Cuadernos de Administracin

Pontificia Universidad Javeriana

cuadernos.administracin@javeriana.edu.co
ISSN (Versin impresa): 0120-3592
COLOMBIA




2007
Egon Elier Montecinos Montecinos
LMITES DEL ENFOQUE DE LAS POLTICAS PBLICAS PARA DEFINIR UN
PROBLEMA PBLICO
Cuadernos de Administracin, enero-junio, ao/vol. 20, nmero 033
Pontificia Universidad Javeriana
Bogta, Colombia
pp. 323-335




Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina y el Caribe, Espaa y Portugal
Universidad Autnoma del Estado de Mxico
http://redalyc.uaemex.mx

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Cuad. Adm. Bogot (Colombia), 20 (33): 323-335, enero-junio de 2007
LMITES DEL ENFOQUE DE LAS POLTICAS PBLICAS PARA DEFINIR UN PROBLEMA PBLICO
LMITES DEL ENFOQUE DE LAS
POLTICAS PBLICAS PARA DEFINIR UN
PROBLEMA PBLICO
*
Egon Elier Montecinos Montecinos
**
*
El presente documento es un artculo de revisin, resultado de uno de los trabajos de investigacin que termin
en marzo de 2005. El artculo se recibi el 01-05-2006 y se aprob el 13-02-2007.
**
Doctor en Investigacin en Ciencias Sociales con Especializacin en Ciencia Poltica, Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales, 2006; magster en Ciencias Sociales con Mencin en Desarrollo Regional, Universidad de
los Lagos, Chile, 2003; asistente social, licenciado en Trabajo Social, Universidad de La Frontera, Chile, 1998.
Profesor investigador, Centro de Estudios Regionales de la Universidad de los Lagos, Chile. Pertenece al grupo
de investigacin Gestin para el Desarrollo. Correo electrnico: emontecinos@ulagos.cl
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EGON ELIER MONTECINOS MONTECINOS
Lmites del enfoque de las polticas pbli-
cas para definir un problema pblico
RESUMEN
En el artculo se revisa la literatura sobre la
definicin de un problema pblico. El obje-
tivo es identificar los lmites del enfoque de
las polticas pblicas, en particular la defini-
cin del problema pblico, cuando se en-
frenta a realidades como las de Amrica
Latina. El principal resultado de esta reflexin
terica es que los lmites que presenta el
enfoque tradicional de las polticas pblicas
para definir un problema pblico se relacio-
na con su excesivo carcter tecnorracional
y endgeno o elitista. As, se pierde de vista
la importancia de la deliberacin poltica y
pblica que se puede realizar de los llama-
dos problemas pblicos en un espacio
mayor y pluralista. De aqu se deduce que
los actores sociopolticos y representantes
polticos, muchas veces, se enfrentan a un
poder mayor tecnopoltico, que absorbe
el real sentido poltico y ciudadano de la
definicin de los problemas pblicos. La
metodologa utilizada fue revisin documen-
tal de bibliografa especializada.
Palabras clave: poltica pblica, problema
pblico, agenda pblica, agenda de gobier-
no, proceso de poltica pblica.
Limits of the Approach of Public Policy
in Defining a public problem
ABSTRACT
This article reviews literature on the defini-
tion of a public problem. The objective is to
identify the limits of the approach of public
policy, in particular the definition of public
problem when facing realities such as those
of Latin America. The principal results of
that theoretical reflection is that the limits
encountered by the traditional approach of
public policy to a public problem are related
to its excessively technical and rational char-
acter, and its endogenous or elitist nature.
Hence, we lose sight of the importance of
political and public deliberation which could
be conducted by discussing so-called pub-
lic problems in a wider, pluralist forum.
Hence, we deduce that social and political
actors and political representatives often
come up against a stronger technical-po-
litical power, which absorbs the real politi-
cal and civic sense of the definition of public
problems. The method used was to review
specialized material.
Key words: Public policy, public problem,
public agenda, government agenda, public
policy process
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LMITES DEL ENFOQUE DE LAS POLTICAS PBLICAS PARA DEFINIR UN PROBLEMA PBLICO
Introduccin
Tradicionalmente, el estudio sobre las eta-
pas del proceso de la poltica pblica ha con-
centrado su atencin en una de ellas. En su
momento fue la etapa de la decisin, la cual
desde el trabajo de Wildavsky Implemen-
tation (1979), fue desplazada por sta, hasta
llegar a los trabajos de Bardach (1993),
Peters (1995) y Aguilar (1993), quienes re-
tomaron la importancia de la definicin del
problema pblico. Este ensayo se centra en
la etapa de la definicin de un problema p-
blico y responde a las preguntas qu es y en
qu consiste un problema pblico desde el
enfoque terico de las polticas pblicas,
haciendo especial alusin al tratamiento te-
rico que se ha hecho de ello en la ciencia
poltica.
Los propsitos de esta revisin de la literatu-
ra son definir y caracterizar el problema p-
blico, as como identificar los lmites que
presenta el enfoque de las polticas pblicas,
en especial la definicin del problema cuan-
do se enfrenta a realidades como las de Am-
rica Latina. Para responder a este objetivo, el
ensayo se estructura en tres apartados.
En el primero se contextualiza el enfoque
de las polticas pblicas dentro de la discu-
sin ms amplia que se da en la disciplina
de la ciencia poltica. En el segundo apar-
tado se examina el concepto de problema
pblico y se aborda la importancia de su
adecuada definicin. En el ltimo apartado
se plantean algunos lmites del enfoque de
las polticas pblicas y de la definicin del
problema pblico. Finalmente, se cierra con
algunas conclusiones derivadas del objeti-
vo del ensayo.
1. Contextualizacin del enfoque de
las polticas pblicas en la ciencia
poltica
El enfoque de las polticas pblicas nace tan-
to como un enfoque que se sustenta en la
interaccin de diversos campos disciplina-
rios por ejemplo, la economa, la adminis-
tracin pblica, la ciencia poltica y la teora
de sistemas (De Len, 1988) como a par-
tir de la crisis de la administracin pblica y
de su incapacidad de enfrentar los proble-
mas pblicos y gubernamentales en la se-
gunda mitad del siglo pasado (Arellano, 1996;
Nelson, 2001). Ciertamente, es un origen
difuso en lo terico, y desafortunado en lo
emprico; no obstante, su difusin y creci-
miento acadmico han permitido que hoy
se reconozca en ste un enfoque con cierta
autonoma investigativa y consistencia te-
rica, en cuanto a la generacin de conoci-
miento cientfico.
Aun cuando en su origen se reconoce este
hbrido terico que para algunos autores
como Arellano (1996) puede transformarse
en una oportunidad al abrir una postura ana-
ltica fructfera, en este ensayo se recono-
ce al enfoque de las polticas pblicas como
un subcampo disciplinar dentro de la cien-
cia poltica,
1
y desde este panptico se revi-
sa la literatura. As es como dentro de la
ciencia poltica, el estudio de las polticas
1
Esta opcin contextualizadora del enfoque de las
polticas pblicas tiene su explicacin en la for-
macin disciplinar de quien suscribe. Adems, en
el ltimo manual de ciencia poltica (1996 y ver-
sin espaol 2001), se reconoce el enfoque de las
polticas pblicas como un subcampo disciplinario
dentro de la disciplina.
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pblicas se puede distinguir basado en cua-
tro imperativos intelectuales (Nelson,
2001), que han orientado las principales in-
vestigaciones en el campo.
Desde Lasswell (Lasswell y Lerner, 1951)
hasta la fecha estos cuatro imperativos han
sido: (a) un inters por el modelo completo
de los sistemas polticos y sus procesos;
(b) una creencia sobre la importancia de
las consecuencias de las acciones guber-
namentales; (c) una lucha por conseguir co-
nocimiento til a la vez que terica y
empricamente sensato, y (d) una convic-
cin de que la democracia importa. Estos
cuatro imperativos o supuestos orientado-
res, a la vez que se pueden identificar como
contradictorios y ambiguos, han sido los
principales gestores de conflictos y avan-
ces dentro del enfoque de la poltica pblica
en la administracin pblica y en la ciencia
poltica (Nelson, 2001; Arellano, 1996).
Por su parte, el inters por el proceso de la
poltica pblica, en especial por la defini-
cin del problema pblico, se puede encon-
trar en el primer imperativo, relacionado con
el inters por el modelo completo de los sis-
temas polticos y sus procesos. ste, a su
vez, viene expresado por medio de dos cuer-
pos de investigacin: el primero se asocia
con las tipologas de los problemas pbli-
cos, y el segundo, con las funciones guber-
namentales que desempean los gobiernos
en la prctica poltica.
Es en este segundo cuerpo de investigacin
donde se pueden ver reflejados los primeros
trabajos orientados a entender el ciclo de las
polticas pblicas, como un proceso com-
pleto y de carcter ms dinmico, en el cual
se encuentra como uno de sus primeros pa-
sos la definicin de un problema pblico
(Ranney, 1968; Sharkansky, 1970, y May y
Wildavsky, 1978, citados en Nelson, 2001).
2. El proceso de la poltica pblica y
la definicin del problema pblico
Una de las lneas de desarrollo ms impor-
tantes en la historia de las polticas pblicas
es la preocupacin original por conocer
el mundo y cambiarlo. En esta escuela se
inspiraron Dewey, Merrian, Lasswel,
Simon, Lindblom y Wildavsky.
Merrian (1921 y 1925) gener una agenda
de investigacin que logr situar el compor-
tamiento humano en el plano individual como
un elemento importante para el buen fun-
cionamiento de una democracia. Laswell,
alumno de Merrian, en su libro The Policy
Sciences [Ciencias de las polticas], editado
junto a Daniel Lerner (1951), logr plasmar
la preocupacin de su maestro, ya que, al
creer en la importancia democrtica de los
aspectos discursivos de la vida pblica y que
las buenas decisiones se cultivaban mejor a
travs de la discusin y la experiencia, lo-
gr llevar a la prctica gran parte de sus
ideas, para alcanzar mayor calidad en la for-
ma de gobierno, mejorando la calidad de la
informacin que se le proporcionaba a ste
(De Len, 1997). De esta forma, y a partir
de esa fecha, se ha dedicado una gran im-
portancia y atencin al estudio del proceso
de las polticas pblicas.
El proceso de la poltica pblica ofrece diver-
sas definiciones y acercamientos, por ejem-
plo, Guy Peters define el proceso como la suma
de las actividades de los gobiernos, ya sea por
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medio de una aceptacin directa, o por medio
de agentes en la medida en que tengan una
influencia sobre la vida de los ciudadanos
(Peters 1986, citado en Nelson, 2001).
Otras definiciones ms predominantes den-
tro del enfoque caracterizan al proceso de
las polticas como un conjunto de activida-
des destinadas a la solucin de problemas.
Por ejemplo, John Dewey (1910 y 1978,
citado en Nelson, 2001) dividi la toma de
decisiones pblicas en cinco pasos, que van
desde un cierto sentido de perplejidad o
asombro, pasando por la definicin del pro-
blema, hasta llegar a la experimentacin
con la opcin seleccionada. Por su parte,
Lasswell describi el proceso como uno
de decisin creativa, compuesto por las
fases de recomendacin, prescripcin, in-
vocacin, aplicacin y finalizacin (Las-
swell y Lerner, 1971).
Otros autores inspirados en la teora de sis-
temas, como Brewer y De Len (1983),
conforman el proceso de la poltica pblica
en sistemas y niveles, y lo articulan en seis
etapas: iniciacin, estimacin, seleccin,
implementacin, evaluacin y terminacin.
Por otra parte, Anderson (1990) define el
proceso de elaboracin de polticas como
una pauta secuencial de actividad en la cual
un nmero de categoras puede ser distin-
guido analticamente, aunque no necesaria-
mente de manera temporal y secuencial. Esto
incluye identificacin del problema y orde-
nacin de la agenda, formulacin de una
poltica, adopcin de una poltica, implemen-
tacin de ella y evaluacin.
Todas estas definiciones comparten un im-
portante aspecto de carcter epistemolgi-
co: recalcan una visin holstica del proce-
so de elaboracin de las polticas pblicas,
una creencia que el todo es mayor que las
partes y que los individuos, las institucio-
nes, las interacciones y las ideologas im-
portan, incluso aunque exista un desacuerdo
notable entre la importancia o el predominio
de cada una de ellas (Nelson, 2001).
Como vimos, en el proceso de la poltica
pblica se pueden identificar diversas eta-
pas; no obstante, esta separacin analtica
no debe confundirse con una separacin
real, y coincide en que una de las etapas
ms importantes es determinar el proble-
ma o una situacin problemtica, para lo
cual se elige y realiza determinado curso de
accin (Aguilar, 1993).
Cundo o dnde se comienza a definir un
problema pblico? El enfoque de las polti-
cas pblicas recurre al concepto de forma-
cin de la agenda pblica para ubicar poltica
y analticamente el surgimiento de los pro-
blemas pblicos. Desde este anlisis se afir-
ma que los problemas pblicos no existen
por s mismos y que su objetividad es ms
supuesta que real, ya que no todos los pro-
blemas se pueden convertir en problemas
pblicos y no todos los problemas pblicos
alcanzan una definicin precisa que se tra-
duzca o que pueda culminar en decisiones
pblicas acertadas.
Esto ltimo lo refuerza negativamente Br-
bara Nelson (1993), al sealar que, a pesar
de la importancia que reviste la formacin de
la agenda pblica y la agenda de gobierno
en la definicin del problema, el enfoque de
la poltica pblica ha cado en una patolo-
ga que se ha dirigido a saber ms cmo se
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resuelven los problemas y no tanto qu pro-
blemas llegan a ser objeto de intervencin
gubernamental, es decir, se observa un cierto
predominio de la receta por sobre la en-
fermedad que se quiere resolver.
De ah que resulte fundamental, a efectos
de distinguir cundo un problema es pbli-
co, la diferenciacin entre la agenda pblica
y la agenda gubernamental o de gobierno.
Cobb y Elder (1972) hacen esta distincin y
sealan que la agenda pblica o sistmica
est integrada por todas las cuestiones que
los miembros de una comunidad poltica
perciben comnmente como merecedoras
de la atencin pblica y como asuntos que
caen dentro de la jurisdiccin legtima de la
autoridad gubernamental existente. Por su
parte, Luis F. Aguilar define la agenda gu-
bernamental o institucional como el con-
junto de asuntos explcitamente aceptados
para consideracin seria y activa por parte
de los encargados de tomar las decisiones
(1993, s. p.).
La agenda pblica, a diferencia de la agenda
gubernamental, se inclina a ser ms general
y abstracta; los asuntos presentan una for-
mulacin genrica y an se encuentran en
su fase de formacin de una problemtica
que afecta a un grupo considerable de per-
sonas. Por su parte, la agenda gubernamen-
tal tiende a ser ms acotada, especfica y
concreta. No obstante, aqu interesa desta-
car que una vez el gobierno decide interve-
nir en un asunto o problema, debe traducirlo
en un problema tratable, previendo una so-
lucin factible.
La inclusin de un problema en la agenda
gubernamental es una condicin necesaria,
pero no suficiente, para que el problema d
lugar a una poltica pblica que intente darle
solucin. Otra condicin es que como ya
se mencion, a la luz de la crtica de Br-
bara Nelson, exista una definicin precisa
del problema pblico, sin esto, no se puede
hablar estrictamente de poltica pblica. Esto
exige pasar de una situacin problemtica a
la definicin del problema.
Entonces, cundo se define un problema
como pblico? Primero, se pasa a la defini-
cin de un problema pblico una vez que ste
se ha instalado en la agenda de gobierno y ha
sido calificado de pblico, sin perjuicio de
que ya en la propia definicin de la agenda
pblica el problema se haya comenzado a
configurar y definir como tratable para un
gobierno. De esta manera, se entiende por
definicin de problema pblico al:
proceso mediante el cual una cuestin,
oportunidad o tendencia, ya aprobada y co-
locada en la agenda de la poltica pblica, es
estudiada, explorada, organizada y posible-
mente cuantificada por los interesados, quie-
nes no raramente actan en el marco de una
definicin de autoridad, aceptable provisio-
nalmente en trminos de sus probables cau-
sas, componentes y consecuencias. (Aguilar,
1993, s. p.)
Cules son los principales inconvenientes
para definir un problema pblico? Los pro-
blemas pblicos, por su naturaleza, no son
sencillos de resolver, ya sea por la escasez
de recursos que implica para el gobierno, por
la multicausalidad que el problema conlleva o
por lo polmico que puede resultar para la
opinin pblica. Por eso la definicin del pro-
blema presenta un doble desafo. Por un lado,
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LMITES DEL ENFOQUE DE LAS POLTICAS PBLICAS PARA DEFINIR UN PROBLEMA PBLICO
construir y estructurar una definicin acep-
table, que supere los escollos de la polmica
y pueda alcanzar un consenso; para esto debe
ser capaz de convocar a mltiples actores y
tener un carcter exgeno (Cabrero, 2000)
y, a sugerencia de Peters (1995), partici-
pativo.
2
Por otro lado, debera conducir a
una definicin operativa que tenga como con-
secuencia una intervencin pblica viable con
los instrumentos y recursos a disposicin del
gobierno (Aguilar, 1993).
No obstante, si un problema se encuentra
mal definido, mal planteado y mal estructu-
rado, las soluciones que se adopten o los
caminos por los cuales se opte van a impul-
sar medidas correctivas que resultarn peor
que la enfermedad; sern soluciones en
busca de problemas (Kissinger, 1979, ci-
tado en Nelson, 2001). Por ello los proble-
mas pblicos deben ser definidos, planteados
y estructurados de manera que sean social
y gubernamentalmente abordables, de acuer-
do con los recursos intelectuales, legales,
fiscales, polticos y administrativos dispo-
nibles (Aguilar, 1993).
En el contexto de encontrar mejores solucio-
nes polticas para los problemas pblicos, a
travs del anlisis tcnico, Herbert Simon
(citado en Aguilar, 1993) descubri que
cuando los individuos toman decisiones,
desarrollan mtodos de bsqueda limitada de
informacin; por lo tanto, las decisiones que
toman estn basadas en una racionalidad li-
mitada. En concreto, le preocupaba superar
los lmites de la capacidad humana para de-
cidir adecuadamente la intervencin pblica
en un problema determinado. Esta cuestin
seala que la manera tcnica como se ha de-
finido el problema, la informacin con la que
se cont para ello, el tipo y nmero de pre-
guntas que implic, lo constituyen en soluble
o irresoluble o, podramos agregar, en gene-
rador de buenas soluciones o de nuevos pro-
blemas.
Simon (citado en Aguilar, 1993) fue uno de
los primeros en destacar la importancia que
tiene para la poltica pblica la estructura
tcnica de los problemas, y distingui entre
problemas bien y mal estructurados. Los
bien estructurados se distinguen por tener
caractersticas precisas, bien formuladas y
que cuentan con criterios precisos y un pro-
ceso mecnico para comprobar la solucin,
es decir, un problema bien estructurado tie-
ne la caracterstica de contar con un solu-
cionador general del problema.
Definir una situacin como problema de
poltica pblica tambin supone la formula-
cin de su hipottica solucin. Un problema
puede no dejar de ser ms que una situacin
lamentable si a su definicin no se le aporta
una solucin factible de acuerdo con los
recursos disponibles, los valores sociales
predominantes y las posibilidades tcnicas.
Al respecto, Eugene Bardarch (1993) sea-
la algunos problemas que se presentan en la
definicin de los problemas pblicos, entre
los que menciona la suboptimizacin, es
decir, fijarse en el problema menor y per-
2
Este carcter participativo o democrtico del pro-
ceso de la poltica pblica forma parte de la pro-
puesta de Guy Peters para una elaboracin del
proceso de la poltica que denomina de abajo ha-
cia arriba. Esta propuesta privilegia ms los as-
pectos democrticos-participativos, que los
aspectos tecnorracionales del proceso.
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EGON ELIER MONTECINOS MONTECINOS
der de vista el problema mayor, comn-
mente porque un problema est relacionado
con otros problemas ms amplios y quizs
ms importantes. No obstante, la recomen-
dacin es que es de gran ayuda tener un
conocimiento terico del tema y un buen
monto de experiencia, aunque no demasia-
da (Bardach, 1993, s. p.).
Otro problema recurrente es evitar que el
analista se crea dueo de los problemas con
los que trata. Aqu el camino es evaluar el
mbito, el carcter y la intensidad de los
sentimientos ciudadanos acerca de situacio-
nes consideradas problemticas. Una terce-
ra dificultad es lo que Bardach llama
desempacar, una buena definicin del pro-
blema del paquete de cuestiones retrica-
mente definidas, y evaluar crticamente los
componentes factuales o causales que con-
llevan ciertas definiciones del problema.
Bardach recomienda que la definicin del
problema debe ser tan sobria e imparcial
como sea posible (1993, s. p.), es decir,
depurar o limpiar lo ms que se puedan las
explicaciones o prescripciones que estn de
sobra en la definicin del problema. Esta si-
tuacin cobra relevancia a partir de lo ex-
puesto por Majone (1997 y 2001), pues
implica que en algn momento posterior
habr que dar razones y argumentos de por
qu se defini de cierta manera un proble-
ma y por qu se opt por un curso de ac-
cin especfico para su solucin.
Por correcta que sea la definicin, sta no
puede quedar en las mentes de los analistas
o en algn cajn de la oficina, hay que tratar
de persuadir y convencer a los actores que
tienen distintas visiones del problema de que
el curso elegido fue el mejor o el ms viable
en funcin de los recursos disponibles. En
definitiva, y desde una perspectiva racional-
conservadora, existe la necesidad de
deslegitimar ciertas definiciones que, aun-
que basadas en sentimientos ciudadanos
genuinos, van en contra de concepciones
ms razonadas del inters pblico.
De esta forma, el desafo del enfoque de la
poltica pblica con relacin a la definicin
y formulacin de los problemas pblicos se
puede sintetizar de la siguiente forma: el an-
lisis debe encontrar un problema sobre el
que se pueda y se deba hacer algo (es decir,
sobre un problema racional), de tal manera
que pueda ser resuelto, de acuerdo con los
recursos y capacidades disponibles en un
momento determinado.
Definir un problema pblico es encontrar o
crear el balance operativo entre los hechos
indeseados que se van a remover, los objeti-
vos y los medios que posibilitan hacerlo, es
decir, los recursos disponibles para su ope-
racin (Aguilar, 1993). Crear problemas sig-
nifica propiamente crear soluciones,
concebibles que propicien que los ciudada-
nos aprendan qu deberan querer, de con-
formidad con lo que cuentan para poder
realizarlo (Aguilar, 2000).
3. Limitaciones del enfoque del
proceso de la poltica pblica y su
implicancia en la definicin de un
problema pblico
Luis Aguilar (1992) seala que las ciencias
de las polticas tienen un compromiso
valorativo fundamental con la idea liberal de
la poltica y de la democracia. Incluso, la
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LMITES DEL ENFOQUE DE LAS POLTICAS PBLICAS PARA DEFINIR UN PROBLEMA PBLICO
intencin original de Harold Lasswell fue la
de consolidar una disciplina al servicio del
gobierno y de la democracia de su pas; eso
s, una democracia con ciertas caractersti-
cas y situada territorialmente.
Desde esta perspectiva, parece ser que el
enfoque de las polticas pblicas tiene su
inspiracin en una forma particular de so-
ciedad, y de sta en relacin con el Estado,
con democracias consolidadas y que gozan
de relativa estabilidad. A partir de estas ideas
el enfoque de las polticas pblicas se en-
cuentra en el medio de las contradicciones
sociales y de los diversos grupos de inters
e incluso en el medio de la diferentes prefe-
rencias individuales de los ciudadanos (Ca-
brero, 2000).
Por otro lado, se seala que el modelo ha
entregado respuestas slidas cuando se en-
frenta a problemas simples por ejemplo,
movimientos financieros y materiales, pero
presenta dificultades considerables para en-
tender la naturaleza del proceso social que
lo sustenta (Arellano, 1996). Arellano agre-
ga que el tecnoenfoque de la poltica pbli-
ca funcionaba bien (haciendo alusin a la
sociedad estadounidense) cuando sta era
considerada homognea y cuando los valo-
res sociales eran bastante semejantes entre
la poblacin. Sin embargo, en un contexto
de polarizacin social, de dominacin elitista,
de fuertes cacicazgos, de inestabilidad (po-
ltica, social y democrtica), como es Am-
rica Latina, la posibilidad de un acercamiento
tcnico racional se hace ms problemtico.
Al respecto, Pedro Medelln Torres (1997)
reconoce este tipo de realidad y la carencia
del enfoque, y plantea una alternativa para
la elaboracin de las polticas pblicas para
Amrica Latina, basada en el rgimen polti-
co de nuestros pases, a los cuales define
como de baja autonoma gubernativa, con
mucha inestabilidad e incertidumbre. Enton-
ces, a partir de esta realidad poltica y social
propone formular lo que l llama una estruc-
turacin de las polticas pblicas.
De acuerdo con Wildavsky (citado en Are-
llano, 1996), al enfrentarnos a una sociedad
homognea en trminos de valores socia-
les, se facilita el hecho de pensar el abor-
daje de los problemas de la poltica pblica
desde el paso inicial crtico de la defini-
cin del problema; pero qu sucede cuan-
do las sociedades son tan heterogneas
como las de Amrica Latina? Desde esta
perspectiva, el mismo autor propone avan-
zar hacia el concepto de creacin de pro-
blemas, donde lo que se hace es redefinir
el problema, lo cual implica que la racionali-
dad es creada artificialmente y deberamos
ser conscientes de que la solucin racional
es slo parcial.
Entonces, de acuerdo con esta crtica a los
supuestos, al contexto original y a la exce-
siva racionalidad del enfoque de las polti-
cas pblicas, qu pasa con la definicin del
problema pblico en sociedades centrfu-
gas, como las nuestras, en contraposicin
a las sociedades centrpetas que inspiraron
el enfoque?
Para abordar la pregunta pensemos en un
contexto donde la definicin del problema
de la agenda se construye de manera
exgena, es decir, existe un sistema demo-
crtico consolidado, abierto, permeable a la
opinin pblica, a las demandas ciudadanas
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Cuad. Adm. Bogot (Colombia), 20 (33): 323-335, enero-junio de 2007
EGON ELIER MONTECINOS MONTECINOS
y a la inclusin de actores en el proceso de
la elaboracin de las polticas pblicas. En
este escenario, la definicin del problema y
de la agenda se dan en un amplio contexto
de agentes participantes, donde habra ga-
nadores y perdedores, pero aun as, en el
proceso de negociacin, la solucin final
alcanzar un Pareto ptimo, donde al me-
nos algunos mejorarn sin que empeore nin-
guno (Cabrero, 2000). Agrega el mismo
autor que de aqu deviene el surgimiento de
las coaliciones promotoras, que surgen a
menudo con base en la argumentacin y la
persuasin cuestiones descritas y aborda-
das por Majone (1997)
3
.
En este contexto, muy probablemente, bue-
na parte de la agenda de gobierno y los pro-
blemas pblicos sern de carcter exgeno,
es decir, producto del dilogo de agentes ex-
ternos al aparato gubernamental, y la agenda
de gobierno ser derivada de una real agenda
pblica. Como contrapartida, podemos de-
ducir que en sociedades como las nuestras,
en transicin democrtica o simplemente en
sociedades que no se asemejan al menos a la
estabilidad democrtica de la realidad euro-
pea desarrollada o de Norteamrica, la situa-
cin de la definicin del problema y la
definicin de la agenda pblica se aprecia dia-
metralmente opuesta.
En nuestras sociedades, la definicin de pro-
blemas y de agenda se hace bajo un contexto
de impermeabilidad, ya sea por insensibilidad
gubernamental o porque las reglas del juego
institucional no lo permiten, lo cual trae como
consecuencia que el proceso se haga desde
una lgica endgena. En consecuencia, los
problemas pblicos son percibidos por los
especialistas gubernamentales de cada rea
poltica, y es en estos mbitos donde se pro-
duce el dilogo y el ajuste mutuo del que se
hablaba, y no en el proceso de la deliberacin
de los problemas pblicos.
Como consecuencia, los problemas pbli-
cos son definidos en el interior de la estruc-
tura gubernamental y no junto a los dems
actores sociales y polticos que configuran
el espacio pblico. En este contexto, la
agenda gubernamental da vida a la agenda
pblica y no a la inversa, para luego con-
vertirse abiertamente en agenda de gobier-
no (Cabrero, 2000).
4. Algunas ideas finales
Cuando Amrica Latina se ve enfrentada,
con ritmos acelerados, a una revalorizacin
del espacio pblico como punto de encuen-
tro entre los actores que componen la so-
ciedad, y como consecuencia se revaloriza
la importancia de lo ciudadano y lo pol-
tico, como un punto esencial que deben
abordar las nuevas polticas pblicas efi-
cientes y democrticas, queda la sensacin
de que el culto a las tres E (eficiencia, efica-
cia y economa) sigue primando entre los
actores tecnorracionales que toman las de-
cisiones pblicas.
Sin duda, esto implica asumir un doble
riesgo. Por un lado, instrumentalizar el es-
pacio pblico como un punto de partida para
las tres E, el cual le entrega orientaciones a los
tcnicos constructores de oferta pblica
3
Para profundizar en este aspecto, vase Majone
(1997), Evidencia, argumentacin y persuasin
en la formulacin de polticas.
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Cuad. Adm. Bogot (Colombia), 20 (33): 323-335, enero-junio de 2007
LMITES DEL ENFOQUE DE LAS POLTICAS PBLICAS PARA DEFINIR UN PROBLEMA PBLICO
hacia donde se mueve la agenda pblica;
pero no se transforma en un espacio sus-
tantivo de doble entrada, donde la agenda y
la definicin de un problema tambin se con-
viertan en un espacio donde se delibera y
controla que los problemas pblicos se trans-
formen en soluciones pblicas eficientes y
legitimadas en ese espacio.
Este ausente camino contribuye escasamen-
te a legitimar el otrora espacio pblico, de-
teriorado y tomado por diferentes grupos
o caciques empoderados. Por el contrario,
en la actualidad pareciera ser que quien se
toma ese espacio pblico es el iluminismo
tcnico ejercido por tecncratas que se nie-
gan a incorporar otro tipo de racionalidades
que no sean la econmica e instrumental.
El segundo riesgo, muy relacionado con lo
anterior, es que la eficiencia tcnica se trans-
forme en el principal filtro para definir un
problema pblico, es decir, debido a la es-
casa presencia de actores en su definicin,
representa el principal obstculo para darle
cabida a la legitimidad ciudadana que pueda
tener un problema pblico.
Como consecuencia, se observa un espacio
pblico paradjico, con ms actores pero
con un claro predominio de la tecnocracia
pblica, que no acepta otro tipo de raciona-
lidad diferente a la econmica, es decir, la
esencia del espacio pblico, la deliberacin,
el dilogo y el consenso de actores se en-
cuentra ausente, producto de la hegemona
de la filosofa de las tres E.
De entrada, esta crtica al ensalzamiento de
lo tcnico y reducido que resulta ser la defi-
nicin de un problema pblico desde esta
perspectiva, no debe ser entendida como una
oposicin u obstculo epistemolgico, ideo-
lgico o poltico intransable a lo abierto y
democrtico que pueda ser la discusin de
un problema pblico. El problema est en
que en Amrica Latina las polticas pbli-
cas, e incluso las instituciones polticas del
Estado, carecen de legitimidad ante los ciu-
dadanos, por cuanto las instituciones del
Estado deben buscar aceleradamente alter-
nativas democrticas y ciudadanas que ayu-
den a sostener la esperanza democrtica que
hoy se vive en la regin. No slo de racio-
nalidades tcnicas se vive en el espacio p-
blico; esta instancia requiere mecanismos
que permitan asegurar sintona entre el
debate y la definicin de los problemas p-
blicos y las soluciones que posteriormente
son entregadas a los ciudadanos por medio
de una poltica pblica.
Ms que cerrar con una gran conclusin, dejo
en el papel una breve reflexin que tiene su
origen en una intuicin de carcter latino-
americano: cuntos de nuestros pases y,
en concreto, en cuntos de nuestros gobier-
nos se definen los problemas pblicos basa-
dos en una agenda pblica o ms bien basados
en la discusin y el debate pblico de sus
actores? Creo que en ninguno. Por el contra-
rio, muchas de las grandes polticas pblicas
definidas e implementadas en la regin sean
de naturaleza, fiscal, social (salud y educa-
cin) o econmicas han generado ms pro-
blemas que soluciones, porque precisamente
no se han sustentado en problemas; lo han
hecho desde consecuencias y efectos cuyo
origen se remonta mucho ms atrs y mu-
cho ms al fondo, y adems de ello no son lo
suficientemente abiertas para incorporar otros
jugadores a la discusin pblica.
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Cuad. Adm. Bogot (Colombia), 20 (33): 323-335, enero-junio de 2007
EGON ELIER MONTECINOS MONTECINOS
Finalmente, cierro con un par de preguntas:
ser la solucin para esta patologa terica
y emprica del enfoque de las polticas p-
blicas cuidar los aspectos tcnicos al ms
puro estilo tecnorracional y adaptar el am-
biente a ellos? Ser mejor construir la pol-
tica de abajo hacia arriba, tal como lo propone
Guy Peters, o parcializar la racionalidad del
problema a la Wildavsky, o exogeneizar el
proceso y por ende la definicin del proble-
ma como lo propone Enrique Cabrero, o ms
bien construir un modelo latinoamericano tal
como lo seala Pedro Medelln Torres?
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