Why 'perfect implementation' is unattainable

Brian Hogwood and Lewis Gunn Why 'perfect implementation' is unattainable [...J In an article entitled 'Why is implementation so difficult?', Gunn (1978) drew upon Hood's analysis (1976) and those of Pressman and Wildaysky (1973), Etzioni (1976), Kaufman (1971), Bardach (1977), Van Meter and Van Horn (1975), and King (1975 and 1976) to provide for civil servants a short guide to some of the reasons why, according to -these pioneering writers, any stateof 'perfect implementation' was likely to be virtually unattainable in practice. Like Hood again, Gunn emphasized that 'perfection' in this context was an analytical concept or 'idea' and not, in the colloquial sense of the term, an 'ideal' to be achieved. In other words, no prescriptive model was offered and, indeed, several of the logical preconditions of perfect implementation such as 'perfect obedience' or 'perfect control' were identified as being morally and politically quite unacceptable as well as unattainable in a pluralist democracy. What; then, are-these preconditions which would have to be satisfied if perfect implementation were to be achieved and why are they unlikely to be achieved in practice? The circumstances external to the implementing agency do not impose crippling constraints Some obstacles to implementation are outside the control of administrators because they are external to the policy and the implementing agency. Such obstacles may be physical, as when an agricultural programme is set back by drought or disease. Or they may be political, in that tither the policy or the measures needed to achieve it are unacceptable to interests (such as party activists, trade unions, or, in From B. W. Hogwood and L. A. Gunn, Policy Analysis for the Real World (1984), Oxford: Oxford University Press. These . co,r-fl-amts are obvious and there is little that administrators can do to overcome them except in their capacity as advisers, by ensuring that such possibilities are borne in mind during the policy-making stage. That adequate time and sufficient resources are made available to the programme This condition partly overlaps the first, in that it often comes within the category of external constraints. However, policies which are physically or politically feasible may still fail to achieve stated intentions. A common reason is that too much is expected too soon, especially when attitudes or behaviour are involved (as, for example, in attempts to alter discriminatory attitudes towards the physically or mentally disabled). Another reason is that politicians sometimes will the policy 'end' but

not the 'means', so that expenditure restrictions may starve a statutory programme of adequate resources. This happened in the case of the 1974 Control of Pollution Act, since it coincided with cutbacks in the public sector which denied local authorities sufficient funds to appoint the additional staff needed to implement the Act. A more unusual problem arises when special funds are made available, as in the Urban Programme, but have to be spent within an unrealistically short time, faster than the programme can effectively absorb them. It is important to realize that money is not a resource in itself but only a 'ticket' with which to purchase real resources, and there may be delays in this conversion process. The fear of having to return the 'unspent portion' of funding at the end of the financial year often leads public agencies into a flurry of expenditure, sometimes on relatively trivial items. Attempts to persuade finance officers to allow the carry-over of unspent funds to the next financial year are usually in vain, so that administrators are again quite limited in what they can do to overcome these constraints upon effective implementation. They can only advise politicians about the lead times which may be involved before a programme produces results, plan the annual cash flow to avoid any unspent portion, and seek to anticipate any blockages in converting cash into real resources.

That the required combination of resources is actually available The third condition follows on naturally from the second. namely that there must not only be constraints in terms of overall resources but also that, at each stage in the implementation process, the appropriate combination of resources must actually be available. In practice, there is often a 'bottleneck' which occurs when, say, a combination of money, manpower, land, equipment, and building material has to come together to construct an emergency landing-strip for the RAF, but one or more of these is delayed and as a result the project as a whole is set several months. As noted in [the section above], a temporary shortage of cash may be less serious in such circumstances than a blockage in the supply of some 'real' resource. The flow of additional funding for a programme can be swiftly increased, given political assent, by a turn of the fiscal 'tap', but there can be no guarantee that money can be converted into land, materials, or manpower within the time-scale of the programme. Thus a shortage in, say, the stock of seasoned timber can hold up a building programme for months. Or a dearth of skilled carpenters may seriously constrain a housing rehabilitation programme. In other words, particularly severe disruptions threaten when scarce resources are in the nature of a relatively fixed stock rather than a flow. The length of a delay in making good a deficiency in the supply of trained manpower, for example, will be determined by the minimum length of the training period involved. The main responsibility implementations in ioplementation properly lies with administrative staff, including programme designers and managers, since they now have available to them a battery of techniques (often with attendant technology) such as network planning and control, manpower forecasting, and inventory control, which should help them to anticipate potential bottlenecks and take appropriate action in terms of generating or redistributing resources within the programme. That the policy to be implemented is based upon a valid theory of cause and effect

Folicies are sometimes ineffective not because they are badly im-, plemented, but because they are bad policies. That is, the policy may be based upon an inadequate understanding of a problem to be solved, its causes and cure; or of an opportunity, its nature, and what is needed to exploit it. Pressman and Wildaysky (1973) describe any policy as a 'hypothesis containing initial conditions and predicted consequences'. That is, the typical reasoning of the policy-maker is along the lines of 'if x is done at time t(1) then Y will result at time t(2)'. Thus every policy' incorporates a theory of cause and effect (normally unstated in practice) and, if the policy fails, it may be the underlying theory that is at fault rather than the execution of the policy. Pressman and Wildaysky developed their argument from a detailed case-study of the failure of a programme in the late 1960s aimed at creating employment for members of minority groups in the Californian city of Oakland. The programme provided funds for public works and for making building and other loans available to private firms, in hopes that (a) resulting business opportunities would be taken up by investors and (b) result in the creation of new jobs which would (c) be filled by Blacks and Mexicans. Despite much initial goodwill the programme achieved very little. Few loans were taken up by firms and some proposals for public works came to nothing. Even when funds were spent. as intended, the net increase in employment of members of minbrity groups was disappointingly small. One of Pressman and Wildaysky's conclusions was that the programme was based upon an inadequate theory of work-creation: this seeming failure of implementation was, at least in part, a failure of policy-making. A similar point is made by Bardach (1977, 251-2): 'If this theory is fundamentally incorrect, the policy will fail no matter how well it is implemented. Indeed, it is not exactly clear what "good" implementation of a basically misconceived policy would mean'. Here, then, is one seeming problem of implementation which can only be tackled by better analysis at the issue definition and options analysis stages of the policy-making process. The difficulties of such analysis should not be underestimated, given the limits of our ability to understand and 'solve' complex social and economic problems, especially since, as Bardach (1977) reminds us, government tends to get landed with the most difficult problems with which no one else has been able to cope. However, we can attempt to improve issue definition [. . .1; we can try to test the 'hypotheses' underlying various policy options; we may be able to learn something from foreign experience (although there is little evidence that we in Britain have learned anything from the policy failures described by Pressman and Wildaysky and other American writers); and finally, we must remember that the 'moment of choice' is not the end of the policy-making process and be prepared constantly to test underlying theory against problems of practice observed at later stages in the process. That the relationship between cause and effect is direct and that there are few, if any, intervening links Even from the very broad outline of the Oakland programme, it will be seen that the theory underlying the policy was more complex than a simple 'if X, then Y' and extended the causal chain to 'if X, then Y, and if Y, then Z'. Pressman and Wildaysky argue that policies which depend upon a long sequence of cause and effect relationships have a particular tendency to break down, since 'the longer

the chain of causality, the more numerous the reciprocal relationships among the links and the more complex implementation becomes'. In other words, the more links in the chain, the greater the risk that some of them will prove to be poorly conceived or badly executed. In the case of the Oakland programme a cruder but also more direct approach to work-creation might have had greater success. However, given the complexity of some recent British programmes not least our own attempts to improve the employment prospects of minority groups or to regenerate our declining inner cities we should not be too critical about American practice. Housing Association, Manpower Services Commission, Strathclyde Regional Council, City of Glasgow District Council, and several other public bodies as well as community groups, the inhabitants themselves, and the private businesses and investors who, it is hoped, will be attracted to the regenerated area. The question of whether GEAR is a partial success story or a 'mutually non-effective group of organisations' (Booth, Pitt, and Money, 1982) is the subject of some debate in Scotland. At several points, impatience with the problems of working with so large a group of organizations has led to suggestions that an Urban Development Corporation (similar to those introduced to Eng land) might provide a more effective basis for regenerating Glasgow's declining East End. That there is understanding of, and agreement on. cbjectives The requirement here is that there should be complete understanding of, and agreement on, the objectives to be achieved, and that these conditions should persist throughout the implementation process. (We should perhaps repeat that this 'requirement' is only in terms of the ideal-type model of 'perfect implementation': no prescriptive far less descriptive model is offered at this point.) [. . .] The theory of planning is replete with references to objectives-which, we are told by managerialist writers, should be clearly defined, specific, and preferably quantified, understood, and agreed throughout the organization, mutually compatible and supportive, and provide a blueprint against which actual programmes can be monitored. However, E. . .1 most research studies suggest that, in real life, the objectives of organizations or programmes are often difficult to identify or couched in vague and evasive terms. Even 'official' objectives, where they exist, may not be compatible with one another, and the possibility of conflict or confusion is increased when professional or other groups proliferate their own 'unofficial' goals within a programme. Official objectives are often poorly understood, perhaps because communications downwards and outwards from headquarters are inadequate. Even if objectives have initially been understood and agreed, it does not follow that this state of affairs will persist throughout the lifetime of the programme, since goals are susceptible to succession, multiplication, expansion, and displacement. Any of these tendencies will complicate the implementation process and even in the eyes of top management 'subvert' it. Again we see that apparent 'implementation failures' may stem from features of other stages in the policy process. That tasks are fully specified in correct sequence

Here the condition is that in moving towards agreed objectives it is possible to specify, in complete detail and perfect sequence, the tasks to be performed by each participant. The difficulties of achieving this condition of perfect implementation are obvious. Also it is surely desirable as well as inevitable that there sh ould be some room for discretion and improvisation in even the most carefully planned programme. But techniques such as network planning and control I. . .] can at least provide a framework within which projects can be planned and implementation controlled, by identifying the tasks to be accomplished, the relationships between these tasks and the logical sequence in which they should be performed. There remain, of course, the managerial problems of actually ensuring that tasks are performed correctly and o n time and of taking appropriate remedial action if they are not. That there is perfect communication and co-ordination The precondition here is that there would have to be perfect com munication among and co-ordination of the various elements or agencies involved in the programme. Hood (1976) argues that for perfect implementation to be achieved it would be necessary to have a completely unitary administrative system 'like a huge army with a single line of authority' with no compartmentalism or conflict within. He is not, of course, advocating such a system. Even to state this condition of perfect co-ordination is to know that, leaving aside questions of desirability, its attainment would be all but impossible within and among real-life organizations which ire characterized by departmentalism, professionalism, and the activities of many groups with their own values, goals, and interests to protect. t Co mmun icat ion has an impo rtant cont ribut ion to make to co - 4 ordination and to implementation generally. However, perfect communication is as unattainable a condition as most of the others we have examined. While management information systems (MIS) can assist in matching information flow to needs, they cannot ensure that the resulting data, advice, and instructions are understood as intended by the senders, or indeed, understood at all. Co -ordination is not, of i course, simply a matter of communicating information or of setting up suitable administrative structures, but involves the exercise of power, and this leads to the final condition for perfect implementation. That those in authority can demand and obtain perfect compliance Hood's phrase is 'perfect obedience' and he expands it to mean 'no resistance to commands at any point in the administrative system'. If there were any potential for resistance it would be identified (in Hood's model of 'perfect administration') by the system's 'perfect information' and forestalled by its 'perfect control'. In other words, the final and perhaps least attainable condition of perfect implementation is that those 'in authority' are also those 'in power' and that they are able to secure total and immediate compliance from others (both internal and external to the agency) whose consent and co-operation are required for the siccess of the programme. In

practice, within an agency there may be compartmentalism, between agencies there may be conflicts of interest and status disputes, and those with the formal authority to demand co-operation may lack the power to back up these demands or the will to exercise it. Every administrative practitioner knows how difficult it would be to achieve the condition of perfect compliance. Most of us would add that we would not want to live or work in such a system. When implementation involves, as it sometimes does, innovation and the management of change with major departures from previous policies and practices there will be particularly high probability of suspicion, recalcitrance, or outright resistance from affected individuals, groups, and interests, especially if insufficient time has been allowed for explanation and consultation or if any previous experience of-change has been unfortunate. We cannot (and should hot) hope ever to be free from such resistance, but we can learn a good deal about its nature and about the responses open to administrators from the study of individual, group, organizational, and political behaviour. Thus the psychologist, sociologist, and political scientist have at least as much to contribute to our understanding of implementation as have the programme designer, network planner, and information systems analyst. [. . .] A 'top-down' perspective? The language, concepts, and approach employed to this point would be regarded b y some more recent writers on implementation or, in their language, 'the policy action relationship' as biased and limiting. Barrett and Fudge (1981) argue that much of the literature to which We have so far made referer.ce demonstrates a 'managerial' perspective, reflecting a 'policy-centred' or 'top-down' view in which implementers are seen as 'agents' of those who claim to make policy. They argue that: rather than treating implementation as the transmission of policy into a series of consequential actions, the policy action relationship needs to be regarded as a process of interaction and negotiation, taking place over time, between those seeking to put policy into effect and those upon whom action depends. From our previous comments on the interdependence of policy -making and implementation, on the scope for officials to initiate and influence policy, and on the limits to centrally imposed objectives, co-ordination, and demands for compliance, it will be obvious that we can agree with much of the above statement as a description of what happens in real life. We also agree - indeed, is there anyone who does not? - on the importance of understariding the contribution to 'the complexity of the policy process' of 'environmental, political, and organizational' factors. Thus, in seeking to criticize some at least of the so-called 'top-down' writers, Barrett and dodge ,..nidge are creating a straw man and sometimes appear

to confuse ideal type models of perfect implementation with a n o r m a t i v e o r prescriptive model.-Barrett and Fudge themselves often seem to drift between descriptive and Prescriptive styles of argument. Hierarchy and the 'chain of command' are clearly out of favour and the term 'topdown' is used virtually as an epithet throughout. They appear not only to argue against but actively to dislike any suggestions that 'politics and administration': s. m.gut be viewed as separate, though such an argument has-the curious effect of not only politicizing administration, but also, more worryingly, of de-politieizing politics. There is, of course, an important area of overlap betwee0 politics and administration but there are also more substantial areas of relatively independent functioning which are worth preserving, both analytically and in practice. -If pressed, we must plead guilty to a measure of sympathy with-the top down view, if only on the grounds that 'those seeking to put poky elected while 'those upon whom action depends' into effect' are usually are not, at least in the case of-civil servants and the staff of health services, nationalized irldustries, etc. In the case of local authorities, of course, we have corn nz ti democratic legitimacies, since local councils, petoo, are elected, and vie need not elaborate upon the controversy which has been created in the early 1980s by central government's unusually assertive attitude towards, and attempts to exercise dominance oVer, local authorities. Even in the case of central-local relations, however, we find it difficult to see why the view from the top is necessarily 4ess valid than that from Other levels. Of course, anyone can think of favourite examples of national policies so misconceived that they deserved to be stifled at birth and we have already indicated our yiew that 'implementation failures' can often be traced to inadequate poliCies._ Choose different exarrirnles, however, and the 'bottomup view looks less attractive. If a Home Secretary is committed to better relations_ between policemen and black youths, should we view with equanimity the persistence of 'street level' police attitudes and actions which are openly racist? If the central health departments were to take a stronger line on the need for preventive medicine, would it not be a matter of legitimate concern if ma" clinicians and health authorities continued to direct resources towards 'heroic' medicine which, in terms of lives saved (and the quality of some of those lives), often seem less than good value? If Parliament deeided to move from left-hand to right-hand drive on our roads, would vie be happy to leave to 'negotiation' between road-users, local authorities, and the central government such questions as wlien, how, and whether the change-over should take effect? We do not disagree with Barrett and Fudge when they argue that on many occasions 'lower level actors take decisions which effectively limit hierarchical influence, pre-empt top decision-making, or alter "policies" ', but we find it difficult to agree with their ready acceptance of, let alone their seeming acquiescence in, all these aspects of the 'policy/ action continuum'. Implementation must involve a process of interaction between organizations, the members of which may have different values, perspectives, and priorities from one another and from those advocating the policy. Much of this interaction can and should take place before policy formulation (e.g. in the form of consultation of local authority associations by central government departments), although there is

no guarantee that such prior consultation will produce prior consent. While attempts will subsequently be made by unconvinced local authorities and others 'upon whom action depends' to modify and redirect the policy's thrust, there are surely limits - if only legal and constitutional limits to how far such post-legislative guerril:a skirmishing should be taken. Finally, we would argue that the prescriptive aspects of policy analysis are concerned precisely with rescuing 'policy' from mere 'action'.

References Bardach, E. (1977), The Implementation Game, Cambridge, Mass., MIT Press. Barrett, S. and C. Fudge (eds.) (1981), Policy and Action, London, Methuen. Booth, S. A. S., D. C. Pitt and W. J. Money (1982), 'Organisational redundancy? A critical appraisal of the GEAR project', Public Administration, 60, pp. 56-72. Bowen, E. R...(1982), 'The Pressman-Wildaysky paradox', Journal of Public Policy, 2, 1-22. Etzioni, A. (1976), Social Problems, Englewood Cliffs, NJ, Prentice Hall. Gunn, L. (1978), 'Why is implementation so difficult?', Management Services in Government. Hood, C. C. (1976), The Limits of Administration. London, Wiley. Kaufman, H. (1971), The Limits of Organizational Change, Alabama, University of Alabama Press. King, A. (1975), 'Overload: problems of governing in the 1970s', Political Studies, 23, pp. 284-96. King, A. (1976), 'The problem of overload', in Why is Britain becoming Harder to Govern?, London, BBC Publications. Pressman, J. I. and A. Wildaysky (1973), Implementation, Berkeley, University of California Press. Van Meter, D. and C. E. Van Horn (1975), 'The policy implementation process, a conceptual framework', Administration and Society, 6 (4).

Brian Hogwood dan Lewis Gunn Mengapa 'sempurna implementasi' tidak bisa dicapai [... J Dalam sebuah artikel berjudul 'Mengapa implementasi begitu sulit?', Gunn (1978) drew atas analisis Hood (1976) dan orang Pressman dan Wildaysky (1973), Etzioni (1976), Kaufman (1971), Bardach (1977), Van Meter dan Van Horn (1975), dan Raja (1975 dan 1976) untuk menyediakan bagi PNS panduan singkat untuk beberapa alasan mengapa, menurut-para penulis perintis, setiap keadaan 'implementasi sempurna' adalah mungkin hampir tercapai dalam praktek. Seperti Hood lagi, Gunn menekankan bahwa 'kesempurnaan' dalam konteks ini adalah sebuah konsep analitis atau 'ide' dan tidak, dalam arti seharihari istilah, 'ideal' yang akan dicapai. Dengan kata lain, ada model preskriptif yang ditawarkan dan, memang, beberapa prasyarat logis dari pelaksanaan sempurna-seperti 'ketaatan yang sempurna' atau 'kontrol yang sempurna' - diidentifikasi sebagai moral dan politik cukup dapat diterima serta terjangkau di pluralis demokrasi. Apa, kemudian, yang-ini prasyarat yang harus puas jika implementasi sempurna itu harus dicapai dan mengapa mereka tidak mungkin dicapai dalam praktek? Keadaan eksternal untuk badan pelaksana tidak memaksakan kendala melumpuhkan Beberapa kendala-kendala implementasi berada di luar kendali administrasi tor karena mereka eksternal ke kebijakan dan lembaga pelaksana. Hambatan tersebut dapat bersifat fisik, seperti ketika program pertanian diatur kembali oleh kekeringan atau penyakit. Atau mereka mungkin politik, dalam tither kebijakan atau langkah-langkah yang diperlukan untuk mencapainya tidak dapat diterima untuk kepentingan (seperti aktivis partai, serikat buruh, atau, dalam Dari BW Hogwood dan LA Gunn, Analisis Kebijakan untuk Real World (1984), Oxford: Oxford University Press. Ini. co, r-fl-AMTS yang jelas dan ada sedikit yang bisa dilakukan untuk administrator mengatasinya kecuali dalam kapasitasnya sebagai penasihat, dengan memastikan bahwa kemungkinankemungkinan tersebut diingat selama tahap pembuatan kebijakan. Itu waktu yang cukup dan sumber daya yang cukup tersedia bagi program Kondisi ini sebagian tumpang tindih yang pertama, dalam bahwa sering datang dalam kategori kendala eksternal. Namun, kebijakan yang secara fisik atau layak secara politis mungkin masih gagal untuk mencapai tujuan yang dinyatakan. Alasan umum adalah bahwa terlalu banyak yang diharapkan terlalu cepat, terutama ketika sikap atau perilaku yang terlibat (seperti, misalnya, dalam upaya untuk mengubah sikap diskriminatif terhadap fisik atau cacat mental). Alasan lain adalah bahwa kadangkadang politisi akan kebijakan 'akhir' tapi tidak 'berarti', sehingga pembatasan pengeluaran bisa kelaparan program hukum dari sumber daya yang memadai. Hal ini terjadi dalam kasus 1974 Pengendalian Pencemaran Undang-Undang, karena bertepatan dengan penghematan di sektor publik yang menyangkal pemerintah daerah dana yang cukup untuk menunjuk staf tambahan yang diperlukan untuk melaksanakan UU. Masalah yang lebih tidak biasa muncul ketika dana khusus yang dibuat tersedia, seperti dalam Program Perkotaan, tetapi harus dikeluarkan dalam waktu yang singkat tidak realistis, lebih cepat dari program ini secara efektif dapat menyerap mereka. Adalah penting untuk menyadari bahwa uang bukanlah sumber daya dalam dirinya sendiri tetapi hanya 'tiket' yang dapat digunakan untuk membeli sumber daya yang nyata, dan mungkin ada keterlambatan dalam proses konversi ini. Rasa takut harus mengembalikan 'sebagian terpakai' dana pada akhir tahun keuangan sering menyebabkan lembaga-lembaga publik menjadi sebuah kebingungan pengeluaran, kadangkadang pada item relatif sepele. Upaya untuk membujuk petugas keuangan untuk memungkinkan carry over dari dana yang tidak terpakai untuk tahun anggaran berikutnya biasanya sia-sia, sehingga

administrator yang lagi sangat terbatas dalam apa yang bisa mereka lakukan untuk mengatasi kendalakendala tersebut pada pelaksanaan yang efektif. Mereka hanya dapat menyarankan politisi tentang lead yang mungkin terlibat sebelum program menghasilkan hasil, merencanakan arus kas tahunan untuk menghindari bagian terpakai, dan berusaha untuk mengantisipasi penyumbatan dalam mengkonversi kas dalam sumber daya nyata. Itu kombinasi yang dibutuhkan sumber daya yang sebenarnya tersedia Kondisi ketiga berikut pada alami dari kedua. yaitu ada tidak hanya harus kendala dalam hal sumber daya secara keseluruhan, tetapi juga bahwa, pada setiap tahap dalam proses implementasi, kombinasi yang tepat dari sumber daya harus benar-benar menjadi tersedia. Dalam prakteknya, sering kali ada 'bottleneck' yang terjadi ketika, misalnya, kombinasi uang, tenaga kerja, tanah, peralatan, dan bahan bangunan harus datang bersama-sama untuk membangun sebuah pendaratan darurat-strip untuk RAF, tetapi satu atau lebih dari ini adalah ditunda dan sebagai hasilnya proyek secara keseluruhan diatur beberapa bulan. Seperti tercantum dalam [bagian atas], kekurangan sementara kas mungkin kurang serius dalam keadaan seperti dari penyumbatan dalam penyediaan beberapa sumber daya 'nyata'. Aliran dana tambahan untuk program bisa cepat meningkat, mengingat persetujuan politik, oleh pergantian fiskal 'keran', tetapi tidak ada jaminan bahwa uang dapat dikonversi menjadi tanah, bahan, atau tenaga kerja dalam skala waktu program. Jadi kekurangan, mengatakan, stok kayu berpengalaman dapat menyimpan hingga program pembangunan selama berbulan-bulan. Atau kelangkaan tukang kayu terampil serius dapat menghambat program rehabilitasi perumahan. Dengan kata lain, gangguan sangat parah mengancam ketika sumber daya yang langka dalam sifat saham yang relatif tetap, bukan aliran. Panjang penundaan dalam membuat baik kekurangan dalam penyediaan tenaga kerja terlatih, misalnya, akan ditentukan oleh panjang minimum dari periode pelatihan yang terlibat. Implementasi tanggung jawab utama dalam ioplementation benar terletak dengan staf administrasi, ter-masuk perancang program dan manajer, karena mereka sekarang telah tersedia untuk mereka baterai teknik (sering dengan teknologi petugas) seperti perencanaan jaringan dan kontrol, tenaga kerja dalam perencanaan, dan pengendalian persediaan , yang seharusnya membantu mereka untuk mengantisipasi potensi kemacetan dan mengambil tindakan yang tepat dalam hal menghasilkan atau mendistribusikan ulang sumber dalam program ini. Bahwa kebijakan yang akan diterapkan didasarkan pada teori yang valid sebab dan akibat Folicies kadang-kadang tidak efektif bukan karena mereka buruk im-, plemented, tetapi karena mereka adalah kebijakan yang buruk. Artinya, kebijakan tersebut dapat didasarkan pada pemahaman yang tidak memadai dari masalah yang harus dipecahkan, penyebab dan menyembuhkan, atau kesempatan, sifatnya, dan apa yang dibutuhkan untuk memanfaatkannya. Pressman dan Wildaysky (1973) menggambarkan kebijakan apapun sebagai 'hipotesis yang mengandung kondisi awal dan konsekuensi diprediksi'. Artinya, penalaran khas dari pembuat kebijakan adalah sepanjang baris 'jika x dilakukan pada waktu t (1) maka Y akan menghasilkan pada waktu t (2)'. Dengan demikian setiap kebijakan 'menggabungkan teori sebab dan akibat (biasanya tak tertulis dalam praktek) dan, jika kebijakan gagal, mungkin teori yang mendasari yang bersalah daripada pelaksanaan kebijakan. Pressman dan Wildaysky mengembangkan argumen mereka dari kasus-studi rinci tentang kegagalan program pada akhir tahun 1960 yang bertujuan untuk menciptakan lapangan kerja bagi anggota kelompok minoritas di kota California dari Oakland. Program ini menyediakan dana untuk pekerjaan umum dan untuk membuat bangunan dan pinjaman lain yang tersedia untuk perusahaan-perusahaan swasta, dengan harapan bahwa (a) peluang bisnis yang dihasilkan akan diambil oleh investor dan (b) hasil dalam penciptaan lapangan kerja baru yang akan (c) diisi oleh orang kulit hitam dan Meksiko. Meskipun banyak goodwill awal program dicapai sangat sedikit. Beberapa pinjaman yang diambil oleh perusahaan dan beberapa proposal untuk pekerjaan umum datang ke apa-apa. Bahkan ketika dana dihabiskan. sebagaimana dimaksud, kenaikan bersih pekerjaan anggota kelompok minbrity mengecewakan kecil. Salah satu

Pressman dan Wildaysky itu kesimpulan adalah bahwa program ini didasarkan pada teori yang tidak memadai kerja penciptaan: ini tampak dari kegagalan implementasi tion adalah, setidaknya sebagian, kegagalan pembuatan kebijakan. Sebuah titik yang sama dibuat oleh Bardach (1977, 251-2): "Jika teori ini pada dasarnya tidak benar, kebijakan tersebut akan gagal tidak peduli seberapa baik itu diimplementasikan. Memang, itu tidak benar-benar jelas apa yang "baik" implementasi kebijakan pada dasarnya salah paham berarti '. Di sini, kemudian, adalah satu masalah yang tampak implementasi yang hanya dapat diatasi dengan analisis yang lebih baik pada definisi masalah dan pilihan tahap analisis dari proses pembuatan kebijakan. Kesulitan analisis tersebut tidak boleh dianggap remeh, mengingat batas-batas kemampuan kita untuk memahami dan 'memecahkan' masalah sosial dan ekonomi yang kompleks, ly utama karena, seperti Bardach (1977) mengingatkan kita, pemerintah cenderung untuk mendapatkan mendarat dengan yang paling sulit masalah dengan yang tidak ada orang lain telah mampu mengatasi. Namun, kita dapat mencoba untuk meningkatkan masalah definisi [. . .1, Kita dapat mencoba untuk menguji mendasari berbagai pilihan kebijakan 'hipotesis', kita mungkin dapat belajar sesuatu dari pengalaman asing (meskipun ada sedikit bukti bahwa kita di Inggris telah belajar sesuatu dari kegagalan kebijakan yang dijelaskan oleh Pressman dan Wildaysky dan Amer ican penulis lain), dan akhirnya, kita harus ingat bahwa 'saat pilihan' bukanlah akhir dari proses pembuatan kebijakan dan bersiaplah terusmenerus untuk menguji teori yang mendasari terhadap masalah praktek diamati pada tahap-tahap selanjutnya dalam proses. Bahwa hubungan antara sebab dan akibat yang langsung dan bahwa ada sedikit, jika ada, intervensi link Bahkan dari garis yang sangat luas dari program Oakland, akan terlihat bahwa teori yang mendasari kebijakan itu lebih kompleks daripada sederhana 'jika X, maka Y' dan memperpanjang rantai kausal untuk 'jika X, maka Y, dan jika Y , maka Z '. Pressman dan Wildaysky berpendapat bahwa kebijakan yang bergantung pada urutan panjang hubungan sebab dan akibat memiliki kecenderungan tertentu untuk memecah, karena 'semakin lama rantai kausalitas, semakin banyak hubungan timbal balik antara link dan implementasi lebih kompleks menjadi' . Dengan kata lain, semakin banyak link dalam rantai, semakin besar risiko bahwa beberapa dari mereka akan terbukti tidak direncanakan atau buruk dieksekusi. Dalam kasus program Oakland yang lebih kasar, tetapi juga pendekatan yang lebih langsung ke pekerjaan-penciptaan mungkin telah sukses yang lebih besar. Namun, mengingat kompleksitas beberapa program Inggris baru-baru - paling tidak upaya kita sendiri untuk meningkatkan prospek pekerjaan dari kelompok minoritas atau untuk menumbuhkan menurun kota batin kita - kita tidak boleh terlalu kritis tentang praktek Amerika. Asosiasi Perumahan, Tenaga Kerja Komisi Jasa, Strathclyde Dewan Daerah, Kota Glasgow Dewan Distrik, dan beberapa badan publik lainnya - serta kelompok masyarakat, penduduk mereka diri, dan perusahaan swasta dan investor yang, diharapkan, akan tertarik ke daerah regenerasi. Pertanyaan apakah GEAR adalah kisah sukses parsial atau 'saling non-efektif kelompok organisasi' (Booth, Pitt, dan Uang, 1982) adalah subjek dari beberapa perdebatan di Skotlandia. Pada beberapa titik, ketidaksabaran dengan masalah bekerja dengan begitu besar sekelompok organisasi telah menyebabkan saran bahwa Development Corporation Perkotaan (mirip dengan yang diperkenalkan kepada Eng tanah) mungkin memberikan dasar yang lebih efektif untuk regenerasi Glasgow menurun East End. Bahwa ada pemahaman dan kesepakatan. cbjectives Persyaratan sini adalah bahwa harus ada pemahaman lengkap, dan kesepakatan atas, tujuan yang ingin dicapai, dan bahwa kondisi ini harus bertahan selama proses implementasi. (Kita mungkin harus mengulangi bahwa ini 'persyaratan' hanya dari segi model ideal-jenis 'implementasi sempurna': tidak ada preskriptif - jauh lebih deskriptif - model yang ditawarkan pada saat ini.) [. . .] Teori perencanaan penuh dengan referensi untuk tujuan-mana, kita diberitahu oleh penulis managerialist, harus didefinisikan secara jelas, spesifik, dan sebaiknya diukur, dipahami, dan disepakati

seluruh organisasi, saling kompatibel dan mendukung, dan memberikan cetak biru terhadap program mana yang sebenarnya dapat dipantau. Namun, E.. .1 Studi penelitian menunjukkan bahwa sebagian besar, dalam kehidupan nyata, tujuan organisasi atau program seringkali sulit untuk mengidentifikasi atau ditulis dalam istilah kabur dan mengelak. Bahkan tujuan 'resmi', di mana mereka ada, mungkin tidak kompatibel dengan satu sama lain, dan kemungkinan konflik atau kebingungan meningkat ketika kelompok-kelompok profesional atau lainnya berkembang biak sendiri tujuan 'resmi' mereka dalam sebuah program. Tujuan resmi sering kurang dipahami, mungkin karena komunikasi ke bawah dan keluar dari kantor pusat tidak memadai. Bahkan jika tujuan yang awalnya telah dipahami dan disepakati, tidak berarti bahwa keadaan ini akan bertahan sepanjang masa program, karena tujuan rentan terhadap suksesi, perkalian, ekspansi, dan pengungsian. Setiap dari kecenderungan ini akan menyulitkan implementasi tion proses dan bahkan - di mata manajemen puncak - 'menumbangkan' itu. Sekali lagi kita melihat 'kegagalan pelaksanaan' yang jelas mungkin berasal dari fitur tahap lainnya dalam proses kebijakan. Itu tugas sepenuhnya ditentukan dalam urutan yang benar Berikut kondisi ini bahwa dalam menuju tujuan yang telah disepakati itu mungkin untuk menentukan, secara detail lengkap dan urutan yang sempurna, tugas untuk dilakukan oleh masing-masing peserta. Kesulitan untuk mencapai thiscondition pelaksanaan yang sempurna yang jelas. Juga itu pasti diinginkan serta dihindari bahwa harus ada ruang untuk kebijaksanaan dan improvisasi dalam bahkan pro gram yang paling hati-hati direncanakan. Tapi teknik seperti perencanaan jaringan dan kontrol I.. .] Setidaknya bisa memberikan kerangka di mana proyek dapat direncanakan dan implementasi dikendalikan, dengan mengidentifikasi tugas yang harus diselesaikan, hubungan antara tugas-tugas dan urutan logis di mana mereka harus dilakukan. Masih ada, tentu saja, masalah manajerial sebenarnya memastikan bahwa tugas yang dilakukan dengan benar dan tepat waktu dan mengambil tindakan perbaikan yang sesuai jika mereka tidak. Bahwa ada komunikasi yang sempurna dan koordinasi Prasyarat sini adalah bahwa ada akan menjadi sempurna com munication kalangan dan koordinasi dari berbagai elemen atau lembaga yang terlibat dalam program ini. Hood (1976) berpendapat bahwa untuk implementasi yang sempurna untuk dicapai itu akan perlu untuk memiliki sistem administrasi sepenuhnya kesatuan - 'seperti tentara yang besar dengan satu baris otoritas' - tanpa compartmentalism atau konflik dalam. Dia tidak, tentu saja, menganjurkan sistem tersebut. Bahkan untuk menyatakan kondisi ini sempurna koordinasi adalah untuk mengetahui bahwa, mengesampingkan pertanyaan dari keinginan, pencapaiannya akan semua tapi mustahil dalam dan di antara organisasi kehidupan nyata yang ditandai dengan kemarahan sistem birokrat, profesionalisme, dan kegiatan banyak kelompok dengan nilai-nilai mereka sendiri, tujuan, dan kepentingan untuk melindungi. t Komunikasi memiliki kontribusi penting untuk membuat co-4 koordinasi dan implementasi umumnya. Namun, com sempurna Komunikasi adalah sebagai suatu kondisi tercapai karena sebagian besar orang lain telah kami kaji. Sementara sistem informasi manajemen (SIM) dapat membantu dalam pencocokan arus informasi dengan kebutuhan, mereka tidak dapat memastikan bahwa data yang dihasilkan, saran, dan instruksi dipahami sebagaimana dimaksud oleh pengirim, atau memang, dipahami sama sekali. Koordinasi tidak, i saja, hanya masalah komunikasi informasi atau mendirikan struktur administrasi yang cocok, tetapi melibatkan penggunaan kekuasaan, dan ini menyebabkan kondisi akhir pelaksanaan yang sempurna. Bahwa mereka yang berkuasa dapat meminta dan mendapatkan frase kepatuhan Hood sempurna adalah 'ketaatan yang sempurna' dan ia mengembang itu berarti 'tidak tahan terhadap perintah pada setiap titik dalam sistem administrasi'. Jika ada potensi perlawanan itu akan diidentifikasi (dalam model Hood tentang 'administrasi sempurna') dengan sistem 'informasi yang sempurna' dan mencegahnya dengan 'kontrol yang sempurna' nya. Dengan kata lain, kondisi akhir dan mungkin paling dicapai

pelaksanaan yang sempurna adalah bahwa orang-orang 'yang berwenang' juga orang 'berkuasa' dan bahwa mereka mampu mengamankan total dan langsung kepatuhan dari orang lain (baik internal maupun eksternal ke agen) yang persetujuan dan kerjasama yang diperlukan untuk siccess program. Dalam prakteknya, dalam sebuah instansi mungkin ada compartmentalism, antara lembaga mungkin ada konflik kepentingan dan perselisihan status, dan yang memiliki kewenangan formal untuk menuntut kerjasama mungkin kekurangan kekuatan untuk mendukung tuntutan atau keinginan untuk melatihnya. Setiap praktisi administrasi tahu betapa sulitnya akan mencapai kondisi kepatuhan yang sempurna. Kebanyakan dari kita akan menambahkan bahwa kami tidak ingin tinggal atau bekerja di suatu sistem. Ketika implementasi melibatkan, karena kadang-kadang tidak, inovasi dan manajemen perubahan dengan keberangkatan utama dari kebijakan dan praktek sebelumnya - akan ada kemungkinan yang sangat tinggi dari kecurigaan, perlawanan, atau perlawanan langsung dari individu yang terkena, kelompok, dan kepentingan, terutama jika waktu yang cukup telah diizinkan untuk penjelasan dan konsultasi atau jika ada pengalaman sebelumnya-perubahan telah malang. Kita tidak bisa (dan harus panas) berharap pernah bebas dari hambatan seperti itu, tapi kita bisa belajar banyak tentang alam dan tentang tanggapan terbuka untuk administrator dari studi individu, kelompok, organisasi, dan perilaku politik. Jadi psikolog, sosiolog, dan ilmuwan politik memiliki setidaknya sebanyak untuk berkontribusi pada pemahaman kita tentang pelaksanaan karena memiliki desainer program perencana jaringan, dan sistem informasi analis. [. . .] Sebuah perspektif 'top-down'? Bahasa, konsep, dan pendekatan yang digunakan untuk titik ini akan dianggap oleh beberapa penulis lebih baru pada implementasi - atau, dalam bahasa mereka, 'hubungan kebijakan-aksi' - sebagai bias dan membatasi. Barrett dan Fudge (1981) berpendapat bahwa banyak literatur yang Kami sejauh ini membuat referer.ce menunjukkan perspektif 'manajerial', mencerminkan 'kebijakan-berpusat' atau 'topdown' pandang di mana pelaksana dianggap sebagai ' agen 'dari orang-orang yang mengklaim untuk membuat kebijakan. Mereka berpendapat bahwa: daripada memperlakukan pelaksanaan sebagai transmisi kebijakan menjadi serangkaian tindakan konsekuensial, hubungan kebijakan-tindakan yang perlu dianggap sebagai proses interaksi dan negosiasi, berlangsung dari waktu ke waktu, antara mereka yang mencari untuk menempatkan kebijakan yang berlaku dan kepada mereka yang tindakan tergantung. Dari komentar sebelumnya kami pada saling ketergantungan pembuatan kebijakan dan pelaksanaan, pada lingkup bagi para pejabat untuk memulai dan mempengaruhi kebijakan, dan batas-batas tujuan terpusat dikenakan, koordinasi, dan tuntutan kepatuhan, itu akan menjadi jelas bahwa kita bisa setuju dengan banyak pernyataan di atas sebagai gambaran tentang apa yang terjadi dalam kehidupan nyata. Kami juga setuju - memang, apakah ada orang yang tidak? - Tentang pentingnya understariding kontribusi untuk 'kompleksitas proses kebijakan' dari 'lingkungan, politik, dan organisasi' faktor. Dengan demikian, dalam mencari untuk mengkritik beberapa setidaknya penulis apa yang disebut 'top-down', Barrett dan menghindar, .. nidge menciptakan seorang pria jerami dan kadang muncul membingungkan jenis model ideal pelaksanaan sempurna dengan normatif atau model preskriptif . Barrett dan Fudge sendiri sering tampak melayang antara gaya deskriptif dan preskriptif dari argumen. Hirarki dan 'rantai komando' jelas tidak disukai dan istilah 'top-down' digunakan hampir sebagai julukan seluruh. Mereka muncul tidak hanya untuk membantah tetapi juga secara aktif untuk tidak menyukai saran yang 'politik dan administrasi trasi': s. m.gut dipandang sebagai terpisah, meskipun argumen seperti itu memiliki efek-aneh tidak hanya mempolitisasi administrasi, tetapi juga, lebih mengkhawatirkan, politik de-politieizing. Ada, tentu saja, merupakan daerah penting tumpang tindih betwee0 politik dan administrasi tetapi ada juga daerah yang lebih substansial dari fungsi yang relatif independen yang layak melestarikan, baik analitis dan dalam praktek. -

Jika ditekan, kita harus mengaku bersalah ukuran simpati dengan-atas ke bawah melihat, jika hanya dengan alasan bahwa 'mereka yang mencari untuk menempatkan sempit terpilih sedangkan 'mereka kepada siapa tindakan tergantung' berlaku 'biasanya tidak, setidaknya dalam kasus para hamba-sipil dan staf pelayanan kesehatan, irldustries dinasionalisasi, dll Dalam kasus otoritas lokal, tentu saja, kita memiliki jagung nz ti legitimacies demokratis, karena dewan lokal, pejuga terpilih, dan vie tidak perlu rumit pada kontroversi yang telah dibuat pada awal tahun 1980 oleh pemerintah pusat adalah sikap yang luar biasa tegas terhadap, dan upaya untuk melakukan dominasi atas, pihak berwenang setempat. Bahkan dalam kasus hubungan pusat-daerah, namun, kami merasa sulit untuk melihat mengapa pemandangan dari atas niscaya 4ess valid daripada yang dari tingkat lainnya. Tentu saja, siapa pun bisa memikirkan contoh favorit kebijakan nasional sehingga paham bahwa mereka memang layak harus ditahan saat lahir dan kami telah menunjukkan bahwa kami Yiew 'kegagalan implementasi' sering dapat ditelusuri ke poliCies._ memadai Pilih exarrirnles yang berbeda, bagaimanapun, dan 'melihat bottom-up terlihat kurang menarik. Jika Sekretaris Utama berkomitmen untuk relations_ lebih baik antara polisi dan pemuda hitam, seharusnya kita melihat dengan tenang kegigihan sikap polisi 'permukaan jalan' dan tindakan yang terbuka rasis? Jika departemen kesehatan pusat adalah untuk mengambil garis yang lebih kuat tentang perlunya pengobatan pencegahan, tidak akan menjadi masalah keprihatinan yang sah jika ma "dokter dan otoritas kesehatan terus mengarahkan sumber daya terhadap obat 'heroik' yang, dalam hal kehidupan diselamatkan (dan kualitas dari beberapa kehidupan mereka), sering tampak kurang baik? Jika DPR deeided bergerak dari kiri ke kanan drive di jalan-jalan kami, akan bersaing dengan senang hati meninggalkan untuk 'negosiasi' antara jalanpengguna , pemerintah daerah, dan pertanyaan-pertanyaan seperti pemerintah pusat sebagai wlien, bagaimana, dan apakah perubahan-over harus berlaku? Kami tidak setuju dengan Barrett dan Fudge ketika mereka berpendapat bahwa pada banyak kesempatan 'aktor tingkat yang lebih rendah mengambil keputusan yang efektif membatasi pengaruh hirarkis, pra-empt atas pengambilan keputusan, atau mengubah "poli species"', tapi kami merasa sulit untuk setuju dengan siap menerima mereka, apalagi persetujuan tampak mereka, semua aspek dari 'kebijakan / tindakan kontinum'. Pelaksanaan harus melibatkan proses interaksi antara organisasi, para anggota yang mungkin memiliki nilai yang berbeda, perspektif, dan prioritas dari satu sama lain dan dari mereka yang mendukung kebijakan tersebut. Sebagian besar interaksi ini dapat dan harus dilakukan sebelum perumusan kebijakan (misalnya dalam bentuk konsultasi asosiasi otoritas lokal dengan departemen pemerintah pusat), meskipun tidak ada jaminan bahwa konsultasi sebelumnya seperti akan menghasilkan persetujuan. Sementara upaya-upaya selanjutnya akan dilakukan oleh otoritas lokal yakin dan orang lain kepada siapa tindakan tergantung 'untuk mengubah dan mengarahkan dorong kebijakan ini, pasti ada batas - jika hanya batas legal dan konstitusional - untuk seberapa jauh seperti guerril pascalegislatif: a skir mishing harus diambil. Akhirnya, kita akan berpendapat bahwa aspek preskriptif analisis kebijakan prihatin dengan tepat menyelamatkan 'kebijakan' dari sekedar 'aksi'.