Observatorio

Hacienda Pblica Espaola / Revista de Economa Pblica, 192-(1/2010): 129-151 2010, Instituto de Estudios Fiscales

La descentralizacin tributaria en las Comunidades Autnomas de rgimen comn: un proceso inacabado

SANTIAGO LAGO PEAS REDE, IEB y Universidade de Vigo JORGE MARTNEZ-VZQUEZ Georgia State University y REDE

Recibido: Mayo, 2009 Aceptado: Enero, 2010

Palabras clave: Federalismo fiscal, descentralizacin fiscal, tributacin autonmica Clasificacin JEL: H7, H2.

Aunque el proceso de descentralizacin fiscal en Espaa ha avanzado de forma muy notable en las tres ltimas dcadas, existen algunas asignaturas pendientes. Entre las ms importantes se encuentra la descentralizacin del poder tributario a las Comunidades Autnomas de rgimen comn. Este artculo de panorama se concentra en lo que no se ha hecho del todo bien y por qu razones, al tiempo que se apuntan las direcciones de reforma para el futuro. El trabajo se divide en dos partes. En la primera, nos ocupamos de los fundamentos tericos de la asignacin tributaria en el caso de gobiernos multinivel y de la experiencia internacional en este campo. En la segunda, se evala la situacin actual en Espaa, el terreno que nos queda por transitar y la adecuacin de los diferentes instrumentos existentes en el sistema fiscal espaol para que el sistema de asignacin tributaria en Espaa refuerce la autonoma, la responsabilidad fiscal, y la rendicin de cuentas de los gobiernos autonmicos

Resumen

En los ltimos treinta aos, Espaa ha avanzado sustancialmente en su descentralizacin de las finanzas pblicas hacia el nivel regional de gobierno. Hoy supera ya a pases federales de referencia como Alemania o Australia, segn la mayora de los indicadores habitualmente utilizados. Si nos centramos en el mbito de las Comunidades Autnomas (CC.AA.) de rgimen comn1, el diseo normativo del proceso ha buscado una cierta simetra entre el
* Los autores agradecen los valiosos comentarios de dos evaluadores annimos de ste artculo.

1. Introduccin

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Con este objetivo global, el artculo se divide en cuatro apartados, adems de esta introduccin. En la segunda seccin nos ocupamos brevemente de los fundamentos tericos de la asignacin tributaria en el caso de gobiernos multinivel y la experiencia internacional en este campo, centrndonos en la escala regional. En la tercera, se evala la situacin actual en Espaa y el camino que queda por transitar. El cuarto apartado examina la adecuacin de los diferentes instrumentos existentes en el sistema fiscal espaol para que el sistema de asignacin tributaria en Espaa refuerce la autonoma, la responsabilidad fiscal, y la rendicin de cuentas de los gobiernos autonmicos. El quinto apartado concluye.

En todo caso, no es nuestro deseo el dramatizar la situacin. Desde una perspectiva comparada es habitual encontrarse con situaciones anlogas a la espaola. Mxime teniendo en cuenta la juventud relativa del proceso de descentralizacin en Espaa. Por otro lado, existe un amplio consenso sobre el carcter mutable del sistema de financiacin de las CC.AA. de rgimen comn y, por tanto, no es un esfuerzo baldo el reflexionar sobre los problemas del sistema vinculados a la descentralizacin impositiva y sugerir algunas soluciones que se podran poner en prctica.

Esta ha sido una asimetra con efectos perniciosos de diversa ndole y que ha provocado que el sistema de descentralizacin haya entrado en un proceso dinmico inestable. En vez de usar su capacidad normativa, con todas las ventajas que presenta en trminos de eficiencia, responsabilidad, y control poltico, las CC.AA. han preferido (y se les ha facilitado) acudir al Gobierno central para obtener mayores participaciones tributarias y transferencias, para as financiar sus apetencias crecientes en trminos de responsabilidades de gasto. Consecuentemente, el sistema de descentralizacin espaol ha venido funcionando con una restriccin presupuestaria blanda; expresin usada aqu en un sentido general, entendiendo que va ms all de la definicin clsica de Janos Kornai, de rescate de la deuda pblica subnacional.

lado del gasto y el del ingreso. Si bien es verdad que el avance ha sido mayor y ms rpido en la primera dimensin, se ha creado una capacidad tributaria no despreciable: basta comparar el modelo de financiacin vigente (en 2009) con el primer modelo definitivo, que se aplic entre 1987 y 1991. Es en el plano positivo donde el sistema de descentralizacin se ha desarrollado de una forma claramente asimtrica. Mientras que las CC.AA. han desplegado con satisfaccin su autonoma en el lado del gasto, en el lado de los ingresos se han mostrado reacias a usar su capacidad normativa.

El propsito principal de la descentralizacin tributaria es conseguir que los gobiernos subcentrales cuenten con recursos suficientes para ejecutar las funciones que les han sido asignadas, y lo hagan de forma que sean fiscalmente responsables ante los ciudadanos. Las ventajas no se agotan aqu. La descentralizacin impositiva aporta otros beneficios. Si el gasto de los gobiernos subcentrales es financiado por completo con transferencias verticales o frmulas de

2. Fundamentos de la asignacin tributaria en pases decentralizados y experiencia internacional

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En conjunto, los argumentos anteriores son suficientes para una justificacin genrica de la descentralizacin y la autonoma tributarias. La pregunta es hasta dnde debe llegarse. La regla convencionalmente aceptada es que los gobiernos subcentrales necesitan contar con autonoma tributaria para poder incrementar de forma significativa sus recursos en el margen y estar sujetos a una restriccin presupuestaria dura, lo que exige que transferencias y participaciones en recaudaciones deben proporcionar la financiacin infra-marginal (McLure, 1998). Pero si bien la autonoma tributaria en el margen puede ser suficiente para que exista una rendicin de cuentas de los polticos electos a escala subcentral en cuanto al uso de recursos adicionales, puede no serlo para impulsar un comportamiento fiscal globalmente responsable. La razn fundamental es que la financiacin infra-marginal del gasto pblico de los gobiernos subcentrales con transferencias y participaciones territorializadas deja intactos los incentivos de los gobiernos subcentrales a abusar de los fondos comunes en un proceso conocido como la tragedia de los comunes4 , al no internalizar los costes en eficiencia econmica que la imposicin central causa en otras regiones, desde este punto de vista, el nivel deseable de autonoma tributaria sera aquel que garantizase que los gobiernos subcentrales con mayor capacidad fiscal pudiesen autofinanciar sus gastos; mientras que los territorios con menor capacidad fiscal recibiran transferencias de nivelacin para llegar a niveles de gasto equiparables en trminos de equidad5. En el mundo real, los niveles de autonoma tributaria observados son ms bien limitados. Una razn para ello es que los gobiernos centrales prefieren mantener el control sobre las principales bases imponibles, y los gobiernos subcentrales evitan asumir la responsabilidad de exigir tributos para financiar sus gastos. Las transferencias intergubernamentales son el mecanismo que permite encajar ambas estrategias. No obstante, existen otros factores a

En sentido contrario, la descentralizacin tributaria plantea algunos desafos potenciales a tener presentes. Dependiendo de la distribucin territorial de las bases imponibles, la mayor descentralizacin puede conllevar disparidades interterritoriales significativas en los recursos disponibles; aunque estos diferenciales pueden ser compensados por un sistema de transferencias de nivelacin horizontal suficientemente generoso. Por su parte y como sealaremos ms adelante, si la descentralizacin tributaria afecta tambin a la gestin, puede plantear problemas en el terreno de la eficiencia recaudatoria y los costes de cumplimiento de los sujetos pasivos.

comparticin de rendimientos tributarios (revenue sharing), se corre el riesgo de que los gobiernos subcentrales sean menos eficientes en sus decisiones2, y que se complique sobremanera el mantenimiento de una restriccin presupuestaria dura en ese nivel de gobierno (Rodden, Eskel y Litvack, 2003). Por otro lado, la descentralizacin de la capacidad tributaria es la mejor manera, acaso la nica, para solucionar de forma permanente la cuestin del desequilibrio vertical entre necesidades de gasto y fuentes de ingresos en los diferentes niveles de gobierno: la determinacin del nivel ptimo de gasto slo es posible si en la ecuacin aparecen como variable endgena los ingresos que los financian. Adems, la existencia de un grado significativo de autonoma tributaria es un indicador clave de la capacidad de endeudamiento y de la solvencia de los gobiernos subcentrales. Finalmente, existe evidencia de que una mayor autonoma tributaria en el nivel subcentral implica una mayor estabilidad macroeconmica.3

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tener en cuenta. En primer lugar, las disparidades en la capacidad administrativa de los gobiernos subcentrales derivadas, por ejemplo, de diferencias sustanciales en el tamao jurisdiccional. La bsqueda de la uniformidad en las soluciones, combinada con esa diversidad en las capacidades, puede conducir a un nivel de descentralizacin tributario global bajo. Esta situacin plantea un dilema en el diseo de la descentralizacin. Una alternativa seran los acuerdos asimtricos, que dieran ms autonoma en la administracin a las jurisdicciones ms capaces de acuerdo con criterios transparentes y objetivos, sin por ello reducir la simetra en la capacidad normativa en materia de poltica tributaria.6 Aceptando que dotar de autonoma tributaria a los gobiernos subcentrales debe ser un objetivo de la asignacin de capacidades tributarias en un marco descentralizado, se deben concretar varias cuestiones fundamentales.

1. En primer lugar, hay que determinar si las bases imponibles pueden ser compartidas por varios niveles de gobierno o deben ser exclusivas. La comparticin de bases tiene la desventaja de que puede dar lugar a externalidades verticales, debido a que las decisiones de cada gobierno no tienen en cuenta su efecto en los ingresos del otro nivel de gobierno, por ejemplo, por los efectos de la modificacin de tipos sobre el tamao de la propia base imponible comn. La principal ventaja de la comparticin es que permite a los gobiernos subcentrales acceder a las bases imponibles ms extensas y dinmicas (renta y consumo) a las que en ningn caso parece renunciar el Gobierno central. Por ello, la comparticin es difcil de evitar si se quiere contar con instrumentos fiscales potentes en el mbito subcentral. La posibilidad, al menos terica, de corregir las externalidades verticales mediante transferencias intergubernamentales decanta ms la balanza a favor de esa comparticin. La experiencia internacional en este mbito es dispar. En el caso de los pases que se deciden por poner a disposicin de los gobiernos subcentrales un inventario acotado de impuestos, explicitado a veces en la propia Constitucin, se suele evitar la comparticin de bases (India o Suiza). En cambio, en pases en los que se da ms autonoma a los gobiernos subcentrales y cuentan con una lista ms o menos abierta de posibilidades, la cohabitacin es generalmente permitida y habitual. Canad y Estados Unidos son ejemplos.7 2. Una segunda dimensin a concretar es la asignacin de la capacidad de legislar sobre la base imponible y sobre los tipos impositivos. En general, la descentralizacin de la capacidad para definir la base del impuesto es menos deseable que la descentralizacin de las decisiones en materia de tipos impositivos. Ello es as fundamentalmente porque la posibilidad de que existan diferencias interterritoriales en la definicin de la base acaba generando complejidad y falta de armonizacin fiscal, lo que a su vez eleva los costes de administracin del impuesto y los costes de cumplimiento de los sujetos pasivos con obligaciones tributarias en varias jurisdicciones. Al contrario, la cesin de capacidad de modificacin de tipos es ms sencilla de gestionar tanto para la administracin tributaria como para los sujetos pasivos. Adems esta opcin contribuye en mayor medida a la responsabilidad fiscal de los gobiernos subcentrales puesto que tiene un impacto ms claro sobre los ingresos, y es ms transparente para los ciudadanos.8

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La experiencia internacional en materia de descentralizacin tributaria muestra una amplia diversidad de soluciones, lo que hace difcil su sntesis. Una manera til de contemplar y esquematizar esta experiencia internacional es definir dos vectores principales: el alcance y la forma en la que se descentraliza la capacidad legislativa en materia tributaria y el nivel de descentralizacin en la gestin. A partir de ah, podemos identificar tres grandes modelos de descentralizacin tributaria. El primero es el que podramos llamar el modelo de autonoma fiscal, que prevalece en Canad y Estados Unidos. En este caso, existe una amplia libertad en lo que concierne a la legislacin tributaria y en materia de gestin. En ambos pa-

4. Qu caractersticas deben cumplir los impuestos que se descentralizan? Ms all de que el reparto de figuras sea compatible con la distribucin de funciones que en su da estableci Musgrave (1959), existen algunos aspectos que permiten concretar la lista de tributos (McLure, 1998; Martnez-Vzquez, 2008). Primero, el principio de beneficio que vincula ambos lados del presupuesto debe ser aplicado hasta donde sea posible. Segundo, los impuestos que se descentralizan no deben presentar grandes disparidades interjurisdiccionales en lo que atae a la dimensin de las bases imponibles, a fin de limitar las disparidades en recursos y acotar el recurso a la nivelacin a posteriori. Tercero, es preferible optar por impuestos con bases inmviles o de movilidad muy limitada a fin de minimizar el riesgo de competencia fiscal nociva. Cuarto, los impuestos no deben alterar la geografa econmica en el sentido de que no deben generar interferencias en el comercio intrarregional o internacional, distorsiones en la localizacin de la actividad econmica, o fenmenos de exportacin fiscal. Quinto, la descentralizacin no debe disparar los costes de gestin y cumplimiento para los contribuyentes. Sexto, las bases imponibles que se descentralizan no deberan depender en exceso de la evolucin del ciclo econmico. Sptimo, los impuestos han de ser altamente visibles para los contribuyentes de cada jurisdiccin. Finalmente, los arreglos tributarios deben ser estables en el tiempo.

3. En lo que concierne a la administracin tributaria y como principio general, la administracin centralizada tiende a ser ms eficiente debido a las economas de escala y el manejo de un mayor volumen de informacin. No obstante, la gestin por parte de los gobiernos subcentrales puede incrementar la corresponsabilidad fiscal, en la medida en que esa gestin directa hace ms visible el destino final de sus impuestos a los ciudadanos. En consecuencia, existe una suerte de disyuntiva entre eficiencia y responsabilidad que, adems, puede diferir segn las figuras tributarias. Por ejemplo, las ganancias de eficiencia de la gestin centralizada de un recargo sobre el impuesto estatal sobre la renta sern probablemente muy superiores a las ganancias en trminos de responsabilidad asociadas a la descentralizacin de la administracin. Lo contrario ocurrira en los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria. En todo caso, es verdad que la administracin centralizada de impuestos subcentrales o incluso compartidos, cuando la participacin en la recaudacin del nivel central es limitada, puede enfrentarse a un problema de falta de incentivos. Consecuentemente, la centralizacin de la gestin debera venir acompaada por el diseo de mecanismos que incentiven esa labor recaudatoria (Martnez-Vzquez y Timofeev, 2005).

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De acuerdo con esta clasificacin, hasta 1997 Espaa se situ en el modelo de comparticin de rendimientos. Desde entonces y de forma progresiva, se han hecho esfuerzos para reforzar la autonoma en el mbito de los tributos cedidos clsicos y el IRPF, fundamentalmente. Sin embargo, los cambios han generado efectos escasamente positivos sobre la responsabilidad fiscal. En el apartado siguiente analizamos este proceso, sus consecuencias y sus deficiencias.

El tercer modelo es el modelo de recargos, que prevalece en los pases escandinavos y del centro y norte de Europa. En este caso, el objetivo es la bsqueda de la autonoma local y no regional, dado el escaso protagonismo del nivel intermedio de gobierno, algo que lo hace menos interesante para los objetivos del presente trabajo. En ese sentido, el problema y las opciones se simplifican y las soluciones pasan por la fijacin de recargos sobre los impuestos de la hacienda central, con una administracin altamente centralizada. Dados los problemas obvios de ceder autonoma a escala municipal en los impuestos sobre consumo o beneficios empresariales, el instrumento principal acaba siendo el impuesto sobre la renta de las personas fsicas.

El segundo modelo es el que podramos llamar modelo de comparticin de rendimientos, que prevalece en un gran nmero de pases, incluyendo Australia, Alemania y Rusia. Se caracteriza por una baja autonoma tributaria y el protagonismo de las transferencias y la comparticin tributaria (revenue sharing), lo que limita el alcance de las externalidades de todo tipo y facilita la gestin, pero es mucho menos atractivo en trminos de responsabilidad fiscal y control de los gobiernos. Este modelo es muy diverso en lo que se refiere a la gestin tributaria, mayoritariamente centralizado (Australia, Rusia) pero a veces tambin altamente descentralizado (Alemania).

ses el gobierno central y los subcentrales comparten objetos imponibles y en general, no existen bases imponibles armonizadas. Este enfoque tiene aspectos positivos y otros que lo son menos. Otorga ms autonoma y autogobierno, genera mayor responsabilidad fiscal y rendicin de cuentas; promueve la competencia fiscal beneficiosa y facilita la comparacin de resultados por los ciudadanos. Pero tambin agrava las externalidades horizontales negativas (compras transfronterizas y competencia fiscal nociva); complica la gestin tributaria en lo que concierne al control del fraude y el cumplimiento tributario; da como resultado una diversidad de mens fiscales que debe ir de la mano de un desarrollo avanzado de la cultura federal de la diversidad, y parece dificultar la nivelacin interterritorial.9

La descentralizacin del gasto pblico en Espaa ha sido extraordinaria. De encontrarnos prximos a pases altamente centralizados como Francia, Portugal y Grecia o Reino Unido en los aos ochenta, con un gasto descentralizado por debajo del 25% del total, el nivel de gobierno autonmico gestiona hoy ms del 35% del gasto; cifra que aumenta hasta el 50% cuando se tiene en cuenta tambin el gasto local (Tabla 1). Aunque no en el mismo grado, tambin se ha avanzado en la descentralizacin del sistema tributario espaol. Como

3. La descentralizacin en Espaa: un anlisis crtico

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sealbamos en la introduccin, en comparacin a las posibilidades disponibles en el primer modelo definitivo (1987-1991), el nmero de instrumentos fiscales sobre los que las CC.AA. pueden ejercer autonoma tributaria es notable. Las CC.AA. tienen hoy capacidad para modificar los parmetros fundamentales de los tributos cedidos clsicos: Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD), Tributos sobre el Juego (TJ), e Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurdicos Documentados (ITPAJD). Adems cuentan con amplios grados de libertad legal sobre el 50% del IRPF, y cierto margen en el Impuesto Especial sobre Vehculos de Traccin Mecnica (IEVTM) y el Impuesto sobre Ventas Minoristas de determinados Hidrocarburos (IVMDH). Finalmente, se encuentran los tributos propios (los aplicados y los aplicables) y los posibles recargos sobre tributos estatales, explcitamente contemplados en la LOFCA desde su promulgacin en 1980, aunque hoy tcnicamente desfasados por la propia cesin de capacidad normativa en las figuras tributarias objeto potencial de recargo.10
Tabla 1 LA DESCENTRALIZACIN DEL GASTO PBLICO EN ESPAA (Gasto total de las Administraciones Pblicas de Espaa Empleos no financieros por Administraciones) (Ejercicio 2006) Millones euros
82.950,58 108.098,50 134.372,44 49.920,49 375.342,00

Si a lo anterior le sumamos las participaciones territorializadas en el IVA, los impuestos especiales y el impuesto sobre la electricidad, hoy nos hallamos prximos a pases como Alemania y Australia en cuanto a porcentajes de ingresos descentralizados11, aunque con un nivel de autonoma tributaria superior. En definitiva, en los ltimos quince aos se ha progresado sustancialmente en las posibilidades tributarias a disposicin de las CC.AA.

Fuente: IGAE, Avance de la actuacin presupuestaria de las Administraciones Pblicas (2007).

Estado Seguridad Social Comunidades Autnomas Corporaciones Locales Total Administraciones Pblicas

% PIB
8,5% 11,1% 13,8% 5,1% 38,4%

% Total

22,10% 28,80% 35,80% 13,30% 100,00%

No obstante, hay que reconocer que la rendicin de cuentas (accountability) de los gobiernos autonmicos dista mucho de ser perfecta. Entre los elementos que complican especialmente el control de los gobiernos autonmicos aparecen dos rasgos especficos del sistema espaol: su apuesta por las competencias de gasto compartidas (federalismo cooperativo) y el hecho de que la mayor parte de los recursos de las CC.AA. de rgimen comn sigue procediendo de recursos recaudados y transferidos desde la administracin central con visibilidad limitada. Estas deficiencias institucionales en trminos de responsabilidad fiscal tendern a reflejarse en mayores dificultades para atribuir correctamente responsabilidades polticas y, posiblemente, en los propios umbrales de utilidad para la reeleccin de los gobiernos que establecen los ciudadanos. Por ejemplo, en 2005, ms del 50% de los encuestados no tenan clara la asignacin de competencias en materia sanitaria y educativa (Tabla 2).12 Por su parte, los datos del ltimo barmetro fiscal elaborado por el Instituto de Estudios Fiscales son elocuen-

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tes (Tabla 3). En 2007, menos del 20% de los encuestados en las CC.AA. de rgimen comn era consciente de la coparticipacin de Administracin central y CC.AA. en el IVA, el IRPF y los impuestos especiales.
Tabla 2 ASIGNACIN DE RESPONSABILIDADES COMPETENCIALES POR PARTE DE LOS CIUDADANOS DE LOS SIGUIENTES SERVICIOS PBLICOS Y PRESTACIONES SOCIALES, QUIN CREE USTED QUE ES EL RESPONSABLE, POR EJEMPLO A LA HORA DE PONER UNA RECLAMACIN, EL ESTADO CENTRAL, LA COMUNIDAD AUTNOMA, EL AYUNTAMIENTO, O ES COMPARTIDA? (porcentajes de respuestas)
Sanidad Educacin Pensiones de jubilacin Seguro de desempleo Pensiones de enfermedad o invalidez

Servicios y Prestaciones

Administracin responsable en la actualidad* Estado Autonmica

44 42 70 64 68 39 36 16 20 16 3 6 2 3 3

Local Compartida NS/NC Error

8 10 5 6 6 6 6 7 7 7 53 54 30 36 32

* Excluida la ltima columna, en negrita, los porcentajes se han calculado sobre los totales de fila. La columna de los errores suma el porcentaje de encuestados que se equivoca. Fuente: rea de Sociologa tributaria (2006).

Impuestos

Tabla 3 ASIGNACIN DE RESPONSABILIDAD TRIBUTARIA POR PARTE DE LOS CIUDADANOS CONRESPECTO A LOS SIGUIENTES IMPUESTOS, A QU ADMINISTRACIN CREE UD. QUE SE PAGAN, AL ESTADO CENTRAL EN SU TOTALIDAD, A LA COMUNIDAD AUTNOMA EN SU TOTALIDAD O UNA PARTE A UNO Y OTRA PARTE A LA OTRA? (porcentajes de respuestas) Todo al Estado Central
55 53 50 46

Por otro lado, existen desincentivos para obtener ms ingresos recurriendo a las posibilidades legales en manos de las CC.AA. Entre los factores que pueden explicar estos desincentivos destacan los siguientes:

Fuente: rea de Sociologa tributaria (2008).

IRPF IVA I. de Sociedades Impuestos Especiales

Todo a la Comunidad Autnoma

9 12 13 15

Una parte al Estado NS/NC y otra a la C.A.

17 14 13 14 19 21 24 25

La restriccin presupuestaria de las CC.AA. es todava muy laxa (Lago Peas, 2007b y Lpez Laborda y otros, 2007). Aunque el modelo que arranc en 2002 no contemplaba futuras revisiones del mismo, el acuerdo en materia de financiacin sanitaria al-

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Aunque la correccin de los defectos anteriores pasa por una definicin ms clara de espacios fiscales autonmicos y, probablemente, un incremento de las capacidades normativas en manos de los gobiernos autonmicos, ambas condiciones no son suficientes para que se produzca el uso efectivo de las posibilidades legales de generar ingresos propios en manos

canzado a finales de 2005 en el seno de la Conferencia de presidentes, las subvenciones discrecionales, y la sospecha fundada de que el sistema iba a volver a revisarse han seguido generando expectativas de que los recursos transferidos son un captulo no cerrado y susceptible siempre de modificacin al alza. El importante incremento de fondos que conlleva el nuevo modelo acordado en 2009 (ms de 11.000 millones de euros) es otro buen ejemplo de que es racional suponer que cualquier revisin que se fuerce va a suponer para las CC.AA. un incremento de recursos a coste poltico cero. El nivel central de gobierno asume esos costes a cambio de mantener la parte del len del poder tributario y la capacidad financiera para llegar a soluciones bilaterales que garanticen apoyos polticos por parte de los gobiernos subcentrales o por partidos subnacionales con representacin en el Congreso y el Senado. Y no hay que olvidar que en Espaa la importancia de estos partidos nacionalistas o regionalistas y el grado de descentralizacin de algunos partidos de mbito estatal es significativo. La facilidad de acceso a la deuda, conjuntamente con la existencia de ilusin financiera completa o parcial en los contribuyentes, ha provocado en el pasado que los tributos fuesen infrautilizados a la hora de hacer frente a las presiones sobre el gasto. Los Escenarios de Consolidacin Presupuestaria, primero, y las restricciones vinculadas a la integracin en la zona euro, concretadas hoy en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, han reforzado de forma progresiva las limitaciones para el uso de la deuda en el presente. Pero los aos ochenta y los primeros aos noventa fueron testigos de un fuerte crecimiento de la deuda autonmica y un casi nulo uso de recargos sobre tributos estatales o tributacin propia (Lago Peas, 2005). La existencia de desigualdades significativas en la financiacin por habitante corregido (por los factores de sobrecoste) puede frenar el uso de la capacidad normativa al alza. En el caso de los territorios con peor financiacin en trminos comparativos, porque los ciudadanos de estos territorios veran que los mayores esfuerzos fiscales no se traducen en mayores recursos pblicos por habitante en trminos comparados. Y en el caso de los territorios con mayor financiacin por habitante ajustado, porque comparativamente tienen ms capacidad financiera para evitar los costes polticos de las subidas impositivas. Tampoco ha ayudado el hecho de que el ciclo econmico (y poltico) que arranca a mediados de los aos noventa ha estado marcado por las rebajas fiscales en la mayor parte de los tributos. En particular, el IRPF, el principal instrumento de autonoma en manos de las CC.AA., ha sido reformado tres veces por gobiernos centrales de diferente color poltico, pero siempre con tendencia a la baja en la carga fiscal. La competencia fiscal o el mimetismo por razones electorales han frenado en ocasiones el ejercicio al alza de la capacidad normativa o incluso empujado las rebajas fiscales en momentos de quejas generalizadas de insuficiencia financiera (Lago Peas, 2007). El caso del impuesto sobre sucesiones y donaciones es un buen ejemplo de lo segundo.

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de las CC.AA. La experiencia acumulada desde 2002 es ilustrativa al respecto. Los avances en la descentralizacin tributaria deben venir acompaados por cambios institucionales que endurezcan la restriccin presupuestaria de las CC.AA. con respecto al Gobierno central y que permitan una clara mejora en la visibilidad y percepcin del sistema por los ciudadanos. Mientras que el primero de estos objetivos parece incontestable, el segundo merece una explicacin ms detenida. Porque es verdad que una mayor visibilidad (una menor ilusin financiera) podra de hecho frenar el uso al alza de la capacidad normativa. Pero renunciar a la visibilidad seria una ruta equivocada. Porque las dos razones ms importantes para impulsar un mayor uso de la capacidad normativa son precisamente la rendicin de cuentas y el incremento individual y colectivo de la responsabilidad fiscal: que las administraciones pblicas en su conjunto y cada gobierno autonmico por separado internalice los costes de una mayor recaudacin de impuestos.

En definitiva, nuestro planteamiento es que el federalismo fiscal espaol debera tratar de combinar los aspectos positivos del modelo de autonoma fiscal y los del modelo de comparticin de rendimientos antes expuestos.13 En el apartado siguiente desgranamos alguno de los avances deseables a nuestro juicio.

Expresado de forma sinttica, nuestro planteamiento general es que para ganar en responsabilidad fiscal y rendicin de cuentas y conseguir un equilibrio dinmico a largo plazo, el Gobierno central debera avanzar ms claramente en la creacin de espacios fiscales propios para las CC.AA., suprimiendo las cargas impositivas de los impuestos cedidos/compartidos y dejando que las CC.AA. introduzcan y voten en sus parlamentos respectivos las leyes con sus nuevos impuestos. Qu hacer en este sentido?

4. Tributacin autonmica: mirando hacia el futuro

Comenzando por el impuesto sobre sociedades, no es una figura apropiada para su descentralizacin. Existen varios motivos: su elevada elasticidad respecto al ciclo econmico y su consecuente rol como estabilizador automtico, el riesgo de alterar de forma ineficiente la geografa de la actividad econmica y, sobre todo, el problema prctico que supone asignar territorialmente los rendimientos del impuesto en el caso de empresas medianas y grandes, con plantas productivas desplegadas en varias regiones (y, en su caso, el extranjero) pero con un nico domicilio fiscal. Incluso la simple territorializacin de rendimientos sera ms difcil que en el caso de los impuestos generales y especficos sobre el consumo, porque su relacin con macromagnitudes regionales es menos directa.

Sin duda, es difcil encontrar impuestos con capacidad recaudatoria significativa y que cumplan de forma simultnea todos los principios enumerados en la seccin segunda. Por ello, necesariamente debemos movernos en el terreno del second best. Aun as, esos principios nos sirven para analizar y ordenar productivamente las diferentes opciones disponibles. Adems, en tanto que Espaa es miembro de la Unin Europea, debemos de tener presentes las limitaciones que impone la armonizacin de la tributacin indirecta.

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En el caso del impuesto sobre la renta de las personas fsicas, existen dos vas de avance. La primera consiste en profundizar en la frmula de descentralizacin por la que se opt en la reforma de 1997. En este caso, se podra mejorar en tres mbitos. Primero, dada la importancia de este impuesto como fuente elstica de ingreso y su buen encaje en los principios normativos de asignacin de impuestos a los gobiernos subcentrales, se podra incrementar el porcentaje de cesin. El reparto al 50% en el nuevo ao base del sistema puede facilitar la comprensin del sistema a los ciudadanos, si bien es cierto que esta distribucin igualitaria se romper en el momento en el que el gobierno central o los subcentrales hagan ejercicio de su autonoma; como de hecho ya ocurri con la cesin del 33%.14 En todo caso, con el incremento del porcentaje hasta el 50% debera agotarse el recorrido de la cesin parcial del IRPF, para garantizar en el futuro el mantenimiento en manos del Estado de un instrumento con gran capacidad de generar redistribucin interregional e interindividual. En segundo lugar, habra que hacer un mayor esfuerzo para visualizar mejor la existencia de un doble poder tributario en el mbito de la imposicin sobre la renta de las personas fsicas. Entre otras posibilidades: utilizacin de impresos parcialmente separados para la declaracin, separacin virtual de retenciones en las comunicaciones recibidas por los contribuyentes y emisin de certificados del importe total satisfecho a cada administracin. La medida ms efectiva en este rea sera la eliminacin de la tarifa supletoria del impuesto, lo que obligara a las CC.AA. a hacer un ejercicio de legislacin tributaria expreso y por tanto de mucha ms alta visibilidad para los contribuyentes (Daz de Sarralde, 2009). En tercer lugar, y manteniendo en el mbito estatal la definicin de la base imponible, sera posible ceder ms autonoma a las CC.AA. en materia de mnimos personales y familiares, en la definicin de la tarifa (dejando al margen el tipo de la base ahorro, por los problemas de competencia fiscal a la baja a partir de un tipo ya reducido como el actual), o aprobar la cesin ntegra de la deduccin sobre la compra de la vivienda, dado que las competencias sobre la vivienda por el lado del gasto se hallan ampliamente descentralizadas.

En lo que se refiere a los tributos cedidos clsicos, parecera que poco ms se puede hacer en trminos de ampliacin de capacidad normativa. De hecho, figuras como el Impuesto sobre sucesiones y donaciones son un buen ejemplo de lo que puede ocurrir cuando se descentraliza el poder tributario. A semejanza de lo ocurrido en su da en Australia y Canad, la descentralizacin de la capacidad normativa de un impuesto directo y progresivo, ha provocado en un breve plazo de tiempo la prctica eliminacin del mismo en numerosas CC.AA. (Barbern y Melguizo, 2009). Este proceso y la supresin por sorpresa del impuesto sobre patrimonio en 2008 han cambiado radicalmente el escenario de la imposicin patrimonial en Espaa en apenas cinco aos. Es verdad que ambas figuras haban quedado desfasadas y requeran una revisin a fondo, pero como algunos estudios han argumentado con solvencia esos impuestos eran una pieza complementaria relevante en el sistema fiscal espaol, y mostraban una progresividad significativa (de Pablos, 2009). En cualquier caso, dado el clima internacional que afecta a estos impuestos y su economa poltica en la escena nacional, no parece sencillo recuperarlos a corto plazo como instrumento fiscal para las CC.AA.

La segunda solucin es ms rupturista y presenta importantes ventajas en trminos de responsabilidad fiscal: la coexistencia de un impuesto central exclusivo y separado con un impuesto autonmico separado de las CC.AA. con plena soberana y que debera ser apro-

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En tercer lugar, hay que referirse tambin a los tributos medioambientales. Estas figuras presentan dos ventajas: constituyen un objeto impositivo escasamente explotado en Espaa y se adaptan bien a las preferencias y discurso de la Comisin Europea. No obstante, en la actualidad es un espacio mal organizado y en el que con frecuencia los movimientos autonmicos acaban en recursos constitucionales interpuestos por el Gobierno central (Extremadura, Baleares, Castilla-La Mancha). Adems, parece obvio que no todos los instrumentos fiscales verdes16 se adaptan bien a un mbito regional. Por ambas razones, es importante que el Gobierno central impulse a corto plazo su prometida reforma fiscal verde, al menos en lo que tiene que ver con la fijacin de las reglas de juego para las CC.AA. y los espacios que se reserva para s. La idea sera aclarar las posibilidades de stas en la materia, para que puedan desarrollar con cierta seguridad jurdica sus propias reformas. Probablemente esto no exigira la aprobacin de textos con rango de ley. Bastara con la difusin de directrices sobre los tributos autonmicos que evitase el presente estado de incertidumbre. En la situacin actual, es difcil convencer a un gobierno autonmico de que asuma el coste poltico de introducir un nuevo tributo propio que puede acabar: i) siendo recurrido por el Gobierno central o por otros agentes17; o ii) reemplazado a corto plazo por un nuevo tributo estatal cedido a las CC.AA.18 Entre las figuras potencialmente ms atractivas por su incidencia en el plano medioambiental, pero tambin por su capacidad recaudatoria en el mbito autonmico, se encuentran los impuestos sobre residuos slidos y la contaminacin del agua (Rodrguez, 2009). En cuanto a la fiscalidad del automvil, caben dos opciones. La primera es mantener la configuracin actual marcada por la convivencia de un impuesto en el momento de la matriculacin cedido a las CC.AA. y uno recurrente de carcter munici-

bado por los parlamentos regionales. Esta frmula incentivara el ejercicio de la capacidad normativa por motivos obvios: las CC.AA. tendran que ejercer su capacidad tributaria al dejar de contar con los ingresos actuales correspondientes. Y ah se encuentra la gran ventaja de la propuesta en trminos de rendicin de cuentas y ejercicio de la responsabilidad fiscal. La equidad se mantendra a escala espaola con el IRPF estatal. Una figura que podra y debera seguir siendo altamente progresiva. Lo primero, porque no estara sujeto a los riesgos por movilidad interna de contribuyentes. Y lo segundo, porque permitira mantener los estabilizadores automticos asociados con este impuesto y garantizar la redistribucin tanto interpersonal como interterritorial, a travs de las transferencias de nivelacin. En materia de poltica tributaria sera deseable, aunque no obligatorio, mantener uniformidad en la definicin de la base imponible en el mbito estatal. Por el lado administrativo, esta segunda solucin dara a las CC.AA. la posibilidad de liquidar su impuesto conjuntamente con el de la administracin central, pero con impresos separados; en concierto con la Agencia Tributaria15; o mantener una liquidacin del impuesto totalmente separada a cargo de las agencias tributarias autonmicas, a eleccin de cada C.A. El nuevo sistema podra terminar siendo ms complicado si las CC.AA. optasen por esta tercera opcin. Los costes en este caso podran ser significativos, en tanto que se desaprovechara la reconocida alta eficiencia de la Agencia Tributaria espaola y posiblemente se extendera el ya elevado nivel de fraude existente en Espaa. Unos costes que, si bien podran ser minorados a travs de acuerdos de colaboracin y de intercambio de informacin, seran, en el peor de los casos, el precio a pagar por obtener ms rendicin de cuentas y mayor responsabilidad fiscal.

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En el primer caso se encuentra la idea de las decisiones colegiadas (a corto plazo, en el seno de la Conferencia de Presidentes Autonmicos y el CPFF; a largo plazo, en un senado reformado). Esta opcin tiene algunas ventajas (Comisin de expertos, 2008). Primero, la Comisin Europea no planteara reservas. En segundo lugar, pondra a disposicin del nivel de gobierno autonmico un instrumento financiero muy potente en trminos recaudatorios, con un amplio margen disponible para las subidas en tipos, aun dentro de los mximos armonizados. Tercero y relacionado con lo anterior, con la posibilidad de subir varios puntos el IVA, el nivel autonmico de gobierno en su conjunto se enfrentara a una restriccin presupuestaria ms dura. Con esa opcin al alcance de la mano sera difcil defender revisiones continuas y al alza de los porcentajes de cesin impositiva o ampliaciones de las transferencias del Gobierno central bajo el argumento de insuficiencia financiera. La discusin sobre los porcentajes de reparto quedara as zanjada, lo que ayudara a la rigidez presupuestaria, y las CC.AA. como nivel de gobierno tendran una vlvula de escape para las previsibles presiones al alza en sanidad, educacin y servicios sociales. Pero el IVA colegiado tambin adolece de problemas y limitaciones. Primero, y desde nuestro punto de vista lo ms importante, no da autonoma financiera individualizada y por lo tanto no contribuye de manera decisiva al incremento de la responsabilidad fiscal y la rendicin de cuentas. Segundo, habra que determinar qu se hace si alguna C.A. est en desacuerdo; dando derecho de veto a cualquier C.A. se podra crear una situacin de inmovilismo. Tercero, si aplicamos la misma regla de imputacin que en la actualidad, se generaran diferencias significativas en los recursos adicionales per cpita. En la balanza final, el IVA colegiado est muy lejos de ser una panacea.

En cuarto lugar, en el caso del IVA se han puesto encima de la mesa diferentes posibilidades: decisin colegiada de las CC.AA. sobre tipos impositivos, creacin de la fase minorista del IVA, creacin de un IVA autonmico; y creacin de un recargo autonmico sobre las ventas minoristas. Estas opciones pueden dividirse en dos grupos: las que no suponen diversidad de tipos impositivos entre CC.AA. y las que s lo hacen.21

pal. Puesto que el impuesto autonmico se ha adaptado en 2008 para fijar el impuesto en funcin de los parmetros ambientales del impuesto (Labandeira y otros, 2009), puesto que la capacidad normativa de las CC.AA. se ha visto prcticamente duplicada a partir del acuerdo de financiacin sanitaria acordado en la Cumbre de presidentes autonmicos celebrada en septiembre de 200519, y puesto que el margen utilizado hasta el momento es menor, no parecera necesario o deseable alterar el statu quo autonmic.20 La segunda opcin, ms rupturista, sera fusionar los dos impuestos y dejar en manos de las CC.AA. la figura resultante (Durn, 2008). Teniendo en cuenta que la intencin de la Comisin Europea es eliminar gradualmente el impuesto de matriculacin en los pases en los que existe, el cambio permitira disear una figura ex-novo, potenciando los aspectos medioambientales del tributo. En el pasivo del balance se encontrara el recorte de la autonoma tributaria en el mbito local, ya cercenada por la supresin parcial del IAE en 2002. Por consiguiente, esta lnea de reforma debera estar condicionada a la reforma del sistema de financiacin local y, en particular, a la potenciacin de vas alternativas de autonoma tributaria para los ayuntamientos (Surez Pandiello, 2008).

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En quinto lugar, en lo que se refiere a los impuestos sobre consumos especficos, sera posible explorar la creacin de impuestos minoristas sobre tabaco y alcohol similares al creado en 2001 sobre determinados hidrocarburos. Pero existen problemas. En ambos casos puede producirse arbitraje fiscal en el consumo transfronterizo o en las ventas a distancia Qu sabemos sobre la relevancia emprica real en Espaa de las externalidades horizontales motivadas por el IVMDH? El trabajo de Leal y otros (2007) confirma que el diferencial de precios interregional motivado por el impuesto influye sobre las decisiones de repostar gasleo, sobre todo en el caso de CC.AA. con fuerte trnsito interregional de mercancas como es Aragn. A similitud de carga fiscal, cabe pensar que los efectos del diferencial seran incluso superiores para alcohol y tabaco, porque los costes de transporte del producto son muy inferiores y el control de operaciones que traten de evitar la carga fiscal ms difcil. En segundo lugar, en el caso del impuesto minorista sobre ventas de alcohol se plantearan dificultades mayores para la gestin y control del tributo, dada la multiplicidad de minoristas que venden estos productos en Espaa (Lasarte, 2004; Durn, 2008; Onrubia 2009). No obstante, la experiencia internacional muestra que no es imposible: en muchos estados de los EEUU existe libertad de venta de alcohol en tiendas y supermercados y en todos existen impuestos especficos sobre bebidas alcohlicas. En tercer lugar, la diversidad interregional de tipos impositivos en la imposicin sobre el tabaco generara interacciones verticales como consecuencia de las reglas de armonizacin comunitarias. Las directivas comunitarias obligan a considerar

Por su parte, la posibilidad de ceder autonoma tributaria individualizada tiene el atractivo de poner en manos de los gobiernos subcentrales un instrumento con amplio potencial recaudatorio. No obstante, esta solucin se encuentra entre las ms difciles tanto en la teora como en la prctica de la asignacin de fuentes tributarias en pases descentralizados.22 En el caso espaol, sujeto al IVA armonizado, habra una cuestin bsica a resolver: la aceptacin por parte de la Comisin Europea. Puede comprenderse que en el pasado la Comisin se haya mostrado recelosa de la pluralidad de tipos dentro de cada pas miembro. La opcin de un IVA en origen, que era el enfoque del llamado sistema definitivo del IVA, exige uniformidad de tipos para evitar distorsiones significativas en el funcionamiento del mercado nico. Diversificar los tipos dentro de cada pas ira justo en la direccin contraria de lo inicialmente pretendido. No obstante, y dados los problemas para llevar adelante las propuestas de la Comisin referidas al perodo definitivo, ya hemos visto que existen diseos tcnicos alternativos en el terreno de la literatura internacional, experiencias reales en algunos pases que estn funcionando, otros pases europeos interesados en esa descentralizacin, como Italia, y propuestas concretas para el caso de Espaa que permiten conjugar armonizacin tributaria a escala comunitaria con autonoma estatal.23 En todo caso, es verdad que adems de convencer a la Comisin Europea, habra que resolver la articulacin del IVA minorista con los regmenes especiales del impuesto y el diseo de la gestin tributaria para no disparar los costes de cumplimiento de los sujetos pasivos y no dificultar an ms la lucha contra el fraude en un impuesto en el que este problema resulta particularmente grave en Espaa. Por todas estas dificultades y desafos que se plantean, creemos que merece la pena plantearse la cuestin de si es realmente necesario un IVA subcentral o si, para garantizar esa autonoma en el margen, sera suficiente con un avance ms radical en el mbito del IRPF, en el sentido que apuntbamos ms arriba.

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Finalmente, cabe referirse a otros impuestos especiales no aplicados en la fase de fabricacin: el impuesto sobre la electricidad y el impuesto sobre seguros. Aunque en ambos casos la capacidad recaudatoria es menor en trminos comparados y pueden existir algunos problemas tcnicos para dotar a las CC.AA. de capacidad de modificacin de los tipos, estos impuestos ofrecen una va secundaria que debera ser explorada para incrementar de forma complementaria la autonoma financiera de las CC.AA. (Durn, 2008).

como base imponible del gravamen especfico sobre consumo de tabacos el precio de venta ms elevado del pas, incluyendo los dems tributos, restriccin que incorpora nuestra legislacin en el artculo 58.1.a) de la Ley 38/1992. Como se advierte en Lasarte (2002, 2004), la modificacin regional del tipo del impuesto implicara la modificacin del precio nacional y, como consecuencia, del impuesto estatal.

Una forma de escapar de esta dinmica perversa es reformar el sistema de financiacin de las CC.AA. de forma que los gobiernos autonmicos tengan que usar su capacidad normativa para financiar incrementos en sus gastos que no sean el resultado de mandatos del Gobierno central. Aunque parte de la solucin puede pasar por el incremento de la capacidad normativa de las CC.AA., el peso de la reforma debe descansar en la transformacin estructural de la capacidad normativa ya existente. A nuestro juicio, deberamos caminar hacia la sustitucin del actual sistema de impuestos cedidos por un sistema de impuestos separados o diferenciados, que incrementaran la visibilidad y responsabilidad fiscal del sistema y endurecera la restriccin presupuestaria de las CC.AA. Porque los avances en autonoma potencial pueden ser frustrantes si no se acompaan de claridad en las responsabilidades e incentivos para usarla. La ex-

Espaa ha avanzado sustancialmente en las ltimas dcadas en su descentralizacin poltica y financiera. No obstante, mientras que las CC.AA. han desplegado con satisfaccin su autonoma en el lado del gasto, en el lado de los ingresos se han mostrado reacias a usar su capacidad tributaria. Esta asimetra ha generado efectos negativos de diversa ndole; no siendo el menor la inestabilidad generada en la esfera poltica. En vez de usar su capacidad normativa en materia de impuestos, con todas las ventajas que ello presentara en trminos de eficiencia econmica, responsabilidad fiscal y control poltico, las CC.AA. siguen prefiriendo acudir al Gobierno central para obtener mayores participaciones en los tributos centrales y otras formas de transferencias. Se trata de un juego en el que las dos partes ganan desde un punto de vista estrecho de economa poltica: el Gobierno central cuenta con el recurso poltico que suponen las cesiones de ingresos a travs de negociaciones bilaterales y conserva el control sobre las fuentes principales de los recursos pblicos, y los gobiernos autonmicos difuminan su responsabilidad fiscal cara a sus ciudadanos mientras incrementan su capacidad de gasto. El pas en su conjunto es el que pierde, con un control del gasto insuficiente e ineficiente a escala autonmica y un Gobierno central que, de forma progresiva, puede verse financieramente limitado para la provisin de bienes y servicios pblicos de mbito nacional y para la implementacin de programas de nivelacin y redistribucin.

5. Conclusiones

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En cuanto a los impuestos sobre consumos especficos, la introduccin de tramos propios o recargos de las CC.AA. basados en destino parecen una opcin razonable para incrementar la capacidad normativa de manera visible por las CC.AA. Sin embargo, su implementacin no es sencilla. La normativa europea es un obstculo especialmente complejo en el caso del tabaco. Por su parte y a diferencia de lo que ocurre en otros pases, la libertad de venta de alcohol en tiendas y supermercados dificulta, pero no imposibilita, la introduccin de los recargos en el caso del alcohol. El recargo sobre ventas minoristas de hidrocarburos ya est vigente; y aunque se podra incrementar su aplicacin est siendo considerado de forma negativa por la Comisin Europea.24

El IVA regional es algo tcnicamente viable hoy en da, pero debera verse solamente como una solucin in extremis. La principal restriccin aqu es la renuencia de la Comisin Europea a aceptar tipos diferenciados dentro de los pases, algo que limita la factibilidad de esta propuesta en el corto plazo. La descentralizacin del IVA tambin dificultara el control en un impuesto en el que el fraude es sustancial. En todo caso, la cuestin es si realmente necesitamos un IVA regional o si un IRPF autonmico genuino puede ser suficiente para dar las necesarias dosis de transparencia en el uso de la capacidad tributaria marginal. El llamado IVA colegiado no es una solucin a los problemas actuales, pero puede tener su inters como instrumento para endurecer la restriccin presupuestaria del nivel autonmico de gobierno. Con esa opcin al alcance de la mano sera ms difcil para las CC.AA. defender revisiones continuas y al alza de los porcentajes de cesin impositiva o ampliaciones de las transferencias de la Administracin central bajo el argumento de insuficiencia financiera generalizada.

El impuesto sobre sociedades debe permanecer como un impuesto centralizado. El riesgo de competencia fiscal nociva y las distorsiones sobre el funcionamiento del mercado interior nos llevan a defender esta postura. Al contrario, en el caso del impuesto sobre la renta de las personas fsicas, a nuestro juicio una reforma deseable sera la sustitucin de la figura presente del impuesto parcialmente cedido por la coexistencia de un impuesto sobre la renta de las personas fsicas central exclusivo y separado y un impuesto autonmico de las CC.AA. con plena soberana y que tendra que ser aprobado explcitamente por los parlamentos regionales. Aunque se aplicasen impuestos separados sobre la renta de las personas fsicas, podran mantenerse economas de escala y otras ventajas en la administracin a travs de la cooperacin voluntaria entre la administracin central y las autonmicas.

periencia de los ltimos aos en Espaa es una buena muestra de ello. En este trabajo hemos revisado lo qu significara este tipo de reforma en el caso concreto de los distintos impuestos.

En lo que concierne a los impuestos verdes, hemos argumentado que el Gobierno central debera clarificar el espacio de actuacin de las CC.AA, para evitar la actual indefinicin. Los impuestos sobre residuos slidos y contaminacin del agua son una opcin especialmente atractiva para las CC.AA., pero no agotan el espacio de posibilidades.

Tambin sera posible introducir modificaciones en el caso de los impuestos sobre electricidad y seguros para incrementar la capacidad normativa a las CC.AA.

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Como eplogo a este trabajo, debemos hacer referencia a la reciente reforma del sistema de financiacin aprobada en el seno del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera en julio de 200925, que ha visto la luz durante el proceso de revisin de este trabajo. Lo ms destacable de este acuerdo desde el prisma que motiva este trabajo es que ha dejado en un segundo plano la cuestin de la descentralizacin tributaria. Si bien es verdad que se incrementan los porcentajes de cesin en el caso del IVA y los impuestos especiales, en realidad no se descentraliza la capacidad normativa, ni individual ni colegiada. Solamente en el IRPF se producen avances. En sntesis, se ha optado por seguir la primera de las dos vas apuntadas en el apartado anterior.26 Especialmente positivo para la responsabilidad fiscal es la supresin de la tarifa supletoria para el tramo autonmico a partir de 2011. Ms all de esta importante supresin, el nuevo modelo no cambia de forma sustancial el marco institucional en trminos de laxitud de la restriccin presupuestaria ni se alteran sustancialmente los incentivos al uso de la capacidad normativa disponible. En conclusin, esta reciente reforma aplaza sin horizonte definido el ncleo de la discusin sobre la descentralizacin tributaria. En los prximos aos seguiremos hablando sobre estas cuestiones.

Notas
1.

2. 3.

4. 5. 7. 8. 6.

Tradicionalmente se ha mantenido que una mayor descentralizacin tributaria complicaba la labor estabilizadora de la hacienda central. Pero, en realidad, parece ocurrir justo lo contrario: una mayor descentralizacin conlleva una poltica presupuestaria ms ortodoxa y menores dficits para el conjunto del sector pblico (Martnez-Vzquez y McNab, 2006). Cuando los gobiernos subcentrales abogan por una mayor financiacin de sus gastos a travs de transferencias del gobierno central e incrementos en impuestos compartidos, no internalizan los costes totales asociados con esa decisin. En este diseo, los gobiernos con la capacidad fiscal ms alta todava recibiran recursos a travs de transferencias condicionadas del gobierno central para la implementacin de programas de inters nacional. Al respecto de las soluciones de federalismo asimtrico, vase Bird y Ebel (2007).

Existen estudios que sugieren que los resultados que se obtienen en las reas de gasto descentralizadas depende de la forma en que se financian. En particular, es crucial el grado de control que los gobiernos subcentrales sobre sus ingresos. Vase Ter-Minassian (1997) y Ebel y Yilmaz (2002).

Como es bien sabido, los territorios forales han contado con un marco radicalmente diferente, un sistema de asignacin de ingresos que se asemeja al de un pas independiente pero con restricciones de acuerdos de unin econmica-poltica (como en el caso de la UE). La complejidad y su carcter excepcional, difcilmente generalizable al territorio comn, recomienda dejarlo a un lado en lo que sigue. Remitimos al lector interesado a los trabajos de Lpez-Laborda, Martnez-Vzquez y Monasterio (2007) y Monasterio (2009). As mismo, obviamos la discusin sobre la reforma de la autonoma tributaria local. Aunque algunas de las enseanzas para el escaln regional pueden servir para el diseo de esquemas de financiacin local, un trabajo ad hoc resulta necesario. El informe coordinado por Surez Pandiello (2008) es una buena combinacin de reflexiones generales, tanto tericas como comparadas, con recomendaciones de diseo tributario para los gobiernos locales espaoles.

Sin embargo, esta capacidad tambin abre la posibilidad de externalidades horizontales de diferentes tipos, con efectos positivos y negativos. Vase, por ejemplo, Lago Peas (2007).

Pero incluso en estos pases existen algunas restricciones a la clase de impuestos que los gobiernos subcentrales pueden imponer. Por ejemplo, en Estados Unidos la Constitucin prohbe el uso de impuestos a nivel subcentral que impidan el libre comercio entre los estados.

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9.

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13. De hecho, en buena medida el modelo de recargos de los pases nrdicos tambin est incorporado en el sistema espaol, como es el caso del IRPF. 15. Opcin que llenara de contenido los consorcios entre las agencias tributarias autonmicas y la estatal.

12. Puesto que existe una legislacin bsica estatal, en la Tabla 2 se dan por buenas tanto las respuestas que atribuyen competencias exclusivas a las CC.AA. en materia sanitaria y educativa, como las que implican responsabilidad compartida.

11. No obstante, difcilmente las participaciones territorializadas pueden entenderse como instrumentos que contribuyen a la autonoma tributaria de los gobiernos subcentrales. Como mucho, y siempre que su visibilidad fuese impulsada en etiquetados y facturas, como se hace en algunos pases, podra contribuir a la (co)responsabilidad fiscal en tanto que los ciudadanos tengan una idea ms clara de qu financian sus impuestos. La afectacin de impuestos a reas de gasto es otra posible va para incrementar su visibilidad, si bien es una opcin habitualmente contestada por ir en contra del principio de caja impositiva nica.

10. Vase al respecto Monasterio y Surez Pandiello (1998) y Adame (1996).

Si bien la nivelacin en Australia, Espaa y Alemania es comparativamente ms fuerte que en Estados Unidos, no est clara la causalidad: Ms descentralizacin impositiva genera menos nivelacin o existe una causa anterior que explica ambos resultados? Una sociedad que tolera mejor la diversidad interterritorial en el seno del pas aceptar en mayor grado la diversidad de mens fiscales y de recursos por habitante. Por otro lado, las disparidades territoriales en Estados Unidos no son profundas y el gobierno federal norteamericano implementa programas de transferencias a personas que tienen un efecto nivelador territorial significativo.

14. Las revisiones a la baja desde 2002 y la deduccin de 400 euros en la cuota estatal del impuesto vigente en 2009 aproximaron de facto a las CC.AA. al 40% del rendimiento del impuesto. 16. O, en una concepcin ms extendida, que graven recursos naturales. Para que un tributo sea verde se exige que su diseo persiga la alteracin de las actividades contaminantes de los sujetos pasivos.

17. Lo que conlleva asumir una cierta prdida de credibilidad ante sus ciudadanos y la devolucin de los ingresos percibidos hasta que el tributo es derogado si el recurso prospera. 19. Las CC.AA. pueden incrementar los tipos de gravamen hasta un 15%.

18. Y, por tanto, con un coste poltico que se comparte con el gobierno central y que se reduce por el hecho de que en todas o muchas de las CC.AA. ocurre lo mismo.

20. Otra cosa sera la tributacin en el mbito local (Surez Pandiello, 2008).

21. Lpez Laborda (2009) ofrece una revisin actualizada de estas posibilidades.

23. Entre los trabajos ms destacables: Monasterio y otros (1995), Pedraja y Salinas (2001), Snchez Maldonado y Gmez Sala (2007), Gimeno (2008) y Durn (2008).

22. El desafo en el plano de la gestin que supone la introduccin de un IVA subcentral en destino ha tenido su reflejo en la literatura especializada. Adems del IVA dual, puesto en prctica en Quebec, con resultados satisfactorios, existen al menos otras dos opciones viables para aplicar un IVA subcentral basado en el principio de destino: el CVAT (Varsano, 1995, 1999; McLure 2000a). y el VIVAT (Keen y Smith, 1996). Las tres soluciones tienen ventajas y desventajas, por lo que ninguna de ellas es inherentemente superior a las dems en todos los casos. Vase Bird y Gendron (2000); Keen (2000), Keen y Smith (2000) y McLure (2000b) para una discusin sobre las ventajas y desventajas del IVA dual, CVAT y VIVAT. Vase Lpez Laborda (2009) para una sntesis de las mismas.

24. A su juicio, el impuesto choca contra dos aspectos de la legislacin armonizada, que tienen que ver con el momento del devengo y la finalidad del impuesto The Commission has taken the view that the IVMDH does not fully comply with the requirements set up in Article 3(2) of Directive 92/12/EEC for the following reasons. First, chargeability of the IVDMH is not aligned with that of the harmonised excise duty, since it does not take place at the moment where the products leave the last tax warehouse but at a later stage, when the relevant

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26. En concreto, se otorga ms libertad en la definicin de la tarifa complementaria, se reconoce la posibilidad de que las CC.AA. alteren hasta un 10% mnimos personales y familiares, se manifiesta voluntad de incrementar la visibilidad de la existencia de un doble poder tributario en impresos y retenciones, y, lo que consideremos ms significativo, se obliga a las CC.AA. a legislar expresamente sobre la tarifa autonmica a partir de 2011.

25. Consejo de Poltica Fiscal y Financiera: Propuesta de acuerdo para la reforma del sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas, 12 de julio de 2009.

products are sold to the purchaser in the petrol station. Second, Article 3(2) of Directive 92/12/EEC requires that any other indirect tax on mineral oils must pursue a specific purpose. The EC Court has already understood that a specific purpose, in this context, is a purpose other than a budgetary one. The Commission takes the view that the main objective of the tax is to strengthen the autonomy of the regions by providing them with the means to generate tax income. This, according to the criteria of the EC Court, cannot be considered as a specific purpose required by the Directive (6 de mayo de 2008, http://ec.europa.eu/taxation_customs/common /infringements/infringement_cases/bycountry/index_en.htm#Spain). Sobre la justificacin de la finalidad del impuesto, vase Lasarte (2004). En estos momentos, como recoge el texto del acuerdo para la financiacin autonmica aprobado en julio de 2009, se est explorando la sustitucin del IVMDH por la posibilidad de diversificar territorialmente los tipos impositivos del impuesto armonizado sobre combustibles, en lo que se refiere a algunos de los productos gravados.

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Abstract

Even though fiscal decentralization in Spain has advanced in several fronts over the last three decades, important issues remain and the decentralization of tax capacity to regions is among the most important unfinished items. This review paper focuses on what has gone wrong and the causes for it, at the

La descentralizacin tributaria en las Comunidades Autnomas de rgimen comn: un proceso incabado

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same time that proposes several avenues for reform in the future. The paper is divided in two parts. First, we quickly review the theoretical foundations of revenue assignments and the most relevant international experience in this area. Second, we critically assess the Spanish experience to date and outline what needs to be done in the future to strengthen fiscal autonomy, responsibility and accountability of sub-national governments

JEL classification: H7, H2.

Keywords: Fiscal federalism, tax decentralization, regional taxation.