte, o seu quadro conceptual estar influenciado tanto por factores institucionales como por preocupaciones tcticas en el nvel del discurso (Barzelay, 1999, p. 10). Tambm no consensual o seu posicionamento no quadro das actividades de controlo, j que, se para uns (Gomes, 2001) surge demasiado associada avaliao, especialmente a avaliao de programas (program evaluation), para outros (Karlsson, 2000) situar-se- algures entre a auditoria e a consultadoria. Por seu turno, neste enfoque de controlo pblico, os auditores a quem interessa o desempenho das organizaes (actividades, servios, programas, projectos, etc.) tm de desenhar cada trabalho como se de um produto nico se tratasse (Gomes, 2001), no se verificando, da parte das vrias ISC, uma prtica uniforme ao nvel da metodologia adoptada, a par da existncia de uma diversidade de modalidades (tpicas e atpicas) de auditoria de desempenho.
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Na verdade, o campo metodolgico muito amplo, abarcando, quer os mtodos quantitativos, quer (no campo da pesquisa social) as mais sofisticadas tcnicas de recolha e anlise de dados7 (Bastos, 2002), ao mesmo tempo que so desenvolvidos procedimentos especficos para estas auditorias8 (Bittencourt, s/d). Na literatura sobre auditoria pblica, frequentemente surgem referenciadas as ISC de pases de cultura anglo-saxnica9 como tendo sido as pioneiras no estudo e desenvolvimento da auditoria de desempenho (Grateron, 1999) e, ainda, na utilizao de sistemas de indicadores para la medicin y presentacin de datos de gestin en las instituciones pblicas (Azua e Laguna, 2002, p. 529). No espao da Unio Europeia, embora a generalidade das ISC realizem auditorias financeiras, apenas algumas delas executam auditorias de desempenho (e.g., Rigsrevision da Dinamarca, Algemene Rekenkamer da Holanda e Riksrevisionsverket da Sucia), existindo, neste caso, uma ampla gama de produtos, atentos os objectivos e mtodos do controlo. Recentemente, atravs do Canadian Comprehensive Auditing Foundation, surgiu uma nova abordagem para a auditoria pblica, designada por auditoria integrada (comprehensive audit), a qual, para o reputado especialista Malaxechevaria (1998), traduz uma amlgama da auditoria de regularidade mais auditoria de gesto (os trs Es), entendimento igualmente perfilhado pelo Tribunal de Contas portugus no seu Manual de Auditoria e de Procedimentos. No que concerne ao controlo pblico dos governos locais no espao europeu, Puigdengolas (2003) sublinha o facto de no se poder falar de um nico modelo de controlo externo, porquanto en algunos pases de la Europa los rganos estatales de control se encargan tambin de la fiscalizacin de los niveles regional y local (...). En otros pases existen organismos de control dedicados unicamente al control externo de mbito subestatal (...). Finalmente existen casos en los que los organismos locales son los que tienen sus proprios auditores externos (pp. 3-4). De igual modo, (...) les diffrences de culture et de tradition juridique ont une grande importance au moment de dfinir les systmes de contrle (...) (Conseil de lEurope, 1999, p. 52), no sendo fcil fixar uma tipologia simples em matria de organizao do controlo externo dos governos locais, j que o seu universo bastante diversificado, mesmo num espao com tantos elementos comuns como o caso do europeu (Puindengolas, 2003). De qualquer modo, Carassus e Rigal (1999) admitem, no domnio do controlo das finanas pblicas locais, a existncia de dois modelos principais ou originrios10, a saber:
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o modelo continental (ou francs), ainda muito centrado nas auditorias de legalidade, e o modelo anglo-saxnico que privilegia j a realizao de auditorias de desempenho. Assim, com este quadro referencial, temos os seguintes dois casos emblemticos: Frana, onde o controlo externo sobre as collectivits locales , desde a dcada de 1980 (Sc. XX), realizado (em cada regio) pelas Chambres Regionales de Comptes, cuja actividade tem sido marque dabord par un renforcement considrable du contrle de la rgularit des actes et des oprations ayant une incidence financire, ensuite par lapparition et le dveloppement dune dmarche daudit dont contours se cherchent encore (Levallois, 2002, p. 115). Reino Unido, pas que, no dispondo de uma frmula de governo local aplicvel uniformemente a todo o territrio, criou, no caso de Inglaterra e Pas de Gales, um rgo independente, conhecido por Audit Commission, responsvel pelas auditorias aos governos locais, e que, para Kelly (2003): Since its creation ... its role has expanded considerably. In addition to its regulatory role, it acts as an independent expert and opinion former as well as a mediator (p. 474). E, no mbito de um dado quadro normativo (Local Government Act), a este organismo foi atribuda a responsabilidade pela concepo (e monitorizao) de indicadores de desempenho (e.g., indicadores de custo, indicadores de eficincia e eficcia, indicadores de qualidade dos servios) para os servios dos governos locais, instrumentos de anlise que (...) inundan desde los nos 80, la gestin en los pases europeos, siendo adems, la causa principal de la implementcion de mtodos control, tanto interno como externo, por parte de los gobiernos centrales (Bosquet, 2002, p. 30). H um enorme dfice cultural dos cidados portugueses (...) em relao a tudo o que respeita Auditoria Pblica, ao seu papel, sua misso e s suas obrigaes sociais (...).
Moreno (2002, p. 18)

O CONTEXTO PORTUGUS DA AUDITORIA PBLICA

A Administrao Pblica portuguesa comporta, desde logo, a dicotomia administrao central versus administrao local, caracterizando-se aquela pelo facto dos seus rgos e servios exercerem competncias exclusivas em todo o espao nacional, ao passo que a actuao desta (e.g., municpios) se encontra limitada rea territorial que representa (e.g., concelho). Ora, ao nvel daquela Administrao Central, e recorrendo aos ensinamentos de Franco (1993), podemos identificar a seguinte tipologia do controlo, em funo de quem o exerce (cfr. Figura 4, p. 107).
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FIGURA 4

Tipologia do controlo pblico em Portugal

j um lugar-comum afirmar-se que o controlo na Administrao Pblica portuguesa em especial, o poltico, jurisdicional e administrativo ainda est demasiado centrado nas questes formais (de cariz oramental e financeiro) das actividades, negligenciando aspectos hoje tidos como importantes no domnio da auditoria pblica, como sejam os relacionados com o desempenho no-financeiro dos entes pblicos (e.g., nvel de satisfao do cidado-utente). Com efeito, o paradigma do sistema de controlo ainda [est] muito arreigado aos aspectos decorrentes da execuo oramental, especialmente quanto verificao das normas aplicveis (Frade, 2003, p. 204), alis, esse foco tem expresso, desde logo, na Lei do Enquadramento Oramental11, que prescreve no n. 1, do art. 55., o seguinte: A execuo do Oramento do Estado fica sujeita ao controlo (...) o qual tem por objecto a verificao da legalidade e da regularidade financeira das receitas e despesas pblicas, bem como a apreciao da boa gesto dos dinheiros pblicos e outros activos pblicos (...). Ora, interessar como bem destaca Frade (2003) que as (...) normas de boa gesto dos dinheiros e outros activos pblicos [assentem] em doutrina financeira consistente, para se poder ajuizar com rigor sobre [a] gesto (...)(p. 204) dos entes pblicos auditados.
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Por seu turno, Lopes (2001) sustenta que a nova Lei de Enquadramento Oramental (...) [abriu] novos horizontes para a auditoria estatal, uma vez que as suas disposies vm impor a necessidade de (...) ser efectivamente implementado um novo sistema articulado e integrado de auditorias de desempenho, externas e internas, em complemento das j existentes (...)(p. 7). A este propsito, Cadilhe (2005) alerta para o facto de o Relatrio da Estrutura de Coordenao da Reforma da Despesa Pblica (ECORDEP)12, no s reconhecer que no h boa prtica de auditorias de gesto no SPA [Sector Pblico Administrativo] portugus [mas tambm] inclui, como recomendao (...) a [sua] realizao visando melhorar a gesto dos servios (...), optimizar a utilizao de recursos financeiros (...)(p. 56). Mas, embora o controlo pblico portugus seja ainda, de forma preponderante, do tipo jurdico-formal, menosprezando os aspectos relacionados (por exemplo) com a misso e os objectivos das organizaes, Moreno (2002) defende que, no caso do Tribunal de Contas portugus13 e no tocante Auditoria Pblica, estamos em crer ter havido uma acentuada aproximao ao sistema anglo-saxnico, tanto a nvel de textos legislativos [em especial, a Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas14, como da prtica pblica [razo porque] sistematicamente e cada vez com mais clareza, passa a ser exigvel o respeito, na gesto e controlo dos dinheiros pblicos, de princpios tpicos [do dito sistema], como sejam os da economia, da eficincia e da eficcia (...)15 (p. 32). (...) reinvindicao dos autarcas de mais recursos se deve acrescentar a exigncia das populaes de mais resultados pelo que pagam (...).
S e Santos (1999, p. 110)

PERSPECTIVAS PARA A AUDITORIA AOS GOVERNOS MUNICIPAIS

Para alm do controlo de natureza tutelar e do controlo social (exercido, por exemplo, em actos eleitorais16), existem, no ordenamento jurdico portugus, outras formas de fiscalizao das autarquias locais que expressam um controlo realizado por entidades com existncia prevista na CRP, cujos poderes j no representam (...) um controlo do Estado-Administrao, mas do Estado-Colectividade, atravs de rgos independentes (Tavares, 1996, p. 98), nomeadamente Tribunal de Contas, Ministrio Pblico e Provedor da Justia. Porm, ao poder de fiscalizao concomitante e, em especial, sucessiva do Tribunal de Contas que, em regra, se atribui a designao de auditoria pblica exter108

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na, tendo esta ISC, no domnio municipal (tanto da gesto directa como da indirecta), vindo a executar apenas auditorias de legalidade (mormente, auditorias financeiras), no tendo ainda conseguido romper com uma tradio secular de fiscalizao circunscrita aos aspectos da legalidade da aco pblica (neste caso, local). Na verdade, tradicionalmente o controlo realizado no universo municipal tem tido o significado restrito de verificao da conformidade face a uma dada norma constituindo esta o termo de comparao que visa garantir o integral respeito pelos procedimentos (em regra, detalhados) legalmente fixados, os quais regulam as actividades (vide processos formalizados) e fundamentam as decises. Ora, este controlo tradicional tem merecido crticas diversas, entre outras, as que referem a sua eficcia somente quando o ambiente seja estvel e as tarefas sejam rotineiras e previsveis (Roth, 1999), situao diversa do mundo de hoje que to complexo e incerto, com mudanas a sucederem-se a um ritmo vertiginoso, impossibilitando a concepo de regras pormenorizadas e de controlos que contemplem todas as eventualidades. Ademais, como anota Roth (1999), quando se estabelecem regras detalhadas, as pessoas no pensam, limitam-se simplesmente a cumpri-las, ao mesmo tempo que os dirigentes se conformam em faz-las respeitar. Por isso, ainda que seja defensvel que a auditoria de legalidade, em especial a financeira, deva manter-se como modalidade de controlo pblico dos municpios, tanto mais que a contabilidade municipal pode hoje facultar informao relevante para a gesto e o controlo17, o trabalho dos rgos de controlo deve evoluir de molde a responder aos anseios dos vrios stakeholders, sobretudo dos muncipes que, cada vez mais, desejam conhecer o (bom/mau) uso dado ao dinheiro proveniente dos pagamentos obrigatrios que lhes so exigidos, sem que vejam uma contraprestao directa. E, atento o facto de que os indicadores financeiros tendem a dizer o que a organizao fez e no o que ter fazer (Wisniewski e Dickson, 2001), a auditoria pblica deve preocupar-se mais com as lies para o futuro do que com os erros do passado. Assim, o trabalho do auditor pblico dever traduzir-se num exame prospectivo que recorra, desde logo, a indicadores econmicos (proveitos vs. custos), alm daqueles que, por tradio, predominam nos municpios, que so os de cariz oramental e financeiro (recebimentos vs. pagamentos).
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Contudo, tal exame dever ainda ser completado por uma anlise dos aspectos nofinanceiros ou informais (e.g., qualidade dos outputs) da organizao auditada, permitindo uma medio mais abrangente e realista do seu desempenho global (financeiro e de resultados), enfoque este que tem associadas representaes da realidade examinada, quer quantitativas, por isso expressas em nmeros (e.g., /m2 ou nmero de contentores/1000 habitantes), quer qualitativas (e.g., rapidez com que as reclamaes so atendidas). E, no mbito de uma gesto autrquica mais eficiente e comprometida com os resultados, aos municpios exigida uma inequvoca formulao de objectivos (orientadores da sua actuao a curto, mdio e longo prazos) e a correspondente fixao de metas18, a par da existncia de um sistema de informao com qualidade19 questo-chave para a auditoria pblica que no se limite ao oramento20 e contabilidade, e que, de acordo com Silva (2000), responda s seguintes questes: Como foi aplicado o dinheiro pblico?; O que foi obtido com essa aplicao?; E a que custo unitrio?; Os padres de aplicao do dinheiro pblico foram os normais? Apesar de outros mtodos possveis, atravs de indicadores de desempenho (performance indicators) que, como nos diz Bittencourt (s/d), (...) o auditor busca identificar variveis usualmente relacionadas com custo, tempo, qualidade do processo produtivo de bens e servios da entidade auditada (...) [e ainda construir um] raciocnio comparativo segundo padres clssicos de sries temporais (desempenho anterior vs. desempenho corrente) ou de cross-section (desempenho corrente vs. padro de comparao), seja este ltimo um valor planejado, fixado normativamente ou verificado noutra organizao (p. 12). No mesmo sentido se refere Ghisi (2000), a propsito da necessidade da existncia prvia de padres, ao destacar que de nada adianta dispor-se de um conjunto de dados isolados, mostrando os resultados atingidos, se esses dados no so comparados com aqueles apresentados por instituies de natureza semelhante (benchmarking) no mesmo perodo de tempo, com uma srie histrica de dados da mesma instituio e/ou com metas previamente traadas. Se, para Grateron (1999), a adequada utilizao de indicadores supe uma prvia resposta a questes do tipo: O que que vai ser objecto de medio?; Que tipo de informao necessria e como ir ser obtida?; Quais os termos de comparao? Ghisi (2000), por seu turno, apresenta um dado faseamento na seleco de indicadores de desempenho21, o qual pode ser ilustrado da seguinte forma (vide Figura 5, p. 111):
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FIGURA 5

Concepo de indicadores e desempenho

Fonte: elaborado a partir de Ghisi (2000)

guisa de concluso do presente ponto e sendo relativamente consensual que o controlo del subsector pblico local debe concebir-se como auditoria integrada [no bastando] solo con auditorias de regularidad (...) [] necesario avanzar en el desarrollo de la auditora operativa (Notari, 2000, p. 788) apelamos aos ensinamentos de Bittencourt (s/d) para quem: A informao sobre o desempenho (que exactamente o objecto da auditoria operacional), descrevendo a realizao de um objectivo, uma tarefa ou uma funo especfica, tem que tomar em conta os elementos principais do programa, organizao ou rgo que est sendo analisado: os recursos que usa (inputs), o que feito (processos), o que produzido ( outputs) e quais impactos so atingidos (efeitos). A informao sobre o desempenho vir a relatar a condio (observada ou esperada) dessas dimenses e especialmente o relacionamento entre elas (p. 14).
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What performance audit exactly is, remains difficult to ascertain.

Johnsen et al. (2001, p. 585)

CONCLUSES

Intervindo o sector pblico num ambiente de crescente complexidade e instabilidade, a gesto pblica no pode ser obstaculizada por uma patologia formal-legalista (Karlsson, 2000), sendo amide difcil para os gestores em termos de uma actuao relacionada com os atributos da economia, eficincia, eficcia, qualidade e equidade seguir cegamente os procedimentos regulamentados (Pereira, 1997). Neste contexto, os governos de muitos pases da OCDE passaram a preocupar-se com uma gesto orientada para o cidado-cliente, a eficincia na afectao dos recursos pblicos, a eficcia na concretizao dos objectivos e metas, para alm da legalidade. Por isso, o sector pblico comeou a actuar de molde a serem atingidas as metas fixadas, muitas delas representadas por indicadores, os quais, alm de serem um instrumento de medio do desempenho da actuao pblica, consubstanciam ainda quer referncias para aces futuras (dando uma maior consistncia funo de planeamento) quer mtodos a utilizar no domnio do controlo pblico. Em muitos dos aludidos pases da OCDE, em consequncia do movimento reformista em curso naquele sector, traduzido numa maior autonomia e responsabilizao dos gestores, a funo controlo deixou de se limitar verificao da conformidade legal e da regularidade financeira, passando tambm a incidir sobre a performance da gesto, pois, Cada vez se percibe ms la necesidad de que la informacin contable y presupuestaria debe complementarse con otra distinta, de carcter no financiero, que permita una evaluacin ms realista de la actividad y los logros de la administracin, esto es, sobre la asignacin y utilizacin eficiente de los recursos pblicos (Donadeu, 2000, p. 48). Assim, revelando-se o controlo pblico tradicional insuficiente para fazer face necessidade de conteno de gastos e de optimizao de fundos, muitas ISC incorporaram nos porteflios dos seus trabalhos as auditorias de desempenho, introduzidas no h muito tempo na agenda da pesquisa terica (Bittencourt, s/d, p. 4), relativamente s quais no existe uniformidade da prtica observada nos vrios pases que a adoptaram (Freitas, 2001). Porm, como destaca Hernndez (2001), no se deve encarar as diferentes acepes do controlo pblico como compartimentos estanques y totalmente independientes unas de
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otras, pues el objeto y la finalidad perseguida por las mismas se entrecruza (p. 17), assero tambm presente em Barzelay (1999) ao afirmar que as auditorias financeiras podem ser consideradas uma modalidade de auditoria de desempenho, em que a economia (vide foco nos inputs) seja o principal critrio de medio da performance da organizao. Assim, a auditoria pblica, tal como defende (Catelli e Santos, 2001), exige cada vez mais uma medio dos resultados face ao proposto e aos custos despendidos, inclusive com vista a uma legitimao de mandatos polticos por via eleitoral, alis, a este nvel, comungamos da opinio perfilhada por Carvalho (2001) no sentido de que: (...) as vicissitudes dos actos eleitorais, a par do enviesamento da informao a que os eleitores tm acesso, aconselha ou exige mesmo (...), a existncia de entidades de fiscalizao e controlo que actuem com plena iseno e grande autonomia relativamente aos governos institudos (p. 125). Por seu turno, Kelly (2003) afirma que as auditorias aos governos locais by central government signal that they believe that political accountability through regular elections is inadequate and necessitates additional forms of answerability to protect the interests of all local electors and stakeholders (p. 462). Idntico entendimento encontramos em Prez (1999) quando afirma que hay quien inmediatamente (...) responder, no sin cierto papanatismo, que cada cuatro aos, el tamiz de las urnas supone un examen para los gestores pblicos. Djenme que les diga que, sin dudar del sistema democrtico electoral, la experiencia nos demuestra que se pueden ganar elecciones sin haber rendido cuentas financieras y de gestin fiables y honestas (p. 10). Ora, no mundo local portugus, antev-se uma crescente interveno dos municpios22 nas reas reservadas ao sector pblico, na sequncia de uma descentralizao territorial encetada pelo governo central, com vista a uma maior eficincia e eficcia da aco pblica, a uma melhor adequao do nvel de proviso pblica face s expectativas dos muncipes, apesar das desvantagens que da possam decorrer, designadamente com a perda de economias de escala. De facto, para alm das atribuies legalmente fixadas, com a aprovao anual do Oramento de Estado, novas atribuies (e.g., no domnio da educao, sade e aco social) se perspectivam que sejam transferidas para o subsector autrquico (em especial, os municpios), atravs da cooperao, contratualizao e delegao de competncias. Trata-se de um movimento idntico ao que acontece escala internacional onde, em regra, se observa o ressurgimento dos governos locais que tm vindo a assumir um
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nmero crescente de funes, a adoptar novos modelos de gesto, e, em muitos casos, a constiturem-se como pioneiros da reforma do Estado (Iturburu, s/d). Embora salvaguardada a autonomia do poder local, sobre os municpios impende, desde logo, um controlo governamental (controlo interno) que assume a natureza de tutela da legalidade, a par de um controlo assegurado pelo Tribunal de Contas (controlo externo), rgo que detm poderes de jurisdio e de controlo financeiro, podendo, neste ltimo caso, assumir a forma de um exame de value for money. No entanto, da anlise aos relatrios daquele rgo de soberania, publicitados on line (at 31 de Dezembro de 2003), conclumos que, atentos os seus objectivos e concluses, aqueles outputs devem classificar-se como sendo auditorias financeiras tout court. Ora, para que os rgos de controlo pblico sejam verdadeiros protagonistas da mudana no modus operandi dos governos locais contribuindo para uma Administrao mais prxima dos cidados, detentora de uma organizao mais flexvel e de um modelo de gesto assente em critrios de eficincia e eficcia devero orientar os seus exames para a optimizao dos recursos e os aspectos informais ou do desempenho no-financeiro daqueles entes pblicos. Noutros termos, dir-se- que a aco dos auditores pblicos profissionais cuja actividade, por tradio, tem tido um foco contabilstico dever privilegiar um foco centrado em indicadores que exprimam resultados ( outputs) e impactos (outcomes), tolerando, ao mesmo tempo, as irregularidades nos limites do risco aceitvel de uma anlise de custo-benefcio. Mas, no sendo esta nova abordagem do controlo pblico fcil de operacionalizar, devido, entre outras razes, ausncia de sistemas de informao fiveis e acessveis para a medio dos resultados, Julve (1999) advoga que se deve avanar para as auditorias de desempenho a partir da informao disponvel, muito embora o seu alcance seja naturalmente mais limitado, bem como de mais difcil realizao. Alis, as dificuldades em operacionalizar as auditorias de desempenho esto muito bem sintetizadas em comentrios de Bittencourt (s/d), destacando este reputado especialista os seguintes aspectos: o exame do auditor, que trabalha com o desempenho de organizaes, exige que este formule, equacione e resolva da melhor forma uma variedade de problemas condicionados por regras, as quais no so precisas nem iguais para todos os intervenientes (inclusive o prprio auditor, que tambm actor no processo social de interaco com o auditado);
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a actuao do ente auditado contnua, por isso, os diagnsticos e prescries do auditor, para a soluo dos problemas, desencadeiam outros problemas conexos, a que acresce a circunstncia da eficcia das solues encontradas ser relativa aos novos problemas que entretanto emergem; por fim, nem todas as variveis dos problemas so um dado que se conhea partida, alm de nelas se combinarem inseparavelmente quantidade e qualidade. Perante o cenrio ora descrito, h pois que seguir o lema de Richardson (2001), no sentido de que o auditor dever aprender fazendo.
NOTAS 1. A saber: Lei n. 159/99, de 14 de Agosto (estabelece o quadro de transferncia de atribuies e competncias para as autarquias locais) e Lei n. 169/99, de 18 de Agosto (fixa o quadro de competncias e o regime jurdico dos rgos autrquicos). 2. Iturburu (s/d) defende que o princpio da subsidiariedade se converteu num verdadeiro leit motiv de toda a reflexo sobre o mbito de interveno dos governos locais, tendo sido adoptado no seio da Unio Europeia de molde a permitir que as decises sejam tomadas pelo nvel mais prximo possvel do cidado, potenciando, deste modo, a transparncia e eficcia da aco dos poderes pblicos. 3. H quem se interrogue se no estaremos a assistir a processos descentralizadores para os governos locais, e mesmo transferncias para o sector privado, sem que se perceba muito bem a razo para o Estado ceder de forma to voluntria os seus poderes (Antunes, 2003, p. 377). 4. De acordo com a traduo portuguesa do glossrio elaborado, no seio da OCDE, por um grupo de trabalho em matria de avaliao e gesto centradas nos resultados, a auditoria uma actividade de controlo em matria de qualidade, realizada de forma objectiva e independente e destinada a melhorar as operaes de uma organizao e a aumentar o seu valor (http://www.icp.mne.gov.pt). 5. Ainda conhecida por auditoria de gesto, auditoria operacional e auditoria de resultados. 6. Na acepo de sector pblico administrativo. 7. Entre outros, entrevistas, questionrios e observao participante. 8. Tais como: indicadores de desempenho, mapa de produtos, mapa de processos, anlise de fluxos, etc. 9. A saber: National Audit Office (Reino Unido), General Accounting Office (EUA), Bureau du Verificateur Gnral (Canad), Australian Audit Office (Austrlia) e New Zealand Audit Office (Nova Zelndia). 10. Porm, tal dicotomia de modelos (i.e., continental versus anglo-saxnico) encontra-se hoje esbatida (Martins, 2001). 11. A saber: Lei n. 91/2001, de 20 de Agosto, republicada, aps a 3. alterao, no Dirio da Repblica, I SrieA, n. 199, de 24 de Agosto de 2004, pp. 5633-5655. 12. Vide: Ministrio das Finanas, Lisboa, 2001. 13. Esta ISC detm, alm de poderes jurisdicionais (vide anlise da legalidade da despesa e julgamento das contas), poderes de fiscalizao, a qual pode ser prvia, concomitante e sucessiva. 14. A saber: Lei n. 98/97, de 26 de Agosto, ultimamente alterada pela Lei n. 48/2006, de 29 de Agosto. 15. Da anlise aos relatrios do Tribunal de Contas, disponveis online at 31 de Dezembro de 2003, conclumos no sentido de que algumas das aces de controlo realizadas por esta ISC (e.g., auditoria ao Projecto EXPO98 e auditoria gesto da RTP, S.A.) podero qualificar-se j como sendo auditorias de desempenho, atentos os seus objectivos e a metodologia adoptada. 16. Para o Conseil de lEurope (1999), Lexercice du droit de vote des lections locales est, dans le cadre dun systme de dmocratie reprsentative, le premier instrument de contrle politique (...) (p. 54). 17. O Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais, que entrou em vigor em 2002, teve em vista ultrapassar as limitaes da anterior contabilidade das autarquias locais, a qual se traduzia por ser um regime de caixa, cujo objectivo era, no s o de prevenir que as despesas no excedessem as receitas, como tambm o de garantir que

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as operaes se realizassem em obedincia lei, facultando, no entanto, informao insuficiente, desde logo, aos gestores autrquicos; e, com esse regime de caixa, somente haveria a possibilidade de os municpios disporem de indicadores de natureza oramental e financeira. 18. A INTOSAI, no mbito das suas normas de auditoria, sugere que as ISC recomendem aos entes auditados que estabeleam objectivos claramente explicitados (i.e., que no sejam genricos nem ambguos) aos quais se associem metas que, por definio, quantifiquem o nvel de desempenho desejado. Exemplificando, tem-se: Objectivo aumentar a superfcie reparada da rede viria municipal. Meta aumentar em 25% a superfcie reparada da rede viria municipal face meta traada no ano anterior. 19. Grosso modo, em termos de relevncia para a auditoria de desempenho, pode citar-se informao do seguinte tipo: contabilstica, (custos), operacional (quantidade dos outputs, tempo, clientes, etc.) e de resultados (iniciais, intermdios e finais). 20. A informao que tradicionalmente existe nos municpios resulta da execuo anual de um oramento que constitui a referncia para a actuao financeira e, ao mesmo tempo, representa o maior elemento de controlo da sua actividade. 21. A prtica aconselha que se deve optar por um nmero razovel (i.e., no excessivo) de indicadores de molde a evitar-se a paralisao do ente auditado. 22. Exceptuando-se as Regies Autnomas da Madeira e dos Aores, frustrada a instituio das regies administrativas com o referendo realizado no dia 8 de Novembro de 1988, bem como a fraca capacidade de interveno das freguesias (atentas as suas rea geogrfica e atribuies), temos, ento, como autarquia local preponderante, o municpio.

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