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Poltica y Gobierno en Espaa

2a Edicin

MANUEL ALCNTARA ANTONIA MARTNEZ (Eds.)

tirant lo blllanch

Valencia, 2001

LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

a Administracin pblica espaola que hoy conocemos es el resultado de un dilatado proceso de desarrollo histrico cuyo punto de inicio puede ser incluso dificil de determinar. De todos modos, es a partir del siglo XIX cuando se hace extensa e intensa la presencia de la Administracin pblica en nuestra sociedad. En efecto, el desarrollo del Estado liberal confiere a la Administracin pblica un papel relevante en lo que viene a ser un diseo institucional y social moderno. Las administraciones pblicas en esta poca, a pesar de que se les confiere un papel limitado y subsidiario, alcanzan un impacto creciente y unos volmenes organizativos considerables en aquellas funciones denominadas de soberana, a saber: relaciones exteriores, defensa, orden pblico, justicia y hacienda, a las que debemos aadir la competencia sobre las obras pblicas. Ya en nuestro siglo la Administracin pblica va abordando en las sociedades ms modernas nuevas competencias, entre las que destacan por su impacto y extensin, la sanidad y la educacin. Este proceso se acelera una vez acabada la segunda guerra mundial, que al calor de unos nuevos postulados econmicos y de la presin de la clase obrera, se genera un nuevo modelo de estado (Estado del bienestar) y de su mano un espectacular crecimiento de la presencia de la Administracin pblica en nuestra sociedad. Las administraciones pblicas espaolas actuales son el resultado de varias dcadas de crecimiento ininterrumpido suavizado actualmente por el impacto de los crticos desajustes de la economa mundial de hace unos aos y de la influencia de los postulados neoliberales. A pesar de estas ltimas circunstancias, que nos est obligando a replantear el papel del sector pblico en nuestra sociedad, las administraciones pblicas tienen unas dimensiones espectaculares (ver cuadro 1) y unas competencias muy amplias y profundas.

Caries Rami

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CARLES RAMI

Pas Austria Blgica

Datos ilustrativos de las dimensiones del sector pblico en algunos pases de la OCDE
CUADRO I

Gasto Pblico Total ( % sobre el PIB nominal) 50,7 53,6 59,6 53,6 48,3 41,8 51,6 63,3

Gasto Social (% sobre el PIB nominal) 25,7 27,2 31.0 28,7

Empleados Pblicos ( % sobre el total de empleados) 16,4 18,7 24,9 12,9 17,5 31,5

Dinamarca Francia Italia Alemania Espaa Suecia Reino Unido

30,2

29,8 25,0 22,5 24,0

Fuente: OCDE (1997): OCDE Economic Outlook, n" 61, June y OCDE (1999): Education at a Glance: Database. Esto es as hasta tal punto que la Administracin pblica se ha configurado en un actor que tiene una presencia muy densa en nuestras vidas. En efecto, si analizamos nuestros quehaceres cotidianos percibimos de manera muy intensa su presencia. Casi todo lo que nos rodea sigue unas pautas previamente reguladas por la Administracin pblica, pero adems, sta interacciona con nosotros de manera directa: nos informamos por medios de comunicacin pblicos, utilizamos transportes pblicos que circulan por redes viarias pblicas, vigiladas por agentes pblicos, nos educan y sanan en centros pblicos o semipblicos,... y, como contrapartida, trabajamos varios meses al ao para que las administraciones pblicas dispongan de los recursos necesarios. De hecho, es muy difcil concebir una sociedad moderna sin la existencia de un sector pblico fuerte que regule los distintos comportamientos sociales y atienda a muchas de las demandas de la sociedad. De esta manera la discusin no es si debe desaparecer o no esta gran maquinaria pblica sino que el tema que preocupa a casi todo el mundo es en qu medida la Administracin pblica contribuye a nuestro bienestar y, como contrapartida, qu esfuerzo debe hacer la sociedad para su mantenimiento.

Estados Unidos

40,8

37,5 15,3

15,6 14,2 15,1

32,8

LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

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1. LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS EN ESPAA

1. La Administracin Pblica como pieza bsica del sistema poltico


Un sistema poltico no se limita a estructurarse en unas instituciones estrictamente polticas como el Parlamento y el Gobierno. Junto a estas instituciones, adems de la Justicia, la Administracin pblica constituye un elemento esencial de la organizacin de un Estado para el ejercicio de sus poderes. La relevancia que el Poder Ejecutivo ha ido adquiriendo en los diversos sistemas polticos actuales se traduce, entre otras consecuencias, en una presencia ms relevante de la Administracin, que se ha convertido en la manifestacin del poder pblico ms visible por parte de la ciudadana. Siguiendo el grfico 1, que reproduce de manera simplificada el sistema poltico liberal-democrtico, se puede apreciar la posicin, la relacin y el papel de la Administracin. Nuestro sistema democrtico es representativo, los ciudadanos eligen a unos representantes y stos a su vez, eligen al mximo responsable de la rama ejecutiva: el Presidente de Gobierno. El Gobierno est compuesto por Ministros, la totalidad o la mayora de ellos son titulares de algn ministerio o departamento que es el sistema bsico de divisin de la estructura de la Administracin. El Gobierno, entonces, dirige a la Administracin, sta funciona bajo las instrucciones del poder legal y legtimo. La Administracin siempre acta en nombre de una autoridad y esto es una elemento esencial. Pero funciona tambin dentro de un marco de actuacin definido previamente por la Ley, otra caracterstica bsica. Las actividades de la Administracin y de su organizacin interna estn reguladas por la Ley, sta es la que fija las reglas del juego. As por ejemplo, la Administracin cuando regula alguna actividad de la sociedad, o ejerce el monopolio de la coercin o el monopolio fiscal, lo hace en nombre de la autoridad (poder legtimo) y dentro de los cauces previamente definidos por la Ley. Pero adems la Administracin debe ser eficaz (tal y como establece el artculo 103 de la Constitucin) y eficiente ya que sino el significado de su misin carecera de sentido. La Administracin presta servicios a los ciudadanos, y stos deben ser generados con los menores costes posibles (eficiencia) y deben llegar a la ciudadana en el momento preciso y con un buen nivel de calidad (eficacia). Su actuacin eficaz y eficiente es otra fuente imprescindible de legitimacin de la Administracin pblica. Finalmente, y antes de cerrar el esquema, debemos aludir el tema del control: cmo se controla que la Administracin realmente acte conforme a derecho y preste los servicios establecidos en unas condiciones mnimas de eficacia y de eficiencia? La respuesta es que existen varios mecanismos de control, internos y externos. Los controles internos son la jerarqua y los rganos especializados de control econmico y de gestin. Los controles exter-

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nos son el Parlamento mediante su actividad parlamentaria o bien por medio de sus dos instituciones, el Tribunal de Cuentas y el Defensor del Pueblo; por su naturaleza al Parlamento le corresponde un control poltico. El control jurdico, que precisa si la actuacin de la Administracin se ajusta a derecho, corre a cargo de los tribunales de justicia y, en concreto, a sus instancias especializadas de lo contencioso-administrativo.
GnFico I

Administracin Pblica y Sistema Poltico

Fuente: Elaboracin propia

2. Evolucin de las administraciones pblicas`


Tal y como se ha mencionado al principio del captulo es prcticamente unnime establecer que el proceso de formacin de nuestra moderna Administracin se
1

Para comprender con detalle esta evolucin vase Mariano Baena (2000): Curso de Ciencia de la Administracin, Cuarta Edicin Reformada, Tecnos, Madrid; Jos A. Olmeda y Santiago Parrado (2000): Ciencia de la Administracin. Los Sistemas Administrativos, UNED, Madrid; Xavier Ballart y Caries Rami (2000): Manual de Ciencia de la Administracin, Tirant lo Blanch, Valencia.

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produce en el siglo XIX, ms en concreto, despus de la muerte de Fernando VII en 1833. A partir de este momento se disea un modelo administrativo siguiendo el ejemplo francs impulsando medidas racionalizadoras y modernizadoras. Se configur un sistema administrativo donde coexistan de manera desigual dos niveles administrativos: la Administracin General del Estado y las administraciones locales. Desigual ya que el modelo administrativo era slidamente centralista en el cual la Administracin General del Estado asuma la mayor parte del poder operando en su rbita una Administracin local con escasa autonoma. De todos modos, este diseo centralista nunca acab de sintonizar en un pas tan plural desde un punto de vista histricocultural y socioeconmico. Los intentos de suavizar la clara orientacin centralista de nuestra configuracin administrativa fueron numerosos y poco exitosos (los intentos de descentralizacin ms o menos ambiciosos de la I Repblica, la aparicin de las mancomunidades en la Restauracin, y la II Repblica son los ejemplos ms relevantes) hasta la promulgacin de la vigente Constitucin de 1978 que variar de manera substancial nuestro panorama administrativo. En efecto, a raz de la Constitucin de 1978 se reconocen los derechos de las nacionalidades y regiones de Espaa a constituirse en Comunidades Autnomas, es decir, en un nivel intermedio de gobierno entre la Administracin General del Estado y la Administracin local. La creacin y puesta en marcha de las Comunidades Autnomas, con todos sus problemas y contradicciones, es el hecho de mayor importancia en la actualidad en cuanto a administraciones p blicas se refiere. Con ello se pretende poner fin a un problema secular 4ue es constante en la historia de Espaa, tal y como se ha aludido. Se bu a un mecanismo de consenso para artcular el centro y la periferia en la gobernabilidad del Estado. Durante los ltimos aos lo ms destacable que ha acontecido a la Administracin pblica espaola puede resumirse en tres factores. El primero de ellos, el mencionado proceso de descentralizacin poltica del Estado iniciado con la Constitucin de 1978. A travs de este proceso se han transferido importantes bloques competenciales a las Comunidades Autnomas y un gran volumen de recursos, lo que las ha convertido en los principales gestores de un buen nmero de servicios pblicos. As, el peso de la Administracin General del Estado en el conjunto del gasto pblico ha disminuido entre 1982 y el 2000 del 84% al 55%, mientras que las Comunidades Autnomas superan el 33% y las administraciones locales el 12%. En cuanto al volumen del empleo, entre 1982 y el 2000, en la Administracin central se reduce en ms de 300 mil efectivos, en tanto que las Comunidades Autnomas crean en este mismo perodo ms de 700 mil empleos. En un futuro ms o menos prximo la Administracin central pasar a representar algo menos de un 50% del gasto pblico total en beneficio de las Comunidades Autnomas y de la Administracin local; adems las Comunidades Autnomas sern, con mucho, el principal empleador del pas con ms del 45% de los empleos. El segundo factor es la consolidacin del modelo de Estado del bienestar. As, en el perodo 1970-1998, el gasto pblico pas de representar el 22% del PIB al

41%, equiparndose tanto en volumen como en la estructura de su distribucin con el de otros pases europeos. Esto se traduce en el importante crecimiento que han experimentado las administraciones pblicas. Lgicamente han crecido ms las administraciones autonmicas, ya que partieron de cero, y las administraciones locales, ya que su papel durante la dictadura era limitado y subordinado al poder central. Pero tambin ha crecido la Administracin central. Hay dos variables que evidencian el crecimiento de manera incontestable en nuestras administraciones, de un lado el nmero de funcionarios, de otro el gasto pblico.

Aos

Evolucin del gasto pblico en Espaa en relacin con el PIB


CUADRO II

Gasto Pblico Espaa en relacin al PIB

Gasto pblico pases OCDE en relacin al PIB

1970 21,6 -

1980 32,6 36,5

1990 42,0 38,4

1998 40,9 39,2

El tercer factor se refiere a la integracin en la Unin Europea que, adems de sus profundas implicaciones polticas, econmicas y sociales, ha tenido un impacto importante en las relaciones intergubernamentales y en los roles que deben asumir las distintas administraciones pblicas espaolas.

Espaa posee una configuracin administrativa compleja que agrupa diferentes tipos de administraciones pblicas las cuales se pueden clasificar, en funcin de su mbito territorial de actuacin, en tres grandes niveles: la Administracin General del Estado, las Comunidades Autnomas y la Administracin local. La Administracin General del Estado es la instancia bsica que tiene competencias sobre todas las personas y todo el territorio del Estado. En segundo trmino, debemos referirnos a la Administracin local y bsicamente a los municipios. Los municipios son- las instancias poltico-administrativas descentralizadas, son muy numerosas (unas 8077 en Espaa) y cada una de ellas tiene competencias administrativas sobre una pequea parte del territorio (municipio) y sobre la poblacin que reside formalmente en el mismo (inscrita en el padrn municipal). Pero la Administracin local no slo comprende los municipios ya que pueden existir otras administraciones locales en base

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a unos territorios de carcter supramunicipal. Un ejemplo seran las Diputaciones provinciales presentes en todas las provincias salvo en las Comunidades Autnomas uniprovinciales, las Comarcas en Catalua, los Cabildos en Canarias, etc. Hemos hablado hasta el momento de los dos niveles administrativos bsicos comunes en la mayora de los estados. Esta dualidad aparece tanto en el modelo poltico-administrativo continental francs, donde se prima a la instancia administrativa central, o en el modelo anglosajn, donde el poder local ha sido siempre muy importante. Pero esta sencilla dualidad administrativa se va complicando en los estados que adoptan un modelo federal, regional o autonmico ya que implica la aparicin de un nuevo actor en un punto intermedio entre la instancia administrativa central y las instancias administrativas locales. Estamos hablando de los estados en los modelos federales (por ejemplo los Estados en EEUU o los Lnder en Alemania), las regiones en los sistemas polticos regionales (por ejemplo Italia) o las Comunidades Autnomas en Espaa que estn en un punto intermedio, a tenor de sus competencias, entre los estados de un modelo federal y las regiones de un modelo unitario centralista. Sin lugar a dudas, tal y como se ha mencionado, la gran novedad que aporta la Constitucin de 1978 es la creacin de las Comunidades Autnomas pensadas como respuesta a las histricas demandas de descentralizacin poltica y administrativa formuladas por unas determinadas zonas del territorio. El actual sistema debe su complicado diseo al intento de conseguir la satisfaccin de las distintas partes en litigio ya que el conflicto centro-periferia fue el problema ms serio con el que se enfrent la transicin poltica espaola. Haba que ceder autonoma a una parte del territorio pero sin llegar a disear un modelo que pudiera ofender a otras partes del territorio o a determinadas corrientes de opinin. El resultado es un modelo original, que a pesar que se ha intentado identificar como una mezcla entre el federalismo alemn y el poco ambicioso regionalismo italiano, se inspira directamente en el fallido Estado Integral con tendencia federal de la II Repblica Espaola de 1931. Adems tenemos que incluir en este somero repaso a las administraciones de las instituciones bsicas del Estado. En este caso, estamos ante un tipo de administraciones cuyo objetivo no es administrar para satisfacer demandas externas sino que sus funciones residen en asegurar el soporte administrativo que permita a estas instituciones bsicas cumplir con sus finalidades constitucionales. Estamos hablando aqu de los pequeos aparatos administrativos dependientes del jefe del Estado, de las cmaras parlamentarias de nivel estatal o subestatal y de los altos rganos de la Administracin de justicia.

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CARLES RAMI

mbito territorial Estatal Local Autonmico

Administraciones Pblicas y mbito territorial


CUADRO III

Entidad

Administracin General del Estado Ayuntamiento Comunidad Autnoma Diputacin Provincial

Nmero 17 1

Municipio Provincia Comarca Isla

8.077 38 41 3 7 3

Diputacin Foral (Pas Vasco) Consejo Comarcal (Catalua) Consejo (Baleares) Mancomunidad Entidad Metropolitana Cabildo (Canarias)

Municipios Mancomunados Fuente: Elaboracin propia. Conurbacin Metropolitana

807 3

II. CARACTERSTICAS DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS EN ESPAA

1. Diseos organizativos 1.1. La organizacin de la Administracin General del Estado


El complejo orgnico Gobierno-Administracin del Estado es el ncleo central de la organizacin administrativa espaola, que como tal se caracteriza por su mxima importancia poltica y por su denso volumen orgnico y extensin de sus tareas. En primer lugar, hay que destacar que el Gobierno dirige la Administracin aunque no se identifica con ella. Los miembros del Gobierno, siguiendo lo establecido por el artculo 98.1 de la Constitucin, son el Presidente, los Vicepresidentes (es un cargo opcional, puede haber uno, varios o ninguno) y los Ministros. Las funciones del Gobierno son la direccin poltica, la direccin de la Administracin civil y militar y la defensa del Estado, la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria. A pesar de que constitucionalmente estamos ante un ejecutivo parlamentario que trabaj a como un rgano colegiado, en la prctica destaca la preeminencia absoluta del Presidente de Gobierno dentro del

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ejecutivo y en la globalidad del sistema poltico. Esta posicin estratgica dentro del sistema poltico y del ejecutivo genera una multiplicidad de funciones que obligan al Presidente a dotarse de una extensa organizacin administrativa propia que le apoye, en las funciones de informacin, asesoramiento y control. Este complejo organizativo agrupa rganos como el Gabinete y la Secretara General del Presidente entre otras instancias. El punto de contacto entre Gobierno y Administracin son los Ministros los cuales en su dimensin poltica son miembros del Gobierno y de su rgano de reunin peridica, el Consejo de Ministros y, en su dimensin administrativa son los mximos responsables de cada uno de los ministerios; stos son las unidades bsicas en que se estructura la Administracin central. Los ministerios controlan directamente su red perifrica, en caso de que la tengan, repartida por el territorio del Estado y controla directa o indirectamente a los Organismos Autnomos y a las empresa pblicas dependientes de la organizacin ministerial.
GRFICO

La Administracin General del Estado y su entorno institucional

II

REY CORTES GENERALES MINISTERIO SECRETARA DE ESTADO



1

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PODER JUDICIAL MINISTERIO

GOBIERNO

MINISTERIO

SUBSECRETARA

SECRETARA GENERAL
1

DIRECCIONES GENERALES Fuente: Elaboracin propia.

Dentro de los ministerios, en su organizacin, debe distinguirse por una parte, los rganos superiores, los rganos directivos y las jefaturas administrativas (ver grfico II) y, por otra, los rganos inferiores. Los rganos superiores de un ministerio son el Ministro, mximo responsable del departamento y el Secreta-

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rio de Estado, con funciones de viceministro dirige reas homogneas dentro de un ministerio. Los rganos directivos son el Subsecretario, que se encarga de la gestin interna de los medios materiales, personales, financieros y jurdicos necesarios para que funcione el departamento; el Secretario General que, igual que el Secretario de Estado pero con menor nivel formal, se hace cargo de la gestin de un bloque homogneo del departamento y los Directores Generales, que dirigen las ramas bsicas en las que se divide la administracin de un Ministerio. Al mismo nivel formal que los Directores Generales encontramos al Secretario General Tcnico el cual tiene funciones de asesoramiento y de elaboracin de informes tcnicos. El ltimo de los rganos directivos es la subdireccin general que es una unidad que est bajo las rdenes de las direcciones generales. Finalmente, las jefaturas administrativas inferiores son el servicio, la seccin y el negociado.

Clases de rganos administrativos en la Administracin General del Estado


CUADRO IV

rganos rganos

Clases de rganos Administrativos Ministros

Superiores Directivos Jefaturas Administrativas Inferiores

Subsecretarios y Secretarios Generales Subdirectores Generales Jefes de Servicio Jefes de Seccin

Secretarios de Estado

Directores Generales y Secretarios Generales Tcnicos

Fuente: Elaboracin propia.

Jefes de Negociado

1.2. La organizacin de las Comunidades Autnomas


El modelo institucional de las Comunidades Autnomas (ver el grfico III) comprende una Asamblea Legislativa, un Consejo de Gobierno y un Tribunal Superior de Justicia. ste ltimo forma parte de la organizacin general de la Administracin de Justicia del Estado. La Asamblea Legislativa elige entre sus miembros al Presidente de la Comunidad y ste nombra y preside a los miembros del Consejo de Gobierno (Consejeros). La posicin del Consejo de Gobierno en su organizacin interna y en su vinculacin con el aparato administrativo es similar a la que se ha relatado con respecto al Gobierno

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central. Los consejeros son el punto de unin entre ambas dimensiones (poltica y administrativa) y son los mximos responsables de las distintas consejeras o departamentos en que se divide la administracin de la Comunidad. Los altos cargos de las consejeras varan en cada comunidad aunque en todas aparece, por supuesto, la figura del Consejero y la de los Directores Generales como responsables de las unidades bsicas de las consejeras. Algunas administraciones autonmicas incorporan la figura del Viceconsejero como segundo escaln ms poltico que administrativo y en todas figura una instancia que se encarga de la gestin interna de los recursos materiales, personales, financieros y jurdicos de las consejeras. En algunas comunidades esta figura se denomina Secretara General y en otras Secretara General Tcnica. La organizacin de los rganos inferiores es idntica a la de la Administracin central: subdireccin general (en algunas autonomas, como Valencia y Murcia, se denomina rea), servicio, seccin y negociado aunque hay algunas diferencias entre las diversas comunidades autnomas, desde la que se organiza de un modo totalmente distinto a lo que aqu se ha comentado (Pas Vasco), las que no poseen subdirecciones generales, hasta la que incorpora un nivel jerrquico ms (las subsecciones en Madrid) 2.

1.3. La organizacin de la Administracin Local


La expresin Administracin local ess una generalizacin fruto de la necesidad de utilizar conceptos abstractos. En la prctica no existe una Administracin local, sino una pluralidad de entes locales, entre los que deben destacarse los Municipios y las Provincias. Tambin pueden existir otras entidades locales territoriales, de extensin inferior al Municipio (entidades locales menores: pedanas) y, de extensin superior al Municipio como son los entes locales supramunicipales (reas metropolitanas, mancomunidades y asociaciones de municipios) y las Comarcas en el caso de Catalua 3 (ver el cuadro III). En relacin con la Administracin municipal, el municipio es la entidad local bsica de la organizacin territorial del Estado y sus elementos son el territorio, la poblacin y la organizacin. El territorio o trmino municipal es la

2 3

Para tener una visin completa de la configuracin organizativa de la administracin de las Comunidades Autnomas vase Xavier Ballart y Caries Rami (2000): Manual de Ciencia de la Administracin, Valencia, Tirant lo Blanch, Valencia. En Catalua, hay 41 comarcas que se han constituido en 1987 en un nuevo nivel de gobierno supramunicipal amparndose en un precepto constitucional (artculo 141.3) que permite la creacin de administraciones supramunicipales con una extensin inferior a la provincia. Las Comarcas estn gobernadas por un Consejo Comarcal cuyos miembros son elegidos de forma indirecta (similar a la comentada en el caso de las Diputaciones). Adems existe una figura unipersonal administrativa fuerte que es el gerente de la Comarca el cual tiene un contenido ms profesional que poltico.

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extensin espacial en la que el Ayuntamiento ejerce sus competencias. La poblacin es el elemento ms importante y sujeto a mayor movimiento, y est constituida por los habitantes del trmino municipal. El tercer elemento, que seguidamente expondremos, es la organizacin. Los municipios son, adems de entidades bsicas de la organizacin territorial del Estado, los cauces inmediatos de participacin ciudadana en los asuntos pblicos, que institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses propios de las correspondientes colectividades.
GRFico III La Administracin Autonmica y su entorno institucional

Asamblea Legislativa

Consejo de Gobierno

Tribunal Superior de Justicia Consejera

Consejera

Consejera

Viceconsejera

Secretara General o S. G. Tcnica Direcciones Generales

Fuente: Elaboracin propia. Los rganos de gobierno de un municipio son el Pleno del Ayuntamiento, la Comisin de Gobierno, el Alcalde y los Tenientes de Alcalde. Por su parte, los rganos administrativos ms importantes son el secretario y el interventor. El Pleno del Ayuntamiento es el mximo rgano de gobierno y administracin municipal, est integrado por todos los Concejales y presidido por el Alcalde. Los Concejales son elegidos mediante sufragio universal y directo 4 . Al

Cada trmino municipal constituye una circunscripcin en la que se elige el nmero de Concejales que resulte de la aplicacin de una escala que va desde 5, en los municipios de hasta 250 residentes, a 25 para los de 50.001 a 100.000, aadindose, de esta cifra en adelante, un Concejal ms por cada 100.000 residentes o fraccin, y uno ms tambin cuando el resultado sea par. El mandato de los Concejales es por cuatro aos, a cuyo

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Pleno del Ayuntamiento le corresponden las atribuciones ms importantes: planificacin, aprobacin de reglamentos y ordenanzas, aprobacin de los presupuestos e imposicin de tributos; y sobre todo el control de los dems rganos de gobierno a travs de interpelaciones, de preguntas y de la mocin de censura. La Comisin de Gobierno es un rgano de apoyo al Alcalde y existe en los municipios con una poblacin superior a 5.000 habitantes. Est integrada por el Alcalde, que la preside, y los Concejales nombrados por l como miembros de la misma. A la Comisin le corresponde la asistencia al Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones, as como las que esa autoridad u otro rgano municipal le delegue. El Alcalde es la pieza central del gobierno municipal, rene la doble condicin de presidente del Ayuntamiento y jefe de la Administracin municipal. Como presidente adems de convocar las sesiones, levantarlas, fijar los asuntos que han de tratarse y mantener el orden en las deliberaciones, le corresponde la ejecucin de los acuerdos, lo que le otorga un poder considerable al ser quien decide en el momento de la ejecucin. Como jefe de la Administracin municipal es cabeza de la organizacin y responsable de todos los servicios. Los Tenientes de Alcalde son designados por el Alcalde, ejercen la suplencia de ste y se pueden ocupar de la direccin de los departamentos y de los distritos en que puede estar dividido el Municipio. En lo que se refiere a las Administraciones Provinciales, stas se corresponden con la Diputacin. Slo hay 43 diputaciones sobre las 50 provincias en que se compone Espaa ya que en el caso de las 7 Comunidades Autnomas uniprovinciales sus instituciones autonmicas han absorbido las competencias y el aparato administrativo de las diputaciones. Entre las provincias hay que destacar las tres provincias vascas cuyo rgano de gobierno, la Diputacin Foral, tiene unas competencias y una capacidad de gestin muy superiores al resto de las administraciones provinciales. Punto y aparte son tambin las Comunidades Insulares ya que la Constitucin reconoce a las islas como entes locales. Estamos hablando de los Cabildos Insulares en las Canarias y de los Consejos Insulares en las Baleares.

trmino se renueva el Ayuntamiento en su totalidad. Celebradas las elecciones se constituye el nuevo Ayuntamiento, los Concejales celebran una votacin para elegir entre ellos al Alcalde, debiendo obtener algn Concejal la mayora absoluta en la primera votacin. Si no es as, el cargo se confiere al primer candidato de la lista que haya obtenido mayor nmero de votos en las elecciones.

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CARLES RAMI G~ co IV La organizacin de la Administracin Local CORPORACIN EN PLENO

COMISION DE GOBIERNO PRESIDENTE CORPORACIN SECRETARIO

1 OFICIAL MAYOR
Fuente: Elaboracin propia.

INTERVENTOR

TESORERO

Los rganos de gobierno de las Diputaciones provinciales son el Pleno de la Diputacin, la Comisin de Gobierno y el Presidente y, entre los rganos administrativos destacan las figuras del secretario y del interventor. Es decir, la configuracin de los rganos de la provincia es paralela a la del Municipio y no hace falta comentarla salvo en el caso de la complicada mecnica de eleccin de los Diputados. El Pleno de la Diputacin est formado por el Presidente y los Diputados'.

2. mbitos organizativos de las distintas administraciones pblicas


Cada uno de los tipos de administraciones pblicas que se han relatado en el apartado anterior agrupa, a su vez, diferentes variantes organizativas en funcin de los distintos desempeos que, en trminos generales, se pueden
5

Los puestos a elegir son los Diputados provinciales, que a efectos de representacin se agrupan por Partidos Judiciales. En las provincias pequeas, menos de medio milln de habitantes, hay 25 Diputados y en las de ms de un milln 31. La eleccin de los Diputados correspondientes a cada Partido Judicial se realiza entre los Concejales electos de los Municipios que comprende dicho territorio, reunidos al efecto. Celebrada la eleccin y proclamados los candidatos elegidos, se celebra la primera sesin del Pleno de la Diputacin en la que los Diputados eligen entre ellos al Presidente, requirindose en primera votacin mayora absoluta y en segunda votacin mayora simple.

LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

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distinguir en: administracin nuclear, administracin perifrica y administracin funcional. Adems existe la paraadministracin que no forma parte del complejo organizativo formal de la Administracin pblica pero que por su naturaleza est vinculada a la misma. En relacin con la Administracin nuclear, sta es la configuracin organizativa que se ha descrito en el anterior apartado. Compuesta por una parte, por el aparato administrativo de apoyo a la mxima instancia poltica (presidente, alcalde, etc.) y por otra, por los departamentos bsicos en que se divide la instancia administrativa en cuestin (ministerios, consejeras, concejalas, etc.). Se trata de unas unidades centrales que pueden ser enormes pero ubicadas en un mismo punto geogrfico (la capital del Estado en el caso de la Administracin central, la capital de la regin en el caso de la Administracin regional). Dentro de esta organizacin estn presentes la mayor parte de los puestos polticos y de los puestos profesionales de alta responsabilidad. Es una organizacin que dirige, coordina y controla al resto de complejos organizativos (perifrica y funcional). Es decir, agrupa los puestos de ms responsabilidad y las funciones ms relevantes de todo el conjunto de organizaciones que puede comprender una Administracin, de ah su denominacin como nuclear ya que es el punto de origen (formulacin), de control y de evaluacin de la mayora de los programas pblicos. En segundo lugar se encuentra la Administracin perifrica. Estamos hablando aqu de la prolongacin territorial de las administraciones que tienen competencias sobre una parte extensa del territorio, como es el caso de la Administracin central y de determinadas administraciones regionales. Para conseguir una regular presencia en los distintos puntos del territorio se cuenta con un conjunto de oficinas administrativas dependientes de las distintas instancias de la Administracin nuclear. Adems de conseguir esta presencia lo que se busca es aproximar fsicamente a la ciudadana las unidades de produccin y de prestacin de servicios. En tercer trmino est la Administracin funcional, constituida por las denominadas agencias o los organismos autnomos y las empresas pblicas. Estas instancias son los principales instrumentos organizativos de la Administracin pblica contempornea. El origen de la Administracin funcional reside en dos factores genricos: a) el reto tcnico que representa para la Administracin la prestacin directa de bienes y servicios a la ciudadana; b) el objetivo de intervenir en el mundo econmico y la asuncin parcial de medios de produccin y de cambio en el marco de una economa mixta. Mediante la Administracin funcional se pretende conseguir frmulas organizativas y financieras ms giles que las empleadas por las instancias nucleares de la Administracin y, adems, se intenta suavizar la excesiva presin jurdica presente sobre stas ltimas y que dificulta la gestin eficaz y eficiente. En la Administracin funcional debemos distinguir claramente dos niveles: el de las agencias y/o organismos autnomos por una parte y, por otra, el de las empresas pblicas. Las agencias y organismos autnomos son entes formalmente separados del resto de la organizacin administrativa, estn sujetos a

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CABLES RAMI

otro tipo de normas, que tienen sus propios presupuestos, recursos y autonoma de gestin. A pesar de estas diferencias, estamos ante unas instancias formalmente pblicas, sujetas al derecho pblico, y con unos vnculos formales y materiales estrechos con la Administracin nuclear. Las empresas pblicas, en cambio, son organizaciones en forma de sociedad mercantil (normalmente sociedades annimas). Son, por lo tanto, sujetos formalmente privados que pueden actuar jurdicamente como cualquier empresa normal lo que los configuran como unas organizaciones muy giles a la hora de intervenir en la economa o en la prestacin de bienes y servicios. Por ltimo, se encuentra la Paraadministracin. En los ltimos tiempos ha aparecido con fuerza una nueva dinmica que se caracteriza por la circunstancia que determinadas funciones pblicas son desempeadas por organizaciones privadas. As por ejemplo, parte de la prestacin sanitaria o educativa sufragada por el erario pblico es dispensada por hospitales y centros educativos privados. Sanidad y educacin son dos de los sectores donde tradicionalmente ms ha operado lo que podramos calificar como externalizacin de los servicios pblicos. En los ltimos aos esta dinmica se ha extendido a otros sectores como la prestacin de servicios sociales, actividades de inspeccin (por ejemplo las conocidas Inspecciones Tcnicas de Vehculos), etc. A todas estas organizaciones privadas con nimo de lucro (empresas privadas) o sin nimo de lucro (fundaciones, ONGs, etc.) prestadoras de servicios pblicos es lo que denominamos paraadministracin y que viene a configurar buena parte de lo que se conoce como el archipilago administrativo. Pero por qu el sector pblico difiere actividades que le son propias al sector privado? La respuesta terica es que determinadas organizaciones privadas son ms eficaces (prestan servicios de mayor calidad) y ms eficientes (resultan ms econmicas) que las organizaciones pblicas. Esto puede ser cierto en algunas circunstancias y no resulta tan evidente en otras. De todos modos, que efectivamente la paraadministracin preste servicios a la sociedad de mejor calidad y con menores costes depender siempre del grado de control que ejerzan los organismos pblicos sobre este sector. Sin control no hay garantas de calidad y se pueden perder las supuestas ventajas econmicas.

3. El personal al servicio de las administraciones pblicass


Un elemento imprescindible para el ejercicio de las competencias de las administraciones pblicas, junto a los recursos financieros y materiales, es el personal o los recursos humanos.
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Si se desea tener una visin ms amplia de este apartado vase Manuel Villoria y Ernesto del Pino (1997): Manual de Gestin de Recursos Humanos en las Administraciones Pblicas, Tecnos, Madrid; Xavier Ballart y Carles Rami (2000): Manual de Ciencia de la Administracin, Tirant lo Blanch, Valencia.

Hay dos grandes modelos de funcin pblica: el que considera que el funcionario va a estar vinculado de por vida a la Administracin, a la que prestar sus servicios en diferentes puestos de trabajo de un mismo mbito, configurndose de esta manera, su carrera profesional. Es decir, se parte de la polivalencia de los funcionarios para ocupar diferentes puestos y en una vinculacin vitalicia con la Administracin. Este es el sistema empleado en Francia y en Espaa (basado en cuerpos) o en el Reino Unido (estructurado en clases de funcionarios). Otro modelo se basa en la diferenciacin radical de los diferentes puestos de trabajo de la Administracin, lo que supone hacer un estudio detallado de cada uno de los puestos de trabajo con el objetivo de reclutar a las personas ms idneas para cada uno de dichos puestos. Ello ha dado lugar a la formacin del slogan la bsqueda del mejor hombre para cada puesto. Estamos, entonces, ante un sistema basado en la especializacin. Este es el sistema que funciona, en trminos generales, en los Estados Unidos. Estos dos modelos hacen referencia a la estructura de la funcin pblica, pero adems debe tenerse en cuenta la variable poltica que nos permite vislumbrar el grado de neutralidad de un sistema de reclutamiento de personal, es decir, si el personal de la Administracin es seleccionado nicamente en funcin de su capacidad profesional, o el grado de politizacin, en el caso de que el personal pblico sea reclutado bajo criterios de confianza poltica. En la mayora de los modelos administrativos predomina el sistema neutral, es decir, los empleados pblicos son reclutados en funcin de su capacidad profesional. Esto suele ser as excepto en el caso de los altos cargos de las diferentes organizaciones pblicas que normalmente son ocupados por polticos o personas seleccionadas bajo criterios de confianza poltica (eventuales). En estos casos su vinculacin con la Administracin es slo temporal. Este es el sistema de Francia y de Espaa. Hay algunos pases, como por ejemplo el Reino Unido, que reducen al mximo este espacio poltico existiendo altsimos cargos no polticos sino profesionales. El sistema opuesto, la politizacin de la mayor parte de la Administracin, lo encontramos en la Administracin de los Estados Unidos del siglo XIX (spoil system) o en la propia experiencia espaola tambin en el siglo XIX (las cesantas). El sistema de botn o de cesantas consista en que los empleados pblicos se renovaban despus de las elecciones cuando el partido vencedor en las mismas recompensaba a algunos de sus seguidores nombrndolos para los puestos pblicos. Este sistema est actualmente en desuso en los pases avanzados. Veamos seguidamente en la prctica como se estructura la funcin pblica en Espaa relatando lo que vendra a ser la vida de un funcionario (ver el grfico V): una persona accede a la condicin de funcionario una vez que ha superado una oposicin o concurso-oposicin que se basa en el conocimiento de un temario o en la retencin y demostracin de un conjunto de habilidades. Una vez que adquiere la condicin de funcionario se integra en una estructura matricial en base a los denominados grupos, en funcin de los estudios mnimos exigidos para su acceso, y en base a los cuerpos, atendiendo a los contenidos tcnicos del puesto que est previsto ocupar.

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Hay cinco tipos de grupos: A (son los tcnicos superiores y slo lo pueden ocupar los licenciados universitarios o equivalentes), B (tcnicos medios o de gestin ocupados por diplomados universitarios o equivalentes), C (administrativos que se les exige el ttulo de bachiller), D (auxiliares administrativos, se requiere el ttulo de graduado escolar) y E (subalternos, es necesario el certificado de escolaridad). Existen muchos cuerpos ya que la Administracin requiere muchos perfiles profesionales distintos: el espectro abarca desde los cuerpos generales, que se encargan de la gestin administrativa, a una gran variedad de cuerpos especiales: profesores de EGB, mdicos, letrados, ingenieros especializados, etc. La carrera administrativa se desarrolla a travs de la asuncin de niveles personales cada vez ms elevados (van del 1 al 30), dentro de un intervalo ms acotado definido para cada grupo, en funcin de la ocupacin de diferentes puestos de trabajo. La consecucin con el tiempo de mayores responsabilidades requiere, adems de la experiencia, unos conocimientos especficos que el funcionario puede ir adquiriendo en los cursos de formacin permanente organizados por las unidades internas especializadas en capacitacin. El nivel retributivo depende del nivel del puesto de trabajo ocupado. En la Administracin la parte que predomina del sueldo de los funcionarios es fija quedando reducida la parte variable a la mnima expresin (complementos de productividad en algunas administraciones). Esta homogeneidad en las retribuciones genera ciertos problemas en las relaciones laborales de los empleados pblicos ya que, a igual categora, todos cobran ms o menos lo mismo con independencia de la cantidad y calidad de su trabajo. En nuestras administraciones pblicas no slo prestan sus servicios los funcionarios ya que tambin se pueden encontrar a funcionarios interinos (que ocupan un puesto de trabajo de manera temporal a la espera de una prxima convocatoria de oposiciones), a contratados laborales que estn regulados por la legislacin laboral ordinaria. Dentro de los laborales cabe distinguir a los laborales indefinidos (que a efectos prcticos tienen, al igual que los funcionarios, una vinculacin vitalicia) y los laborales temporales los cuales al vencer el tiempo de su contrato tienen que dejar su puesto de trabajo. Actualmente la distribucin de los empleados pblicos espaoles por niveles administrativos es la siguiente: el 41,7 % prestan sus servicios en la Administracin General del Estado, el 32 % en las Comunidades Autnomas y el 21,3% en la Administracin local -el 4% restante se incluye en la categora Universidades. Las previsiones de cara a un escenario futuro bastante prximo apuntan que las Comunidades Autnomas sern, con mucho, el principal empleador pblico del pas con ms del 45% de los empleos, en tanto que la Administracin General del Estado supondr una cifra inferior al 30% y la Administracin local se aproximar al 25%.

Parmetros y estructura de la funcin pblica espaola Oferta Pblica SELECCIN INCORPORACIN

GRFICO V

Oposicin Cocurso-Oposicin Formacin Entrada


Grupo C

v
o
Formacin permanente

General

Especial 1

Especial n

ESTRUCTURA BSICA FUNCIN PBLICA

Rgimen disciplinario

Ocupacin puestos de trabajo Niveles 6 a 30

Retribucin

CARRERA ADMINISTRATIVA

Empleados pblicos por niveles de administracin Administracin General del Estado Comunidades Autnomas Entes Locales Total Universidades N de Efectivos 690.270 450.710 2.115.944 92.857 882.007*

CUADRO V

41,7 32,6 21,3 100 4,4

* Se incluyen las Fuerzas Armadas (106.734), las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (122.768) y la Administracin de Justicia (24.250).

Fuente: Web del MAP.

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4. Los roles y las competencias de las distintas administraciones pblicas'


Nuestra configuracin administrativa, tal y como se ha mencionado, es bastante compleja. Tambin es relativamente nueva y se encuentra, todava, en una situacin de trnsito hacia un modelo poltico y administrativo ms descentralizado. Las Comunidades Autnomas representan un nivel administrativo reciente con apenas 20 aos de antigedad que todava debe encontrar su posicin en la red administrativa del pas. Son unas administraciones que han asumido buena parte del incremento que ha experimentado el sector pblico durante los ltimos aos, adems de absorber muchas competencias y recursos que pertenecan en el pasado a la Administracin General del Estado. El proceso de traspaso de competencias y de recursos de la Administracin General del Estado hacia las administraciones autonmicas ha sido difcil pero no traumtico gracias a que se ha producido en un momento de clara expansin del sector pblico en la bsqueda de una consolidacin tarda del Estado del bienestar. De todos modos, ambos niveles administrativos estn bastante exhaustos de este largo y todava no acabado proceso de transferencias. Las Comunidades Autnomas parecen ms preocupadas en la asuncin de nuevas competencias que en la gestin de las que ya poseen, parece que tengan unas lites polticas y profesionales ms preparadas para negociar nuevas transferencias que para la gestin y la administracin del da a da de sus competencias y de sus aparatos organizativos. La Administracin General del Estado, en cambio, adopta una posicin de resistencia, se empea en mantener algunas funciones que ya no le pertenecen y aparece como descentrada sin saber muy bien lo que es y sin saber tampoco lo que quiere o debe ser. La Administracin local, por su parte, se manifiesta como un sujeto relativamente pasivo y ajeno a los movimientos intergubernamentales. Esta administracin ha experimentado tambin un aumento en sus funciones y recursos pero se trata de un incremento moderado si lo comparamos con el incremento que ha experimentado en estos ltimos tiempos el sector pblico y a la naturaleza de las nuevas funciones que ha ido asumiendo, muchas de ellas tpicas del mbito local y que, en cambio, han sido absorbidas por las administraciones autonmicas. Adems, y para complicar ms las intensas relaciones intergubernamentales, las tensiones entre las comunidades autnomas y la administracin local han sido, en algunas ocasiones, importantes. Sin nimo de
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Para tener una visin ms detallada de esta apartado se recomienda el estudio de Rafael Ban y Manuel Tamayo (1995): Las Relaciones Intergubernamentales en Espaa: el Nuevo Papel de la Administracin Central en el Modelo de Relaciones Intergubernamentales, Papeles de Trabajo del Instituto Universitario Ortega y Gasset, Madrid; y el trabajo de Jos A. Ramos (1995): Comunidades Autnomas y Cambio Poltico-administrativo: Papeles y Legitimidad del nivel Intermedio de Gobierno en Espaa, Papeles de Trabajo del Instituto Universitario Ortega y Gasset, Madrid.

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generalizar podramos decir que se ha pasado de un centralismo estatal a un centralismo autonmico o regional. Las administraciones autonmicas han sido beligerantes con el poder local y acostumbradas a una fuerte dinmica de crecimiento han intentado asumir tambin competencias propias de las administraciones locales. Algunas provincias han visto perder mbitos de actuacin asumidas por las administraciones autonmicas, muchos municipios han pasado a competir con desventaja con las comunidades autnomas en funciones que le son propias. Todos estos problemas en relacin con la dificil asuncin de nuevos roles de nuestras administraciones pblicas y sobre las relaciones que se establecen entre ellas han sido importantes pero no extremadamente graves. Adems son problemas lgicos si tenemos en cuenta los fuertes cambios que ha experimentado nuestro sistema administrativo. Esto no es bice para que nos planteemos con preocupacin las preguntas: Hacia donde van o deben ir nuestras administraciones? Qu papel le toca desempear a cada nivel administrativo? He aqu un breve intento de respuesta a estos dilemas. Una vez completado el proceso de traspaso de competencias cada nivel administrativo deber asumir un rol especfico e imprescindible para el buen funcionamiento de nuestro sistema administrativo. En primer lugar, la Administracin General del Estado deber asumir, adems de sus funciones constitucionalmente avaladas como pueden ser el diseo de la poltica econmica, la seguridad y las relaciones exteriores, las funciones siguientes. En primer lugar, de homogeneizacin: su objetivo debe ser el de suavizar al mximo los desequilibrios territoriales y sociales que pueda generar nuestro modelo descentralizado. Para ello mantiene competencias sobre importantes polticas redistributivas de carcter territorial y social que deben ser las herramientas para la consecucin del mencionado objetivo. Adems debe asumir el rol de coordinadora global y sectorial entre las administraciones subestatales y los actores econmicos y sociales. Tambin debe jugar un importante papel de negociadora con la Unin Europea y de mediadora entre sta y las administraciones de carcter subestatal. En este sentido, tiene la relevante funcin de coordinacin de las demandas regionales y locales hacia la Unin Europea y de poner todo el empeo en conseguir los mximos recursos comunitarios. Finalmente, tiene una funcin bsica de pensador estratgico ya que es la nica administracin que puede contemplar todo el territorio, todos los sectores y las fases completas de buena parte de los programas pblicos. Tiene que ser una instancia proactiva que anticipe problemas y disee estrategias a largo plazo. En segundo trmino, es constatable que las Comunidades Autnomas ya han conseguido asumir uno de sus objetivos bsicos: ser las instancias de representacin poltica a nivel regional y un buen sistema para canalizar institucionalmente los conflictos de carcter territorial. Otra funcin bsica, que quizs deban mejorar, es la gestin de sus polticas distributivas: la funcin de prestacin de servicios (servicios sanitarios, servicios educativos y culturales, servicios sociales, etc.). Tambin deberan ser unas buenas instancias de

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articulacin de los intereses econmicos y sociales de su mbito territorial e instancias de mediacin de los problemas que se establezcan entre las diferentes administraciones locales dentro de su territorio. Cuando las administraciones autonmicas hayan asumido de una vez el grueso principal de las transferencias ser cuando se preocupen ms por la buena gestin de estas competencias. Adems es previsible que abandonen su tendencia centralista y perciban en su autntica dimensin y vala a las administraciones locales. Por ltimo, la Administracin local recibir probablemente en el futuro competencias de las administraciones autonmicas teniendo en cuenta las ventajas que supone la gestin puntual y a pequea escala de determinados servicios directos a los ciudadanos. La Administracin local es una administracin cercana a la ciudadana que conoce sus problemas especficos y que tiene la capacidad suficiente para satisfacer las diferentes demandas sociales. Puede llegar a plantearse en un futuro medio o lejano que algunos municipios asuman, por ejemplo, ciertas competencias en materia educativa y sanitaria y vean reforzadas y ampliadas sus funciones a nivel de prestacin de servicios sociales.

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III. LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS EN LA ENCRUCIJADA: PROBLEMAS ACTUALES Y PROYECTOS DE REGENERACIN

Existen mltiples elementos que permiten argumentar que se est produciendo una transformacin importante en el papel del Estado. Se habla de un cambio en sus dimensiones, de una modificacin en su naturaleza y se hace, en todo caso, hincapi en reconocerle un papel diferente al de antes. Ciertamente, las actividades del sector pblico han ido evolucionando y, a pesar de que gran parte de su esencia permanece, debe reconocerse una transformacin importante en las modalidades de su actuacin. Los estados modernos han intentado llevar el bienestar a sus ciudadanos liberndolos del temor al futuro y de la necesidad extrema. La educacin, la proteccin contra el paro y la seguridad social han sido, entre otros, los objetivos primordiales de unas sociedades muy humanas y altamente civilizadas. Junto con las estrategias adoptadas para conseguir estos objetivos sociales, los estados modernos se han visto obligados a ofrecer a sus ciudadanos cada vez ms servicios. stos, adems de ser equitativos, deben ser de calidad ya que as lo exigen los ciudadanos, cada vez mejor informados de sus derechos y conscientes de que nada se les regala ya que, al fin y al cabo, todo es pagado por ellos mediante los impuestos, en general elevados e impopulares.

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1. Los problemas de las administraciones pblicas contemporneas


Las necesidades de transformacin de las administraciones pblicas surgen como respuesta a presiones externas, tanto econmicas como polticas, y a limitaciones organizativas de carcter interno. La Administracin pblica ha vivido durante muchos aos ignorando, a diferencia del resto de las organizaciones, las amenazas del entorno exterior gracias a unas posibilidades aparentemente inacabables de captacin de recursos (y, en consecuencia, de crecimiento organizativo) basadas en una posicin de poder privilegiada respecto al resto de la sociedad. Este entorno benigno y estable empez a cambiar con la crisis econmica de los aos setenta, siendo su impacto difcil de ignorar durante los aos 80. Repasemos brevemente en que consiste este cambio econmico y poltico. En primer trmino, se encuentran las circunstancias econmicas (el techo del sector pblico). La crisis de los aos setenta vino a significar un punto de inflexin en el debate sobre el impacto econmico del sector pblico. Se adopt una posicin crtica respecto a las consecuencias que puede producir el incremento del gasto pblico y, por consiguiente, el incremento de la presin fiscal sobre el equilibrio y el crecimiento de un sistema econmico cuya institucin central, el libre mercado, ocupaba gradualmente un espacio ms reducido. La tendencia alcista imparable del gasto pblico conduce al Estado a una crisis fiscal crnica que parece insostenible ante un sistema econmico cada vez ms dbil. En 1995 el gasto pblico alcanzaba en el conjunto de pases de la Unin Europea el 50% del PIB, en Espaa cerca del 46% y en los casos ms extremos como Suecia y Holanda alcanzaron el 65% y el 62% respectivamente. Al incremento de los impuestos se le atribuyen efectos negativos sobre las macromagnitudes econmicas (tasa de ahorro, creacin de puestos de trabajo, inversin productiva, etc.). En definitiva, se llega a la conclusin ms o menos generalizada de que se ha alcanzado el techo de los recursos que puede acceder la Administracin pblica. El descubrimiento de este lmite en los recursos disponibles quiebra la dinmica incrementalista a la que se haba acostumbrado la Administracin y con la que satisfaca nuevas y crecientes demandas sociales. La nueva situacin coloca a la Administracin pblica en una posicin paradjica: con los mismos o inferiores recursos debe satisfacer nuevas y crecientes demandas. Es decir, la Administracin se ve obligada a renunciar al incremento de sus recursos pero, en cambio, la ciudadana no parece dispuesta a renunciar a su amparo y, con ello, a recibir nuevos y mejores servicios. En segundo lugar estn las circunstancias polticas (las alternativas al Estado del bienestar). La desautorizacin poltica de la situacin creada con la evolucin del Estado del bienestar se produce en todo el espectro poltico, tanto en la derecha como en la izquierda. Evidentemente los partidos conservadores fueron los primeros que se situaron en una posicin crtica hacia el funcionamiento de la Administracin pblica denunciando el agotamiento de la eficacia

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de la intervencin pblica y proponiendo la substitucin de alguna parte de ella por fuerzas del mercado. La crtica al Estado del bienestar se convierte en un objeto preferente del discurso conservador. Lo acusan de sacrificar la economa nacional en beneficio de los funcionarios y de los colectivos protegidos por los beneficios sociales. Su propuesta de cambio pasa obligadamente por suprimir y recortar programas pblicos, reducir el nmero de los funcionarios, incrementar la productividad de los servicios y privatizar el mayor nmero de actividades realizadas hasta el momento por la Administracin. La izquierda comparte parte del diagnstico anterior as como algunas de las propuestas propugnadas por los partidos conservadores. Coincide en la necesidad de redefinir la posicin del Estado, de la Administracin pblica, en la sociedad pero sin renunciar a su papel solidario. No se trata de retroceder linealmente sino de mejorar la eficacia y la eficiencia de sus actuaciones mediante la revisin de la idoneidad de los programas existentes y, especialmente, revisando la eficacia de sus instrumentos de gestin y de control. 2. Los programas de modernizacin en Espaa Los paradigmas ms claros de cambios planificados en las administraciones pblicas son los denominados programas de modernizacin. Este trmino ha aparecido con fuerza en los aos 80 en determinadas administraciones pblicas occidentales y viene a sustituir al viejo concepto de reforma. Este cambio de etiqueta se debe a la mala imagen del trmino reforma ya que se asocia al fracaso de los programas de reforma administrativa diseados en los aos 60 y 70 que fueron, a efectos prcticos, unas simples declaraciones de intenciones. Estas acciones reformadoras implicaron unos exhaustivos y slidos diagnsticos de las disfunciones que aquejaban a la Administracin pblica pero disearon un conjunto de propuestas de laboratorio de difcil implementacin. Aprendiendo de los errores pasados los procesos de modernizacin administrativa parecen tener en cuenta que del dicho al hecho hay mucho trecho y que, por lo tanto, hay que dotar al proceso de modernizacin de los apoyos y tcnicas necesarios para que la distancia entre las propuestas y la implementacin de las mismas sea lo ms corta posible. El secreto del xito parece residir en tres elementos: conseguir unas propuestas serias y realistas, es decir, realizables; que la estrategia de mejora sea respaldada y dirigida por las mximas instancias polticas; y que se realice una interpretacin mucho ms plural de los problemas administrativos (bsicamente tener en cuenta, adems de la estructura y de los procesos, la cultura administrativa y el entorno organizativo). El contenido de estos programas combina medidas para incrementar las responsabilidades internas y externas de las organizaciones pblicas. En la dimensin interna se trata de establecer unos adecuados sistemas de direccin y de control, hacer cambios en la cultura administrativa en una doble vertiente: de gestin y de recursos humanos. En la dimensin externa se trata de buscar estmulos externos a la gestin responsable, a travs de la introduccin de

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principios de mercado en la gestin pblica, o bien de simulacin interna, con el diseo de fuerzas que reproducen las que hay en el mercado: privatizacin de empresas pblicas, subcontratacin, creacin de mercados internos y facturacin por los servicios prestados, etc. Adems de estas dos medidas hay que sealar el hecho de que se crean un conjunto de instituciones encaminadas a la implantacin del nuevo modelo: agencias ejecutivas, centros contables para la imputacin de costos y resultados, unidades de planificacin y unidades de evaluacin de los programas. En definitiva, se pueden definir siete ejes fundamentales de reforma atendiendo a las estrategias bsicas y comunes de los procesos de modernizacin en buena parte de los pases de la OCDE son: a) Reforzar la coordinacin gubernamental. La crisis de los recursos pblicos ha elevado las demandas sobre la coordinacin gubernamental. La capacidad de resolver nuevos problemas depende ms de la coordinacin e integracin de los programas existentes que de la produccin de nuevas actividades. Para superar la fragmentacin de estructuras y medios econmicos, los pases occidentales han destacado el papel integrador del jefe del ejecutivo en la definicin de prioridades y la coordinacin de programas y han reforzado las estructuras de decisin colectiva en el seno del Gobierno. Incluso en gobiernos de coalicin, predominantes en el centro y el norte de Europa, es patente el mayor liderazgo ejercido por el jefe de gobierno y el refuerzo de la colegialidad entre los ministros. b) Simplificar las estructuras organizativas. Paralelamente, se ha procedido a la racionalizacin de las pesadas y dispersas estructuras gubernamentales del Estado del bienestar. Pases como Suecia, Australia, Canad, Nueva Zelanda y regiones como Flandes, han efectuado significativas reducciones de ministerios y rganos administrativos, reagrupando sus funciones en torno a una nueva definicin de las prioridades gubernamentales. Otros pases como el Reino Unido, han puesto el nfasis en la supresin de los organismos, cuyas funciones. podan ser asumidas por el mercado. c) Separar las responsabilidades polticas de las de gestin. El crecimiento de la maquinaria administrativa bajo el esquema jerrquico y uniformista de la burocracia ha provocado la acumulacin de responsabilidades polticas y ejecutivas en el vrtice de la estructura gubernamental, en detrimento de las segundas. Para remediar este vaco, en un contexto de mayor exigencia sobre la utilizacin de los recursos y la obtencin de resultados, los gobiernos occidentales estn procediendo a separar orgnica y personalmente las funciones polticas de las ejecutivas sin desconocer su interrelacin y la necesidad de cauces fluidos y claros de comunicacin entre ellas. Mientras las primeras se concentran en la fijacin de objetivos y la asignacin de recursos, las segundas proceden a llevarlas a su ejecucin, con el mximo rendimiento y calidad.
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CORAME (1994): Una Nueva Organizacin para una Nueva Etapa del Gobierno Vasco.

47 Medidas para Renovar la Estructura Organizativa del Gobierno y la Administracin del Pas Vasco, NAP, Vitoria.

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d) Delegar la gestin de servicios en agencias autnomas controladas por resultados. La separacin de funciones ejecutivas ha adoptado, en numerosos pases, los rasgos de la forma divisional propia de las grandes empresas. Siguiendo el ejemplo de Suecia, pases como el Reino Unido, Holanda, Francia, Alemania y Nueva Zelanda han optado por la creacin de unidades ejecutivas, llamadas genricamente agencias, a las que se atribuye una amplia autonoma operativa en su organizacin y funcionamiento. Las agencias se sujetan a un convenio plurianual con el departamento matriz que determina su mandato poltico, los objetivos estratgicos, los recursos que recibe y las facultades delegadas para la gestin de recursos y operaciones. Al frente de las agencias se sita un directivo profesional que responde peridicamente ante el ministerio por el cumplimiento de resultados. e) Introducir la competencia en la prestacin de servicios. La organizacin burocrtica de los servicios pblicos ha sido concebida como un monopolio de oferta, a cuyos productores se confiaba, sin competencia, la cobertura de un sector de las necesidades sociales. La necesidad de frenar el crecimiento del gasto y de mejorar la receptividad de los productores a sus destinatarios, est provocando en algunos pases la incorporacin de mecanismos de competencia en la provisin de servicios. Esto se ha realizado, en primer lugar, separando las funciones de produccin de las funciones de compra, que se ceden a rganos especializados o a los propios usuarios; y, en segundo lugar, provocando la competencia entre los centros pblicos o, incluso, de stos con centros privados. j9 Redisear las funciones y los rganos horizontales. Crear agencias e introducir competencia en los servicios pblicos es una consecuencia de la imposibilidad de seguir considerando a la Administracin como una estructura totalmente jerarquizada y uniforme. Para velar por esta unidad, las burocracias pblicas se haban dotado de rganos horizontales especializados, encargados de establecer estndares y procedimientos comunes, reservndose controles directos sobre la gestin de recursos y operaciones. El agotamiento de este modelo, ante el crecimiento y la diversificacin de los servicios pblicos, no elimina, sin embargo, la necesidad de rganos y funciones horizontales para garantizar una asignacin equitativa de recursos, controlar y evaluar los resultados de su utilizacin y aprovechar la sinergia entre los diversos servicios pblicos. ste es el sentido en que estn evolucionando los departamentos horizontales en los pases citados, con un claro efecto de refuerzo de su papel coordinador de la accin de Gobierno y de su capacidad de control sobre el comportamiento agregado del gasto pblico. g) Fundamentar la calidad de la gestin en la motivacin y profesionalidad de los agentes pblicos. Los servicios pblicos estn basados en personas; su motivacin y profesionalidad constituye la nica garanta duradera de mejorar la calidad y la productividad. Sin embargo, las condiciones organizativas y jurdicas de las que se ha rodeado el trabajo de los empleados pblicos han sido un freno, en lugar de un estmulo, para fomentar su responsabilidad. Los sistemas de seleccin, clasificacin y remuneracin han contribuido a separar la posicin formal de los funcionarios del trabajo que realmente ejecutan y de

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su rendimiento. Junto a las reformas citadas anteriormente, todas las administraciones han emprendido profundos cambios en sus sistemas de empleo pblico, como una parte indispensable del diseo de organizaciones responsables. De este modo, se han desregulado y flexibilizado las bases organizativas y estatutarias del empleo pblico, se han establecido planes de reciclaje y redistribucin de efectivos o han aparecido nuevas pautas de evaluacin del rendimiento y de remuneracin por resultados. En Espaa el programa de modernizacin ms conocido es el promovido por la Administracin General del Estado que se inicia con el estudio del Ministerio para las Administraciones Pblicas, Reflexiones sobre la Modernizacin de la Administracin del Estado, cuya redaccin definitiva culmin en 1989. Este informe hace un diagnstico general sobre los males que aquejan a la Administracin General del Estado (y que son similares a los que padecen el resto de administraciones) y establece unas lneas estratgicas de cambio del modelo actual mediante el diseo de una organizacin modular (bsicamente unas direcciones generales con autonoma de gestin de los recursos para lograr unos objetivos predefinidos), el rediseo de los servicios comunes de apoyo a los mdulos (una fuerte reduccin, e incluso desaparicin, de los rganos transversales de los ministerios), una redefinicin de la organizacin y del papel de los organismos autnomos, incorporacin de las nuevas tecnologas de la informacin y de las comunicaciones, criterios sobre desconcentracin y procedimiento, establecimiento de nuevos sistemas de control y una importante reforma de la estructura de la funcin pblica. El Plan de Modernizacin de la Administracin del Estado se puso en marcha en abril de 1992 con una orientacin que i mpuls la realizacin de proyectos modernizadores concretos, aprovechando las posibilidades que ofrecan los marcos jurdicos del momento, y contando con la colaboracin sindical puesta de manifiesto en el Acuerdo para modernizar la Administracin del Estado y mejorar las condiciones de trabajo. Se programaron nuevas metas para la transformacin efectiva de la realidad en beneficio del ciudadano mediante 204 proyectos de mejora, con un horizonte temporal que abarcaba en la mayora de los casos los aos 1992 y 1993. Pero si se analizan los contenidos de estos proyectos de mejora se perciben notables cambios a la baja en el nivel de profundidad y de amplitud con respecto al diseo organizativo y a los objetivos estratgicos anunciados por las Reflexiones sobre la Modernizacin del Estado. La mayor parte de los proyectos modernizadores impulsados no se pueden considerar como autnticos programas de modernizacin sino como simples actuaciones de mejora muy concretas de determinados servicios y, especialmente, de determinados procesos de atencin a la ciudadana. Tal y como seala Subirats 9 sobre este intento de modernizacin impulsado por la

Joan Subirats (1995): Evaluacin de Polticas Pblicas y Proceso Presupuestario en un Entorno de Restriccin Presupuestaria, Documentos de Trabajo del Instituto de Estudios Fiscales, Madrid.

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Administracin General del Estado, lo cierto es que se han intentado cosas, se han producido ciertos cambios y se ha legislado en un sentido coherente a la voluntad de modernizacin expresada. Pero el proceso ha sido fragmentario, poco profundo y en general muy vinculado a resolver problemas especficos de ciertos organismos y polticas. Si analizamos lo ocurrido en otras administraciones pblicas como las comunidades autnomas o los municipios, tampoco el balance de los procesos de cambio o de modernizacin es demasiado alentador. Ciertas experiencias de unificacin de trmites, de ventanilla nica, de mejor atencin a los ciudadanos, y una notable extensin de la retrica modernizadora y de los cursos de formacin de gestin pblica representan las estrategias ms sobresalientes. En definitiva un balance muy discreto para el gran consenso alcanzado en el diagnstico inicial de los problemas. Esta valoracin no puede hacerse todava con los proyectos de mejora administrativa impulsados por el Gobierno Aznar (1996-2000) debido a la falta de distancia temporal que permita calibrar los logros y no logros de este tipo de iniciativas. Estos ltimos cuatro aos se han caracterizado por la discrecin con que se han llevado a cabo la mayora de las iniciativas. Durante la primera mitad de la legislatura no se adoptaron muchas medidas de modernizacin o mejora dando la impresin que el Ministerio de Administraciones Pblicas dio preferencia a la preparacin y negociacin de un nuevo Estatuto de la Funcin Pblica -Ley Bsica pendiente desde la aprobacin de la Constitucin que al final no se lleg a tramitar parlamentariamente. Durante la segunda parte de la legislatura y con el cambio de ministro (de Rajoy a Acebes) se dio un cierto impulso a algunas iniciativas de mejora. Entre ellas destaca la iniciativa de Ventanilla nica proyecto al que se han adherido hasta el momento, adems de la Administracin General del Estado, diez Comunidades Autnomas y ms de novecientos municipios (situacin a abril del 2000). La Ventanilla nica permite realizar en una sola dependencia cualquier trmite administrativo. Otra novedad es la introduccin, al menos a nivel retrico, de las Cartas de Servicios -documentos que permiten conocer los servicios que prestan determinados mbitos de gestin de la Administracin General del Estado y a qu niveles de calidad se han comprometido las diferentes instancias gestoras- y de la Calidad siguiendo el Modelo Europeo de Gestin de la Calidad. Esta ltima iniciativa seguramente est influida por los proyectos impulsados desde hace varios aos por la Comunidad de Madrid. Una iniciativa muy reciente de mejora de la Administracin pblica es el Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Pblicos, aprobado por el Consejo de Ministros el 4 de febrero del 2000, que agrupa 72 propuestas para mejorar el funcionamiento de la Administracin General del Estado. Los elementos ms importantes que plantea este proyecto tienen relacin con el aprovechamiento de la Administracin pblica de las nuevas tecnologas de la informacin y de la comunicacin pera mejorar sus relaciones con los ciudadanos. Aspectos concretos de Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Pblicos son: a) instalacin de puntos automticos de atencin a los ciudadanos, similares a los cajeros automticos, desde los que se podr acceder a la informacin y realizar

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CABLES RAMI

Administracin General del Estado, lo cierto es que se han intentado cosas, se han producido ciertos cambios y se ha legislado en un sentido coherente a la voluntad de modernizacin expresada. Pero el proceso ha sido fragmentario, poco profundo y en general muy vinculado a resolver problemas especficos de ciertos organismos y polticas. Si analizamos lo ocurrido en otras administraciones pblicas como las comunidades autnomas o los municipios, tampoco el balance de los procesos de cambio o de modernizacin es demasiado alentador. Ciertas experiencias de unificacin de trmites, de ventanilla nica, de mejor atencin a los ciudadanos, y una notable extensin de la retrica modernizadora y de los cursos de formacin de gestin pblica representan las estrategias ms sobresalientes. En definitiva un balance muy discreto para el gran consenso alcanzado en el diagnstico inicial de los problemas. Esta valoracin no puede hacerse todava con los proyectos de mejora administrativa impulsados por el Gobierno Aznar (1996-2000) debido a la falta de distancia temporal que permita calibrar los logros y no logros de este tipo de iniciativas. Estos ltimos cuatro aos se han caracterizado por la discrecin con que se han llevado a cabo la mayora de las iniciativas. Durante la primera mitad de la legislatura no se adoptaron muchas medidas de modernizacin o mejora dando la impresin que el Ministerio de Administraciones Pblicas dio preferencia a la preparacin y negociacin de un nuevo Estatuto de la Funcin Pblica -Ley Bsica pendiente desde la aprobacin de la Constitucin que al final no se lleg a tramitar parlamentariamente. Durante la segunda parte de la legislatura y con el cambio de ministro (de Rajoy a Acebes) se dio un cierto impulso a algunas iniciativas de mejora. Entre ellas destaca la iniciativa de Ventanilla nica proyecto al que se han adherido hasta el momento, adems de la Administracin General del Estado, diez Comunidades Autnomas y ms de novecientos municipios (situacin a abril del 2000). La Ventanilla nica permite realizar en una sola dependencia cualquier trmite administrativo. Otra novedad es la introduccin, al menos a nivel retrico, de las Cartas de Servicios -documentos que permiten conocer los servicios que prestan determinados mbitos de gestin de la Administracin General del Estado y a qu niveles de calidad se han comprometido las diferentes instancias gestoras- y de la Calidad siguiendo el Modelo Europeo de Gestin de la Calidad. Esta ltima iniciativa seguramente est influida por los proyectos impulsados desde hace varios aos por la Comunidad de Madrid. Una iniciativa muy reciente de mejora de la Administracin pblica es el Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Pblicos, aprobado por el Consejo de Ministros el 4 de febrero del 2000, que agrupa 72 propuestas para mejorar el funcionamiento de la Administracin General del Estado. Los elementos ms importantes que plantea este proyecto tienen relacin con el aprovechamiento de la Administracin pblica de las nuevas tecnologas de la informacin y de la comunicacin pera mejorar sus relaciones con los ciudadanos. Aspectos concretos de Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Pblicos son: a) instalacin de puntos automticos de atencin a los ciudadanos, similares a los cajeros automticos, desde los que se podr acceder a la informacin y realizar

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CARLES RAMI

Administracin General del Estado, lo cierto es que se han intentado cosas, se han producido ciertos cambios y se ha legislado en un sentido coherente a la voluntad de modernizacin expresada. Pero el proceso ha sido fragmentario, poco profundo y en general muy vinculado a resolver problemas especficos de ciertos organismos y polticas. Si analizamos lo ocurrido en otras administraciones pblicas como las comunidades autnomas o los municipios, tampoco el balance de los procesos de cambio o de modernizacin es demasiado alentador. Ciertas experiencias de unificacin de trmites, de ventanilla nica, de mejor atencin a los ciudadanos, y una notable extensin de la retrica modernizadora y de los cursos de formacin de gestin pblica representan las estrategias ms sobresalientes. En definitiva un balance muy discreto para el gran consenso alcanzado en el diagnstico inicial de los problemas. Esta valoracin no puede hacerse todava con los proyectos de mejora administrativa impulsados por el Gobierno Aznar (1996-2000) debido a la falta de distancia temporal que permita calibrar los logros y no logros de este tipo de iniciativas. Estos ltimos cuatro aos se han caracterizado por la discrecin con que se han llevado a cabo la mayora de las iniciativas. Durante la primera mitad de la legislatura no se adoptaron muchas medidas de modernizacin o mejora dando la impresin que el Ministerio de Administraciones Pblicas dio preferencia a la preparacin y negociacin de un nuevo Estatuto de la Funcin Pblica -Ley Bsica pendiente desde la aprobacin de la Constitucin que al final no se lleg a tramitar parlamentariamente. Durante la segunda parte de la legislatura y con el cambio de ministro (de Rajoy a Acebes) se dio un cierto impulso a algunas iniciativas de mejora. Entre ellas destaca la iniciativa de Ventanilla nica proyecto al que se han adherido hasta el momento, adems de la Administracin General del Estado, diez Comunidades Autnomas y ms de novecientos municipios (situacin a abril del 2000). La Ventanilla nica permite realizar en una sola dependencia cualquier trmite administrativo. Otra novedad es la introduccin, al menos a nivel retrico, de las Cartas de Servicios -documentos que permiten conocer los servicios que prestan determinados mbitos de gestin de la Administracin General del Estado y a qu niveles de calidad se han comprometido las diferentes instancias gestoras- y de la Calidad siguiendo el Modelo Europeo de Gestin de la Calidad. Esta ltima iniciativa seguramente est influida por los proyectos impulsados desde hace varios aos por la Comunidad de Madrid. Una iniciativa muy reciente de mejora de la Administracin pblica es el Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Pblicos, aprobado por el Consejo de Ministros el 4 de febrero del 2000, que agrupa 72 propuestas para mejorar el funcionamiento de la Administracin General del Estado. Los elementos ms importantes que plantea este proyecto tienen relacin con el aprovechamiento de la Administracin pblica de las nuevas tecnologas de la informacin y de la comunicacin pera mejorar sus relaciones con los ciudadanos. Aspectos concretos de Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Pblicos son: a) instalacin de puntos automticos de atencin a los ciudadanos, similares a los cajeros automticos, desde los que se podr acceder a la informacin y realizar

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JOSEP M. VALLS - QUIM BRUGU

CUADRO VII Distribucin del poder poltico: gasto pblico segn niveles territoriales d gobierno en porcentaje sobre el gasto pblico no financiero consolidado PORCENTAJE DEL GASTO PBLICO ADMINISTRADO POR INSTITUCIONES DE MBITO Estatal 91,3 Subestatal* 22,6 14,2 -

En Estados Unitarios Portugal (1995) Holanda (1996) Suecia (1996) Reino Unido (1995) Finlandia (1995) Dinamarca (1995) En Estados Federales Austria (1996) Alemania Federal (1996) Australia; (1996) Suiza (1995) Canad (1995)' Estados Unidos (1995) Espaa (1996)

Local* 8,6

73,0

70,2 63,3

26,9 29,7 30,2 36,6 54,2

69,7 45,7 65,5 70,4

11,9 16,2

62,0 54,5 53,4 51,5 40,3

20,6 21,6 40,6

24,0

17,2 5,8

27,6

Adaptado de Fundaci C. Pi i Sunyer (1999): Observatori de Poltiques Locals, n 1, Barcelona. . Incluye -segn los pases- a los estados federados, los cantones, las provincias, 1w' lnder o las comunidades autnomas. '-- Inicinios y otras entidades locales (provincias, condados, etc.).

40,7

20,7 18,8