LINEA JURISPRUDENCIAL SOBRE NEGOCIACIN COLECTIVA DE EMPLEADOS PBLICOS

El Universo laboral contempla la existencia de dos grandes formas de vinculacin laboral: la contractual, aplicable a trabajadores particulares y trabajadores oficiales y, la legal-reglamentaria aplicada a los empleados pblicos. Mientras que en el primero las estipulaciones laborales surgen de la autonoma de la voluntad y la observancia de la ley, las segundas se encuentran regladas por mandato constitucional y las condiciones laborales se establecen por ley y por decreto1, por lo tanto, la unilateralidad es la nota caracterstica de este tipo de relaciones laborales. En esta direccin, la legislacin Colombiana por un lado reconoce la posibilidad de los trabajadores particulares y trabajadores oficiales de llevar a cabo negociaciones colectivas en ejercicio de sus derechos sindicales y de libre asociacin pero, los restringe a los empleados pblicos. La existencia de este doble rgimen era concordante con los primeros instrumentos internacionales que en el escenario de debate laboral a nivel internacional evidenci un cambio de criterio y una tendencia a equiparar ambos rgimenes y propugnar por la integracin de los mismos y la posibilidad de que todos los empleados indistintamente pudieran adelantar procesos de negociacin colectiva acerca de sus condiciones de empleo. En este contexto, la presente lnea jurisprudencial tiene como objetivo determinar cmo se ubica la normatividad Colombiana frente a la evolucin de la discusin internacional sobre la posibilidad de que los empleadores pblicos lleven a cabo negociaciones colectivas. Para tal efecto, en primer lugar se har una breve presentacin sobre el marco normativo a nivel constitucional, convencional y legal; en segunda medida se plantear el problema jurdico a partir del cual se analizar la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia para lo cual se presentaran las dos lneas jurisprudenciales y finalmente se presentarn los lineamientos del Decreto 1092 de 2012, que consagra una negociacin colectiva limitada, y los acuerdos laborales logrados en mayo de 2013, que abren el camino para la verdadera negociacin colectiva del sector pblico. 1. MARCO NORMATIVO

La Carta de Derechos introducida con la Constitucin de 1991 represent un avance importante en la lucha por la proteccin de los derechos laborales y las libertades sindicales mediante la

ART. 123. Son servidores pblicos los miembros de las corporaciones pblicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Los servidores pblicos estn al servicio del Estado y de la comunidad; ejercern sus funciones en la forma prevista por la Constitucin, la ley y el reglamento. La ley determinar el rgimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeen funciones pblicas y regular su ejercicio.

consagracin de la proteccin a los derechos a la libre asociacin2, a la libertad sindical3 as como los principios fundamentales a la remuneracin vital y mvil, la estabilidad en el empleo, la irrenunciabilidad a los beneficios mnimos, las facultades para transigir y conciliar derechos, entre otros.4 As mismo, el Constituyente entendi la importancia del influjo de los debates internacionales en materia de proteccin de derechos laborales, y la necesidad de que la legislacin colombiana participara de los mismos por lo cual, en virtud del artculo 53 constitucional Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislacin interna. Esta lgica de interaccin entre el derecho interno y los convenios internacionales ha sido muy fructfera en materia de proteccin a la libertad sindical y ms puntualmente a la negociacin colectiva y, dentro de los principales Convenios de la OIT ratificados por Colombia encontramos: La ley 26 de 1976 mediante la cual se ratific el Convenio 87 de la OIT relativo a la libertad sindical y a la proteccin del derecho de sindicacin establece el derecho de trabajadores y empleadores, sin distincin alguna, a constituir organizaciones sindicales sin la necesidad de ninguna autorizacin previa y sin que puedan ser disueltas o suspendidas por va administrativa.5 La ley 27 de 1976 mediante la cual se ratific el Convenio 98 de la OIT relativo a la aplicacin de los principios del derecho de sindicacin y negociacin colectiva. El cual en su artculo 4 consagra la proteccin de la negociacin colectiva por medio de procedimientos voluntarios, permitiendo a los Estados miembros determinar el alcance de dichas garantas con relacin a las fuerzas militares y a la polica. As mismo, el artculo 6 especifica que El presente Convenio no trata de la situacin

ART. 38. Se garantiza el derecho de libre asociacin para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad.
3

ART. 39. Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervencin del Estado. Su reconocimiento jurdico se producir con la simple inscripcin del acta de constitucin. La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarn al orden legal y a los principios democrticos. 4 ART. 53. El Congreso expedir el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendr en cuenta por lo menos los siguientes principios mnimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneracin mnima vital y mvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mnimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situacin ms favorable al trabajador en caso de duda en la aplicacin e interpretacin de las fuentes formales de derecho; primaca de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garanta a la seguridad social, la capacitacin, el adiestramiento y el descanso necesario; proteccin especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad. El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste peridico de las pensiones legales. () 5 OIT. Convenio 87 Relativo a la libertad sindical y a la proteccin del derecho de sindicacin. Disponible en: http://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=1000:12100:0::NO::P12100_INSTRUMENT_ID:312232

de los funcionarios pblicos en la administracin del Estado y no deber interpretarse, en modo alguno, en menoscabo de sus derechos o de su estatuto6 La ley 411 de 1997 por medio de la cual se ratific el Convenio 151 de la OIT Relativo a la proteccin del derecho de sindicacin y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo de la administracin pblica el cual, otorga el derecho de negociacin colectiva a los empleados pblicos al establecer en su art. 1 que el presente Convenio deber aplicarse a todas las personas empleadas por la administracin pblica, en la medida que no le sean aplicables disposiciones ms favorables de otros convenios internacionales de trabajo. Excepcionalmente, el Convenio deja al legislador la facultad de determinar hasta qu punto las garantas previstas en l sean aplicadas a los empleados de alto nivel que por sus funciones poseen poder decisorio, a los empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial, a las fuerzas armadas o a la polica.7 Igualmente establece que debern adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilizacin de procedimientos de negociacin entre las autoridades pblicas competentes y las organizaciones de empleados pblicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros mtodos que permitan a los representantes de los empleados pblicos participar en la determinacin de dichas condiciones. La ley 524 de 1999 por medio de la cual se ratific el Convenio 154 de la OIT relativo al fomento a la negociacin colectiva y en el cual se reconoce que el en lo referente a la administracin pblica, la legislacin o la prctica nacionales podrn fijar modalidades particulares de aplicacin. As mismo, seala que se entiende como negociacin colectiva toda negociacin dirigida a 1) fijar las condiciones de trabajo y empleo; 2) regular las relaciones entre empleadores y trabajadores y c) regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organizacin o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez.8 Estas normas, se encuentra en plena consonancia con el artculo 55 de la Constitucin Nacional que garantiza el derecho a la negociacin colectiva para regular las relaciones laborales con las

OIT. Convenio 98 Relativo a la aplicacin de los principios del derecho de sindicacin y de negociacin colectiva. Disponible en: http://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:3122 43:NO 7 OIT. Convenio 151 sobre la proteccin del derecho de sindicacin y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo de la administracin pblica. Disponible en: http://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:3122 96:NO 8 OIT. Convenio 154 relativo al fomento a la negociacin colectiva. Disponible: http://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_ILO_CODE:C154

excepciones que seale la ley y consagra el deber del Estado de promover medios de concertacin y de solucin pacfica de conflictos colectivos de trabajo. Si bien en desarrollo de dichas disposiciones, la legislacin colombiana dispuso en el artculo 414 del Cdigo Sustantivo de Trabajo que el derecho de asociacin se extiende a los trabajadores de todo servicio oficial- exceptuando a las Fuerzas Militares y Polica-, y por lo tanto, todos los servidores del Estado pueden constituir y afiliarse a organizaciones sindicales. Sin embargo, en lo referente a la Negociacin Colectiva de empleados pblicos existe una restriccin legal consagrada en el artculo 416 del Cdigo Sustantivo del Trabajo en virtud de la cual los sindicatos de empleados pblicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas. 2. PROBLEMA JURDICO Y TESIS DE ANLISIS Teniendo en cuenta en marco normativo constitucional, convencional y legal anteriormente descrito es clara la existencia de una excepcin al rgimen comn de negociacin colectiva en el escenario de la proteccin a las libertades sindicales en el caso de los empleados pblicos. Ahora bien, cul es fundamento constitucional de dicha distincin?, en qu medida esta es contraria al contenido de los precitados Convenios?, la jurisprudencia Constitucional y laboral ha modulado dicha restriccin?. Todas estas preguntas estn amparadas bajo la inquietud de si el marco jurdico colombiano permite o no la negociacin colectiva de empleados pblicos? Si bien la simple lectura de las disposiciones normativas del Cdigo Sustantivo del Trabajo parecieren indicar que no es permitido que los empleados pblicos lleven a cabo negociaciones colectivas, en anlisis jurisprudencial permite entrever que ambas Cortes permanecieron relegadas del debate internacional9, (puntualmente en el marco de la Organizacin Internacional del Trabajo OIT) sobre la posibilidad de que los empleados pblicos realizaran negociaciones colectivas, al punto en el cual, fue por va del poder ejecutivo que se ha ampliado el marco legal para su desarrollo. Despus de meses de negociacin entre el Gobierno y las federaciones y sindicatos de empleados pblicos, el Gobierno decidi desconocer lo acordado, y expidi el decreto 1092 de 2012. Si bien, el decreto contiene un proceso al que llam negociacin colectiva, dej por fuera de su margen de acuerdo las ms importantes materias de inters de los trabajadores. A pesar de esas limitaciones, el sindicalismo mantuvo la disposicin al dilogo y en mayo de 2013, se firm un acuerdo laboral dirigido a cambiar el rumbo y contenido de este derecho. 3. MTODO DE ANLISIS JURISPRUDENCIAL

A 17 de mayo de 2013 las fuentes consultadas no revelan ninguna sentencia de la Corte Constitucional de Colombia o la Corte Suprema de Justicia- Sala Laboral, en la cual las jurisdicciones constitucional u ordinaria hayan reconocido la posibilidad de realizacin de negociaciones colectivas por parte de empleados pblicos.

La presente lnea jurisprudencial est fundamentada en el mtodo de anlisis esttico y dinmico de las decisiones de la Corte Suprema de Justicia- Sala de Casacin Laboral y de la Corte Constitucional. En el anlisis esttico se presenta la sntesis de la ratio decidendi de las sentencias que componen la lnea jurisprudencial y que constituyen la subregla de derecho con la cual las Cortes responden al problema jurdico anteriormente planteado. En el anlisis dinmico se grafica el margen de movilidad de la subregla desde la primera hasta la ltima providencia consultada. En el proceso de consulta de la jurisprudencia Constitucional se utiliz la relatora oficial de la misma disponible en la pgina de la Corte Constitucional de Colombia www.corteconstitucional.gov.co. En cuanto a las providencias de la Corte Suprema de JusticiaSala de Casacin Laboral se acudi a la gaceta mensual que registran las temticas sobre las cuales se falla en las distintas salas de casacin.

4. LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA Y LA CORTE SUPREMA DE JUTSICIA- SALA DE CASACIN LABORAL EN MATERIA DE NEGOCIACIN COLECTIVA DE EMPLEADOS PBLICOS. 1. Anlisis esttico - Sentencia C-110/94, M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.

El artculo 39 de la Constitucin nicamente excluy a los miembros de la fuerza pblica, con el objeto de preservar su absoluta imparcialidad, pues la funcin que cumplen tiene por fin primordial la defensa de la soberana, la independencia, la integridad del territorio y del orden constitucional. Pero la Carta de 1991 no estableci distinciones entre los dems trabajadores y, por el contrario, reconoci esta garanta a todo ellos, independientemente de su vinculacin a empresas privadas o a entidades pblicas. Si el Constituyente no introdujo entre los servidores del Estado distincin alguna en punto de la asociacin sindical, aparte de la relacionada con la Fuerza Pblica, es necesario concluir que el legislador qued facultado a la luz de la normatividad superior -lo estaba inclusive antes de la Carta del 91- para disponer en forma expresa que el indicado derecho cobija a todos los trabajadores del servicio oficial con la excepcin dicha. () De acuerdo con la norma [Articulo 416 Cdigo Sustantivo del Trabajo], los sindicatos de empleados pblicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas. En cambio, los sindicatos de trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos y sus pliegos de peticiones se tramitarn en los mismos trminos que los dems, aun cuando no puedan declarar o hacer huelga. La disposicin legal parte de la distincin, introducida de tiempo atrs en el Derecho Laboral colombiano, entre empleados pblicos y trabajadores oficiales. Mientras los primeros tienen establecida con el Estado una
5

relacin legal y reglamentaria, los segundos estn vinculados al servicio pblico mediante contrato que se rige por normas especiales. () El anlisis vara tratndose de los trabajadores oficiales, quienes tienen con el Estado una relacin de ndole contractual. Sus sindicatos, de acuerdo con la norma bajo examen, tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, lo cual no pugna con la Constitucin y, por el contrario, la desarrolla, de conformidad con lo expuesto.
- Sentencia C-377/98.M.P. Alejandro Martnez Caballero. La Corte debe condicionar el alcance de los artculos 7 y 8 del convenio bajo revisin [Convenio 151] en relacin con los empleados pblicos, por cuanto esas normas autorizan a tomar en cuenta las especificidades de las situaciones nacionales. As, el artculo 7 no consagra un derecho de negociacin colectiva pleno para todos los servidores pblicos sino que establece que los Estados deben adoptar "medidas adecuadas a las condiciones nacionales" que estimulen la negociacin entre las autoridades pblicas y las organizaciones de servidores pblicos, lo cual es compatible con la Carta. Adems, esa misma disposicin prev la posibilidad de que se establezcan "cualesquiera otros mtodos" que permitan a los representantes de los servidores estatales "participar en la determinacin de dichas condiciones", lo cual es armnico con la posibilidad de que existan consultas y peticiones de los empleados pblicos a las autoridades, sin perjuicio de las competencias constitucionales de determinados rganos de fijar unilateralmente el salario y las condiciones de trabajo de estos empleados. Igualmente, el artculo 8 reconoce que los procedimientos conciliados de solucin de las controversias deben ser apropiados a las condiciones nacionales, por lo cual la Corte entiende que esa disposicin se ajusta a la Carta, pues no desconoce la facultad de las autoridades de, una vez agotados estos intentos de concertacin, expedir unilateralmente los actos jurdicos que fijan las funciones y los emolumentos de los empleados pblicos. -Sentencia C-161/00. M.P. Alejandro Martnez Caballero. El Convenio 154 tiene como fundamento el deseo de la Organizacin Internacional del Trabajo de fomentar la negociacin colectiva, como instrumento libre y voluntario de concertacin de condiciones econmicas derivadas de la relacin laboral. Pues bien, el contenido general del Convenio desarrolla plenamente los postulados constitucionales, pues bajo sta visin se ha entendido la negociacin colectiva en nuestra Constitucin, como quiera que la Carta la considera un procedimiento que concreta y potencia el acuerdo de voluntades como uno de los instrumentos ms importantes para fijar las bases fundamentales del trabajo. De ah pues, que el artculo 55 de la Carta determina que el Estado debe garantizar e impulsar este mecanismo de solucin pacfica de controversias econmicas laborales, cuyo mbito especfico de aplicacin corresponde a la ley. As mismo, para la Corte es claro que el impulso de la negociacin colectiva 6

en la legislacin colombiana tambin tiene sustento en el prembulo y en el artculo 2 de la Constitucin, segn los cuales el Estado debe promover y facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan. En efecto, es evidente que una de las funciones ms importantes de la negociacin colectiva es precisamente la participacin activa y decidida de los sujetos de la relacin laboral, en la bsqueda de soluciones a los conflictos econmicos que surgen de ella. Por consiguiente, el Estado no slo debe garantizar el libre ejercicio de este derecho sino que debe "promover la concertacin y los dems medios para la solucin pacfica de los conflictos colectivos de trabajo" (C.P. inciso 2 del art. 55). () De otra parte, el inciso segundo del artculo 1 del Convenio 154 seala una excepcin a su aplicacin en las fuerzas militares y de la polica, pues remite a la legislacin nacional la determinacin de si la negociacin colectiva puede predicarse de esas actividades. De otra parte, la propia Constitucin colombiana limita los derechos laborales de los miembros de las fuerzas militares, puesto que el artculo 39 de la Carta determina que la fuerza pblica no goza del derecho de asociacin sindical. Pues bien, en razn a que el convenio deja a salvo la libertad legislativa y normativa interna para la determinacin en comento, esta clusula puede interpretarse conforme a la Constitucin, pues no significa una orden de reconocimiento del derecho de negociacin colectiva para la fuerza pblica. () Ahora bien, las anteriores precisiones en manera alguna implican que la Corte debe condicionar el alcance de los artculos 7 y 8 del convenio bajo revisin en relacin con los empleados pblicos, por cuanto esas normas autorizan a tomar en cuenta las especificidades de las situaciones nacionales. As, el artculo 7 no consagra un derecho de negociacin colectiva pleno para todos los servidores pblicos sino que establece que los Estados deben adoptar "medidas adecuadas a las condiciones nacionales" que estimulen la negociacin entre las autoridades pblicas y las organizaciones de servidores pblicos, lo cual es compatible con la Carta. - Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 5 de junio de 2001. Rad. 16788. M.P. Germn Valds Snchez. La restriccin al derecho de negociacin colectiva de los sindicatos de empleados pblicos no se contrapone a los Convenios 151 y 154 de la OIT, aprobados por las Leyes N 411 del 5 de Noviembre de 1997 y 524 del 12 de Agosto de 1999 respectivamente, porque en tales instrumentos internacionales se consagra la negociacin colectiva para los empleados pblicos como una de las opciones que puede adoptar la autoridad nacional competente o tambin como una medida deseable para que las organizaciones que representan a aqullos participen con las autoridades pblicas competentes en el establecimiento de las condiciones de trabajo, as como en la solucin de sus diferencias laborales. Por ello, se hace en estos una invitacin a los Estados para que, de acuerdo con las situaciones propias de cada nacin, se adelanten campaas de estmulo y fomento de tal mecanismo de concertacin en el sector pblico. Lo que, adems, por 7

mandato constitucional - inciso dos del artculo 55 de la C.P. constituye un deber para el Estado colombiano. - Sentencia C-201/02. M.P. Jaime Araujo Rentera. El artculo 416 del C.S.T. restringe el derecho de negociacin colectiva para los sindicatos de empleados pblicos en el sentido de prohibirles presentar pliegos de condiciones y celebrar convenciones colectivas, restriccin que la Corte reiteradamente ha considerado acorde con la Constitucin Poltica. Sin embargo, la Corte debe advertir que, estando garantizado constitucionalmente el derecho de negociacin colectiva para todas las relaciones laborales, incluidas las de los empleados pblicos, y existiendo una amplia facultad de configuracin normativa en esta materia por parte del legislador, este ltimo podra en el futuro permitirle a dichos empleados presentar pliegos de condiciones. - Sentencia C- 1234/2005, M.P. Alfredo Beltrn Sierra. Tratndose de negociaciones colectivas con los sindicatos de empleados pblicos, debe tenerse en cuenta que si bien la negociacin no es plena, porque se entiende que la decisin final le corresponde adoptarla a las autoridades sealadas por la Constitucin (es decir, en el mbito nacional al Congreso y al Presidente de la Repblica, y en el mbito territorial, a las Asambleas, Concejos, Gobernadores y Alcaldes), esto no implica que los sindicatos de estos servidores pblicos no puedan desarrollar instancias legtimas para alcanzar una solucin negociada y concertada en el caso de conflicto entre los empleados pblicos y las autoridades. En tales instancias, el Estado-empleador tiene la obligacin no slo de recibir las peticiones, consultas o los reclamos hechos a travs de la organizacin sindical de los empleados pblicos, sino de or y adoptar todos los procedimientos encaminados para que las autoridades que son en ltimas las que toman las decisiones, evalen los derechos que reclaman los servidores del Estado y se pueda adoptar una solucin en lo posible concertada y que favorezca los intereses de las partes y del pas. - Sentencia C-280/07.M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Por otra parte cabe recordar que el inciso tercero del artculo primero del Convenio 154 de la OIT permite que la legislacin interna seale modalidades particulares de negociacin para la administracin pblica, previsin a la cual se ajusta la disposicin demandada. En ese sentido, establecer limitaciones temporales al ejercicio del derecho de negociacin colectiva de quienes laboran en entidades pblicas del orden nacional no desconoce el alcance del instrumento internacional, debido precisamente a que estaran justificadas por los peculiares intereses que tutela y satisface el proceso de disolucin y liquidacin de organismos estatales a los cuales se ha hecho antes alusin. () 8

Esta Corporacin entiende que tal utilizacin se ajusta al carcter del Convenio 154 de la OIT pues si bien es un tratado internacional sobre un derecho humano el derecho de negociacin colectiva- no prohbe su suspensin bajo los estados de excepcin y en consecuencia no hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto. () La prohibicin de celebrar pactos, convenciones o en general de adelantar negociaciones colectivas, que no estn dirigidas a liquidar la entidad estatal, resulta idnea para la proteccin de los intereses constitucionales en juego porque todo proceso de negociacin supone la realizacin de una serie de actuaciones tanto del representante legal de la empresa en liquidacin como de los trabajadores, las cuales necesariamente demandan tiempo y dedicacin de parte de quienes en ellas intervienen, de manera tal que el representante legal debera dejar a un lado la que se ha convertido en su labor principal para atender la negociacin iniciada.

- Sentencia C-063/08.M.P. Clara Ins Vargas Hernndez. El alcance del derecho de negociacin colectiva, lo ha sealado esta Corporacin con base en lo dispuesto en el artculo 2 del Convenio 154 de la OIT, en el cual se hace referencia a la negociacin colectiva como un concepto genrico que alude a las negociaciones que tengan lugar entre un empleador, grupo de empleadores u organizacin de empleadores con una o varias organizaciones de trabajadores, con el propsito de fijar las condiciones que habrn de regir el trabajo y el empleo, o con el fin de regular las relaciones entre empleadores y trabajadores a travs de las diferentes organizaciones de unos y otros. () El derecho de negociacin colectiva no se limita a la presentacin de los pliegos de peticiones y a las convenciones colectivas, sino que incluye todas las formas de negociacin que se den entre trabajadores y empleadores y que tengan el fin de regular las condiciones del trabajo mediante la concertacin voluntaria, la defensa de los intereses comunes entre las partes involucradas en el conflicto econmico laboral, la garanta de que los representantes de unos y otros sean odos y atendidos, as como la consolidacin de la justicia social en las relaciones que se den entre los empleadores y los trabajadores. - Sentencia C-466/08 M.P. Jaime Araujo Rentera A partir de la ratificacin del Convenio 154 de la OIT por el Estado colombiano y la incorporacin de este Convenio a la legislacin interna por medio de la Ley 524 de 1999, se est ante un contexto normativo distinto al que exista cuando la Corte Suprema de Justicia, en el ao de 1991, en la sentencia C-115 de 1991, examin el numeral 4 del artculo 448 del Cdigo Sustantivo del Trabajo, pues, por un lado, no haba sido incorporado por medio de la Ley, el Convenio 154 de la OIT, y del otro, los cambios introducidos son sustanciales y acordes con la Constitucin, por las razones expuestas en la sentencia que aprob dicho tratado. El Convenio 154 de la OIT hace parte 9

del bloque de constitucionalidad por tratar de disposiciones sobre el derecho a la negociacin colectiva que afectan de manera directa la libertad sindical y el derecho de asociacin sindical, convenio que ha servido en otras oportunidades de parmetro normativo para las decisiones de constitucionalidad de esta Corporacin. Por tal motivo, la norma contenida en el numeral 4 del artculo 448 del CST objeto de la acusacin, debe ser objeto nuevamente de juzgamiento sobre su validez constitucional mediante su confrontacin con el bloque de constitucionalidad, el cual ha sido modificado, creando un nuevo contexto normativo que resulta referente necesario para el juicio de constitucionalidad. () La negociacin colectiva constituye un procedimiento que concreta y fortalece el acuerdo de voluntades y es uno de los medios ms importantes para fijar las bases fundamentales del trabajo. Por consiguiente, la negociacin colectiva libre y voluntaria se presenta en el mbito constitucional como el derecho regulador de una esfera de libertad en cabeza de patronos y los trabajadores, que goza de amplio sustento y garanta constitucional. () El concepto de negociacin colectiva consagrada en el Convenio 154 de la OIT e incorporado a la legislacin colombiana por la Ley 524 de 1999 y el artculo 55 de la Constitucin corresponde a un concepto ms amplio que las figuras pliegos de peticiones y convencin colectiva, y la etapa de arreglo directo constituye la primera oportunidad que tienen tanto los trabajadores como los empleadores para llegar a un acuerdo a partir del pliego de peticiones formulado, antes de tomarse la decisin de declarar la huelga o de someter las diferencias a un tribunal de arbitramento, o de convocar un tribunal de arbitramento obligatorio en aquellos casos de servicios pblicos esenciales. - Sentencia T-813/08. M.P. Rodrigo Escobar Gil. El aludido contenido normativo del artculo 416 del Cdigo Sustantivo del Trabajo, conforme al cual ''[l]os sindicatos de empleados pblicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas'' fue declarado exequible por la Corte advirtiendo que, no obstante esa limitacin legal, los sindicatos de empleados pblicos no estn excluidos del derecho a la negociacin colectiva, la cual, en su caso, si bien no es plena, esto no implica que los sindicatos de estos servidores pblicos no puedan desarrollar instancias legtimas para alcanzar una solucin negociada y concertada en el caso de conflicto entre los empleados pblicos y las autoridades. () Para la Sala es claro, en primer lugar, que el derecho a la negociacin de un pliego de peticiones slo surge a partir del momento en el que se adquiere la condicin de trabajador oficial. Luego no cabe argumentar que el problema de interpretacin planteado debe solucionarse de una u otra manera como condicin para evitar la violacin del referido derecho, porque lo que ocurre es lo contrario, esto es, que slo una vez que se haya determinado que los msicos vinculados a la Orquesta Filarmnica de Bogot tienen la calidad de trabajadores oficiales surge para ellos el 10

derecho de negociacin colectiva expresado como la posibilidad de presentar pliegos de peticiones y suscribir convenciones colectivas. - Sentencia del 3 de marzo de 2010, Rad.: 36416. M.P. Luis Javier Osorio Lpez. Desde el punto de vista puramente jurdico, son dos las principales conclusiones a que arrib el Tribunal; una en el sentido de que conforme a la Constitucin Nacional la potestad de regular el rgimen prestacional de los empleados pblicos es exclusiva del Congreso de la Repblica, y por delegacin que ste le hiciera el Gobierno Nacional; y otra, que en el ordenamiento interno colombiano los empleados pblicos no estn facultados para presentar pliegos de peticiones ni tienen la garanta de la negociacin colectiva para regular sus relaciones laborales, como tampoco la posibilidad de que se les extiendan derechos convencionales logrado por los trabajadores oficiales. - Sentencia del 21 de mayo de 2010, Rad.: 37385. M.P. Gustavo Jos Gnecco Mendoza. Debe la Corte precisar que si la demandante legalmente no poda presentar a su empleador oficial un pliego de peticiones ni, por tanto, celebrar una convencin colectiva de trabajo, forzoso es concluir que tampoco podan extendrsele los beneficios del convenio colectivo suscrito por los trabajadores oficiales del municipio, pues la extensin a terceros de que trata el artculo 471 del Cdigo Sustantivo del Trabajo debe ser armonizada con la restriccin establecida en el artculo 416 de ese estatuto y, por ello, entenderse que su aplicacin parte del supuesto de que los trabajadores que puedan verse beneficiados por la ampliacin de la convencin colectiva estn legalmente habilitados para suscribir una, pues no tendra ningn sentido que, por la va de la utilizacin de esa prerrogativa, se encuentre un mecanismo para burlar la prohibicin contenida en el artculo 416 del Cdigo Sustantivo del Trabajo, que, en esencia, lo que busca es que los empleados pblicos no puedan resultar beneficiados de los derechos consagrados en una convencin o pacto colectivos de trabajo. - Sentencia del 15 de febrero de 2011, Rad.: 38303. M.P. Francisco Javier Ricaurte Gmez. Se observa que la mencionada disposicin hace alusin expresamente a contratos de trabajo, y es claro que a la administracin pblica bajo esa modalidad, solamente son vinculados los trabajadores oficiales; por su parte, los empleados pblicos tienen con ella una vinculacin legal y reglamentaria, que no se puede modificar sino por preceptos de la misma jerarqua (Art. 416 Cdigo Sustantivo del Trabajo). En ese orden, los empleados pblicos, no podran beneficiarse de dichos acuerdos colectivos, as estos se les haga extensivos. Igualmente, el artculo 55 de la Constitucin de 1991, en que se apoya el recurrente, estipula que se garantizar el derecho a la negociacin colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que seale la ley, entre las cuales se encuentra, la consagrada en el mencionado artculo 416 del Cdigo Sustantivo del Trabajo. 11

2. Anlisis dinmico El marco normativo colombiano permite la Negociacin Colectiva de empleados pblicos?
X (94) Hernndez Galindo X (98) Martnez Caballero X (00) Martnez Caballero X (01) Valds Snchez X (02) Araujo Rentera X (05) Beltrn Sierra X (07) Sierra Porto X (08) Vargas Hernndez X(08) Araujo Rentera X (08) Escobar Gil X (10) Osorio Lpez X (10) Gnecco Mendoza X (11) Ricaurte Gmez

El marco normativo colombiano S permite que los empleados pblicos realicen procesos de acuerdo laboral sobre condiciones de trabajo.

El marco normativo colombiano NO permite que los empleados pblicos realicen procesos de negociacin colectiva.

A partir del anlisis de las sentencias que conforman la presente lnea jurisprudencial se observa una relativa uniformidad en la postura de ambas Cortes de considerar que existe una prohibicin absoluta para los empleados pblicos de realizar negociaciones colectivas. Existen tres puntos de moderacin de la subregla jurisprudencial. El primero de ellos en el ao 2005, all, la Corte Constitucional no se refiri a una prohibicin absoluta, sino que seal que la negociacin no es plena en la medida en que su adopcin encuentra restricciones en la movilidad de discusin y de decisin ya que esta finalmente es tomada por las autoridades constitucionalmente facultadas para disponer los trminos de la relacin laboral, es decir, en el mbito nacional al Congreso y al Presidente de la Repblica, y en el mbito territorial, a las Asambleas, Concejos, Gobernadores y Alcaldes. 12

Ms an, la Corte aclara que para los empleados pblicos es posible acudir a instancias de solucin negociada y concertada en caso de conflicto con las autoridades y resalta la obligacin del Estado de no slo de recibir las peticiones, consultas o los reclamos hechos a travs de la organizacin sindical de los empleados pblicos, sino de or y adoptar todos los procedimientos encaminados para que las autoridades que son en ltimas las que toman las decisiones, evalen los derechos que reclaman los servidores del Estado y se pueda adoptar una solucin en lo posible concertada y que favorezca los intereses de las partes y del pas. El segundo punto de moderacin ocurre en el ao 2008, la Corte seal que el derecho a la negociacin colectiva no se limitaba a la facultad de presentar pliegos de peticiones ni a las convenciones colectivas, sino que poda abarcar otras formas de negociacin, abriendo posibles escenarios de interaccin entre los empleaos pblicos y las autoridades sin significar la presentacin de pliego de peticiones y una eventual violacin al reiteradamente mencionado artculo 416 del Cdigo Sustantivo del Trabajo. La tercer y ltima moderacin ocurri el mismo ao, momento en el cual la Corte Constitucional fue ms all e indico, los sindicatos de empleados pblicos no estaban excluidos del derecho a la negociacin colectiva y, aun cuando esta no era plena, no implicaba que los sindicatos de estos servidores pblicos no puedan desarrollar instancias legtimas para alcanzar una solucin negociada y concertada en el caso de conflicto entre los empleados pblicos y las autoridades. 5. EL DECRETO 1092 DE 2012 Y EL ACUERDO DEL SECTOR PBLICO El mes de mayo de 2012, el gobierno nacional expidi el Decreto 1092 de 2012 Por medio del cual se reglamentan los artculos 7 y 8 de la Ley 411 de 1997 en lo relativo a los procedimientos de negociacin y solucin de controversias con las organizaciones de empleados pblicos. Segn el gobierno nacional, la negociacin colectiva es la posibilidad legal que tienen las organizaciones sindicales de empleados pblicos y las entidades pblicas de negociar las condiciones de empleo para el bienestar y desarrollo, as como la concertacin voluntaria de las condiciones de trabajo10 Las disposiciones del Decreto 1092 se aplican a los empleados pblicos de: 1. Las entidades pblicas del orden nacional, departamental, distrital y municipal. 2. Los rganos de control 3. Los rganos autnomos e independientes, tales como las Corporaciones Autnomas Regionales, el Banco de la Repblica y la Comisin Nacional del Servicio Civil.

10

Ministerio del Trabajo y Departamento administrativo de la Funcin Pblica. Cartilla de publicitacin del Decreto 1092 de 2012

13

El decreto establece la restriccin para los empleados pblicos de alto nivel que ejerzan funciones de direccin, conduccin institucional, cuyo ejercicio implica la adopcin de polticas o directrices, tales como ministros, viceministros, directores, subdirectores de Departamentos administrativos, secretarios generales, secretarios, subsecretarios de despacho, gerentes, subgerentes, presidentes, directores, vicepresidentes o subdirectores, as como al personal uniformado de las Fuerzas Militares y la Polica Nacional. As, los empleados pblicos anteriormente sealados estarn facultados para adelantar negociaciones colectivas en temas referentes a: 1. La remuneracin establecida para los diferentes empleos, resaltando que para las entidades del nivel territorial (Departamentos, Distritos y Municipios) se debern tener en cuenta los lmites salariales mximos establecidos por el Gobierno Nacional, para lo cual se deber contar previamente con la disponibilidad presupuestal y responder a la poltica macroeconmica del Estado. 2. El horario de trabajo, dentro de la jornada laboral de 44 horas a la semana, sin afectar la prestacin del servicio. 3. Calidad de vida laboral (mejoramiento de las condiciones en el puesto de trabajo, propender por un ambiente laboral seguro). 4. Adopcin de medidas encaminadas a promover y mantener el ms alto grado de bienestar fsico, mental y social de los empleados. 5. Capacitacin y estmulos. 6. Bienestar social e incentivos. 7. Los dems aspectos que contribuyan a mejorar las condiciones laborales de los empleados pblicos. Sin embargo, la negociacin no es absoluta y se entiende restringida por los siguientes aspectos: 8. La estructura organizacional 9. Las plantas de personal 10. Las competencias de direccin, administracin y fiscalizacin del Estado 11. Los procedimientos administrativos 12. La Carrera Administrativa 13. El Rgimen Disciplinario 14. El Rgimen Prestacional Si bien el decreto permite la figura de la concertacin en materia salarial, es claro en establecer que en el nivel territorial se respetaran los lmites fijados por el Gobierno Nacional. Esto signific que en la prctica la negociacin no tena ningn efecto sobre estas materias debido a que finalmente, el Gobierno fijaba unilateralmente los montos. Igualmente, el decreto establece que en ningn caso hay facultad de negociacin en materia prestacional. Bajo esta premisa estaban excluidos temas fundamentales para los trabajadores como: la carrera administrativa, plantas

de personal, tercerizacin laboral, participacin de representantes sindicales en el manual

14

de desempeo y su evaluacin, rgimen disciplinario, interlocucin con la Comisin del Servicio Civil, entre otros.
Es importante aclarar que la negociacin colectiva para empleados pblicos no implica un paralelo con los empleados particulares ni trabajadores oficiales ni mucho menos una figura similar al convenio colectivo de trabajo del cual gozan estos ltimos. Lo que s debe considerarse es que el contenido del decreto parece coincidir con la tendencia internacional a abandonar la nocin de la fijacin unilateral de las condiciones de empleo por parte del Estado como empleador11 y a permitir que los empleados pblicos puedan participar en mecanismos. En febrero de 2013, a pesar de las grandes debilidades que aun representa el Decreto 1092, los empleados pblicos a nivel nacional presentaron un pliego unificado de peticiones y se dispusieron a iniciar una negociacin con el gobierno nacional. Los esfuerzos por obtener nuevamente garantas y condiciones dignas de trabajo y de una legislacin adecuada para hacer verdadera negociacin colectiva fue posible tras un acuerdo en mayo de 2013. Las Centrales sindicales, las federaciones colombianas y el Presidente Santos, firmaron un acuerdo histrico que abre las puertas al cambio sobre este tema. Si bien el proceso se enmarc en el anunciado en el Decreto 1092, como lo dijeron los propios representantes sindicales: Este es un acuerdo

histrico en Colombia y en buena parte del continente. Con un ingrediente importante, y es que desborda el marco del Decreto 1092 y se acerca en la prctica al espritu del Convenio 151 de la OIT, en el sentido de que no hubo temas restringidos en la mesa. Se hicieron acuerdos en temas que el 1092 dice que no se pueden negociar12, Algunos de los acuerdos
fueron:

1. Sobre las condiciones laborales actuales de los empleados pblicos: - Aumento salarial en 2013 del ndice de Precio al Consumidor (IPC) ms un punto, es decir 3.44%. Para el 2014 el IPC ms el ndice de productividad, que en ningn caso podr ser inferior al 1%. Hecho que resulta significativo por cuanto histricamente el gobierno no negociaba aumentos, los impona por decreto, y generalmente por debajo del IPC. - Expedicin de normas que modifiquen aspectos de la carrera administrativa y la participacin de los sindicatos en ella.

11

Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). Departamento de actividades sectoriales. Manual sobre la negociacin colectiva y solucin de conflictos en la administracin pblica, pg. 17.
12

Francisco Maltes, negociador del Acuerdo por parte de la CUT, en entrevista para la Escuela Nacional Sindical.
15

- Mejoras relacionados con el bienestar social de los empleados pblicos y sus familias, como auxilios educativos, de salud, etc. - Emisin de circulares y directivas por parte del Gobierno y la Comisin del Servicio Civil en las que se reitere el cumplimiento de la carrera administrativa, se establezca la garanta de que la oferta pblica de empleo de carrera ser sometida a concurso y se respeten las normas establecidas. - Reglamentacin de la Ley 909, para garantizar que la Comisin del Servicio Civil, antes de adoptar o modificar instrumentos de evaluacin del desempeo, los socialice con las federaciones sindicales para conocer sus sugerencias y observaciones. - En materia de formalizacin del empleo (en el marco del cumplimiento de las Sentencias C-614 de 2009 y C-171 de 2012 de la Corte Constitucional) se acord la expedicin de una circular para que los nominadores eliminen las plantas paralelas de personal y procedan a los estudios tcnicos de ampliacin de las plantas, a fin de que a stas se incorporen los funcionarios con actividades permanentes, y que quede claro que slo excepcionalmente se contratar por prestacin de servicios. - Un programa de capacitacin para los funcionarios en provisionalidad, a fin de que puedan competir en igualdad de condiciones en los concursos por empleos de carrera, el cual ser liderado por la ESAP, el SENA y las cajas de compensacin familiar. - Institucionalizacin del 27 de junio como el Da del servidor pblico, en conmemoracin del 27 de junio de 1978, fecha en la que la OIT suscribi el Convenio 151. Para verificar el cumplimento de estos acuerdos y hacer seguimiento a la redaccin y trmite de los decretos y proyectos de ley que deben ratificarlos y legalizarlos, se conform una subcomisin del sector pblico, adscrita a la Comisin Permanente de Polticas Salariales y Laborales, conformada por representantes de las federaciones sindicales estatales, funcionarios de los Ministerios de Trabajo y Hacienda, y de la Comisin de la Funcin Pblica.
2. Sobre la legislacin sobre negociacin colectiva en el sector pblico Con miras a garantizar la existencia de procesos serios, rigurosos y eficaces de negociacin colectiva en el sector pblico, las partes acordaron modificar de comn acuerdo el decreto 1092.

Expedir Decreto Reglamentario, que reforme el Decreto 1092 de 2012, con el objeto de cumplir la correspondencia tcnica que debe existir con la Norma Reglamentada del Convenio de OIT # 151 aprobado por la Ley 411 de 1997, en materia de Reformas de Plantas de Empleos, Rgimen Salarial y Prestaciones Sociales, Autoridades Pblicas
16

Competentes, Arbitraje, cuotas de beneficio por Acuerdo Colectivo, y Comits paritarios de seguimiento o cumplimiento del Acuerdo Colectivo, entre otros. Las bases de contenido y alcance de la negociacin ya estn dadas en este histrico proceso, que se espera concluya en un nuevo Decreto concertado y con todos los elementos fruto del acuerdo.

RECURSOS ACTA FINAL DE ACUERDO DE LA NEGOCIACIN COLECTIVA PLIEGO UNIFICADO ESTATAL. 13 de mayo de 2013.

Escuela Nacional Sindical. Agencia de Informacin Laboral. Movimiento sindical califica como positivo e histrico el acuerdo laboral entre el Gobierno y federaciones estatales
VILLEGAS ARBELEZ, Jairo. Decreto 1092 de 2012: Negociacin Colectiva y sindicatos de empleados pblicos Febrero, 2013. Versin electrnica disponible en: http://empleadospublicos.co/decreto-109212-cartilla-pedagogica/ Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) El papel de la negociacin colectiva en la economa mundial: Negociar por la justicia social Mayo de 2011. http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/--publ/documents/publication/wcms_159208.pdf Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) Conferencia Internacional del Trabajo 97 reunin. La libertad de asociacin y la libertad sindical en la prctica: lecciones extradas. 2008. http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/--dcomm/documents/publication/wcms_096124.pdf Ministerio del Trabajo y Departamento administrativo de la Funcin Pblica. Cartilla de publicitacin del Decreto 1092 de 2012

1 2 3 4

TABLA 1. SENTENCIAS RELATIVAS A LA NEGOCIACIN COLECTIVA DE SERVIDORES PBLICOS Sentencia CM.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo. Corte Constitucional 110/94 Sentencia CM.P. Alejandro Martnez Caballero. Corte Constitucional 377/98 Sentencia CM.P. Alejandro Martnez Caballero. Corte Constitucional 161/00 Sentencia del 5 de M.P. Germn Valds Snchez. Corte Suprema de 17

5 6

junio de 2001. Rad. 16788. Sentencia CM.P. Jaime Araujo Rentera 201/02 Sentencia C- M.P. Alfredo Beltrn Sierra 1234/05. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto M.P. Clara Ins Vargas Hernndez. M.P. Jaime Araujo Rentera M.P. Rodrigo Escobar Gil. M.P. Luis Javier Osorio Lpez.

Justicia Corte Constitucional Corte Constitucional

Sentencia C280/07. 8 Sentencia C063/08. Sentencia C466/08 9 Sentencia T813/08. 10 Sentencia del 3 de marzo de 2010, Rad.: 36416. 11 Sentencia del 21 de mayo de 2010, Rad.: 37385.

Corte Constitucional Corte Constitucional Corte Constitucional Corte Constitucional Corte Suprema de Justicia Corte Suprema de Justicia

M.P. Gustavo Jos Gnecco Mendoza

12 Sentencia del 15 M.P. Francisco Javier Ricaurte Gmez. de febrero de 2011, Rad.: 38303.

Corte Suprema de Justicia

18