UNIVERSIDADE DE SO PAULO

ESCOLA DE COMUNICAES E ARTES

MARINA KOOUSKI



A COMUNICAO PBLICA FACE AO DEVER ESTATAL
DE INFORMAR
Pra no dizer que no falei das flores: estudo de caso do I ncra-SP








SO PAULO
2012

UNIVERSIDADE DE SO PAULO
ESCOLA DE COMUNICAES E ARTES


Marina Koouski



A COMUNICAO PBLICA FACE AO DEVER ESTATAL
DE INFORMAR
Pra no dizer que no falei das flores: estudo de caso do Incra-SP



Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em
Cincias da Comunicao (PPGCOM) da Escola de
Comunicaes e Artes da Universidade de So Paulo (ECA/USP)
linha de pesquisa Epistemologia, Teoria e Metodologia da
Comunicao, como requisito parcial obteno do ttulo de
mestre.


ORIENTADOR: Prof. Dr. Eugnio Bucci

So Paulo
2012


Autorizo a reproduo e divulgao total ou parcial deste trabalho, por qualquer meio
convencional ou eletrnico, para fins de estudo e pesquisa desde que citada a fonte.

Catalogao na publicao
Servio de Biblioteca e Documentao
Escola de Comunicaes e Artes da Universidade de So Paulo


Koouski, Marina
A comunicao pblica face ao dever estatal de informar : pra no
dizer que no falei das flores : estudo de caso do Incra-SP / Marina
Koouski So Paulo : M. Koouski, 2012.
235 p. : il.

Dissertao (Mestrado) Escola de Comunicaes e Artes /
Universidade de So Paulo.
Orientador: Eugnio Bucci

1. Comunicao pblica 2. Comunicao governamental 3.
Comunicao estatal 4. Direito informao 5. Transparncia pblica
6. Esfera pblica 7. Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
Agrria I. Bucci, Eugnio II. Ttulo


CDD 21.ed. 302.2


Nome: KOOUSKI, Marina.

Ttulo: A comunicao pblica face ao dever estatal de informar: pra no dizer que no falei
das flores: estudo de caso do Incra-SP


Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao
em Cincias da Comunicao (PPGCOM) da Escola de
Comunicaes e Artes da Universidade de So Paulo
(ECA/USP) linha de pesquisa Epistemologia, Teoria e
Metodologia da Comunicao, como requisito parcial
obteno do ttulo de mestre.



Aprovada em:


Banca examinadora:
Prof. Dr.: __________________________________ Instituio:__________________
Julgamento: ________________________________ Assinatura:__________________

Prof. Dr.: __________________________________ Instituio:__________________
Julgamento: ________________________________ Assinatura:__________________

Prof. Dr.: __________________________________ Instituio:__________________
Julgamento: ________________________________ Assinatura:__________________

DEDICATRIA















A meus queridos,

Paulo Sergio Koouski (in memorian), amigo e irmo,
e Dodora Teixeira (in memorian), amiga, fotgrafa da reforma agrria, e irm de corao:
o amor nunca morre.





AGRADECIMENTOS
minha me, Delurde Dal Santos Koouski, amor da minha vida e apoio incondicional
sempre nos momentos mais difceis. Ao meu pai Meron Koouski por ter me ensinado a ser
forte.
s outras duas mulheres de minha vida: minha irm ngela Regina Koouski, sua filha
Beatriz e famlia.
A todos aqueles que foram meus professores. E em especial, por esse projeto:
Meu orientador, Prof. Dr. Eugnio Bucci, que no somente aceitou a proposta do
presente trabalho como tambm ofereceu total liberdade de pensamento acadmico;
Aos professores cujas disciplinas cursei na Eca/Usp, seja na qualidade de aluna
matriculada ou como ouvinte: Profa. Dra. Alice Mitika, Profa. Dra. Cremilda Medina,
Prof. Dr. Dennis de Oliveira, Profa. Dra. Heloiza Matos, Profa. Dra. Immacolata
Vassallo, Prof. Dr. Paulo Nassar;
Profa. Dra. Heloiza Matos (novamente) e Profa. Dra. Maringela Haswani pelo
emprstimo de livros e boas conversas acadmicas sobre comunicao pblica.
Ao Prof. Dr. Bernardo Kucinski, cujo curso de extenso em comunicao pblica
abriu as portas para o nascimento deste projeto;
Aos professores do Centro de Lnguas da FFLCH: Prof. Dheisson R. Figueredo, do
italiano, e Prof. Fernando Durand, do francs, sem os quais as leituras de bibliografias
estrangeiras em comunicao pblica teriam sido impossveis.
Ao Dr. Luiz Armando Badin, pelas indicaes e auxlios no campo do direito. Assim como a
Carlos Daniel Toni, pelas aulas de direito administrativo e constitucional, via Sindsef-SP.
A todos os meus amigos, que no so poucos, de forma que no vou cit-los textualmente,
sob o risco de ser laudatria. Mas, por esse trabalho, agradeo a:
Cristina Sato, inspirao na retomada dos estudos, e Helton Ribeiro pelos debates;
Felipe Atoline Freire de Andrade, Mrcia dos Reis Schmidt (e sua me) e Yves
Masset, por auxlios nas tradues mais difceis;
Maria Stela da Silva, pelas energizaes positivas.
A todos que contriburam com a pesquisa, seja por meio de entrevista ou questionrios;
Ao Incra por ter possibilitado meu afastamento para fins de concluso de mestrado;
Ao povo brasileiro por mais uma vez contribuir com minha formao acadmica.










Tecendo a manh

Um galo sozinho no tece uma manh:
ele precisar sempre de outros galos.
De um que apanhe esse grito que ele
e o lance a outro; de um outro galo
que apanhe o grito que um galo antes
e o lance a outro; e de outros galos
que com muitos outros galos se cruzem
os fios de sol de seus gritos de galo,
para que a manh, desde uma teia tnue,
se v tecendo, entre todos os galos.

E se encorpando em tela, entre todos,
se erguendo tenda, onde entrem todos,
se entretendendo para todos, no toldo
(a manh) que plaina livre de armao.
A manh, toldo de um tecido to areo
que, tecido, se eleva por si: luz balo.
Joo Cabral de Melo Neto


RESUMO


Esta dissertao toma como ponto de partida o conceito de comunicao pblica, ainda em
desenvolvimento no Brasil, em dilogo com autores estrangeiros (Frana, Itlia e Colmbia) e
nacionais, para destacar, dentre os possveis agentes de comunicao pblica, o prprio
Estado, uma vez que este tem o dever de informar (art. 5, inciso XXXIII da CF) e de dar
publicidade a seus atos. Com isso, alia Direito e Sociologia aos estudos da comunicao, em
conformidade com dois princpios constitucionais da administrao pblica brasileira: a
publicidade e a impessoalidade (art. 37). Este estudo constata que, a partir da
redemocratizao brasileira, houve uma transio, no mbito do Estado, do conceito de
comunicao governamental, entendida aqui como aquela voltada construo da imagem
de governos e governantes, para a comunicao pblica, que aquela cujo olhar volta-se aos
interesses da coletividade, auxiliando no acesso e conhecimento das polticas pblicas, no
acompanhamento da aplicao dos recursos pblicos e na garantia de maior participao da
sociedade nos assuntos do Estado. Assim, a partir de um estudo de caso a Superintendncia
do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria de So Paulo (Incra-SP) , a presente
dissertao analisa como se deu a relao entre o Estado e a sociedade, no que tange ao direito
informao de posse dos rgos pblicos, principalmente a partir do relacionamento entre a
comunicao social do rgo e os media, durante o segundo mandato do presidente Luiz
Incio Lula da Silva (2007 a 2010).

Palavras-chave: Comunicao pblica. Comunicao governamental. Comunicao estatal.
Direito informao. Transparncia pblica. Esfera pblica. Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria.

ABSTRACT


This dissertation takes as a starting point the concept of public communication, still in
development in Brazil, in dialog with foreign (France, Italy and Colombia) and local authors
to highlight, among possible agents of public communication, the State itself, once it has the
obligation to inform (art. 5, incise XXXIII of the federal Constitution) and to publicize its
acts. In this allys law and sociology to communication studies, according with two
constitutional principles of Brazilian public administration: publicity and impersonality (art.
37). This study considers that from the Brazilian re-democratization there was a transition,
within the Brazilian State, of the concept of governmental communication understood here
as the one used to build the image of the government and the governors, to the public
communication, which is the one who should look over the interests of the collectivity,
helping to promote the knowledge and access to governmental programs, following the public
investments and granting more social participation in government issues. So, from a case
study the Superintendncia do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria de So
Paulo (Incra-SP) , the present dissertation analyses how was the relationship between the
State and the society, about the right to access information uphold by the public institutions,
mainly from the relationship between the institutions social communications office and the
media during the second term of the president Luiz Incio Lula da Silva government.

Keywords: Public Communication. Governmental Communication. Statal Communication.
Right to Information. Public transparency. Public Sphere. Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria.




LISTA DE ILUSTRAES


Figura 1. Um diagrama das esferas pblica e privada que localiza a sociedade civil
Figura 2. O pblico e o privado nas quatro esferas
Figura 3. Campo de atuao da comunicao em organizaes
Figura 4. Modelo de participao crescente
Figura 5. Gradao das intenes do agente de comunicao pblica
Figura 6. Liberdade de informao no mundo em 2006
Figura 7. Mapa da liberdade de imprensa
Figura 8. Modelo de assessoria de comunicao social
Figura 9. Projeto de caso nico: unidades integradas da comunicao Incra-SP
Figura 10. Estrutura funcional das Superintendncias Regionais do Incra



LISTA DE QUADROS


Quadro 1. Sistema e mundo da vida em Habermas
Quadro 2. Publicidade social (esfera pblica)
Quadro 3. Aspectos envolvidos na formao da opinio e da vontade coletivas
Quadro 4. As dez regras de ouro: carta de comunicao pblica
Quadro 5. Anlise terica de Pierre Zmor
Quadro 6. Categorias, eixos temticos e campos da comunicao pblica
Quadro 7. Anlise terica de Jaramillo Lpez
Quadro 8. Anlise terica de Paolo Mancini
Quadro 9. A comunicao pblica a partir dos atores
Quadro 10. Liberdade de expresso e direito informao na Constituio Brasileira


SUMRIO
INTRODUO ....................................................................................................................... 12

1. COMUNICAO E INFORMAO, PBLICO E PRIVADO: CONCEITOS E
TENDNCIAS ........................................................................................................................ 19
1.1 Comunicao e informao ............................................................................................... 22
1.2 O pblico e o privado: limites e intersees ...................................................................... 25
1.2.1 O pblico substantivo e o pblico adjetivo .................................................................. 28
1.3 O pblico na esfera pblica habermasiana .................................................................. 28
1.3.1 A esfera pblica habermasiana revisitada .................................................................... 32
1.3.2 A esfera pblica na leitura de Janoski .......................................................................... 40
1.4 O pblico (ffentlichkeit) em Kant ................................................................................. 43
1.5 Benhabib: trs modelos de esfera pblica ....................................................................... 46
1.6 A esfera pblica transformada pelos meios ..................................................................... 53

2. COMUNICAO PBLICA: CONSTRUINDO UM CONCEITO ............................... 58
2.1 Comunicao pblica: uma expresso ou um conceito? ................................................. 59
2.2 A comunicao pblica na viso francesa de Zmor ...................................................... 61
2.2.1 A comunicao pblica e a comunicao poltica em Zmor ....................................... 64
2.3 A comunicao pblica por Jaramillo Lpez .................................................................. 67
2.4 Uma viso italiana de comunicao pblica ................................................................... 75
2.5 A comunicao pblica no Brasil ..................................................................................... 78
2.5.1 Comunicao pblica ou comunicao de interesse pblico? ...................................... 83
2.5.2 O pblico e o estatal ..................................................................................................... 84
2.5.3 O interesse pblico e o interesse privado ..................................................................... 85
2.5.4 A comunicao pblica como sinnimo de radiodifuso no Brasil .......................... 86
2.6 Caminhando para um conceito ........................................................................................ 88

3. CIDADANIA E DIREITO INFORMAO ............................................................... 94
3.1 Cidadania, direitos e deveres ........................................................................................... 95
3.1.1 A cidadania no Brasil ................................................................................................. 99
3.1.2 Participao popular e democracia ............................................................................ 102
3.1.3 tica, cotidiano e comunidade ................................................................................... 105
3.2 Direito informao detida por rgos pblicos .......................................................... 107
3.2.1 Cultura do segredo versus cultura do acesso ............................................................. 113
3.2.2 O princpio de accountability ..................................................................................... 115
3.3 A base normativa brasileira sobre o acesso a informaes pblicas ............................. 117
3.3.1 A Lei de Acesso a Informaes Pblicas ................................................................... 123
3.3.2 A transparncia pblica brasileira .............................................................................. 126
3.3.3 A comunicao pblica do ponto de vista normativo ................................................ 128
3.4 O papel das assessorias de comunicao e de imprensa na comunicao pblica ....... 129
3.4.1 Breve percurso sobre o histrico das assessorias de imprensa .................................. 131
3.4.2 A assessoria de imprensa no Brasil ............................................................................ 135

4. ESTUDO DE CASO: SUPERINTENDNCIA DO INCRA DE SO PAULO ............142
4.1 Procedimentos metodolgicos ...................................................................................... 144
4.1.1 O mtodo .................................................................................................................... 147
4.2 Consideraes gerais ..................................................................................................... 149
4.2.1 O histrico da terra no Brasil ..................................................................................... 153


4.2.2 A estrutura organizacional do Incra ........................................................................... 159
4.2.3 A comunicao social na estrutura do Incra .............................................................. 161
4.2.4 A Superintendncia do Incra em So Paulo ............................................................... 161
4.3 Anlise e interpretao dos dados ................................................................................. 165

CONCLUSO .................................................................................................................... 186

BIBLIOGRAFIA ................................................................................................................ 191

ANEXOS ............................................................................................................................ 203
12


INTRODUO


Este trabalho estuda o cumprimento do dever estatal de informar em um rgo pblico
a Superintendncia do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria de So Paulo
(Incra-SP) principalmente a partir da anlise do relacionamento de seu departamento de
comunicao social com os media, durante o perodo do segundo mandato do presidente Luiz
Incio Lula da Silva (2007-2010).
, portanto, uma pesquisa interdisciplinar, pois alia Sociologia e Direito ao estabelecer
uma relao entre o conceito de comunicao pblica e o que diz a Constituio Federal de
1988 sobre as garantias dadas sociedade seja por meio de consulta direta ou indireta
(media) de acesso a informaes de posse de rgos pblicos (art. 5, inciso XXXIII; art. 37
princpio constitucional da publicidade; art. 216).
No que tange ao Direito e comunicao social em rgos pblicos, a pesquisa fruto
do conhecimento que esta pesquisadora adquiriu ao longo dos anos em sua atuao na
administrao pblica, na funo de assessoria de comunicao, primeiramente mediante
cargo em comisso no governo do Estado do Paran, entre 2003 e 2004, e, posteriormente,
como servidora concursada do Incra-SP, desde 2006, no cargo de analista administrativo
jornalista
1
. A experincia como servidora pblica concursada foi crucial para o
aprofundamento das noes de Direito Constitucional e de Direito Administrativo. Isso se deu
sobretudo a partir de exigncias do concurso para o ingresso na funo pblica e ainda por
meio de palestras de capacitao promovidas pelo Sindicato dos Trabalhadores no Servio
Pblico Federal do Estado de So Paulo (Sindsef-SP), ministradas pelo advogado Carlos
Daniel Gomes Toni, que diretor da Secretaria de Imprensa e Comunicao do Sindsef-SP,
alm de analista ambiental do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis (Ibama).
Do ponto de vista terico, a proposta do presente projeto surgiu a partir de alguns
questionamentos levantados durante o curso de extenso Comunicao Pblica e de Governo,
realizado em 2009, na Escola de Comunicaes e Artes da Universidade de So Paulo
(ECA/USP), que teve orientao do Prof. Dr. Bernardo Kucinski. Muitos dos pontos
abordados neste trabalho acerca do conceito de comunicao pblica refletem o

1
A partir de 2008, esta pesquisadora passou a exercer funes de assessoria de comunicao social na Delegacia
Federal do Desenvolvimento Agrrio de So Paulo (DFDA/SP), estrutura atrelada ao Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA), em regime de exerccio provisrio. Em 2011, quando solicitou afastamento
de suas funes para fins de concluso de mestrado, sua lotao passou a ser novamente o Incra-SP, rgo ao
qual est vinculada por concurso pblico.
13


desenvolvimento de ideias trocadas entre os alunos daquele curso em geral, profissionais de
assessorias de comunicao de rgos pblicos , o professor e os palestrantes convidados.
Posteriormente, j sob a orientao do Prof. Dr. Eugnio Bucci, pessoa fundamental na
sistematizao das ideias deste projeto, aquelas dvidas foram maturadas e ganharam a forma
das reflexes tericas apresentadas. Logo, antes de ser um ponto de chegada, a proposta deste
projeto apresentar um caminho escolhido como percurso, considerando que o conceito de
comunicao pblica ainda est em desenvolvimento no Brasil.
Sendo que a comunicao pblica cabe no somente ao Estado, mas tambm a
empresas privadas, terceiro setor e organizaes civis, destaca-se aqui que o agente estatal
adquire caractersticas peculiares em relao aos demais atores. Como o Estado deve se pautar
sempre pela supremacia do interesse pblico em relao ao interesse privado, o projeto
defende que a comunicao social de rgos pblicos, em quaisquer nveis federativos, seja
sempre tratada como comunicao pblica, ou seja, a servio da coletividade. Afinal, em
resumo, comunicao pblica aquela que tem o olhar voltado para o interesse pblico.
Com isso, desloca-se da ideia de comunicao governamental, tida como aquela
praticada em favor da imagem de governos e governantes, para a de comunicao pblica,
que aquela na qual se coloca em primeiro plano a relao entre o Estado e a sociedade:
facilitao no acesso a servios e polticas pblicas, divulgao e acompanhamento de aes
polticas, prestao de contas e abertura participao popular.
Esse enfoque encontra correspondncia em dois dos cinco princpios da administrao
pblica definidos pela Constituio de 1988 (art. 37): o princpio constitucional da
publicidade, ou seja, o dever do Estado de informar e de dar transparncia a seus atos, no
podendo haver ocultamento de dados de interesse dos administrados; e, ainda, o princpio
constitucional da impessoalidade, mediante o qual no se admite favorecimentos no servio
pblico, seja em benefcio prprio ou de terceiros, o que inclui ainda o impedimento de
promoo pessoal de autoridades e de servidores pblicos sobre suas realizaes
administrativas.
Alm de representar um aprofundamento terico acerca do conceito de comunicao
pblica em meio realidade brasileira, o presente trabalho um estudo de caso sobre a
Superintendncia do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria de So Paulo
(Incra-SP), entre os anos de 2007 e 2010. A partir da experincia profissional desta
pesquisadora na assessoria de comunicao do rgo e das trocas de experincias entre
profissionais de comunicao social do Incra de todo o Brasil, durante reunies nacionais de
capacitao em comunicao social realizadas pelo rgo, em Braslia, alguns dos problemas
14


aqui levantados passaram a ser identificados. O distanciamento entre as diretrizes de
comunicao social do Incra nacional e a realidade vivenciada na prtica nas
superintendncias regionais era um dos aspectos mais evidenciados pelos profissionais de
comunicao do Incra.
Assim, alguns questionamentos foram levantados acerca da comunicao social do
Incra-SP: A assessoria de comunicao social do rgo orientada por uma viso de
comunicao pblica ou pela perspectiva de gestores? Por qu? Como a estratgia de
comunicao social do rgo determinada? Por quem? Houve alguma mudana significativa
durante o segundo mandato do presidente Luiz Incio Lula da Silva, no sentido de haver
maior transparncia na forma de o governo se relacionar com a sociedade? Houve avanos no
sentido do deslocamento da comunicao governamental para a comunicao pblica no
governo?
Com base nesses questionamentos preliminares e nos apontamentos tericos que
interligam a Sociologia e o Direito, em um Estado democrtico de direito, as seguintes
hipteses foram formuladas:

1. A adoo de uma poltica de comunicao social voltada ao direito informao na
Superintendncia do Incra-SP esbarra em sua estrutura organizacional, que favorece a
personalizao das atividades de comunicao social do rgo, pois estas so
diretamente subordinadas a um dirigente hierrquico local (estadual). A autonomia
administrativa das Superintendncias do Incra gera um duplo fluxo de comunicao social: a)
de um lado existe a subordinao direta do departamento de comunicao social da
superintendncia regional ao gestor local; b) de outro, existe uma coordenao nacional de
comunicao social, em Braslia, cujas diretrizes so repassadas a seus pares, nos estados, mas
com fraco poder de incidncia sobre as decises dos gestores polticos nos estados.

2. A cultura do segredo est presente nas relaes comunicativas do Incra-SP,
principalmente pelas ideias de que cabe chefia decidir ou no sobre a liberao das
informaes e de que as informaes podem ser usadas indevidamente por grupos de
interesse. O controle das informaes pblicas pode ser medido, ao menos parcialmente, pelo
grau de recusa do rgo em prestar informaes pblicas solicitadas pelos media, que um
aspecto a ser investigado pela pesquisa. A previso de repercusso negativa de matrias
relacionadas ao Incra-SP, sendo que a reforma agrria um tema que envolve conflitos, pode
15


ser uma justificativa
2
usada pelos detentores da informao para no informar. preciso
avaliar, no entanto, se esse e outros elementos esto envolvidos na recusa e como isso
interfere no direito da sociedade de acesso s informaes de posse dos rgos pblicos e na
existncia de uma cultura de transparncia na gesto pblica.

3. A falta de conhecimento sobre o direito informao e/ou a matriz de uma cultura
autoritria podem ser fatores que causam interferncias em uma vivncia prtica de
valorizao do dever estatal de informar no Incra-SP. No Brasil, perdura ainda uma
matriz cultural autoritria, principalmente no que se refere ao poder poltico. Isso fruto de
processos como escravido, patriarcalismo e latifndio, advindos do perodo colonial, e,
posteriormente, populismo e ditadura militar, j no perodo republicano. Mais especificamente
sobre a comunicao social em rgos pblicos, tambm h de se anotar que a implantao de
departamentos de comunicao social foi uma iniciativa varguista, que comeou durante a
dcada de 30 do sculo passado, tendo como objetivo principal moldar a opinio da sociedade
a favor do governo e eliminar possveis crticas por meio do estabelecimento da censura. Na
atualidade, porm, tem-se o Estado democrtico de direito, no qual o poder reside no povo.
Com isso, a figura do governante de representante do povo e no mais de tutor ou
mandatrio. Na prtica, porm, alguns personagens do servio pblico e da poltica brasileira
esto h anos na vida pblica em meio a relaes de poder que se desencadearam sob os
signos da hierarquia e do autoritarismo, favorecendo a continuidade dessa cultura. Mesmo o
Incra uma instituio criada pelo regime militar, que foi muito valorizada naquele perodo
histrico por conta de sua importncia estratgica na colonizao de algumas reas para maior
controle do territrio brasileiro.

Por todo o exposto, o objetivo geral da pesquisa oferecer subsdios tericos para o
desenvolvimento do conceito de comunicao pblica, principalmente no que diz respeito ao
agente estatal, levando-se em conta o direito informao de posse dos rgos pblicos.
Assim sendo, os objetivos especficos da pesquisa so:
Levantar o debate sobre a necessidade de se estabelecer uma poltica de
comunicao pblica em rgos do Estado tendo por base o interesse da sociedade
(cidados);

2
O termo est sendo usado entre aspas porque o que se tem como regra o dever do Estado de prestar a
informao. O sigilo sempre a exceo, admitida apenas em casos imprescindveis de segurana do Estado e da
sociedade, conforme a Constituio Federal de 1988.
16


Contribuir para o conhecimento acadmico de profissionais que desempenham
funes de comunicao social em rgos pblicos;
Disseminar conhecimentos que contribuam para a efetivao da comunicao
pblica em rgos pblicos, ou seja, para o deslocamento de uma prtica de comunicao
governamental para a comunicao pblica;
Fortalecer a cidadania no Brasil, por meio da disseminao da concepo de
comunicao estatal com viso pblica, tendo por princpios a tica e o interesse dos
cidados, seja para ouvi-los, servi-los ou mobiliz-los.
Do ponto de vista terico, por buscar o aprofundamento de um conceito e ter um
carter interdisciplinar, essa pesquisa percorre diversos autores que muitas vezes no tm
proximidade em suas linhas tericas. Alm disso, o desenvolvimento do conceito de
comunicao pblica relaciona-se a outros temas como esfera pblica, publicidade e
pblico/privado, o que d complexidade anlise.
Nesse sentido, mostrou-se imprescindvel percorrer as obras de Jrgen Habermas
(1962, 1994a, 1994b), uma vez que o autor desenvolveu o conceito moderno de esfera
pblica, e alguns de seus estudiosos e/ou comentadores, a destacar Nancy Fraser (1990),
Seyla Benhabib (1992), Anne-Marie Gingras (2003), Wilson Gomes (2006, 2008, 2011),
Liszt Vieira (2001, 2011), ngela Marques (2008), Alessandro Pinzani (2009) e Jorge
Adriano Lubenow (2007), dentre outros.
J sobre publicidade buscou-se como referencial Immanuel Kant (1795), um dos
primeiros a dar uma conotao filosfica e jurdica ao termo, assim como alguns de seus
estudiosos.
Em relao a norteamentos no campo da Filosofia Poltica e do Direito, optou-se por
trabalhar principalmente as obras do italiano Norberto Bobbio (1984, 1985, 1992, 1994). O
autor apresenta ainda duas vertentes distintas para o significado de pblico, fazendo um
contraponto crtico a Habermas. E seu pensamento poltico tambm se mostra interessante por
ser voltado democracia liberal (no liberista).
Adentrando o conceito de comunicao pblica, escolheu-se analisar trs autores
estrangeiros e tambm compilar os principais estudos nacionais sobre o tema. Tambm aqui
no se tornou possvel optar por autores de uma nica linha terica. O francs Pierre Zmor
(2005, 2008, 2009) importante pelo fato de ser precursor no desenvolvimento do conceito
contemporneo de comunicao pblica e tambm por focar o agente estatal, que o objeto
da presente pesquisa, alm de ser a base terica utilizada por autores brasileiros. J o
colombiano Jaramillo Lpez (2003, 2004, 2005, 2010a, 2010b), alm de ter uma viso latino-
17


americana, adota uma perspectiva conceitual um pouco mais esquerda. Apoia sua
construo terica em Jrgen Habermas e atrela a comunicao pblica ideia de
mobilizao social.
J dentre os italianos, vasta a gama de autores que se dedicam comunicao
pblica. Em virtude de maiores afinidades com a obra de Paolo Mancini (1996) e tambm de
problemas de ordem temporal, optou-se por no trabalhar com Stefano Rolando, que o
principal expoente da comunicao pblica na Itlia, possuindo diversas obras sobre o
assunto. O italiano Mancini (1996) assim como o colombiano Lpez apresenta seu
trabalho de maneira bastante sistematizada, incluindo os vrios agentes de comunicao
pblica. E ainda oferece uma perspectiva voltada s atuais sociedades complexas, onde cada
vez mais so as prprias instituies que buscam apresentar seu ponto de vista, para alm do
papel exercido pelos media. Em alguns momentos da pesquisa ainda foram abordados os
italianos Franca Faccioli (2000) e Roberto Grandi (2002).
Este trabalho tambm buscou apresentar a viso de autores nacionais, uma vez que se
fundamenta na realidade brasileira. Entretanto, como no h uma bibliografia nacional muito
vasta sobre o assunto, sendo que os livros existentes so formados por artigos de diversos
autores nos quais geralmente se trata de algum agente/ator especfico de comunicao
pblica, h certa dificuldade analtica e comparativa das diversas construes tericas.
Destacamos, no entanto, os principais autores que contriburam no somente para a
introduo do tema e a elaborao de um conceito de comunicao pblica no Brasil, a citar
as pesquisadoras Elizabeth Pazito Brando (2009. In: Duarte) e Heloiza Matos (2009. In:
Duarte), como tambm pelo seu desenvolvimento terico, a partir de meados da dcada de 90
do sculo passado: Jorge Duarte (2007, 2009), Eugnio Bucci (2008), Luiz Martins da Silva
(2010), Maria Jos da Costa Oliveira (2004), e, mais recentemente, Maringela Furlan
Haswani (2010), por meio de sua tese de doutorado.
Ainda em cincias da comunicao, mas fora do escopo da comunicao pblica, em
distintos captulos da dissertao foram trabalhados autores como Ciro Marcondes Filho
(2002), Dominique Wolton (1997, 2009), Cremilda Medina (2008) e, especificamente sobre
relaes pblicas e assessoria de imprensa, Boanerges Lopes (2003), Jorge Duarte (2010) e
Dan Lattimore et al (2012), dentre outros.
No que o presente trabalho apresenta como relao entre o conceito de comunicao
pblica no mbito estatal e o direito informao dos rgos pblicos, tomou-se por base
terica a tese de doutorado de Luiz Armando Badin (2007) e a publicao da Organizao das
Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), de Toby Mendel (2009). J
18


sobre conceitos relativos aos direitos administrativo e constitucional, foram consultados Celso
Antnio Bandeira de Mello (2001), Hely Lopes Meirelles (1993) e Paulo Bonavides
(1995/2010, 2006).
J a metodologia da dissertao foi construda principalmente a partir dos seguintes
autores: Maria Immacolata Vassalo de Lopes (2010), para uma sistematizao geral
metodolgica; Robert K. Yin (2010), sobre estudo de caso; Morris S. Schwartz & Charlotte
Green Schwartz (1955), no que tange observao participante; e Laurence Bardin (2011), a
respeito de anlise de contedo.
O mtodo utilizado no presente projeto o estudo de caso, no qual se busca
evidenciar a relao entre o departamento de comunicao social da Superintendncia
Regional do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria de So Paulo (Incra-SP) e
os media, entre 2007 e 2010, no que se refere garantia de acesso a informaes pblicas.
Com base no que diz Yin (2010) sobre estudos de caso, foram criadas diferentes
unidades de anlise com o objetivo de triangular as informaes, de modo que cada unidade
pudesse corroborar as hipteses levantadas, convergindo os dados. Para isso, o departamento
de comunicao social do Incra-SP foi dividido nas seguintes unidades: 1) chefia da
Superintendncia Regional Incra-SP; 2) assessores de comunicao social do Incra-SP; 3)
chefia de comunicao do Incra nacional. O corpus de anlise composto por entrevista e
questionrios aplicados s unidades. Alm disso, como parte da triangulao das informaes,
foram usadas ainda matrias publicadas em jornais e alguns documentos impressos.
Em resumo, a dissertao apresenta-se em quatro captulos. No primeiro, so tratados
os conceitos bsicos que se relacionam comunicao pblica. No segundo, aborda-se
propriamente o conceito de comunicao pblica. No terceiro, so evidenciadas as questes
relativas ao direito informao de posse dos rgos pblicos e o papel das assessorias de
comunicao/imprensa em relao a esse direito. E o quarto e ltimo captulo descreve o
estudo de caso em questo, a relao da comunicao social da Superintendncia do Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria de So Paulo (Incra-SP) e os media/sociedade.
Considerando-se, portanto, que a cidadania um processo sempre em construo, esse
trabalho pretende contribuir no somente do ponto de vista terico, mas tambm levantar
questes que possam servir para o aprimoramento da qualidade da comunicao social em
rgos pblicos, ainda carentes de uma viso de comunicao pblica, seja por parte de
gestores, profissionais de comunicao social ou da sociedade em geral. E, mais
especificamente, no que se relaciona comunicao social com o direito informao de
posse dos rgos pblicos.
19


1. COMUNICAO E INFORMAO, PBLICO E PRIVADO: CONCEITOS E
TENDNCIAS


O objeto do presente trabalho um estudo de caso em que se evidenciam limitaes
no cumprimento do dever de informar, que cabe ao Estado. Na dissertao, analisa-se o
relacionamento entre o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria de So Paulo
(Incra-SP) e a imprensa, entre os anos de 2007 e 2010, revelando o modo como um rgo da
administrao pblica federal presta aos jornalistas os dados solicitados por eles ou de que
maneira esse mesmo rgo retm informaes a que a sociedade deveria ter direito.
Do ponto de vista metodolgico, levando-se em conta que o dilogo entre a imprensa e
os rgos estatais ou governamentais tem lugar dentro de um conceito amplo a que se tem
chamado de comunicao pblica, a presente pesquisa se imps a tarefa de descrever um
panorama abrangente desse conceito, que inclui tanto as instituies pblicas quanto as
instituies privadas. Antes, porm, de se falar propriamente de comunicao pblica, um
conceito ainda no muito bem delineado no Brasil, o presente captulo busca aprofundar-se
em algumas acepes que podem, de alguma maneira, contribuir para esse esclarecimento
conceitual.
O percurso adotado inicialmente foi separar as palavras comunicao e pblico,
procurando em suas etimologias e posteriores desdobramentos semnticos reunir elementos
para uma abordagem mais completa daquilo que se convencionou chamar na atualidade de
comunicao pblica.
Nesse contexto, tambm se traou um paralelo entre as acepes de comunicao e
informao, por dois motivos: a) pelo fato de a informao ser o elemento bsico de qualquer
comunicao: no existe comunicao sem informao, embora possa existir informao sem
comunicao, sendo que a comunicao indica um relacionamento e a informao, a
disponibilizao de um contedo relevante; b) porque o fornecimento de informaes por
parte dos rgos pblicos, objeto de anlise do presente estudo, pode ser abordado como parte
do conceito de comunicao pblica.
A seguir, analisou-se semanticamente a palavra pblico, que se mostrou com
diversos significados, tornando a busca por uma definio ainda mais complexa. Nesse
nterim, a proposta de Bobbio (2010) certamente a que mais contribui para o aclaramento da
questo, pois estabelece duas linhas significativas, que no so coincidentes, nem tampouco
excludentes. Assim: a) em sentido de res pblica, pblico remete sua origem etimolgica
20


advinda do direito romano (ius publicum e ius privatum); b) pblico aquilo que est no
campo do manifesto ou visvel
3
, em outras palavras, relacionado esfera pblica.
No primeiro caso, cuja origem etimolgica relaciona-se ao campo do Direito,
pblico no significa necessariamente estatal como alguns erroneamente podem associar,
mas, sim, algo relativo coletividade. Res pblica denota Estado, porm, um Estado-nao
(um povo, um territrio e um governo) o que, em outras palavras, a sociedade em geral. A
res pblica, em sentido ciceroniano, significa coisa do povo, o que quer dizer que de
domnio de todos. Nessa linha de raciocnio, a comunicao pblica poderia ser entendida
como aquela que se relaciona a temas da coletividade.
Entretanto, como o sentido etimolgico de pblico advm do campo do Direito,
muitos autores buscaram definir a comunicao pblica a partir de um caminho totalmente
sociolgico, ligando-a a conceitos como esfera pblica e publicidade (kantiana). Essa opo
bem mais difusa, como mostra o presente captulo, pois, alm de se observar algumas
mudanas conceituais ao longo do percurso histrico, h controvrsias nos pontos de vista dos
autores.
Assim, para se entender a comunicao pblica tendo por base sua possvel relao
com o conceito de esfera pblica
4
, preciso primeiramente compreender do que esta se trata.
Observa-se ainda uma mudana metodolgica quando se parte para esse tipo de anlise. Na
relao entre comunicao pblica e esfera pblica no faz mais sentido pensar que a
comunicao pblica pode ser dividida em duas palavras distintas, pois a esfera pblica o
prprio espao da comunicao, ou seja, do relacionamento discursivo que se d entre as
pessoas.
Falar de esfera pblica
5
, em sentido moderno (burgus), passa necessariamente pelo
movimento terico do filsofo alemo Jrgen Habermas, que desenvolveu tal conceito. A
esfera pblica burguesa, porm, da maneira como foi descrita por Habermas, inscreve-se em
um certo perodo histrico que foi superado ou sequer atingido na forma ideal-utpica

3
Colocamos a palavra visvel entre aspas, pois o termo no totalmente satisfatrio para explicar a questo.
Aquilo que visvel na esfera pblica no se traduz exatamente em visibilidade ou exposio meditica
como se pode erroneamente associar na atualidade. A esfera pblica tem uma relao intrnseca com o conceito
kantiano de publicidade, traduzindo-se melhor na ideia de abertura, de colocar a pblico, de dispor
publicamente.
4
Alguns autores brasileiros (Oliveira, 2004) justificam a comunicao pblica como sendo aquela que se realiza
no espao pblico, ou seja, em lcus de coletividade. Porm, espao pblico e esfera pblica no so conceitos
similares, embora usualmente haja o emprego indistinto entre um e outro termo. Praas e ruas tambm so locais
pblicos, portanto, espaos pblicos, mas no so necessariamente espaos voltados discusso pblica, que o
sentido ao qual se relaciona a esfera pblica.
5
A esfera pblica, conforme Gomes (2008, p.44) um espao para relaes discursivas sobre qualquer objeto. J
a esfera pblica poltica, mais restrita, refere-se a arenas argumentativas nas quais so considerados os negcios
pblicos.
21


sugerida pelo filsofo alemo. Por isso, Habermas no somente revisou o conceito de esfera
pblica ao longo de seu percurso, como tambm demonstrou mudanas significativas em seu
pensamento, que, em sua primeira fase, era excessivamente crtico s possibilidades de
reflexo de um pblico dominado pelos meios de comunicao de massa.
Ao mesmo tempo em que tornou mais complexa sua teoria, o filsofo alemo e esse
ponto muito importante usou o termo comunicao pblica
6
em diversas de suas obras,
com significado semntico idntico a ao comunicativa (Gomes, 2008)
7
. Portanto, notrio
que vrios autores associem a expresso comunicao pblica em sentido anlogo ao
apresentado por Habermas.
Esse , portanto, um dos motivos de grande parte do captulo ser dedicada obra
habermasiana, seja para analisar teoricamente se o conceito de comunicao pblica do qual
estamos tratando tem significado similar ao proposto por Habermas, seja por considerar que
nenhum processo comunicativo democrtico pode ser descrito sem a existncia de uma esfera
pblica (poltica).
Alm disso, considerando-se que a comunicao pblica e a democracia esto
interligadas, passar pelo percurso terico habermasiano tambm se mostra relevante, pois, por
meio da teoria do discurso, Habermas integra a Sociologia e o Direito dois campos
primordiais dessa pesquisa, que interdisciplinar. Para o filsofo alemo, a legitimidade
democrtica fundamenta-se na livre formao da opinio e da vontade, na possibilidade que
os pblicos tm de intervir nas decises polticas por meio do discurso.
Outro caminho analtico aquele em que a comunicao pblica no se define
somente tendo por base sua insero na esfera pblica cujo conceito pode sofrer
reinterpretaes a partir de Habermas mas tambm ao conceito de publicidade (kantiana),
que representa em linhas gerais a disposio abertura. Essa a viso de tericos da
comunicao pblica como o italiano Paolo Mancini (2008) como veremos no captulo
seguinte , que trabalham na perspectiva de uma nova esfera pblica, ou seja, daquela que
se forma em meio s atuais sociedades complexas, nas quais diversas organizaes ou grupos
atuam como emissores na sociedade.
Nesse nterim, abre-se um parntese para apresentar o estudo da cientista poltica
Seyla Benhabib, que classifica trs modelos de esfera pblica o agonstico, o liberal e o

6
Comunicao pblica ir aparecer entre aspas sempre que considerarmos seu uso como uma expresso
genrica e no como o conceito ao qual estamos tratando.
7
Conforme Wilson Gomes, Habermas usa muitas vezes o termo comunicao pblica em lugar de discurso
pblico ou discusso poltica, o que mais tarde ele ir chamar de ao comunicativa. Gomes diz, portanto,
que essas terminologias fazem parte de um mesmo eixo semntico (Gomes, 2008, p. 36).
22


habermasiano, no qual possvel observar principalmente as diferenas entre o pensamento
poltico dos antigos e dos modernos, lembrando que o conceito habermasiano remete ao modo
de vida da sociedade burguesa.
Com base nessas consideraes, o presente captulo um esboo do que se pode
enfrentar na busca por uma definio do conceito de comunicao pblica. O que se mostra
de maneira clara que a Sociologia no consegue se descolar totalmente do Direito quando o
assunto comunicao pblica. Tratar desse conceito requer inicialmente pensar em esfera
pblica poltica, publicidade (kantiana) e nas disposies de uma sociedade democrtica.


1.1 COMUNICAO E INFORMAO


Naturalmente, esta pesquisa no pretende esgotar as possibilidades do que seja a
comunicao. Cumpre apenas anotar, como premissa, que, assim como a linguagem a marca
distintiva do humano, a centralidade da comunicao na sociedade humana deve ser tomada
neste estudo como um fato irrefutvel. Isso se evidencia na mxima dos pesquisadores da
Escola de Palo Alto
8
, conhecida como Colgio Invisvel: tudo comunica
9
, at mesmo o
silncio (apud Marcondes Filho, 2009, p. 122).
Para Marcondes Filho (2009), no entanto, o mais correto seria dizer que tudo sinaliza:
animais, seres humanos, acontecimentos, sensaes. Ele aponta uma distino entre
sinalizao, informao e comunicao. Apoiado na fenomenologia husserliana, o autor
considera que os sinais se transformam em informao a partir do momento em que o
indivduo dirige a sua ateno para eles. Mas essa intencionalidade de ao pode ser por vezes
trada por mecanismos de seduo (publicitrios) que condicionam a vontade do sujeito
(Luhmann). A comunicao, por sua vez, implica obrigatoriamente uma atitude de reflexo,
abertura quilo que leva o sujeito a pensar, cuja ocorrncia se d mediante interaes entre as
pessoas ou pelo contato com discursos culturais (Marcondes Filho, 2009).
Sendo a comunicao um elemento permevel a todas as relaes humanas, o

8
A Escola de Palo Alto, conhecida como Colgio Invisvel, foi formada por um grupo de pesquisadores
americanos de diversas reas, reunidos em torno de Gregory Bateson, na dcada de 40 do sculo passado. A
proposta era estudar a comunicao a partir de um modelo prprio das cincias humanas, baseado em processos
relacionais e interacionais. O Colgio Invisvel representava, portanto, um abandono Teoria Matemtica da
Informao, de Claude Shannon, desenvolvida a partir do modelo de telecomunicaes (emissor-canal
transmissor (rudo)-receptor). Para os pesquisadores de Palo Alto a comunicao poderia ser expressa pela fala,
pelo gesto, pelo olhar: todo comportamento humano era traduzido em comunicao. At mesmo o silncio entre
um casal poderia ser interpretado como uma resposta a uma situao conflituosa (Marcondes Filho, 2009).
9
Para uma anlise contempornea sobre o assunto, ver ainda:
NASSAR, Paulo. Tudo Comunicao. 2.ed. So Paulo: Lazuli, 2006.
23


socilogo Dominique Wolton (1997[2004], p. 29-32) a distinguiu em trs tipologias: 1)
comunicao direta (interpessoal), como experincia antropolgica, que representa a
socializao entre indivduos e grupos, relacionada a padres culturais; 2) comunicao
tcnica, mediada por telefone, televiso, rdio, informtica e outros; 3) e comunicao social,
que abrange as relaes mediadas em sociedades complexas, ligada a necessidades e
interesses.
Ainda segundo Wolton (2004), etimologicamente a palavra comunicao
10

apresenta dois sentidos que devem ser analisados em dimenses separadas: a) o de
compartilhamento ou compreenso mtua, em prxima correspondncia a comunicao
normativa (norma, nesse caso, est sendo usada no sentido de ideal buscado pelos
indivduos); b) transmisso ou difuso, em correlao ao que se define como comunicao
funcional, ou seja, s necessidades de comunicao das economias e das sociedades abertas,
tanto para as trocas de bens e servios, como para os fluxos econmicos, financeiros e
administrativos (Wolton, 2004, p.33).
Mas, segundo ele, um erro pensar que o primeiro sentido est relacionado apenas
comunicao interpessoal e o segundo comunicao tcnica ou social, embora o ltimo caso
apresente caractersticas funcionalistas. Para Wolton, a comunicao comporta as duas
dimenses a normativa e a funcional que so contraditrias e indissociveis (2004;
2009/2010[2011]). E, embora o sucesso maior esteja ao lado da ltima, sempre possvel
uma margem de manobra (2004, p.34)
11
.
Dentro daquilo que Castells (1999[2008];2003) define como a era da informao, o
tema difuso informativa versus dialogia tem ganhado cada vez mais espao crtico e, aqui,
vamos nos aproximando aos poucos das distines que foram se erguendo entre os conceitos
de comunicao e de informao. Entre outros, Sfez (2004[2007]) diz que o excesso de
informao tem provocado mais confuso do que interao comunicativa, numa operao que
ele designa como tautismo unio de tautologia (repetio) e autismo (encerramento em si
mesmo), em que no h mais distino entre os papis de emissor, receptor e mensagem.

10
Etimologicamente, a palavra comunicao vem do latim communicatio e significa estabelecer uma relao
com algum, mas tambm com um objeto cultural. Ver: MARCONDES FILHO, Ciro (Org). Dicionrio da
Comunicao. So Paulo: Paulus, 2009.
11
Wolton considerado um pensador da Segunda Escola de Frankfurt, uma variante da Teoria Crtica da
comunicao. Ele se contrape ideia de que os meios de comunicao de massa so elementos de alienao,
conforme apregoavam os frankfurtianos da primeira fase. Wolton prefere falar em dominao em vez de
alienao, pois, para ele, o segundo termo implicaria o desaparecimento do livre-arbtrio e a assuno da
incapacidade total de crtica por parte dos cidados. Para mais detalhes sobre o pensamento da Escola de
Frankfurt e de Dominique Wolton, ver: RDIGER, Francisco. As Teorias da Comunicao. Porto Alegre:
Penso, 2011.
24


Wolton (2011) recorda que as palavras informao e comunicao foram praticamente
equivalentes durante sculos. Mas, com o surgimento da internet, a abundncia na oferta de
informaes na rede mostrou que a comunicao, ou seja, o entendimento, tornou-se uma
raridade: produzir informaes e a elas ter acesso no significa mais comunicar (Wolton,
2011, p.16). Lembrando que a comunicao implica a existncia necessria de informao,
mas que nem sempre a presena da informao garante que ali exista a comunicao.
O autor aponta ainda que informao e comunicao trocaram de posies
semnticas por conta das tecnologias digitais. O jornalismo costumava dar a ideia de ruptura,
de apresentao de um dado ou de um acontecimento novo perturbador da ordem vigente; j a
comunicao era uma espcie de vnculo. Na atualidade, porm, ocorreu uma inverso. Em
uma sociedade onde tudo signo, a informao passou a significar vnculo. E a comunicao,
por sua vez, deslocou-se da ideia de compartilhamento para o sentido de convivncia e
administrao de descontinuidades (Wolton, 2011).
Na busca de uma relao dialgica na atividade comunicativa, Cremilda Medina
(2008, p. 17-27) assinala a necessidade de uma mudana na perspectiva positivista adotada
pelos profissionais de comunicao, especialmente no que se refere ao jornalismo
12
: a busca
pela verdade, tratada como algo absoluto; a pesquisa limitada quilo que observvel,
portanto focada no momento presente; o discurso da objetividade da notcia; a utopia de que o
mtodo cientfico levaria a um progresso crescente e inevitvel.
Medina (2008, p. 107) prope que, para haver dialogia, preciso estar afeto a outrem,
usar os sentidos e a emoo, ou seja, ir alm da razo. Ela sugere a superao das prticas
comunicativas que no enxergam o ponto de vista do outro, seus diferentes aspectos sociais e
culturais. Na opinio da autora, h necessidade de se buscar a relao sujeito-sujeito,
eliminando hierarquias na ordem do discurso, na qual alguma das partes deixada em
segundo plano. Ela conclui, assim como Wolton, que o signo da difuso, ou seja, o simples
fazer circular, no representa necessariamente uma contribuio para o dilogo social
13
.
Para a perspectiva desta dissertao, que trafega pelo universo da comunicao
pblica, a ideia de que a comunicao pressupe dialogia e entendimento recproco

12
A anlise de Medina pode ser estendida para aes comunicativas que vo alm do jornalismo, que seu
objeto de estudo.
13
Um exemplo do acima exposto o resultado da pesquisa Bemmalmequer: anlise da vulnerabilidade
feminina contaminao do HIV no Brasil e no Mxico (1998), da mdica infectologista Snia Maria Geraldes,
realizada por meio do Programa de Ps-Graduao em Integrao da Amrica Latina da Universidade de So
Paulo (Prolam/Usp), com orientao da Profa. Dra. Cremilda Medina. Nela, a pesquisadora detectou lacunas nas
campanhas de preveno Aids entre 1987 e 1996, no Brasil e no Mxico, a partir de depoimentos de mulheres
infectadas com o vrus, assim como pelas declaraes dos profissionais de sade envolvidos e pelos discursos da
imprensa.
25


particularmente valiosa. A partir disso, tambm se mostra essencial a percepo de que a
informao um dado dotado de sentido, que reduz a incerteza do cidado sobre determinada
matria a que ele tem o direito de ter acesso. dentro desses parmetros gerais que
trabalharemos as duas noes a partir de agora.


1.2 O PBLICO E O PRIVADO: LIMITES E INTERSEES


Aps a anlise do sentido contemporneo de comunicao e de informao, passamos
s noes de pblico e privado, sem as quais fica impossvel empreender um clareamento
no conceito de comunicao pblica, objeto da presente pesquisa. Para isso, vamos nos basear
principalmente nos estudos de Jrgen Habermas (1962[2003]; 1994a[2010]; 1994b[2003]) e
Norberto Bobbio (1984[2006]; 1985[2010]), lembrando que os dois autores adotam pontos de
vista diferentes.
Segundo Habermas (1962[2003]), o uso da palavra pblico, ao longo da histria,
trocou de sentido com o privado (e vice-versa): os sales, na idade mdia, eram
considerados espaos pblicos; na atualidade, so locais privados. E que a questo semntica
tambm passa pelo campo cientfico adotado
14
: Direito, Sociologia, Cincia Poltica, etc. Para
Habermas, algumas acepes possveis para pblico so: a) acessvel a qualquer um
(lugares pblicos); b) o Estado como poder pblico, promotor do bem pblico; c) a
receptividade pblica, no sentido de reconhecimento pelos semelhantes; d) o renome
pblico, denotativo de fama (Habermas, 1962[2003], p.14). Mas sua linha de pensamento
desgua na noo de pblico como intimamente ligada esfera pblica (burguesa), ou,
por assim dizer, esfera do pblico, conceito que ele desenvolveu e trataremos mais adiante.
O filsofo do Direito Norberto Bobbio (1985[2010]), por sua vez, afirma que a dupla
pblico/privado ingressou no pensamento poltico e social do Ocidente a partir da propagao
do texto jurdico Corpus iuris
15
. Segundo Bobbio, os termos no passaram por grandes
alteraes de significado desde ento, sendo tratados como uma grande dicotomia no
apenas pelas disciplinas jurdicas, mas tambm pelas cincias sociais e histricas. Para o
autor, uma grande dicotomia tem a capacidade:

14
Lembramos que, segundo Wolton (2011), a comunicao um objeto interdisciplinar que envolve dez
disciplinas: Antropologia, Lingustica, Filosofia, Sociologia, Direito, Cincia Poltica, Psicologia, Histria,
Economia e Psicossociologia (WOLTON, 2011, p.99).
15
O Corpus Iuris (ou Juris) Civilis uma clssica obra jurdica editada entre os anos de 529 e 534 d.C por ordem
do imperador bizantino Justiniano I. Na passagem citada, Bobbio refere-se s definies de Direito pblico e
Direito privado (no se tratando ainda do uso das palavras pblico e privado separadamente), presentes nas
passagens de Institutiones e Digesto do referido tratado.
26



De dividir o universo em duas esferas, conjuntamente exaustivas, no sentido de que
todos os entes daquele universo nelas tenham lugar, sem excluso, e reciprocamente
exclusivas, no sentido de que um ente compreendido na primeira no pode ser
compreendido na segunda; b) de estabelecer uma diviso que ao mesmo tempo
total, enquanto todos os entes aos quais atualmente e potencialmente a disciplina se
refere devem nela ter lugar, e principal, enquanto tende a convergir em sua direo
outras dicotomias que se tornam, em relao a ela, secundrias (Bobbio,
1985[2010], p.13).

De acordo com Bobbio, uma grande dicotomia formada para delimitar e ordenar
um campo de investigao. Um dos termos pode ser definido de forma independente do outro
ou ainda adquirir o sentido de negao de seu par (ex.: guerra e paz, sendo paz a no-guerra).
O par Direito pblico e Direito privado refere-se basicamente diferenciao entre
aquilo que pertence ao grupo, ou seja, o coletivo, e aquilo que pertence a membros singulares.
Dessa forma, o critrio de justificao das duas esferas a noo de utilitas, lembrando o
conceito ciceroniano de res publica como coisa do povo, o que sugere a admisso da
existncia de uma sociedade unida no apenas pelo vnculo jurdico, mas tambm pela
utilitatis comunione (Bobbio, 2010, p.14,15).
Bobbio considera que essa noo de pblico/privado no pode ser confundida com o
outro significado do par dicotmico, no qual pblico aparece no sentido de manifesto ou
visvel
16
e privado como restrito a um grupo de pessoas. Ele demonstra que no h
coincidncia entre esses dois pares significativos, uma vez que o poder pblico o poder
pblico no sentido da grande dicotomia mesmo quando no pblico, no age em pblico,
esconde-se do pblico, no controlado pelo pblico (Bobbio, 2010, p.28).
De maneira sinttica, Vencio Artur Lima (2006) resume o pensamento de Bobbio ao
mencionar que h dois sentidos para a palavra pblico: No primeiro, em oposio ao que
privado, pblico refere-se coisa pblica, ao Estado, res publica; no segundo, em oposio
ao que secreto, pblico refere-se ao que manifesto, evidente, visvel (2006, p.10). O
pesquisador aponta ainda que, na atualidade, pblico tornou-se sinnimo de mediatizado:
aquilo que aparece. Nesse caso, os media
17
confundem-se com a prpria esfera pblica, uma
vez que por meio deles que se d a visibilidade dos fatos.

16
A palavra visibilidade usada por Bobbio em sentido de publicidade. No sentido estrito habermasiano, o
conceito est mais relacionado discutibilidade do que visibilidade propriamente dita, lembrando que a
visibilidade pode adotar dois sentidos: o de publicidade e o de exibio (meditica).
17
De acordo com o Dicionrio de Comunicao (Marcondes Filho, 2009), os meios so: o conjunto dos meios
de comunicao produzidos em massa e veiculados para uma massa indistinta de pblico. Para Marcondes
Filho, mdia um abrasileiramento esprio da pronncia em ingls de meios. Como o termo mdium latino,
assim como a lngua portuguesa, justificaria sua escrita como meios, alm de se tratar de uma expresso no
plural, o que sugere se falar em os meios e no a mdia.
27


Ao comentar Mudana Estrutural da Esfera Pblica (1962)
18
, Bobbio (1984[2006])
considera a obra habermasiana discutvel. Na viso do italiano, ao longo de todo percurso
histrico, Habermas no distingue os dois significados de pblico: aquele pertencente
esfera estatal, ou res publica, que originrio do termo latino publicum
19
, transmitido a partir
da distino clssica ius privatum e ius publicum; e o pblico como manifesto (significado
do termo alemo ffentliches), que oposto a secreto (Bobbio, 2006, p.102).
Wilson Gomes (2008), por sua vez, tendo por base a mesma obra de Habermas, afirma
que o eixo semntico do qual se deriva a palavra pblico, no importando o idioma, vem do
grego, em uma mediao com os romanos. Segundo ele, na democracia ateniense, a esfera da
poltica, ou daquilo que afeta a todos, a esfera pblica: no original ambiente semntico
grego, o emprego de tais expresses [esfera pblica, publicidade, pblico] d-se no quadro de
uma contraposio entre a esfera da plis e a esfera da ikos, o domnio daquilo que comum
a todos (koin) contraposto ao mbito de cada um (dia) (Gomes, 2008, p.32)
20
.
De certo modo, possvel a analogia proposta por Gomes, tendo-se em mente que,
etimologicamente, pblico uma palavra latina, conforme aponta Bobbio. Os gregos no
falam de vida pblica, mas, sim, de vida poltica (bis politiks). Por outro lado, a explicao
do autor parece recair em um daqueles momentos crticos da obra habermasiana apontados
por Bobbio, em que se misturam os dois significados de pblico. A noo de tornar pblico
(publicidade) s tem sentido a partir da formao social burguesa. A esfera da plis, sendo
esta conceitualmente a cidade-Estado, apenas comparvel ideia de res publica, daquilo que
comum a todos. H, portanto, uma ruptura entre a esfera poltica grega (autogoverno) e a
esfera pblica burguesa (do pblico), como veremos na explicitao dos modelos de esfera
pblica classificados segundo Seyla Benhabib: na primeira, o discurso poltico traduz-se em
exerccio do poder; na segunda, significa apenas a expresso da opinio pblica.
Gomes, por sua vez, justifica que pblico e esfera pblica devem ser pensados
como um padro ideolgico e no como um estrato conceitual relativo a uma experincia
concreta, seja ela helnica ou burguesa. Assim:

[as] ideias de publicidade e de domnio pblico (...) foram, evidentemente,

18
O livro Mudana Estrutural da Esfera Pblica ser tratado por vezes de maneira resumida durante o texto
como MEEP.
19
Conforme o dicionrio Houaiss, a palavra pblico vem do latim publicus, que significa concernente ao
pblico, do pblico, que de interesse, utilidade do pblico, que propriedade pblica, em oposto ao privado.
A palavra aparece escrita pela primeira vez em 1285.
20
Gomes est claramente fazendo uma analogia esfera pblica habermasiana, na qual o pblico o elemento
poltico da sociedade civil e o privado o ambiente restrito vida ntima ou domstica. A esfera poltica grega,
porm, na qual os cidados governavam, no pode ser assemelhada esfera pblica burguesa, na qual os
indivduos apenas contestam ou tentam influir sobre as decises do Estado.
28


descontinuadas, no longo perodo que separa o quinto sculo a.C. do dcimo oitavo
sculo d.C. Apenas no sculo XVIII, que, de fato, so constitudas novas
formaes sociais, em pequena parte anlogas, em grande parte distintas, daquelas
clssicas, e que se considera merecer propriamente uma designao equivalente
(Gomes, 2008, p.35).


1.2.1 O pblico substantivo e o pblico adjetivo


A definio de pblico tambm admite a seguinte perspectiva analtica: como
adjetivo, a palavra relaciona-se quilo que aberto, em contraposio a restrito, que de livre
acesso, contrrio censura, referido ao coletivo, comum, no individual. No sentido
substantivo, pode representar (de acordo com a teoria social ou poltica) um grupo informal,
voluntrio e autnomo reunido em torno de cidados que partilham e lutam por interesses
comuns, relacionados especialmente poltica de concepo de opinio e de defesa (Blumer,
Herbert, 1939, apud McQuail, Denis, 2012, p. 17)
21
.


1.3 O PBLICO NA ESFERA PBLICA HABERMASIANA


Por dois aspectos faz-se necessrio detalhar o percurso terico do filsofo alemo
Jrgen Habermas: considerar a ideia de que a comunicao pblica possa ser descrita como
aquela que se fundamenta a partir dos conceitos de esfera pblica e ao comunicativa, e
ainda observar que Habermas mistura os vrios sentidos da palavra pblico: o poltico, o
visvel/ou aberto ou o grupo de pessoas reunidas.
Habermas pertence segunda gerao da Escola de Frankfurt e herdeiro da Teoria
Crtica
22
. Suas obras so complexas, de difcil apreenso e combinam diversas linhas de
pensamento. Seu percurso terico, conforme Pinzani (2009), pode ser dividido em duas fases
distintas: a primeira, entre 1960 e 1970, relaciona-se publicao de Mudana Estrutural da
Esfera Pblica (1962); a segunda comea em 1980 e se estende at a dcada de 90, marcada
pela publicao de Direito e Democracia (1994). Habermas, porm, define por si s sua
trajetria: modificou-se, finalmente, minha prpria teoria, no entanto, menos nos seus traos
principais que no seu grau de complexidade (Prefcio edio de 1990 de MEEP).
A obra Mudana Estrutural da Esfera Pblica (Strukturwandel der ffentlichkeit)

21
Ver o texto The Crowd, the Public and the Mass (1939), de Herbert Blumer, pesquisador adepto psicologia
social.
22
A Teoria Crtica rene estudos dos intelectuais marxistas alemes pertencentes ao Instituto de Pesquisa Social
(Escola de Frankfurt), fundado em 1923.
29


(1962[2003]), tese apresentada por Habermas para sua habilitao docncia universitria
(Gomes, 2008, p.31), um dos trabalhos mais comentados do autor, embora seu contedo
seja considerado por alguns crticos como o menos relevante, se comparado a publicaes
posteriores (Gomes, 2006; Maia, 2006). Inicialmente, MEEP no recebeu muita ateno na
Europa, pois falar em ffentlichekeit
23
(pblico ou publicidade) no era exatamente uma
novidade: foi apenas em 1989, com a traduo do livro para o ingls, em que ffentlichekeit
passou a ser public sphere opo idntica adotada pelo tradutor brasileiro em vez de
publicit, em italiano, ou espace public
24
, em francs, que o livro realmente chamou a ateno
nos meios acadmicos (Gomes, 2006, p. 54).
Mudana Estrutural da Esfera Pblica tornou-se ento uma referncia em estudos
sociolgicos, principalmente na rea de comunicao social. A partir dessa obra, Habermas
desenvolveu o conceito de esfera pblica (burguesa), que nas mos do autor recebeu um
toque estrutural-marxista, no qual o pblico (a sociedade civil em sentido sociolgico)
aquele que discute e forma a opinio pblica
25
:

A esfera pblica burguesa pode ser entendida inicialmente como a esfera das
pessoas privadas reunidas em um pblico; elas reivindicam esta esfera pblica
regulamentada pela autoridade, mas diretamente contra a prpria autoridade, a
fim de discutir com ela as leis gerais da troca na esfera fundamentalmente privada,
mas publicamente relevante, as leis do intercmbio de mercadorias e do trabalho
social. O meio dessa discusso poltica no tem, de modo peculiar e histrico, um
modelo anterior: a racionalizao pblica (Habermas, 1962[2003], p. 42, grifos
nossos).

Em outras palavras: a esfera pblica habermasiana originria uma esfera pblica

23
Wilson Gomes aponta que o desinteresse pelo trabalho de Habermas at ento, deve-se ao fato de que, na
Alemanha, o termo ffentlichkeit j era bastante difundido, principalmente a partir dos trabalhos de Kant. Nessa
perspectiva, o lanamento da obra habermasiana tinha como nica novidade sua anlise sobre o declnio do
espao poltico em razo dos meios de massa (Gomes, 2006). Discutiremos a noo filosfica e jurdica de
ffentlichkeit, conforme Kant, em tpico a seguir. Destacamos, ainda, que a palavra publicidade apresenta outras
conotaes alm de esfera pblica, como trataremos a seguir.
24
Sphre publique o termo francs atualmente adotado.
25
Marcondes Filho explica que esfera pblica e opinio pblica no so o mesmo. A esfera pblica est
relacionada a ambientes abertos de discusso democrtica, como auditrios, cafs, salas de aula. Ela cria
condies para a formao de opinies pblicas que, em poca de eleies, adquirem expresso majoritria.
Portanto, opinio pblica a consolidao de posies em um determinado momento, a partir de debates
formados na esfera pblica (Marcondes Filho, 2000, p.17). No artigo A opinio pblica no existe
(1972/1973), de Pierre Bourdieu, o autor discorda de que as sondagens de opinio, formatadas em nmeros e
percentagens, possam ser traduzidas como a prpria opinio pblica. Ele diz que: Em seu estado atual, a
pesquisa de opinio um instrumento de ao poltica; sua funo mais importante consiste talvez em impor a
iluso de que existe uma opinio pblica que a soma puramente aditiva de opinies individuais; em impor a
ideia de que existe algo que seria uma coisa assim como a mdia das opinies ou a opinio mdia. A opinio
pblica que se manifesta nas primeiras pginas dos jornais sob a forma de percentagens (60% dos franceses so
favorveis ), esta opinio pblica um artefato puro e simples cuja funo dissimular que o estado da opinio
em um dado momento do tempo um sistema de foras, de tenses e que no h nada mais inadequado para
representar o estado da opinio do que uma percentagem.
30


poltica, composta de pessoas privadas, que possuem autonomia crtica. Ela nasce no bero da
sociedade burguesa, j que, pela primeira vez, o discurso poltico desvincula-se
definitivamente da Igreja e do Estado. Esse momento histrico, descrito por Habermas, teve
uma durao muito curta e, segundo Paolo Mancini, pode ser considerado como uma das trs
partes da obra de Habermas: a de formao de uma opinio pblica burguesa ou crtica
(Mancini, 1996/2002[2008], p. 27).
Mas essa esfera pblica poltica, formada em meio concepo e concretizao da
Revoluo Francesa, sofre profundas transformaes. o que Habermas analisa a seguir.
Segundo ele, a esfera pblica burguesa totalmente desconstituda principalmente pelos
seguintes fatores: a) os meios de massa assumem o papel de porta-vozes da sociedade; b) e o
Estado de bem-estar social aumenta substancialmente o nvel de interveno estatal na esfera
social (formao do Estado patriarcal) (Habermas, 1962[2003]). Esses dois momentos
correspondem, respectivamente, s outras partes da obra, conforme Mancini: a de formao
de uma opinio pblica receptiva, fundamentada no contedo veiculado pelos meios de
massas, e tambm a de conformao de uma opinio quase pblica, na qual o discurso dos
privados substitudo pelo de grupos organizados, como os sindicatos, partidos, grupos de
presso (Mancini, 2008, p.31). notrio nessa fase o pessimismo habermasiano, fruto da
Teoria Crtica, em relao s possibilidades de interveno social diante do quadro analisado.
Entre 1989 e 1992, conforme Gomes (2008), uma srie de fatores levou Habermas a
repensar o conceito de esfera pblica. Um dos motivos foi a repercusso da primeira traduo
americana da obra MEEP, em 1989. E, em consequncia desse lanamento, o convite para um
congresso sobre esfera pblica, no qual o autor foi confrontado por diversos debatedores e
revisores de seu trabalho, o que culminou posteriormente na famosa coletnea Habermas and
the Public Sphere (1992), organizada por Craig Calhoun, reunindo autores como Geoff Eley,
Hannah Arendt, Nancy Fraser, Seyla Benhabib, o prprio Jrgen Habermas, dentre outros.
Em 1990, na 17 edio alem de MEEP, o prefcio O espao pblico: 30 anos depois j
apresentava vrias das discusses do congresso, como veremos a seguir.
Dentro das ressalvas ao trabalho de Habermas, destacamos as apontadas por Anne-
Marie Gingras (2003), a partir da anlise de seus crticos. Em primeiro lugar, Habermas supe
a existncia de uma igualdade entre os cidados na esfera pblica burguesa que s pode ser
considerada fictcia, uma vez que as prprias tenses sociais, responsveis pela ascenso da
burguesia, demonstraram o contrrio. A seguir, h uma ntida separao liberal entre o Estado
e a sociedade civil, desconsiderando que os interesses privados sempre influenciaram as
decises polticas. E o conceito de pessoas reunidas em pblico simplifica um processo que
31


no se faz no mbito abstrato. O pblico/privado sempre tambm o produto de mediaes
realizadas por instituies e campos sociais (Gingras, 2003). Alm disso, Habermas
considerado elitista (Niklas Luhmann apud Mancini), pois a opinio poltica crtica que ele
prope a de pequenos grupos de burgueses iluminados (Mancini, 2008, p. 29).
Rethinking the public sphere (1990), de Nancy Fraser, uma das crticas mais
comentadas sobre a esfera pblica habermasiana, tendo sido publicada na coletnea de
Calhoun. Nesse artigo, Fraser destaca a importncia do conceito habermasiano para a Teoria
Crtica, pelo fato de a esfera pblica se apresentar independente do Estado e da economia.
Mas, por outro lado, a autora alega que essa concepo original no totalmente satisfatria e
necessita ser atualizada por uma verso ps-burguesa. Ela tambm demonstra surpresa por
Habermas no ter problematizado explicitamente as premissas mais duvidosas da esfera
pblica nos moldes liberais. O que Fraser prope comparar a noo habermasiana com uma
verso alternativa do conceito a partir da historiografia revisionista
26
(Fraser, 1990, p. 56-58).
Fraser considera a existncia de no apenas uma, mas de vrias esferas pblicas
burguesas que buscavam um contrapeso aos Estados absolutistas em dois eixos: a) a partir do
Estado, que deveria prestar contas ao pblico por meio da publicidade, tornando acessveis as
suas atividades para o escrutnio crtico da opinio pblica; e, posteriormente, b) pela
existncia de garantias legais de liberdade de expresso, de imprensa e de assembleia, e, com
o tempo, pelas instituies parlamentares de um governo representativo (Fraser, 1990, p. 58).
A autora baseia-se em Joan Landes, Mary Ryan e Geoff Eley para mostrar como a
esfera pblica liberal foi idealizada por Habermas, que negligenciou excluses significativas.
Nas questes de gnero, observa-se que as mulheres foram colocadas margem das
discusses (Landes), sem contar a estratificao entre as classes superiores e as inferiores,
uma vez que os grupos filantrpicos, cvicos, profissionais e culturais nunca foram acessveis
a todos (Eley). Segundo Fraser, Habermas no somente idealizou a esfera pblica como
tambm no examinou a existncia de outras esferas pblicas existentes s margens do
pblico burgus, formando os chamados contra-pblicos rivais (Ryan), como os grupos
nacionalistas, os campesinos, as mulheres da elite e os pblicos proletrios. Assim, desde o
incio, houve uma competio entre diferentes pblicos e no apenas no final do sculo XIX e
XX, como pressupe a obra do autor (Fraser, 1990, p.61).
Outro aspecto observado por Fraser (2009) que a concepo burguesa de esfera
pblica, ao separar o Estado e a sociedade civil, com base no liberalismo, torna-se imprpria a

26
Os revisionistas so os autores que propem revises ao conceito original de esfera pblica habermasiana.
32


seu pleno funcionamento, sublimando apenas a participao dos pblicos fracos, ou seja,
daqueles que opinam, mas no decidem. Ademais, a definio tambm desconsidera que
dentro do Estado existem parlamentos soberanos que funcionam como esferas pblicas, ou
seja, que constituem os chamados pblicos fortes:

Ento, a concepo burguesa supe o que seria desejvel na separao clara entre a
sociedade civil (associativa) e o Estado. Em consequncia, promove-se o que
chamarei os pblicos dbeis, pblicos cuja prtica de deliberao consiste
exclusivamente na formao de opinies, e que no inclui a tomada de decises.
Alm disso, a concepo burguesa parece significar que uma expanso deste tipo de
autoridade discursiva do pblico, para incluir a tomada de decises mais do que a
formao de opinies, ameaaria a autonomia da opinio pblica, porque o pblico
chegaria a constituir-se, em efeito, no Estado, e se perderia a possibilidade de ter
uma restrio discursiva crtica ao Estado (Fraser, 1990, p.75, traduo de Maria
Amlia dos Reis Schmidt, a partir da verso em espanhol do texto).

Alm disso, inegvel a dificuldade terica de anlise da obra habermasiana, pois
alguns aspectos aparecem relativizados ou contraditrios ao conceito original que ele prope
de esfera pblica burguesa em seu sentido estrito, no qual a sociedade civil se ope ao Estado:
Conforme o caso, incluem-se entre os rgos da esfera pblica os rgos estatais ou ento
os mdias que, como a imprensa, servem para que o pblico se comunique (Habermas,
1962[2003], p.14-15, grifos nossos).
Como o conceito original de esfera pblica insere-se no momento histrico de
formao da sociedade burguesa, que acabou sendo superado, tal conceito no descreve os
perodos subsequentes sobre os quais Habermas faz sua crtica. Tendo em vista essa questo
e tambm a mudana da postura pessimista do autor em relao influncia que os meios de
comunicao de massa exercem na esfera pblica, o conceito original ser revisado,
ganhando mais complexidade, como veremos a seguir.


1.3.1 A esfera pblica habermasiana revisitada


Em resposta s crticas expostas anteriormente, Habermas adicionou um prefcio
edio de 1990 de Mudana Estrutural da Esfera Pblica, intitulado O espao pblico: 30
anos depois, no qual faz uma autocrtica. O que Habermas reconhece, de certa forma, a
impossibilidade de alterar um trabalho que ganhou dimenses to importantes. Assim, ele
mantm a estrutura original do trabalho, acrescentando algumas observaes j imbudas de
conceitos seus posteriores obra de 1962.
A mudana mais essencial em relao proposta inicial que Habermas passa a
33


conceber a esfera pblica no mais como uma unidade, mas, sim, uma rede complexa
composta por vrias esferas pblicas que se sobrepem umas s outras, nas quais a noo
fsico-espacial (presencial) perde a vitalidade. Uma reformulao do conceito de esfera
pblica melhor seria dizer complexificao ir aparecer apenas na obra Direito e
Democracia: entre facticidade e validade (1994a[2010]; 1994b[2003]).
Mesmo assim, a caracterstica principal da concepo originria ser mantida em toda
a trajetria habermasiana: pessoas privadas (indivduos ou grupos de indivduos) reunidas
em pblico (mesmo que no fisicamente), que compem a opinio pblica, com autonomia
crtica em relao ao Estado e ao poder econmico. Nesse contexto, vale ressaltar o que
Habermas entende por sociedade civil. Segundo ele, no h uma definio clara sobre esse
assunto entre os diversos autores, mas, de maneira mais geral:

(...) o ncleo institucional da sociedade civil constitudo por esses agrupamentos
voluntrios fora da esfera do Estado e da economia, que vo, para citar apenas
alguns exemplos, das igrejas, das associaes e dos crculos culturais, passando
pelas mdias independentes, associaes esportivas e de lazer, clubes de debate,
fruns e iniciativas cvicas, at organizaes profissionais, partidos polticos,
sindicatos e instituies alternativas (Prefcio Mudana Estrutural da Esfera
Pblica, edio de 1990, grifo nosso).

Antes de chegarmos ao conceito revisitado de esfera pblica, importante nos
determos um pouco mais no percurso terico habermasiano, pois ele culmina na ideia de que
a legitimidade democrtica se d por meio do discurso, em uma relao direta com o Direito,
que outro aspecto da presente pesquisa. Habermas entende que as esferas pblicas podem e
devem ter relevncia na tentativa de influenciar as decises polticas. Por meio de uma cultura
de debate, por assim dizer, Habermas caminha para a proposta de formao de uma
democracia radical.
Para o pensador alemo, na sociedade coexistem o sistema e o mundo da vida. O
sistema refere-se reproduo material, ou seja, lgica instrumental presente no ambiente
hierrquico do poder poltico e/ou de trocas econmicas. O mundo da vida, por sua vez,
relaciona-se reproduo simblica, ao horizonte da fala e das interpretaes que acontecem
em meio s interaes culturais. Assim, o mundo da vida: a) rompe com o modelo de uma
totalidade que se compe de partes; b) configura-se como uma rede ramificada de aes
comunicativas
27
que se difundem em espaos sociais e pocas histricas; c) no pode ser
entendido como uma organizao superdimensionada, qual indivduos se filiam, nem como
associao ou liga nas quais os indivduos se inscrevem, nem como uma coletividade que se

27
A imerso de Habermas na filosofia da linguagem recebe a influncia dos estudos de Charles Sanders Peirce
sobre semitica.
34


compe de membros; d) o mundo da vida est centrado na prtica comunicativa cotidiana
(Habermas, 1994a; p.111).
As concepes sistema/mundo da vida fazem parte, nas palavras de Liszt Vieira
(1997[2011], p.36), de um gigantesco e complexo sistema filosfico no qual Habermas
formula a sua teoria da ao comunicativa, primordial para nossa anlise sobre comunicao
pblica.
Pela teoria da ao comunicativa ou teoria do agir comunicativo, Habermas considera
que aes comunicativas presentes no mundo da vida visam ao entendimento e, portanto,
devem idealmente atender a algumas pretenses de validade: a) que aquilo que est sendo
enunciado seja verdadeiro; b) que a manifestao corresponda ao sistema de normas vigente
ou que o contedo normativo seja legtimo; c) que haja coincidncia entre a fala e a inteno
do falante. E ainda, nas reunies de grupos, deve-se observar que: a) todos os participantes
tenham a mesma chance de se comunicar por atos de fala, argumentando, respondendo ou
questionando; b) todos tenham a mesma chance de apresentar interpretaes e
problematizaes, de forma que nenhuma ideia seja ignorada na tematizao; c) todos possam
apresentar aspectos relacionados a sentimentos e subjetividades; d) todos tenham a mesma
chance de empregar atos regulativos, como ordenar ou rebelar-se, permitir ou proibir, dar
explicaes ou solicit-las (Hoster, Detlef at al. apud Gonalves, Maria Augusta Salin,1999).
O pensador frankfurtiano conclui que, para alm da razo instrumental na qual os
meios so concebidos em razo dos fins, sem uma reflexo crtica sobre suas consequncias
finalsticas existe uma razo comunicativa (linguagem), na qual os indivduos buscam o
entendimento por meio do dilogo (Vieira, 2011, 36). Desse modo:

Essa razo comunicativa se encontra na esfera cotidiana do mundo da vida
constituda pelos elementos da cultura, sociedade e personalidade. J a razo
instrumental predominaria no sistema, isto , nas esferas da economia e da poltica
(Estado), que, no processo de modernizao capitalista, acabou dominando e
colonizando o mundo da vida (Habermas apud Vieira, 2011, p.36).

O quadro a seguir, proposto por Vieira, sintetiza como o sistema e o mundo da vida
so atravessados tanto pelas dimenses do pblico quanto do privado no pensamento
habermasiano:
35



SISTEMA MUNDO DA VIDA
PBLICO ESTADO PARTICIPAO/ OPINIO
PBLICA
PRIVADO ECONOMIA FAMLIA
Quadro 1. Sistema e mundo da vida em Habermas. Fonte: Liszt Vieira

A partir do quadro anteriormente apresentado, Vieira diz que:

O modelo tripartite gera, assim, dois conjuntos de dicotomia entre pblico e privado.
Um, no nvel dos subsistemas Estado/economia, e outro no nvel da sociedade civil
(opinio pblica/famlia). Essas quatro dimenses se relacionam por uma srie de
trocas tornadas possveis pelos meios de controle dinheiro e poder. Podemos assim
distinguir entre as instituies da esfera privada coordenada comunicativamente
(famlia ou relaes de amizade) e aquelas que so coordenadas pelos mecanismos
sistmicos (economia). O mesmo ocorre em relao s duas esferas pblicas
analiticamente distintas (Vieira, 2011, p.57).

Segundo Vieira, Habermas busca resgatar o potencial emancipatrio da razo,
considerando a modernidade um projeto ainda inacabado. Ele recusa reduzir a racionalidade
racionalidade instrumental da cincia. O terico alemo acredita que preciso cessar a
reificao e a colonizao do mundo da vida pelo sistema, a partir do dilogo baseado na
teoria da ao comunicativa (Habermas apud Vieira, 2011, p.37). O Direito passa ento a ter
um papel de centralidade. Sua pretenso de validade no est mais ancorada na Cincia, mas,
sim, na Moral. O Direito, como elemento essencial da democracia, elabora e regula as normas
que orientam a busca por consenso, que ocorre por meio do dilogo na ao comunicativa
(Vieira, 2011, p.37).
Esse aspecto maduro do pensamento habermasiano reflete a sntese de sua teoria do
discurso (fundamentada na Moral e no Direito): a legitimidade de um Estado democrtico de
direito se d por meio da soberania popular discursiva. Os indivduos podem e devem ter voz
na validao das normas e leis das quais so sujeitos. O direito detm uma funo de
charneira entre sistema e mundo da vida, que no se coaduna com a ideia de encapsulamento
do sistema jurdico (Habermas, 1994a, p.82).
O novo conceito de esfera pblica que Habermas ir estabelecer, portanto, em Direito
e Democracia: entre facticidade e validade (1994a,b), insere-se em um Estado democrtico
de direito. A partir de uma adaptao da teoria dos sistemas, Habermas explica que, em uma
sociedade complexa, um liame impede que os sistemas se tornem autopoiticos: o poder
36


comunicativo pblico dos cidados. Dessa maneira:

Sistemas semanticamente fechados no conseguem encontrar por si mesmos a
linguagem comum necessria para a percepo e a articulao de medidas e aspectos
relevantes para a sociedade como um todo. Para conseguir isso, encontra-se
disposio uma linguagem comum, situada abaixo do limiar de diferenciao dos
cdigos especializados, a qual circula em toda a sociedade, sendo utilizada nas redes
perifricas da esfera pblica poltica e no complexo parlamentar para o tratamento
de problemas que atingem a sociedade como um todo (Habermas, 1994b, p.84).

A partir de um modelo de crculos concntricos, baseado em estudos de Bernhard
Peters, Habermas apresenta o modo de circulao two-track de poder em um sistema poltico:
os centros de poder (aqueles que deliberam) so alimentados pela constituio informal da
opinio e da vontade pblica, sendo que a deciso em ltima instncia cabe aos governantes
(Habermas, 1994b; Maia, 2006).
Os fluxos de comunicao e deciso partem do centro para a periferia, funcionando
como um sistema de comportas. No ncleo, est o sistema poltico, formado pela
administrao (o governo), o judicirio, os parlamentos, a concorrncia eleitoral, as disputas
partidrias. O parlamento est mais aberto s tematizaes sociais, mas o administrativo que
possui a capacidade de ao. margem da administrao encontra-se uma periferia interna
ao ncleo: universidades, cmaras, fundaes, etc. (Habermas, 1994b, p.86-87).
Na periferia, forma-se uma rede complexa, composta por aquilo que Habermas chama
de consumidores e fornecedores. Dos primeiros, fazem parte as instituies privadas e os
grupos de interesses. Os segundos so a verdadeira periferia, fornecem a opinio. Atuam
em temas especializados, abrangendo: associaes com objetivos polticos, instituies
culturais, public interest groups (grupos com preocupaes pblicas relacionadas a meio
ambiente, proteo de animais, teste de produtos, etc.), igrejas e instituies de caridade. Estes
fazem parte da infraestrutura civil de uma esfera pblica dominada pelos meios de
comunicao de massa (Habermas, 1994b, p.88), sendo aquilo que Gomes denomina como a
esfera civil
28
(Gomes, 2008).

28
Na leitura de Gomes sobre a obra habermasiana, apresenta-se uma sutil diferena entre a esfera civil (espao
da sociedade civil) e a esfera pblica, pois, segundo ele, a ltima sempre pressups a participao do Estado.
Gomes diz que, em Direito e Democracia, a esfera pblica [...] parte constitutiva da engrenagem que faz
funcionar, para o bem da democracia, os encaixes entre a esfera civil e a esfera poltica do Estado (Gomes,
2008, p.107). Nossa leitura, no entanto, de que o conceito habermasiano nunca se deslocou de sua tendncia
marxista na qual a sociedade civil no tem muito a esperar do Estado, devendo ela mesma assumir seu poder
de influncia. A noo habermasiana de esfera pblica parece atuar em nveis muito interpessoais: uma
comunicao horizontal, entre sujeitos (mesmo quando estes fazem parte de instituies). difcil pontuar ento
como o Estado (sistema) se coloca no pensamento habermasiano, pois a anlise do autor sempre parte da
sociedade civil que busca atingir os nveis decisrios (Estado) e nunca percorre o caminho contrrio. Habermas
no trata, portanto, da questo de como a esfera pblica pode ser crtica em meio a um Estado que no se deixa
ver (mesmo sendo juridicamente democrtico) e que no discute seus assuntos de maneira aberta. Quando se
37


Grosso modo, podemos resumir as seguintes interconexes do pensamento
habermasiano em Direito e Democracia: a) As esferas pblicas so recontextualizadas no
mbito dos conceitos de sistema/mundo da vida; b) A teoria do agir comunicativo ambienta-
se no mundo da vida, assim como as esferas pblicas
29
; c) A teoria do discurso
fundamentada com base na Moral e no Direito.
Dessa forma, a conceituao atualizada de esfera pblica diz que:

A esfera pblica pode ser descrita como uma rede adequada para a comunicao de
contedos, tomadas de posio e opinies; nela os fluxos comunicacionais so
filtrados e sintetizados a ponto de se condensarem em opinies pblicas enfeixadas
em temas especficos. Do mesmo modo que o mundo da vida tomado globalmente,
a esfera pblica se reproduz atravs do agir comunicativo, implicando apenas o
domnio de uma linguagem natural; ela est em sintonia com a compreensibilidade
geral da prtica comunicativa cotidiana (1994b, p.92, grifos nossos).

A esfera pblica (revisitada) assume, portanto, as seguintes caractersticas, segundo
Habermas: a) no uma organizao, nem uma instituio que tenha competncias ou papeis,
nem tampouco um sistema, pois mesmo sendo possvel delinear seus limites internos,
exteriormente ela possui horizontes abertos, permeveis e deslocveis; b) a esfera pblica
parte do mundo da vida e no sua totalidade, uma vez que alm da vida pblica existe a vida
privada, reservada s relaes que ocorrem na intimidade; c) a esfera pblica no se
especializa em nenhum tema especfico (abertura ao debate) e quando abrange questes
polticas relevantes fica a cargo do sistema poltico a elaborao especializada; d) a esfera
pblica compreende uma estrutura comunicacional do agir orientado pelo entendimento, tem
a ver com o espao social gerado no agir comunicativo e no com funes nem contedos da
comunicao cotidiana (1994b, p. 92).
Portanto, a esfera pblica forma, nas sociedades complexas, uma estrutura
intermediria que faz a mediao entre o sistema poltico, de um lado, e os setores privados
do mundo da vida e sistemas de ao especializados em termos de funes, de outro

reivindicava a publicidade no sculo XVIII, esta se resumia ao acompanhamento das decises parlamentares, de
maneira presencial, muito distante da atual realidade das decises fechadas em gabinetes, principalmente nos
regimes presidenciais.
Sobre o conceito de esfera civil, Gomes diz que: Indivduos podem cumprir muitos papeis sociais, mas o seu
status de cidado nico e tem a ver com o contrato que o liga comunidade poltica no h civis sem civitas,
sem polis, sem res publica. Pensados em seus papeis e funes, os indivduos podem ser considerados de muitos
modos; pensados como civil ou cidado, os indivduos tm apenas o seu papel de concernido pelo contrato que o
vincula comunidade poltica e, em comunidades democrticas, como soberano da res publica. A esfera civil,
portanto, o domnio social dos indivduos pensados como cidados, membros plenos e de direito da
comunidade poltica, proprietrios do Estado (Gomes, 2011, p.42, notas).
29
Ao dar um lugar para as esferas pblicas em meio ao complexo sistema/mundo da vida, Habermas mostra
que as esferas pblicas sofrem influncia de outros campos sociais, das instituies e dos centros de poder, uma
vez que todos esto interconectados pelo elemento discursivo. Porm, as esferas pblicas esto ambientadas no
mundo da vida. Elas so parte do mundo da vida e no sua totalidade.
38


(Habermas, 1994b, p.107). Nessa rede supercomplexa h uma ramificao de arenas que se
justapem umas s outras.
Para Habermas, as esferas pblicas podem ser: a) episdicas (bares, cafs, encontros
na rua), b) de presena organizada (reunies de partidos, congressos de igrejas, encontros de
pais, pblico que frequenta o teatro, concertos de rock, etc.) ou c) abstratas, produzidas pelos
meios (leitores, ouvintes, espectadores) (Habermas, 1994b, p.107). Nota-se, nessa ltima
tipologia, que Habermas considera a esfera abstrata a partir dos receptores e no dos
emissores
30
.
Na anlise de Jorge Adriano Lubenow (2007, p.110), h duas formas paralelas de
leitura sobre a reformulao do conceito de esfera pblica, considerando que Habermas
reconstitui o papel da sociedade civil diante das influncias de poder: a) a partir da
reformulao de seu contedo; b) a partir da reformulao do lugar que ela ocupa no
sistema/mundo da vida (concepo dual da sociedade). Assim:

Esses dois momentos analticos ficam claros e esto interligados no texto do
prefcio. Ambos so importantes, mas nenhum tem primazia; apesar de
relativamente independentes um do outro, os dois andam paralelamente. Mas, apesar
de ir assumindo diferentes feies, a funo de mediao e a dimenso ambivalente
da esfera pblica permanecem o potencial emancipatrio de gerar
comunicativamente a legitimidade do poder, e o potencial manipulativo de gerar
lealdade pelo poder. Esse o movimento terico central (Lubenow, 2007).

Um aspecto importante, observado por Gomes, que nem tudo o que veiculado
pelos media faz parte da esfera pblica em sentido habermasiano, uma vez que o autor
alemo d nfase discutibilidade e no propriamente visibilidade. Segundo Gomes, porm,
os dois fenmenos a seguir podem ser corretamente designados como esfera pblica: 1) a
esfera da visibilidade pblica ou cena pblica, que o espao da representao social, por
meio de cerimoniais, eventos, etc., sendo que, na atualidade, o carter expositivo tambm
funciona como uma forma de controle de poder; 2) a esfera da discusso pblica, ou
argumentativa, que dominada pelo debate pblico.
O que talvez tenha escapado a Habermas, na viso de Gomes, que a publicidade
social, em sua dimenso expositiva (na qual se insere a crtica habermasiana influncia dos
media na esfera pblica), sempre incluiu a representao o espetculo, a diverso, o
extraordinrio e no somente o debate (Gomes, 2008, p.94, 134-137). O quadro a seguir

30
Habermas sofre a influncia terica dos Estudos Culturais. No campo da comunicao social, tais estudos
voltam-se para a perspectiva da recepo e no mais da emisso. As pesquisas com receptores demonstram que
estes reinterpretam os contedos dos media a partir de sua cultura e conhecimento, ou seja, no so alienados e
totalmente passivos diante daquilo que veiculado conforme supunham os frankfurtianos de primeira fase. Na
Amrica Latina, os principais expoentes dos Estudos Culturais so Jess Martin Barbero, com Dos Meios s
Mediaes, e Nstor Garcia Canclini, com Culturas Hbridas.
39


resume a proposta de Gomes:

PUBLICIDADE SOCIAL (esfera pblica)
Esfera da visibilidade pblica Esfera da discusso pblica
Expositiva Argumentativa
Quadro 2. Fonte: Wilson Gomes, 2008, p.135

Podemos tirar algumas concluses a respeito do novo modelo habermasiano de esfera
pblica: a) a esfera pblica habermasiana tem carter discursivo; b) a perspectiva
habermasiana exige o face-a-face ou algum tipo de interlocuo mais direta (o uso da internet,
por exemplo). Os contedos (produtos) dos meios de comunicao de massa podem ser
pensados, muitas vezes, como estgios virtuais de esfera pblica habermasiana: podem
influenciar, gerar ou fomentar o debate entre as pessoas, mas nem sempre eles prprios
podem ser considerados uma esfera pblica no sentido estrito (ex.: uma publicao de jornal);
c) Os atores da esfera pblica habermasiana so sempre os sujeitos privados, o que mantm a
proposta existente em seu conceito original. Ainda quando Habermas fala de organizaes ou
grupos, o debate ocorre em nveis interpessoais. dessa maneira que Habermas insere os
polticos e os jornalistas, que so, respectivamente, parte dos sistemas poltico e meditico,
mas tambm so atores da esfera pblica
31
; d) No mbito poltico, o autor faz uma distino
entre o que nvel de deciso poltica/deliberao institucionalizada (corpos parlamentares) e
de debate poltico (esfera pblica poltica) (Habermas, 2006).
O quadro a seguir, proposto por Gomes (2008), uma sntese do pensamento
habermasiano maduro:


31
H dois tipos de atores sem os quais nenhuma esfera pblica pode funcionar: profissionais do sistema dos
media especialmente os jornalistas, que editam notcias, reportagens, comentrios e polticos, que ocupam o
centro do sistema poltico. Ambos so coautores e emissores de opinies pblicas (Habermas, 2006, p. 416,
grifos nossos).
40



MEIO MODOS INSTRUMENTOS MATRIA RESULTADO
MATERIAL
META
NORMATIVA
Por
meio de
qu?
Como? Com que meios ou
recursos?
O qu? Para qu? Por qu?
Esfera
pblica
Comunicao
pblica
Infraestrutura informal
para a comunicao
Questes que
afetam no
cotidiano, na
vida concreta
Opinio pblica Influncia sobre a
deciso poltica
Quadro 3. Aspectos envolvidos na formao da opinio e da vontade coletivas. Fonte: Gomes, 2008, p. 84

O que Habermas afirma como comunicao pblica afasta-se, em parte, da proposta
conceitual do presente trabalho, por duas razes: a) a perspectiva comunicativa habermasiana
atua em nveis muito horizontais (interpessoais): infraestrutura informal para a comunicao.
A comunicao pblica da qual aqui se trata como parte da comunicao social uma
comunicao formal, como produto de organizaes (nveis sistmicos) e no de sujeitos
(mundo da vida). Ela atua no nvel da emisso e no da recepo, como parece ser a proposta
habermasiana; b) seu objetivo nem sempre influenciar a deciso poltica, embora isso possa
ser desejvel, mas produzir informaes relevantes na vida das pessoas, para o seu cotidiano,
para a sua vida em cidadania (ex.: uma campanha contra a dengue solicitando dos cidados a
retirada de gua parada de suas casas).


1.3.2 A esfera pblica na leitura de Janoski


Consideramos importante apresentar, neste ponto, a leitura do norte-americano
Thomas Janoski sobre a esfera pblica na obra Citizenship and Civil Society (1998), tendo
por base Habermas. Segundo Janoski, a sociedade composta por quatro componentes
interativos: a esfera estatal, a esfera pblica, a esfera de mercado e a esfera privada. Segundo
ele, o modelo habermasiano separa essas esferas
32
, mas sua defesa de que existe uma
justaposio entre elas (Janoski apud Vieira, 2001).
Na proposta de Janoski, a esfera estatal forma-se pelos trs poderes (Executivo,
Legislativo e Judicirio). A esfera privada, por sua vez, est ancorada no direito privacidade:

32
Como vimos anteriormente, essa viso diferencia-se da leitura de Gomes (2008) sobre Habermas, segundo a
qual, a esfera pblica habermasiana um espao entre o Estado e a sociedade.
41


famlia, amigos, vida ntima. Muitos assuntos da vida privada, porm, passam a conhecimento
pblico, como o caso de abuso infantil, divrcios, etc. Nesse contexto, a propriedade privada
pode se localizar tanto na esfera privada quanto, em sociedades capitalistas, na esfera de
mercado. J a esfera de mercado constitui-se de organizaes da iniciativa privada e ainda de
algumas organizaes pblicas ligadas produo de lucro e riqueza por meio de bens e
servios. Incluem-se nela os mercados de aes, federaes de empregados, associaes
profissionais, grupos de consumidores e organizaes sindicais. Os dois ltimos geralmente
esto em rea de justaposio, uma vez que assumem funo negociadora entre grupos
(Janoski apud Vieira, 2011, p. 65-70).
A esfera pblica inclui os partidos polticos que, segundo Janoski, so relacionados ao
Estado, mas nos pases democrticos raramente se submetem ao ente estatal. E tambm os
grupos de interesses voltados produo legislativa, as associaes de bem-estar social
(filantrpicas, autoajuda, escolas, hospitais e instituies assistenciais), os movimentos sociais
e os grupos religiosos. Os meios de comunicao empresas privadas ou agncias pblicas
encontram-se, em geral, na esfera pblica, ainda que tenham uma interseco com as esferas
de mercado ou estatal (Janoski apud Vieira, 2011). Desse modo:
42



Figura 1. Um diagrama das esferas pblica e privada que localiza
a sociedade civil. Fonte: Liszt Vieira, 2001

Conforme a anlise de Janoski, cada uma dessas esferas tem um lado pblico e um
lado privado. A privacidade no se encontra apenas no campo da esfera ntima (privada), mas
ainda no mercado, com seu segredo comercial; no Estado, por meio dos servios de
espionagem, polcia secreta e negociaes externas; e tambm nas reunies privadas de
associaes voluntrias e de igrejas (Janoski apud Vieira, 2011). Dessa maneira, a seguinte
ilustrao descreve os contornos de pblico e o privado nas quatro esferas
33
:


33
A figura ilustra as duas dimenses de pblico: o estatal corretamente apontado por Janoski como sendo
pblico (no sentido de relativo coletividade, independentemente de estar ou no exposto, ser ou no
divulgado). O que estatal no precisa estar visvel para ser considerado pblico. J especificamente a
comunicao tem uma pressuposio de abertura e de divulgao e, por isso, aparece na esfera pblica.
43



Figura 2. O pblico (cinza) e o privado (rosa)
nas quatro esferas. Fonte: Liszt Vieira, 2001, p. 69


1.4 O PBLICO (FFENTLICHKEIT) EM KANT


O filsofo prussiano Immanuel Kant (1724-1804) incontestavelmente um dos
primeiros a falar em ffentlichkeit (pblico ou publicidade), dando-lhe uma conotao
filosfica e jurdica. Portanto, a anlise do autor torna-se primordial para o conceito de
comunicao pblica e, principalmente, como argumentao terica do objeto da presente
pesquisa, que pretende mostrar o dever do Estado de se apresentar de maneira aberta a seus
cidados. A publicidade kantiana fala de um Estado que se deixa ver, assim como sugere a
ideia de formao de uma esfera pblica contestatria (perspectiva habermasiana), de um
espao de liberdade de expresso, na qual a liberdade de imprensa se faz complementar, como
veremos a seguir pela sua anlise e de seus comentadores. Em suma, oferece as duas faces de
uma mesma moeda, que coexistem e no se excluem.
Embora a publicidade j fizesse parte das elucubraes kantianas, o termo s aparece
explicitamente na obra Para a Paz Perptua: projeto filosfico (1795)
34
, um tratado de
Direito Internacional em que o foco no a publicidade em si, mas, sim, o estabelecimento de
condies jurdicas para que os povos pudessem preservar a paz por meio de relaes abertas
e confiveis entre os pases.

34
Segundo Jom Evans Pins (In: Kant, 2006), o ttulo tambm pode ser interpretado como um trocadilho irnico:
a guerra entre as naes remete paz sepulcral (perptua).
44


Fora do crculo do Direito, onde Kant exerce grande influncia, sua ideia de
publicidade muito citada no campo sociolgico a partir da obra habermasiana Mudana
Estrutural da Esfera Pblica (Strukturwandel der ffentlichkeit) (1962), na qual o pensador
alemo busca uma interlocuo do conceito kantiano com a noo de formao de uma esfera
pblica contestatria. Esse, portanto, o nosso ponto de partida.
Habermas (1962) descreve como o processo histrico de formao de uma opinio
pblica na Frana, Inglaterra e Alemanha deu-se em diferentes estgios, chegando ento a
Kant. Na Inglaterra, a evoluo foi permanente: comeou no sculo XVII e durou mais de um
sculo, marcada por disputas pelo acesso a decises parlamentares. Na Frana, a Revoluo
de 1789 estabeleceu de forma abrupta uma esfera pblica regulamentada juridicamente. Na
Alemanha, por sua vez, o processo foi mais lento, inspirado no movimento francs. Assim, o
termo alemo ffentlichkeit
35
(pblico no substantivo) passou a ser imitado do francs em
sua leitura como publicidade. E foi nesse contexto do seio alemo que Kant desenvolveu os
princpios jurdico e filosfico do conceito de publicidade, antes mesmo de se ter formado de
fato uma opinio pblica naquele pas (Habermas, 1962, p. 89,126).
Retomemos, neste ponto, um pouco da filosofia moral de Kant, que vivenciou o clima
da Revoluo Francesa e um dos mais influentes pensadores modernos. Suas reflexes por
vezes surpreendem pela incrvel atualidade. Na concepo filosfica kantiana, forma-se uma
estreita relao entre o Direito, a poltica e a publicidade.
A filosofia moral e poltica de Kant pode ser resumida na ideia de que o homem, como
ser racional, obedece to somente s leis que ele estabeleceu para si mesmo. Nisso consiste a
sua condio de liberdade (ANDRADE, Regis de Castro. In: WEFFORT, Francisco C.,
2006[2010], p. 50-53). Sendo as leis morais, o homem as obedece por dever ser, pela sua
qualidade de ser racional. Kant reconhece, no entanto, que nem sempre o homem segue a
razo universal
36
, sendo tomado por impulsos individuais. a que entram as leis jurdicas,
que so externas ao indivduo e podem obrig-lo a cumpri-las. Dessa maneira:


35
Conforme Gomes (2006), h duas dimenses semnticas na anlise etimolgica do substantivo ffentlichkeit:
1) como uma derivao do adjetivo ffentlich. Este pode ser traduzido como pblico e possui praticamente as
mesmas acepes da lngua portuguesa: comum a todos, estatal e notrio. Portanto, a ffentlichkeit pode
ser entendida, nesse contexto, como publicidade: remete a povo, a suas razes republicanas, divulgao e
discusso dos assuntos de governo nos ambientes da esfera pblica poltica; 2) a partir da concepo de que o
adjetivo ffentlich uma derivao do adjetivo offen (em ingls open), o que conduz noo de aberto. Nessa
perspectiva, que mais metafrica, a ffentlichkeit significa aquilo que descoberto, disponvel, acessvel
(Gomes, 2006).
36
Por razo humana universal Kant pressupe que todos os seres humanos so racionais. Ele reconhece, no
entanto, que a razo, justamente por ser humana, finita. Os homens so sujeitos ao erro e, por isso, dependem
da razo do outro (Nour, 2004, p.79).
45


Toda a filosofia kantiana do Direito, da poltica e da histria repousa sobre essa
concepo dos homens como seres morais: eles devem organizar-se segundo o
Direito, adotar a forma republicana de governo e estabelecer a paz internacional,
porque tais so comandos a priori da razo, e no porque sejam teis (Andrade,
Regis de Castro. In: Weffort, Francisco C. 2006 [2010], p.51).

Na obra Paz Perptua (ou Para a Paz Perptua, conforme o tradutor) um tratado
atualssimo sobre a paz e o Direito Internacional, Apndice 2, Kant busca por meio do Direito
estabelecer a paz entre os povos, apresentando seu conceito de publicidade:

Se no Direito Pblico, prescindo, como costumam conceber os juristas, de toda
matria (das diferentes relaes empiricamente dadas nos homens no Estado ou
entre Estados), ainda me resta a forma da publicidade, cuja possibilidade est
contida em toda a pretenso jurdica, j que sem ela no haveria justia (que somente
pode ser pensada como publicamente manifesta) nem haveria tampouco Direito, que
somente se outorga desde a Justia (Kant, 1795[2006], p.109, Apndice 2, grifo
nosso).

Portanto, a mxima transcendental do Direito pblico, segundo Kant, diz que: So
injustas todas as aes que se referem ao direito de outros homens cujos princpios no
suportam a publicao (Kant, 1795 [2006], p.110, Apndice 2, grifo nosso). Conforme Kant,
esse princpio no apenas tico, embora isso seja desejvel, mas tambm jurdico, pois no
existe o Direito sem a pressuposio da publicidade.
Tomando o exemplo dado por Kant: a rebelio do povo contra um tirano. Pela situao
em si, a ao justa; mas, se o tirano vencer, os cidados podero ser massacrados, no
podendo reclamar a injustia, o que torna, portanto, a situao injusta. Isso gera um dilema
que ele resolve pelo princpio da publicidade: pergunta-se ao povo, antes do pacto civil, se
este se atreveria a fazer pblica a mxima de uma eventual sublevao. Certamente no, pois
confessar a inteno frustraria os seus propsitos. Portanto, a ao injusta, uma vez que no
suporta a mxima da publicidade
37
.
O filsofo observa ainda que a poltica (que tende a declinar na virtude) e a moral
(como teoria do Direito) s se fundem plenamente quando h publicidade. Para Kant, a
verdadeira poltica aquela que coincide com a moral. Os deveres da poltica so o amor aos
homens e o respeito ao direito dos homens, de tal forma que o pblico sinta-se satisfeito com
a situao e possa buscar sua felicidade como melhor lhe aprouver. E somente a publicidade
pode garantir esse fim, eliminando as desconfianas em relao s mximas, j que estas
devem estar de acordo com o Direito. Assim: Todas as mximas que necessitam a
publicidade (para no fracassar em seus propsitos) concordam com o Direito e a Poltica ao

37
Norberto Bobbio explica essa passagem com o seguinte questionamento: De fato, qual cidado, no momento
mesmo em que aceita o pactum subiectionis, poderia declarar publicamente que se reserva o direito de no
observ-lo? (Bobbio, 1984 [2006], p. 104)
46


mesmo tempo (Kant, 2006, p. 115).
Ao comentar a citao kantiana anterior, Jom Evans Pins (In: Kant, 2006) diz que, na
atualidade, o texto induz a um paralelismo com a questo da transparncia pblica
38
. No
entanto, para ele, a publicidade kantiana no pode ser reduzida ideia de levar a
conhecimento. Pressupe tambm a constituio de uma esfera pblica (Pins, Jom Evans,
2006, p.46).
A anlise de Soraya Nour (2004) apresenta alguns vestgios do interesse kantiano pela
questo da publicidade, anteriores ao Apndice 2, que podem trazer alguma luz suposio de
Pins. Em Crtica da Razo Pura (1781), Kant denomina o sculo XVIII como o sculo da
crtica. Mais adiante, na dcada de 90 daquele sculo, ele escreve diversos artigos na revista
mensal de Berlim (Berlinische Monatschrift) travando uma verdadeira batalha contra a reao
poltica e espiritual na Prssia, tanto em razo da publicao do Edito sobre a religio,
quanto pela decretao de censura aos impressos (Cassirer, Ernst apud Nour, Soraia, 2004,
p.71).
Trazendo o conceito kantiano para o contexto contemporneo do Direito positivo
brasileiro, destacam-se trs dimenses que complementam o conceito de publicidade: o
direito liberdade de expresso, o direito liberdade de imprensa e o princpio constitucional
da publicidade. Os dois primeiros relacionam-se a garantias jurdicas de formao de uma
esfera pblica no mbito da sociedade civil. O ltimo complementa aqueles, sendo um dever
do Estado, sua obrigao legal perante os cidados. Deixaremos, no entanto, as questes
relacionadas ao Direito para o captulo 3.


1.5 BENHABIB: TRS MODELOS DE ESFERA PBLICA


Sendo a opinio pblica o elemento principal de uma democracia parlamentar,
consideramos importante analisar a crtica da cientista poltica Seyla Benhabib (1992), que
classifica trs modelos de esfera pblica: o modelo republicano ou de concepo agonstica,
com Hannah Arendt como referncia; o de tradio liberal, que tem em Kant
39
um de seus
precursores, mas foi considerado na perspectiva contempornea de Bruce Ackerman; e o

38
Lembramos, no entanto, que a Sucia j possua um sistema jurdico de direito informao pblica desde
1766, segundo estudo da Unesco (2009), que explicitaremos no captulo 3.
39
Frisamos que, embora Kant seja um dos principais pensadores liberais, o seu trabalho est vinculado ao
momento de ecloso do iluminismo, de forma que a acepo liberal kantiana bastante diversa do liberalismo
contemporneo. Por outro lado, Benhabib aponta Kant em razo de ele ser um dos pensadores da tradio
moderna de contrato social, tendo enorme influncia na Filosofia do Direito.
47


discursivo, relativo ao trabalho de Jrgen Habermas, j descrito anteriormente.
O modelo republicano (esfera pblica agonstica) remete noo de gora grega, ao
lugar onde os cidados discutem os assuntos polticos relacionados plis. Descreve o espao
pblico (lcus) de realizao da virtude republicana ou da virtude cvica. Conforme Gomes, a
questo bsica para a tradio republicana fazer com que a dimenso civil da sociedade
recupere e assegure o controle sobre o Estado, entendido como comunidade poltica, como
coisa realmente pblica (Gomes, 2008, p.14).
Esse modelo analisado por Benhabib a partir das obras da filsofa poltica Hannah
Arendt, em especial A Condio Humana (1973[2011]), que, para a cientista poltica, no
injustamente considerado um trabalho poltico antimodernista (Benhabib, 1992, p. 74).
Trata-se, em parte, de um paralelo entre a esfera pblica poltica da antiguidade (plis grega e
romana) e a das sociedades modernas.
Segundo Arendt, o domnio da plis era a esfera da liberdade: onde no se estava
sujeito s atividades do cotidiano (trabalho) e nem ao comando de uns pelos outros (Arendt,
1973[2011], p. 36-39). Por conta disso, Benhabib considera que a filsofa sublima a
separao entre o poltico e o social
40
na antiguidade grega. Para ela, a falha de Arendt, mais
do que a idealizao do modelo helnico, est em negligenciar que a esfera poltica da plis
somente foi possvel pela excluso da maioria: mulheres, crianas, escravos, moradores no-
cidados, e todos aqueles que no eram gregos (Benhabib, 1992, p.74). Enquanto estes
trabalhavam para atender s necessidades sociais dirias, os verdadeiros cidados (homens
adultos gregos) podiam desfrutar de seu tempo livre com a poltica
41
.
Benhabib discorda ento do que Arendt considera ser o motivo do esvaziamento da
esfera pblica poltica no mundo contemporneo: o domnio do social (the rise of the social).
Ou seja, o estreitamento da esfera poltica, de um lado, e do mercado e da famlia, de outro
42
.
Arendt assume que a transferncia de assuntos econmicos e domsticos do ambiente privado
para o pblico acarreta na ocluso do elemento poltico pelo social. O espao pblico
transforma-se em um pseudoespao de interao no qual os indivduos comportam-se como

40
Arendt considera a frase o homem um ser social uma deturpao da mxima aristotlica que diz que o
homem um animal poltico.
41
A nosso ver, o que Arendt faz naturalizar as relaes societrias existentes na sociedade grega. E ao tentar
ambientar o pensamento daquela poca, age como um mero relator que se furta a dar uma opinio crtica, o
mesmo no ocorrendo em sua anlise sobre a sociedade moderna. Por exemplo, ela cita com naturalidade a
ideia platnica de que o servilismo natural dos escravos mostrava sua condio de indignidade para a vida
poltica, pois estes sequer tinham a bravura (condio necessria cidadania) de cometer o suicdio, aceitando
passivamente sua condio de escravos (Arendt, 1973[2011], p. 43).
42
Ao mesmo tempo em que a esfera poltica perde espao para assuntos relativos ao mercado e vida privada, a
esfera privada tambm se torna cada vez mais pblica.
48


produtores e consumidores, perdendo sua relao com a vida poltica (Arendt, 1973[2011]).
Para Arendt (1973[2011], p. 61-83), o termo pblico sugere dois significados que
no so absolutamente idnticos: 1) aquilo que aparece em pblico e pode ser visto e ouvido
por todos, tendo a maior divulgao possvel, ou seja, a aparncia que constitui a realidade; 2)
o relativo ao domnio comum, mundo comum, aquilo que rene uns na companhia dos outros,
o vnculo. Sobre o privado, a autora remete sua relao originria em sentido de privativo,
aquilo que no tem importncia ou consequncia para os outros, relativo ao lar,
subjetividade, condio de estar-se privado de ser visto e ouvido pelos outros, aluso contrria
ao modelo agonstico, no qual s a vida pblica denota a verdadeira condio humana. Na sua
concepo:

(...) a sociedade de massas no apenas destri o domnio privado tanto quanto o
domnio pblico; priva ainda os homens no s do seu lugar no mundo, mas tambm
do seu lar privado, no qual outrora eles se sentiam resguardados contra o mundo e
onde, de qualquer forma, at os que eram excludos do mundo podiam encontrar-lhe
o substituto no calor do lar e na limitada realidade da vida em famlia (Arendt,
1973[2011], p.72).

Arendt considera ainda que a moral crist inverteu radicalmente a forma de se pensar o
pblico e o privado, na transio do mundo antigo para o moderno. O cristianismo, com sua
caracterstica apoltica, disseminou a ideia de que todos so uma famlia (privatismo),
transcendeu a mundanidade para um plano de existncia superior, relativizando a importncia
do debate poltico, e capitaneou a noo de que a caridade no para ser ostentada
publicamente (Arendt, 1973[2011], p. 65-66, 73).
Retomando Benhabib, esta recorre obra As Origens do Totalitarismo (1951), para
dizer que a noo arendtiana de espao pblico aparece na sua teoria do totalitarismo com
um foco diferente do exposto em A Condio Humana. Os termos espao agonstico e
espao associativo podem capturar esse contraste. Na viso agonstica, a esfera pblica
representa o espao de visibilidade no qual a grandeza moral e poltica, o herosmo e a
preeminncia so mostrados aos outros: um lcus competitivo, de busca por
reconhecimento. E ainda o espao onde se busca uma garantia contra a futilidade de todas as
coisas humanas. Na viso associativa, por sua vez, h uma esfera pblica sempre que os
homens agem unidos em acordo
43
(1992, p. 77-78). Benhabib diz que o modelo agonstico e
o associativo correspondem respectivamente s experincias de vida poltica antiga e
moderna.

43
A crtica de Benhabib ao espao associativo de Arendt que, conforme essa ideia, at um jantar privado, onde
houvesse acordo, poderia ser considerado espao pblico. Uma prefeitura ou uma praa onde as pessoas no
agissem em consonncia, porm, no poderiam ser entendidos como espaos pblicos.
49


Para Benhabib, a existncia do espao agonstico, na Antiguidade, somente foi
possvel em razo da homogeneidade moral e poltica e da ausncia de anonimato, o que
possibilitava a competio por excelncia entre os pares. Na modernidade, por sua vez, as
relaes so porosas e, portanto, nem o acesso esfera pblica ou sua agenda podem ser
pr-definidos por critrios de uniformidade poltica ou moral (Benhabib, 1992, p.77-79).
Assim, a impossibilidade de distino entre o social e o poltico no mundo moderno
no est no fato de a poltica ter se tornado administrao e a economia um assunto
primordialmente pblico, concepo de Arendt, mas na razo de que a luta para tornar algo
pblico uma luta por justia (Benhabib, 1992, p.79).
Portanto, Benhabib recusa o essencialismo fenomenolgico de Arendt
44
:

In accordance with essentialist assumptions, public space is defined either as that
space in which only a certain type of activity, namely action as opposed to work or
labor, takes place, or it is delimited from other social spheres by reference to the
substantive content of the public dialogue (Benhabib, 1992, p.80).

O modelo liberal (esfera pblica legalista) discutido por Benhabib a partir da
perspectiva de Bruce Ackerman que, segundo ela, ao menos parcialmente, compartilha os
fundamentos dos principais pensadores liberais contemporneos, a exemplo de Ronald
Dworkin e John Rawls. A doutrina poltica do liberalismo tem como princpios a liberdade do
indivduo em relao ao Estado e a garantia de proteo propriedade privada.
Na viso de Ackerman, o liberalismo uma cultura poltica de dilogo pblico
baseada em certos tipos de conversational constraints (restries conversacionais). A mais
significante delas a neutralidade
45
. No debate pblico no deve haver nenhuma
pressuposio de que o detentor do poder superior aos demais em sua concepo acerca do
bem ou da vida digna (good life). Para resolver problemas de coexistncia mtua, sendo que
cada um tem uma noo diferente daquilo que bom, utiliza-se um critrio de razoabilidade
na discusso: deixam-se de lado os termos que esto em desacordo e tambm as questes de
fundo moral que dividem o grupo. Com essa conversational constraint, possvel se chegar a
propsitos pragmticos, identificando as premissas normativas julgadas razoveis (ou no)
por todos os participantes polticos (Ackerman, 1989 apud Benhabib, 1992, p. 80).
Uma das falhas desse modelo, segundo Benhabib, que a conversao baseada em

44
Para Seyla Benhabib, o pensamento de Hannah Arendt muitas vezes influenciado por uma
Ursprungsphilosophie que, em vez da ruptura ou do deslocamento, enfatiza a continuidade entre o passado e o
presente, buscando na origem a essncia perdida dos fatos. Arendt pode ser interpretada por dois caminhos: a)
pelo mtodo da historiografia fragmentria em Walter Benjamin; b) pela fenomenologia (Husserl e Heidegger),
na qual a memria uma recordao mimtica das origens perdidas (Benhabib, 1992; Vieira, 2001).
45
No liberalismo, um governo baseado na neutralidade entende que no deve intervir em questes
preponderantemente de fundo moral ou axiolgicas.
50


restries no essencialmente neutra, pressupe uma epistemologia poltica e moral.
Justifica uma separao implcita entre o pblico e o privado, o que acaba silenciando as
preocupaes de grupos excludos. Sugere que um grupo j sabe de antemo que um
problema particular uma questo moral, religiosa ou esttica, em vez de um assunto de
justia distributiva ou poltica pblica
46
. E uma limitao adicional que as relaes polticas
so concebidas como estreitamente ligadas ao sistema jurdico (Benhabib, 1992).
A neutralidade do sistema legal, uma pedra angular do liberalismo, sugere, conforme
Benhabib, que as leis modernas no existem para moldar eticamente o carter, mas, sim,
providenciar um espao no qual indivduos autnomos possam perseguir e desenvolver suas
vrias concepes de bem-estar. Para a cientista poltica, faz-se necessrio um aclaramento
do que deve ser tratado como questo de bem-estar ou como assunto de justia, de modo a
permitir que alguns temas considerados anteriormente privados (aborto, violncia domstica,
condies de trabalho) sejam deslocados para o ambiente pblico: tudo o que no for
considerado universalizvel ou sujeito a normas legais relaciona-se a bem-estar, o restante
faz parte da justia. Dessa forma, parodiando Ackerman, ela diz que os cidados devem
introduzir todo e qualquer argumento moral no debate. Ela conclui que:

The liberal principle of dialogic neutrality, while it expresses one of the main
principles of the modern legal system, is too restrictive and frozen in application to
the dynamics of power struggles in actual political processes.() All struggles
against oppression in the modern world begin by redefining what had previously
been considered private, nonpublic, and nonpolitical issues as matters of public
concern, as issues of justice, as sites of power that need discursive legitimation
(Benhabib, 1992, p. 84).

O modelo habermasiano (esfera pblica discursiva) j foi tratado anteriormente e
ser retomado na perspectiva de Benhabib (1992, p. 85-95). Um dos pontos de destaque,
segundo a cientista poltica, que esse modelo sublinha a emergncia de uma esfera pblica
autnoma de raciocnio e discusso poltica. Dessa forma, foge do escopo de anlise da
modernidade a partir da diferenciao, individualizao e bifurcao
47
, adotando a
participao como um de seus pr-requisitos principais. Nesse contexto, admitida a
interao das trs dimenses da vida humana: a social, a individual e a cultural
48
.

46
Um exemplo dado por Benhabib o das condies de sade e de acidentes de trabalho nas fbricas: antes o
tema era tido como essencialmente uma questo de negcios privados, o que nunca faria emergir a necessidade
de discusso do assunto na esfera pblica, na hiptese de conversational constraint.
47
A esse ponto, Benhabib considera Habermas em seu momento mais maduro, tendo superado a fase mais
pessimista de seu pensamento.
48
Benhabib observa um elemento importante do pensamento habermasiano: a influncia dos Estudos Culturais
(estudos fundamentados a partir do Centre for Contemporary Cultural Studies [CCCS], ou Escola de
Birmingham, fundado em 1964). Na comunicao social, esses estudos refletem-se na anlise sobre a recepo,
51


A pesquisadora traa inicialmente uma comparao entre o modelo habermasiano e o
republicano ou de virtude cvica. Ambos enfatizam a poltica participativa e a busca por
mais democratizao nos processos decisrios. Uma diferena que os estudiosos que se
apoiam na virtude cvica tm demonstrado, na viso de Benhabib, hostilidade a instituies
como o mercado. Assim:

Virtue and commerce are thought to be antithetical principles. Participatory politics
is considered possible either for a land-based gentry with civil virtue or for the
citizens of the Greek polis, but not for complex, modern societies with their highly
differentiated spheres of the economy, law, politics, civil and family life (Benhabib,
1992, p.86).

O foco do modelo discursivo apreender a participao no apenas no domnio
poltico, mas tambm nas dimenses social e cultural. Dessa forma, articula-se uma viso
poltica mais condizente com o contexto das sociedades modernas complexas. O espao
pblico, por sua vez, compreendido como um espao democrtico de formulao de
procedimentos, no qual todos os que so afetados por normas gerais e decises polticas
coletivas podem ter voz na estipulao, formulao e adoo das mesmas (Benhabib, 1992).
Em comparao ao modelo liberal, por sua vez, o modelo habermasiano partilha a
ideia de que a legitimao da democracia acontece por meio do dilogo pblico. Em oposio
quele, porm, no se baseia em restries conversacionais, mas, sim, em critrios
relacionados a uma prtica discursiva. Sempre que os pblicos engajam-se na discusso de
normas gerais ou polticas pblicas que os atingem, ajuzam a validade das mesmas
(Benhabib, 1992).
Segundo ela, os ltimos escritos de Habermas tm sido menos uma parte de sua teoria
crtica e social ao capitalismo tardio do que um deslocamento para o centro de sua teoria
moral da tica comunicativa ou discursiva. A autora observa, porm, que no final da obra
Mudana Estrutural da Esfera Pblica, no auge da transformao do pblico racional em
pblico consumidor, o princpio normativo do dilogo livre e irrestrito entre sujeitos
racionais acabou ficando sem uma ancoragem, quer seja nas instituies, quer seja no mundo
da vida. Apesar desse diagnstico aportico, o destino da vida pblica no capitalismo tardio
nunca deixou de ser o centro das preocupaes de Habermas.
Entretanto, uma vez que o modelo discursivo tem sido trabalhado nos ltimos anos

saindo da perspectiva emissora. Esse foco foi fundamental para que pensadores da Teoria Crtica deslocassem
da ideia de alienao dos meios de massa para a concepo de manipulao ou influncia, saindo do
autismo pessimista que norteou a primeira fase da Escola de Frankfurt. No prefcio Mudana Estrutural da
Esfera Pblica, Habermas cita o contato com a pesquisa do socilogo Stuart Hall, ex-diretor do CCCS,
relacionada recepo. Ver: A identidade cultural na ps-modernidade (1992 [2006]), de Stuart Hall.
52


como uma teoria moral em vez de uma teoria poltica ou social, algumas distines parecem a
Benhabib incompatveis com o diagnstico social geral do capitalismo tardio. Se o princpio
de publicidade deve ser interpretado como um princpio de participao democrtica, ento
uma srie de distines nas quais o modelo moral de uma prtica discursiva se apoia no
sustentvel. No modelo discursivo da tica, diz-se que normas so opostas a valores,
interesses generalizveis opostos a necessidades culturalmente interpretveis e questes de
justia opostas a questes de bem-estar. Em alguns modelos mais rgidos de distino
desses pares de opostos, tambm dito que questes pblicas de normas so opostas a
questes privadas de valor, questes pblicas de justia so opostas a concepes privadas de
bem-estar, interesses pblicos so opostos a interesses privados. Benhabib acredita,
portanto, que a teoria moral de Habermas herda algumas dbias distines do modelo
contratual liberal que no casam com as intenes crticas do autor em relao s sociedades
contemporneas capitalistas (Benhabib, 1992).
O modelo discursivo prtico em sua teoria tica tambm considerado radicalmente
procedimental por Benhabib. A situao ideal de conversao
49
, no entanto, representa uma
reciprocidade igualitria. E justamente essa formulao procedimental de discurso que, para
ela, permite aos participantes trazer ao escrutnio crtico todos os assuntos de maneira aberta,
minando as demarcaes estabelecidas nas oposies anteriormente apresentadas. Por outro
lado, essas distines passam a ser constitudas de forma internalizada (Benhabib, 1992).
O problema, do ponto de vista feminista, que algumas distines tradicionais tm
servido para confinar as mulheres em esferas femininas de atividade (cuidar da casa, dos
filhos, dos idosos, dos doentes, etc.). Essas questes tm sido tratadas como assuntos de
bem-estar, de valores, de interesses no-generalizveis. Dessa forma, mesmo
contemporaneamente, alguns aspectos tm sido considerados como naturais e, portanto,
imutveis nas questes de gnero. O esforo feminista tirar essas questes do domnio
privado e transform-las em assuntos pblicos. Para ela, h certa ambiguidade na tradio
contratualista sobre o termo privado que tambm est presente em Habermas (Benhabib,
1992).
A resposta de Habermas a algumas das crticas de Benhabib aparece no prprio artigo
da autora. Habermas diz que, de acordo com a sua teoria, a distino conceitual entre justia e
bem-estar diferente da distino sociolgica entre esfera pblica e privada. Mesmo assim,
Benhabib rebate que as teorias morais e polticas contemporneas, inclusive a de Habermas,

49
Rever a Teoria do Agir Comunicativo, citada em nota de rodap anteriormente, na qual Habermas expe as
condies ideais de dilogo com vistas ao entendimento.
53


tm sido cegas s diferenas de assuntos masculinos versus femininos em todos os domnios
da vida. E, ainda, que as relaes de poder na esfera ntima tm sido tratadas como se no
existissem. Como consequncia, o papel da mulher no ambiente domstico colocado como
algo fora do escopo da justia. Ao final, porm, Benhabib pondera que a reciprocidade
igualitria a partir do radicalismo procedimental que ir garantir ao modelo discursivo a
democratizao nas normas sociais. Ento, para ela, o modelo discursivo o nico dos
anteriormente apresentados compatvel com as tendncias e aspiraes de emancipao dos
movimentos sociais.


1.6 A ESFERA PBLICA TRANSFORMADA PELOS MEIOS


No contexto em que a comunicao pblica, objeto do presente trabalho, , por vezes,
associada ideia de visibilidade meditica ou cena pblica, nas palavras de Gomes (2008)
consideramos relevante analisar como os media, muitas vezes, tm se furtado a seu papel
social, minando, portanto, a ideia tautolgica de que a comunicao pblica possa ser
traduzida simplesmente como aquilo que aparece nos media
50
. A proposta fazer uma anlise
crtica sobre o panorama contemporneo, lembrando que uma das intenes do projeto
discutir alternativas que possam contribuir para a elevao do dilogo na esfera pblica
poltica.
Conforme Habermas, a esfera pblica, originariamente com caractersticas polticas,
sofreu diversas transformaes. Dos impressos que fomentavam as discusses nos cafs e
sales passou-se aos meios de comunicao de massas, que reduziram as condies de debate.
Passada sua fase mais pessimista, porm, Habermas reconheceu que existem brechas de
atuao poltica em uma sociedade mediatizada e consumista. E que os meios de massa atuam
de maneira ambgua, ora como reprodutores do sistema, ora como ativadores dos potenciais
de comunicao poltica (Marques, 2008). Apesar disso, o cenrio atual de declnio da
esfera pblica, por uma srie de fatores que descreveremos a seguir.
A sociedade contempornea caracteriza-se, segundo o socilogo polons marxista
Zygmunt Bauman (2000[2001]; 2001[2003]), como uma modernidade lquida. Sua reflexo
de que, no fundo de todas as diferenas atuais, a nica real diferena a nova liquidez, a

50
Conforme Gomes possvel a existncia de esfera pblica independente da comunicao e da cena pblica
miditicas, na medida em que nem de longe a cena pblica quem possibilita ou legitima a esfera pblica e nem
sempre uma discusso pblica necessita de visibilidade pblica maior que a do crculo restrito dos seus
concernidos (Gomes, 2008, p.148).
54


incapacidade endmica de a sociedade manter a mesma forma por um perodo de tempo.
Bauman considera que a ps-modernidade a modernidade sem iluses
51
(In: Pallares-
Burke, 2004, p.321). Os atributos principais desse perodo so: autoafirmao, competio,
iminente separao entre poder e poltica, falta de planejamento de longo prazo, projeo de
fracassos em nveis individuais e aumento do clima de incerteza pela diminuio da proteo
estatal.
Na concepo do filsofo Marshall Berman (1982[2010]), pela realizao da
aventura da modernidade
52
, na qual emerge a esfera pblica, que pode ocorrer o resgate da
experincia vital do ser humano: a existncia no sendo mais orientada em funo do
desenvolvimento, mas este sendo colocado a servio da humanidade. Para Berman, a frase
tudo o que slido desmancha no ar
53
a sntese do pensamento moderno, por sua
ambiguidade, fora e energia visionria. Traz uma perspectiva transformadora, de
autorrenovao da sociedade:

Ser moderno encontrar-se em um ambiente que promete aventura, poder, alegria,
crescimento, autotransformao e transformao das coisas em redor mas ao
mesmo tempo ameaa destruir tudo o que temos, tudo o que sabemos, tudo o que
somos. A experincia ambiental da modernidade anula todas as fronteiras
geogrficas e raciais, de classe e nacionalidade, de religio e ideologia: nesse
sentido, pode-se dizer que a modernidade une a espcie humana. Porm uma
unidade paradoxal, uma unidade da desunidade: ela nos despeja a todos num
turbilho de permanente desintegrao e mudana, de luta e contradio, de
ambiguidade e angstia. Ser moderno fazer parte de um universo, no qual, como
disse Marx, tudo o que slido desmancha no ar (Berman, 2010, p.24).

A esse ponto, vamos voltar um pouco no tempo, para compreender como a
comunicao de massas est inserida nesse processo. Partimos do jornalismo, que surgiu com
o objetivo de ampliar a esfera pblica burguesa. O jornalismo o filho legtimo da
Revoluo Francesa, nas palavras de Marcondes Filho (2002, p. 10), mesmo que um sculo e
meio antes disso j existissem alguns jornais. A atividade jornalstica apresenta todos os
aspectos do esprito iluminista: a racionalidade, compreendida nos princpios de verdade e
transparncia, a confiana no progresso, a crtica e a contestao das autoridades polticas.
Mas, como fruto da gentica iluminista, sofreu os mesmos abalos que ruram os pilares das
concepes das luzes (Marcondes Filho, 2000).

51
Declarao presente em: PALLARES-BURKE, Maria Lcia Garcia. Entrevista com Zygmunt Bauman.
Tempo Social, So Paulo, v.16, n. 1, jun. 2004, p. 301-325. Disponvel em:
<http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0103-20702004000100015&script=sci_arttext>. Acesso em: 12 fev.
2012.
52
Tanto Marshall Berman quanto Zygmunt Bauman no consideram a contemporaneidade como ps-
modernidade e sim como a continuidade da modernidade.
53
Tudo que slido desmancha no ar uma frase do Manifesto Comunista (1848), de Karl Marx e Friedrich
Engels, que serviu de ttulo obra de Berman.
55


Marcondes Filho (2000) divide a histria do jornalismo em quatro fases: 1) O primeiro
jornalismo (1789-1830) marcado pelo surgimento da esfera pblica burguesa. A sociedade
organiza-se em partidos polticos, sindicatos, campanhas nacionalistas e socialistas; 2) No
segundo jornalismo (1830-1920), a atividade passa a ser tratada como grande empresa
capitalista. Busca-se atingir o maior nmero de leitores, so vendidos espaos publicitrios
para a garantia de sobrevivncia, e o jornalista torna-se um profissional. H a introduo do
lead e das noes de furo jornalstico e neutralidade; 3) No terceiro jornalismo (1920-1970)
so formados os grandes monoplios mediticos. a fase das duas grandes guerras mundiais.
H pessimismo, perda da esperana iluminista no constante progresso e evoluo da
humanidade; 4) O quarto jornalismo (1970-at hoje) o da revoluo tecnolgica, a era do
controle remoto e da internet. As relaes de trabalho so modificadas. H valorizao
esttica da imagem e os jornalistas profissionais passam a dividir espao com produtores de
notcias oriundos de toda a sociedade
54
.
Diversas metforas crticas so apontadas para descrever o cenrio atual, no qual se
observa o esvaziamento da esfera pblica poltica, a substancial influncia dos media na
formao da opinio pblica e a transformao do jornalismo em infotenimento, ou seja, a
mudana de foco dos temas noticiosos para assuntos mais amenos
55
.
A importncia que a sociedade contempornea d quilo que visvel e ao consumo
de produtos e bens culturais so temas que remetem ao socilogo Jean Baudrillard
(1981[1991]). Seus estudos so bastante citados pela concepo de simulacro ou hiper-real:
caracterstica de indistino entre o que real e o que no . Simulacro vai alm da ideia de
simulao, pois quando o signo adquire autonomia em relao ao seu referente. Com isso, a
fico real (construda artificialmente) tomada por realidade
56
. Exemplos: o filme O Show

54
Com o surgimento da internet, existe um debate muito atual sobre a importncia ou no do jornalista como
mediador das narrativas do cotidiano, pois qualquer pessoa passou a ser um potencial emissor de informao.
Entre os defensores do jornalista profissional esto Cremilda Medina (2008) e Dominique Wolton
(1997[2004];2009[2010]).
55
Antes mesmo de surgir o infotenimento nos meios (informao misturada com entretenimento), os
funcionalistas Paul Lazarsfeld e Robert Merton (1948) j apontavam que a busca constante por informaes nos
meios de comunicao coloniza o tempo livre das audincias, que, com isso, tornam-se menos propensas ao.
Essa , segundo eles, uma das trs funes dos meios de comunicao de massa: o entretenimento, que se trata,
na verdade, de uma disfuno narcotizante. As outras duas funes dos meios so: a) atribuir status queles
que falam publicamente e b) reforar as normas sociais vigentes, apontando aquilo que considerado um desvio
de comportamento. Para mais informaes, ver: LAZARSFELD, Paul; MERTON, Robert. Comunicao de
massa, gosto popular e ao social organizada. In: COHN, Gabriel (Org.). Comunicao e Indstria Cultural.
4. ed. So Paulo: Edusp/Companhia Editora Nacional, 1978, p. 230-253.
56
A filsofa Marilena Chau (2000; 2006) diz que a telenovela tambm busca construir o relato real a partir da
caracterizao das personagens (linguagens, vestimentas, etc.), que so assemelhadas a imagens prximas ao
cotidiano. Como reflexo, comum a indistino entre o real (prximo) e o irreal (distante ou afastado): chora-se
a morte de uma personagem da novela, mas a notcia de uma chacina causa total indiferena (Chau, 2000).
56


de Truman
57
(os reality shows), a Disneylndia.
Essa sociedade imagtica e consumista designada pelo filsofo de inspirao
marxista Guy Debord (1967[2009]) como sociedade do espetculo. uma relao societria
em que a mediao se d por imagens: Tudo o que era vivido diretamente tornou-se uma
representao (Debord, 2009, p.13). Ele diz ainda que o espetculo a mercadoria que
rebaixa o valor de uso
58
, pois d relevncia apenas quilo que aparece.
Na atualidade, muitas pesquisas esto dirigidas ao surgimento da internet, que divide a
opinio de autores (Castells, 1999; Wolton, 2010) sobre as reais possibilidades de aumento do
debate poltico em razo da existncia desse novo meio
59
, retomando, de certa forma, a
perspectiva analtica de apocalpticos e integrados
60
.
Para Octavio Ianni (2000), vivemos a era do prncipe eletrnico. O poder no est
mais na figura de O Prncipe (1513 [2008]), de Maquiavel, que governava por possuir fortuna
ou virt, nem no prncipe moderno de Gramsci, o partido poltico. Estamos na gora virtual,
que subordina e ultrapassa seus antecessores. Com isso, a poltica vira espetculo,
entretenimento, consumismo e publicidade: ela dissolvida na cultura eletrnica da massa
(Ianni, 2000, p.141-165).
O diagnstico de que os aparatos tecnolgicos praticamente se confundem com o
processo comunicativo feito por Muniz Sodr (2002). Para ele, h o prevalecimento do
modelo imagem-mercadoria, em que tudo fica muito mais visual do que palpvel. Alm disso,
a mxima o que no est na internet simplesmente no existe tambm vale para os
tradicionais meios de comunicao. Ele acredita, no entanto, que pode haver o efeito
meditico fora dos meios, a exemplo do que acontece no discurso das igrejas evanglicas.
Sodr usa a metfora do espelho meditico para ilustrar o medium, no qual no se
observa um puro reflexo, mas sim a simulao do espelho ou o condicionamento daquilo que
se diz refletir. H o esvaziamento do contedo poltico-partidrio e da disputa eleitoral, a qual
se reduz a marketing, imagem pblica e aparncia. Uma caracterstica desse cenrio a

57
The Truman Show (O Show de Truman), filme de 1998 dirigido por Peter Weir, narra a estria do personagem
Truman. Ele vive desde que nasceu em uma cidade onde todos so atores. filmado 24 horas por dia, mas no
sabe disso. Sua vida mostrada num reality show, que leva o nome do filme. A direo do programa condiciona
seus encontros, desencontros, medos e emoes, mas as audincias muitas vezes no percebem isso. Quando o
personagem comea a desconfiar da verdade, ele parte em busca de respostas, fugindo da cidade cenogrfica
para o mundo real. Os telespectadores, por sua vez, tm dificuldades em discernir entre o que real e o que
fico na trama, uma vez que foram acostumadas a tratar como realidade aquilo que era mero simulacro.
58
Concepo marxista, presente em O Capital (1867): valor de uso (relacionado utilidade do produto, assume
uma perspectiva qualitativa) e valor de troca (o produto enquanto mercadoria, noo quantitativa).
59
Sobre resultados de pesquisas relacionadas ao assunto, ver (Op.cit.): GOMES, Wilson; MAIA, Rousiley Celi
Moreira; MARQUES, Francisco Paulo Jamil Almeida (Org.). Internet e Participao Poltica no Brasil. So
Paulo: Meridional, 2011.
60
Analogia obra Apocalpticos e integrados (1964), de Umberto Eco.
57


substituio da discusso poltica pela consulta a tecnocratas ou especialistas, restringindo a
formao de opinio a um pequeno grupo de pessoas (Sodr, 2002, p. 21-38).
A filsofa Marilena Chau (2006), por sua vez, destaca que a esfera pblica foi tomada
por assuntos da vida privada, como os apelos intimidade e declaraes de personalidades
autorizadas, que no representam competncias cientficas sobre os assuntos, mas apenas
reverberam gostos e preferncias pessoais. Para ela, o quadro de destruio da esfera
pblica, uma vez que no basta haver participao, preciso que ela ocorra com certa
racionalidade.
Longe do pessimismo avassalador, muitos pesquisadores de esquerda tm frisado,
apesar de suas crticas pertinentes aos meios, a capacidade reflexiva dos receptores mediticos
para alm das tematizaes veiculadas (Sodr, 2002; Wolton, 2004, 2010).
E, no que se refere aos estudiosos de comunicao social, o perodo ps-1985
caracteriza-se, segundo Wolton, por ser de abertura intelectual, de reflexo sobre a
importncia do papel dos receptores na apropriao e reinterpretao dos contedos:

Na rea das pesquisas, observa-se uma certa reaproximao entre as posies
opostas. Os defensores de uma abordagem mais crtica, do tipo marxista ou
frankfurtiana, admitem progressivamente que o pblico mais inteligente do que
aparenta, e que apesar das dominaes culturais e ideolgicas, as mdias no
exercem essa influncia to temida. O pblico aprendeu a lidar com as mdias. J a
poltica-espetculo apresentada pelas mdias acaba se desgastando por si mesma. (...)
A curiosidade crescente por uma problemtica do espao pblico tambm
caracteriza as mudanas de atitude. Falar em pblico pressupe enfrentamento de
pontos de vista, negociaes, relaes de fora. Isso no significa ausncia de
mecanismos de dominao, mas simplesmente revela a existncia de uma autonomia
relativa dos atores, portanto, de uma capacidade crtica de sua parte (Wolton, 2004,
p.108).

nesse cenrio que o presente trabalho se insere: buscar, por meio da comunicao
pblica, o fortalecimento da esfera pblica poltica, garantindo que o direito de acesso s
informaes detidas por rgos pblicos seja efetivamente reconhecido. E tambm valorizar
a capacidade que os indivduos (cidados) tm de refletir e elaborar argumentos em uma
plataforma democrtica discursiva em que todos possam ter iguais oportunidades.
58


2. COMUNICAO PBLICA: CONSTRUINDO UM CONCEITO


No Brasil, existe uma grande dificuldade de se falar de comunicao pblica, pois o
conceito, na forma como pensado na atualidade, ainda recente e a bibliografia, escassa.
Entre os estudos nacionais no existe uma nica obra que no seja a compilao de diversos
artigos, nos quais cada autor analisa o assunto a partir de um ator diferente. Se, por um lado, a
adoo de um prisma aprofunda a anlise daquele recorte, por outro, limita a possibilidade de
uma viso mais abrangente. Mesmo assim, diversos autores nacionais tm se destacado, desde
meados da dcada de 90, em estudos sobre o tema: Elizabeth Pazito Brando, Heloiza Matos e
Jorge Duarte (In: Duarte, Jorge, 2009); Eugnio Bucci (2008); Luiz Martins da Silva (2010);
Maria Jos da Costa Oliveira (2004), dentre outros. E, mais recentemente, Maringela Furlan
Haswani (2010) trouxe uma importante contribuio ao analisar autores italianos que
possuem uma vasta bibliografia sobre o tema por meio de sua tese de doutorado
61
.
As bibliografias sistematizadas sobre o assunto so estrangeiras, principalmente de
autores franceses e italianos, indisponveis em nosso idioma e at mesmo em bibliotecas.
Entre os latino-americanos, destacam-se os trabalhos do colombiano Juan Camilo Jaramillo
Lpez (2003, 2005, 2010a, 2010b; Lpez et al, 2004), tambm parcamente acessveis.
Recentemente, o autor teve um artigo seu publicado no Brasil, em Comunicao Pblica,
Sociedade e Cidadania, obra organizada por Margarida Kunsh (2011). Portanto, a principal
referncia nos estudos de comunicao pblica at ento no Brasil continua sendo o resumo
da obra La Communication Publique (1995), do francs Pierre Zmor, cuja divulgao
ocorreu a partir de uma traduo produzida por Elizabeth Pazito Brando.
No possvel precisar quando se passou a adotar o termo comunicao pblica no
sentido contemporneo, mas, segundo Haswani (2010, p. 122), pesquisadores de diversas
partes do mundo vm desenvolvendo o conceito desde os anos 80
62
. Em 1989, Pierre Zmor
fundou a Associao Francesa de Comunicao Pblica
63
, da qual atualmente presidente de

61
HASWANI, Maringela Furlan. A comunicao estatal como garantia de direitos: foco no Brasil, na
Colmbia e na Venezuela. 2010. Tese (Doutorado) - Programa de Ps-Graduao em Integrao da Amrica
Latina (Prolam), Universidade de So Paulo, So Paulo, 2010.
62
Para alm da comunicao pblica em sentido contemporneo, alguns autores remetem sua origem a outros
perodos. Entre os autores italianos, Paolo Mancini (2008) diz que a comunicao pblica remonta Idade
Moderna (publicidade), j Stefano Rolando (2010, palestra na ECA/USP) acredita que a comunicao pblica
(no apenas aquela poltica) foi inicialmente reservada aos smbolos e arte, antes mesmo do surgimento da
escrita, dos meios de comunicao de massa e da rede.
63
A associao Communication publique foi fundada em 1989 por Pierre Zmor, conselheiro de Estado.
Depois de 2009, esta passou a ser presidida por Bernard Emsellem. Sua fundao reuniu gestores de
comunicao de instituies pblicas francesas responsveis por dinamizar os negcios e a imagem da
comunicao de servio pblico: ministrios, administraes centralizadas e descentralizadas, coletividades
59


honra, estando tambm frente da Federao Europeia de Associaes de Comunicao
Pblica (FEACP Fdration Europenne des Associations de Communication Publique)
64
,
composta por 15 pases membros.
A Associao Italiana de Comunicao Pblica e Institucional (Associazione Italiana
della Comunicazione Pubblica e Istituzionale), por sua vez, afiliada FEACP, surgiu um ano
depois, em 1990
65
, por iniciativa de Stefano Rolando
66
, pesquisador em estreito contato com o
Brasil, que considerado um dos principais estudiosos da comunicao pblica na Europa.
Ele tambm o fundador do Clube de Veneza (Club of Venice), um grupo informal
67

criado em 1986, com o objetivo de reunir lderes e representantes de servios de informao e
comunicao em torno de questes europeias.
Considerando que entre os autores brasileiros h certo consenso de que a comunicao
pblica (CP) no um conceito ainda muito bem delineado por aqui, sendo um processo em
construo (Brando; Matos. In: Duarte, 2009, p.14-20), o objetivo do presente captulo
contribuir teoricamente para estudos dessa rea. Pretende-se apresentar algumas das principais
abordagens existentes a partir de trs autores estrangeiros da Frana, da Colmbia e da Itlia
, levando em conta ainda a pesquisa nacional.


2.1 COMUNICAO PBLICA: UMA EXPRESSO OU UM CONCEITO?


Como uma expresso genrica, o termo comunicao pblica
68
aparece nas obras de
diversos autores para relatar situaes bastante diversas e at mesmo alheias ao conceito com
o qual estamos trabalhando. Conforme aponta McQuail: Na maioria dos casos, comunicao
pblica se refere complexa rede de transaes informais, expressivas e solidrias que
ocorrem na esfera pblica ou no espao pblico de qualquer sociedade (...) (McQuail,

territoriais, estabelecimentos pblicos e empresas com misso de servio pblico, organismos sociais e de
interesse geral. Disponvel em: <www.communication-publique.fr>. Acesso em: 15 mar. 2012.
64
Em 2004, durante a 11 edio do Salo Europeu de Comunicao Pblica foi adotada a Carta de Bolonha,
surgindo ento a FEACP (Federao Europeia das Associaes de Comunicao Pblica). Disponvel em:
<www.compubblica.it/index.html?pg=13&mn=3>. Acesso em: 15 mar. 2012.
65
Disponvel em: <www.compubblica.it/index.html>. Acesso em: 15 mar. 2012.
66
Stefano Rolando tambm professor da Universidade de Milo (IULM - Universit di Lingue e
Comunicazione), na Itlia.
67
No encontramos um site oficial do Club of Venice. A informao acima citada encontra-se publicada em
site da Presidncia Hngara do Conselho da Unio Europeia (Hungarian presidency of the council of the
European Union), em na matria intitulada Club of Venice Communicating Europe in Schools workshop.
Disponvel em:<www.eu2011.hu/event/club-venice-%E2%80%9Ccommunicating-europe-
schools%E2%80%9D-workshop>. Acesso em: 20 mar. 2012.
68
Usaremos comunicao pblica (entre aspas) sempre que o termo for usado de uma forma genrica, que no
corresponda ao conceito que pretendemos desenvolver.
60


2012, p. 17, grifos nossos).
Essa percepo de comunicao pblica est associada concepo de esfera
pblica habermasiana, na qual o pblico o poltico
69
ambientado na sociedade civil
contesta livremente, sofrendo, ao mesmo tempo, a influncia dos setores sistmicos. Em
outras palavras, a comunicao pblica habermasiana uma comunicao do pblico.
Considerando ainda que Habermas pensa um tipo-ideal de comunicao teoria da ao
comunicativa que voltada ao entendimento, conforme visto no primeiro captulo, podemos
dizer que a comunicao pblica, em sentido habermasiano, pode ser considerada uma parte
do conceito que estamos tratando, mas no o prprio conceito. A importncia analtica do
autor inegvel, no entanto, pois a comunicao social tem sempre como objetivo acionar ou
mobilizar a opinio pblica.
Entre os pesquisadores italianos, comum ambientar o conceito de comunicao
pblica a partir do que eles chamam de nova esfera pblica, na qual as organizaes
assumem papeis de emissoras de informao na sociedade, para alm do tradicional universo
dos media. Habermas referncia, no entanto, em estudos relativos Internet, lcus onde se
tem uma relao comunicativa em nveis mais horizontais (Mancini 1996/2002[2008], Grandi
2001[2002]).
Os conceitos de Habermas tambm se mostram relevantes para a comunicao pblica
nos nveis relacionados deliberao e mobilizao popular, j que sua viso contra-
hegemnica, com foco na sociedade civil, contribui para o empoderamento dos movimentos
sociais e dos cidados em geral.
Retomando McQuail (2012, p.17), este diz que a esfera pblica pode ser entendida, em
sentido mais moderno, como sendo principalmente o tempo e o espao dedicados por canais e
redes de comunicao de massa a assuntos de interesse geral. Isso nos remete observao de
Lima, para o qual somente os media tm o poder de definir o que pblico no mundo
contemporneo (2006, p. 10). E ainda a Luiz Martins da Silva, que diz que a comunicao
pblica associada ideia de mediatizao traz uma noo, de certa forma, tautolgica: todo
processo de comunicao de massa , por natureza, pblico (2010, p. 53).
De maneira ainda mais abrangente, a comunicao pblica, segundo Marjorie
Ferguson, compreende aqueles processos de troca de informaes e cultura entre instituies,
produtos e pblicos de mdia que so compartilhados socialmente, que so amplamente

69
Estamos usando a distino entre o poltico e a poltica adotada por Chantel Mouffe (apud Dahlgren,
2009). Ele chama de o poltico as diversas formas de antagonismos inerentes sociedade humana que podem
ser expressas nas relaes sociais. J a poltica seria os espaos institucionalizados onde os conflitos
organizados tomam lugar, via partidos polticos ou extraparlamento.
61


disponveis e que so comuns por natureza (Ferguson apud McQuail, 2012, p.17-18).
Segundo McQuail (2012), esta definio abarca no somente os tradicionais meios de massa,
mas tambm as bases de dados digitais, as bibliotecas pblicas, assim como as indstrias de
propaganda e marketing. Na perspectiva de Ferguson, a comunicao pblica passa a ser
traduzida como tudo aquilo que aparece, ou seja, que divulgado, visvel ou disponvel.
Tendo como foco os media, podemos dizer que estes, por sua funo social, produzem
em parte comunicao pblica. Mas vale lembrar, conforme analisado no primeiro captulo,
que nem sempre os media tm desempenhando o seu papel social e que a simples divulgao
no representa a adoo do critrio de interesse pblico. A anlise de Ferguson, por sua vez,
est muito centrada na questo da visibilidade, que um fator importante, porm no
determinante da comunicao pblica.
Como bem observa o colombiano Jaramillo Lpez, alguns traos se intercruzam no
conceito de comunicao pblica:

Se ha escrito suficiente sobre el concepto comunicacin pblica y los linderos que
acercan y distancian los diversos enfoques que se acogen a esta denominacin, de tal
manera que ya es posible identificar por lo menos tres rasgos comunes a todas esas
aproximaciones: primero que es una nocin de la comunicacin asociada a alguna
comprensin de lo pblico; segundo que opera en diferentes escenarios, entre los
cuales se destacan el estatal, el poltico, el organizacional y el meditico; y tercero
que es una idea vinculada a principios como la visibilidad, la inclusin y la
participacin (Jaramillo Lpez, 2010b, p.1).


2.2 A COMUNICAO PBLICA NA VISO FRANCESA DE ZMOR


La Communication Publique (1995) o ttulo mais conhecido de Pierre Zmor e uma
referncia nos estudos brasileiros sobre comunicao pblica. A anlise do autor parte da
ideia de que a comunicao est presente em toda a parte. Ele discorda, porm, dos
pesquisadores de Palo Alto: nem tudo comunicao, pois a representao no pode
substituir o representado. Por isso, a troca de informaes entre pessoas e organizaes ou
coletividades ocorre sempre numa perspectiva que envolve emissores e receptores.
Segundo ele, a comunicao natural, ou seja, a linguagem, a semiologia, o sinal, o
sentido, o cdigo, a comunicao no-verbal os gestos, as mmicas, entonaes podem ser
apenas uma tentativa desesperada de unir elementos dispersos em um mundo bablico,
conforme o descrito por Lucien Sfez. A comunicao pblica se trata, portanto, de uma
comunicao formal que no ocupa todo o campo da comunicao natural (Zmor, 1995, p.
4).
62


A comunicao pblica define-se pela legitimidade do interesse geral e se estende
para alm do domnio pblico segundo o critrio do estrito senso jurdico. Ela acompanha a
aplicao de uma regra, o desenvolvimento de um procedimento e a elaborao de uma
deciso. As mensagens so, por princpio, emitidas, recebidas e tratadas por instituies
pblicas em nome do povo. Nesse contexto, as informaes, salvo raras excees, so de
domnio pblico (Zmor, 1995).
Para Zmor, as finalidades da comunicao pblica no podem ser dissociadas
daquelas inerentes s instituies pblicas, cujas funes so: a) informar (fazer saber, prestar
contas e fazer valer/cumprir); b) escutar (as expectativas, as interrogaes e as contribuies
imanentes ao debate pblico); c) contribuir para assegurar a relao social (sentimento de
pertencimento coletivo, tendo em conta o cidado como ator); d) acompanhar as mudanas de
comportamento e das organizaes sociais. Assim, o autor francs define que:

La communication publique est la communication formelle qui tend a lechange
et au partage dinformations dutilit publique, ainsi quau maintien du lien social, et
dont la responsabilit incombe des institutions publiques ou des organisations
investies de mission dintrt collectif (Zmor, 1995, p. 5, grifo nosso)
70
.

O interesse geral, segundo Zmor, o resultado de compromissos entre indivduos e
grupos da sociedade unidos por um contrato social, num quadro em que se inscrevem leis,
regulamentos, jurisprudncias e hbitos. As negociaes e compromissos em dado momento
transmutam-se no Direito. Este, por sua vez, no est ambientado em horizontes fechados,
podendo ser reformulado a partir de novas intervenes. Cabe aos poderes pblicos a tarefa de
evoluir em termos de regulao, direito e reformas, assim como manter o nvel de informao
(Zmor, 1995, p. 6-9).
Em um artigo mais recente, Zmor (2009) praticamente mantm a definio anterior
de comunicao pblica, mas detalha as instituies a ela relacionadas:

Primeiramente, compreendamos o que a comunicao pblica. a troca e
compartilhamento de informaes de utilidade pblica ou de compromissos de
interesses gerais. Ela contribui para a conservao dos laos sociais. A
responsabilidade disso compete s instituies pblicas; ou seja, s administraes
do Estado, aos servios de coletividades territoriais
71
, aos estabelecimentos,

70
A comunicao pblica a comunicao formal que tende troca e partilha de informaes de utilidade
pblica, assim como manuteno dos vnculos sociais, qual a responsabilidade incumbe s instituies
pblicas ou a organizaes investidas na misso de interesse coletivo (traduo nossa).
71
Para entender a definio de Zmor preciso contextualiz-la a partir da diviso administrativa do Estado
francs. A Frana no um ente federado, ao contrrio de Brasil e Estados Unidos, e vem passando por um
processo de descentralizao desde 1982. Assim sendo, as coletividades territoriais (collectivits territoriales),
autnomas administrativamente, representam qualquer diviso administrativa abaixo do Estado que tenha
assembleia deliberativa e um representante executivo eleito (Fonte: Yves Masset, francs radicado no Brasil).
So consideradas coletividades territoriais na Frana, conforme site oficial: as Regies (26), os Departamentos
63


empresas, organismos encarregados de cumprir uma misso de interesse coletivo
(Como anda a comunicao pblica? Zmor, 2009, p. 189).
.
Ao falar da tendncia de descentralizao administrativa na Frana por meio de
prefeituras, departamentos e regies em uma sociedade que se faz cada vez mais complexa,
Zmor aponta que a inteno de comunicar para se fazer conhecer, preenchendo o papel de
instituio de servio pblico, no cabe somente aos municpios, aos conselhos gerais e
regionais e seus executivos, mas tambm a todas as empresas pblicas locais de estatutos
jurdicos diversos: rgies (estabelecimentos pblicos responsveis pela gesto de um servio
pblico), sociedades de economia mista, estabelecimentos pblicos, concessionrias, etc.,
assim como s instncias intercomunais: sindicatos, SIVOM
72
, distritos, comunidades urbanas
e comunidades de municpios (Zmor, 1995, p. 11). Nota-se que, para Zmor, o Estado o
ator central da comunicao pblica.
Para ele, um erro usar a metfora da empresa privada no servio pblico, tratando
o cidado como um cliente: Le service offert l'utilisateur public ne peut se rduire un
produit dcrit dans un catalogue ou expos dans une vitrine (Zmor, 1995, p.15)
73
. O suposto
cliente-cidado, segundo ele, no mnimo comparvel a um acionista que contribui para a
manuteno daquela estrutura. E, alm disso, acumula a funo de eleitor, com poder de
decidir quem ser o seu futuro fornecedor. O desafio da comunicao pblica, portanto,
acionar o receptor, ou seja,o lado do cidado-receptor.
Zmor assinala algumas formas de comunicao pblica: a) colocar disposio os
dados pblicos (dever de informar, garantir acesso informao e administrar eventual
comercializao de dados pblicos); b) promover o relacionamento entre o servio pblico e
os seus usurios (recepo/atendimento, escuta, dilogo); c) divulgar os servios e as polticas
pblicas; d) realizar campanhas de interesse geral (comunicao cvica e campanhas de causas
sociais); e) valorizar a instituio (imagem, identidade e legitimidade dos servios pblicos,
comunicao interna). E, adicionalmente, estabelecer o debate pblico (dilogo, negociao,
coleta de opinies e formalizao de consensos).
Em toda a obra de 1995, Zmor se dedica a falar da comunicao estatal. Apenas ao

(99), as Prefeituras (36.682), assim como as coletividades sui generis e as coletividades ultramarinas. O que
caracteriza as coletividades territoriais so trs caractersticas: personalidade jurdica, competncias prprias
confiadas pelo Legislativo (Parlamento: Assembleia Nacional e Senado) e poder de deciso que se exerce pelo
conselho de representantes eleitos. Dados disponveis em: <www.france.fr/connaitre/institutions-et-
valeurs/institutions/les-differentes-collectivites-territoriales-francaises>. Acesso em: 18 mar. 2012.
72
O Sivom um sindicato intermunicipal com vocaes mltiplas na Frana. um estabelecimento pblico de
cooperao intermunicipal, que assume responsabilidades variadas, transferidas pelos diferentes municpios.
Fonte (Yves Masset, francs radicado no Brasil).
73
O servio ofertado a um usurio (pblico) no pode se reduzir a um produto descrito em um catlogo ou
exposto em uma vitrine o original. (traduo nossa).
64


comentar a comunicao cvica, o autor se arrisca a alargar a comunicao pblica a
empresas que se dizem cidads, que so, segundo ele, aquelas que se lanam filantropia
cvica e encorajam o altrusmo em seu quadro de funcionrios, reivindicando algum tipo de
responsabilidade social ou ambiental.
Na sequncia, porm, o autor coloca na berlinda a comunicao cvica pela tentao
que ela oferece de personalizao ou de apropriao das causas de utilidade pblica. Um
exemplo por ele citado o do prefeito municipal (maire) que dispe sua foto e assinatura em
cartazes sobre vacinao infantil, tornando a campanha um ato poltico aos olhos do cidado.
Segundo Zmor: Cette incomptence de communication peut provoquer une perte de la
qualit de l'image de l'mitteur, qu'il soit politique, public ou priv (un fabricant international
de vtements qui instrumentalise une cause humanitaire pour la publicit de sa marque
(Zmor, 1995, p. 54)
74
. Assim:

A tica da comunicao pblica, que se junta no seu prazo sua eficcia, baseia-se
no respeito por cada emissor do grau de consenso social junto mensagem. Um
contedo cvico, no contrato republicano tcito passado com o cidado, deve ser
diferenciado das ideias polticas no debate, como promoo ou da propaganda para
interesses concorrentes, especficos ou partidrios (Zmor, 1995, p. 54, Traduo de
Yves Masset).

Em relao imagem institucional, Zmor considera que a autenticidade/veracidade
um aspecto que deve ser observado: aquilo que veiculado sobre um rgo no pode diferir
da sua real imagem, tendo por certo que o pblico conhece o funcionamento da instituio. O
autor francs tambm fala de impessoalidade nas campanhas relativas a grandes causas: La
communication institutionelle ne peut tre approprie par une signature trop personalise ou
trop politise. De la mme manire, limage ou le symbole graphique quest le logo dune
institution publique ne peuvent tre trop attachs une personnalit ou une equipe politique
donnes
75
(Zmor, 1995, p. 64). Ele critica ainda, nos servios descentralizados, a tendncia
concorrencial de cartazes, logotipos, slogans, que acabam confundindo o cidado (Zmor,
1995, p.65).


2.2.1 A comunicao pblica e a comunicao poltica em Zmor


74
Esta incompetncia de comunicao pode provocar uma perda de qualidade de imagem do emissor, seja de
ordem poltica, pblica ou privada (um fabricante internacional de roupas que instrumentaliza uma causa
humanitria para a publicidade de sua marca) (traduo nossa).
75
A comunicao institucional no pode ser apropriada por uma assinatura muito personalizada ou muito
politizada. Da mesma maneira, a imagem ou o smbolo grfico (logo) de uma instituio pblica no podem ser
muito associados a uma personalidade ou equipe poltica dadas (traduo nossa).
65



Quando se fala em comunicao poltica, preciso ter em mente o contexto em que se
insere a palavra poltica para cada autor. Para Zmor, a comunicao poltica , sem dvida,
pblica. Baseando-se na Constituio Francesa, o autor entende que o campo de predileo
da comunicao poltica aquele das eleies para a escolha de representantes, sejam eles
partidos polticos ou autoridades: presidente da Repblica, governo, Parlamento, assembleias
e executivos de coletividades territoriais (Zmor, 1995, p.111).
Mas ele se pergunta: toda a comunicao pblica poltica? Segundo Zmor, a vida
pblica marcada por escolhas polticas. A prtica do Estado de direito, porm, requer uma
separao entre a comunicao relacionada conquista do poder e a comunicao relativa ao
exerccio do poder. Na ltima, a fronteira passa entre a poltica e suas escolhas e o
institucional praticado em nome do interesse geral pelo executivo designado pela maioria. O
horizonte das decises confere s instituies um longo prazo; o da poltica oscila com o
tempo de durao de um mandato.
Em uma comunicao governamental, uma parte revela a implantao de polticas
(carter institucional) e a outra a preocupao partidria de manuteno do poder ou
reconquista eleitoral.
Por isso, na tentativa de se evitar a mistura de gneros, algumas leis francesas existem
para impor limites s despesas eleitorais e promover a transparncia financeira na vida
poltica. E, ainda, o cdigo eleitoral francs prev que nenhuma campanha de promoo
publicitria possa ser organizada nas coletividades territoriais envolvidas em escrutnio nos
seis meses que antecedem a uma deciso eleitoral. Os comunicadores pblicos so
encorajados a privilegiar os tempos de longo exerccio do poder (Zmor, 1995, p.113).
A seguir, apresenta-se uma sntese do pensamento do francs na carta deontolgica da
comunicao pblica (Zmor, 2008):

66



Quadro 4. As dez regras de ouro: carta de comunicao pblica. Fonte: Pierre Zmor (2008)

Prope-se, a seguir, um quadro analtico no qual esto destacados alguns pontos
tericos considerados fortes e duvidosos na teoria de Zmor:
67



Pontos fortes Pontos duvidosos

- A teoria de Zmor bastante til para pesquisadores
que buscam uma anlise centrada no Estado ou em
organizaes ligadas ao Estado, sendo que o autor
considera irrelevante a natureza jurdica das
instituies. (No Brasil, lembramos que algumas
empresas de natureza jurdica privada so inclusive
estatais: os Correios, a Empresa Brasil de
Comunicao (EBC) e a Embrapa).
- O autor apresenta uma proposta deontolgica de
comunicao pblica, na qual observa, dentre outros
pontos, que a comunicao do Estado: a) tem o dever
de informar; b) deve se esquivar de apropriaes
indbitas para a construo de imagens particulares
(no Brasil, relaciona-se ao princpio da
impessoalidade, art. 37 da CF) ou para fins eleitorais
(a Lei Eleitoral brasileira tambm probe as
campanhas publicitrias ou o uso de material com
logotipos de governos no perodo que antecede a trs
meses de qualquer eleio); c) no tem a mesma
perspectiva de comunicao de uma empresa privada;
d) deve colocar o seu trabalho a servio do interesse
dos cidados, no podendo enganar seus destinatrios
por omisso de dados; e) deve buscar a integrao do
cidado-receptor nas decises do Estado.


- Zmor no apresenta uma definio mais
abrangente de comunicao pblica que possa
incluir empresas privadas que atuam em atividades
diversas daquelas consideradas como servios de
utilidade pblica, embora as empresas privadas no
sejam o foco da presente pesquisa. Sua obra
comenta brevemente a comunicao cvica por
empresas que se dizem cidads, mas tem pouca
expectativa em relao a ela.
Quadro 5. Anlise terica de Pierre Zmor. Fonte: Marina Koouski


2.3 A COMUNICAO PBLICA POR JARAMILLO LPEZ


Juan Camilo Jaramillo Lpez entende que a comunicao pblica um conceito
habermasiano, pois se d na esfera pblica conforme a descrita por Habermas (Lpez et al,
2004, p. 5; Lpez, 2010b, p. 8)
76
. Seu enfoque parte, ainda, de uma ideia de mobilizao
social. Grande parte de seu pensamento aparece sintetizado na obra Modelo de Comunicacin
Pblica Organizacional e Informativa para Entidades del Estado: MCPOI
77
(Lpez et al,
2004), um trabalho que surgiu a partir da anlise de experincias comunicativas relativas ao
episdio do terremoto que devastou a zona cafeeira colombiana, em 1999, e tambm em
artigos do autor publicados no site The Communication Initiative Network
78
.
Na avaliao de Lpez et al (2004, p. 5), a origem do conceito de comunicao

76
Ver mais sobre o assunto no Anexo A.
77
O livro Modelo de Comunicacin Pblica Organizacional e Informativa para Entidades del Estadoser tratado
por vezes, de maneira resumida,como MCPOI.
78
The Communication Initiative Network: <www.comminit.com/global/spaces-frontpage>, link Amrica Latina.
Outra parte dos textos de Jaramillo Lpez que usamos foi gentilmente encaminhada pelo autor por e-mail.
68


pblica envolve um processo histrico que teve incio no perodo medieval e concretizou-se
com a Revoluo Industrial. A partir de McQuail (1998)
79
, o autor colombiano diz que a
Idade Mdia foi um perodo de pouca estima em relao s virtudes da comunicao pblica,
exceo da comunicao unidirecional da Igreja e do Estado, das celebraes pblicas de
poder e dos rituais. Nesse sentido, a histria da comunicao (pblica) inscreve-se no
antagonismo entre as autoridades estabelecidas e os indivduos e interesses coletivos.
Segundo ele, na metade do sculo XVII, com o surgimento da imprensa, houve
diversos movimentos de reao por parte dos poderes constitudos na tentativa de controlar a
circulao das informaes. A consolidao da industrializao e do projeto iluminista de
expresso aberta de opinies, no sculo XIX, possibilitou concretamente, j no sculo XX, o
desenvolvimento dos conceitos de comunicao pblica e de esfera pblica pelo filsofo
alemo Jrgen Habermas. E, finalmente, com o avano dos media de massa inaugurou-se um
novo momento para o desenvolvimento da comunicao pblica (Lpez et al, 2004, p. 5-6).
A comunicao pblica nasce, portanto, da relao que existe entre a comunicao e a
poltica, considerando que o pblico se refere quilo que de todos e a poltica tida como a
arte de construir consensos (Lpez, 2003, p.1). Sendo a comunicao e a informao bens
coletivos que devem estar ao alcance de todos, a comunicao deve ser compreendida como
um bem pblico
80
, que, dentre outras coisas, busca construir sentidos coletivos, exercer uma
comunicao inclusiva e democrtica (Lpez, 2004 et al, p.33-35).
Mesmo entendendo a comunicao pblica como aquela que ocorre na esfera pblica
habermasiana, o autor leva em conta que a proposta de Habermas de formao de uma
discusso racional e irrestrita entre participantes tem uma conotao ideal-utpica (Lpez,
2010a, p. 3).
Lpez frisa, ainda, que h uma distino entre processos comunicativos interpessoais,
subjetivos, relativos a emoes e a interesses particulares, e aqueles formados no cenrio
pblico. Neste ltimo, os interlocutores so grupos e/ou coletividades mesmo quando se
expressam por meio de indivduos (representao) que atuam em meio a imaginrios
compartilhados, aes coletivas, construes culturais, interaes polticas e movimentos

79
Lpez refere-se verso argentina de Atuao da Mdia: comunicao de massa e interesse pblico (McQuail,
2012), obra j citada no presente trabalho.
80
O termo bem pblico est sendo usado em sentido sociolgico (imaterial). Uma vez que a presente pesquisa
interdisciplinar, cabe anotar que a expresso adota outro sentido no campo do direito: Bens pblicos so todos
os bens que pertencem s pessoas jurdicas de Direito Pblico, isto , Unio, Estados, Distrito Federal,
Municpios, respectivas autarquias e fundaes de Direito Pblico (estas ltimas, alis, no passam de autarquias
designadas pela base estrutural que possuem), bem como os que, embora no pertencentes a tais pessoas, estejam
afetados prestao de um servio pblico. O conjunto de bens pblicos forma o domnio pblico, que inclui
tanto bens imveis como mveis (Mello, 2000, p. 751).
69


sociais. Dessa maneira, o que melhor descreve a comunicao pblica para o autor
81
:

(...) un conjunto de temas, definiciones, premisas y metodologas referidas a la
manera como los sujetos luchan por intervenir en la vida colectiva y en el devenir de
los procesos polticos concernientes a la convivencia con el otro, por participar en
la esfera pblica, concebida esta como el lugar de convergencia de las distintas
voces presentes en la sociedad (Lpez, 2010b, p.1).

Em MCPOI (2004), a concepo anterior aparece praticamente com as mesmas
palavras, mas complementada textualmente por McQuail (1998):

El concepto de comunicacin pblica actualiza, en sntesis, la lucha de los sujetos
por intervenir en la vida colectiva y en el devenir de los procesos polticos
concernientes a la convivncia com el outro y por participar en la esfera pblica,
concebida sta como el lugar de convergncia de las distintas voces presentes en la
sociedad. En este sentido, la comunicacin pblica denota la intrincada red de
transacciones informales, expresivas y solidarias que ocurren en la esfera pblica o
el espacio pblico de cualquier sociedad (McQuail, 1988). En su significado
moderno extendido, este espacio designa principalmente los canales y redes de
comunicacin masiva, y el tiempo y el espacio reservados en los medios para la
atencin de temas de preocupacin pblica general (Lpez et al, 2004. p. 7).

Na Colmbia, a percepo da comunicao pblica como um conceito ainda recente.
Sua base o modelo macrointencional de comunicao, desenvolvido por Jos Bernardo
Toro e sua equipe de comunicadores da Fundao Social, entre 1985 e 1999 (Lpez, 2010b, p.
1-3). Esse modelo consiste em aplicar aos elementos bsicos da comunicao emissor,
mensagem, receptor e ao prprio processo de comunicao a ideia de mobilizao social
(Lpez et al, 2004, p.7).
E ainda se apoia no princpio das mediaes, formulado por pesquisadores
contemporneos de comunicao: a mensagem que chega ao destinatrio final o resultado de
reinterpretaes. Conforme Lpez, mltiplos intermedirios conferem comunicao um
sentido compreensvel e apreensvel, repassando a informao aos receptores finais. Da
parte a noo de Jos Bernardo Toro de reedio, em que ningum reproduz ou multiplica
um sentido de forma mecnica (automtica), mas, sim, o apropria e, ao faz-lo, converte-o em
seu prprio contedo. Por conseguinte, esse algum autnomo na gerao de seu contedo e
de sua mensagem, na sua prpria articulao ou na do pblico que mobiliza
82
(Lpez et al,
2004, p.7).

81
Entrevista encaminhada ao autor por e-mail e gentilmente respondida em 26 abr. 2011 (anexo A).
82
Nossa leitura de que a partir do conceito de reedio, ou seja, da readaptao dos contedos pelas lideranas
populares (two-step-flow), que se tem a comunicao pblica em sentido habermasiano (face a face). Nesse
sentido, a construo terica de Lpez coerente com a proposta do autor alemo. Mas como a comunicao
social mediada (e no direta), vemos dificuldades em adotar a ideia de que a comunicao pblica um
conceito habermasiano. De qualquer forma, Lpez encontrou na reedio uma base coerente para a sua
construo terica.
70


O modelo de mobilizao social foi empregado nas aes comunicativas relativas ao
episdio do terremoto que abalou o setor cafeeiro colombiano em 1999, tendo por objetivo
gerar um sentimento de pertencimento entre os atingidos e tambm de explicar de maneira
coerente ao pas e ao mundo o que estava ocorrendo. Depois de dois anos de projeto, surgiram
novas questes, como o papel central da comunicao na formao de opinio pblica e
tambm sobre a necessidade de apropriao de novas ferramentas de pedagogia cidad e de
jornalismo pblico. Assim:

A partir de este momento se empez a hablar de la comunicacin pblica como um
concepto y como uma herramienta para la construccin democrtica de sociedad y
para la planeacin estratgica de la comunicacin en las organizaciones, y se cre un
Modelo de comunicacin pblica para ser aplicado en proyectos de movilizacin
social y en el diseo de Planes de Comunicacin Estratgica, que pueden ser de
carcter organizacional, corporativo, informativo o de interaccin comunicativa
(movilizacin) (Lpez et al, 2004, p.8).

A partir das reflexes anteriormente apresentadas, Lpez e equipe desenvolveram o
MCPOI (2004), que tem uma perspectiva comunicativa prtica, com vistas aplicao em
estruturas organizacionais, sejam elas pblicas ou privadas.
Na perspectiva organizacional, Lpez acredita que a comunicao pblica visa ao
desenvolvimento de estratgias de relacionamento entre os diversos pblicos que envolvem a
instituio. a comunicao que busca por consensos, o que no significa anulao de
diferenas, ou seja, promove o dilogo na tentativa de formalizar os acordos possveis, tendo
em vista que todos os participantes do processo esto dispostos a mudar seu posicionamento
inicial:

Los mayores aportes que creo haber hecho con mi trabajo seguramente estn en la
dimensin organizacional de la comunicacin. He diseado metodologas para
construir relatos comunicativos y polticas de comunicacin organizacionales y
desplegar los correspondientes procesos en el marco del Sistema de Gestin de la
Calidad y el Modelo de Operacin por procesos. Una empresa privada que
desarrollo un proyecto de comunicacin pblica est aplicando un enfoque de punta
que la coloca en el plano de la visin compartida y el proyecto colectivo. Piense
solamente en Google y ver que lo que hay all es un poderoso modelo de
construccin empresarial desde el empoderamiento y el reconocimiento del sujeto
como actor fundamental en la construccin organizacional de la empresa
83
.

O autor usa a metfora do crebro dividido em lbulos para ilustrar os quatro campos da
comunicao em organizaes:

83
Trecho de entrevista concedida pelo autor para o presente projeto, ver Anexo A.
71



Figura 3. Campo de atuao da comunicao em organizaes. Fonte: Jaramillo Lpez (2004)

O MCPOI est focado em duas partes da Figura 3: a comunicao organizacional
(talvez a melhor traduo fosse organizativa, uma vez que a comunicao organizacional, no
Brasil, d uma dimenso de totalidade) e a comunicao informativa, que tambm leva em
conta a prestao de contas sociedade. Os outros dois campos, a comunicao para interao
(mobilizao social) e a comunicao corporativa, podem ser empregados, segundo o autor,
em instituies que desejem aplicar o modelo em sua totalidade. Dessa maneira:
a) A comunicao organizacional atua no propsito de garantir a organicidade e a
coerncia de atuao da instituio do ponto de vista da articulao de aes e
esforos para lograr sua misso institucional;
b) A comunicao informativa o campo da comunicao pblica no qual as
entidades buscam expressar para a sociedade o seu relato, principalmente por meio
dos media de massa, mediante critrios como veracidade, transparncia e
oportunidade;
b.1)A prestao de contas sociedade um campo derivado da comunicao
informativa, especfico s entidades estatais, que esto submetidas ao princpio
72


constitucional da publicidade
84
(Lpez et al, 2004, p.26).

CATEGORIA EIXO TEMTICO CAMPO
Abertura Receptividade
COMUNICAO
ORGANIZACIONAL
Atitude de servio
Interlocuo Viso compartilhada
Trabalho colaborativo
Sistematizao COMUNICAO
INFORMATIVA
Socializao da informao
Visibilidade Princpio constitucional da publicidade PRESTAO DE
CONTAS
SOCIEDADE
Conceito comunicativo de
posicionamento (transparncia pblica)
Quadro 6. Categorias, eixos temticos e campos da comunicao pblica.
Fonte: Juan Camilo Jaramillo Lpez et al (2004), p.45

Para o autor colombiano (2010), a comunicao pblica abarca cinco dimenses:
1) poltica: relacionada construo de bens pblicos e propostas polticas. Conhecida
como comunicao poltica, tambm se inscreve claramente no marco mais amplo
da comunicao pblica;
2) meditica: ocorre nos cenrios dos meios de comunicao, seja no desencadeamento
de processos culturais por meio do entretenimento, como tambm e principalmente
quando orientada para a gesto da informao e a criao de agenda pblica. O
jornalismo de advocacia, o jornalismo pblico e o jornalismo cvico so propostas
de comunicao pblica no plano meditico, assim como o amplo panorama relativo
s redes sociais. Tambm comunicao pblica aquela relativa aos meios no-
massivos ou sem fins comerciais: alternativos, populares e comunitrios;
3) estatal: tem a ver com as interaes comunicativas entre o governo e a sociedade. a
dimenso que tende a predominar no imaginrio coletivo quando se fala de
comunicao pblica. A comunicao estatal pblica no por sua institucionalidade
pblica, mas por envolver, por definio, todos os atores sociais, uma vez que o
interesse comum representado e gerido pelos governos.
4) organizacional: uma organizao, ainda que privada, um cenrio onde mensagens e

84
O art. 209 da Constituio colombiana diz que os princpios fundamentais da administrao pblica so:
igualdade, moralidade, eficcia, economia, celeridade, imparcialidade e publicidade (Lpez, 2004, p. 13). Esses
princpios so bastante parecidos com os da Constituio brasileira: legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia (art.37).
73


interesses de grupos buscam predominar e impor seus sentidos, mas que em seu
interior possui uma esfera pblica de carter corporativo que compreende cdigos
de comportamento, prticas, instncias e benefcios de interesse coletivo. Por isso,
pode-se dizer que h comunicao pblica em uma corporao ou empresa privada.
5) da vida social: so interaes comunicativas espontneas ou no, de movimentos e
organizaes sociais, nos quais interagem grupos ou coletividades e lanam-se
propostas de interesse pblico e coletivo (Lpez, 2010a, p. 4-5).
Considerando que o Lpez volta-se mobilizao social, o seguinte quadro estabelece
uma relao entre os nveis de comunicao e de participao social:


Figura 4. Modelo de participao crescente.
Fonte: Juan Camilo Jaramillo Lpez (2010a, p.13; 2004, p.43)

Os nveis de comunicao so: a) informao: compreende a capacidade de informar e
a necessidade de ser informado, tendo por instrumento bsico a notcia; b) consulta:
corresponde ideia de consultar e de ser consultado por meio de entrevistas, pesquisas,
grupos especficos, mesas de consulta e sondagens de opinio; c) deliberao: consiste na
capacidade de deliberar e na disposio em reconhecer os argumentos do outro em ambientes
como foros, painis locais de debate pblico e discusses em grupo; d) consenso:
fundamenta-se na disposio de apresentar e negociar os prprios interesses em mesas de
negociao ou debate; e) e corresponsabilidade, que a capacidade de assumir compromissos
de forma corresponsvel, mediante uma gesto compartilhada (Lpez et al, 2004, p.44).
O autor defende ainda que advocacy (advocacia), termo ingls que se refere a
74


advogar, defender uma causa, promover polticas, uma ao de comunicao e, mais
especificamente, de comunicao pblica. Trata-se de uma prtica de convocao e de
construo de propsitos comuns em busca da formao de sentidos compartilhados relativos
a assuntos de interesse coletivo. Diferencia-se, portanto, do lobbying, que se volta a
objetivos particulares ou a benefcios estritos a uma nica pessoa.
Lpez aponta, no entanto, a relao tnue que se forma entre a natureza dos processos
pblicos e a tica ou a falta de tica de quem torce o pescoo para corromper sua natureza e
coloc-los a seu servio (Lpez, 2010a, p.2).
Segundo o autor, os processos polticos (eleitorais) e as convocatrias coletivas para
participao em campanhas de interesse geral so estratgias legtimas de advocacy, que
podem tanto adotar o carter de anonimato, como o comportamento adotado pela filantropia
tradicional, quanto aparente, mediante a apresentao das identidades institucionais. Nota-se,
portanto, que a comunicao pblica para Lpez pode ter uma perspectiva organizacional
(mais global) ou ser realizada mediante aes pontuais (advocacy).
Conclumos o pensamento do autor, apresentando o quadro a seguir no qual
destacamos os pontos considerados fortes ou duvidosos na elaborao da teoria de
comunicao pblica de Lpez:

Pontos fortes Pontos duvidosos

- Jaramillo Lpez apresenta um conceito abrangente
de comunicao pblica, que inclui tanto
organizaes pblicas quanto privadas;

- Atua com a mobilizao social, tendo uma
perspectiva contra-hegemnica de comunicao;

- Apresenta de maneira clara todas as dimenses que
ele entende como relativas ao campo de atuao da
comunicao pblica;

- Considera advocacy como uma forma de
comunicao pblica;

- Pontua claramente o mbito em que as instituies
estatais se diferem das privadas: pelo princpio
constitucional da publicidade e tambm pela
obrigatoriedade de transparncia pblica;

- Apresenta um nvel de experincia prtica.


- Ao definir a comunicao pblica como sendo
aquela inscrita na esfera pblica habermasiana, Lpez
depende da teoria da reedio para chegar aos nveis
mais informais de comunicao propostos por
Habermas (face-to-face), uma vez que a comunicao
social sempre formal e mediada;

- A teoria da ao comunicativa (ou comunicao
pblica segundo Habermas) baseia-se em um ideal-
utpico de conversao voltada ao entendimento.
Inscrever a comunicao pblica nesse caminho pode
lev-la a ser considerada um ideal-utpico, como o
prprio Lpez observa.
Quadro 7. Anlise terica de Jaramillo Lpez. Fonte: Marina Koouski


75


2.4 UMA VISO ITALIANA DE COMUNICAO PBLICA


vasta a gama de autores italianos que se dedicam ao campo da comunio pblica
85
.
Destes, vamos apresentar aqui a viso de Paolo Mancini (2008), autor que nos despertou mais
interesse inicialmente a partir da leitura da tese de doutorado de Maringela Haswani,
pesquisadora que trabalha o assunto a partir de autores italianos, e, posteriormente, pelo
contato direto com sua obra.
Para Paolo Mancini, o conceito atual de comunicao pblica se inscreve em meio s
sociedades complexas e, principalmente, diante de um cenrio no qual ganha fora a
concepo de que a informao um direito de cidadania. Trata-se da verso contempornea
do processo histrico medieval que comeou com a luta por acesso aos assuntos relativos ao
Parlamento, tendo a Inglaterra por precursora, assim como pela reivindicao da liberdade de
imprensa e de formao de um espao de opinio pblica independente (esfera pblica). Na
verso repaginada contempornea, Mancini busca inserir a comunicao pblica em meio
teoria moderna de democracia.
Um ponto relevante em sua perspectiva analtica que o autor define o campo da
comunicao pblica a partir de trs dimenses que esto inter-relacionadas: a) os promotores
ou emissores; b) a finalidade e c) o objeto, como explicitaremos a seguir.
Sua percepo de que os promotores ou emissores da comunicao pblica podem
ser organizaes pblicas, privadas ou semipblicas. Essa classificao no se d estritamente
pela natureza jurdica, mas tambm pela combinao desta com o campo de interveno das
organizaes. As instituies pblicas compreendem todas aquelas que, mais ou menos
diretamente, dependem do Estado. As semipblicas so as que se colocam entre o Estado e o
cidado, que organizam a sua participao no Estado e contra o Estado. Em alguns casos so
financiadas pelo dinheiro pblico (partidos polticos), em outros no (organizaes sindicais
ou de empreendedorismo). As estritamente privadas so organizaes que representam a livre
vontade de organizao dos cidados para atuar tambm (mas no exclusivamente) sob
argumentos de interesse pblico, que no so necessariamente ligados ao campo de
interveno do Estado (Mancini, 2008, p. IX).
Conforme Mancini, dentre as trs dimenses, a que mais delimita o campo da
comunicao pblica a finalidade: a comunicao no deve ser orientada para o alcance de
uma vantagem econmica imediata, como a venda de produtos ou a troca para fins

85
Stefano Rolando o principal autor italiano em comunicao pblica, mas em virtude da quantidade de obras
que possui (todas em italiano) no est sendo utilizado para fins do presente projeto.
76


comerciais. Essa noo distingue a comunicao voltada ao lucro daquela que no voltada
ao lucro. Isso no quer dizer que uma organizao com fins lucrativos no possa investir em
uma comunicao que busca a promoo de valores sociais ou servios de interesse social (o
autor d como exemplos aqueles contidos na obra Marketing for Non Profit Organizations, de
Philip Kotler).
A ltima dimenso que delimita o campo da comunicao pblica o objeto:
comunicao pblica aquela que tem por objeto os negcios de interesse geral (Arena
apud Mancini, 2008, p. X), os public affairs, segundo os ingleses, termo sem uma traduo
plena no idioma italiano. Mancini aponta que os interesses gerais so aqueles que dizem
respeito comunidade como um todo, que produzem efeitos, antes de tudo, sobre as
interaes entre os diversos subsistemas sociais nos quais a comunidade se articula e, mais
adiante, sobre as esferas privadas consequentemente envolvidas. Para ele: a identificao dos
assuntos de interesse geral no obviamente coisa fcil mesmo porque as dimenses do
pblico e do privado tendem a confundir-se sempre mais frequentemente e a conjugarem-se
em base a combinaes sempre novas (Mancini, 2008, p. X).
Conforme o autor, duas noes se fazem imprescindveis quando se trata do objeto da
comunicao pblica: a publicidade e a sociedade civil. Mancini ressalta, no entanto, que a
publicidade aqui exposta no se refere publicidade comercial. Por publicidade entende-se a
propriedade de as instituies serem abertas, acessveis, disponveis em fornecer informaes
de interesse geral. Nesse aspecto, existem dois eixos possveis: um passivo e outro ativo. No
primeiro caso, a instituio mostra-se disponvel s demandas, ao controle externo, mas no
intervm ativamente na produo da notcia, limita-se apenas a aplicar a mxima
transparncia. No segundo caso, a instituio promove um fluxo comunicativo com o exterior,
veiculando conhecimento e intervindo sobre as percepes e os comportamentos de seus
referentes.
O autor sugere, ento, a anlise da comunicao pblica a partir de duas taxionomias
diferentes. A primeira, mais geral, observa que a comunicao desenvolve-se nos eixos
horizontal (colocando em contato os diversos sistemas sociais entre si) e vertical (permitindo
a comunicao entre as instituies e os membros que dela fazem parte ou as pessoas que tm
interesse em suas atividades). Assim, existe uma comunicao funcional, que tem por
objetivo estabelecer e tornar conhecidas as tarefas desempenhadas por cada sistema social, e a
comunicao com funes de integrao simblica, destinada circulao de valores e
smbolos de interesse geral. No primeiro caso, a comunicao assume funes ordenatrias da
complexidade social; no segundo, contribui para determinar o imaginrio simblico
77


caracterstico de qualquer comunidade. Em ambos os casos, no entanto, a comunicao
pblica desenvolve tarefas de integrao social. Mancini aponta que essa diviso apresenta
um carter muito abstrato/terico, pois, no ambiente prtico cotidiano, os dois casos
costumam sobrepor-se e confundir-se.
A segunda taxionomia, a que nos interessa para fins desta pesquisa, aquela que
prope o intercruzamento entre promotores/emissores, finalidade e objeto. Assim,
distinguem-se trs tipologias diferentes de anlise: a) a comunicao de instituio pblica
que o enfoque da presente pesquisa aquela realizada por organizaes que so
unicamente pblicas e que tem por objeto a sua atividade. Nessa tipologia, enquadram-se a
comunicao institucional (imagem institucional), a normativa (informao sobre as
atividades decisrias do rgo) e as questes relativas transparncia. Segundo Mancini, as
instituies pblicas podem realizar ainda atividades relativas tipologia de comunicao
social, quando tratarem do fornecimento de servios ou da promoo de valores; b) a
comunicao poltica apresenta os argumentos controversos de interesse geral sob os quais
existem pontos de vista contrastantes; e finalmente c) a comunicao ou publicidade social
realizada por instituies pblicas, semipblicas ou privadas, no ltimo caso, principalmente
organizaes no-governamentais (ONGs) e instituies de caridade aquela que tem por
intuito promover: 1) servios de utilidade pblica (servios sanitrios, escolas, bibliotecas,
transporte pblico, etc.; 2) ideias, valores e temas de interesse geral (advocacy), buscando o
carter imparcial daquilo que se coloca em debate. Essa tipologia inclui o marketing social,
segundo definio de Philip Kotler (1982), que busca incrementar a aceitao de uma ideia
ou de uma causa, e ainda a comunicao de responsabilidade social (marketing societal),
vista com certa desconfiana por Mancini devido sua afinidade com a publicidade
comercial (Mancini, 2008, p. 193).
Essas duas construes taxionmicas apresentadas tm como dificuldade a
sobreposio, j que a comunicao um objeto complexo no qual nem sempre fcil
distinguir as diversas finalidades contrastantes. E tambm em razo de que o tema da
comunicao pblica pode ser interpretado luz dos processos de diferenciao social que
acompanham o desenvolvimento das modernas sociedades complexas (Mancini, 2008, p.
XIII).
O conceito atual de comunicao pblica, segundo ele, leva em conta que a
publicidade no pode mais ser assegurada, como foi nos decnios passados, apenas pela
informao jornalstica, que cada vez mais dependente da comunicao proveniente de
outras organizaes. O autor apoia-se na teoria da diferenciao social, segundo a qual a
78


evoluo da sociedade se d em um grau sempre maior do processo de especializao das
instituies e do Estado de bem-estar social.
Assim, o campo da comunicao pblica afirma-se a partir de trs diferentes razes
(Mancini, 2008, p. 63): a) a ampliao das competncias do Estado (welfare state); b) o
aumento da conscincia dos cidados acerca de seus direitos de cidadania, com destaque para
o crescente reconhecimento de que a informao um direito essa noo bastante
importante para o escopo da presente pesquisa, embora no tenhamos a pretenso de
desenvolv-la no presente captulo; c) a formao de uma nova estrutura da esfera pblica, um
desdobramento daquela descrita por Habermas, que:

Essa frutto dell'accresciuta complessit sociale e di un processo di differenziazone
di vasta portata che ha condotto alla nascita e allo sviluppo di differenti corpi
intermedi che, fino ad alcuni decenni fa, non esistevano o almeno ricoprivano
l'importanza che invece hanno progressivamente assunto (Mancini, 2008, p.72)
86
.

Apresentamos, a seguir, um quadro no qual consideramos os pontos fortes e duvidosos
na teoria de Mancini:

Pontos fortes Pontos duvidosos

- Mancini considera a comunicao pblica um
campo da comunicao social;
- Apresenta diferentes taxionomias;
- Insere a comunicao pblica como um conceito
contemporneo e presente na dinmica das sociedades
complexas;
- No vincula estritamente a comunicao pblica ao
conceito habermasiano de esfera pblica, preferindo
reinterpretaes do autor alemo;
- Sua noo de comunicao pblica assume que h
uma dificuldade em separar os nveis de
intencionalidade da comunicao, fugindo de
idealismos utpicos.


- A perspectiva de Mancini permeada pela viso de
mundo, cultura, organizao poltica (essencialmente
Parlamentar) e grau de cidadania de pases europeus,
um tanto quanto descolados da realidade brasileira;
- O nvel de welfare state italiano/europeu no
comparvel com o caso brasileiro.

Quadro 8. Anlise terica de Paolo Mancini. Fonte: Marina Koouski


2.5 A COMUNICAO PBLICA NO BRASIL


86
fruto da crescente complexidade social e de um processo de diferenciao de vasto alcance que levou ao
surgimento e ao desenvolvimento de diferentes corpos intermedirios que, at algumas dcadas atrs, no
existiam ou ao menos no se recobriam da importncia que, ao contrrio, progressivamente assumiram
(traduo nossa).
79



Consideramos o conceito de comunicao pblica como atualmente compreendido
algo muito recente, que comeou a ser discutido em meados da dcada de 80 do sculo
passado, principalmente na Europa, e que tem como pr-condies a democracia e a
publicidade em sentido amplo. Portanto, no Brasil, dois fatores foram cruciais para o interesse
despertado pela comunicao pblica nos meios acadmicos: a redemocratizao do pas, em
1985, e a Constituio Federal de 1988, que garantiu, ao menos legalmente, a liberdade de
imprensa, a liberdade de expresso e a divulgao e transparncia dos atos de governo, sem os
quais no haveria sentido em se falar de comunicao pblica
87
no pas.
Assim, a introduo, no Brasil, do tema comunicao pblica deu-se nos meios
acadmicos no final da dcada de 90 do sculo passado, tendo por base a obra La
Communication Publique (1995), do francs Pierre Zmor amplamente discorrida no
presente trabalho a partir de sua traduo resumida por Elizabeth Pazito Brando. Embora o
pensamento de Zmor seja a principal referncia nos estudos sobre a comunicao pblica no
pas at hoje, a obra ainda no foi publicada em nosso idioma.
No Brasil, em pouco mais de uma dcada de pesquisas, a comunicao pblica,
segundo estudiosos do assunto, ainda no aparece como um conceito muito bem delineado.
Alm da falta de convergncia no pensamento dos autores, o que bastante comum no campo
das cincias sociais, h tambm muita dificuldade na distino entre a comunicao pblica
como expresso ou seja, seu uso indiscriminado e a comunicao pblica como um
conceito.
A comunicao pblica comeou a ser descrita inicialmente como uma evoluo da
comunicao governamental
88
(Duarte, 2007, p.63). Nesse sentido, Brando aponta que h
uma preocupao dos pesquisadores brasileiros em frisar que a comunicao pblica no
comunicao governamental. Maria Jos da Costa Oliveira, por sua vez, diz que a
comunicao pblica um conceito mais amplo, cuja realizao se d no s por governos,
como tambm por empresas, Terceiro Setor e sociedade em geral (Oliveira, 2004, p.187).
Outra tendncia dos autores, ainda conforme Brando, um cuidado excessivo em
definir a comunicao pblica a partir do que ela no , sem haver um acordo sobre o que

87
Desconsideramos, portanto, que o uso efmero da expresso comunicao pblica durante o perodo
ditatorial brasileiro tenha alguma relao com o conceito que estamos tratando.
88
Duarte (2007, p.60) considera a comunicao governamental como aquela realizada entre o Poder Executivo e
a sociedade. Como mbito do Executivo, ele inclui ainda as empresas pblicas, institutos, agncias reguladoras e
rea militar. Destaca-se que usamos o termo comunicao governamental (entre aspas) vinculando-o ideia de
construo de imagem de governo, portanto, em dissonncia com os princpios constitucionais da publicidade e
da impessoalidade (art. 37 da Constituio Federal) e, por conseguinte, com o conceito de comunicao pblica
adotado no presente trabalho.
80


ela ou deveria ser (Brando. In: Duarte, 2009, p.15). Nessa linha, Duarte aponta que
comunicao pblica no comunicao sobre interesses particulares, privados, de mercado,
pessoais, corporativos, institucionais
89
, comerciais, promocionais ou de um pblico
(Duarte, 2007, p.61).
Bernardo Kucinski, em seu blog (2009)
90
, tambm parte dessa lgica, ao afirmar que
comunicao pblica no : a) propaganda; b) promoo institucional ou de marcas de
governos; c) jornalismo convencional; d) jornalismo advocatcio, engajado ou ideolgico
91
; e)
comunicao cientfica nem especializada. A classificao de Kucinski, no entanto, precisa
ser contextualizada, pois alguns casos por ele apresentados, conforme o etos de sua
realizao, podem ser considerados como aes de comunicao pblica, a exemplo das
propagandas de utilidade pblica (vacinao infantil), ou ainda algumas produes do
jornalismo dirio ou de comunicao cientfica.
Duarte diz que a atuao em comunicao pblica exige: a) privilegiar o interesse
pblico em relao ao privado ou corporativo; b) centralizar o processo no cidado; c) tratar a
comunicao como um processo dialgico; d) adaptar instrumentos s necessidades,
possibilidades e interesses pblicos; e) assumir a complexidade da comunicao, tratando-a
como um todo (Duarte, 2009, p. 59).
Parte da dificuldade dos autores brasileiros em definir o campo de atuao da
comunicao pblica reside na ausncia de intercruzamento entre as trs dimenses apontadas
pelo italiano Mancini (2008): os promotores/sujeitos, a finalidade e o objeto. Isoladamente
cada uma dessas trs dimenses dificilmente conduz a delimitaes claras, exceo do ente
estatal como sujeito, uma vez que este sempre tem por objeto o interesse pblico e suas
atividades, via de regra, no so voltadas ao mercado.
O glossrio de comunicao pblica, de Duarte e Veras (2006), apresenta duas das
principais formulaes existentes, sugeridas pelas pesquisadoras Heloiza Matos e Elizabeth
Brando, precursoras nacionais nos estudos de comunicao pblica:

MATOS e BRANDO fazem uma releitura dos conceitos e apresentam uma verso
que congrega os principais pontos, que so: a participao do Estado, do Governo,
da sociedade e do Terceiro Setor, a localizao na esfera pblica e a fundamentao
no interesse pblico. MATOS define Comunicao Pblica como processo de
comunicao instaurado em uma esfera pblica que engloba Estado, governo e

89
Embora o autor no tenha explicitado o que ele considera por interesses institucionais, consideramos que a
comunicao pblica pode ser pensada em carter institucional, mas no com fins de angariar benefcios
materiais ou unicamente voltados sua imagem.
90
Blog de Bernardo Kucinski. Disponvel em: <http://kucinski.com.br/blog/?p=68>. Acesso em 8 abr. 2012.
91
Kucinski diferencia o jornalismo advocatcio, engajado e ideolgico de jornalismo cvico e de jornalismo
cidado, sendo que os dois ltimos ele considera comunicao pblica.
81


sociedade, um espao de debate, negociao e tomada de decises relativas vida
pblica do pas. A autora relaciona Comunicao Pblica com democracia e
cidadania e pensa a comunicao pblica como um campo de negociao pblica,
onde medidas de interesse coletivo so debatidas e encontram uma deciso
democraticamente legtima. Na mesma direo, BRANDO define Comunicao
Pblica como o processo de comunicao que se instaura na esfera pblica entre o
Estado, o Governo e a Sociedade e que se prope a ser um espao privilegiado de
negociao entre os interesses das diversas instncias de poder constitutivas da vida
pblica no pas (In: DUARTE, 2009, p. 49).

Apesar da pertinncia da formulao de Matos e Brando, o presente trabalho frisa que
a comunicao estatal (e no somente a comunicao governamental) uma categoria de
comunicao pblica, de forma que no pretendemos apresentar o Governo parte do
Estado
92
. At porque, do ponto de vista terico, existem diversas acepes tanto de Governo
quanto de Estado, o que pode dificultar o entendimento do conceito de comunicao pblica.
Por exemplo, de acordo com o jurista Hely Lopes Meirelles
93
, so possveis as seguintes
definies do conceito de Estado:

O conceito de Estado varia segundo o ngulo em que considerado. Do ponto de
vista sociolgico, corporao territorial dotada de um poder de mando originrio
(Jellinek); sob o aspecto poltico, comunidade de homens, fixada sobre um
territrio, com potestade superior de ao, de mando e de coero (Malberg); sob o
prisma constitucional, pessoa jurdica territorial soberana (Biscaretti di Ruffia); na
conceituao do nosso Cdigo Civil, pessoa jurdica de Direito Pblico Interno
(art.14, I) (Meirelles, 1993, p. 55-56).

Em relao a Governo
94
, por sua vez:

Em sentido formal, o conjunto de Poderes e rgos constitucionais; em sentido
material, o complexo de funes estatais bsicas; em sentido operacional, a
conduo poltica de negcios pblicos. Na verdade, o Governo ora se identifica
com os Poderes e rgos supremos do Estado, ora se apresenta nas funes
originrias desses Poderes e rgos como manifestao da Soberania. A constante,
porm, do Governo a sua expresso poltica de comando, de iniciativa, de fixao
de objetivos do Estado e de manuteno da ordem jurdica vigente. O Governo atua
mediante atos de Soberania ou, pelo menos, de autonomia poltica na conduo dos
negcios pblicos (Meirelles, 1993, p. 60).

Ainda conforme Meirelles, Governo (competncia decisria) e Administrao
(competncia executiva) so criaes abstratas da Constituio e das leis que atuam por meio
de suas entidades (pessoas jurdicas), de seus rgos (centros de deciso) e de seus agentes

92
Ao apresentar Estado e Governo de maneira separada, as autoras no pretendem dizer que a comunicao
pblica acontece apenas no mbito do Poder Executivo (comunicao governamental), mas destacam a
influncia decisria que o Governo exerce em um pas presidencialista como o Brasil.
93
Segundo o Dicionrio Houaiss da Lngua Portuguesa, do ponto de vista etimolgico, Estado vem do latim
status, us que significa modo de estar, posio, situao, condio, sendo ligado ao verbo latino stre estar.
Entre as definies presentes no dicionrio aparece pas soberano, com estrutura prpria e politicamente
organizado e ainda conjunto das instituies (governo, foras armadas, funcionalismo pblico etc.) que
controlam e administram uma nao.
94
Ainda conforme o Houaiss, a palavra Governo sugere, dentre outras definies, sistema ou modo pelo qual se
rege um Estado ou o Poder Executivo; o presidente junto com seu ministrio.
82


(pessoas fsicas investidas em cargos e funes) (Meirelles, 1993, p. 62).
Bobbio, Matteucci e Pasquino (2010) observam que o termo Governo pode ser
reduzido noo de uma cpula de pessoas que detm o poder de mando ou ainda permitir
uma conotao mais ampla, que est mais prxima realidade do Estado moderno:

Numa primeira aproximao e com base num dos significados que o termo tem na
linguagem poltica corrente, pode-se definir Governo como o conjunto de pessoas
que exercem o poder poltico e que determinam a orientao poltica de uma
determinada sociedade. preciso, porm, acrescentar que o poder de Governo,
sendo habitualmente institucionalizado, sobretudo na sociedade moderna, est
normalmente associado noo de Estado. Por consequncia, pela expresso
governantes se entende o conjunto de pessoas que governam o Estado e pela de
governados o grupo de pessoas que esto sujeitas ao poder de Governo na esfera
estatal. (...) Existe uma segunda acepo do termo Governo mais prxima da
realidade do Estado moderno, a qual no indicia apenas o conjunto de pessoas que
detm o poder de Governo, mas o complexo dos rgos que institucionalmente tm
o exerccio do poder. Nesse sentido, o Governo constitui um aspecto do Estado
(Bobbio, Matteucci, Pasquino, 2010, p. 553, grifos nossos).

Os autores italianos tambm apontam significaes diferentes para Governo, conforme
seu uso tenha por referncia bibliografias anglo-saxnicas ou europeias. Nos pases de lngua
inglesa, government equivale ao significado de regime poltico na Europa (democracia ou
ditadura, admitindo-se o estgio de Estado moderno). J o que se entende por Governo na
Europa chamado em lngua inglesa de cabinet (Gr-Bretanha) ou administration (Estados
Unidos).
Para fins desta pesquisa, temos por Governo o Poder Executivo (que a interpretao
mais adotada em um pas presidencialista como o Brasil) e por Estado a composio formada
por todos os entes da Repblica Federativa do Brasil: Unio, estados, municpios e Distrito
Federal, e sua gesto nos trs Poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio), mais o Ministrio
Pblico Federal
95
.
Retomando os conceitos de Matos e Brando, ntida a influncia de Zmor (1995)
em suas elaboraes. E ainda que fora desse escopo haja destaque para o papel de outros
sujeitos como atores de comunicao pblica Matos, por exemplo, enfatiza a sociedade civil
, nas suas definies as autoras do bastante centralidade ao papel do Estado, assim como
Zmor. O setor privado, por sua vez, no conceito das autoras, aparece como sendo a
sociedade: nota-se que elas no falam de sociedade civil especificamente que na

95
Sobre a hiptese de o Ministrio Pblico da Unio (MPU) ser um quarto poder, o site oficial do rgo explica
que: os doutrinrios divergem quanto ao posicionamento do Ministrio Pblico na tripartio dos poderes. A
tese dominante no configurar a instituio como um quarto poder e sim como um rgo do Estado,
independente e autnomo, com oramento, carreira e administrao prprios. Na Constituio de 1988, o MP
aparece no captulo Das funes essenciais Justia, ou seja, h uma ausncia de vinculao funcional a
qualquer dos Poderes do Estado. Disponvel em: <www.mpu.gov.br/navegacao/institucional/duvidas>. Acesso
em: 9 abr. 2012.
83


Sociologia define-se como parte do mercado mas, sim, da sociedade em geral.


2.5.1 Comunicao pblica ou comunicao de interesse pblico?


Entre os autores nacionais, nota-se ainda um grande esforo para caracterizar aes
comunicativas da iniciativa privada como sendo comunicao pblica. Incluem-se, nesse
caso, o marketing social (que se define como aquele realizado pelo Terceiro Setor, ou seja,
por organizaes sem fins lucrativos e ainda por governos, estes obviamente fora do escopo
privado na promoo de causas como o meio ambiente, preveno contra o uso de drogas,
divulgao de questes sanitrias e de sade, etc.) e o marketing societal (realizado por
empresas privadas que assumem a responsabilidade social como parte de sua gesto)
96
.
Na anlise dos autores estrangeiros, por sua vez, principalmente do francs Zmor
(1995) e do italiano Mancini (2008)
97
, conforme j abordado, h certa desconfiana em
relao aos propsitos de promotores/sujeitos de comunicao pblica cujo ramo de atividade
principal envolva interesses essencialmente mercadolgicos. Portanto, para eles, o marketing
societal sempre tratado de maneira reticente.
No entanto, Joo Roberto Vieira da Costa (2006) prope a substituio da
nomenclatura comunicao pblica por comunicao de interesse pblico. Alm de
considerar o termo comunicao pblica muito associado ao mbito estatal, o autor mais
otimista em relao s aes comunicativas promovidas pela iniciativa privada, tendo em
vista o interesse coletivo. Assim:

Comunicao de Interesse Pblico toda ao de comunicao que tem como
objetivo primordial levar uma informao populao que traga resultados
concretos para se viver e entender melhor o mundo. (...) Nada impede, entretanto,
que, em uma ao de Comunicao de Interesse Pblico, uma marca, uma
corporao ou at mesmo um ente pblico sejam beneficirios indiretos ou
secundrios da ao, com ganhos para a sua imagem institucional (Costa, 2006,
p.20).

Curioso que Costa embasa seu pensamento em Zmor (1995), justificando que o
autor francs pressupe a realizao de comunicao pblica por parte de outros sujeitos alm
do Estado. Todo o trabalho de Zmor, no entanto, relacionado ao setor estatal e s empresas

96
Para uma anlise mais aprofundada a esse respeito ver :
KOTLER, Philip, ROBERTO, Eduardo L. Marketing social. Rio de Janeiro: Campus, 1992.
KOTLER, Philip. Marketing para organizaes que no visam o lucro. So Paulo: Atlas, 1978.
97
Mancini distingue as empresas privadas cuja atividade lucrativa, mas que atuam em atividades com fins
sociais (jornalismo, hospitais, escolas, etc.) daquelas que tm uma atividade essencialmente mercadolgica.
84


cujas atividades de alguma forma se relacionam ao Estado (nesse sentido, indiferente a sua
natureza jurdica). Fora desse escopo, o autor francs cita apenas brevemente a comunicao
cvica realizada por empresas que se dizem cidads (Zmor, 1995, p. 54). E ele questiona
at que ponto campanhas cvicas no so moldadas com o intuito de propaganda ou para a
apropriao privada de uma causa de finalidade pblica, ou seja, no parece advogar os
ganhos indiretos de imagem defendidos por Costa.


2.5.2 O pblico e o estatal


O ponto mais nevrlgico da definio de comunicao pblica, no Brasil, o destaque
que passou a ter entre os autores a distino entre o pblico (sociedade civil, em sentido
habermasiano, ou sociedade em geral, no sentido de nova esfera pblica) e o estatal.
Obviamente, o pblico no se resume ao estatal, porm o estatal pblico independentemente
de estar ou no presente na esfera pblica. Essa a questo: pblico e esfera pblica no so
exatamente sinnimos.
Conforme Oliveira: H, em geral, uma grande confuso entre pblico e estatal,
parecendo que um representa o sinnimo do outro. Entretanto, o espao pblico no se limita
noo do estatal (Oliveira, 2004, p. 187).
Sob esse aspecto, vamos retomar apenas brevemente a discusso conceitual levantada
no primeiro captulo sobre as duas significaes possveis da palavra pblico, conforme
Bobbio (2010, p. 14-15): res pblica (definio ciceroniana de coisa do povo), pertencente
ao grupo, ao coletivo, e no ao individual; e visvel, acessvel, presente na esfera pblica.
Lembramos que a esfera pblica um conceito habermasiano que denota o livre debate e
formao de opinies por parte da sociedade civil, no tendo uma relao direta com a
veiculao meditica.
Destacamos, portanto, algumas leituras possveis para o sentido de pblico quando
relacionado ao conceito de comunicao pblica:
a) A comunicao pblica no sentido etimolgico da palavra pblico, cuja
origem se d na distino a partir da dicotomia direito pblico e direito privado.
Conforme Bobbio, esse par reflete uma situao em que o grupo social j distingue
aquilo que pertence (ou se refere) ao grupo ou coletividade
98
e aquilo que

98
Citamos, por exemplo, uma praa pblica: ela pblica no porque administrada pelo Poder Pblico, mas
por ser de usufruto coletivo, pertencente a todos. A comunicao pblica por tratar de informaes que so do
interesse de todos, independentemente do ator que a realiza.
85


pertence a singulares (2010, p. 14). o pblico em sentido de res pblica,
conceito que denota Estado-nao ou comunidade de homens: no se reduz,
portanto, a uma interpretao meramente jurdica de Estado. Comunicao
pblica resume-se, portanto, comunicao referente aos assuntos de interesse da
coletividade;
b) A comunicao pblica porque se d na esfera pblica conforme a descrita por
Habermas (viso de Jaramillo Lpez, 2010b);
c) A comunicao pblica porque ocorre no espao pblico, ou seja, no espao de
debate que se forma entre todos os atores da sociedade em geral: Estado, empresas,
Terceiro Setor, cidados, etc. (Oliveira, 2004, p. 187-189).
Partimos, portanto, da premissa de que o pblico nem sempre estatal, mas o estatal
sempre pblico. O que se refere ao Estado inclusive o poder poltico no precisa estar
presente na esfera pblica para ser considerado pblico (Bobbio, 2010, p. 28). Sob esse
ponto de vista, toda a informao de domnio estatal presumvel de ser requisitada e
disponibilizada sem constrangimentos e a qualquer tempo, quando no se tratar de sigilo de
Estado. Ela tem um potencial normativo embora nem sempre factvel de se tornar
conhecida e visvel. De um lado, o Estado no deve obstar a passagem de informao (que
tem natureza pblica) esfera pblica, quando solicitado, e de outro, ele mesmo deve agir na
promoo dessa informao/comunicao. O Estado tem, portanto, uma peculiaridade em
relao aos demais promotores/atores de comunicao pblica: ele age por dever.


2.5.3 O interesse pblico e o interesse privado


Sendo a comunicao pblica muitas vezes definida principalmente a partir do
interesse pblico, fundamental que se desenvolva aqui esse conceito. De acordo com Mello
(2001), acerta-se ao delinear que o interesse pblico o interesse do todo, do prprio
conjunto social, o que no se confunde com a ideia de soma de interesses individuais. O autor
considera falso, no entanto, acentuar-se o antagonismo entre o interesse das partes e o
interesse do todo, pois, segundo ele, existe uma relao indissolvel entre o interesse pblico
e os interesses ditos individuais: o interesse pblico, o interesse do todo, do conjunto social,
nada mais que a dimenso pblica dos interesses individuais, ou seja, dos interesses de cada
indivduo enquanto partcipe da Sociedade (entificada juridicamente no Estado) (Mello,
2001, p. 58).
86


Mello exemplifica a questo ao tratar de uma situao de desapropriao: o indivduo
pode ter o interesse de no ser desapropriado em um dado momento, mas no pode,
individualmente, ter o interesse de que no haja o instituto da desapropriao, mesmo que isso
eventualmente venha a ser usado em seu desfavor. A construo de escolas, ruas, estradas,
depende de desapropriaes, portanto a disponibilidade de reas no pode ficar apenas a cargo
da vontade dos proprietrios (Mello, 2001, p. 58-59).
O autor frisa que o interesse pblico uma faceta dos interesses individuais, sua
faceta coletiva, e (...) , tambm, indiscutivelmente, um interesse dos vrios membros do
corpo social e no apenas o interesse de um todo abstrato (Mello, 2000, p. 59). Nesse
ponto, ele demonstra que nem sempre os interesses do Estado coincidem com o interesse
pblico, ou seja, dos partcipes da sociedade (exemplo: um aumento excessivo de impostos).
Portanto, o Estado pode ter interesses privados assim como qualquer outra pessoa, mas s
pode defend-los quando estes no se chocam com os interesses pblicos propriamente ditos:
na administrao pblica, deve ser observada sempre a supremacia do interesse pblico sobre
o interesse privado (Mello, 2001, p. 60-68).


2.5.4 A comunicao pblica como sinnimo de radiodifuso no Brasil


Outra dificuldade de uma viso mais abrangente da comunicao pblica em nosso
pas o fato de o termo ser muitas vezes associado quase que exclusivamente existncia de
um sistema de radiodifuso pblica. Propomos, portanto, a seguir, uma breve anlise sobre
esse quesito.
No Brasil, todo o sistema de radiodifuso objeto de concesso pblica, conforme a
Constituio Federal, art. 21, inciso XII
99
. Por isso, emissoras de rdio ou televiso, pblicas
ou privadas, prestam um servio pblico. O que quer dizer que essas emissoras, mesmo
quando so comerciais, realizam, ao menos em parte, funes de comunicao pblica.
A Constituio Federal, em seu art. 223
100
, explicita a matria, porm, promove uma
confuso conceitual ao classificar a radiodifuso brasileira em trs sistemas complementares:
o privado, o pblico e o estatal. Nas palavras de Eugnio Bucci, jornalista e ex-presidente da

99
Art. 21. Compete Unio:
XII - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso:
a) os servios de radiodifuso sonora e de sons e imagens;
b) (...)
100
Art. 223. Compete ao Poder Executivo outorgar e renovar concesso, permisso e autorizao para o servio
de radiodifuso sonora e de sons e imagens, observado o princpio da complementaridade dos sistemas privado,
pblico e estatal.
87


Radiobrs empresa estatal que foi absorvida pela Empresa Brasil de Comunicao (EBC)
101

, A CF cria um limbo ao no apresentar uma distino clara entre o que se considera
radiodifuso pblica e radiodifuso estatal, no Brasil:

O limbo (...) comea na prpria Constituio, que institui os sistemas estatal e
pblico de radiodifuso sem indicar uma distino mnima entre ambos. Prossegue
na ausncia de lei complementar para organizar a matria. Poucos so os estudiosos
que sabem fazer uma distino sensata entre o que o sistema estatal e o pblico.
No vazio legal, o senso comum dos profissionais e dos polticos da rea
consagrou o maniquesmo estapafrdio de que a comunicao estatal aquela que
defende o ponto de vista do governo e a pblica aquela que d voz sociedade.
No nada disso, mas o senso comum prevalece (Bucci, 2008, p. 259).

A proposta de Bucci que existam apenas dois sistemas de radiodifuso: o pblico e o
privado, sendo o estatal considerado uma subcategoria do pblico:

Os meios estatais no tm, no podem ter e no podem abraar ponto de vista. Os
meios estatais so pblicos, por definio, o que quer dizer que no pertencem mais
a uns, que apoiam o governo, do que a outros, que no o apoiam. No se pode
admitir, sob nenhuma justificativa, que um lpis, uma impressora, uma ambulncia
ou um canal de TV do Estado no sejam administrados com critrios impessoais.
No se pode admitir que se subordinem a pontos de vista. O que estatal, ora
essa, tambm pblico obviedade que parece ter sido esquecida. Em matria de
comunicao pblica, no pode haver dvidas, o estatal deve ser entendido como
uma subcategoria do pblico, ou seja: embora nem tudo que pblico seja estatal,
tudo o que estatal s pode ser pblico (Bucci, 2008, p. 259-260).

Em outras palavras, embora a redao do art. 223 seja confusa, a Constituio de 1988
clara ao vedar que quaisquer recursos pblicos (materiais, financeiros e de pessoal) sejam
usados para a promoo partidria, pessoal ou ideolgica, em qualquer nvel administrativo.
Nenhum canal de radiodifuso estatal pode ser posto a servio de interesses de um poltico, de
um gestor ou de um governo.
, portanto, fundamental que haja autonomia editorial das emissoras, de modo que
governantes/gestores no tenham poder de intervir na dinmica de produo de seus
contedos. E isso no se garante com o uso do rtulo pblico ou estatal, nem tampouco
se relaciona com a natureza jurdica ou tipo de financiamento da emissora, que geralmente
majoritariamente pblico, mas, sim, pela forma como se prope compor o seu conselho
administrativo. A EBC, por exemplo, uma empresa pblica
102
, que foi criada com

101
A Empresa Brasil de Comunicao (EBC) a rede do sistema brasileiro de radiodifuso pblica. A EBC Foi
criada pela medida provisria 398/2007, convertida na Lei 11.652/2008.
102
A EBC uma empresa pblica de natureza jurdica privada. No Brasil, as empresas pblicas federais tem
vinculao estatal: elas tm natureza jurdica privada (por atuarem em ramo que tem concorrncia no mercado),
mas so formadas por capital 100% pblico. Conforme Celso Antnio Bandeira de Mello: empresa pblica
federal a pessoa jurdica criada por lei como instrumento de ao do Estado, com personalidade Direito
Privado, mas submetida a certas regras especiais decorrentes de ser coadjuvante da ao governamental,
constituda sob quaisquer das formas admitidas em Direito e cujo capital seja formado unicamente por recursos
88


autonomia editorial limitada: vincula-se ao Poder Executivo, mais especificamente
Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica, e a nomeao do seu
conselho administrativo cabe ao Presidente da Repblica.
Outro problema do art. 223, alm da separao do estatal e do pblico, induzir a
leitura de que o papel do Estado para com a comunicao pblica contempla-se unicamente
pela viabilizao da existncia de emissoras pblicas, criadas em alternativa imprensa
comercial. No caso, o que se discute no se as emissoras pblicas cumprem e de que forma
satisfatria ou no a sua funo social. O que est em pauta a reduo da comunicao
pblica naquilo que se espera que a sociedade tenha como garantia de direito informao
por parte do Estado a sistema de radiodifuso pblica.
Todo esse cenrio ajuda a reforar a ideia j enraizada no contexto poltico brasileiro
de que a comunicao estatal ou de governos principalmente a realizada por assessorias de
comunicao de instituies pblicas, objeto da presente pesquisa algo parte da
comunicao pblica, ou seja, quase sempre vislumbr-la sob o ponto de vista poltico-
ideolgico, a servio do interesse de governantes, e no como informao voltada para o
interesse coletivo, de acordo com os preceitos constitucionais vigentes.


2.6 CAMINHANDO PARA UM CONCEITO


A comunicao pblica pode ser protagonizada por diversos atores: Estado, Terceiro
Setor
103
(associaes, ONGs, etc.), partidos polticos
104
, empresas privadas, rgos de

de pessoas de Direito Pblico interno ou de pessoas de suas Administraes indiretas, com predominncia
acionria residente na esfera federal (Mello, 2001, p. 147).
103
O Terceiro Setor, no Brasil, do ponto de vista formal, composto de entidades de natureza jurdica privada
sem fins lucrativos. O que a Constituio Federal e o Cdigo Civil classificam, segundo Rodrigo Mendes Pereira
(2006), como entidades sem fins lucrativos (associaes, fundaes, sindicatos, partidos polticos, cultos
religiosos e igrejas, servio social autnomo) no coincide, no entanto, com o que se entende por Terceiro Setor
na sociologia: agentes privados com fins pblicos. Entre os grupos anteriormente citados, existem vrias
instituies, como as cooperativas, por exemplo, que no se encaixam nesse perfil. Assim, Alexandre Ciconello
(apud Pereira), diz que, sob o prisma jurdico: a) entidades do Terceiro Setor no objetivam necessariamente
finalidade pblica; b) a finalidade pblica no se vincula ao formato jurdico de uma associao ou fundao; c)
uma distoro relacionar o conceito de Terceiro Setor a entidades sem fins lucrativos com finalidade pblica,
induzindo interpretao de que entidades do Terceiro Setor tm natural vocao pblica. Sobre o assunto ver:
Pereira, Rodrigo Mendes (2006). Terceiro Setor: identificando suas organizaes e propondo um novo conceito.
Ordem dos Advogados do Brasil. Disponvel em:
<http://www2.oabsp.org.br/asp/esa/comunicacao/esa1.2.3.1.asp?id_noticias=43>. Acesso em: 16 abr. 2012.
104
Os partidos polticos, no Brasil, so pessoas jurdicas de Direito Privado. A legislao que trata do tema a
Constituio Federal (art. 17), a Lei Orgnica dos Partidos Polticos (art. 1) e o Cdigo Civil (art. 16, III, com
redao dada pelo art. 59 da Lei n 9096/95).
89


imprensa
105
privada ou pblica, sociedade civil organizada, etc. Ela no se determina
exclusivamente pelos promotores/emissores da ao comunicativa, mas, sim, pelo objeto que
a mobiliza, no caso, o interesse pblico, afastando-se ainda, de uma finalidade de cunho
mercadolgico. Perpassa, portanto, as trs dimenses apontadas por Mancini (2008).
uma comunicao que tem o olhar voltado coletividade. Conforme Lpez (2003),
a inteno do agente o enfoque que ele d na ao comunicativa que faz com que ocorra
uma transmutao de sentido:

(...) Cuando se entiende esa naturaleza colectiva, pblica de la comunicacin y deja
de obedecer a un propsito particular, cambia la intencin, se comunica con otra
intencin, con una intencin colectiva, y esto obliga a replantear todos los roles, a
mirar de otra manera el papel que cumplen los sujetos que interactan en la
comunicatin colectiva. Y ese comunicar colectivo en funcin de un inters
colectivo a lo que apunta es hacia lograr la movilizacin. (Jaramillo Lpez, 2003).
Experiencia de la Comunicacin Pblica. The Communication Initiative Network.
Disponvel em: <http://www.comminit.com/es/node/150447>.

Um aspecto importante para a compreenso do conceito de comunicao pblica
observar que ela abrange as trs reas da comunicao: o jornalismo, as relaes pblicas e a
publicidade
106
e propaganda. E que essas no devem ser confundidas com as formas de
mediao utilizadas: radiodifuso, impressos, Internet e outros, que cabem nos trs modelos,
nem tampouco com os seus promotores/sujeitos. No difcil observar, porm, que, pela
natureza de suas atividades, o jornalismo a rea que mais tem proximidade com o interesse
pblico, enquanto a propaganda e a publicidade, por sua natureza persuasiva e voltada a fins
mercadolgicos, menos. A partir dessa lgica, e das intenes apontadas por Lpez,
apresentamos o quadro a seguir:


105
A produo jornalstica compreendida sob diferentes angulaes, quando questionada sobre ser ou no uma
ao de comunicao pblica. Para o jornalista Paulo Markun, ex-presidente da TV Cultura e ex-apresentador do
programa Roda Viva, da mesma emissora, no h jornalismo pblico e no-pblico. Declarao dada em
22/03/2011, na palestra Os anos 70: Vladimir Herzog e sua experincia pioneira de jornalismo independente em
uma instituio pblica, no seminrio Jornalismo, Liberdade e Direitos Humanos, promovido pelo Instituto
de Estudos Avanados da Universidade de So Paulo.
J o jornalista e pesquisador Ubiratan Muarrek defende o Jornalismo Cvico, tambm denominado Jornalismo
de Utilidade Pblica como uma ao de comunicao pblica. Ele entende que, nesse caso, os cidados vo
alm de leitores passivos, sendo engajados nos processos de transformao social. Muarrek d como exemplo a
campanha Paz no Trnsito, promovida pelo jornal Correio Brasiliense, que tambm se posicionou durante a
campanha, revisando valores tradicionais da imprensa moderna como a neutralidade. Ver:
MUARREK, Ubiratan. Jornalismo Cvico: o resgate do dia-a-dia. In: COSTA, Joo Roberto Vieira da (Org.).
Comunicao de Interesse Pblico: Ideias que movem pessoas e fazem um mundo melhor. So Paulo:
Jaboticaba, 2006, p. 139-156.
106
Publicidade aqui deve ser entendida como atividade profissional comunicativa voltada promoo de
produtos e no como o conceito kantiano de publicidade descrito no primeiro captulo.
90



Figura 5: Gradao das intenes do agente de comunicao pblica. Fonte: Bucci, Koouski

Se a comunicao pblica no se delimita apenas pelos seus promotores/emissores, a
anlise a partir destes permite ao menos perceber que o Estado crucialmente diferente em
relao aos demais atores, uma vez que suas atividades por dever precisam ser pautadas
sempre pela supremacia do interesse pblico em relao ao interesse privado. Mas o Estado
distingue-se principalmente pelo fato de que suas atividades exigem transparncia e
conformidade ao princpio constitucional da publicidade. Pois, conforme aponta Bobbio:

A repblica democrtica res publica no apenas no sentido prprio da palavra,
mas tambm no sentido de exposta ao pblico exige que o poder seja visvel: o
lugar onde se exerce o poder em toda forma de repblica a assembleia dos
cidados (democracia direta), na qual o processo de deciso in re ipsa pblico,
como ocorria na gora dos gregos; nos casos em que a assembleia a reunio dos
representantes do povo, quando ento a deciso seria pblica apenas para estes e no
para todo o povo, as reunies da assembleia devem ser abertas ao pblico de modo a
que qualquer cidado a elas possa ter acesso (Bobbio, 2010, p. 30).

O Estado , portanto, o nico entre os demais atores que, ao menos por seu carter
normativo (o que no significa que na prtica assim o seja), deve atuar integralmente com a
comunicao pblica. Todos os demais atores tm a liberdade de desenvolver aes
comunicativas que no sejam propriamente voltadas ao interesse pblico, promovendo
produtos, servios e ideologias, representando tanto pessoas quanto grupos econmicos,
91


religiosos, polticos, etc.
Este trabalho defende, portanto, que toda a comunicao no mbito estatal deva ser
tratada pelo vis da comunicao pblica, como o reconhecimento do direito do cidado
no apenas em seu contato direto com o Estado, mas tambm quando representado por meio
da imprensa ou de qualquer outro tipo de coletividade de ser informado sobre os atos dos
governos/administraes (princpio constitucional da publicidade). O uso da comunicao
social para fins de promoo pessoal, partidria ou ideolgica, prtica corriqueira no Brasil,
inconstitucional: infringe o princpio da impessoalidade
107
.
O Estado um ator central na comunicao pblica, pois, do ponto de vista formal,
o responsvel por negociar no ambiente de tenso que se forma pelas demandas sociais
existentes, seja por meio de edio de novas leis, pela consolidao de polticas pblicas, no
arbtrio da Justia ou ainda na garantia dos preceitos constitucionais. Nesse sentido, o Estado
est o tempo todo agindo em relao sociedade e esta, por sua vez, tentando influenciar
suas decises.
Duas classificaes propostas pelo colombiano Jaramillo Lpez (2004) mostram-se
particularmente teis: a) a comunicao pblica se realiza em diversos nveis: informao,
consulta, deliberao, consenso e corresponsabilidade (vide Figura 4); e b) a comunicao
pblica tem as seguintes dimenses: poltica, meditica, estatal, organizacional ou de vida
social.
Partindo dessa lgica, a comunicao pblica em rgos do Estado pode abarcar aes
como: divulgao de polticas pblicas, atendimento imprensa, transparncia pblica,
apresentao do ponto de vista dos gestores (porta-vozes, pronunciamentos), aes diretas de
relacionamento com o cidado (balco de atendimento, salas da cidadania, reunies, fruns
participativos, etc.). Mas o que faz com que essas atividades tornem-se comunicao pblica
a observao dos preceitos apontados por Zmor (1995): intervir para o envolvimento e a
participao dos cidados nas decises pblicas; no enganar por ocultamento de dados;
garantir e oferecer o acesso s informaes pblicas, fornecer dados claros que permitam a
avaliao e a pertinncia das polticas pblicas implantadas; no usar a comunicao social
como instrumento de propaganda partidria, poltica ou ideolgica; ter em mente que o
trabalho pblico visa ao benefcio social. Nas palavras de Franca Faccioli, a rea pblica

107
O princpio constitucional da impessoalidade est no art. 37 da Constituio Brasileira. Conforme o jurista
Hely Lopes Meirelles: Esse princpio tambm deve ser entendido para excluir a promoo pessoal de
autoridades ou servidores pblicos sobre suas realizaes administrativas (CF, art. 37, 1) (Meirelles, 1993,
p.85)
92


impe certeza, imparcialidade, confiana, assuno de responsabilidade (Faccioli, 2002, p.
23).
A comunicao pblica no um modelo utpico, em substituio s demais formas
comunicativas existentes. Ela tem um campo definido de abrangncia. Embora apresente
como caracterstica intrnseca a perspectiva tica do interesse pblico sem a qual ela deixa
de existir enquanto conceito , apenas parte do campo mais amplo que se chama
comunicao social. At mesmo por sua tica voltada ao interesse pblico, seu alcance
torna-se restrito a certas condies e atividades.
E, finalmente, apresentamos o seguinte conceito: comunicao pblica uma
estratgia ou ao comunicativa que acontece quando o olhar direcionado ao interesse
pblico, a partir da responsabilidade que o agente tem (ou assume) de reconhecer e atender o
direito dos cidados informao e participao em assuntos relevantes condio humana
ou vida em sociedade. Ela tem como objetivos promover a cidadania e mobilizar o debate de
questes afetas coletividade, buscando alcanar, em estgios mais avanados, negociaes e
consensos.
Com base no que foi discorrido no presente captulo, o quadro a seguir apresenta quais
atores tm mais relao com a atividade de comunicao pblica, a partir do intercruzamento
de promotores/sujeitos e de suas caractersticas funcionais, levando-se em conta ainda a
natureza jurdica das instituies:
93



Quadro 9. A comunicao pblica a partir dos atores. Fonte: Bucci/Koouski.

94


3. CIDADANIA E DIREITO INFORMAO


A abordagem do presente trabalho, que interdisciplinar, leva em conta o fato de que
Direito e Sociologia caminham juntos. O prprio Habermas reconhece a existncia de uma
Sociologia do Direito, em Direito e Democracia (1994a, 1994b). Quando se tratam de
questes relativas ao Estado, como nossa proposta, essa relao fica ainda mais estreita.
preciso reconhecer, no entanto, que a existncia de uma lei por si s (seu carter regulatrio)
no garante aplicao prtica ou reconhecimento (legitimidade). E, de outro modo, o
abandono do aspecto legal representa a runa de uma Constituio, que o pilar de qualquer
democracia.
Como aponta Paulo Bonavides (1995[2010]), a Constituio tem duas dimenses: uma
jurdica e outra poltica. A correspondncia entre essas duas dimenses garante a legitimidade
constitucional, pois, caso contrrio, corre-se o risco de dar espao aos regimes de exceo:

A consequncia comum tanto para os que se abraam ao formalismo jurdico
extremo como para os que entronizam to somente a realidade sociolgica: o fim da
Constituio jurdica, sacrificada, num caso pelo excesso de fico, noutro caso,
pelo excesso de realismo (Bonavides, 1995[2010], p. 348).

A crise de legitimidade constitucional brasileira ocorre, Segundo Bonavides (2010),
principalmente em virtude dos retardamentos polticos de evoluo constitucional, pelo fato
de a sociedade brasileira estar ancorada em estruturas patriarcais e oligrquicas, pelos atrasos
econmicos e por dificuldades geradas pelo prprio sistema capitalista.
Desde a redemocratizao do pas, passaram-se pouco mais de 20 anos. E, apesar de a
histria ter deixado marcas profundas no modo de ser da poltica brasileira, inegvel que a
Constituio de 1988 representou muitos avanos. Mesmo assim, alguns aspectos
constitucionais ainda no foram totalmente incorporados s prticas cotidianas, como, por
exemplo, o reconhecimento do dever estatal de informar.
Considerando a democracia o poder visvel e tambm um elemento indispensvel
comunicao pblica , pactuamos com a percepo do filsofo italiano Norberto Bobbio
(1984[2006]) de que o poder invisvel, aquele mo dos governantes, no tem recebido a
devida ateno dos escritores polticos. Assim ele afirma:

Que todas as decises e mais em geral os atos dos governantes devam ser
conhecidos pelo povo soberano sempre foi considerado um dos eixos do regime
democrtico, definindo como o governo direto do povo ou controlado pelo povo (e
como poderia ser controlado se estivesse escondido?) (Bobbio, 1984[2006], p. 100).

Para que o povo possa debater e participar dos assuntos relacionados res pblica, o
95


direito informao torna-se imprescindvel. Fernando dos Reis Condesso (2007, p. 55),
aponta que h uma distino entre o direito da informao, relacionado liberdade de
imprensa, e o direito informao, que aquele no qual qualquer cidado pode acessar
diretamente o poder administrativo.
A Constituio brasileira assegura o direito de acesso s informaes pblicas no art.
5, inciso XXXIII, e tambm no art. 37, que afirma ser a publicidade um dos princpios da
administrao pblica. Mas o princpio constitucional da publicidade ainda no muito bem
compreendido, sendo muitas vezes confundido com publicidade comercial, at mesmo pela
proximidade com que os dois temas aparecem no texto da Constituio.
Em resumo, o Estado tem o dever de informar seus atos, de mostrar aquilo que faz
para os cidados e seus representantes. Como observa Bobbio, no Estado de Direito, o
carter pblico a regra e o segredo, a exceo (Bobbio 1984[2006], p. 100). No Brasil, a
falta de contornos claros (do ponto de vista legal) sobre o que podia ser definido como
segredo e, de outro modo, de quem teria o poder de classificao dos temas sigilosos, levou
algumas vezes inverso da lgica apontada por Bobbio
108
. No entanto, a Lei 12.527, de 18
de novembro de 2011, conhecida como Lei Geral de Acesso Informao, veio preencher
essa lacuna jurdica.
Quando esse projeto comeou, em 2010, o direito de acesso a informaes de posse
dos rgos pblicos ainda no estava plenamente assegurado, conforme determina a
Constituio Federal de 1988. Isso comeou a mudar com a aprovao da Lei 12.527/2011,
pois, com ela, houve o desnudamento de um tema que de suma relevncia para a vida
poltica do pas. Assim, o presente captulo busca mostrar parte dessa trajetria, relacionando
ainda questes de cidadania com os aspectos legais brasileiros.


3.1 CIDADANIA, DIREITOS E DEVERES


Em sentido etimolgico, cidadania civitatis, palavra de origem latina (Lima, 2006,
p.10) significa a qualidade ou condio de cidado, de habitante da cidade
109
. No estrito
senso jurdico, remete aos direitos e deveres de um indivduo membro de um Estado. J em
sua dimenso sociolgica, conforme descrito por Thomas Humphrey Marshall durante

108
A discusso sobre essa temtica pode ser consultada em:
BADIN, Luiz Armando. O direito fundamental informao em face da segurana do estado e da
sociedade. 2007. Tese (Doutorado) - Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2007.
109
De acordo com o Dicionrio Houaiss, etimologicamente, cidadania advm de cidad sob a f. rad. cidadan- + -
ia.
96


conferncia na Universidade de Cambridge, em 1949: a cidadania um status concedido
queles que so membros integrais de uma comunidade. Todos aqueles que possuem o status
so iguais com respeito aos direitos e obrigaes pertinentes ao status (Marshall, T. H.
1949[1967], p. 76).
Cidadania pressupe, portanto, a prtica da reivindicao, do conhecimento dos
prprios direitos e obrigaes, e da mobilizao em prol de suas garantias. Manzini-Covre
(1991[1995], p.10) aponta que a Constituio uma poderosa arma reivindicatria, pois
possibilita o encaminhamento e a conquista de propostas mais igualitrias. tambm o
documento que limita o poder dos governantes e estabelece o rol de direitos e deveres, o que
garante a segurana jurdica da populao governada. Para a autora, a cidadania o direito
vida em sentido pleno.
Isso sugere a inter-relao efetiva entre os direitos civis, polticos e sociais, que so as
trs dimenses de direitos, conforme classificao estabelecida por T. H. Marshall (1967). Os
direitos civis so considerados direitos de liberdades, esto relacionados a dispor do prprio
corpo, locomoo e segurana. Incluem o direito de ir e vir, a liberdade de imprensa, de
pensamento e f, o direito propriedade e de concluir contratos vlidos, assim como o direito
Justia. Os direitos polticos dependem dos regimes democrticos
110
. Eles tratam das
deliberaes do homem sobre sua vida, seja por meio da participao em organismos de
representao direta (partidos polticos, associaes, sindicatos, etc.) ou indireta (eleies de
governantes, assembleias) e implicam o esclarecimento de como se ter acesso aos mesmos. J
os ltimos, os direitos sociais, so os que correspondem ao atendimento s necessidades
bsicas do ser humano, como alimentao, sade, educao, moradia, renda mnima,
seguridade social (Marshall, T.H., 1967; Manzini-Covre, 1995).
Conforme T. H. Marshall, no existe nenhum princpio universal que sirva de base
para o estabelecimento de direitos e obrigaes. As sociedades, nas quais a cidadania est em

110
Sobre as reaes histricas contra a implantao das trs dimenses de direitos do homem, a partir da
Revoluo Francesa, o pesquisador Albert O. Hirschman desenvolveu um estudo que chamou de trs ondas
reacionrias. A primeira ocorreu em relao afirmao dos direitos civis, principalmente com a publicao do
livro Reflections on the Revolution in France [Reflexes sobre a Revoluo na Frana] (1790), de Edmund
Burke, que provocou intensa polmica sobre a Declarao dos Direitos do Homem. A segunda foi a que se ops
ao sufrgio universal, com tentativas de recuo nos avanos de participao popular na poltica. E a ltima foi a
crtica contempornea ao welfare state, com investidas no sentido de reformar alguns de seus aspectos. Ao
esboar as crticas s iniciativas que ele chama de progressistas, Hirschman elaborou trs teses reativo-
reacionrias: a tese da perversidade, a da futilidade e a da ameaa. Na perversidade, a alegao que qualquer
ao proposital visando melhoria da atual ordem ir apenas exacerbar a atual situao, ou seja, produzir um
efeito contrrio ao desejado. Na futilidade, a afirmao que as tentativas de transformao social no
produziro efeito a ponto de deixar uma marca. E na ameaa a argumentao de que o custo da mudana
muito alto, pois coloca em perigo outra importante realizao existente.
Ver HIRSCHMAN, Albert O. A Retrica da Intransigncia: perversidade, futilidade, ameaa. So Paulo:
Companhia das Letras, 1992. Traduo de Toms Rosa Bueno.
97


desenvolvimento, criam a imagem de uma cidadania ideal e assim mensuram o sucesso de
suas aspiraes (Marshall, 1967, p.76).
Bobbio, por sua vez, diz que no existem direitos fundamentais por natureza, como
apoiavam os jusnaturalistas: o que parece fundamental em uma poca histrica e numa
determinada civilizao no fundamental em outras pocas e outras culturas (Bobbio, 1992
[2004], p.18). Os direitos so fruto da civilizao humana, sendo, portanto, histricos e
mutveis, sujeitos transformao e ampliao. Alm de considerar que os direitos ditos
naturais so histricos, outras duas ponderaes fazem parte da linha de pensamento do autor:
os direitos surgem no incio da era moderna, juntamente com a concepo individualista da
sociedade, e tornam-se um dos principais indicadores do progresso histrico
111
.
Bobbio refuta o jusnaturalismo moderno, que tem como precursor John Locke, para o
qual o verdadeiro estado do homem no o estado civil, mas, sim, o natural, ou seja, a
natureza na qual os homens nascem livres e iguais. Para o filsofo italiano, essa condio s
pode ser admitida de uma maneira ideal, lembrando o questionamento de Rousseau em o
Contrato Social: O homem nasceu livre e por toda parte encontra-se a ferros? (Bobbio,
2004, p.87). Assim:

A liberdade e a igualdade dos homens no so um dado de fato, mas um ideal a
perseguir; no so uma essncia, mas um valor; no so um ser, mas um dever ser.
Enquanto teorias filosficas, as primeiras afirmaes dos direitos do homem so
pura e simplesmente a expresso de um pensamento individual: so universais em
relao ao contedo, na medida em que se dirigem a um homem racional fora do
espao e do tempo, mas so extremamente limitadas em relao sua eficcia, na
medida em que so (na melhor das hipteses) propostas para um futuro legislador
(Bobbio, 1992[2004], p. 29).

At mesmo a liberdade, defendida por Kant como o nico direito irresistvel, no
pode ser definida como um fundamento absoluto, segundo Bobbio: afinal, o que liberdade,
pergunta-se o autor. Poucos direitos podem ser considerados absolutos, ou seja, vlidos em
qualquer situao e para qualquer pessoa exemplos desses casos so os direitos a no ser
torturado ou escravizado. Os demais so no absolutos: entram em concorrncia com outros
direitos tambm considerados fundamentais. o caso da liberdade de expresso que se
contrape a outro direito: o de no ser caluniado, injuriado ou vilipendiado (Bobbio, 2004).
Para o autor italiano, apesar de haver uma distncia entre a filosofia e a prtica na
questo dos direitos, as declaraes dos Direitos dos Estados Norte-Americanos (1776) e da

111
Bobbio diz que no se considera um cego defensor do progresso, apontando que o renascimento contnuo de
ideias do passado por si s um argumento contra a ideia de progresso indefinido e irreversvel. Ele separa
ainda o progresso cientfico/tcnico do progresso moral, sendo que o primeiro sim, segundo ele, tem
demonstrado caractersticas de irreversibilidade e continuidade (Bobbio, 2004, p.50-51).
98


Revoluo Francesa (1789) so o ponto de partida para a instituio de um sistema de direitos
positivos, ou seja, garantidos por lei, o que se alia ao fato de que a sociedade moderna traz
consigo a concepo de contrato social. Com isso, o reconhecimento efetivo dos direitos
dado por meio das Constituies dos Estados. Uma vez vinculados a uma nao, porm, os
direitos humanos passam a ser tratados apenas como direitos de cidados, ou seja, vlidos
somente para os partcipes daquela comunidade poltica.
Um fato novo na histria, segundo Bobbio (2004, p. 26), foi a Declarao Universal
dos Direitos do Homem, em 1948, pois, pela primeira vez, a maioria dos governantes do
mundo aceitou um cdigo de conduta, que ao mesmo tempo universal e positivo, no sentido
de que os direitos do homem podem ser protegidos at mesmo contra o Estado que os violar.
Tambm a existe um distanciamento entre a proposta e o seu real alcance. Pois, como bem
assinala Bobbio, onde a tutela internacional possvel, talvez no seja necessria, e onde
necessria, talvez no seja possvel.
Na linha histrica dos direitos
112
, Bobbio diz que primeiramente afirmaram-se os
direitos civis, aqueles que do ao indivduo ou grupos certo grau de liberdade em relao ao
Estado. Depois, conformam-se os direitos polticos, que garantem uma participao mais
ampla no poder poltico, ou seja, de liberdade no Estado. E, por ltimo, surgiram os direitos
sociais. Estes representam o aparecimento de novos valores e necessidades, no apenas do
ponto de vista formal, so os direitos relacionados ao bem-estar e igualdade. a liberdade
garantida atravs ou por meio do Estado (2004, p. 32).
Outra linha cronolgica de direitos aquela sugerida pela doutrina constitucional, a
partir do uso da terminologia geraes em vez de dimenses o que no quer dizer que os
direitos conquistados em fases anteriores foram superados, mas, sim, que esto sendo
acrescidos. Apesar de no haver total consenso sobre a abrangncia de cada gerao, a
proposta do jurista Paulo Bonavides (2006) mostra-se bastante aceita nos meios acadmicos,
sendo portando, a base que ser apresentada.
Os direitos de primeira, segunda e terceira geraes correspondem respectivamente
aos iderios iluministas de liberdade, igualdade e fraternidade. Assim, direitos de primeira
gerao ou direitos da liberdade/da pessoa particular so aqueles que refletem os direitos
da pessoa humana em relao ao Estado. So direitos que valorizam o homem singular.
Implicam direitos de resistncia ou de oposio ao Estado, denotando uma obrigao negativa

112
Conforme anlise histrica que T. H. Marshall faz sobre o surgimento dos direitos, que tem por base a
Inglaterra, os direitos civis, polticos e sociais remetem respectivamente aos sculos XVIII, XIX e XX, sendo
que h uma interposio cronolgica quando se refere aos direitos polticos: surgiram no sculo XVIII, mas
ainda restritos s camadas mais abastadas da populao, sendo ampliados apenas no sculo XIX.
99


(no-fazer) do Estado. Compreendem os direitos civis e polticos e suas liberdades clssicas
(liberdade, propriedade, resistncia opresso, etc.). Os direitos de segunda gerao
direitos de igualdade ou sociais so aqueles que obrigam o Estado a uma ao (prestao
positiva) no sentido de promover a justia social. Compreendem os direitos sociais, culturais e
econmicos, bem como os direitos coletivos e de coletividades. Os direitos de terceira
gerao direitos de fraternidade (Karel Vasak) ou solidariedade e desenvolvimento (Etiene-
R.Mbaya) no se destinam proteo de interesses de um indivduo, de um grupo ou de um
Estado, mas, sim, do gnero humano em sua existncia concreta. So direitos referentes ao
desenvolvimento, paz, ao meio ambiente, comunicao e ao patrimnio comum da
humanidade (Vasak). Baseando-se em Mbaya, Bonavides diz que isso implica ajuda
internacional financeira ou de outra natureza para a superao de dificuldades (Bonavides,
2006, p. 560-570).
Os direitos de quarta gerao so direitos que promovem uma globalizao poltica,
contrapondo-se, portanto, globalizao econmica. Nesse ponto, aproxima-se a cidadania da
presente pesquisa, j que, segundo Bonavides, so direitos de quarta gerao: a democracia, o
direito informao dentro da qual se insere a informao detida por rgos pblicos e o
pluralismo. Para o autor:

A democracia positivada enquanto direito da quarta gerao h de ser, de
necessidade, uma democracia direta. Materialmente possvel graas aos avanos da
tecnologia da comunicao, e legitimamente sustentvel graas informao correta
e s aberturas pluralistas do sistema. Desse modo, h de ser tambm uma
democracia isenta j das contaminaes da mdia manipuladora, j do hermetismo
de excluso, de ndole autocrtica e unitarista, familiar aos monoplios do poder.
Tudo isso, obviamente, se a informao e o pluralismo vingarem por igual como
direitos paralelos e coadjutores da democracia; esta, porm, enquanto direito do
gnero humano, projetado e concretizado no ltimo grau de sua evoluo conceitual
(Bonavides, 2006, p. 571).

Mais recentemente, depois da onda de atentados terroristas no mundo, cujo episdio
mais marcante foi o ataque s Torres Gmeas, nos Estados Unidos, em 11 de setembro de
2001, Bonavides passou a considerar que h direitos de quinta gerao: a paz entre as naes.


3.1.1 A cidadania no Brasil


A cidadania est plenamente ligada ao reconhecimento de direitos e deveres, que so
parte do iderio iluminista. Para analisar a formao da cidadania brasileira preciso
observar, contudo, que razes sociolgicas interferiram no processo histrico brasileiro,
obscurecido por escravido, patriarcalismo (excluso das mulheres) e latifndio, originrios
100


de um perodo colonial. A Proclamao da Repblica no alterou o quadro substancialmente,
uma vez que, mesmo em momentos considerados democrticos, a matriz de uma cultura
autoritria esteve presente.
Vale lembrar a anlise do historiador Jos Murilo de Carvalho (1996, p. 338-340)
sobre a construo da cidadania no Brasil no sculo XIX, a partir de dois eixos. Para ele, esta
ocorreu: a) de cima para baixo, ou seja, foi propiciada pelo Estado. A centralidade do Estado,
por sua vez, no indica o seu carter pblico, uma vez que o Estado cooptou os cidados e
estes buscaram primordialmente o atendimento de seus interesses privados; b) na esfera
privada, mais prxima ao paroquialismo (carter no-cidado) do que ao carter sdito
(cidado inativo)
113
. Segundo Carvalho, no houve esprito de nacionalismo no Brasil em
perodo anterior Guerra do Paraguai, ou seja, antes de 1870.
No perodo republicano, segundo Beatriz Kushnir (2004), antes e depois da ditadura
militar, o Brasil viveu com a censura, mesmo em governos considerados no-autoritrios. J
para a autora Maria de Lourdes Manzini-Covre (1996), a matriz autoritria foi assegurada
principalmente pelo perodo militar da ideologia tecnocrtica ps-68. Nota-se, porm, que
apesar da intensificao do autoritarismo ps-Ato Institucional n 5 e de suas implicaes na
contemporaneidade, a cultura autoritria sempre foi uma marca na constituio da histria
brasileira.
Vencio Artur de Lima cita o estudo de Carvalho e observa que o assunto cidadania
era praticamente inexistente nas cincias sociais brasileiras at os anos 80 do sculo passado.
Foi o advento da Constituio Cidad de 1988 que trouxe o tema para a sociologia poltica,
a antropologia e a histria. Ao considerar o moderno conceito de cidadania, Lima aponta que
o Brasil, no seu contexto cultural, um pas onde as relaes desempenham um papel
predominante na definio da ordem social. Assim, em vez do motto igualitrio quem voc
pensa que ?, predomina o autoritrio e hierrquico voc sabe com quem est falando?
(2006, p. 12).

113
O historiador Jos Murilo de Carvalho analisa o tipo de construo de cidadania brasileira, no sculo XIX,
apoiando-se em distines sugeridas por Bryan S. Turner (1990), que sugere dois eixos analticos. O primeiro
indica a direo do movimento: de baixo para cima (experincias histricas marcadas pela luta por direitos civis
e polticos, conquistados com o Estado absolutista) ou de cima para baixo (o Estado manteve a iniciativa de
mudana, sendo esta aos poucos incorporada pelos cidados). O outro eixo a dicotomia pblico-privado. A
cidadania construda dentro do espao pblico, com a conquista do Estado, ou no espao privado, mediante
organizaes voluntrias que surgem como barreiras ao do Estado. Segundo Carvalho, a formao da
cidadania brasileira mais assemelhada ao caso alemo, na qual a cidadania formada de cima para baixo e
dentro do espao privado, mas com diferenas peculiares, uma vez que o brasileiro no apresenta os traos da
cultura alem de obedincia rgida ao poder e s leis. Neste caso, o privatismo brasileiro se aproxima mais ao
paroquialismo do que cultura sdita alem. Sobre o tema: CARVALHO, Jos Murilo de. Cidadania: tipos e
percursos. Estudos Histricos, Rio de Janeiro, n. 18, p. 337-359, 1996.
101


A revalorizao da cidadania no Brasil, na viso de Alzira Alves de Abreu (2003, p.
27), tem relao com o enfraquecimento do debate sobre a luta de classes. Segundo ela, a
esquerda brasileira lutou por dcadas pela implantao do regime socialista, mas foi somente
com a vigncia do perodo militar que se tornou evidente a necessidade de proteo dos
direitos formais contra os abusos de poder. Ela cita que a cidadania no era um tema
relevante, principalmente pela influncia marxista entre os cientistas sociais lembrando que
Carvalho (1996) concebe a cidadania como a maneira pela qual as pessoas se relacionam com
o Estado.
Para ilustrar a questo, importante ressaltar um trecho de alguns extratos do
pensamento de Marx compilados por Weffort (2006[2010]). O posicionamento do pensador
alemo era de que a emancipao poltica s poderia ocorrer com a emancipao social,
ou seja, pela revoluo do proletariado
114
. Marx faz uma crtica ao que ele chama de
cidadania do homem egosta:

precisamente estranho que um povo que comea a se libertar, a derrubar todas as
barreiras que separam os seus distintos membros, a fundar uma comunidade poltica,
proclame solenemente o direito do homem egosta, dissociado de seu semelhante e
da comunidade (Dclaration de 1791) [...] Mas esse fato se torna ainda mais
estranho quando verificamos que os emancipadores polticos rebaixam at mesmo a
cidadania, a comunidade poltica ao papel de simples meio para a conservao dos
chamados direitos humanos; que, por conseguinte, o citoyen declarado servo do
homme egosta; degrada-se a esfera comunitria em que atua o homem em
detrimento da esfera em que o homem atua como ser parcial; que, finalmente, no se
considera como homem verdadeiro e autntico o homem enquanto cidado, seno
enquanto burgus [...] (MARX apud WEFFORT, 2006 [2010], p. 255).

Ainda nesse contexto, Abreu (2003) cita que a transio democrtica brasileira teve
uma particularidade: ocorreu impulsionada pelas mudanas econmicas internacionais. Os
reflexos desse processo foram a formao de blocos econmicos e polticos e o
enfraquecimento do Estado-nao. Observa-se, portanto, que o ressurgimento da cidadania na
pauta nacional acontece ao mesmo tempo em que o Estado, como agente de sua efetivao,
comea a ter o seu poder de atuao diminudo. Conforme Carvalho:

A queda do imprio sovitico, o movimento de minorias nos Estados Unidos e,
principalmente, a globalizao da economia em ritmo acelerado provocaram e,
continuam a provocar, mudanas importantes nas relaes entre Estado, sociedade e
nao, que eram o centro da noo e da prtica da cidadania ocidental. O foco das
mudanas est localizado em dois pontos: a reduo do papel central do Estado

114
Marx faz uma crtica proclamao dos direitos humanos, afirmando que estes so a proclamao dos
direitos do membro da sociedade burguesa, ou seja, do homem egosta. Assim, a liberdade a liberdade de fazer
tudo aquilo que no prejudique os outros. Mas, em ltima instncia, a liberdade o direito de propriedade
privada, de desfrutar de fortuna sem se importar com os semelhantes. A igualdade, para ele, no tem sentido
poltico, nada mais do que a igualdade da liberdade: todo homem igualmente considerado tal como uma
mnada fundada sobre si mesma (Marx apud Weffort, 2010).
102


como fonte de direitos e como arena de participao, e o deslocamento da nao
como principal fonte de identidade coletiva (Carvalho, 2001 apud Abreu, 2003,
p.31).

Uma guinada contrria tendncia de enfraquecimento do papel do Estado, porm,
pode surgir a partir da recente crise econmica mundial, iniciada em 2008 e que perdura at
hoje, principalmente nos Estados Unidos e na Europa. A necessidade de interveno estatal
na economia, por meio da injeo financeira, alm dos impactos sociais gerados com a crise,
como o desemprego, a recesso e os cortes em benefcios sociais, mostra que a
autorregulamentao dos mercados no funciona to bem quanto o laissez faire parece
apregoar.


3.1.2 Participao popular e democracia


A sociedade ps-Revoluo Francesa fruto das contradies prprias ao Iluminismo.
De um lado, pela primeira vez na histria, houve o reconhecimento dos direitos e deveres do
homem. Este no teve mais sua vida determinada pela condio social de nascimento: passou
de sdito a cidado. Por outro lado, o modo de vida moderno formou uma sociedade de
massas individualista e consumista, que concentra renda e riquezas, e que, por conseguinte,
gera crescentes desigualdades sociais, motivo das principais crticas ao atual modelo
societrio.
Nesse cenrio, Victor Gentilli (2005) levanta a questo se h ou no capacidade de
cada indivduo desenvolver sua prpria personalidade com autonomia em uma sociedade de
massas
115
. Ele sugere a anlise a partir de autores otimistas e pessimistas. Os primeiros
seriam aqueles que acreditam na capacidade de emancipao do homem, convergindo para o
pensamento do pai da psicanlise, Sigmund Freud: o indivduo possui um fragmento de
independncia e originalidade em meio convivncia e identificao com numerosos
grupos. Os segundos a exemplo de Theodor Adorno seriam aqueles que at enxergam
brechas para a participao nesse tipo de sociedade, mas diagnosticam a impossibilidade de
sua realizao, pelo predomnio do isolamento e a perda de referncia do mundo. Gentilli
aponta outros dois tipos de pensamento: o conservador, que no admite a participao das
massas na sociedade, e o progressista, que o oposto quele, lembrando ainda que ser
pessimista no significa ser conservador (2005, p. 71-78).

115
Gentilli aponta que o termo sociedade de massas uma expresso genrica e, portanto, imprecisa. Refere-se
vida urbana, na plis, nas cidades, na qual emerge a possibilidade potencial de acesso a bens ou direitos para
todos os homens.
103


Bobbio tem uma concepo liberal no liberista
116
de sociedade, sendo, portanto,
um autor de particular interesse. O filsofo italiano acredita que a democracia no repousa na
soberania do povo, mas sim dos cidados (2004, p. 109). Para ele, o conceito de democracia
indissocivel do de direitos do homem. Com isso, ele critica aqueles que pensam a sociedade
como um organismo, dizendo que pelo anti-individualismo passaram praticamente todas as
doutrinas reacionrias.
Ao percorrer os filsofos da antiguidade, acrescenta que a ideia aristotlica do homem
como animal poltico serviu por muito tempo para justificar o Estado paternalista, no qual o
homem era tido como sem condies de exercer o bem comum ou o seu prprio bem, pois
no possua direitos de liberdade
117
. Ele observa ainda que a herana do pensamento antigo de
busca de felicidade no aparece mais entre as metas da Declarao de 1789, abandonando-
se a premissa de que papel do Estado fazer os cidados felizes. Ele recorre ento a Kant,
para o qual o Estado deveria dar tanta liberdade aos sditos que estes pudessem buscar a sua
prpria felicidade.
Apesar disso, Bobbio considera que a participao popular nos Estados democrticos
sofre limitaes em razo da concentrao dos poderes econmico e ideolgico
principalmente dos meios de comunicao. Na maior parte do tempo, a atuao dos cidados
fica restrita a legitimar algumas classes polticas que permanecem por muito tempo no poder.
Para ele, h distores tambm nas propagandas veiculadas por organizaes partidrias,
religiosas ou sindicais. E a apatia poltica dos cidados acontece porque as atuais democracias
no so nem eficientes, nem diretas, nem livres (2004, p. 139). Com isso, o autor no
descarta a representatividade, caracterstica intrnseca aos atuais modelos democrticos, mas
observa, assim como Gentilli, que possvel democratizar a democracia.
Ao observar o conceito de democracia, originariamente a forma de governo adotada na
cidade de Atenas, na Antiguidade, nota-se que o modelo grego substancialmente diferente
do que se tem na atualidade. Na gora, parte dos cidados atuava no jri e decidia diretamente
sobre questes como guerra e paz e o julgamento de seus compatriotas. A liberdade, naquele

116
Conforme apresentado no livro de Bobbio, em nota do tradutor, em italiano h distino entre termos que
caracterizam o defensor do liberalismo no terreno poltico (liberale) e o defensor de uma irrestrita liberdade de
mercado (liberista) (Bobbio, 1992 [2004], p.134).
117
Bobbio apresenta trs interessantes metforas para ilustrar a figura do poder poltico, advindos do pensamento
antigo: a) o governante o pastor (debate entre Scrates e Trasmaco), os governados o rebanho (oposio entre
a moral dos senhores e a moral do rebanho); b) o governante o timoneiro, o povo a chusma que deve obedecer,
pois seno leva a nave a pique (passagem descrita em A Repblica de Plato); c) o governante o pai (o Estado
a famlia ampliada), os sditos so os filhos que devem obedecer. Essa ideia remete ao modelo aristotlico: o
homem como animal poltico nasce em um grupo social natural, a famlia, na qual no livre, mas, sim,
submetido autoridade paterna (Bobbio, 2004, p. 106-107).
104


contexto, era entendida como a possibilidade de participar das decises relacionadas plis.
Como esse era um privilgio apenas dos cidados, ou seja, dos homens livres adultos
(acima de 18 anos), ficavam excludos do processo as mulheres, as crianas e os escravos.
Como descreve Canfora (2007, p. 39-40), para alguns crticos, nem mesmo Atenas era uma
democracia, uma vez que esta s era possvel em detrimento da populao no-livre, ou
seja, o sistema funcionava porque havia escravos para garantir a estrutura societria vigente.
Na democracia ateniense, a esfera pblica possua maior relevncia e amplitude do que
a esfera privada. Essa caracterstica vai sofrer uma inverso com a Declarao dos Direitos,
na Revoluo Francesa. Pela primeira vez na histria, a esfera privada cresceu em importncia
em relao esfera pblica. Com a instaurao dos direitos civis, a liberdade passou a ser
compreendida como um valor individual para todo ser humano (Canfora, 2007).
Gentilli (2005) aponta duas diferentes vises de autores sobre as possibilidades de
participao cidad nessa nova sociedade: a) h impossibilidade de consolidao de um
autogoverno, a exemplo do que houve na plis grega, em razo da vastido do Estado
nacional e da ocupao dos indivduos com suas atividades dirias, uma vez que a escravido
no mais desejvel (Benjamin Constant); b) o argumento anterior inconsistente, uma vez
que o surgimento de recursos tecnolgicos telemtica e robtica oferece novas
oportunidades de atuao coletiva (Cerroni) (Gentilli, 2005, p. 85).
Na questo da democracia, um tema parece recorrente na atualidade: se o liberismo e o
liberalismo, grosso modo entendidos como capitalismo e democracia, so ou no
indissolveis. Para Canfora (2007), acreditar que s pode haver coexistncia mtua ser
fundamentalista democrtico.
Em meio crise das esquerdas, alavancada pela queda do Muro de Berlim, passou-se a
avaliar se ainda h alguma diferenciao real entre linhas poltico-partidrias. Em resposta,
Bobbio lanou a obra Direita e Esquerda: razes e significados de uma distino poltica
(1994/1995[2001]), na qual reafirma a atualidade da demarcao distintiva entre direita e
esquerda. Para ele, o princpio norteador dessa separao est na prevalncia de um dos
aspectos presentes na dade igualdade-desigualdade:

Para a pessoa de esquerda, a igualdade a regra e a desigualdade, a exceo. Disso
se segue que, para essa pessoa, qualquer forma de desigualdade precisa ser de algum
modo justificada, ao passo que, para a pessoa de direita, vale exatamente o contrrio,
ou seja, que a desigualdade a regra e que, se alguma relao de igualdade deve ser
acolhida, ela precisa ser devidamente justificada (Bobbio, 1994/1995[2001], p.23).

Bobbio (2001) prope que a condio preliminar para que se faa uma anlise
conceitual dos dois termos a de que se prescinda do seu significado emotivo, com base no
105


qual a esquerda boa e a direita m, ou vice-versa (Bobbio, 2001, p.14-15). Para o filsofo
italiano, axiologicamente igualdade e desigualdade devem ser pensados de maneira neutra.
Canfora (2007, p. 34-35) refuta a posio de Bobbio, ao preferir a dade de Alessandro
Pizzorno, que apresenta no centro de lutas do mundo duas relaes: a incluso (promovida
pela esquerda) e a excluso (direita).


3.1.3 tica, cotidiano e comunidade


Alm de regras legais para o reconhecimento de direitos e deveres, ou seja, sua
positivao, as relaes entre os seres humanos pressupem iniciativas que fogem do aparato
formal, pois so motivadas apenas pelo carter pessoal, a conscincia dos indivduos, dos
cidados. nesse campo que esto a tica e os valores morais como norteadores das aes do
sujeito em relao ao grupo ou sociedade. Como observa a filsofa Marilena Chau (2003, p.
437), tica e moral referem-se ao conjunto de costumes tradicionais de uma sociedade e que,
como tais, so considerados valores e obrigaes para a conduta de seus membros.
Chau diz que a existncia moral uma criao histrico-cultural, muitas vezes
assimilada pelas sociedades como algo naturalizado, existente por si mesmo. Ela distingue
ento juzo de fato, aquele que diz como as coisas so e por que so, e juzo de valor,
aquele que avalia e interpreta acontecimentos, sentimentos e aes. Para ela, o sujeito tico
ou moral age de acordo com juzos de valor, que so normativos, ou seja, enunciam normas
(no leis) do dever ser. As premissas do ser tico so: o reconhecimento do outro como
algum igual a ele, o controle e a orientao dos desejos e sentimentos, em conformidade com
sua conscincia, a ao responsvel, ou seja, a anlise e admisso das consequncias dos atos,
e, finalmente, a condio de ser livre, que seguir regras de conduta de forma voluntria
(Chau, 2003, p. 335-336).
Um contraponto a autores considerados liberais feito pela filsofa de inspirao
marxista Agnes Heller (2004), que prope a formulao de uma tica marxista. Ao fazer um
diagnstico do comportamento humano no ambiente cotidiano, ela analisa a possibilidade de
desenvolvimento da individualidade entendida pela autora como capacidade de
emancipao na atual forma societria. Para percorrer o pensamento da filsofa, sero
retomados alguns aspectos analisados anteriormente por outros pesquisadores.
De acordo com Heller, o indivduo simultaneamente, ser particular e ser genrico.
Ela diz que o genrico est em toda atividade do homem, embora os motivos sejam de ordem
106


particular. E que, no mundo moderno, pela ausncia de comunidades naturais
118
(2004, p.
23), aumenta a chance de o indivduo submeter o humano-genrico a interesses relacionados
a desejos pessoais e egosmos. nesse contexto que aparece a tica como uma necessidade de
convivncia da comunidade social, como uma motivao (tambm conhecida por moral)
individual (adotada livremente), porm no particular.
Assim ela aponta:

A homogeneizao em direo ao humano-genrico, a completa suspenso do
particular-individual, a transformao em 'homem inteiramente', algo totalmente
excepcional na maioria dos seres humanos. [...]. A homogeneizao em direo ao
humano-genrico s deixa de ser excepcional, um caso singular, naqueles indivduos
cuja paixo dominante se orienta para o humano-genrico e, ademais, quando tm a
capacidade de realizar tal paixo. Esse o caso dos grandes e exemplares
moralistas, dos estadistas (revolucionrios), dos artistas e dos cientistas. De resto,
[...] a respeito [destes] deve-se afirmar que no apenas a sua paixo principal, mas
tambm seu trabalho principal, sua atividade bsica, promovem a elevao ao
humano-genrico e a implicam em si mesmos. (Heller, 2004, p. 28-29).

Uma caracterstica intrnseca vida cotidiana, segundo Heller, a imitao. Dessa
maneira, o problema reside em saber se h capacidade de aflorar a liberdade individual em
meio mimese. A aspirao a uma vida boa e sem conflitos refora o conformismo. Para
ela, a vida cotidiana aquela que mais se presta alienao (2004, p. 37), porm isso no
significa que esta seja necessariamente alienada. No movimento histrico, ela considera que a
alienao teve diferentes graus de intensidade ao longo do tempo, sendo pequena nos perodos
da plis tica e do Renascimento, mas tendo se exacerbado no moderno desenvolvimento
capitalista.
Para a filsofa, a contraposio entre indivduo e sociedade apenas aparente. Para
chegar a essa concluso, ela observa trs tipos diferentes de relao: entre indivduo e
sociedade, entre indivduo e grupo e, finalmente, entre indivduo e massa.
No primeiro caso, com o aumento da integrao social, a vinculao indivduo-
sociedade assume um carter comunitrio. Seriam exemplos as tribos, os cls e a plis grega.
De acordo com a autora, quanto mais diferenciada e estratificada a sociedade, mais
dificilmente esta se tornar uma comunidade. Assim, o potencial de concretizao do iderio
comunista analisado com bastante senso crtico, pois, segundo Heller: Quando pensamos
no futuro da humanidade, quase impossvel imaginar que a integrao total possa chegar a
converter-se em comunidade (Heller, 2004, p. 66).
O segundo caso indivduo e grupo diferencia-se do primeiro pelo fato de as

118
Conforme a autora, comunidades naturais so formadas por indivduos cuja participao no decorre de
livre escolha. Os valores e possibilidades de desenvolvimento da individualidade so determinados pela
condio de nascimento.
107


relaes interpessoais poderem ser formadas com base na casualidade. Ainda assim, segundo
Heller (2004), possvel que o grupo se torne uma comunidade, desde que possua um sistema
de normas concretas e vlidas para todos os membros. A diferena entre as duas primeiras
situaes e a ltima indivduo e massa que esta uma relao heterognea, na qual o
compartilhamento de interesses e objetivos comuns no realmente necessrio para que os
indivduos se renam em torno de uma ao coletiva.
Heller faz ainda uma crtica a autores que, de forma simplista, contrapem multido e
comunidade, no sentido de que multido passa a ser associada ideia de manipulao e
comunidade, de uma democracia formada por indivduos. Neste contexto, observa que o
termo sociedade de massas usado, muitas vezes, como uma expresso metafrica para
descrever uma sociedade conformista manipulada (Heller, 2004, p. 70).


3.2 DIREITO INFORMAO DETIDA POR RGOS PBLICOS


Entre as ltimas geraes de direitos figura o direito informao, sendo que o livre
fluxo de informaes considerado fundamental para a democracia e a cidadania. De parte
dos rgos pblicos, estes detm uma vasta gama de informaes sob seu domnio que nem
sempre flui para a esfera pblica. Muitas vezes essas informaes so essenciais para a
qualidade de vida dos cidados/indivduos, pois permitem o acesso a polticas pblicas, a
avaliao da eficincia de governos e governantes e, ainda, a fiscalizao contra violaes de
direitos humanos.
Segundo Condesso, a importncia da informao detida pelas entidades pblicas de
tal ordem que torna fundamental o debate sobre a transparncia das organizaes que a detm
e o acesso s mesmas pela comunicao social [media]
119
e pelo pblico em geral (Condesso,
2007, p.27).
Entretanto, s se pode dizer que existe um verdadeiro direito informao quando a
prestao de informaes, tanto para os media quanto diretamente aos cidados, no uma
deciso dada conforme critrios subjetivos dos poderes pblicos (Condesso, 2007, p.71).
Sendo assim, afirma Condesso, o acesso informao detida por rgos pblicos beneficia
tambm mas no somente o exerccio profissional dos jornalistas, pois o Estado deve zelar
por no obstaculizar a emisso das informaes que possui.
Na atualidade, o direito de acesso a informaes detidas por rgos pblicos

119
O autor portugus Fernando dos Reis Condesso usa a palavra comunicao social no sentido de media.
108


reconhecido por organismos internacionais como parte do direito liberdade de expresso
que compreende a busca, o recebimento e a transmisso de informaes e ideias. Esse fator
representou um importante passo na expanso desse direito em mbito mundial, conforme
aponta Abdul Waheed Khan
120
:

fundamental, para a garantia do livre fluxo das informaes e das ideias, o
princpio de que os rgos pblicos detenham informaes no para eles prprios,
mas em nome do povo. Esses rgos possuem uma imensa riqueza de informaes
que, caso seja mantida em segredo, o direito liberdade de expresso, garantido pela
legislao internacional, bem como pela maioria das constituies, fica gravemente
comprometido (Khan, Abdul. In: Mendel, 2009, p.1).

Segundo Toby Mendel, embora o direito de acesso a informaes de domnio de
rgos pblicos tenha se propagado apenas recentemente no mundo, esse direito j
reconhecido na Sucia h mais de 200 anos desde 1766, mediante a Lei de Liberdade de
Imprensa (original) sueca, que tem fora constitucional (2009, p.25). Outra singularidade do
pas que esse direito est explicitado textualmente na Constituio
121
. Alm disso, as leis
suecas detalham tudo o que considerado documento oficial, portanto, de livre acesso, a
exemplo de cartas e comunicaes dirigidas a servidores pblicos, em se tratando de assuntos
oficiais. Um desafio que se apresenta para a Sucia, no entanto, so os conflitos com a Unio
Europeia que busca nivelar seu grau de abertura ao patamar dos demais pases pertencentes
liga europeia (Swanstrm apud Mendel, 2009). Outro pas com histrico progressista a esse
respeito a Colmbia, cujo Cdigo de Organizao Poltica e Municipal j permitia, em 1888,
a solicitao de documentos ou arquivos controlados por governos (Mendel, 2009, p. 26, 109-
114).
Trs fatores foram decisivos para a crescente aceitao dos pases em relao ao
direito de acesso a informaes de rgos pblicos por vezes chamado direito a saber, ao
conhecimento ou verdade conforme Mendel. Em 1985, pela primeira vez, um tribunal
internacional, a Corte Interamericana de Direitos Humanos,
122
reconheceu o direito
informao como um aspecto do direito geral liberdade de expresso. Naquele momento, no
entanto, ainda no se tratava especificamente de informaes detidas por rgos pblicos, mas

120
Abdul Waheed Khan foi diretor-geral assistente do Setor Comunicao e Informao da Unesco (Organizao
das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura), entre 2001 e 2010.
121
O Instrumento de Governo, um dos quatro documentos de fundao da Constituio Sueca, em seu art. 1,
Captulo 2, diz que: Todo (a) cidado/cidad ter a garantia dos seguintes direitos e liberdades em suas relaes
com as instituies pblicas:[ ] (2) liberdade de informao: ou seja, liberdade para buscar e receber informaes
e de outra forma inteirar-se das declaraes de outrem. (Mendel, p.109).
122
A Corte Interamericana de Direitos Humanos um rgo da Conveno Americana de Direitos Humanos
(CADH), da qual o Brasil pas-membro.
109


esse fato gerou, no entanto, a base jurisprudencial
123
para o seu reconhecimento. Os outros
dois aspectos foram a transio de diversos pases do mundo para o regime democrtico, a
partir de 1990, e o surgimento de novos aparatos tecnolgicos comunicativos (Mendel, 2009,
p. 3-6).
Em 1990, apenas 13 pases tinham leis nacionais de direito informao. Atualmente,
j so mais de 70, com possibilidade de ampliao para mais 20 ou 30 pases (Mendel, 2009,
p.3). Parte dos dados apresentados por Mendel baseada no relatrio da organizao inglesa
Privacy International (PI): Freedom of Information Around The World 2006: a global survey
of Access to government information laws, elaborado por David Banisar.
A pesquisa da PI detalha 69 pases nos quais existem leis ou regulamentos nacionais
sobre o direito de acesso a informaes pblicas, e ainda inclui outros seis pases em seu
apndice (Bolvia; Guatemala; Honduras; Quirguisto; Hong Kong; e So Vicente e
Granadinas). Curiosamente, o Brasil no descrito nem mencionado na pesquisa, apesar de a
Constituio brasileira tratar textualmente do assunto no inciso XXXIII do art. 5, possibilitar
o recurso do habeas data
124
no inciso LXXII do mesmo art. 5 (parmetro parcialmente aceito
no estudo) e ainda referenciar o princpio da publicidade administrativa no art. 37 que
analisaremos mais adiante. Como critrio geral, o relatrio levou em conta a existncia de
uma lei de acesso informao (de fato, at 2011 o Brasil no tinha uma lei especfica a
respeito), considerando, em alguns casos, a presena de sistemas alternativos. Entre os pases
mencionados, no entanto, o estudo observou que nem sempre a existncia da lei gerou
confiana nos cidados sobre a possibilidade de acesso a informaes governamentais. Por
outro lado, o relatrio da PI apresenta um mapa da situao mundial considerando pases
que no esto descritos na pesquisa , no qual o Brasil aparece (em amarelo) como um pas de
acesso mediano (2006):


123
Atualmente, vrios organismos internacionais reconhecem o direito de acesso a informaes de posse de
rgos pblicos: as Naes Unidas, a Organizao dos Estados Americanos, o Conselho da Europa, a Unio
Africana, a Commonwealth, assim como a Corte Interamericana de Direitos Humanos. A Corte Europeia de
Direitos Humanos j julgou casos favorveis a esse respeito, mas ainda no tem uma declarao textual a favor
(Mendel, 2009, p.7-19).
124
O habeas data, conforme a Constituio brasileira (Art. 5, LXXII), um instrumento colocado disposio
de pessoa fsica ou jurdica para assegurar o conhecimento de registros concernentes ao postulante e constantes
de reparties pblicas ou particulares acessveis ao pblico, ou para retificao de dados pessoais (Meirelles,
1993, p. 614). considerado, portanto, um remdio personalssimo, podendo somente ser solicitado pelo titular
dos dados questionados. Dessa maneira, o habeas data no viabiliza legalmente o conhecimento de dados que
no sejam relativos ao prprio reclamante.
110



Figura 6. Liberdade de informao no mundo em 2006. Fonte: Privacy International (2006)

Outra referncia importante a pesquisa da Freedom House, uma organizao sem
fins lucrativos, sediada em Washington, que advoga a democracia e os direitos humanos,
monitorando violaes contra liberdade de imprensa e liberdade de expresso no mundo. A
entidade desenvolveu um mapa, mas com enfoque diferente da Privacy International
(existncia de leis): trata da liberdade de imprensa no mundo. De acordo com a Freedom
House, o Brasil um pas democrtico, com amplo acesso Internet, porm, com uma
imprensa parcialmente livre
125
. O site do Newseum (Museu da Notcia), em Washington, onde
o mapa est exposto, destaca que a Freedom House d ao Brasil 44 pontos, numa escala de 0
a 100 (100 a imprensa menos livre). Alguns fatos que repercutiram negativamente para o
pas foram a proibio de o jornal O Estado de S. Paulo publicar denncias contra o ex-
presidente Jos Sarney, em 2009, e ainda o uso de tribunais para intimidaes de jornalistas e
jornais em cidades de menor porte
126
. Assim:


125
Disponvel em: <http://www.freedomhouse.org/country/brazil>. Acesso em: 20 abr. 2012.
126
Disponvel em: <http://www.newseum.org/exhibits-and-theaters/permanent-exhibits/world-news/press-
freedom-map.html>. Acesso em: 20 abr. 2012.
111


Figura 7. Mapa da Liberdade de Imprensa. Fonte: site Newseum (2012)

Retomando Mendel, este diz que a disponibilidade de informaes de posse de rgos
pblicos deixou de ser tratada exclusivamente como uma medida de governana
administrativa no mundo, sendo assumida como um direito humano fundamental e um
elemento bsico da democracia. O autor afirma que:

Sem dvida, surpreendente que levasse tanto tempo para que um fundamento to
importante da democracia adquirisse reconhecimento generalizado como um direito
humano. A ideia de que os rgos pblicos no detm informaes eles prprios,
mas atuam como guardies do bem pblico, est agora, bem arraigada na mente das
pessoas. Como tal, essas informaes precisam estar acessveis aos cidados e
cidads na ausncia de um interesse pblico prevalente no sigilo. Neste sentido, as
leis de direito informao refletem a premissa fundamental de que o governo tem o
dever de servir ao povo (Mendel, 2009, p.4).

Em relao s informaes sobre alguns temas especficos meio ambiente, direitos
humanos, participao poltica e luta contra a corrupo cada vez mais esto sendo firmados
acordos internacionais visando promoo da sua ampla divulgao. Um bom exemplo na
questo ambiental a Conveno de Aahus (Conveno sobre Acesso Informao,
Participao Pblica nos Processos Decisrios e Acesso Justia em Matria Ambiental),
pactuada entre pases da Unio Europeia, que obriga os Estados-membros a tomarem medidas
legais
127
para a implantao de dispositivos de acesso a informaes ambientais. De acordo
com Mendel, a Conveno, em vigor desde outubro de 2001, segue os parmetros da

127
A Profa. Dra. Maringela Haswani, da ECA/USP, prope em sua tese de doutorado que a Constituio
Brasileira permita medidas legais contra eventuais negligncias na divulgao de informaes relevantes, a
exemplo de temas relativos sade pblica. uma proposta avanada para os atuais nveis de cidadania,
inclusive considerando-se o mbito internacional, que tem se pautado mais por questes sobre direitos humanos,
meio ambiente e combate corrupo.
112


Conferncia Rio 92:

Trata-se do primeiro instrumento internacional com fora de lei a estipular claros
padres sobre o direito informao. Entre outras coisas, ele exige que os Estados
adotem definies amplas de informaes ambientais e autoridade pblica, com
o intuito de submeter as excees a um teste de interesse pblico e de instituir um
rgo independente com poder de examinar eventuais recusas de divulgaes de
informaes. Tal reconhecimento representa um avano muito positivo em termos
de estabelecimento do direito informao (Mendel, 2009, p.20).

Com base em nove princpios primrios de acesso a informaes pblicas,
desenvolvidos pela Article 19 (Artigo 19) organizao inglesa de direitos humanos, voltada
liberdade de informao e expresso em sua publicao Direito do Pblico a Estar
Informado: Princpios sobre a Legislao de Liberdade de Informao (1999), Mendel diz
que:
1) A legislao sobre liberdade de informao deve ser guiada pelo princpio da
mxima divulgao. Ou seja, primordial que leis determinem a ampla
divulgao de informaes de rgos pblicos e possibilitem aos indivduos a
reivindicao desse direito;
2) Os rgos pblicos devem ter a obrigao de publicar informaes essenciais.
No basta atender aos pedidos de informao, preciso uma ao pr-ativa no
sentido de informar aquilo que primordial ao interesse pblico;
3) Os rgos pblicos precisam promover ativamente a abertura do governo. Alm
do uso dos meios de comunicao e das ferramentas eletrnicas, pode-se publicar
um guia simples e acessvel sobre como fazer solicitaes de informaes. Outra
medida melhorar os registros e bancos de dados dos rgos pblicos. Para
enfrentar o sigilo tambm possvel adotar penalidades para aqueles que de
alguma forma obstruam intencionalmente o acesso s informaes;
4) As excees devem ser claras e restritamente definidas e sujeitas a rigorosos testes
de dano e interesse pblico. Em outras palavras, as limitaes impostas ao
acesso devem ser excepcionais e considerar sempre se o interesse pblico da
informao no maior que o dano causado por sua revelao;
5) Os pedidos de informao devem ser processados com rapidez e justia, com a
possibilidade de um exame independente em caso de recusa. Sem a existncia de
um rgo de apelao no caso de recusa de informaes, no se pode dizer de fato
que h abertura;
6) As pessoas no podem ser impedidas de pedir informao em razo dos altos
custos envolvidos: se houver necessidade de cobrana por um servio de
113


informao pblica este no pode ser to elevado a ponto de obstar o pedido;
7) As reunies de rgos pblicos requerem sua abertura ao pblico;
8) As leis que no estejam de acordo com o princpio da mxima divulgao devem
ser revisadas ou revogadas: o direito informao tem precedncia em relao s
leis de sigilo;
9) Os indivduos que trazem a pblico informaes sobre atos ilcitos os
denunciantes precisam ser protegidos (Mendel, 2009, p. 29-42).


3.2.1 Cultura do segredo versus cultura do acesso


A democracia o regime do poder visvel. No entanto, como no mito da caverna
128
de
Plato, a realidade que se apresenta no exerccio do poder por vezes no passa de uma mera
projeo de sombras. A sada para a luz, o enxergar com contornos claros, podem ofuscar,
num primeiro momento, os olhos ainda sensveis. Mas esse momento faz parte de um
processo democrtico ao qual o cidado no se deve furtar, sob pena de uma vida nas
sombras, sem o desenvolvimento de uma cidadania plena.
Como bem aponta Bobbio (1984[2006], p. 97-120), baseando-se no livro Os limites da
legitimidade, do americano Alan Wolfe, ao lado de um Estado visvel existe sempre um
Estado invisvel. A capacidade de ocultao existe, real, e precisa ser combatida, pois
muitas ingerncias escondem-se por trs da falta de transparncia pblica, aqui entendida
como o conhecimento amplo da gesto pblica. Alm disso, no h como se falar de uma
esfera pblica efetiva quando o poder no se revela. Ou seja, quando no h publicidade de
Estado, no h tambm um real debate pblico.
Bobbio aponta que o tema do poder invisvel foi at o momento pouco explorado,
inclusive porque escapa s tcnicas tradicionais de pesquisa utilizadas pelos socilogos. A
democracia, porm, nasceu com a perspectiva de eliminar o poder invisvel e de implementar
aes que pudessem ser desenvolvidas publicamente, dando transparncia ao poder, um poder

128
O mito da caverna uma descrio metafrica presente no livro A Repblica, de Plato, sobre uma caverna
subterrnea, acima da qual h uma abertura para a luz. Nela, havia homens presos com seus pescoos e pernas
atados a grilhes, o que os dava apenas a capacidade de olhar para frente. Atrs deles, ao longo de uma vereda
mais alta, havia uma fogueira e um muro sobre o qual, tal como um anteparo para marionetes, circulavam
esttuas de figuras humanas e de animais feitas de pedra e outros artefatos manipulados por carregadores. Sem
poder se mover para os lados, os homens presos somente enxergavam as sombras que se projetavam sua frente
das figuras que eram carregadas (ecos das vozes dos carregadores seriam tomados como sendo vozes das
figuras). Assim, caso um preso pudesse se libertar das amarras viraria a cabea e erguendo o olhar poderia fitar a
luz. Porm, a princpio, essa sensao seria altamente incmoda. E caso o homem liberto fosse arrastado para
fora da caverna, levaria ainda algum tempo para se acostumar luz (a ascenso da alma ao inteligvel).
114


sem mscaras (Bobbio (1984[2006]), p. 41-42). Assim:

(...) a exigncia de publicidade dos atos de governo importante no apenas, como
se costuma dizer, para permitir ao cidado conhecer os atos de quem detm o poder
e assim control-los, mas tambm porque a publicidade por si mesma uma forma
de controle, um expediente que permite distinguir o que lcito do que no
(Bobbio, 2006, p. 42).

O tema direito informao de posse dos rgos pblicos ganhou notoriedade no
Brasil, mais recentemente, mediante a publicao da Lei de Acesso a Informaes Pblicas
(Lei 12.527/2011). Assim, a Controladoria-Geral da Unio (CGU) lanou uma cartilha
129
na
qual apresenta um importante enfoque sobre a cultura do segredo versus a cultura do acesso
no pas.
Segundo a cartilha, a cultura do segredo na gesto pblica pautada pela ideia de que
a informao representa riscos, criando percepes como: a) o cidado s pode ter
informaes que lhe digam respeito; b) os dados podem ser utilizados indevidamente por
grupos de interesse; c) a demanda do cidado sobrecarrega os servidores e compromete outras
atividades; d) cabe chefia decidir sobre a liberao ou no da informao; e) os cidados no
esto preparados para exercer o direito informao.
J na cultura do acesso, os agentes pblicos tm a conscincia de que a informao
pertence ao cidado e cabe ao Estado fornec-la de forma rpida e compreensvel. Assim: a) a
demanda do cidado vista como legtima; b) o cidado pode solicitar a informao sem
necessidade de justificativa; c) so criados canais eficientes entre governo e sociedade; d) so
estabelecidas regras claras e procedimentos para a gesto das informaes; e) os servidores
precisam ser constantemente capacitados para atuar na implantao da poltica de acesso
informao.
Embora tenha seu estudo focado na situao colombiana, o pesquisador Jaramillo
Lpez, em artigo publicado na internet (2005), apresenta cinco grandes problemas gerais de
comunicao no setor pblico
130
, que tambm podem ser admitidos no cenrio brasileiro: a) a
falta de viso de que a comunicao social estratgica; b) a carncia de uma verdadeira
cultura de informao; c) a relao que se d entre os servidores pblicos em virtude de sua
relao temporal (de longo prazo) com as entidades; d) a tendncia inrcia ou a resistncia a

129
Cartilha Acesso Informao Pblica: uma introduo Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011.
Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/acessoainformacaogov/destaques/cartilha.asp>. Acesso em: 4 mai.
2012.
130
Em 2003, por meio da empresa Casals & Associates Inc., Jaramillo Lpez et al desenvolveram o Modelo de
comunicao pblica organizacional e informativa e de prestao de contas sociedade para entidades do Estado
MCPOI, que faz parte do programa Apoio ao Fortalecimento e Eficincia e Transparncia no Estado
Colombiano, da Agncia dos Estados Unidos para Desenvolvimento Internacional (USAID).
115


mudanas; e) as relaes que as entidades estabelecem com os media de massa.
Assim, Lpez explicita os pontos anteriormente levantados ao dizer que, no servio
pblico, diretores ou chefes de comunicao limitam-se a cumprir funes de apoio e
operao, sendo o dirigente mais alto na hierarquia quem finalmente define o que se deve
comunicar e como deve ser comunicado. Para o autor, existe carncia de uma cultura de
informao, entendida como a prtica do registro permanente e sistemtico daquilo que
suscetvel de ser convertido em informao. E ainda h uma espcie de dilogo de surdos
entre os dirigentes polticos e os servidores de carreira, pois os visitantes alegam
dificuldades de trabalhar com os residentes, argumentando que estes faltam ao
compromisso com o projeto poltico em desenvolvimento. A resistncia a mudanas faz parte
da sociedade (colombiana)
131
e, por conseguinte, das entidades h patrimnios polticos que
so respeitados por tradio e ainda jogos de interesses que so caractersticos da poltica. O
gestor no poder pode organizar as coisas segundo seu critrio, sem um plano de longo prazo.
E, finalmente, no relacionamento das organizaes pblicas com os media, h falta de
compreenso de que a responsabilidade que se tem para com a sociedade e no os media:
acaba-se respondendo imprensa e no sociedade (2005).


3.2.2 O princpio de accountability


O termo accountability (prestar contas), amplamente incorporado ao vocabulrio
poltico, tem uma intrnseca relao com a transparncia pblica uma de suas dimenses ,
mas no se reduz a ela, como veremos a seguir. Segundo Kinzo (2008, p. 119), accountability
no tem traduo equivalente na lngua portuguesa, justamente por essa prtica no ter
acompanhado a constituio das instituies polticas brasileiras.
Para Giovanni Sartori, accountability ou estar sujeito prestao de contas na esfera
pblica envolve tanto a ideia de responsividade, ou seja, de se esperar que os agentes
pblicos respondam s demandas daqueles que lhes deram o mandato, como tambm de
responsabilidade, de se esperar que os agentes pblicos ajam com eficcia e competncia na
gesto da coisa pblica (Sartori apud Kinzo, 2008, p. 119).
A dimenso da responsabilidade pblica, ou seja, da transparncia, um assunto que
vem ganhado importncia crescente no mundo, principalmente como uma ferramenta de

131
Lpez diz textualmente que a resistncia a mudanas faz parte da nossa sociedade.
116


combate corrupo
132
. Ela remete noo da abertura de contas pblicas e de moralizao
da poltica. Dessa forma, Fernando Filgueiras diz que:

A transparncia, de fato, um elemento central da accountability, de maneira que a
ideia de responsabilidade poltica constitui qualquer projeto de democracia.
impossvel pensar a responsabilidade poltica sem que as instituies sejam
transparentes aos cidados e que o dficit de informao entre o homem comum e as
instituies democrticas seja reduzido. Para sua consolidao como regime
poltico, a democracia pressupe uma espcie de livre conhecimento por parte do
cidado comum (Filgueiras, Fernando. Lua Nova: Revista de Cultura e Poltica,
So Paulo, n. 84, p.75, 2011).

Conforme defende Filgueiras, no se pode desprender o significado de accountability
do princpio poltico da publicidade (mais amplo que transparncia). A publicidade, para alm
de seu aspecto normativo, remete, no campo sociolgico, ideia de confrontao na esfera
pblica, onde se confere a legitimidade democrtica por meio da crtica social. Assim, um dos
mecanismos de accountability so as eleies livres (Kinzo, 2008, p. 119-125).
Nesse contexto, cabe a distino proposta por Guillermo ODonnell (1998) entre
accountability vertical (entre o Poder e o cidado) e accountability horizontal (entre os
Poderes do Estado). O primeiro caso diz respeito prestao de contas que se d por meio
das eleies, da imprensa livre e da sociedade civil organizada:

Por meio de eleies razoavelmente livres e justas, os cidados podem punir ou
premiar um mandatrio votando a seu favor ou contra ele ou os candidatos que apoie
na eleio seguinte. Tambm por definio, as liberdades de opinio e de associao,
assim como o acesso a variadas fontes de informao, permitem articular
reivindicaes e mesmo denncias de atos de autoridades pblicas. Isso possvel
graas existncia de uma mdia razoavelmente livre, tambm exigida pela
definio de poliarquia. Eleies, reivindicaes sociais que possam ser
normalmente proferidas, sem que se corra o risco de coero, e cobertura regular
pela mdia ao menos das mais visveis dessas reivindicaes e de atos supostamente
ilcitos de autoridades pblicas so dimenses do que chamo de accountability
vertical (ODonnell, Guillermo. Lua Nova: Revista de Cultura e Poltica, So
Paulo, n. 44, p. 28, 1998).

O segundo reflete a capacidade de as agncias e rgos do Estado controlarem e
punirem os abusos cometidos por outras instncias de governo. Assim, a accountability
horizontal compreende:

A existncia de agncias estatais que tm o direito e o poder legal e que esto de fato
dispostas e capacitadas para realizar aes, que vo desde a superviso de rotina a

132
Parte dessa tendncia tem a ver com a ratificao da Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo, em
2003, atualmente com 140 pases signatrios, da qual o Brasil membro signatrio desde dezembro daquele ano.
O acordo internacional prev o favorecimento da disposio de informaes a respeito de organizao,
funcionamento e processos decisrios da administrao pblica. Para consulta dos membros signatrios,
disponvel em: <http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/signatories.html>. Acesso em: 20 abr. 2012.

117


sanes legais ou at o impeachment contra aes ou emisses de outros agentes ou
agncias do Estado que possam ser qualificadas como delituosas (ODonnell,
Guillermo. Lua Nova: Revista de Cultura e Poltica, So Paulo, n. 44, p. 40,
1998).


3.3 A BASE NORMATIVA BRASILEIRA SOBRE O ACESSO A INFORMAES
PBLICAS


Embora a Constituio Brasileira de 1988 apresente dispositivos que apontem para o
direito de acesso s informaes de posse dos rgos pblicos, como veremos a seguir, o seu
carter menos detalhado e suas lacunas interpretativas alm da presena de uma cultura
autoritria e de sigilo , sempre foram obstculos para que essa questo realmente fosse
tratada como um direito no Brasil.
O Quadro 10 apresenta os principais artigos constitucionais que esto relacionados
liberdade de expresso e ao direito que os cidados tm de acesso a informaes detidas por
rgos pblicos brasileiros.
Somente em 2011 foi promulgada a Lei de Acesso a Informaes Pblicas (Lei
12.527/2011) pela presidente Dilma Rousseff
133
, na qual o tema tratado de maneira mais
minuciosa, o que representou, por este vis, um avano. A Lei regulamenta o inciso XXXIII
do art. 5 (vide quadro 10), substituindo, portanto, a Lei 11.111/2005, que tratava do tema de
maneira apenas pontual.
Entretanto, leis e normas so infraconstitucionais, o que significa que esto em nvel
abaixo da Constituio: embora no possam contrariar o texto Constitucional, tm um grau
menor de importncia. Leis podem ser mais facilmente revogveis ou passveis de alteraes,
o que quer dizer que a sua existncia jurdica tem carter mais efmero. A Constituio a
Lei Maior e, portanto, a base que referencia todos os direitos dos cidados de um pas. No que
tange relao desta pesquisa com o Direito, sua base de apoio encontra-se nos dispositivos
constitucionais.


133
Embora a Lei 12.527/2011 tenha sido promulgada aps o perodo de recorte da presente pesquisa, ela no
altera o nosso enfoque. O dever do Estado brasileiro para com o direito informao est presente desde a
Constituio de 1988, ou seja, h mais de vinte anos. A Lei em questo representou apenas a regulamentao
desse direito.
118



Constituio Federal Brasileira
TTULO II - Dos Direitos e Garantias Fundamentais
CAPTULO I - Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos

Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes:
IV - livre a manifestao do pensamento, sendo vedado o anonimato;
IX - livre a expresso da atividade intelectual, artstica, cientfica e de comunicao, independentemente de
censura ou licena;
XIV - assegurado a todos o acesso informao e resguardado o sigilo da fonte, quando necessrio ao exerccio
profissional;
XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de
interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas
aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado; (Regulamentao Lei 12.527/2012);

XXXIV - so a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:
b) a obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situaes de
interesse pessoal;

LXXII - conceder-se- "habeas-data":
a) para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do impetrante, constantes de registros ou
bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico;
b) para a retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo.

TTULO III - Da Organizao do Estado
CAPTULO VII - Da Administrao Pblica; SEO I - Disposies Gerais

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte:

1 - A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter
educativo, informativo ou de orientao social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que
caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos.

3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando
especialmente:
II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, observado o
disposto no art. 5, X e XXXIII (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998).

TTULO VIII - Da Ordem Social
CAPTULO III - Da educao, da cultura e do desporto; Seo II- Da Cultura
Art. 216. (...)
2 - Cabem administrao pblica, na forma da lei, a gesto da documentao governamental e as
providncias para franquear sua consulta a quantos dela necessitem.

Quadro 10. Liberdade de expresso e direito informao na Constituio Brasileira

A Constituio brasileira clara em relao ao direito informao de rgos
pblicos, por meio do inciso XXXIII do art. 5 que no se atm apenas ideia de
119


documentos ou arquivos, mas abrange de maneira geral informaes de interesse particular
ou coletivo. O jurista Luiz Armando Badin, em sua tese de doutorado, evidenciou essa
questo, ao levantar que o direito de saber a verdade sobre assuntos de interesse comum no
se atm apenas quilo que est documentado, sendo esta modalidade uma entre outras do
direito informao (Badin, 2007, p.20).
Mas a Lei 11.111/2005, que regulamentou o inciso supracitado at 2011, sempre foi
parcial, referindo-se apenas ao acesso a documentos pblicos (e no informaes) e sua
classificao como sigilosos ou no. Com isso, a lei no considerou outras formas de direito
informao, como, por exemplo, aes pr-ativas de publicidade administrativa e consultas
diretas de dados e informaes (oralmente), assim como as atividades de assessorias de
comunicao e de relacionamento com a imprensa. A lacuna fica evidente tendo em vista que,
conforme o prprio texto da Lei 11.111/2005 ela regulamenta a parte final do disposto no
inciso XXXIII do caput do art. 5 da Constituio Federal e d outras providncias. Nesse
sentido, a substituio da Lei 11.111/2005 pela Lei 12.527/2011 representou avanos no
direito informao no Brasil, como veremos mais adiante.
Outro dispositivo constitucional pode ser destacado em relao ao acesso a
informaes pblicas, sendo tomado como um instrumento legal de apoio ideia de que a
comunicao social de rgos pblicos deveria ser tratada sempre como comunicao
pblica. o art. 37 da Constituio Federal, que descreve a conduta obrigatria de todos os
agentes pblicos (concursados, contratados, eleitos/nomeados) no exerccio de quaisquer
atividades na administrao pblica incluindo a Unio, os estados, os municpios e o
Distrito Federal. Diz o art. 37 que a administrao pblica deve ser guiada por cinco
princpios constitucionais: a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a
eficincia (a famosa sigla LIMPE). Destacamos apenas os dois princpios grifados.
O princpio constitucional da publicidade (art.37 caput) que, segundo Mello (2001),
est ligado ao art. 5, XXXIII e XXXIV, b um dos instrumentos mais preciosos do
direito informao sob domnio dos rgos pblicos no Brasil. A palavra publicidade (em
sentido kantiano), porm, no plenamente compreendida para alm das linhas do campo do
Direito, sendo muitas vezes confundida com outros mbitos semnticos, principalmente
aqueles ligados s atividades de comunicao social. Portanto, faremos parnteses para
apresentar a distino entre:
Publicidade (como atividade de comunicao social)
134
. Segundo Barbosa &

134
Sobre uma possvel distino entre as palavras publicidade e propaganda, os autores Barbosa & Rabaa dizem
que comum seu uso indistinto, no Brasil, com o mesmo sentido, podendo-se falar, por exemplo, de agncia de
120


Rabaa, publicidade define-se por: comunicao persuasiva. Conjunto das tcnicas e
atividades de informao e de persuaso, destinadas a influenciar as opinies, os sentimentos
e as atitudes do pblico num determinado sentido. Ao planejada e racional, desenvolvida
atravs dos veculos de comunicao, para comunicao das vantagens, das qualidades e da
superioridade de um produto, de um servio, de uma marca, de uma ideia, de uma doutrina, de
uma instituio, etc. (Barbosa & Rabaa, 1996, p. 249-250).
Publicidade Legal. toda a publicao de rgos ou entidades dos poderes pblicos
realizada em obedincia s leis, disposies regulamentares ou regimentais. Abrange leis,
decretos, resolues, instrues normativas, portarias e outros atos normativos, editais e
avisos de licitaes, contratos, atos de interesse dos servidores pblicos, avisos, etc. No
mbito do governo federal, uma parte da publicidade legal publicada no Dirio Oficial da
Unio (DOU) (Decreto 6.555/2008) e a outra avisos, balanos, relatrios e afins
distribuda aos veculos de comunicao pela Empresa Brasil de Comunicao (Lei
11.652/2008).
Princpio constitucional da publicidade. um dos cinco princpios pelos quais a
administrao pblica deve ser regida, conforme a Constituio Federal de 1988. De acordo
com o jurista Hely Lopes Meirelles, princpios constitucionais representam padres pelos
quais se devem pautar todos os atos administrativos
135
. Constituem-se em sustentculos da
atividade pblica, que devem ser observados de maneira permanente e obrigatria por todo
bom administrador (1993, p.82). Ainda conforme Meirelles (apud Mello, 2001, p.54), a
publicidade somente foi admitida enquanto princpio constitucional bsico a partir da
Constituio de 1988, pois antes disso eram expressos somente a legalidade, a moralidade e a
finalidade (conhecida atualmente como impessoalidade).
O jurista Celso Antnio Bandeira de Mello (2001), ao tratar do princpio
constitucional da publicidade, considera que:

Consagra-se nisto o dever administrativo de manter plena transparncia em seus
comportamentos. No pode haver em um Estado Democrtico de Direito, no qual o

publicidade e de agncia de propaganda. A palavra publicidade, porm, mostra-se mais abrangente no sentido de
divulgao (tornar pblico, informar), o que no implica necessariamente a ideia de persuaso (Barbosa &
Rabaa, 1996, p.250).
135
Cabe aqui apontar a distino entre ato administrativo e fato administrativo. De acordo com Meirelles (1993,
p.133), ato administrativo toda manifestao unilateral de vontade da Administrao Pblica que, agindo
nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos,
ou impor obrigaes aos administrados ou a si prpria. Esse conceito, ainda segundo o autor, restrito ao ato
administrativo unilateral, mas existem ainda os atos bilaterais, como os contratos administrativos. J o fato
administrativo toda realizao material da Administrao em cumprimento de alguma deciso administrativa,
tal como a construo de uma ponte, a instalao de um servio pblico, etc. O ato administrativo no se
confunde com o fato administrativo, embora este seja consequncia daquele.
121


poder reside no povo (art.1, pargrafo nico, da Constituio), ocultamento aos
administrados dos assuntos que a todos interessam, e muito menos em relao aos
sujeitos individualmente afetados por alguma medida. Tal princpio est previsto
expressamente no art.37, caput, da Lei Magna, ademais de contemplado em
manifestaes especficas do direito informao sobre os assuntos pblicos, quer
pelo cidado, pelo s fato de s-lo, quer por algum que seja pessoalmente
interessado (Mello, 2001, p. 84,85).

Meirelles (1993), por sua vez, diz que a publicidade, enquanto princpio
constitucional, no se restringe quilo que a lei obriga que seja publicado em um rgo oficial
(publicidade legal). Segundo ele:

A publicidade, como princpio de administrao pblica (CF, art.37, caput), abrange
toda atuao estatal, no s sob o aspecto de divulgao oficial de seus atos como,
tambm, de propiciao de conhecimento da conduta interna de seus agentes. Essa
publicidade atinge, assim, os atos concludos e em formao, os processos em
andamento, os pareceres dos rgos tcnicos e jurdicos, os despachos
intermedirios e finais, as atas de julgamentos das licitaes e os contratos com
quaisquer interessados, bem como os comprovantes competentes. Tudo isto papel
ou documento pblico que pode ser examinado na repartio por qualquer
interessado e dele pode obter certido ou fotocpia autenticada para fins
documentais (Meirelles, 1993, p.87).

Nota-se que a viso de Meirelles foca nos registros e bancos de dados formais da
administrao pblica, assim como em seu acesso de maneira direta fonte (documental).
Fora do escopo jurdico, no entanto, a realidade prtica mostra que os pedidos de informao
sobre as administraes pblicas passam quase sempre por assessorias de comunicao
(exceto quando no h esse departamento institudo), que atuam como uma interface entre o
contedo e o cidado. Muitas vezes, os solicitantes simplesmente querem saber as
informaes/dados, sem requisitar cpias ou a verificao pessoal dos documentos, que so
transmitidos oralmente.
Outro princpio constitucional importante para se advogar que a comunicao em
rgos pblicos deve ser tratada como comunicao pblica o da impessoalidade. Nas
palavras de Meirelles, esse princpio no nada mais do que o clssico princpio da
finalidade. Ou seja, o administrador pblico s deve praticar um ato para o seu fim legal, o
que quer dizer, de forma impessoal. Como a finalidade de qualquer ato administrativo
sempre o interesse pblico, fica-se impedido de agir em interesse prprio ou de terceiros. O
princpio tambm resguarda a ideia de que a administrao pblica no admite favoritismos
nem animosidades: todos tm direito a receber um tratamento equnime. Meirelles diz ainda
que o princpio constitucional da impessoalidade exclui a promoo pessoal de autoridades ou
de servidores pblicos sobre suas realizaes administrativas (CF, art. 37, 1) vide
legislao no quadro acima (1993, p. 85-86).
Observa-se, porm, que o 1 do art. 37 permite interpretar a palavra publicidade
122


meramente como propaganda e no como aes comunicativas voltadas a dar
conhecimento, publicizar. Com isso, o que se tem admitido, na prtica, que instrumentos
como campanhas de televiso, folhetos, cartazes, etc. relativos preveno de doenas,
divulgao de obras, etc. no associem diretamente os fatos divulgados imagem e/ou
nomes de governantes ou agentes pblicos. a Prefeitura X ou Y que fez ou faz e no o
prefeito A ou B. o governo A ou B que realiza e no o governante D ou W. O uso dessa
tcnica, porm, nada mais do que a promoo pessoal indireta, j que as logomarcas dos
governos caracterizam as pessoas que existem por trs delas. Alm disso, a publicidade, no
seu estrito senso jurdico, no mbito das administraes, deveria ter contedo mormente
informativo (de interesse da coletividade) e no propagandstico (proselitismo ideolgico ou
culto imagem pessoal).
Nas palavras do publicitrio Carlos Henrique Knapp
136
, a prtica da seduo em
campanhas de governos uma uma cultura, um vcio, no Brasil. Na matria Propaganda de
governo no elege candidato (2006), publicada no site Observatrio da Imprensa, Knapp diz
que em nenhum pas democrtico o poder pblico emprega os artifcios da propaganda
comercial para dar conta de seus atos. Ele cita que, em certos pases, a propaganda oficial
inclusive proibida por lei. Segundo ele, o meio mais adequado de um governo se comunicar
com o cidado a imprensa. O publicitrio discorda ainda do uso de tcnicas mercadolgicas
para a produo de contedos de material publicitrio de governos:

Ao empregar anncios criados pelas agncias e veiculados em espaos pagos, o
governo adota a forma e o estilo sedutor da publicidade comercial para tentar vender
informao ao consumidor. Mas este no encontra nessa publicidade o que
comprar; ele a ignora porque as mensagens que falam de feitos oficiais como se
fossem produtos no prometem satisfazer desejo de consumo algum. O formato, a
linguagem e o ambiente do anncio comunicam uma expectativa que frustrada por
um contedo equivocado. As informaes que o governo tem a dar no interessam
ao consumidor e sim ao cidado e para se comunicar com este interlocutor a
linguagem, a forma e o espao so necessariamente outros (Knapp, Carlos H.
Propaganda de Governo no Elege Candidato. Observatrio da Imprensa, So
Paulo, 25 abr. 2006).

Aps essa breve incurso sobre as dificuldades que se apresentam na interpretao do
texto Constitucional sendo a publicidade e seus mltiplos sentidos admitidos um bom
exemplo disso passamos Lei de Acesso a Informaes Pblicas (Lei 12.527/2011), que

136
Essa declarao foi dada pelo publicitrio Carlos Henrique Knapp durante palestra do curso de extenso
universitria Comunicao Pblica e de Governo, a convite do Prof. Dr. Bernardo Kucinski, em 2 de abril de
2009. Knapp disse que a eficincia de campanhas publicitrias de governo baixa, o que quase sempre no
justifica os seus elevados custos, e que, por vezes, o uso de algumas tecnologias digitais pode ser muito mais
barato e eficiente. Como exemplo, Knapp citou o sucesso de uma parceria com uma empresa de celulares para
mobilizar a doao de sangue para a Fundao Pr-Sangue Hemocentro de So Paulo. poca, Knapp era
diretor do Hemocentro/SP.
123


regulamentou o inciso XXXIII do art. 5.


3.3.1 A Lei de Acesso a Informaes Pblicas


A Lei de Acesso a Informaes Pblicas (Lei 12.527/2011) representa avanos para a
cidadania no Brasil, pois explicita aspectos que so fundamentais para a garantia do direito
informao resguardada por rgos pblicos antes merc de interpretaes subjetivas e
imprecisas do texto Constitucional. Assim temos:
1) Abrangncia da Lei. Essa obrigao cabe Unio, aos estados, ao Distrito
Federal e aos municpios. So subordinados Lei: a) os rgos pblicos da
administrao direta dos Trs Poderes: Executivo, Legislativo (inclui as Cortes de
Contas), Judicirio e ainda o Ministrio Pblico; b) as autarquias, as fundaes
pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e as demais
entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, Estados, DF ou
municpios (art.1); e ainda c) as entidades privadas sem fins lucrativos quando
receberem recursos pblicos para a execuo de aes de interesse pblico (art.
2);
2) Princpios. O direito fundamental de acesso informao deve estar em
conformidade com os princpios bsicos da administrao pblica (os cinco
princpios constitucionais tratados anteriormente) e tambm observar as seguintes
diretrizes: a) a publicidade o preceito geral e o sigilo, a exceo; b) a divulgao
de informaes de interesse pblico independe de solicitaes; c) o uso de
tecnologias da informao precisa ser considerado; d) deve-se fomentar a cultura
de transparncia pblica; e) deve-se desenvolver o controle social da
administrao pblica (art. 3);
3) Classificao. Distino bsica entre: a) informao: dados, processados ou no,
que podem ser utilizados para produo e transmisso de conhecimento, contidos
em qualquer meio, suporte ou formato; b) documento: unidade de registro de
informaes, qualquer que seja o suporte ou formato; c) informao sigilosa:
aquela submetida temporariamente restrio de acesso pblico em razo da
segurana da sociedade ou do Estado; d) informao pessoal: relacionada pessoa
natural identificada ou identificvel (...) (art.4);
124


4) Dever do Estado: dever do Estado garantir o direito de acesso informao,
que ser franqueada, mediante procedimentos objetivos e geis, de forma
transparente, clara e em linguagem de fcil compreenso (CF, art. 5);
5) Direito de acesso. possvel solicitar: a) informaes contidas em registros ou
documentos, arquivados ou no; b) informaes relativas s atividades exercidas
pelos rgos, sua poltica, organizao e servios; c) informao relativa ao
patrimnio pblico, uso de recursos, contratos e licitaes; d) informaes sobre a
implementao, metas e resultados de programas de governo (art.7);
6) Carter pr-ativo. dever dos rgos e entidades pblicas promover,
independentemente de requerimentos, a divulgao em local de fcil acesso, no
mbito de suas competncias, de informaes de interesse coletivo ou geral por
eles produzidas ou custodiadas (CF, art. 8);
7) Garantia de acesso. Devem ser criados servios de informao aos cidados nos
rgos e entidades do poder pblico, que: a) atendam e orientem o pblico quanto
ao acesso a informaes; b) informem sobre a tramitao de documentos nas
respectivas unidades; c) protocolem documentos e requerimentos de informaes
(art. 9);
8) Prazo. A informao deve ser prestada imediatamente. Caso isso no seja
possvel, d-se um prazo de 20 dias (prorrogvel por mais 10 dias). Em caso de
direito de recusa da informao, esta precisa ser justificada. Caso a informao
no caiba ao rgo competente, preciso encaminhar a solicitao para o rgo
apropriado (art. 11);
9) Apelao. Caso a informao seja recusada por algum rgo do Poder Executivo
Federal, possvel recorrer Controladoria-Geral da Unio, aps avaliao de
uma autoridade hierarquicamente superior quela que negou a informao
(art.16). No mbito do Poder Judicirio, cabe recurso ao Conselho Nacional de
Justia, e na esfera do Ministrio Pblico, ao Conselho Nacional do Ministrio
Pblico (art. 19);
10) Do sigilo. So consideradas sigilosas as informaes que possam colocar em
risco: a) a soberania nacional ou a integridade de seu territrio; b) negociaes ou
125


relaes internacionais; c) a vida, a sade ou a segurana da populao; d) as
aes estratgicas das Foras Armadas; e) a segurana de instituies ou altas
autoridades; f) atividades de inteligncia e investigaes relacionadas preveno
ou represso de infraes (art.23). Os prazos de sigilo so: 25 anos (informao
classificada como ultrassecreta), com possibilidade de renovao por mais 25
anos (2 do art. 35); 15 anos (informao secreta) e 5 anos (informao
reservada) (art. 24).
11) Responsabilidades e penalidades. A lei reconhece que so condutas ilcitas do
agente pblico: a recusa em fornecer a informao requerida, o retardo deliberado
no fornecimento da informao, o seu fornecimento de maneira incorreta,
imprecisa ou incompleta, assim como a prtica de desfigurar, inutilizar ou alterar
informaes em razo de seu cargo, emprego ou funo pblica. Tais atos so
tipificados como infraes administrativas, cuja penalidade mnima a suspenso,
conforme previsto pela Lei 8.112/1990 (art. 32).
Dois aspectos denotam claros avanos da substituio da Lei 11.111/2005 pela Lei
12.527/2011: a) abrangncia: no se fala mais apenas do acesso documental (suportes
materiais), mas, sim, de informaes em geral, contemplando o que diz o texto
Constitucional; b) acaba-se com o sigilo eterno de documentos considerados ultrassecretos,
que, conforme exposto acima, podem ficar reservados por no mximo 50 anos
137
, uma medida
primordial para a formatao de dados relativos ao patrimnio histrico da nao.
notrio, no entanto, que a lei no expressa textualmente o papel que as assessorias
de comunicao tm como portadoras de informao dos rgos pblicos. O art. 9 diz que a
informao dever ser assegurada por: a) criao de servio de informao ao cidado nos
rgos pblicos, que dever atender e informar o pblico; b) realizao de audincias ou
consultas pblicas, incentivo participao popular ou outras formas de divulgao.
No mbito do governo federal, alguns rgos ainda poucos, em virtude do carter
recente da lei passaram a dispor do Sistema de Informao ao Cidado (SIC)
138
a partir do
segundo trimestre de 2012 cujo acesso principal se d por meio dos portais institucionais.
Essa medida tem dois pontos a serem considerados: a) de um lado, formaliza o pedido (gera

137
Uma das frentes da tese de doutorado de Badin era apontar a inconstitucionalidade da Lei 11.111/2005, uma
vez que esta determinava a possibilidade de sigilo eterno de documentos pblicos, assim como delegava amplos
poderes ao Poder Executivo para regulamentar aspectos essenciais do direito informao (Badin, 2007).
138
O portal do Ministrio da Agricultura j dispe do SIC. Nele foram colocados disposio os seguintes
canais de informao: formulrio eletrnico e impresso, chat on-line, correspondncia, e-mail, fax, servio de
0800 e servio presencial (somente em Braslia). Tentamos uso do chat no dia 3 de maio e recebemos
atendimento.
126


protocolo), o que positivo, pois representa a possibilidade de apelao a instncias
superiores, em caso de recusa; b) de outro, no pode restringir o acesso a informaes por
aqueles que no tm acesso ou no dominam as plataformas da internet. Alm disso, a criao
do SIC no deve ser considerada a nica via de acesso a informaes no servio pblico, nem
servir para burocratizar a disponibilizao de informaes que fazem parte do dia-a-dia da
administrao.
Mesmo com os avanos da Lei 12.527/2011, esta ainda no responde ao problema de
falta de coordenao entre os diversos rgos da administrao pblica no que diz respeito s
diferentes plataformas que envolvem o direito informao. Uma proposta que se mostra
interessante a do jurista Badin (2007), que, em sua tese, prev a criao de um rgo
especializado de acesso informao no mbito da administrao pblica federal. Para o
jurista, h necessidade de se criar um rgo cujo mbito v alm da transparncia pblica
papel exercido na atualidade pela Controladoria-Geral da Unio (CGU) e que estabelea
uma poltica coordenada de direito informao. Assim, Badin apresenta os seguintes
motivos para a criao de um rgo especializado:

a) o problema crnico da falta de coordenao administrativa entre rgos
pblicos para tratar de temas transversais, como a promoo da transparncia
administrativa e do direito informao; b) o tradicional isolamento dos rgos
de segurana pblica e de defesa na aplicao da legislao sobre sigilo, que os
leva a definir sozinhos, segundo critrios prprios e unilaterais e sem nenhuma
superviso especializada, o campo de exceo regra de publicidade
139
; c) a
necessidade premente de estabelecer parmetros mais claros e uma poltica
para orientar a conciliao criteriosa de interesses pblicos relevantes
(intimidade, segurana, acesso cultura, gesto de arquivos histricos, etc.),
diante de tendncias marcantes como a interconexo de bancos de dados e o
compartilhamento de informaes entre rgos pblicos, impostas por razes de
segurana pblica e de defesa, bem como pelo desenvolvimento tecnolgico do
governo eletrnico; d) necessidade de avaliar as polticas de transparncia
administrativa, no sentido de prestar ao cidado informaes objetivas,
verdadeiras, pluralistas, honestas e confiveis (Badin, 2007, p. 172-173).


3.3.2 A transparncia pblica brasileira


Do ponto de vista legal, a transparncia pblica no Brasil tem sido tratada como a
disposio de portais eletrnicos para acesso em tempo real de repasses financeiros da
administrao pblica em geral. Do ponto de vista social, o objetivo que os portais de
transparncia sejam instrumentos para que os cidados possam caso seja de seu interesse
fiscalizar o emprego de recursos pblicos e ainda verificar a realizao de aes firmadas por

139
Lembrando que o item b precisa ser contextualizado referncia que o autor faz Lei 11.111/2005,
atualmente revogada. Alguns aspectos por ele apontados, no entanto, permanecem atuais, neste quesito.
127


meio de contratos e convnios.
A primeira experincia brasileira em termos de criao de um portal eletrnico de
transparncia pblica foi o Programa de Transparncia, do Ministrio da Justia
140
, em 2004,
que foi aperfeioado e tomado por base para a elaborao do Portal da Transparncia
141
, no
mbito do governo federal, ao qual se insere o Incra, rgo pblico objeto da presente
pesquisa.
O Portal da Transparncia uma base digital que oferece registros de despesas do
governo federal, contratos e convnios firmados, repasses, dirias de servidores em viagem,
dados funcionais de servidores, dentre outros. A administrao do Portal cabe
Controladoria-Geral da Unio (CGU), que foi elevada categoria de Ministrio do Controle e
da Transparncia em 2003
142
.
Mas cabe ressaltar aqui que a descontextualizao de nmeros e dados
disponibilizados em portais pblicos no s no contribui para a transparncia pblica como
ainda produz uma falsa sensao de prestao de contas. preciso ter em mente, porm, o
equilbrio necessrio. Conforme aponta Condesso, a falta de informao ocultao ativa,
porm sua produo em excesso, principalmente em meio s novas tecnologias digitais, gera o
ocultamento ocenico (Condesso, 2007, p.30).
No mbito do Portal da Transparncia, do governo federal, algumas falhas tm sido
contornadas nos ltimos anos, para fornecer dados que possam ser interpretados, ou seja,
transformados em informaes relevantes. Um exemplo so as despesas com viagens de
servidores. At 2010, o Portal da Transparncia colocava disposio apenas o nome do
servidor e o valor total do gasto com o deslocamento, sem referenciar a data da viagem (que
difere da data de liberao da verba), o percurso e a justificativa do deslocamento, dados que
so fundamentais para se questionar a idoneidade do gasto pblico, ou seja, para saber se o
recurso foi usado ou no para fins pblicos
143
. Na atualidade, o Portal da Transparncia j

140
O Programa de Transparncia foi institudo pela Portaria n 3.746 de 17 de dezembro de 2004. Programa de
Transparncia. Disponvel em: <http://portal.mj.gov.br/transparencia/data/Pages/MJC650F76APTBRIE.htm>.
Acesso em: 2 mai. 2012.
141
O Portal da Transparncia foi criado por meio do Decreto n 5.482, de 30 de junho de 2005. Portal da
Transparncia. Disponvel em: <http://www.portaldatransparencia.gov.br>. Acesso em: 2 mai. 2012.
142
A Lei 10.683/2003 atribuiu ao titular da Controladoria-Geral da Unio o cargo de Ministro de Estado do
Controle e da Transparncia.
143
O tema despesas com dirias j foi motivo de diversas manchetes nos jornais do pas, como por exemplo, as
denncias de uso de dirias na volta para casa, nos finais de semana. Em 2011, a ministra da Cultura, Ana de
Hollanda, assumiu publicamente que retornava ao Rio de Janeiro, nos finais de semana, usando recursos
pblicos de passagens e estadia (lembrando que ao assumir um cargo em local fora de seu estado/cidade de
origem, o servidor/ocupante de cargo em comisso do Poder Executivo no tem direito a auxlio deslocamento).
A denncia foi produzida com base nos dados do Portal da Transparncia que foram cruzados com a agenda da
ministra. A divulgao no Portal tambm cobe aes como a emisso excessiva de dirias para atividades que,
128


indica esses dados. Mas em relao aos convnios firmados, em certos casos, ainda muito
resumida a descrio do objeto conveniado, de maneira que isso inviabiliza o controle
social
144
. Tambm se observa certa disparidade na forma como cada rgo da administrao
pblica federal conduz a questo, sendo que alguns atendem melhor aos critrios de
transparncia do que outros.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, ou Lei complementar 131, de 27 de maio 2009,
estabelece os atuais parmetros de transparncia em todo o Estado brasileiro. De acordo com
a lei, as execues oramentrias da Unio, estados, Distrito Federal e municpios devem ser
disponibilizadas em tempo real, de maneira pormenorizada, em meios eletrnicos. Prazos
diferentes foram estabelecidos para a implantao da medida. Na atualidade, dentre aqueles
que ainda no dispem de portais de transparncia, somente esto de acordo com a legislao
os municpios de at 50 mil habitantes, que tm at 2013 (quatro anos) para cumprir a
normativa.


3.3.3 A comunicao pblica do ponto de vista normativo


Embora, para fins da presente pesquisa, se esteja tratando da comunicao pblica em
suas bases sociolgicas, cabe apresentar a normativa que trata do assunto no Poder Executivo.
De acordo com o Decreto n. 6.555, de 8 de setembro de 2008, as aes de comunicao do
Poder Executivo compreendem: a) comunicao digital; b) comunicao pblica; c)
promoo; d) patrocnio; e) publicidade; e) relaes com a imprensa; e f) relaes pblicas.
Cabe anotar que tal normativa sequer estipula ou d pistas do que se entende por
comunicao pblica no Poder Executivo. H a possibilidade de que esteja se referindo
radiodifuso pblica, uma vez que esta ligada ao Poder Executivo Federal. De qualquer
forma, o decreto no considera que relaes pblicas, relaes com a imprensa e publicidade
possam fazer parte da comunicao pblica (normativa).



em alguns casos, podem ser realizadas em menos tempo: essa prtica ilegal usada como forma de
beneficiamento financeiro. Em 2009, o Correio Brasiliense publicou uma matria intitulada Incra latifndio
de dirias, colocando o rgo no ranking dos que mais despendem com dirias.
144
A exemplo, encontramos um convnio firmado de baixo valor pelo Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio com um municpio, no Portal da Transparncia, que diz Apoio produo familiar agroecolgica.
Afinal, o que o apoio em questo? Oferecimento de cursos, assistncia tcnica? Para quem? Quantas famlias?
Em que local do municpio?
129


3.4 O PAPEL DAS ASSESSORIAS DE COMUNICAO E DE IMPRENSA NA
COMUNICAO PBLICA


cada vez mais sedimentada a importncia que as assessorias de comunicao social
tm adquirido nas atuais sociedades complexas, onde cada ator tenta expor seu ponto de vista
para a opinio pblica, tentando mold-la ou modific-la. Quando se pensa em mbito
organizacional, o que inclui tanto as instituies pblicas quanto privadas, a comunicao
social adquire um carter estratgico, pois seu trabalho atuar com uma gama variada de
pblicos, sejam eles internos ou externos: servidores pblicos e trabalhadores em geral,
usurios ou clientes, cidados em geral, imprensa, empresas, e ainda movimentos sociais,
sindicais ou populares.
A comunicao social em organizaes envolve, portanto, atividades mltiplas, que
no se resumem simplesmente administrao de informaes pelas vias mediticas, embora,
no entanto, o recorte da presente pesquisa esteja relacionado principalmente comunicao
com a imprensa. aqui que se delineia a diferena entre assessoria de imprensa e assessoria
de comunicao, pois, conforme afirma Jorge Duarte (2002[2010], p.68), considerar que
comunicao igual a assessoria de imprensa considerar a parte como o todo.
Segundo Boanerges Lopes (1994[2003]), as atividades de comunicao social podem
ser divididas entre trs reas, a saber: assessoria de imprensa, relaes pblicas e publicidade
e propaganda. Assim:

A coordenao perfeita da poltica de comunicao de uma empresa ou instituio
s pode ser concretizada se houver um trabalho inter-relacionado entre Assessoria de
Imprensa (AI), Relaes Pblicas (RP) e Publicidade e Propaganda (PP), eliminando
superposio e conflitos de interesses. (Lopes, 1994[2003], p.17).

No modelo defendido por Lopes (1994[2003]) a comunicao social deveria
funcionar da seguinte maneira:

130



Figura 8. Modelo de assessoria de comunicao social.
Fonte: Kopplin & Ferraretto apud Lopes (2003), p.17.
A diviso proposta pelo autor esbarra, ao menos em nvel terico, na discusso entre
aqueles que consideram a assessoria de imprensa funo jornalstica (Lopes, 1994[2003];
Chaparro. In: Duarte, 2010) e os que defendem que a atividade incompatvel com a
nomenclatura jornalismo (Bucci, 2009, p.96), devendo ser creditada como relaes
pblicas, a exemplo do que se tem em pases da Europa
145
. Assim usual que os termos
assessoria de comunicao social e relaes pblicas sejam tratados muitas vezes como
sinnimos.
Em linhas gerais, o que se defende que uma assessoria de comunicao seja

145
Em Portugal, no permitido o desenvolvimento simultneo de funes de assessoria de imprensa e
jornalismo, em razo de possveis conflitos ticos, como perda de independncia do jornalista ou tentativa de
trfego de influncia em favor de assessorados. Naquele pas, entrega-se a carteira profissional de jornalista
quando se est atuando em assessoria de imprensa, havendo possibilidade de reav-la posteriormente (Moutinho
& Souza. In: Duarte, 2010). No Brasil, a Federao Nacional de Jornalistas (Fenaj) admite o exerccio
simultneo das duas atividades, que so consideradas de cunho jornalstico. De acordo com o Cdigo de tica
dos Jornalistas, no entanto, o jornalista no pode: Realizar cobertura jornalstica para o meio de comunicao
em que trabalha sobre organizaes pblicas, privadas ou no-governamentais, da qual seja assessor, empregado,
prestador de servio ou proprietrio, nem utilizar o referido veculo para defender os interesses dessas
instituies ou de autoridades a elas relacionadas (art. 7, inciso VI). Em Portugal, porm, no h exigncia de
formao acadmica especfica para o exerccio do jornalismo tendncia que vem sendo seguida pelo Brasil
desde 2009, mediante deciso do Supremo Tribunal Federal (STF) de inexigibilidade de diploma. Cabe destacar,
portanto, que existe uma diferena entre titulao acadmica e exerccio profissional, de modo que o jornalista
deveria ser um profissional com titulao especfica, tendo em conta que o jornalismo apenas uma das faces da
comunicao social, que uma rea maior de conhecimento.
131


coordenada por um profissional de comunicao social, independentemente de sua habilitao
especfica, j que a atividade multidisciplinar, sendo a assessoria de imprensa apenas parte
desse trabalho. Mas algumas organizaes, seja pela falta de recursos ou de uma viso
abrangente da importncia da comunicao, acabam privilegiando a assessoria de imprensa
em detrimento das demais atividades comunicativas. No raro um nico comunicador social
precisa assumir sozinho todas as tarefas que envolvem o setor.
Segundo Duarte (2010, p.60), no Brasil, consagrou-se a preferncia por jornalistas no
desempenho das funes de assessoria de imprensa por conta dos seguintes fatores: a) maior
trnsito/facilidade de acesso do jornalista a seus colegas de redaes (capital social); b) maior
conhecimento sobre a rotina dos veculos de imprensa (horrios de fechamento, linhas
editoriais, etc.); c) noo jornalstica sobre os assuntos que tm maior potencialidade de
divulgao; d) habilidade no trato com o poder; e) noo de informao como direito pblico.
J Manuel Carlos Chaparro (In: Duarte, 2010, p.17) diz que, no Brasil, a partir da dcada de
80, houve uma ruptura entre a assessoria de imprensa e suas razes de relaes pblicas,
criando e consolidando uma experincia de assessoria de imprensa jornalstica nica no
mundo.


3.4.1 Breve percurso sobre o histrico das assessorias de imprensa


No existe uma demarcao exata sobre o surgimento da atividade de relacionamento
entre as organizaes e a imprensa, que se convencionou chamar de assessoria de imprensa
ou, de maneira mais ampla, assessoria de comunicao. Mais consensual ponderar que o
jornalista americano Yvy Lee inventou a funo, em 1906, sendo considerado, portanto, o
pai das relaes pblicas. Manuel Carlos Chaparro (In: Duarte, 2010, p.4) diz que Yvy Lee
conquistou, por direito e mrito, na histria moderna da comunicao social, o ttulo de
fundador das relaes pblicas, bero da assessoria de imprensa. Ou vice versa.
Na viso de Luiz Amaral (In: Duarte, 2010, p.22-23), alm de Yvy Lee, pode se supor
outro referencial para o incio das relaes pblicas: a divulgao das atraes do Circo
Barnum existente at hoje com o nome de Ringling Bros. and Barnum Bailey Circus , aps
a Guerra Civil Norte-americana (1861-1865), por meio do trabalho de Phineas Taylor
Barnum, um dos mais famosos agentes de imprensa dos Estados Unidos, que fazia uso de
argumentos publicitrios.
Barnum, no entanto, era um publicista: usava sua imaginao para anunciar feitos
132


espetaculares, como Joice Heath, a mulher de 161 anos (cuja autpsia acusou ter entre 70 e 80
anos). Ao morrer, Barnum foi carinhosamente citado pelo London Times como o enganador
inofensivo (harmless deceiver) (Lattimore et al, 2012, p. 28). Assim, o diferencial entre Yvy
Lee e seus precursores que ele introduziu as noes de transparncia e objetividade no trato
com a imprensa.
Em 1904, Lee deixou o jornalismo e montou o terceiro escritrio de publicidade dos
Estados Unidos, em Nova Iorque, preferindo atender empresas e indstrias em dificuldades,
tendo como parceiro o veterano jornalista George Parker (Amaral. In: Duarte, 2010, p.23;
Lattimore et al, 2012, p.29). Desde o final do sculo XIX, a industrializao vinha forando as
empresas a apresentarem seu ponto de vista diante de um jornalismo cada vez mais vido por
denncias. Era um jornalismo sensacionalista, apelidado por Theodore Roosevelt de
muckraking journalism e os que o praticavam de muckrakers (Amaral. In: Duarte, 2010,
p.25).
Antes disso, em 1900, George V.S. Michaelis criou um escritrio de publicidade, em
Boston, cujo objetivo era, segundo ele, reunir informaes factuais sobre seus clientes para
distribuir aos jornais. Michaelis tinha como principais clientes, em 1906, as ferrovias
americanas, que o contrataram para lidar (nos bastidores) com as regulaes adversas
encampadas pelo presidente Theodore Roosevelt, que ficou lembrado por ter tratado a
presidncia como um plpito. Lee, por sua vez, era reprter e j havia trabalhado na
campanha eleitoral pela prefeitura de Nova Iorque, em 1903, e para o Comit Nacional
Democrata (Lattimore et al, 2012, p. 29).
Dois anos depois de ter formado sua agncia de publicidade, a dupla Lee e Parker foi
contratada, em 1906, pelos operadores de carvo George F. Baer and Associates para
defender os interesses da empresa diante de uma greve que ocorria nas minas de carvo. John
Mitchell, que era o lder dos trabalhadores, era comunicativo e, por isso, gozava de simpatia
perante a imprensa. Lee convenceu o tight-lipped (inarticulado) Baer a falar. E, em seguida,
emitiu uma declarao de princpios para todos os editores da cidade, indicando o surgimento
de uma nova fase para as relaes pblicas (Lattimore et al, 2012, p. 30). Possivelmente essa
declarao foi crucial para o fato de Lee ser identificado como o pai das relaes pblicas, a
partir de 1906. Cabe transcrever a declarao:

Este no um servio de imprensa secreto. Todo nosso trabalho feito s claras.
Pretendemos fazer a divulgao de notcias. Isto no agenciamento de anncios. Se
acharem que o nosso assunto fica melhor na seo comercial, no o usem. Nosso
assunto exato. Maiores detalhes, sobre qualquer questo, sero dados prontamente.
E qualquer diretor de jornal interessado ser auxiliado, com o maior prazer, na
133


verificao direta de qualquer declarao de fato. Em resumo, nosso plano
divulgar, prontamente, para o bem das empresas e das instituies pblicas, com
absoluta franqueza, imprensa e ao pblico dos Estados Unidos, informaes
relativas a assuntos de valor e de interesse para o pblico
146
.

Segundo Lattimore et al, a ideia de Lee era dizer o que de fato ocorria nas
organizaes de seus clientes. Se a verdade fosse prejudicial organizao, esta deveria
corrigir o problema para enfrentar a imprensa sem medo. Mas, de acordo com o historiador de
relaes pblicas Ray Hiebert, a novidade proposta por Lee no foi inicialmente muito bem
recebida por seus clientes: Muitos veteranos das ferrovias ficaram apavorados quando, quase
que imediatamente, Lee comeou a revolucionar as coisas, colocando em prtica suas teorias
sobre a absoluta franqueza com a imprensa (Hiebert apud Lattimore et at, 2012, p.30,
traduo nossa).
O caso mais memorvel foi o tratamento que Lee deu imprensa quando da
ocorrncia de violento desastre envolvendo a ferrovia Pennsylvania, nas proximidades da
cidade de Gap, no estado da Pensilvnia, em 1906. A atitude de Yvy Lee foi primordial para
que o acidente sasse das primeiras pginas, por meio do conceito de transparncia no trato
com a imprensa (imagem que ele criou) e de confisso das dificuldades da ferrovia (Amaral,
2010). Ele contatou os reprteres e os convidou a ir cena do acidente custa da companhia.
Providenciou ajuda aos jornalistas em seu trabalho e concedeu informaes alm das
solicitadas (Aronoff, Craig E. In: Lattimore et at, 2012, p. 45-47).
Mas o arsenal publicitrio de Lee no se apoiava meramente na imprensa, conforme
aponta Lattimore at al. Ele tambm publicava folders e boletins especficos para clientes,
empregados da empresa e encarregados em tomar decises, como congressistas, prefeitos e
vereadores, economistas, banqueiros, reitores, escritores e lderes religiosos (Hiebert apud
Lattimore et al, 2012). Assim:

Lee percebeu que uma empresa no pode desejar influenciar o pblico a menos que
sua publicidade seja apoiada em boas obras. Desempenho determina publicidade.
Para atingir a consistncia necessria e positiva entre palavras e aes, Lee pediu a
seus clientes em negcios e indstria para alinhar os seus sentidos e as suas polticas
ao interesse pblico. O pblico, Lee pensou, era composto por seres humanos
racionais que, caso lhes fossem dadas as informaes completas e precisas,
tomariam as decises certas. Como resultado, ele disse que o seu trabalho era
interpretar a Pennsylvania Railroad para o pblico e interpretar o pblico para a
Pennsylvania Railroad. Em suma, Lee viu-se como uma ponte mediadora entre as
preocupaes das empresas e os interesses do pblico (Lattimore et al, 2012, p.30)

Em 1914, Lee foi contratado para refazer a imagem de John D. Rockefeller,

146
Segundo Lattimore et al (2012), esse trecho foi citado em Sherman Morse, Um Despertar em Wall Street,
American Magazine 62 (Setembro de 1906), p. 460.
134


proprietrio da Standard Oil de Nova Iorque. Os Rockefellers estavam passando pela segunda
crise de imagem consecutiva. Nove mil mineiros haviam entrado em greve em setembro de
1913, sendo que os Rockefellers eram acionistas da maior empresa envolvida, a Colorado
Fuel and Iron Company. Em 1914, um tiro acidental resultou numa batalha na qual morreram
vrios mineiros, duas mulheres e onze crianas. Lee sugeriu ao jovem Rockefeller que
adotasse uma poltica de abertura. Depois da greve, aconselhou uma visita pessoal para que
observasse as condies de trabalho dos mineiros (Lattimore et al, 2012, p. 30).
O carter tico de Yvy Lee, porm, no chegou a ser considerado uma unanimidade.
Seus inimigos apontavam que ele fazia jogo sujo, por meio de oferta de propina, favores
escusos, viagens e almoos sedutores (Chaparro. In: Duarte, 2010, p.8). Ele era chamado de
Ivy venenoso
147
pelo jornalista e escritor Upton Sinclair e ainda foi investigado pela
Comisso de Atividades Antiamericanas, sob suspeita de assessorar a indstria alem e o
governo nazista (Amaral. In: Duarte, 2010, p.25). Chaparro, baseando-se em Teobaldo de
Andrade, diz que com Lee, inaugurou-se a operao fecha a boca, nome dado oferta de
empregos atraentes a jornalistas para no atacar empresas e, ao mesmo tempo, defend-las.
Isso teria proliferado os escritrios de relaes pblicas nos Estados Unidos e de jornalistas
convertidos (Chaparro. In: Duarte, 2010, p.7).
Amaral (In: Duarte, 2010) aponta o desconforto de editores e reprteres pelo crescente
aumento da atividade de relaes pblicas nos Estados Unidos, a partir de um ensaio do editor
Stanley Walker, do New York Herald Tribune:

Walker observou que os 5 mil agentes de relaes pblicas em Nova York, no incio
do sculo [XX], superavam o nmero de jornalistas, que as escolas de jornalismo
produziam mais agentes de relaes pblicas do que jornalistas e que metade ou
mais das matrias publicadas nos jornais dirios tinha origem nas assessorias de
relaes pblicas (Amaral. In: Duarte, 2010, p.24).

Ainda conforme Amaral (In: Duarte, 2010), um reprter teria perguntado a Lee o
motivo de ele ser hostilizado por seus colegas jornalistas. Ele respondeu que as relaes
pblicas ameaavam a ideia que se tinha de jornalismo como uma atividade informativa,
parecendo que a notcia era menos informao e mais interpretao. O que Lee disse na
poca o que se admite hoje: no h fatos, tudo interpretao (Amaral. In: Duarte, 2010, p.
24).
Conforme Lattimore et al, Lee morreu em desgraa, vtima de sua prpria poltica de
relaes pblicas:

147
Ivy venenoso era um trocadilho de seu nome com poison ivy, sumagre venenoso, uma trepadeira que produz
um leo irritante (Amaral. In: Duarte, 2010, p.25).
135



No incio dos anos 1930, Lee aconselhou o Interessen Gemeinschaft Farben
Industrie, mais comumente conhecido como I. G. Farben, ou o Fundo Fiducirio
Dye alemo. Eventualmente os nazistas tomaram o poder e a empresa pediu a Lee
aconselhamento sobre como melhorar as relaes germano-americanas. Ele disse
empresa para ser aberta e honesta. Pouco antes de sua morte, as conexes de Lee
com os alemes foram investigadas pela Comisso da Cmara Especial de
Atividades Antiamericanas. Manchetes dos jornais alarmavam: Lee atuou como
assessor de imprensa de Hitler, e sua reputao foi manchada por todos os Estados
Unidos (Lattimore et al, 2012, p. 31).

tico ou falsrio, o fato que a partir de Lee houve uma nova viso sobre o papel das
relaes pblicas. Assim, passou-se da lgica de the public be damned, ou o pblico que
se dane, frase proferida pelo proprietrio de ferrovias William Henry Vanderbilt
148
, em 1882,
para a moderna concepo de que o pblico deve ser informado. Segundo Amaral (In: Duarte,
2010, p. 24), curiosamente foi o jornalista Edward L. Bernays, sobrinho de Sygmund Freud,
quem popularizou o termo relaes pblicas, no incio da dcada de 20, tentando afirmar esse
novo papel profissional de agente de imprensa.


3.4.2 A assessoria de imprensa no Brasil


Seguindo a tendncia norte-americana, no final do sculo XIX e incio do sculo XX,
o Brasil j comeou a dar alguns indcios de uso da atividade de relaes pblicas. Conforme
observa Duarte, o presidente Campos Sales (1898-1902) contratou os servios do jornalista
Tobias Monteiro, do Jornal do Commercio (RJ), para divulgar sua viagem Europa. E, em
1909, o presidente Nilo Peanha, ao organizar o Ministrio da Agricultura, Indstria e
Comrcio, criou a Seo de Publicaes e Biblioteca para Integrar Servios de Atendimento,
Publicaes, Informao e Propaganda. No campo privado, a empresa canadense Light and

148
O proprietrio de ferrovias William Henry Vanderbilt teria dito O pblico que se dane em uma entrevista ao
reprter free lancer Clarence Dresser, durante uma viagem a Chicago. H controvrsias, porm, sobre as
circunstncias em que o empresrio empregou a frase e at mesmo suposies de que o reprter teria alterado
totalmente o texto para vender a matria. Encontramos, no entanto, o contedo da entrevista, conforme
publicao do The New York Times, em 9 de outubro de 1882, no qual no aparece a autoria da reportagem.
Vanderbilt questionado sobre a possibilidade de diminuir a tarifa de transporte ferrovirio para o trfego de
passageiros entre o Leste e o Oeste. O empresrio responde que no h essa possibilidade, apresentando como
justificativas o fato de que o transporte de passageiros apenas uma pequena parte do negcio ferrovirio e que
o nmero total de passageiros entre Nova Iorque e Chicago pulverizado pela concorrncia. Para ele, a linha
poderia at ser desativada, no fosse a concorrncia continuar atuando. Ento, o reprter questiona sobre o
benefcio do pblico com a existncia do trecho. E Vanderbilt responde: O pblico que se dane. O que o
pblico se preocupa com ferrovias alm de tirar delas o mximo em troca da menor considerao possvel (?). Eu
no levanto nenhuma ao com base nessa baboseira sem sentido de trabalhar pelo bem alheio (...). E a seguir,
argumenta: Quando fazemos um movimento, o fazemos por conta do nosso interesse em faz-lo, no porque
esperamos produzir algum bem a algum. De fato, gostaramos de fazer todo o possvel para o benefcio da
humanidade em geral, mas quando o fazemos vemos primeiro o que beneficia a ns mesmos. Disponvel em:
<http://query.nytimes.com/mem/archive-free/pdf?res=F30715FD3F5910738DDDA00894D8415B8284F0D3>.
Acesso em: 6 jun. 2012.
136


Power Co. Ltda., concessionria de iluminao e transporte coletivo na capital paulista,
instituiu um departamento de Relaes Pblicas (considerado por alguns o primeiro do
mundo) em 1914. At mesmo o aviador Santos Dummont contratou servios de clipping, na
primeira dcada do sculo XX, para saber o que a imprensa europeia falava a seu respeito
(Duarte, 2010, p. 52-53).
Conforme Duarte, a estruturao de servios de divulgao na administrao pblica
teve incio na primeira metade do sculo XX, em nvel federal e estadual. Com os baixos
salrios das redaes de jornais, o emprego pblico tornou-se um atrativo para jornalistas que
passaram a desempenhar dupla funo. Mas foi em 1931, durante o governo provisrio de
Getlio Vargas, que o governo federal tornou a tarefa de assessoria de imprensa uma poltica
pblica, ao montar uma coordenao nacional, com escritrios locais, de divulgao e
disseminao de informaes, com a tarefa, dentre outras, de controlar as publicaes
veiculadas pelos media: o Departamento Oficial de Propaganda na Imprensa Nacional (DOP),
coordenado pelo jornalista Sales Filho. Ainda naquela dcada, o departamento sofreu
reestruturaes, primeiro sendo transformado em Departamento de Propaganda e Difuso
Cultural (DPDC), em 1934, e depois em Departamento Nacional de Propaganda (DNP), em
1938, este enfatizando o uso do rdio na divulgao de governo. O pice do controle
ideolgico varguista se d entre 1939 e 1945, cujo pontap inicial a transformao do DNP
em Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP), cujo apoio nos estados dado pelos
Departamentos Estaduais de Imprensa e Propaganda (DEIPs) (Duarte, 2010; site CPDOC-
FGV). Assim:

O controle ideolgico via comunicao (particularmente rdio, jornal e cinema)
consolida-se por uma poltica pblica de origem fascista, implantada pelo jornalista
Lourival Fontes, que atuara na chefia do DPPC (sic, DPDC) e do DNP. Ele conhecia
e admirava as mquinas de propaganda dos governos alemo e italiano (Duarte,
2010, p.54).

Mas a retrica getulista no se afirmou apenas por seu carter repressivo. A
comunicao de Vargas buscava uma narrativa convincente, que pudesse ser traduzida em
apoio popular. O carter populista da Era Vargas, principalmente durante o Estado Novo,
descrito por Perroti & Pinski (1981, p. 173-175), a partir da anlise de contedo da biografia
Getlio Vargas para crianas que, embora seja um material publicitrio destinado ao pblico
infantil brasileiro, tem caractersticas semelhantes aos demais esforos de construo de
imagem do presidente. A histria de Vargas contada a partir de atos de herosmo e de
bravura. O carter autoritrio da narrativa camuflado em meio sua construo lingustica
no d margem a interpretaes diversas daquela que est sendo apresentada: Vargas o
137


heri, aquele que resolve os conflitos quando os inimigos tentam trazer a desordem, o pai do
povo
149
, aquele que protege os desprotegidos. O carter paternalista de Vargas est explcito:
ele faz, decide; o povo o filho que obedece e honra o pai mediante sua aprovao.
No perodo de redemocratizao ps-Vargas, manteve-se o uso da mquina pblica em
troca de apoio na imprensa. Aos jornalistas, ofereciam-se empregos pblicos ou outras formas
de vantagens econmicas, como iseno de pagamento do imposto de renda, descontos ou
gratuidades de passagens areas, presentes e outros benefcios (Duarte, 2010, p.54). Essa
tendncia continuou durante a ditadura militar e a atividade de assessoria de imprensa passou
a ser classificada por profissionais de redaes como algo pejorativo:

O histrico sistema institucionalizado de cooptao, a cultura de controle da
informao nos rgos pblicos e uma recorrente acusao de ineficincia ajudaram
a criar a fama, particularmente desde o AI-5 e nas redaes mais exigentes, de
assessores de comunicao vinculados a rgos pblicos serem necessariamente
incompetentes, bloqueadores do fluxo de comunicao, criadores de cortinas de
fumaa, porta-vozes do autoritarismo, de fazerem jornalismo chapa-branca. Essas
crticas pouco edificantes acabaram generalizadas tambm ao trabalho no setor
privado e marcaram profundamente a histria das relaes pblicas (...) (Duarte,
2010, p.55).

Em 1967, a atividade de relaes pblicas foi regulamentada, o que chamou a ateno
dos militares. Porm, como bem observa Duarte, o que estes passaram a chamar de relaes
pblicas nada tinha a ver com seus pressupostos, afinal, Relaes Pblicas, como Assessoria
de Imprensa e Jornalismo, s podem ser efetivos em condies de democracia (Duarte, 2010,
p.57).
Essa cultura de proselitismo ideolgico, de construo de imagem de governos e
governantes por meio de mensagens ufanistas, foi consolidada nos perodos ditatoriais.
preciso ressaltar, no entanto, que houve excees. Alguns profissionais de relaes pblicas,
mesmo nos perodos de linha dura, fizeram trabalhos competentes em rgos pblicos,
conforme aponta Duarte (2010, p. 55).
Othon Jambeiro (2009) apresenta o cenrio do Brasil e das comunicaes, a partir do
final da dcada de 60:

Novas indstrias brasileiras de cultura e mdia surgiram, seguindo as tendncias
internacionais, subordinadas ao processo capitalista de produo e integradas ao
mercado internacional de bens simblicos. A indstria da TV havia se tornado
solidamente prspera, tendo recebido do Estado os meios para levar suas imagens a
todo o pas, formar audincias nacionais e produzir programas tambm nacionais. A
partir do final dos anos de 1960, ela havia se tornado uma divulgadora de ideias,

149
Perroti & Pinski destacam que no discurso de Vargas o uso do termo povo dissolve as diferenas entre as
classes sociais. O povo toda a populao brasileira. De um lado est o Estado, de outro, o povo. Vargas o elo
que une os dois polos.
138


padres de comportamento, valores morais, polticos e culturais e uma apoiadora do
sistema produtivo, por meio, principalmente, da publicidade e do merchandising. O
Estado tornara-se, alm de censor, o principal anunciante do pas
150
(Jambeiro, 2009,
p. 144).

A Constituio Cidad de 1988 trouxe mudanas significativas, conforme apresentado
no captulo anterior, mas nem todos os aspectos de fundo relativos comunicao social
foram contemplados. Basta observar os dois ltimos pontos que a Federao Nacional dos
Jornalistas (Fenaj) tentou sem sucesso incluir na pauta da nova Constituio: a) concepo
da comunicao social como bem pblico; b) direito da sociedade de estar informada,
informar e se expressar; c) estabelecimento de um sistema pblico de comunicao social; d)
criao de um Conselho Nacional de Comunicao independente, com a misso de elaborar e
supervisionar a implementao de polticas democrticas no setor; e) elaborao de normas
rigorosas contra monoplios e oligoplios no campo das comunicaes (Jambeiro, 2009,
p.147).
A partir da Constituio Federal de 1988, com o restabelecimento da democracia,
que se pode novamente falar de participao efetiva da sociedade civil nos rumos do pas. O
poder emana do povo. O governante no mais o pai ou o tutor, apenas o administrador
sujeito aprovao ou no da opinio pblica que o elegeu. Assim, a Constituio cidad
inova ao acrescentar a publicidade como um dos princpios constitucionais da administrao
pblica (art. 37), pois antes de 1988 no se fazia referncia legal ao dever estatal de

150
A prtica de o Estado ser o principal anunciante no pas no mudou, nem mesmo com a Constituio de 1988,
em que pesem os seus avanos para a construo da cidadania no Brasil. Apenas o governo federal, contando
seus rgos da administrao direta e indireta, gasta cerca de R$ 1 bilho por ano para pagamento de divulgao
publicitria (melhor seria dizer de propaganda) a veculos de imprensa, de acordo com a Secretaria de
Comunicao Social da Presidncia da Repblica (Secom). Bizarra (e errnea) a justificativa encontrada no
site da Secom para explicar a importncia da atividade de publicidade institucional: Propiciar o
atendimento ao princpio constitucional da publicidade, mediante o acesso da populao informao sobre
atos, obras e programas dos rgos e entidades governamentais, suas metas e resultados; dar amplo
conhecimento sociedade das polticas pblicas do Poder Executivo Federal; divulgar os direitos do cidado e
servios colocados sua disposio; estimular a participao da sociedade no debate e na formulao de
polticas pblicas; disseminar informaes sobre assuntos de interesse pblico dos diferentes segmentos sociais e
promover o Brasil no exterior (grifo nosso). A Secom faz clara confuso entre publicidade comercial e o
princpio constitucional da publicidade na administrao pblica, que no quer dizer pagamento para divulgao
publicitria e sim transparncia (em sentido amplo) na gesto pblica. Ver documento Programa e Aes
Oramentrias (2012), disponvel em: <http://www.secom.gov.br/sobre-a-secom/despesas>. Acesso em: 11 jun.
2012. Alm disso, conforme aponta Bucci, no seu artigo Contra o Estado-anunciante, publicado em O Estado de
S. Paulo, de 17 mai. 2012, as cifras de gastos com publicidade comercial s vm aumentando, nos diferentes
nveis da administrao pblica, sem corresponder a mais informao populao, uma vez que a linguagem
utilizada nas mensagens assemelha-se do discurso eleitoral. Alm disso, os pequenos e mdios jornais
tornaram-se dependentes das verbas de publicidade distribudas pelos governos, o que prejudica sua
independncia editorial. Como alternativa, Bucci aponta a opo defendida por Bernardo Sorji, diretor do Centro
Edelstein de Pesquisa Social e professor aposentado da UFRJ: criar linhas de crdito para apoiar a atividade dos
veculos de comunicao menores. Disponvel em: <http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,contra-o--
estado-anunciante-,874046,0.htm>. Acesso em: 11 jun. 2012.
139


transparncia pblica (em sentido amplo)
151
.
Sendo os princpios constitucionais as bases para todos os atos de Estado, a
Constituio cidad quis evidenciar o alto grau de abertura que um governo democrtico deve
ter, fazendo-se conhecer. Alm disso, outro princpio constitucional, o da impessoalidade (art.
37), refora, dentre outros aspectos, a ideia de que a publicidade sobre as realizaes
administrativas no deve servir para promover a imagem pessoal do agente pblico (seja ele
concursado, nomeado ou eleito) no exerccio de suas funes, vedando-se, portanto, o uso de
nomes ou imagens pessoais
152
(CF, art. 37, 1). No caberia, portanto, que um
governo/administrao, em qualquer nvel federativo, distribusse uma biografia como aquela
Vargas para crianas, na atual Constituio em vigor.
Nesse contexto, cabe comunicao social de rgos pblicos a responsabilidade de
informar com transparncia e veracidade o desenvolvimento de atividades institucionais e de
decises polticas, quando o assunto for de competncia daquele rgo, seja por meio da
divulgao espontnea de informaes consideradas relevantes para a sociedade, ou por meio
de respostas s perguntas formuladas pelos media e cidados em geral.
No sem coincidncia se do praticamente ao mesmo tempo a redemocratizao do
Brasil e de outros pases do mundo, o reconhecimento internacional de que o acesso a
informaes de posse dos rgos pblicos um direito, e a expanso do conceito de
comunicao pblica, a partir de meados da dcada de 80 do sculo XX.
Mas a adoo do termo comunicao pblica no cenrio estatal brasileiro, em
substituio terminologia comunicao governamental, passou a ser percebida, segundo
Brando, apenas a partir do governo do presidente Fernando Henrique Cardoso. De acordo
com a autora, diante do novo cenrio poltico do pas, a comunicao de origem
governamental tambm sofreu transformaes e buscou a adoo do sentido de comunicao
pblica, ou seja, aquela com objetivo de informar o cidado (Brando. In: Duarte, 2007, p.
10).
A referncia apontada pela autora um pronunciamento de FHC, em maio de 2002,

151
A palavra transparncia est sendo usada em sentido amplo de dar publicidade aos atos de governo, no se
resumindo ideia da existncia de portais de transparncia pblica sobre uso de recursos pblicos.
152
A Constituio Federal diz em seu art. 37:
1 - A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter
educativo, informativo ou de orientao social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que
caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos.
Nota-se que o uso de smbolos tambm vedado, embora usualmente a logomarca de governos, ao menos na
prtica, no venha sendo considerada como uma forma de promoo personalssima. Embora a palavra
publicidade no texto Constitucional possa levar a interpretaes difusas, no governo federal, admite-se que os
portais de rgos pblicos adotem sobriedade tendo como medida pondervel sua importncia pblica ou no
na divulgao de fotos de governantes/administradores e no uso de declaraes oficiais em releases.
140


durante evento no Palcio do Planalto, o qual a Agncia Brasil noticiou como: FHC:
comunicao pblica indissocivel do funcionamento da democracia. Naquela data,
segundo a matria, houve assinatura de um convnio entre a Secom e a Fundao Escola
Nacional de Administrao Pblica (Enap) para formao de gestores em Comunicao de
Governo, com o objetivo de aumentar o nvel profissional de comunicao do governo
federal, tendo por base o modelo britnico. Mas o tema principal da cerimnia era o anncio
de uma tabela diferenciada, a preos menores, para o pagamento de publicidade de utilidade
pblica.
No entanto, retomando Brando, apenas no governo do presidente Luiz Incio Lula
da Silva que a comunicao pblica passou a ser adotada no sentido de informao para a
cidadania. Em 2003, ao discorrer sobre o tema A Poltica Nacional de Comunicao
153
,
Luiz Gushiken, ento Ministro de Estado Chefe da Secretaria de Comunicao de Governo e
Gesto Estratgica, apontou as seguintes diretrizes de comunicao social do governo recm-
empossado, que incluem consulta participativa e uma mescla entre preocupao com
transparncia pblica, direito informao e formao da imagem do governo:

Mas no fundamental, o que importa, em matria de comunicao, essa totalidade
de agentes desenvolvendo um dilogo sociedade. Sabendo esclarecer, sabendo
informar, sabendo debater, sabendo criticar e sabendo dialogar. Por isso no se pode
falar em comunicao apenas restrita SECOM e s agncias de comunicao.
Nesse sentido, a discusso sobre estrutura e funcionamento, que eu quero fazer com
vocs muito importante porque esclarece devidamente como que funciona a
SECOM e como que devem funcionar outras reas de governo que so
responsveis pela comunicao de governo.
Se eu fosse dizer para vocs: qual o objetivo central de uma comunicao? Em
sentido muito abstrato, sem ser substantivo, eu diria o seguinte: ns temos que
mostrar mudanas. Ento todos os elementos que eu acabei de arrolar anteriormente,
que eu chamei de Elementos Distintivos do nosso Governo, no deixam de expressar
essa vontade que existe por trs de uma linha de estratgia de Comunicao. Tem
que mostrar mudanas, mudanas para melhor. Mas, mudanas.
O objetivo da comunicao, no caso, Comunicao de Governo, de seu (sic)
instrumento de governo, buscando a sua unidade e a transparncia de governo,
difundindo e potencializando as principais aes de governo, buscando identificar
seus eixos estratgicos e tornando claras, de modo que o povo saiba reconhecer, em
cada informao do governo, aquilo do que se trata, aquilo que est sendo
comunicado. Ento, a comunicao de governo tem esse sentido, de tornar claro e
conhecido, reconhecidas as aes do governo.
(...)
Mas um conceito importante em comunicao o conceito de mostrar a conduta
dos nossos governantes como expresso de conduta tica exemplar e de habilitao
moral para o exerccio da coisa pblica. Isso muito importante, principalmente no
pas nosso, muito maculado por vrios, sucessivos, sucessivos, sucessivos (sic)
histricos governos que introduziram a marca da corrupo, da falta de tica e que
tanto envergonha, s vezes, o nosso povo (grifos nossos).

153
Fruns do Planalto (4 set. 2003). Palestrante: Luiz Gushiken. Tema: A Poltica Nacional de Comunicao.
Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/secretariageral/foruns/static/arquivos/palestra_gushiken.pdf.>
Acesso em: 10 jun. 2012.
141




Levando-se em conta que a atividade de assessoria de comunicao nos rgos
pblicos brasileiros foi implantada por governos ditatoriais, tendo como funo principal a
construo de imagem de governos, o conceito de comunicao pblica aparece como reforo
necessidade de mudana nas prticas comunicativas do servio pblico, em razo da
abertura democrtica, fundamentada na Constituio de 1988. Sendo o governo do povo, no
faz mais sentido falar de comunicao de governo, pois todo o trabalho estatal visa ao
interesse do cidado (da sociedade em geral) e no de particulares. E o presente trabalho
busca mostrar como essa questo vem sendo assimilada aps mais de 20 anos de
redemocratizao brasileira.


142


4. ESTUDO DE CASO: SUPERINTENDNCIA DO INCRA DE SO PAULO


No contexto em que o presidente Luiz Incio Lula da Silva apresentou a proposta de
ser um governo de maior abertura e transparncia, em meio a um cenrio no qual, pela
primeira vez na histria do pas, um representante popular foi eleito (e reeleito) presidente da
Repblica, o presente trabalho tem por objetivo mostrar, por meio de um estudo de caso,
como se deu a comunicao entre a Superintendncia do Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria de So Paulo (Incra-SP), um dos rgos do governo federal, e a sociedade,
durante o perodo de 2007 a 2010 (segundo mandato do presidente Luiz Incio Lula da Silva).
Considerando-se ainda que o dilogo entre um rgo pblico e a sociedade pode se dar
de diversas maneiras seja pelo relacionamento direto (atendimento de balco ou telefnico,
prestao de servios, etc.) ou indireto (disponibilizao de informaes em portais
institucionais e de transparncia pblica ou atendimento a demandas originrias da imprensa)
a pesquisa enfoca principalmente mas no somente a questo do relacionamento do
Incra-SP com os media.
Sendo que a Constituio Federal de 1988 requer novas posturas da administrao
pblica, consideramos para fins desta anlise que h coincidncia entre a perspectiva terica
do conceito de comunicao pblica uma comunicao voltada para o interesse da
coletividade e o papel que o Estado democrtico de direito tem para com o cidado: o dever
de informar.
Ressaltam-se aqui os seguintes aspectos: a) o sentido de comunicao pblica adotado
no presente projeto o sociolgico (e no aquele exposto em normativa especfica do Poder
Executivo)
154
. Com isso, adota-se a ideia de que sem publicidade (abertura ou transparncia,
em sentido kantiano) no h uma efetiva esfera pblica, pois um conceito complementar ao
outro. Nesse nterim, o Estado assume suma importncia, pois, alm de garantir direitos
(liberdade de expresso e de imprensa), tambm detm grande parte das informaes de
interesse pblico; b) a comunicao pblica no se resume comunicao estatal, embora
nossa defesa seja de que a comunicao estatal deva ser sempre tratada como comunicao

154
Segundo o Decreto 6.555, de 8 de setembro de 2008, que dispe sobre as aes de comunicao do Poder
Executivo:
Art. 3 As aes de comunicao do Poder Executivo Federal compreendem as reas de: I - Comunicao
Digital; II - Comunicao Pblica; III - Promoo; IV Patrocnio; V Publicidade; VI Relaes com a
Imprensa; VII Relaes Pblicas (redao dada pelo Decreto n 7.379, de 2010).
Nota-se que o Decreto considera a rea de comunicao pblica diversa de atendimento imprensa, de relaes
pblicas e de publicidade. O Decreto no especifica o que se entende por comunicao pblica no Poder
Executivo Federal, sendo que talvez a referncia esteja sendo feita radiodifuso pblica, embora isso no esteja
em nenhum momento explicitado ou sugerido no texto.
143


pblica. Em outras palavras, a comunicao estatal uma categoria da comunicao pblica:
uma de suas faces mais evidentes. Nota-se certa confuso entre alguns autores nacionais que
tentam desvincular a ideia de que o estatal pblico, principalmente a partir da diviso
(errnea) proposta pela Constituio Federal para a radiodifuso brasileira (sistemas pblico,
estatal e privado). O estatal pblico no porque seja representado por pessoa jurdica
corporificada na figura de Estado, mas pelo papel intrnseco que este tem de assumir a
garantia da supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado, ou seja, de resguardar o
interesse de todos, da coletividade. O ente estatal no deve agir para si mesmo, mas em nome
do povo, por isso pblico.
Assim, as informaes de posse dos rgos pblicos exceto nos casos de sigilo
previstos pela Constituio podem ser solicitadas por qualquer pessoa fsica ou jurdica, a
qualquer tempo, uma vez que os cidados so proprietrios do Estado. Elas no precisam estar
efetivamente na esfera pblica (visibilidade) para serem consideradas pblicas, pois
possuem potencial reivindicatrio de publicidade. O desconhecimento pblico no altera o
status pblico (de possvel domnio/acesso) das informaes detidas pelo Estado. O Estado
subordina-se aos cidados, devendo a eles prestar contas, pois tem os cidados como seus
acionistas.
A comunicao pblica no mbito estatal, que se define pelo olhar voltado a fornecer
a informao de interesse social sobre o funcionamento da coisa pblica no deve ser
restringida, no entanto, noo de comunicao direta com o cidado-indivduo (aes de
relacionamento) para resoluo de questes ou dvidas mais pontuais, embora represente em
parte o reconhecimento desse direito. O cidado pode ser representado de diversas maneiras,
inclusive pelo questionamento que se d a partir das dvidas levantadas pelos media.
Portanto, a comunicao pblica, em mbito estatal, no se traduz exatamente em
comunicao (direta) com o cidado, mas em comunicao voltada para aes de cidadania,
de interesse da coletividade e de desenvolvimento do debate pblico. Em outras palavras, a
comunicao pblica afasta-se dos interesses ideolgico
155
, poltico (eleitoral), partidrio ou
de construo de imagens pblicas: o enfoque dado a partir daquilo que a informao
oferece como interesse coletivo, seu contedo refora aspectos que podem relacionar as
atividades da organizao com a vida das pessoas, seja para inform-las ou acion-las.

155
A palavra ideologia, de acordo com o Dicionrio de Poltica (2010), de Bobbio, Matteucci e Pasquino, possui
dupla significao. Em seu significado forte, ou seja, marxiano, conforme o apontado acima, representa a
falsa conscincia das relaes de domnio entre as classes. Em sentido fraco, ideologia refere-se a um
conjunto de ideias e de valores respeitantes ordem pblica e tendo como funo orientar os comportamentos
polticos coletivos (Bobbio; Matteucci; Pasquino, 2010, p. 585-589).
144


Retomamos a seguir as hipteses estabelecidas sobre a relao da comunicao social
do Incra-SP, tendo em vista o dever estatal de informar e sua relao com o conceito de
comunicao pblica:
A adoo de uma poltica de comunicao social voltada ao direito informao na
Superintendncia do Incra-SP esbarra em sua estrutura organizacional, que favorece a
personalizao das atividades de comunicao social do rgo, pois estas so diretamente
subordinadas a um dirigente hierrquico local (estadual);
A cultura do segredo est presente nas relaes comunicativas do Incra-SP,
principalmente pelas ideias de que cabe chefia decidir ou no sobre a liberao das
informaes e de que as informaes podem ser usadas indevidamente por grupos de
interesse;
A falta de conhecimento sobre o direito informao e/ou a matriz de uma cultura
autoritria podem ser fatores que causam interferncias em uma vivncia prtica de
valorizao do dever estatal de informar no Incra-SP.


4.1 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS


A presente pesquisa qualitativa utiliza como mtodo o estudo de caso. O caso em
questo um rgo pblico, a Superintendncia do Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria de So Paulo (Incra-SP), mais especificamente sua comunicao social. O
perodo de avaliao compreende quatro anos de 2007 a 2010 (segundo mandato do
presidente Luiz Incio Lula da Silva). A pesquisa usa ainda a observao participante, pois
at meados de 2008 a pesquisadora tambm fez parte da equipe de assessores de comunicao
social do Incra-SP
156
, alm de ter atuado nos anos subsequentes prxima s atividades do
rgo.
De acordo com Yin (2010, p.22), o estudo de caso o mtodo a ser utilizado quando:
a) as questes como ou por que so propostas; b) o investigador tem pouco controle sobre
os eventos (no pode alterar variveis para tentar comprovar resultados); c) o enfoque est
sendo dado sobre um fenmeno contemporneo no contexto da vida real. Considera-se que os

156
A pesquisadora Marina Koouski servidora concursada do Incra, desde 2006, na funo de analista
administrativo jornalista, com lotao na Superintendncia de So Paulo. Durante parte do perodo que envolve
a pesquisa, atuou como assessora de comunicao social do Incra-SP, sendo, em 2008, transferida para a
Delegacia Federal do Desenvolvimento Agrrio de So Paulo (DFDA-SP), que faz parte do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA), localizado no mesmo prdio do Incra-SP. Na estrutura funcional, o Incra
(nacional) vinculado (mas no subordinado diretamente) ao MDA.
145


trs fatores apontados pelo autor esto presentes na pesquisa, uma vez que: a) busca-se saber
como se d o funcionamento da comunicao social do Incra-SP no que tange ao direito
informao, como alguns fatores interferem ou promovem a situao averiguada, e por que
isso acontece; b) no h como se controlar ou manipular as variveis analisadas, uma vez que
estas esto atreladas estrutura organizacional do Incra-SP; c) o tema remete uma situao
contempornea, vivenciada na prtica.
J a observao participante est sendo entendida, para fins da presente pesquisa,
conforme o conceito defendido por Morris S. Schwartz e Charlotte Green Schwartz
157
:

(...) definimos observao participante como um processo no qual a presena do
observador numa situao social mantida para fins de investigao cientfica. O
observador est numa relao face a face com os observados e, participando com
eles em seu ambiente natural de vida, coleta dados. Assim, o observador parte do
contexto sendo observado, e, ao mesmo tempo, modifica e modificado por este
contexto. O papel do observador participante pode ser tanto formal quanto informal,
encoberto ou revelado, o observador pode dispensar muito ou pouco tempo na
situao pesquisada; o papel do observador participante pode ser uma parte
integrante da estrutura social, ou ser simplesmente perifrica com relao a ela
(Schwartz & Schwartz, 1955, p. 344).

Conforme Yin (2010), o estudo de caso pode contar com vrias das tcnicas utilizadas
pelos historiadores, mas adiciona duas fontes de evidncia diferenciadas, uma vez que trata de
assuntos contemporneos: a observao direta dos eventos e as entrevistas com as pessoas
envolvidas nos eventos (Yin, 2010, p.32). Ainda segundo o autor, estudos de caso tambm
podem ser do tipo: a) explanatrios ou causais; b) descritivos; c) exploratrios. Entende-se
que o presente projeto do tipo explanatrio, pois tem como objetivo explicar os vnculos
causais relacionados ao problema apresentado pela pesquisa (Yin, 2010, p.43).
Alm disso, a investigao do estudo de caso:

- enfrenta a situao tecnicamente diferenciada em que existiro muito mais
variveis de interesse do que pontos de vista dados, e, como resultado
- conta com mltiplas fontes de evidncia, com os dados precisando convergir de
maneira triangular, e como resultado
- beneficia-se do desenvolvimento anterior das proposies tericas para orientar a
coleta e a anlise de dados (Yin, 2010, p. 40).

A convergncia dos dados de maneira triangular, ou seja, a validade do constructo a
partir de diversas fontes de evidncia um aspecto fundamental dos estudos de caso bem-
sucedidos, conforme Yin (2010).
A proposta do autor que, em uma situao que envolva a anlise de um nico caso

157
Schwartz; Morris S; Schwartz, Charlotte Green. Problems in Participant Observation. American Journal of
Sociology, Chicago, v. 60, n. 4, 343-354, jan. 1955.
146


como a pesquisa em questo escolha-se entre duas opes de projeto: holstico (com uma
nica unidade de anlise) ou integrado (a partir de mltiplas unidades de anlise integradas).
Partimos para a segunda opo, conforme ilustra a figura, baseando-se em esquema proposto
por Yin (2010):


Figura 9. Projeto de caso nico: unidades integradas da comunicao Incra-SP

Alguns aspectos justificam o uso do caso nico, mesmo que a aplicao da mesma
metodologia em casos diversos no produza resultados exatamente similares. Conforme Yin
(2010, p. 66), h confuso entre os crticos do estudo de caso, por suspeitarem de sua validade
externa, comparando-a a pesquisas de levantamento, nas quais possvel generalizar
resultados estatsticos. No estudo de caso possvel apenas uma generalizao analtica, na
qual o investigador luta para generalizar um conjunto determinado de resultados a alguma
teoria mais ampla (Yin, 2010, p.66). A proposta do presente projeto poderia ser igualmente
aplicada s 30 Superintendncias Regionais do Incra, que possuem a mesma estrutura
funcional. Alm disso, com adaptaes, permitiria sua aplicao a outros rgos do governo
federal, uma vez que a poltica de comunicao do Poder Executivo descentralizada.
147


Yin (2010) aponta algumas justificativas para o uso do estudo de caso: a) teste de uma
teoria: confirmar, desafiar ou ampliar a teoria, alm da contribuir para a formao do
conhecimento e da teoria; b) ser um caso extremo ou particular, uma raridade to nica que
merea ser analisada; c) ser um caso representativo ou tpico, em que o objetivo seja captar
uma situao diria ou um lugar-comum; d) ser um caso revelador, ou seja, no qual o
investigador tem a oportunidade de analisar e observar um fenmeno previamente inacessvel
investigao da cincia social; e) ser um caso longitudinal, em que um caso nico atua em
dois ou mais pontos diferentes do tempo (Yin, 2010, p 70-73). Considera-se que o presente
projeto comporta os itens a e d.


4.1.1 O mtodo


Para fins da presente pesquisa, o corpus de anlise composto principalmente pelo
contedo transcrito de entrevista e questionrios, que foram aplicados entre os anos de 2011 e
2012. Adotamos tcnicas diversas conforme as unidades integradas:
a) Unidade Integrada I Chefia da Superintendncia Regional do Incra-SP. Foi
realizada uma entrevista com o ento superintendente regional, Raimundo
Pires Silva, em 2011, gestor do rgo entre 2003-2011. Indicou-se que a
conversa seria gravada. O contedo foi transcrito na ntegra, com mnimas
edies, constando do Anexo B, do presente trabalho.
b) Unidade Integrada II assessores de comunicao social do Incra-SP. Foram
aplicados questionrios, via e-mail, com perguntas abertas e fechadas, tendo
em vista as anlises qualitativa e quantitativa. Assegurou-se aos respondentes
o anonimato, uma vez que, embora todos tenham desempenhado funes
pblicas, a revelao de suas identidades poderia dificultar a exposio de
certas situaes de trabalho, assim como gerar recusas de respostas ao
questionrio, tornando a amostragem muito insignificante, em razo do
pequeno nmero de pessoas da equipe. Durante o perodo da pesquisa (2007-
2010), o Incra-SP contou com sete profissionais: trs jornalistas concursados
(sendo a pesquisadora em questo um deles at 2008) e mais quatro jornalistas
contratados mediante convnios que o rgo mantinha com a Fundao de
Estudos e Pesquisas Agrcolas e Florestais (Fepaf). A equipe de comunicao
do Incra-SP era mista, formada por homens e mulheres, com idades entre 20-
148


45 anos. Dos sete assessores citados, apenas os concursados permanecem no
rgo. Os questionrios foram encaminhados a seis jornalistas (excetuando-se
obviamente a pesquisadora), em 2012, com confirmao de recebimento, dos
quais cinco retornaram e um no respondeu. O rol de perguntas aplicadas
consta do Anexo C. As respostas dos assessores na ntegra no esto anexas
como forma de preservar suas identidades. Os assessores sero tratados no
masculino como: Assessor A, Assessor B, Assessor C, e assim por diante.
c) Unidade Integrada III chefia de comunicao do Incra (nacional):
coordenador de comunicao social do Incra em Braslia. O Incra conta com
uma estrutura de comunicao nacional composta por diversos profissionais
de comunicao, em Braslia, que so responsveis pela edio dos releases
advindos dos estados, pela manuteno do portal do rgo, pela produo de
notcias de Braslia, dentre outras atividades, sendo uma nica pessoa a
responsvel pela coordenao geral das atividades em carter nacional. Porm,
entre 2007 e 2010, passaram pela coordenao de comunicao do Incra cinco
profissionais diferentes, entre homens e mulheres, com idades entre 20-60
anos. Um deles, o jornalista Chico Daniel, infelizmente faleceu em 2011,
quando j no mais atuava frente da comunicao do Incra. Entre os demais,
nenhum ainda ocupa a funo em Braslia. Os questionrios foram aplicados
em 2012, via e-mail, com confirmao de recebimento, por meio de perguntas
abertas e fechadas. Dos quatro ex-coordenadores, trs responderam e um no
retornou. Tambm se garantiu o anonimato em virtude da posio que estes
ocuparam frente do rgo, no sentido de dar mais liberdade nas respostas
sobre temas delicados e tambm de evitar um alto ndice de recusa nas
respostas. O rol de perguntas aplicadas consta do Anexo D. As respostas dos
coordenadores tambm no sero publicadas na ntegra, como forma de
preservar suas identidades. Todos sero tratados no masculino: Coordenador
A, Coordenador B, e assim por diante.
d) O contexto: notcias impressas e outras fontes documentais sero utilizadas
para averiguao das hipteses.


149


4.2 CONSIDERAES GERAIS


O Incra Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria uma autarquia
158

da administrao pblica indireta federal, criada em 1970
159
, em meio ao regime militar, por
meio da fuso do Inda (Instituto Nacional do Desenvolvimento Agrrio) e do Ibra (Instituto
Brasileiro de Reforma Agrria). O rgo, vinculado ao Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA), atua basicamente em dois eixos de atividades: a) o ordenamento da malha
fundiria brasileira, por meio de: formao de um Sistema Nacional de Cadastro Rural
(SNCR); regularizao fundiria (titulao de reas de posseiros, destinao de terras para
comunidades remanescentes de quilombolas e apoio na demarcao de terras indgenas)
160
;
controle da aquisio de terras por estrangeiros; georreferenciamento
161
(definio dos
limtrofes de imveis rurais por meio de coordenadas via satlite - GPS); administrao
pblica de terras da Unio; b) a implantao da reforma agrria, que consiste na criao e
instalao de infraestrutura de assentamentos de reforma agrria para alocao de famlias,
podendo esta ocorrer mediante desapropriao de terras improdutivas de particulares ou por
meio da destinao de terras pblicas para projetos de assentamentos.
A questo do acesso terra um problema histrico no Brasil, que envolve muita
desinformao. Os proprietrios rurais contam com forte representao no Congresso
Nacional e defendem o direito irrestrito propriedade privada da terra. A Constituio
Federal, porm, determina que a propriedade rural cumpra a sua funo social, ou seja, deve
ser produtiva, no podendo ser adquirida para fins de especulao imobiliria no campo, alm

158
A organizao administrativa do Brasil, no mbito federal, divide-se em: 1) administrao direta que
corresponde ao governo e seus ministrios; 2) administrao indireta, composta por a) autarquias como o
caso do o Incra, b) fundaes pblicas, c) empresas pblicas e sociedades de economia mista (cuja natureza
jurdica privada); d) figuras jurdicas introduzidas pela reforma administrativa. Uma autarquia uma pessoa
jurdica de Direito Pblico de capacidade exclusivamente administrativa. Em outras palavras, autarquias podem
ser titulares de interesses pblicos, ou seja, podem titularizar atividades pblicas. Atuam em atividades
consideradas como tpicas na administrao pblica. Gozam de liberdade administrativa nos limites da lei que as
criou; no so subordinadas a rgo algum de Estado, mas apenas controladas. Desfrutam de autonomia
financeira mesmo quando seus recursos so oriundos de trespasse estatal e tambm de autonomia
administrativa. Em suma, suas gestes administrativa e financeira so descentralizadas (Mello, 2001, p. 123-
124).
159
O Incra foi criado por meio do Decreto n 1.110, de 9 de julho de 1970, no governo do presidente Emlio
Garrastazu Mdici.
160
A delimitao e a demarcao de terras indgenas so competncias do Ministrio da Justia, por meio da
Fundao Nacional do ndio (Funai). Cabe ao Incra apenas iniciar e concluir a demarcao de terras, assim como
fazer o levantamento dos ocupantes no-indgenas que se encontram nessas reas para, juntamente com outros
rgos, estabelecer eventuais indenizaes por benfeitorias realizadas em ocupaes consideradas de boa-f.
161
Conforme a Lei 6.015/1973, cabe ao Incra apenas o georreferenciamento de reas de at quatro mdulos
fiscais (o tamanho do mdulo fiscal varia conforme o municpio, sendo que h grandes diferenas de tamanhos
entre as regies do pas). obrigatrio, porm, o georreferenciamento de todos os imveis rurais mediante
servios contratados por particulares e sua posterior certificao, esta ficando sempre a cargo do Incra (Lei
10.267/01).
150


de respeitar a legislao ambiental e trabalhista. Questes como a crescente aquisio de
terras brasileiras por estrangeiros, o acmulo de terras nas mos de poucos, favorecido por um
retrocesso na Constituio de 1988
162
, e ainda a situao extrema de conflitos e mortes no
campo no tm recebido a devida ateno por parte dos media. No pas, vastas reas ainda so
terras de ningum, frutos da grilagem (falsificao de documentos de propriedade), de
ocupaes irregulares ou da expulso de moradores rurais por parte de grupos armados.
De acordo com relatrio do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), Boletim
de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise (2011)
163
, a Organizao das Naes Unidas
para a Alimentao e Agricultura (FAO) tem alertado para o crescente interesse de
estrangeiros em adquirir terras na Amrica Latina, especialmente no Brasil
164
, e na frica
Subsaariana. Essa procura no exatamente uma novidade, segundo o relatrio, mas tem se
acelerado nos ltimos anos em virtude de algumas altas nos preos dos alimentos e de crises
de produo em alguns pases, assim como pelo desenvolvimento de mercados como China e
ndia, dentre outros fatores. O Ipea aponta que, em 1960, havia mais de um hectare de rea
per capta no mundo, mas, em 2030, a estimativa de que esse nmero ser drasticamente
reduzido para 0,3 hectare de rea per capta. E o Brasil possui nada menos do que 15% das
reas agricultveis ainda no exploradas no mundo e a maior biodiversidade concentrada do
planeta: a Amaznia (Ipea, 2011).
Na questo do acmulo de terras nas mos de poucos, o Brasil figura entre os pases
com mais alto ndice de concentrao fundiria (Ipea, 2011). Esse clculo feito com base no
ndice de Gini da estrutura agrria: quando mais prximo a um (1), maior a concentrao. O
atual ndice de Gini da concentrao de terras brasileiras de 0,854, de acordo com o Censo
Agropecurio de 2006, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)
165
que o

162
A Constituio cidad de 1988, em que pesem seus inmeros acertos e avanos para a cidadania, representou
um retrocesso na questo fundiria do pas, ao no estabelecer um limite para o tamanho das propriedades rurais.
No regime militar, com a promulgao do Estatuto da Terra (Lei 4.504 de 30 de novembro de 1964), criou-se um
limite acima do qual se considerava formao de latifndio. Atualmente, no entanto, o nico critrio
constitucional para se garantir a posse da propriedade rural a produtividade (ar. 5 XXIII e art. 184): desde que
se cumpra a funo social de produo de alimentos ou de criao de animais, ou seja, que a propriedade no
seja to somente adquirida para a especulao imobiliria, pode-se possuir qualquer extenso territorial.
163
Boletim de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, n. 19, Cap. 7. Desenvolvimento Rural, Braslia,
2011.
164
Dados do Ipea apontam que at 2011 estrangeiros j haviam adquirido 46,6 milhes de hectares de terras no
Brasil, enquanto o Sistema Nacional de Cadastro Rural do Incra teria em seus registros apenas 4 milhes de
hectares nas mos de estrangeiros.
165
Em 2009, o IBGE publicou os resultados do Censo Agropecurio 2006, em que apontava o ndice de
concentrao de terras como sendo de 0,872, ou seja, havia ligeiro aumento na concentrao fundiria no pas.
Dias depois, no entanto, o IBGE reapresentou o clculo, divulgando o novo ndice de Gini em 0,854. Em que
pese a repercusso negativa do ndice para o governo, segundo a assessoria de imprensa do Ipea (RJ), o motivo
para a reavaliao do ndice foi um erro de clculo. O erro teria se evidenciado a partir de observaes
151


estudo mais recente sobre a situao fundiria do pas. Ou seja, h mais de vinte anos no h
avanos na reduo da concentrao de terras, comparando-se aos ndices anteriores de 0,856
(1995-1996) e de 0,857 (1985). Dados da FAO/Incra indicam, para efeitos comparativos, os
ndices de Gini de alguns pases: Brasil 0,843 (1998), Canad 0,6016 (1980), Mxico 0,6216
(1960), Estados Unidos 0,7536 (1987), Bolvia 0,7677 (1989) e Colmbia 0,7742 (1990)
166
.
J a insegurana jurdica da propriedade no campo pode ser demonstrada a partir de
dados do Servio Nacional de Cadastro Rural (SNCR) do Incra, tendo por base o ano de
2005: da rea total do territrio brasileiro, ou seja, de seus 851.487.660 hectares, apenas 49%
(418.456.641 ha) estava cadastrada no banco de dados do rgo, sendo que 51% do territrio
(433.031.019) no aparece no mapa. Nesse nterim, alguns absurdos cadastrais podem ser
levantados, como, por exemplo, o municpio de Ladrio, no Mato Grosso do Sul, onde a rea
cadastrada no sistema equivale a 656,2% do tamanho do municpio.
Outra questo de tenso no campo a presso relativa ocupao de terras devolutas,
ou seja, de terras pblicas que nunca foram tituladas para particulares, sendo retomadas pelo
poder pblico aps o fim da vigncia do regime de Sesmarias, que vigorou no perodo
imperial. exceo das reas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes e
construes militares, das vias federais de comunicao e preservao ambiental, que
pertencem Unio, essas terras devolutas foram transferidas para o domnio dos Estados pela
Constituio Federal, como o caso da regio do Pontal do Paranapanema, no oeste de So
Paulo. Nesses casos, h disputas entre particulares que dizem ter adquirido tais reas e de
movimentos sem terra que reivindicam do poder pblico a assuno de propriedade,
transformando-as em projetos de reforma agrria. Um caso emblemtico, em 2009, foi a
ocupao da fazenda Capivara, no municpio de Iaras, no centro-sul do Estado, por
integrantes do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST): a rea
comprovadamente da Unio, mas est sendo usada pela empresa Cutrale que alega ter
documento de aquisio do imvel, tornando, portanto, a disputa judicial para a plantao
de laranjas e a produo de suco destinado exportao.
Outra luta dos movimentos sociais ligados terra pela atualizao do ndice de
produtividade rural, utilizado pelo Incra como critrio para a desapropriao de imveis rurais
de particulares, pois permite avaliar se h ou no o cumprimento da funo social da
propriedade da terra (se ela produtiva ou ociosa, ou seja, adquirida com fins de especulao

encaminhadas ao IBGE pelo pesquisador Prof. Dr. Rodolfo Roffmann, da Unicamp, que, segundo o IBGE, no
tem nenhuma ligao com as atividades do rgo.
166
Dados retirados do powerpoint da palestra A Reforma Agrria e o II PNRA, ministrada pelo ento
presidente do Incra, Rolf Rackbart, no Seminrio Nacional dos Novos Servidores do Incra, de 13 a 16 nov. 2006.
152


imobiliria). Apesar dos avanos produzidos pelo uso de tecnologias no campo e da previso
de revises peridicas do ndice, no h nenhuma alterao no ndice de produtividade rural
desde a dcada de 80, quando este foi constitudo com base no Censo Agropecurio de 1975
(Portal Incra).
Alm disso, outra questo nevrlgica no meio rural que grande parte das terras da
Amaznia Legal pertence Unio, segundo a Constituio de 1988, sendo que muitas reas j
esto ocupadas irregularmente. Assim, em 2009, o ento presidente Luiz Incio Lula da Silva
assinou a Lei 11.952/2009 para regularizar posses na Amaznia, ou seja, possibilitar a
titulao das reas aos seus ocupantes. A Lei polmica beira a inconstitucionalidade
167

pois regulariza propriedades consideradas de tamanho mdio
168
(de at 15 mdulos fiscais e
limite no superior a 1.500 hectares), a ttulo oneroso (porm sem licitao e a preos
irrisrios), desde que tenham sido ocupadas antes de 2004. Essa medida pode trazer como
consequncias futuras o aumento da especulao imobiliria na Amaznia Legal, uma vez que
a titulao torna as terras comercializveis, impactos ambientais pelo desmatamento de reas
de floresta para uso agrcola e o estmulo a novas ocupaes pela expectativa de que a lei
possa ser ampliada futuramente, sem contar a precariedade de se averiguar a comprovao
dos critrios exigidos para a alienao das terras pblicas.
Cabe frisar, no entanto, que a tarefa de regularizao na Amaznia Legal no est
sendo coordenada pelo Incra o rgo atua apenas no apoio tcnico uma vez que, embora a
tarefa seja parte do escopo das atividades do rgo, a atribuio foi transferida ao Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio (MDA), por meio do programa Terra Legal.
Alm de todos esses desafios apresentados que culminam em competncias do Incra
aumentou nos ltimos anos a resistncia necessidade de implantao de uma efetiva
poltica de reforma agrria no pas. Os contrrios reforma agrria baseiam-se nas seguintes
justificativas: a) as novas tecnologias de produo propiciaram mais produo em menor
quantidade de terra; b) polticas radicais de distribuio de terras j ocorreram h muitos anos

167
A Constituio Federal define que: a) a destinao de terras pblicas e devolutas deve ser compatibilizada
com a poltica agrcola e o plano nacional de reforma agrria (art. 188), ou seja, as terras pblicas devem
privilegiar a criao de projetos de reforma agrria e de desenvolvimento rural, lembrando que a Amaznia
requer proteo ambiental contra os avanos crescentes do desmatamento para a plantao de soja e a criao de
gado; b) O domnio por usucapio abrange reas de at 50 hectares, que sejam comprovadamente ocupadas por
cinco anos, sem oposio, sendo que os imveis pblicos rurais no podem ser adquiridos por usucapio (art.
191). A Lei 11.952/2009 disfara o usucapio, ao tornar a titulao onerosa. Entretanto, ao dispensar a licitao e
cobrar preos irrisrios, o que est fazendo praticamente uma doao de terras pblicas de tamanhos
substanciais.
168
A Lei 8.629/93 estabelece que: o tamanho de uma pequena propriedade compreende entre um e quatro
mdulos fiscais, a mdia propriedade fica entre quatro e quinze mdulos fiscais, e a grande propriedade est
acima de quinze mdulos fiscais.
153


em outros pases do mundo, tendo se tornado obsoletas diante da atual realidade brasileira.
Como observa o Prof. Juarez Guimares (2004), durante o Frum Mundial sobre a
Reforma Agrria (FMRA), em Valncia, na Espanha, as reformas agrrias realizadas no
continente sul-americano no foram expressivas. Assim, estabelecer uma poltica de reforma
agrria no sculo XXI requer contextualiz-la diante da seguinte problemtica:

Uma Reforma Agrria que apenas distribusse a terra, mesmo que essa distribuio
fosse em grande escala, no seria suficiente, por si mesma, para aumentar o poder
dos camponeses, se no vem acompanhada pela organizao dos produtores em
diversas formas (cooperativas, entidades financeiras, empresas camponesas,
organizaes de distribuio e comercializao, etc.) com a finalidade de controlar
os setores de pr e ps-produo. possvel observar que a produo e distribuio
de alimentos est (sic) concentrada nas mos de grandes corporaes que
pressionam, por meio de instrumentos multilaterais, para obter a propriedade dos
recursos produtivos das naes, com graves consequncias para o campesinato
(Garcs, Vicent. In: FMRA, 2004, p. 13).


4.2.1 O histrico da terra no Brasil


A questo da m distribuio de terras no Brasil tem origem histrica. Inicialmente,
houve o Tratado de Tordesilhas (1494), que dividiu as Amricas entre Portugal e Espanha.
Posteriormente, o Brasil foi descoberto, em 1500, e, para administrar a colnia, o rei de
Portugal D. Joo III dividiu o seu territrio em quinze capitanias hereditrias (1534), que
compunham extensas faixas de terras, demarcadas por linhas na horizontal a partir do extremo
litorneo. Cada capitania foi entregue a uma pessoa de confiana da corte, denominada
donatrio, que recebia uma faixa de dez lguas a partir do litoral e deveria distribuir o restante
da rea sob seu comando, a ttulo de Sesmarias
169
.
Isso determinou as origens do latifndio no Brasil, pois o regime de Sesmarias,
implantado um sculo e meio antes em Portugal, no foi adaptado realidade colonial,
conforme aponta Comparato (2008): a) o problema do Brasil colnia no era falta de
abastecimento, mas sim de pessoas dispostas a cultivar em um territrio to vasto; b) a
metrpole voltou-se sempre produo para o mercado exportador; c) no havia efetiva
fiscalizao da explorao das sesmarias, seja por dificuldades de comunicao, por
hostilidade dos indgenas ou pelo pequeno corpo de funcionrios administrativos incumbidos

169
O instituto de sesmarias foi um modelo importado de Portugal para o Brasil. Em 1375, o rei Fernando I, de
Portugal, estabeleceu a Lei de Sesmarias em meio crise Europeia de abastecimento e a peste negra que dizimou
vasta gama de trabalhadores das cidades, favorecendo o xodo rural em busca de melhores oportunidades
salariais nas cidades. Assim, o objetivo da Lei de Sesmarias, em Portugal, era obrigar os proprietrios a se
fixarem no campo, estabelecendo inclusive penalidades como o confisco da propriedade pela Coroa portuguesa,
caso esta no fosse diretamente cultivada ou arrendada. Posteriormente, Portugal utilizou o regime de sesmarias
na colonizao de ilhas no Atlntico, finalmente implantando a medida no Brasil.
154


de tal tarefa. Portugal, ciente dos problemas coloniais, tentou determinar limites para o
tamanho das sesmarias, a partir do final do sculo XVII, mas sem muito sucesso prtico,
conforme avaliao dos historiadores. Alm disso, no havia registros de direitos sobre
propriedades rurais, dotados de f pblica, o que gerou conflitos entre os titulares das terras,
que nunca ali haviam se instalado de fato, e os posseiros que cultivavam as terras h anos
(Comparato, 2008)
170
.
No Brasil Imperial, o prncipe regente Dom Pedro I suspendeu a concesso de
sesmarias em 1822. Mas um novo sistema agrrio somente foi implantado mais de duas
dcadas depois. Como os grandes proprietrios rurais fundamentavam sua produo no
escravagismo e a Inglaterra pressionava pela abolio do trfico negreiro, temia-se a perda de
poder poltico e econmico dos grandes proprietrios rurais. Assim, a Lei de Terras acabou
sendo promulgada apenas em 18 de setembro de 1850, alguns dias depois da Lei Eusbio de
Queiroz, que efetivamente extinguiu o trfico negreiro no pas. Mas ao contrrio do que
props Jos Bonifcio de Andrada e Silva, em 1923, na Assembleia Nacional Constituinte, de
que, juntamente com a alforria, os homens de cor recebessem uma pequena sesmaria para seu
usufruto, a Lei de Terras determinou exatamente o contrrio: estabeleceu a aquisio de terras
somente por meio de compra e no mais por doao. Atendendo ainda presso dos bares da
terra, a Lei ampliou o limite das reas j apossadas que podiam ser legitimadas, consolidando
assim os latifndios nas mos dos mais ricos (Comparato, 2008).
A opo brasileira foi de encontro prtica de pases como os Estados Unidos que, no
final do sculo XVIII, confiscou grandes propriedades e as distribuiu a pequenos
proprietrios, sendo que, mais tarde, em 1820, facilitou a compra de terras por qualquer
interessado a preos irrisrios. Experincias exitosas no Brasil, no entanto, foram os
assentamentos de imigrantes no sul do pas, no incio do sculo XIX, inicialmente de maneira
gratuita e, depois de 1854, mediante pagamentos mdicos, em lotes de 70 a 75 hectares,
reduzidos posteriormente a 50 e at 25 hectares. Mas o sucesso no se deu somente por conta
da distribuio das terras, mas tambm pela qualidade dos lavradores, visto que experincias
com famlias aorianas no sul do pas no prosperaram (Comparato, 2008).
A ideia de substituir o regime monrquico pelo federalismo, alavancada a partir de
1870, teve como pano de fundo, nas palavras de Comparato (2008), a inteno de
privatizao do espao pblico sob o manto da descentralizao poltica. Assim, sem

170
Dados com base no artigo A Poltica Agrria no Brasil (2008), de Fbio Konder Comparato, publicado em
Escola de Governo. Disponvel em: <http://www.escoladegoverno.org.br/artigos/111-politica-agraria-brasil>.
Acesso em: 18 mai. 2012.
155


garantias de que o Estado monrquico unitrio asseguraria a escravido, as provncias do
sudeste almejaram a autonomia com o intuito de decidir sobre a existncia ou no de escravos
em seus territrios. Parte do reflexo do empoderamento das provncias aparece na
Constituio de 1891. O art. 64 determinou que as minas e terras devolutas passariam a
pertencer aos Estados aos quais estivessem vinculadas, cabendo Unio somente aquilo que
fosse indispensvel s fronteiras, defesa e construo de estradas de ferro federais. O art.
83, por sua vez, garantiu que, enquanto no revogadas, as leis do antigo regime continuariam
em vigor, o que mantinha as regras da Lei de Terras at que cada Estado, por lei prpria,
definisse regular o seu sistema agrrio. Dessa forma, os Estados estenderam at 1889 a
regularizao de terras devolutas na posse de particulares, sendo que, em alguns casos,
inclusive houve prorrogao desse prazo (Comparato, 2008).
A poltica dos governadores permitiu o surgimento do coronelismo no Brasil,
fundamentado em acordos entre polticos e grandes proprietrios rurais em troca de apoio
eleitoral. Conforme aponta Comparato (2008), juzes de direito e delegados de polcia eram
escolhidos em meio a nomes de confiana dos coronis, que dispunham de jagunos e
pistoleiros a seu servio. Com isso, generalizou-se a prtica de apropriao de terras pblicas
por particulares.
Comparato apresenta algumas mudanas importantes na legislao agrria nos anos
que se seguem. Aps a Revoluo de 1930, dois decretos do governo provisrio
estabeleceram: a) a proibio da regularizao de terras por vias administrativas, exigindo
transcrio de ttulo de domnio no Registro Pblico; b) a proibio de usucapio de bens
pblicos.
A seguir, com a Constituio de 1934, ficou a dvida se as terras devolutas voltavam
ou no a pertencer Unio, uma vez que o texto constitucional determinava que apenas o
Senado Federal poderia permitir a concesso de terras acima de 10 mil hectares. Era
autorizado ainda o usucapio de propriedades de at 10 hectares, mas no havia nenhum
dispositivo que explicitasse se a medida era aplicvel ou no a terras pblicas. J a
Constituio de 1946 no disps diretamente sobre a titularidade das terras devolutas, mas
dava a entender que estas pertenciam aos Estados. Admitia a possibilidade de alienao de
terras e no apenas a concesso de uso, alm de ampliar de 10 para 25 hectares a rea passvel
de usucapio (Comparato, 2008).
Paradoxalmente, o regime militar que d o pontap inicial para o estabelecimento de
uma poltica de reforma agrria no pas, em que pese a natureza subversiva da medida, que
era defendida pelo presidente Joo Goulart, deposto pelos militares. Logo aps o golpe de
156


1964, uma emenda Constituio de 1946 estabeleceu as seguintes prerrogativas: a)
desapropriao da propriedade rural mediante prvia e justa indenizao em ttulos especiais
da dvida pblica, resgatveis em at 20 anos; b) indenizao em ttulos aplicvel apenas aos
casos de latifndio; c) aprovao dos planos de desapropriao somente por meio de decreto
assinado pelo Poder Executivo; d) ampliao de 25 para 100 hectares na preferncia
reconhecida a posseiros para aquisio de terras devolutas dos Estados; e) reduo de 10 mil
para 3 mil hectares de rea mxima de alienao ou concesso de terras pblicas sem
necessidade de autorizao do Senado; f) ampliao da rea de usucapio de 25 para 100
hectares. Outra medida importante durante o regime militar foi a promulgao do Estatuto da
Terra (Lei 4.504/64), que est em vigor at hoje, apesar de suas ab-rogaes (Comparato,
2008).
J a Constituio de 1988 define que as terras devolutas indispensveis segurana
nacional e proteo ambiental pertencem Unio, transferindo o domnio do restante para
os estados. Mas, conforme Comparato (2008), nem todas as terras pblicas so devolutas.
Terras devolutas so bens dominicais, conforme art.101 do Cdigo Civil, ou seja, bens que
entram no patrimnio de pessoas jurdicas de direito pblico, como objeto de direito real delas
e que, portanto, podem ser alienados. Apesar disso, as terras devolutas no podem ser
adquiridas por usucapio (art. 191). E sua destinao deve ser compatibilizada com a poltica
agrcola e o plano nacional de reforma agrria (art. 188), pois a Lei 8.629/93, que regulamenta
os dispositivos constitucionais referentes reforma agrria, diz, em seu art. 13, que: As
terras rurais de domnio da Unio, dos Estados e dos Municpios ficam destinadas,
preferencialmente, execuo de planos de reforma agrria. O art. 188 da Constituio, por
sua vez, estabelece que a alienao ou a concesso, a qualquer ttulo, de terras pblicas com
rea superior a dois mil e quinhentos hectares a pessoa fsica ou jurdica, ainda que por
interposta pessoa, depender de prvia aprovao do Congresso Nacional
171
, excetuando-se
da obrigatoriedade as reas destinadas reforma agrria.
A novidade da Constituio de 1988, segundo Comparato (2008), foi tornar a reforma
agrria um dever fundamental do Estado. Segundo o autor, esse dever estatal relaciona-se
especificamente ao direito fundamental ao trabalho que, no meio rural, tem como condio
indispensvel o uso e a posse da terra.
A desapropriao o principal instrumento de reforma agrria, no que se refere

171
Lembrando que a titulao de terras na Amaznia, por meio do Programa Terra Legal, anteriormente citada,
abarca reas de at 1.500 hectares, uma vez que a destinao de reas acima de 2.500 hectares precisa ter a
aprovao do Senado Federal.
157


propriedade privada rural. Ela ocorre a partir do descumprimento da funo social da terra.
Quatro quesitos simultneos, segundo a Constituio Federal, art. 186, determinam a
obedincia funo social da propriedade da terra: a) aproveitamento racional e adequado do
solo (produo); b) utilizao adequada dos recursos naturais e preservao do meio
ambiente; c) respeito s relaes de trabalho; d) explorao que favorea o bem-estar dos
proprietrios e dos trabalhadores. Na prtica, no entanto, so raros os casos de desapropriao
para alm do critrio de produtividade.
A Constituio determina a indenizao prvia e justa aos proprietrios de imveis
rurais que so desapropriados por descumprimento da funo social da propriedade da
terra
172
. Assim, as benfeitorias so pagas em dinheiro e o valor da terra nua mediante ttulos
da dvida agrria, resgatveis em at 20 anos. De acordo com Comparato (2008), a justa
indenizao a que se refere a Constituio no pode ser entendida como o valor praticado pelo
mercado. No entanto, a Lei 8.629/93, alterada pela medida provisria 2183-56/2001, garantiu
o pagamento de preos de mercado, em uma clamorosa afronta Constituio, nas palavras
de Comparato (2008). Afinal, a justa indenizao deve refletir uma sano ou uma garantia ao
proprietrio que descumpriu a lei?
Outra confuso comum achar que a assinatura do decreto presidencial autorizando a
desapropriao resulta em destinao lquida e certa do imvel para fins de reforma agrria. O
que a Constituio determina, conforme art. 184, que o decreto possibilita Unio impetrar
uma ao na Justia para disputa do imvel com o proprietrio. Na prtica, isso resulta em
anos de processo apesar de que, no mesmo artigo, a Constituio prev, por meio da
existncia de lei complementar, o rito sumrio nos processos de desapropriao
173
recursos
judiciais, e por vezes a formulao de acordos que diminuem o tempo de resgate dos ttulos da
dvida agrria (de at 20 anos), anulando quase que por completo o carter punitivo da
desapropriao. Em suma, o Poder Executivo no tem efetivamente o poder de
desapropriao, o que torna a aquisio indiscriminada de grandes quantidades de terra um
risco soberania territorial e alimentar do pas.
Alm de todas essas questes que tornam a reforma agrria um processo moroso no
pas, h uma constante presso para dificultar a luta pelo acesso terra. Um exemplo a
edio da medida provisria que impede a desapropriao do imvel rural que tiver sido

172
Grande parte da populao acredita que a desapropriao no d direito indenizao, sendo este um forte
motivo para a avaliao negativa da reforma agrria. Lembrando ainda que as pequenas e mdias propriedades
no so passveis de desapropriao para fins de reforma agrria.
173
O rito sumrio o rito do processo judicirio sendo realizado de maneira clere. Foi regulamentado pela Lei
Complementar 76, de 6 de julho de 1993.
158


ocupado invadido o termo usado no texto legislativo por movimentos sociais, nos dois
anos subsequentes ocupao (MP 2183-53, que alterou a Lei 8629/93). Segundo Comparato
(2008), essa disposio inconstitucional, pois a Carta Magna no pode ser regulamentada
por medida provisria, mas apenas por leis. Sem contar ainda que direitos e deveres
fundamentais, tanto do Estado quanto de particulares, esto sempre acima de direitos e
deveres ordinrios (Comparato, 2008).
No que se refere ao futuro das terras destinadas a assentamentos de reforma agrria, h
ainda uma questo a ser analisada: a titulao. De fato, assentados no so imediatamente
donos das terras. Eles recebem ttulos de concesso de uso, que so inegociveis pelo prazo de
dez anos (art. 189, CF). Suas reas podem inclusive ser retomadas, caso haja descumprimento
das diretrizes previstas na poltica de reforma agrria. Aps esse prazo, os lotes podem
receber titulao definitiva, mediante pagamento da rea em at 20 parcelas anuais, segundo o
Incra.
Diversos fatores, porm, acabam sendo determinantes para a continuidade ou no das
famlias nos lotes de assentamentos: a) uma adequada seleo de famlias
174
para o cultivo da
terra (tarefa que cabe ao Incra no mbito federal, mas que muitas vezes negligenciada em
razo de presso de lideranas de movimentos sociais que so empoderadas pelo Poder
Pblico
175
); b) demora e falta de planejamento na liberao dos recursos indispensveis
instalao de infraestrutura nos assentamentos (construo de ruas, casas, abastecimento de
gua por meio de poos artesianos, instalao de luz, etc.); c) destinao inadequada dos
recursos
176
, uma vez que os assentados gozam de certa autonomia para o gerenciamento de
verbas, muitas vezes no demonstrando experincia ou aptido para tal, a exemplo de sua

174
Os critrios que definem a seleo de famlias nos projetos de reforma agrria so dados pela Norma de
Execuo Incra n 45, de 25 de agosto de 2005. Assim, esto excludos do programa: a) funcionrios pblicos; b)
agricultores ou agricultoras com renda familiar no proveniente da agricultura superior a trs salrios mnimos;
c) proprietrios ou acionistas de estabelecimento comercial ou industrial; d) ex-beneficirios ou beneficirios de
regularizao fundiria; e) proprietrios de imvel rural com rea superior a um mdulo fiscal; f) portadores de
deficincia fsica ou mental que impossibilite o trabalho rural; g) estrangeiros no naturalizados; h) aposentados
por invalidez; i) condenados judicialmente com pena pendente de cumprimento.
175
Essa caracterstica peculiar ao governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva. A proximidade com
lideranas de movimentos sociais e sindicais teve como consequncia o arrefecimento das lutas por mudanas de
cunho mais estruturante. Na reforma agrria, a poltica da antessala garantiu uma convivncia relativamente
pacfica, pois o que parecia luz dos holofotes como conflito no passava muitas vezes de simples aparagem de
arestas. Em troca de garantias de mais crdito e outros benefcios em assentamentos, as questes de fundo da
reforma agrria como a atualizao do ndice de produtividade e revogao do decreto que criminaliza as
ocupaes eram deixadas para trs, sem muitas crticas ou protestos contra o governo.
176
Existem linhas de crdito especficas (instalao, produo, moradia, etc.) destinadas aos assentados, porm
dentro delas h uma liberdade de escolha para que o assentado possa comprar o equipamento agrcola x ou
y, o material de construo a ou b e assim por diante. Dessa forma, cada famlia estabelece o tipo de
plantao ou criao que ir realizar no lote e como ser sua moradia. Mas, sem acompanhamento tcnico
obrigatrio, essa autonomia gerencial pode muitas vezes gerar um baixo aproveitamento dos recursos.
Lembrando que o controle financeiro da aplicao do crdito ocorre em outra instncia.
159


aplicao na construo de moradias; d) baixa quantidade de tcnicos para o auxlio ao
desenvolvimento produtivo dos assentados e de sua insero na cadeia de comercializao.
Assim, no incomum a venda irregular de lotes de reforma agrria para terceiros,
cabendo ao Incra estabelecer a sua retomada. O rigor da lei, porm, nem sempre a
alternativa socialmente mais justa, uma vez que requer a expulso de famlias
independentemente da forma como foi esse acesso retirando sua condio de moradia e
sustento. Lembrando ainda que proibida a transferncia da produo por meio de
arrendamento, uma vez que a atividade agropastoril deve ser realizada basicamente pelo
ncleo familiar. Nesses casos, revelam-se falhas do Poder Pblico na fiscalizao da situao
de ocupao dos assentamentos.


4.2.2 A estrutura organizacional do Incra


O Incra, em carter nacional, composto por 30 Superintendncias Regionais (SR)
mais a Sede, em Braslia. Cada Estado da federao, assim como o Distrito Federal
177
, possui
uma SR, exceo do Par (com trs) e de Pernambuco (possui duas).
De acordo com o site do Incra, as superintendncias regionais so rgos
descentralizados, responsveis pela coordenao e execuo das aes do Incra nos Estados.
Cabe s unidades seccionais a coordenao e execuo, na rea de atuao do Incra, de
atividades relacionadas a planejamento, programao, oramento, informtica e modernizao
administrativa. As SRs tambm so responsveis por garantir a manuteno, fidedignidade,
atualizao e disseminao de dados do cadastro de imveis rurais e sistemas de informaes
do Incra (Portal do Incra).
O quadro a seguir apresenta o organograma funcional de cada SR:

177
A Superintendncia do Distrito Federal e Entorno no deve ser confundida com a Sede da autarquia,
tambm localizada em Braslia.
160



Figura 10. Estrutura funcional das Superintendncias Regionais.
Fonte: Portal Incra

Embora as Superintendncias Regionais gozem de autonomia financeiro-
administrativa, por outro lado, elas se sujeitam poltica nacional de ordenamento fundirio e
reforma agrria determinados pela presidncia do Incra. Em outras palavras, as
Superintendncias tm flexibilidade na deciso sobre a aplicao dos recursos que lhes so
destinados, mas devem atrelar essas aes aos programas que so estabelecidos por seus
superiores hierrquicos.
Aproximamo-nos, neste ponto, do recorte proposto pelo presente projeto, que um
estudo de caso sobre a Superintendncia do Incra-SP (SR-08)
178
, mais especificamente sobre
sua comunicao social. O rgo responsvel pela gesto do ordenamento fundirio e da
reforma agrria em So Paulo, naquilo que concerne competncia federal
179
. Em So Paulo,
existem 115 assentamentos federais de reforma agrria, dispostos em 64 municpios,

178
As Superintendncias Regionais do Incra (SRs) recebem numeraes de 1 a 30, sendo o Incra-SP a SR-08.
179
Em nvel estadual, o rgo responsvel pela reforma agrria o Itesp (Fundao Instituto de Terras do Estado
de So Paulo), rgo vinculado Secretaria da Justia e da Defesa da Cidadania.
161


totalizando 10.387 famlias assentadas
180
, conforme dados do Incra (2012). J a Fundao
Instituto de Terras do Estado de So Paulo (Itesp), rgo estadual, administra outros 134
assentamentos e 6.761 famlias, segundo o Itesp (2012).


4.2.3 A comunicao social na estrutura do Incra


Conforme o organograma funcional das SRs, o departamento de comunicao social
nos estados diretamente vinculado ao gabinete do superintendente regional. Pela
descentralizao administrativa do Incra, as Superintendncias Regionais tm certa autonomia
perante a Sede. Com isso, a comunicao social, em nveis estaduais, atua diante de dois
nveis paralelos: a) sua subordinao hierrquico-funcional ao superintendente regional; b)
sua vinculao coordenao nacional de comunicao social do Incra, localizada na Sede,
em Braslia.
Geralmente, os temas que concernem a questes estaduais so respondidos
diretamente pelas assessorias locais, exceto quando existe alguma determinao especfica
para que a solicitao seja encaminhada a Braslia. A Sede, por sua vez, trabalha nas
demandas nacionais, que envolvem a presidncia do Incra, assim como na administrao do
portal do rgo e no encaminhamento de sugestes e recomendaes aos assessores de
comunicao presentes nos estados. Todos os releases produzidos nos estados so
encaminhados coordenao de Braslia, responsvel por sua edio e veiculao, seja via
portal da internet ou por mala direta aos veculos de imprensa.
A coordenao do sistema de comunicao social em nvel federal, ao menos
formalmente, cabe Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica (Secom),
conforme site oficial:
A Secom responsvel pela comunicao do Governo Federal, coordenando um
sistema que interliga as assessorias dos ministrios, das empresas pblicas e das
demais entidades do Poder Executivo Federal. Assim, garante a disseminao de
informaes de interesse pblico, como direitos e servios, e tambm projetos e
polticas de governo. Para isso, pode convocar redes obrigatrias de rdio e televiso
para a transmisso de pronunciamentos oficiais da presidenta da Repblica e dos
ministros (Fonte: Secom/PR).


4.2.4 A Superintendncia do Incra em So Paulo


A Superintendncia do Incra de So Paulo teve um nico gestor entre os anos de 2003

180
Dados fornecidos pela assessoria de comunicao social do Incra-SP.
162


e 2011, o superintendente Raimundo Pires Silva, do Partido dos Trabalhadores (PT). Entre os
anos de 2007 e 2010, que correspondem presente pesquisa, a equipe de comunicao social
do rgo, ao menos aquela que cumpria atividades de assessoria de imprensa, era composta
por sete pessoas
181
. Entretanto, a pesquisadora em questo, no segundo trimestre de 2008,
deixou o rgo para exercer funes de comunicao social na Delegacia Federal do
Desenvolvimento Agrrio (DFDA) de So Paulo, estrutura que faz parte do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA), na forma de exerccio provisrio
182
. Dois dos quatro
assessores contratados por meio de convnios com a Fundao de Estudos e Pesquisas
Agrcolas e Florestais (Fepaf) tambm saram do Incra-SP, no final de 2008, e outros dois no
ano de 2010.
Na estrutura organizacional das Superintendncias do Incra, a comunicao social
diretamente vinculada ao gabinete do superintendente regional. Como as Superintendncias
Regionais no tm em sua estrutura cargos especficos de coordenao de comunicao para
seus departamentos de Assessoria de Comunicao Social (Ascom), cabe ao superintendente
regional destinar ou no algum cargo para um profissional de sua confiana. Em So Paulo,
na gesto analisada, nunca houve essa funo: todos os assessores de comunicao social
atuavam em condies hierrquicas de igualdade, respondendo diretamente ao gestor ou a
seus prepostos
183
. Alm disso, os assessores recebiam orientaes da coordenao nacional de
comunicao social do Incra, localizada em Braslia.
A relao dos assessores de comunicao social com o superintendente regional
ocorria de maneira direta ou indireta, com prevalncia da segunda opo. Nos primeiros anos
do perodo analisado, o superintendente convocava reunies na sala onde funcionava a Ascom
- ou aparecia no local para dar algumas instrues - estabelecendo aes e diretrizes para a
comunicao social. Quando havia demandas da imprensa que necessitavam de um aval
poltico, raramente os assessores eram atendidos pessoalmente. O usual era que se deixassem
bilhetes ou recados no gabinete com a descrio do problema. Depois de horas (em geral dias)
a demanda era retornada aos assessores, geralmente dizendo que no era para responder ou
indicando alguma chefia para falar. Algumas das chefias sugeridas demonstravam
insegurana ou no queriam responder, sendo que, em certos casos, isso parecia uma

181
Lembrando que uma das pessoas no respondeu pesquisa.
182
A servidora em questo ingressou no servio pblico federal em 2006, sendo lotada na Superintendncia do
Incra de So Paulo. Como em 2008 ainda estava em estgio probatrio no podia ser emprestada a outro rgo
na forma de cesso, portanto o emprstimo para exerccio em outro rgo se deu por meio de exerccio
provisrio.
183
Em muitos momentos o gestor estabeleceu pessoas de sua confiana como uma espcie de interface entre a
comunicao social e ele. Isso no quer dizer que o gestor delegava sua funo de comando, apenas tornava a
relao mais indireta.
163


caracterstica pessoal daquela chefia e, em outros, dizia-se cabalmente no haver autorizao
para falar. Mais para o final do perodo analisado, o gestor tornou mais rara sua presena no
departamento de comunicao social, colocando prepostos entre o gabinete e a comunicao,
sem deixar, ao mesmo tempo, de estar no comando das aes.
Poucas vezes os assessores de comunicao social foram recebidos no gabinete do
superintendente para discusso de algum assunto relevante. Em geral, quando ele queria falar
com os assessores de comunicao, dirigia-se pessoalmente Ascom. Essa no era a relao
mantida com as outras chefias da Superintendncia que mantinham algum trnsito com o
gabinete, embora o acesso dos demais funcionrios ao superintendente fosse praticamente
inexistente. O departamento de comunicao social tambm no participava das reunies que
envolviam outros setores do rgo e no dispunha da agenda do superintendente.
As principais orientaes do gestor nas reunies de comunicao social eram: a)
destacar aes dos assentados de reforma agrria, uma vez que o superintendente declarava
cabalmente que no fazia questo de que seu nome
184
ou o da instituio aparecesse; b)
concentrar esforos nos jornais do interior; c) mapear os jornais e veculos que produziam
notcias mais favorveis reforma agrria; d) construir um mailing eletrnico nominado
amigos da reforma agrria uma listagem de e-mails da qual faziam parte intelectuais,
professores universitrios e polticos de esquerda, para distribuio eletrnica de um boletim
de notcias do Incra-SP; e) produzir artigos sobre a reforma agrria para veiculao em
espaos de opinio em jornais.
A Assessoria de Comunicao Social produzia, principalmente, releases para
alimentar o Portal do Incra e consequentemente distribuir imprensa, boletim eletrnico de
notcias do Incra-SP, distribudo ao pblico interno e parte do externo, jornal mural
185

destinado ao pblico assentado e, durante um curto perodo, produes radiofnicas para
distribuio em emissoras de rdio comunitrias.
Do ponto de vista organizacional, havia uma situao muito peculiar na
Superintendncia de So Paulo. Embora durante o governo do presidente Luiz Incio Lula da
Silva tenham-se realizado trs concursos pblicos para provimento de cargos no rgo (2004,
2005 e 2010), So Paulo no reivindicou um nmero significativo de vagas, em que pese o

184
Lembrando que essa orientao redundante, uma vez que o princpio constitucional da impessoalidade no
servio pblico (art. 37, CF) impede que realizaes pblicas sejam associadas imagem pessoal.
185
A proposta inicial do jornal mural era agregar o pblico interno do rgo, mas logo o superintendente
determinou a mudana de seu contedo, que passou a se direcionar ao pblico assentado.
164


dficit no nmero de servidores de So Paulo
186
, alm da iminente aposentadoria de cerca de
50% dos servidores antigos do rgo em todo o Brasil. Apesar disso, o Incra-SP funcionava
com um conjunto significativo de pessoas contratadas por meio de convnios
187
, que mais
tarde foram questionados pelo Ministrio Pblico da Unio (MPU)
188
. Isso criou um
gerenciamento paralelo do rgo para alm de sua estrutura formal. Alm de o Incra-SP no
ter um banco de dados muito slido, os documentos administrativos ficavam concentrados nas
mos de poucas pessoas que monopolizavam o seu acesso.
Em que pesem as relaes de profissionalismo estabelecidas entre servidores de
carreira e conveniados, havia alguns pontos de tenso nessa convivncia: a) os servidores
eram subordinados a algumas chefias (contratadas via convnio) que no faziam parte da
estrutura oficial do rgo (no tinham cargos), mas que assim eram consideradas em um plano
paralelo. Do ponto de vista da comunicao social, essa questo era problemtica, pois essas
pessoas respondiam publicamente pelo Incra-SP para a imprensa e a sociedade
189
; b) havia
diferenas salariais em funes consideradas similares
190
; c) alguns servidores eram taxados
de ineficientes ou ainda excessivamente burocrticos.
Havia muita rotatividade, sendo que uma mesma pessoa era deslocada vrias vezes de
um setor para outro em questo de meses. Criavam-se e destituam-se equipes. Tambm
flutuava muito o nmero de contrataes mediante convnios. A falta de manuteno das
estruturas e pessoas dificultava o trabalho da comunicao social e a continuidade de tarefas e
funes para uma gesto de longo prazo.
Alm disso, a forma como a alta cpula do Incra-SP (formal ou informal) se
relacionava com os seus subordinados tambm era problemtica, pois no havia uma cultura
administrativa de abertura ao trabalho coparticipativo e ao dilogo.
Fora esses aspectos que dificultavam o fluxo e o acesso informao dentro da prpria
instituio, no campo meditico, havia desconfiana do gestor sobre o trato que seria dado
informao por parte dos veculos de grande circulao nacional ou sobre temas mais

186
Aps os dois concursos pblicos de 2004 e 2005, conforme dados do departamento de Recursos Humanos do
Incra-SP, o rgo dispunha, em junho de 2011, de 114 servidores (109 em efetivo exerccio no Incra-SP e cinco
cedidos para outros rgos). O concurso de 2010 disponibilizou apenas mais sete vagas para o Estado.
187
A estimativa de contrataes para o Incra-SP via convnios era de mais de 400 pessoas, muitos destes
trabalhando nas dependncias da sede do Incra-SP e outros em atividades de campo no interior.
188
No servio pblico no se admite contrataes (sem concurso pblico) para atividades-fins do rgo, apenas
para servios de segurana, limpeza e informtica. Ainda assim nesses casos, o instrumento legal que se deve
utilizar o contrato e no o convnio, o que determinava a irregularidade da situao.
189
Os conveniados identificavam-se como sendo do Incra-SP e assim eram considerados pelo gestor , em vez
de responderem em nome das instituies pelas quais foram contratados.
190
Em funes operacionais os servidores eram melhores remunerados que os conveniados. Mas os convnios
pagavam salrios mais altos em funes gerenciais do que os cargos oferecidos pelo Incra.
165


delicados instituio (ou gesto). Dessa forma, o gestor tinha como enfoque a
consolidao de seus apoios entre os movimentos sociais principalmente o Movimento dos
Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST), sendo que no final de sua gesto essa aproximao
se deslocou para o lder sem-terra Jos Rainha Jnior, expulso do MST em 2007 sua
bancada poltica estadual e intelectuais de esquerda favorveis reforma agrria. A opinio
pblica construda a partir dos media era considerada algo secundrio.


4.3 ANLISE E INTERPRETAO DOS DADOS


Para consolidarmos a anlise dos questionrios aplicados, vamos considerar os
seguintes itens, triangulando as informaes entre as unidades de anlise pesquisadas,
lembrando que as perguntas e os questionrios constam dos Anexos B, C e D. Para cada
unidade foram formuladas perguntas diferentes, convergindo para os mesmos pontos, com o
objetivo de que alguns aspectos sejam destacados de forma espontnea.

a) Perfil poltico-ideolgico das unidades:
UNIDADE CHEFIA-SP UNIDADE ASCOM-SP UNIDADE BRASLIA
O ento superintendente do Incra-
SP, Raimundo Pires Silva, faz
parte do Partido dos Trabalhadores
(PT). Declarava-se publicamente
militante do PT e da reforma
agrria:
Eu, Raimundo Pires Silva, alm de
militante do PT, sou Engenheiro
Agrnomo formado pela ESALQ-
USP e tenho Mestrado em
Desenvolvimento Econmico,
Espao e Meio Ambiente pelo
Instituto de Economia da
UNICAMP (Retirado do site
Observatrio da Imprensa, em
resposta assinada pelo
superintendente intitulada Sobre
as Insinuaes da Folha de S.
Paulo, em 09/12/2003).





Para fins de anlise desse aspecto
separamos a unidade Ascom-SP
em dois grupos: o de conveniados
e o de servidores concursados. A
questo foi levantada por telefone e
no se encontra no rol de perguntas
do Anexo C. Dos trs conveniados
respondentes, dois denominaram
no ter filiao ou simpatia
partidria e um declarou ser
simpatizante do PT. Dentre os
servidores, uma pessoa
denominou-se ex-filiada ao PT,
mas simpatizante e eleitora do PT,
e a outra disse que, no perodo,
transitou da militncia no PT para
a militncia no PSTU. A
pesquisadora em questo
denomina-se apartidria, no
simpatizante de partidos, mas
defensora do pensamento de
esquerda liberal (democrtica).
Todos os assessores de
comunicao do rgo so
simpticos reforma agrria, em
que pesem algumas crticas
forma como esta foi conduzida no
perodo analisado.
Por meio de pergunta com opes
de respostas fechadas e aberta (vide
anexo D), dois dos coordenadores
de comunicao social de Braslia
responderam: No tenho nenhuma
filiao partidria ao governo ou
aliados e outro escolheu a opo:
No sou filiado, mas me considero
simpatizante do governo.



166


b) Estrutura da comunicao social do Incra-SP:
UNIDADE CHEFIA-SP UNIDADE ASCOM-SP UNIDADE BRASLIA
Conforme apontado pelo prprio
superintendente em entrevista
(Anexo B), o departamento de
comunicao social do Incra-SP (e
nacional) comeou a ser
estruturado durante o governo do
presidente Luiz Incio Lula da
Silva, a partir dos concursos
pblicos de 2004 e 2005 (os
concursados foram efetivamente
chamados em So Paulo em 2004 e
2006), por meio dos quais foram
admitidos no servio pblico
jornalistas para a sede (Braslia) e
as superintendncias regionais.
Todos os profissionais concursados
do Incra-SP tiveram como primeira
experincia no rgo a gesto do
superintendente Raimundo Pires
Silva, que atuou entre 2003 e 2011.
Antes disso, porm, j existia uma
estrutura de comunicao social no
Incra-SP advinda da gesto tucana,
que foi mantida pelo
superintendente petista. Esta foi
contratada mediante convnios
(antes as pessoas em questo ou
tinham cargo na estrutura do rgo
ou eram estagirias, pois ainda
estudantes). Logo, a equipe de
comunicao social do Incra-SP no
perodo analisado foi composta por
profissionais concursados e
conveniados. Tambm houve
estagirios, que no foram
considerados para fins do presente
trabalho, pois sua atividade
principal era fazer clipping de
jornais.
Tambm no foram considerados
prepostos do superintendente que
por vezes repassavam ordens ou
assumiam a posio de interface
entre a comunicao social e o
superintendente, uma vez que no
atuavam diretamente na Ascom-
SP. Alguns profissionais que foram
contratados exclusivamente para
realizao de vdeos institucionais
durante o perodo tambm no
fazem parte do escopo da pesquisa.
Do ponto de vista da estrutura
organizacional, a Ascom-SP
diretamente vinculada ao gabinete
da superintendncia regional. A
poltica de comunicao social do
Incra, em carter nacional,
orientada pela coordenao de
comunicao social de Braslia.
Usualmente so realizados
encontros nacionais com os
assessores dos estados para
apresentao das diretrizes.
Eventualmente, a coordenao de
Braslia tambm solicita trabalhos
especficos (ex: reforo na
campanha de conscientizao
contra a venda irregular de lotes de
reforma agrria). Mas, de maneira
geral, as regionais possuem certa
autonomia para definir suas pautas
e rotinas de trabalho. Os releases
produzidos pelas superintendncias
regionais so encaminhados a
Braslia que edita o material e
distribui imprensa. As demandas
de imprensa so atendidas pelos
assessores nos estados, exceo
daquilo que se refere presidncia
do Incra (nacional) ou, em casos
excepcionais, quando existe
alguma orientao de que a
resposta seja dada por Braslia.
A comunicao social de Braslia
composta por jornalistas
concursados, chefiados por um
coordenador nacional (durante o
perodo analisado os cinco
coordenadores que passaram pelo
rgo no eram do quadro estvel,
possuindo cargo em comisso). As
principais atividades de Braslia
so alimentar o portal de
informaes do Incra, acompanhar
as atividades da presidncia do
rgo e orientar a comunicao do
Incra nos estados.
Do ponto de vista hierrquico, o
Incra vinculado ao Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA),
o que no representa subordinao
direta do primeiro pelo segundo,
uma vez que o rgo possui
autonomia administrativa.
A comunicao social do governo
federal, por sua vez, gerida pela
Secretaria de Comunicao Social
da Presidncia da Repblica
(Secom).
A UNIDADE FAZ A GESTO
DE TODAS AS AES DO
INCRA NO ESTADO DE SO
PAULO, SUBORDINANDO-SE
PRESIDNCIA DO RGO.
A UNIDADE LIGADA AO
GABINETE DO
SUPERINTENDENTE, MAS SE
SUBMETE A DIRETRIZES
NACIONAIS.
A UNIDADE COORDENA AS
AES DE COMUNICAO DO
INCRA NACIONAL (SEDE E
(SUPERINTENDNCIAS
REGIONAIS).
167


c) Estrutura: o Incra em relao comunicao orientada pela Presidncia da
Repblica:
UNIDADE BRASLIA
A influncia da Secom (Presidncia da Repblica) na comunicao social do Incra

Coordenador A:
A relao com a Secom/PR era
relativamente distante. As
demandas para o Incra chegavam,
normalmente, em funo de
alguma agenda do presidente da
Repblica que tinha como objeto
as polticas agrrias do Incra. Em
outros casos, a demanda vinha de
veculos institucionais da
Presidncia (como o informativo
Em Questo), para alguma matria
ou publicao. Casos mais
delicados, durante minha gesto
frente da Ascom, se deram em
funo da repercusso de
reportagens na imprensa e que
mobilizaram a Casa Civil ou a
prpria Presidncia da Repblica.
Nesse tipo de caso, [fomos
acionados] ao menos duas vezes
para intervir, seja estabelecendo
uma estratgia para responder
mdia, seja prestando algum
esclarecimento mais detalhado
sobre o tema em questo. A Secom
tambm promovia cursos de
capacitao voltados s
assessorias de ministrios e
autarquias, no que ramos
convidados a participar. Havia,
ainda, recomendaes expressas,
encaminhadas de ofcio, sobre a
utilizao da marca oficial do
governo em logos e material
grfico diverso.
Coordenador B:
Na minha poca a Secom da
presidncia da Repblica no se
envolvia no dia a dia, mas tinha
um canal aberto com as
assessorias. Foram realizados pelo
menos dois encontros com
assessores de comunicao de
ministrios e rgos do governo.
Em alguns casos a Secom ligava
para tirar dvidas de alguma
matria e para perguntar se houve
reao a uma determinada
matria. Na maioria das vezes isso
acontecia por meio do ministrio,
mas percebamos que a demanda
era da Secom. Houve casos em que
aes que envolviam vrios
ministrios tiveram a Secom como
organizadora de reunies para
nivelar informaes,
procedimentos e linguagem. [...]
Foram vrias reunies convocadas
pela Secom. Alm disso, a Secom
fez manuais e franqueava o
acesso dos gestores de vrios
rgos em media training
contratada por ela. Na minha
gesto o presidente do I ncra fez
dois. Ento a resposta : De
alguma maneira [h influncia],
muito mais indireta que
diretamente.

Coordenador C:
No respondeu questo.
A SECOM NO INTERVM
DIRETAMENTE, APENAS EM
CASOS MAIS PONTUAIS.
AUXILIA NA PROMOO DE
CURSOS DE CAPACITAO
PARA ASSESSORES DE
RGOS DO GOVERNO
FEDERAL. ORIENTA SOBRE
PADRES NO USO DA MARCA
OFICIAL DO GOVERNO
FEDERAL.
A ATUAO DA SECOM
MAIS INDIRETA DO QUE
DIRETA. OFERECE MEDIA
TRAINING* PARA GESTORES.

* Lembramos que nem todos os gestores do governo federal passam obrigatoriamente por media training, mas
h esforos da Secom para oferecer essa capacitao. O gestor do Incra-SP afirma que no recebeu nenhum tipo
de capacitao especfica sobre comunicao social no governo federal, apenas orientaes de procedimentos em
pocas de eleies.
168


d) Conhecimento das unidades sobre o dever estatal de informar:
UNIDADE CHEFIA-SP UNIDADE ASCOM-SP UNIDADE BRASLIA
O superintendente de So Paulo
entende como errada a postura de
coordenao de comunicao de
Braslia de querer informar:
Mas sinto que a comunicao no
est preparada para fazer a defesa
quando ns no podemos ou no
queremos que tal informao
chegue mdia. H uma
necessidade de diretrizes de
Braslia. E a que eu tenho uma
divergncia muito pequena com [a
comunicao de] Braslia. Braslia
acha que eu tenho que responder
tudo. E eu sou contrrio a isso.

[o princpio constitucional da
publicidade] No tem nada a ver
com a comunicao social.
Comunicao social, como eu
falei, tem que estar subordinada a
um programa de governo.



Todos os assessores de
comunicao do Incra-SP disseram
(respondendo pergunta fechada)
que dever do estado informar e
no mera opo.

Assessor C:
Acredito que o Estado tem o dever
de prestar informaes e tornar
seus dados pblicos, mas no h
nada que direcione ou fiscalize
isso. Dessa maneira, cada rgo
funciona de um jeito e
consequentemente seu
departamento de comunicao.
Mediante pergunta fechada, todos
os coordenadores de Braslia
disseram que dever do estado
informar e no mera opo.

Coordenador B:
A informao pblica, como
servio de Estado, ainda no
compreendida pelos gestores. A
implementao da Lei de Acesso
Informao (LAI), (Lei 12.527, de
18/11/2011), a partir de 16 de maio
de 2012, porm, vai trazer
mudanas de comportamento em
relao ao tratamento dos dados
pblicos.

DESCONHECIMENTO E/OU
ENTENDIMENTO DE QUE
CABE AO GOVERNO *
DECIDIR SE VAI OU NO
INFORMAR.
CONHECIMENTO SOBRE O
DEVER ESTATAL DE
INFORMAR.
CONHECIMENTO SOBRE O
DEVER ESTATAL DE
INFORMAR.
*Governo est entre aspas porque o que o superintendente denomina como governo, como ir se esclarecer nos
quadros a seguir, a sua viso pessoal de gesto. O superintendente no entende ou no reconhece que as
diretrizes de Braslia representam a poltica de comunicao social do Incra em nvel nacional.







169


e) A influncia do gestor na comunicao social:
UNIDADE CHEFIA-SP UNIDADE ASCOM-SP UNIDADE BRASLIA
Superintendente:
Comunicao social [...] Ela parte
da deciso do gestor.
[pesquisadora] Os assessores
devem se reportar ao
superintendente ou chefia de
[comunicao de] Braslia?
Devem se reportar ao
superintendente. Primeiro
preciso saber qual o papel da
comunicao social, que a defesa
do rgo e da poltica daquele
governo. Ela no pode ter o senso
crtico, porque o papel dela a
defesa. O papel da comunicao
social de Braslia dar as
diretrizes que a hierarquia vai
cumprir. Mas temos que deixar
claro que o papel da comunicao
social, tanto de uma empresa
quanto pblica, tem de ser de
defesa da poltica dada pelo
governante do momento (...).
Assessor C:
(...) o fato de a comunicao estar
ligada diretamente direo faz
com que essa relao fique ainda
mais complicada e dependente.
Assim, muitas vezes no o rgo
e sim a gesto que determina
como o trabalho ser
desenvolvido.
Coordenador B:
(...) a despeito da competncia e da
boa vontade dos assessores de
comunicao da sede e das
superintendncias, a comunicao
do Incra ainda sofria muita
ingerncia por parte de gestores do
rgo e tambm do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA).
Os gestores, em sua maioria
desprovidos de viso de
comunicao social ou que
chegavam ao rgo com claros
objetivos polticos que no
envolviam o bem pblico, e chefes
sem preparo para lidar com uma
rede to rica e vasta de assessores
preparados, e esmagadoramente
advindos de concursos pblicos,
que nos ltimos oito anos
oxigenaram o setor, faziam parte
do cenrio.

O GESTOR DECIDE SOBRE A
COMUNICAO SOCIAL QUE,
NA VISO DELE, EST
ATRELADA VONTADE DO
GOVERNANTE, LEIA-SE
DELE.
A ESTRUTURA
DESCENTRALIZADA DO
INCRA FAVORECE QUE A
VISO PESSOAL DE
GESTORES REGIONAIS
PREVALEA SOBRE A
POLTICA DE COMUNICAO
SOCIAL DO RGO.
OS GESTORES DO RGO DE
MANEIRA GERAL NO TM
VISO CLARA SOBRE A
COMUNICAO SOCIAL E O
SEU PAPEL DE INTERESSE
PBLICO.

f) Resposta dos assessores do Incra-SP sobre o fator que mais determina as
diretrizes da comunicao da Superintendncia de So Paulo (deu-se a opo de
mais de uma resposta):
UNIDADE ASCOM-SP %
O gestor do momento 100%
A chefia de comunicao de Braslia 20%
A chefia de comunicao de So Paulo* 0%
A Secom 20%
Outra 0%
*Nosso entendimento de que no havia uma chefia de comunicao social em So Paulo (para alm da figura
do superintendente regional), porm se deixou a opo caso algum assessor considerasse que os prepostos do
superintendente, que atuavam em outras reas do rgo, eram suas chefias de comunicao.

170


g) Acesso a informaes pblicas:
UNIDADE CHEFIA-SP UNIDADE ASCOM-SP UNIDADE BRASLIA
Questionado especificamente sobre
o acesso dos media a informaes
sobre o rgo o superintendente
entra em contradio.
Primeiramente diz que o acesso :
Total. Depois que a pesquisadora
pergunta Total?, uma vez que
conhecedora do funcionamento do
rgo, pois atuou em sua equipe,
ele diz:
Quando querem informaes...
especulao outro nvel.

Mais diretamente perguntado se j
orientou a comunicao social a
no responder, ele diz:
Vrias vezes.

Questionado sobre o acesso do
pblico externo a informaes
sobre servios prestados pelo rgo
(total, alto, mdio, baixo) e os
meios utilizados para oferecer
essas informaes, o gestor
responde:
Eu acho que o acesso baixo
porque essa ao no Incra pouco
estruturada. [H] falta de
pessoal*.

Tambm sobre o relacionamento
do superintendente com seus
assessores em relao no-
divulgao de informaes:
Nunca tive problema com resposta
autnoma. E quando eu no quero
que responda, faz-se o contato
dizendo que ns no vamos
responder.

Perguntou-se aos assessores do
Incra-SP se em algum momento
foram orientados a no prestar
informao aos media e/ou aos
cidados em geral. Todos
responderam sim.

Assessor B:
No prestar informaes
imprensa constitua a regra na SR-
08 at meados de 2011. [...].
Posteriormente, o superintendente
cortou o contato com a assessoria
de comunicao e determinou que
toda demanda de imprensa fosse
repassada por e-mail Chefe de
Gabinete. Mesmo que quisssemos
passar por cima da ordem em
nome do dever de informar, no
tnhamos acesso informao.
[...] pelos encontros dos jornalistas
do Incra em Braslia, soube que a
poltica da Presidncia do Incra
no era a mesma da SR-08. Isto ,
o no-atendimento imprensa no
era poltica do Incra NACIONAL.
[...] Contudo, a SR-08 continuou
agindo com autonomia em relao
ao I ncra Sede no que diz respeito
poltica de comunicao.
Assessor D:
Em alguns casos houve tentativas
de convencer os gestores [as
chefias] da importncia do
posicionamento e fornecimento de
dados, mas estes deixaram bem
claro que a deciso cabia ao
gestor[superintendente], e no ao
profissional da assessoria de
comunicao.
Assessor A:
[...] sempre tentava alertar sobre o
fato de se omitir ou dificultar o
acesso a informaes pblicas,
porm como no fazia parte do
quadro estvel de funcionrios do
rgo, obedecia a deciso tomada
pelos superiores, temendo por
perder o emprego.
Coordenador A:
No caso especfico de So Paulo, o
maior desafio era unificar formas
de atendimento imprensa. [...]. A
SR sempre teve autonomia para
responder, mas por respeito
hierarquia do rgo,
propugnvamos pelo dilogo, pela
ao conjunta. Nesse aspecto, a
influncia do gestor local era
decisiva, uma vez que havia certa
autonomia (inclusive poltica) do
superintendente. Alm disso, o
controle dos dados locais
deslocava o poder da informao
para as mos do gestor, que no
agia, necessariamente, com base
nas orientaes de Braslia. Isso
chegou a criar algumas
dificuldades ou rudos na relao
entre as duas assessorias.
Entretanto, o relacionamento com
os assessores, durante minha
gesto, foi o mais cordial possvel.
Mantinha contato permanente e
acredito ter desenvolvimento com
So Paulo uma parceria muito
produtiva de trabalho.

Coordenador C:
No havia problema entre as
assessorias de comunicao da
sede e do Incra de So Paulo.
Havia dificuldade com relao
orientao do gestor de So Paulo
com relao divulgao de
informaes. O trabalho nunca foi
unificado e o relacionamento com
o gestor era inexistente.

Coordenador B:
Por vezes quando a assessoria [de
So Paulo] tinha dificuldades
operacionais ou polticas, ou era
impedida de responder a mdia, a
sede chamava para si, e assumia
a tarefa, com dados do estado e
acompanhamento da
superintendncia.

O GESTOR ASSUME
CONTROLAR A INFORMAO
PBLICA.
ASSESSORES CONFIRMAM A
POSTURA DA GESTO DE
NO INFORMAR.
A ORIENTAO DE
COMUNICAO DO INCRA
SEDE DIFERE DO INCRA-SP.
* O superintendente ignora propositalmente a equipe paralela do rgo composta poca por cerca de 400
funcionrios (conveniados), referindo-se apenas aos profissionais concursados (cerca de 100).
171


h) Postura dos assessores do Incra-SP diante da instruo de no informar (opes
fechadas e aberta, com opo uma nica resposta de maior afinidade):
UNIDADE ASCOM-SP %
Obedeo porque temo perder meu emprego/cargo* 0%
Obedeo porque acredito que no cabe a mim decidir isso 0%
Tento convencer quem deu a orientao do contrrio, mas, se no consigo, obedeo 40%
Acho errado, mas no tenho abertura para contestaes 60%
Passo por cima da ordem porque entendo que tenho o dever de informar 0%
Outra 0%
Total 100%
*Embora essa opo no tenha sido considerada a mais fundamental para nenhum dos assessores, um dos
respondentes comentou haver relao entre o seu vnculo empregatcio (vide quadro anterior) e a limitao para
argumentar quando da deciso do gestor de no informar.

i) Acesso dos assessores do Incra-SP s informaes do rgo na qualidade de
assessores de comunicao:
UNIDADE ASCOM-SP Percentuais
Tenho acesso a tudo 0%
Tenho acesso limitado, conforme o contexto/a questo envolvida 40%
No tenho muito acesso 60%
Outra. Qual? 0%
Total 100%

COMENTRIOS QUESTO
Assessor B:
Como a poltica da SR-08 era no repassar informaes
imprensa, estas tambm no eram repassadas
assessoria de comunicao. Sobretudo no perodo em
que as demandas passaram a ser encaminhadas por e-
mail chefia de Gabinete, inibindo nosso contato com
os demais setores da Superintendncia Regional.
Assessor C:
O acesso ou no aos dados variava de acordo com a
deciso/vontade dos gestores [chefia e seus pares].
Assessor D:
No perodo a que se refere a pesquisa, no havia acesso.
Os dados s eram fornecidos quando determinado pelo
superintendente geralmente para fins de relatrios
internos ou de divulgao controlada, no para a
imprensa.
Notou-se que a justificativa dos respondentes foi
igual mesmo quando houve a escolha de alternativas
ligeiramente diferentes. A questo pretendia observar
se havia ou no algum grau de autonomia dos
assessores de comunicao para obter as informaes
dentro do rgo. O repasse de informaes
imprensa e o conhecimento dos assessores de
comunicao das questes levantadas eram fatores
imbricados. Aquilo que a imprensa no deveria saber
tambm no era considerado de competncia dos
assessores. O gestor e sua cpula assumiam a funo
da comunicao social, na medida em que julgavam
por si mesmos como trabalhar a imagem do
governo/rgo. Muitas vezes, as perguntas dos media
tinham carter meramente tcnico, mas mesmo assim
no eram respondidas. O motivo da cautela, a
princpio, no era obviamente explicvel.
172


j) Aspectos relativos sonegao de informaes:
UNIDADE CHEFIA-SP UNIDADE ASCOM-SP UNIDADE BRASLIA
Superintendente:
A mdia no exige informaes da
nossa competncia. Ela exige
fofocas e suposies.
A mdia no coloca o debate
agrrio da forma como est
acontecendo no pas. Ela no faz o
trabalho da informao. Faz o
debate ideolgico e no da
informao. Ela contra a
reforma agrria.
[...] jornalistas como o Tomazela
[Jos Maria Tomazela, de O
Estado de S.Paulo] e companhia
sempre tm a necessidade de achar
alguma fragilidade do Incra para
atac-lo ideologicamente. s vezes
prefervel no responder a
responder.
H aparente contradio na
entrevista do superintendente, ao
tentar contrapor os resultados
obtidos nos media locais/regionais
e nos chamados grandes veculos
[ao que parece, ele se refere apenas
imprensa escrita]. Lembrando
que o superintendente tratava de
maneira distinta os grande media e
os veculos considerados locais:
Tivemos um trabalho, de muito
sucesso, [...] que foi trabalhar
reportagens sobre resultados em
assentamentos, na mdia local, em
rdios, jornais ou TVs. Chegamos
at a ter inseres no Globo Rural
e na TV Tem, sobre vrias
matrias [releases] que fizemos.
[...] E na mdia [grande mdia] ns
sempre tivemos uma posio
defensiva, porque nunca tivemos
espao para colocar os resultados
positivos. Sempre a pauta da mdia
so problemas inerentes a conflitos
e situaes fundirias, que so
tensas [...].
Assessor D:
Os gestores [chefes] afirmaram
desde o incio a crena de que a
mdia criminalizava qualquer ao
voltada para a reforma agrria, e
qualquer resposta seria distorcida.
Assessor E [sobre os motivos]:
[...] quando se tratava de veculo
abertamente desfavorvel
poltica do rgo (como a revista
Veja), ou quando se tratava de
assunto em que o rgo no tinha
um posicionamento satisfatrio.
Assessor A:
Era algo constante quando se
tratava de mdias consideradas de
oposio (Veja, Estado, entre
outras), principalmente quando os
assuntos abordados eram em
relao a ocupaes e/ou
desocupaes de fazendas.
Assessor B:
O entendimento do superintendente
era o de que a mdia burguesa
era contra a reforma agrria e
qualquer informao repassada
pelo Incra seria dar munio ao
inimigo.


Coordenador C (sobre como
possvel aliar governo e sociedade):
Sem transparncia pblica difcil
aliar governo e sociedade.

Coordenador A:
A assessoria de comunicao de
um rgo pblico deve centrar seus
esforos facilitando o acesso s
informaes. Comea auxiliando a
imprensa que, muitas vezes, no
conhece o tema em profundidade e
tem dificuldades de formular
perguntas. [...] Cabe
comunicao a divulgao de
dados relacionados aos resultados
da poltica pblica de
responsabilidade daquele rgo.
[...]. A falta de informao clara
mais nociva para a imagem do
rgo do que uma possvel ou
suposta crtica ao resultado de seus
esforos.

Coordenador B:
Por vezes os gestores entendem a
informao pblica como
interferncia na administrao ou
invaso de dados sigilosos. O dado
passa por vrios filtros de
tratamento para depois virar
notcia. Um processo desgastante,
s vezes desnecessrio, que muitas
vezes deixa espao para a censura,
para a manipulao de dados,
informaes e nmeros. Entretanto
no h como escapar a uma
leitura distorcida da mdia em
relao informao oficial
quando esta divulgada com
exatido. No caso do Incra, o forte
apelo social embutido no tema
reforma agrria e regularizao
fundiria conta com reaes e
manifestaes apaixonadas de
ambos os lados, dos favorveis e
contrrios. [...].
OS (GRANDE) MEDIA SO, NA
VISO DO GESTOR,
CONTRRIOS REFORMA
AGRRIA E EXPLORAM
AES DE CONFLITO.
H MAPEAMENTO
IDEOLGICO DA IMPRENSA E
O INCRA-SP POR VEZES NO
TEM RESPOSTAS QUE
FAVOREAM O GOVERNO.
VISO PASSIONAL SOBRE A
REFORMA AGRRIA DE
AMBOS OS LADOS. O TEMA
DIFCIL* E OS MEDIA ERRAM
POR VEZES SUAS LEITURAS.
*A reforma agrria um tema complexo, que envolve conflitos e questes judiciais. A maioria dos reprteres
mostra-se sem conhecimento suficiente sobre o tema, alm de ter vises e pautas pr-concebidas. O direito
propriedade privada sacralizado e a violncia o fator mais (ou o nico) evidenciado.

173


k) Sonegao de informaes: alm dos media
CONTEXTO: CIDADO COMUM PBLICO INTERNO DO RGO
A dificuldade de acesso a informaes detidas pelo
Incra-SP pode ser tambm evidenciada a partir da
requisio de Valdenilson Ferreira, militar do
Exrcito, poca estudante de jornalismo do Centro
Universitrio Fieo, em Osasco, em 2009. Ele queria
gravar uma entrevista com o responsvel do Incra-SP
pela questo quilombola, como parte de seu
documentrio acadmico sobre o quilombo Cafund.
poca, Valdenilson entrou em contato com a
pesquisadora, ento assessora de imprensa da DFDA-
SP, que o orientou a procurar a assessoria do Incra-SP.
Valdenilson Ferreira, que trabalha atualmente em
Manaus, autorizou a publicao e divulgao de seu
nome e do e-mail que enviou ao Incra-SP, transcrito
abaixo parcialmente, para fins da presente pesquisa.
Ele concluiu seu trabalho sem obter as informaes.
Para fins do documentrio, usou imagens de uma
audincia pblica na qual o Incra est sendo
representado*.
Valdenilson Ferreira, 12 de maio de 2009:
Lembro de ter perguntado se o Incra possua
assessoria de imprensa ou comunicao social com
profissionais concursados ou contratados para
atender solicitaes como a nossa. Verificamos que
h, mas parece que no h interesse da Regional de
So Paulo em responder questes que fazem parte de
sua rotina de trabalho. [...] Mandamos inmeros e-
mails sra Telma [ento chefe do departamento
Fundirio], mas nenhum, das dezenas de e-mails foi
respondido. Mesmo depois de estabelecer contato com
a assessoria de comunicao, ningum se pronunciou.
O que no podemos esquecer [sic] que o Incra uma
Instituio que tem obrigaes com a sociedade e o
fornecimento de informaes uma dessas
obrigaes. Funcionrio algum, mesmo os que
ocupam cargos por meio de indicaes polticas, ou
seja, no concursados, podem se sentir isentos dessas
responsabilidades. Samos h pouco de um perodo
em que as informaes eram ocultadas do restante da
populao, mas nessa poca estava estabelecida uma
ditadura que ceifou vidas, tirou liberdades, rompeu a
capacidade de criar, interrompeu trs dcadas de
criao intelectual. Mais uma vez pedimos
encarecidamente que algum da regional de So
Paulo converse conosco [...].
[...] Estou produzindo um documentrio sobre a
comunidade quilombola do Cafund enfatizando trs
artigos constitucionais, a saber: 215, 216 e 68 do
ADCT. O documentrio ir demonstrar se a
aplicabilidade desses artigos foram cumpridas ou
no, no quilombo.
Existem duas questes de fundo no acesso
informao no Incra-SP durante a gesto analisada: a
informao no era divulgada externamente (media e
cidados em geral), mas tambm no flua no mbito
interno. A falta de acesso a dados e documentos era
generalizada, de forma que os prprios funcionrios
no tinham muita cincia do que ocorria no rgo no
mbito administrativo. Poucas pessoas controlavam
documentos e processos administrativos, que somente
poderiam ser vistos mediante autorizao. Durante a
gesto, o mais prximo que se chegou a saber sobre a
natureza de alguns convnios firmados pelo rgo foi
mediante a realizao de consultas ao Portal da
Transparncia. De acordo com trechos da Carta
Aberta Equipe de Transio do Governo Federal
(Anexo E), produzida pela Associao de Servidores
do Incra-SP (Assincra-SP), e tambm divulgada no
Blog da presidente Dilma:
Deu-se preferncia por contratos de trabalho
precarizados, que levaram a uma alta rotatividade de
funcionrios [...]. Do ponto de vista da qualidade dos
servios prestados, cabe salientar que muitos
processos tm sido conduzidos por funcionrios
alheios administrao pblica, resultando em graves
e frequentes irregularidades administrativas, com
prejuzos populao assentada e aos trabalhadores
rurais sem terra.
Esta opo tambm se fez acompanhar por uma
profunda deteriorao nas condies de trabalho no
Incra. O autoritarismo foi a marca registrada da atual
gesto, no havendo, em nenhum momento, dilogo
com os servidores [...]. A falta de transparncia
outra caracterstica da equipe de direo da
Superintendncia do Incra em So Paulo. No h,
sequer, a publicao de relatrios anuais de gesto.
Esse modelo de gesto que exclui boa parte dos
quadros de carreira do Incra da elaborao e
execuo das polticas pblicas ao mesmo tempo em
que subordina o aparato estatal aos interesses de um
grupo poltico e promove o movimento social a gestor
e executor das polticas de Estado tem resultado em
constantes inquritos civis pblicos contra a
Superintendncia Regional do Incra em So Paulo.
(Blog da Assincra-SP, 20 dez. 2010).
EVITA-SE O DEBATE PBLICO. FALTA TRANSPARNCIA NA GESTO.
*Valdenilson Ferreira autorizou a divulgao de seu nome e do contedo do e-mail em 27/06/2012. O
documentrio que produziu sobre o quilombo consta em: <http://www.youtube.com/user/sgtvaldenilson>.
174


l) Postura autoritria da gesto (sero repetidas algumas frases j apresentadas
anteriormente):
UNIDADE CHEFIA-SP UNIDADE ASCOM-SP UNIDADE BRASLIA
O superintendente faz prevalecer
sua posio:
Braslia [a coordenao nacional
de comunicao social do rgo]
acha que eu tenho que responder
tudo. E eu sou contrrio a isso.
Presuno de que ele [gestor]
detm plenos poderes:
Comunicao social no tem esse
poder. Ela parte da deciso do
gestor [minha].
Uso (inapropriado) de uma retrica
de esquerda para transferir
iniciativa popular o direito
informao [dever do Estado de
informar via comunicao social]:
O pblico cidado tem vrias
formas de saber o seu direito.
Ningum pode substitu-lo quanto
sua condio de cidado. Toda
vez que se faz isso um ato
autoritrio. [...]detesto todas as
formas autoritrias. E quando
assumem [o Estado/a comunicao
social assume] questes que so
prprias dele [do povo].
Ao final da entrevista, o gestor no
responde s questes e tenta
assumir o papel de entrevistador,
lanando mo da ironia:
Seu trabalho comunicao social
e voc quer discutir mdia [?].
Agora no d, a outro debate.
Posso at faz-lo, mas eu no acho
que sobre sua pesquisa*.
Em questo anteriormente
apresentada, 60% dos assessores de
imprensa do Incra-SP indicam que
no possuem sequer abertura para
contestaes com o gestor, o que
indica pouca relao de dilogo.

Assessor B:
Tentei argumentar com o
superintendente at ouvir dele a
seguinte frase, que julgo
interessante reproduzir
textualmente: Quem faz a poltica
aqui sou eu. Quando voc tiver
competncia para sentar no meu
lugar, a voc poder fazer a
poltica de comunicao do
Incra. A argumentao se
tornava difcil frente ao discurso
ideolgico do gestor. Consta
tambm que o superintendente
teria dito certa vez que
transparncia coisa da
burguesia.

Assessor D:
Na prtica, o gestor local que
detm as informaes e o poder de
posicionamento. Nos embates com
a chefia de comunicao em
Braslia, o gestor acaba fazendo
prevalecer sua vontade.

Coordenador A:
A influncia do gestor local era
decisiva, uma vez que havia certa
autonomia (inclusive poltica) do
superintendente. Alm disso, o
controle dos dados locais
deslocava o poder da informao
para as mos do gestor, que no
agia, necessariamente, com base
nas orientaes de Braslia.
Coordenador B:
Em So Paulo, especificamente, a
direo tinha aspectos
particulares: pouca ou distorcida
viso do poder da opinio pblica,
falta de respeito com os
profissionais de grande mdia,
tratamento privilegiado a mdias
alternativas e rdios comunitrias
e uma grosseria no trato com os
assessores do prprio rgo, assim
como outras pessoas do seu staff.
Posturas inadequadas e
inaceitveis a um gestor pblico.
Isso dificultava muito o
relacionamento da Ascom-SP com
a grande mdia e no o
deteriorou por completo devido a
postura profissional dos assessores
[...].
Coordenador C:
O trabalho nunca foi unificado e o
relacionamento [da coordenao
de Braslia] com o gestor [de So
Paulo] era inexistente.
O GESTOR ENTENDE QUE
SUA POSIO HIERRQUICA
LHE D O PODER PARA
DEFINIR OU NO A
LIBERAO DA
INFORMAO PBLICA.
O GESTOR PASSA A IDEIA DE
QUE MAIOR HIERARQUIA
REPRESENTA MAIOR
COMPETNCIA. FALTA
DILOGO ENTRE GESTOR E
ASCOM-SP/COORD.BRASLIA.
O GESTOR NO RECONHECE
A DIRETRIZ NACIONAL DE
COMUNICAO E GOZA DE
AUTONOMIA POLTICA.
FALTA DILOGO ENTRE ELE
E A COORD. BRASLIA.
*Durante a entrevista, com base na tcnica de anlise de contedo (Bardin, 2011), possvel identificar que o
superintendente apresenta dois inimigos: os grande media e os servidores com atuao sindical, o que poderia,
por meio da tcnica de observao participante, ser estendido aos servidores do Incra-SP de maneira geral,
independentemente de atuao sindical (com exceo daqueles que ocupavam cargos de confiana e alguns
apoiadores). Vale ressaltar que o gestor no privilegiou trabalhar com os servidores de carreira no rgo como
um todo (muitos recm-chegados em sua gesto), preferindo staff prprio, o que aproximou parte da categoria do
Sindicato. Na comunicao social, no entanto, havia particularidades: mesmo os conveniados no tinham mais
acesso ao superintendente do que os concursados, nem tampouco tratamento de maior confiana. Alm disso, em
alguns trechos da entrevista, o superintendente afirma que os assessores de comunicao social agiam segundo
suas determinaes. E ainda elogia o trabalho de um servidor concursado da comunicao social.
175


m) Formao e manuteno de um banco de dados dentro do rgo:
UNIDADE CHEFIA-SP UNIDADE ASCOM-SP UNIDADE BRASLIA
Esse aspecto no foi questionado
ao gestor.
Sobre as condies de banco de
dados do Incra-SP, dadas as
opes: a) bastante completo, b)
satisfatrio, porm com algumas
falhas; c) incompleto; d) precrio;
e) outra, todos os assessores
escolheram a opo precrio.

Assessor B:
A rigor, no existe um banco de
dados na SR-08. As informaes
so dispersas e fragmentadas.
comum haver divergncia entre os
dados da SR-08 e os dados do
Incra Sede. Outro problema: at
meados de 2011, muitos projetos e
aes eram gerenciados por
pessoas alheias ao quadro de
servidores do Incra (funcionrios
terceirizados e assessores diretos
do superintendente) [...].

Assessor C:
At existe sistema, mas no
atualizado e no h padro.
Muitas vezes a informao est
disponvel apenas com um
determinado funcionrio, que
domina e guarda estas
informaes. A prpria
comunicao no possui [...]
acesso a nenhum outro banco de
dados.

Assessor D:
Existe um sistema de informaes
(SIR) que deveria centralizar todos
os dados da SR-08, de acesso
pblico, mas que no alimentado
adequadamente pelos responsveis
pelas aes. H todo um conjunto
de informaes processos de
desapropriao, por exemplo, que
[...] exigem consultas demoradas
aos prprios processos,
dificultando a consulta. No existe
a cultura de sistematizar
informaes, nem histrico de
aes, preciso procurar pessoas
que conhecem cada situao.
Os coordenadores no foram
questionados especificamente sobre
isso, mas houve manifestao
espontnea sobre o problema.

Coordenador A:
Creio que o Incra, e disso fazem
parte todas as suas representaes
regionais, possui uma dificuldade
em produzir informaes.
Simplesmente os dados sobre a
reforma agrria quase nunca so
precisos. Isso reflexo de uma
srie de problemas, que comeam
no pouco monitoramento/avaliao
sobre os programas e atividades do
rgo, falta de instrumentos mais
sofisticados para gerir/guardar e
promover o cruzamento entre os
dados. Tudo isso cria um ambiente
de insegurana na atuao da
Assessoria de Comunicao, como
para fornecer informaes sobre os
programas. No portal de notcias
do rgo, havia uma disperso dos
dados, de modo que aquelas
informaes mais importantes para
o pblico e mesmo a imprensa, no
estavam facilmente acessveis.

UNIDADE NO AVALIADA. FALTA ALIMENTAO
CONSTANTE DE DADOS. A
INFORMAO FICA NAS
MOS DE POUCOS. OS DADOS
NACIONAL E LOCAL NO
BATEM.
FALTA PRECISO NOS DADOS
DA SEDE E DAS
SUPERINTENDNCIAS.
176


n) Viso das unidades sobre comunicao pblica
UNIDADE CHEFIA-SP UNIDADE ASCOM-SP UNIDADE BRASLIA
Superintendente:

[a comunicao social] Ela no
pode ter o senso crtico, porque o
papel dela a defesa.

Primeiro preciso saber qual o
papel da comunicao social, que
a defesa do rgo e da poltica
daquele governo. [...]Mas temos
que deixar claro que o papel da
comunicao social, tanto de uma
empresa quanto pblica, tem de
ser de defesa da poltica dada pelo
governante do momento. Ento
acontece uma situao bastante
interessante: com a mudana de
governo ela tem que continuar o
que de sua competncia, que a
defesa do rgo.
[pesquisadora] A defesa do rgo
ou do governo?
A defesa do rgo, da poltica e do
governo. A poltica que est no
momento.
[pesquisadora] Especificamente,
o que comunicao pblica de
governo?
aquela que faz todo o esforo
possvel, dentro de sua
competncia, para a divulgao
das propostas, das polticas e das
aes do governo.

Sobre o que comunicao
pblica:

Assessor D:
Creio que a comunicao voltada
para o interesse pblico, que
garanta o acesso a informaes de
natureza pblica no apenas aos
jornalistas, mas tambm a
qualquer cidado.
Assessor E:
Comunicao prestada por um
rgo de governo ou entidade de
interesse pblico (ONG, OSCIP e
outras), com foco no interesse do
pblico, de maneira acessvel, e na
imagem da instituio. A
comunicao pblica no deve
priorizar a promoo da imagem
do gestor, cujo desempenho deve
ser conhecido em decorrncia do
trabalho efetivado.
Assessor B:
Comunicao pblica deve ter foco
no cidado, seja na facilitao do
acesso s polticas pblicas, seja
na prestao de contas sociedade
sobre o uso dos recursos pblicos.
Assessor C:
Acredito que deveria ser a
comunicao praticada de forma
transparente, clara e acessvel.
Orientada pelo interesse pblico e
disponvel para todos (no s
jornalistas, mas para toda a
sociedade). No deve ser
confundida com comunicao
governamental e principalmente
no deve ter interferncias
polticas.
Assessor A:
Comunicao de interesse pblico
e acessvel. No deve fazer
promoo de pessoas, mas
comunicar trabalhos que esto
sendo executados, assim como
dificuldades que possam estar
travando o desenvolvimento de
projetos em andamento.
Coordenador B:
A comunicao transparente e
tica um servio ao cidado e
atende perfeitamente a um governo
que entende a comunicao social
como um servio e um papel do
Estado. Comunicar avanos,
reconhecer erros e, sobretudo,
debater com a sociedade um
exerccio de democracia, dever de
qualquer governo. [...].
[...] a conduta ideal informar
com transparncia, responder a
todos e administrar os efeitos da
publicao, seja ela positiva ou
negativa. Quando positiva,
trabalhar com cuidado e afinco a
repercusso dela. Quando
negativa, [...] encontrar as
distores, corrigi-las, contribuir
para orientao de decises
polticas e administrativas [...],
no para salvar a imagem, mas
para resolver um problema do
beneficirio da reforma agrria
ou corrigir dados inconsistentes
ou deturpados.

Coordenador C:
A transparncia pblica tem que
ser o pilar da assessoria. Com foco
na divulgao dos benefcios
(servios) para o pblico daquele
rgo e abertura dos caminhos
para acesso s polticas pblicas.

Coordenador A:
[...] no pode haver comunicao
de interesse dos governos que se
choque com o interesse da
sociedade, isso uma contradio
de sada. Comunicao estratgica
toda aquela que tambm se
articula em um processo interno de
monitoramento e avaliao da
poltica pblica [...]. Logo, a
publicizao mxima dos dados
pode vir acompanhada de uma
anlise das informaes. O papel
da comunicao ajudar nessa
interpretao [...] mas jamais
negligenciando as informaes[...].
COMUNICAO PBLICA: A
SERVIO DO GOVERNO.
COMUNICAO PBLICA: A
SERVIO DA SOCIEDADE.
COMUNICAO PBLICA: A
SERVIO DA SOCIEDADE.
177


o) Opinio dos assessores de comunicao da Ascom-SP sobre o papel de uma
assessoria de comunicao em um rgo pblico (possibilidade de escolha de
mais de uma opo):
UNIDADE ASCOM-SP %
Apresentar os dados de forma que mostrem as aes do governo sob o melhor
ngulo, como em uma assessoria privada
0%
Apresentar os dados de forma que mostrem as aes de governo com sobriedade 80%
Defender o lado do governo 0%
Informar para o cidado quais so as atividades do rgo e quais so as polticas
pblicas do rgo
100%
Conciliar as necessidades de informao do cidado com a imagem pblica do
governo
0%
Conciliar as necessidades de informao do cidado com a imagem pblica do
rgo
60%
Outra. Qual(is) ? 40%
Aspectos apontados espontaneamente:
- Dar transparncia aplicao dos recursos pblicos (40%);
- Facilitar o acesso s informaes e no ser uma barreira ao trabalho da imprensa
(20%);
- Comunicar-se com os diversos pblicos e promover o debate que interessa ao
rgo (20%);
- Fazer a manuteno do acervo de dados, imagens e registros da instituio,
preservando seu histrico de aes e conduta (20%).


COMENTRIOS QUESTO
Assessor B:
A resposta decorre do meu entendimento do que
comunicao pblica. No tem nada a ver com
marketing ou propaganda. Mas entendo tambm que
transparncia uma palavra-chave fundamental.
[...] no temos uma cultura de cidadania no Brasil,
em que o cidado se sinta vontade para se dirigir
aos rgos pblicos e reivindicar seus direitos [...].
Da o papel da imprensa como uma espcie de porta-
voz do interesse pblico, ainda que, em muitos
aspectos, sua atuao seja passvel de crtica.
Assessor D:
Trata-se da situao ideal para a assessoria de
comunicao em rgos pblicos[os itens escolhidos
na questo acima], mas falta clareza disso por parte
dos gestores, dos cidados e da prpria imprensa.

178


p) Existncia de uma poltica de comunicao pblica no governo federal:
UNIDADE CHEFIA -SP UNIDADE ASCOM-SP UNIDADE BRASLIA
Considerando que o
superintendente no tem uma viso
de comunicao social como
comunicao pblica, mas a tem
como um instrumento a servio do
governo e no da sociedade, a
unidade no est sendo
considerada para fins da presente
anlise.
Vale considerar, no entanto, os
trechos iniciais da entrevista com o
superintendente, em que este
refora a postura do governo do
presidente Luiz Incio Lula da
Silva em estruturar equipes de
comunicao social no Incra.
Em resposta pergunta se existe
uma poltica do governo federal em
comunicao pblica, com opes
fechadas e aberta, 60% dos
assessores do Incra-SP
consideraram a opo: sim,
parcialmente e 40% optaram:
sim, mas muito pouca.
Assessor D:
Embora insuficiente, creio que
existe sim uma poltica em
comunicao pblica, resultados
de presses internacionais e da
sociedade civil organizada, como
mostram as conferncias de
comunicao, com diversas
deliberaes de transparncia das
informaes pblicas.
Assessor A:
Vejo um pequeno esforo dos
rgos, porm em muitos casos
so engolidos por falta de
planejamento ou questes polticas
partidrias.
Assessor B:
Aparentemente, existe uma
poltica, mas que no chega a ser
aplicada por vrios motivos,
dentre os quais destaco um: o
aparelhamento poltico subordina
a mquina pblica a interesses
eleitorais. Os cargos so loteados
entre os partidos e correntes
polticas. Em cada estado, o gestor
presta contas sua bancada de
deputados, e no ao dirigente
nacional do rgo [...].
Assessor C:
Embora no seja a ideal, acredito
que haja sim uma poltica de
comunicao. Ela est prevista no
organograma e reconhecida
como parte da instituio. Graas
a uma mudana na sociedade e na
maneira de pensar a informao,
exigindo cada vez mais que esta
ocorra e de forma transparente.
No foi realizada uma pergunta
especfica sobre a comunicao
pblica no governo federal, porm
alguns aspectos da rotina de
trabalho vivenciada pelos
coordenadores especificamente no
Incra sero destacados a seguir:
Pontos negativos:
- Poder de influncia poltica de
gestores nos Estados dificulta o
gerenciamento de informaes em
nvel nacional;
- Em certo perodo, houve
interferncias do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA)
na reviso e edio de releases
produzidos pelo Incra. Lembrando
que o Incra vinculado ao MDA,
mas no subordinado
administrativamente.
- Falta recursos financeiros
especficos para a comunicao
social nos Estados.
Pontos positivos:
- Contato permanente entre a
coordenao de Braslia e os
assessores regionais;
- Oferta de cursos de capacitao e
de encontros em comunicao
social para os assessores do Incra
de todo o Brasil;
- Criao e (posteriores
reformulaes) do portal do rgo,
assim como promoo de acesso a
redes sociais.
UNIDADE NO
CONSIDERADA.
H UMA POLTICA DE CP NO
GOVERNO FEDERAL QUE
ESBARRA PRINCIPALMENTE
EM QUESTES PARTIDRIAS.
HOUVE AES VOLTADAS
ESTRUTURAO E
CAPACITAO DA
COMUNICAO SOCIAL.
179


No aspecto referente existncia de uma viso de comunicao pblica no governo
federal, a pesquisa evidenciou que, ao menos no Incra, os profissionais de comunicao social
tm claro que as assessorias de comunicao social em rgos pblicos devem cumprir
funes a servio da sociedade. Destaca-se aqui, ainda, que no h discrepncias
considerveis entre as opinies dos profissionais de comunicao concursados, conveniados e
ocupantes de cargos em comisso (escolhidos pelo governo). Entretanto, embora haja esse
entendimento por parte daqueles que efetivamente desempenham atividades de comunicao
social, esta sempre em algum grau geralmente alto subordinada a decises de
governantes. Por isso, na prtica, o resultado do trabalho fruto de negociaes entre
assessores e assessorados. No Incra-SP, a pesquisa mostra que, em virtude do baixo grau de
abertura dos assessores de comunicao social com a chefia imediata, acabava prevalecendo,
na maioria das vezes, a vontade do gestor regional.
Alm disso, no governo federal, no existe padronizao de aes em comunicao
social (no h manual de procedimentos), sendo que cada rgo tem autonomia para decidir
questes prprias. A Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica (Secom),
embora se apresente no site oficial como responsvel pela comunicao do Governo Federal,
coordenando um sistema que interliga as assessorias dos ministrios, das empresas pblicas e
das demais entidades do Poder Executivo Federal, no interfere diretamente nas atividades
dos rgos para alm de orientaes sobre o uso da marca do governo e, quando requisitada,
pelo oferecimento de cursos de capacitao a assessores de comunicao social e gestores,
alm de intervir pontualmente em gerenciamentos de crises.
A considerar ainda a apresentao da Poltica Nacional de Comunicao do
governo, em 2003, tendo por base a palestra de Luiz Gushiken, ento Ministro de Estado
Chefe da Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica, no se pode dizer que
a classe poltica eleita tenha exatamente uma viso de comunicao social voltada
comunicao pblica. As falas do ento ministro, conforme apresentadas no captulo anterior,
mesclam uma preocupao que transita entre a construo da imagem do governo e questes
relativas transparncia pblica, direito informao e participao popular: O objetivo da
comunicao, no caso, Comunicao de Governo, de seu (sic) instrumento de governo,
buscando a sua unidade e a transparncia de governo, difundindo e potencializando as
principais aes de governo[...]. Ou seja, o discurso mais prximo comunicao
governamental do que comunicao pblica, lembrando, no entanto, que a presente
pesquisa est fundamentada na Constituio Federal e no exatamente na postura do governo.

180


q) Opinio dos assessores do Incra-SP sobre os fatores que mais influenciam na
adoo efetiva de uma poltica de comunicao pblica em rgos pblicos
de maneira geral. Foram ofertadas opes fechadas a serem escolhidas em
grau decrescente de importncia, com a possibilidade de no-marcao. Para
fins de tabulao, consideramos 50 pontos a primeira colocao, 40 pontos a
segunda e assim por diante. Quando no houve indicao daquele item foi
atribuda pontuao zero:


UNIDADE ASCOM-SP PONTUAO
O relacionamento/abertura com a chefia imediata 210
A inexistncia de uma poltica de comunicao que seja voltada
comunicao pblica
200
A admisso por parte dos governos de que a comunicao social tem o
papel de ressaltar apenas aquilo que positivo nas polticas pblicas,
negligenciando dados que comprometam a performance do governo
140
A forma de contratao dos assessores de comunicao (cargos, CLT,
concursados etc)
110
A falta de conhecimento dos assessores de comunicao sobre o papel
que a comunicao social tem em rgos pblicos
60

A anlise dos assessores do Incra-SP reflete muito de sua realidade no rgo
(possivelmente essas percepes podem variar se aplicadas a outros casos). Em reunies
promovidas pela coordenao de comunicao de Braslia, em que participavam os assessores
de comunicao do Incra em nvel nacional, era notrio o conhecimento dos assessores sobre
o papel do Estado de informar e a prevalncia de uma viso de comunicao voltada ao
interesse pblico, tanto por parte dos concursados quanto da coordenao de comunicao
nacional contratada mediante cargos (em que pese a maior vulnerabilidade empregatcia da
segunda). O fiel da balana, no entanto, acabava sendo, conforme relatos, principalmente a
influncia do controle poltico em relao a informaes e dados do rgo (no propriamente
daquilo que da alada de discricionariedade de um governo) e a prevalncia da viso dos
gestores regionais sobre o papel da comunicao social.
181


r) Perspectiva analtica das publicaes do Incra-SP e nacional
INCRA-SP INCRA NACIONAL
No perodo analisado, o Incra-SP realizava
publicaes prprias relativas ao Estado como o
Boletim eletrnico do Incra-SP, o jornal Mural,
folders, cartilhas, apoiava publicaes acadmicas no
setor agrrio, etc. Como o gestor nunca teve
preocupao de que seu nome ou suas aes
aparecessem, havia uma clara definio para se dar
centralidade s iniciativas dos assentados (organizao
produtiva, histrias de vida, realizaes, etc.) e aos
servios que eram ofertados pelo rgo de maneira
geral.

Superintendente:
[Em So Paulo] fizemos jornal mural, elaboramos
programas de rdio [gravaes distribudas para
emissoras], o que no deu muito certo, porque as
emissoras no entenderam muito bem a proposta.
Tivemos um trabalho, de muito sucesso, [...], que foi
trabalhar reportagens sobre resultados em
assentamentos, na mdia local, em rdios, jornais ou
TVs. Chegamos at a ter inseres no Globo Rural e
na TV Tem, sobre vrias matrias [releases] que
fizemos. J o jornal mural tem uma aceitao muito
boa entre os assentados. Fizemos comunicados com
outros pblicos do Incra sobre o seu atendimento.

Coordenador B:
[...] foram estimulados os projetos de informao ao
pblico alvo assentados, posseiros e proprietrios
rurais aspecto muito trabalhado em So Paulo e que
era uma prtica do Incra desde governos anteriores a
Lula. As Cartilhas, Manuais e cadernos de debates
so uma necessidade, em razo dos projetos e
programas de governo que so implantados ou
seguidos no rgo.

Coordenador B:
No incio do nosso trabalho em Braslia o apelo
publicitrio, que favorecia mais a imagem do governo,
era comum nas publicaes do MDA e do Incra, desde
o material informativo at os informativos internos.
[...]. Com o passar dos anos, a edio de informativos
e revistas deu mais espao informao e aos fatos,
tanto no Incra quanto no MDA, seguindo at mesmo a
postura da rea de comunicao da presidncia da
Repblica que tinha orientao claramente
jornalstica.
[...]Tenho dvidas em relao promoo da imagem
do governo ser mais forte que a informao, mas
tendo a aceitar que no I ncra o que mais pesa a
informao ao cidado, j que o pblico alvo
carente de informao quanto aos benefcios que
possui e os programas oferecidos.
Coordenador C:
Penso que a divulgao sempre esteve em primeiro
lugar. A divulgao das informaes e no a imagem
do governo. Pelo menos, na minha poca a imagem
do I ncra no estava em primeiro lugar, e sim o
servio.
Coordenador A:
Creio que as duas situaes ocorrem [informao ao
cidado e promoo de imagem do governo]. No
portal do rgo, com exceo do espao para
notcias, todo contedo tem um sentido puramente
informacional, com carter de utilidade pblica. No
caso das notcias, h um componente de informar as
realizaes do rgo, mas trazendo dados estatsticos
dos programas do Incra, o que tambm cumpre um
papel importante. No caso da reforma agrria, que
um tema em disputa na sociedade, fundamental que
a Assessoria de Comunicao consiga demonstrar os
casos de xito da poltica. [...]. uma dupla tentativa
de promover as aes do governo, mas apresentando
dados que tambm servem de prestao de contas e
transparncia de informaes.
Assessor C (Incra-SP):
Em geral, os materiais produzidos sempre estavam
ligados a uma poltica ou ao do rgo. [...]. Mas a
marca do governo e a identidade visual esto nas
peas produzidas, ento no tem como no haver
associao ao governo/gesto em andamento. Cada
governo tem sua identidade visual e isso tambm
aparece nos materiais de comunicao que devem
seguir uma padronizao entre todos os rgos do
governo e todos os departamentos de comunicao.
TENDNCIA DE AS PUBLICAES TEREM
CARTER MAIS INFORMATIVO DO QUE
PROPAGANDSTICO.
TENDNCIA DE AS PUBLICAES TEREM
CARTER MAIS INFORMATIVO DO QUE
PROPAGANDSTICO.

182


s) Resposta dos assessores do Incra-SP de como eles avaliam o material
publicitrio/folders produzidos pelo Incra nacional (possibilidade de mais de
uma resposta):
UNIDADE ASCOM-SP %
Voltado ao cidado 60%
Voltado ao assentado 60%
Voltado promoo do governo, mas de maneira sbria e prxima da
realidade

40%
Voltado promoo do governo, mas de maneira um tanto quanto
descolada da realidade

20%


A avaliao do material publicitrio produzido pelo Incra suscitou dvidas nos
respondentes, que, manifestadamente, demonstraram haver incertezas em suas respostas,
principalmente porque existe uma grande gama de materiais publicitrios e alguns seguem
mais uma tendncia do que outra. Mas, de maneira geral, houve mais manifestaes no
sentido de demonstrar a preocupao do Incra em gerar produtos comunicativos voltados mais
informao/servio do que para fins de promoo de governo.

t) Critrios usados pelos assessores do Incra-SP para a produo de releases
destinados imprensa (mesmo critrio de pontuao usado no item n):
UNIDADE ASCOM-SP PONTUAO
Dou o enfoque que tem mais potencial de ser divulgado em grandes
jornais e TVs

200
Dou as informaes que considero mais relevantes para o interesse
pblico/cidado*

190
Dou a perspectiva a qual fui orientado (a) por meu superior 70
Outra: histrico das situaes, registro de tramitaes 40
Informo os dados que colocam o governo em posio favorvel
opinio pblica
20
* Nos comentrios, houve apontamento de que teoricamente h ligaes entre o critrio de interesse pblico e o
potencial de publicao meditica. Outra observao foi de que muitas vezes os releases do Incra-SP no
tratavam propriamente de aes do rgo, mas de iniciativas dos assentados, na tentativa de demonstrar que a
reforma agrria vivel, uma vez que o tema tem difcil insero nos media.
183


u) Propostas para a comunicao pblica no Incra
UNIDADE ASCOM-SP
Propostas e perspectivas de comunicao pblica para o Incra Nacional e Incra-SP

Assessor D:
Mesmo com limitaes e
restries, creio que irreversvel
retroceder em alguns
procedimentos de transparncia e
acesso s informaes pblicas.
No apenas devido Lei de Acesso
s Informaes Pblicas, mas pela
nova mentalidade e consolidao
dos conceitos de Comunicao
Pblica e posturas da
Comunicao governamental.

Assessor C:
Mesmo com limitaes e
restries, creio que h uma
tentativa de se fazer comunicao.
No acho que tende a ficar pior ou
retroceder, mas temos que
continuar com o debate sobre a
importncia da comunicao
pblica e fazer com que ela se
distancie cada vez mais da
comunicao poltica [partidria].
Acho que s vai haver melhoria
quando isso ficar claro para todos.

Assessor E:
Eu indicaria que o rgo
desenvolva um fluxo de
informaes de alimentao
contnua nos departamentos, a
partir do critrio de maior
interesse pblico. Essas
informaes deveriam ser
disponibilizadas no site do rgo e
condensadas em um boletim
impresso anual. Seria interessante
criar um informativo voltado ao
assentado, contendo orientaes
sobre crdito, produo e gesto
rural. Quanto ao relacionamento
com a imprensa, seria saudvel
que houvesse reunies semanais
com o gestor, para sugerir
abordagem de temas, tratar da
imagem do rgo na mdia e
orientar posicionamentos.
Assessor A:
A criao urgente de um banco de
dados Nacional e que ele esteja
disponvel a todos para que o
rgo fique isento de
interpretaes dos mesmos.
Tambm criar-se uma rotina de
comunicao para que os servios
prestados pelo Instituto, assim
como, orientaes comuns aos
assentados sejam constantes e
eficazes aos seus trabalhos rurais.

Assessor B:
O Incra tem um pblico
beneficirio ou potencial que
poderamos classificar como
excludo ou marginalmente
includo: assentados da reforma
agrria, trabalhadores rurais sem
terra, quilombolas, posseiros, etc.
Muitas iniciativas de comunicao
pblica seriam bem-vindas para
facilitar o acesso s polticas
pblicas ou informao de uma
forma geral. Cito como exemplo o
programa de rdio que chegamos a
produzir na SR-08 em 2008. Os
programas eram distribudos a
rdios comunitrias e mesmo
emissoras comerciais do interior
do Estado e foram muito bem
aceitos*, at onde pudemos
averiguar. Mas no teve
continuidade devido ao problema
ao qual venho me referindo e sobre
o qual insisto mais uma vez: a
subordinao da administrao
pblica a interesses particulares
ou facciosos. No possvel adotar
uma poltica de longo prazo
quando as decises polticas se
orientam pela lgica eleitoral. Este
um problema a ser resolvido se
quisermos adotar uma poltica de
comunicao pblica no Incra ou
em qualquer outro rgo.
MANUTENO DO DEBATE
SOBRE A IMPORTNCIA DA
COMUNICAO PBLICA NA
SOCIEDADE. A LEI DE
ACESSO A INFORMAES
PBLICAS REPRESENTA UM
REFORO NA MUDANA DA
CULTURA DO SIGILO PARA A
CULTURA DA INFORMAO.
FACILITAO DO FLUXO DE
INFORMAES ENTRE OS
DEPARTAMENTOS DO
RGO. MAIOR ABERTURA
COM AS CHEFIAS. CRIAO
DE UM BANCO DE DADOS
CONSISTENTE.
VALORIZAO NA
DIVULGAO DE SERVIOS
PRESTADOS AO PBLICO
BENEFICIRIO DO RGO.
FACILITAO NO ACESSO A
POLTICAS PBLICAS E
INFORMAES. MUDANAS
NA CULTURA POLTICA
BRASILEIRA DE
FAVORECIMENTOS DE
GRUPOS. ESTABELECIMENTO
DE AES COMUNICATIVAS
VOLTADAS A LONGO PRAZO.
*O ento superintendente Raimundo Pires Silva chega a citar os programas produzidos pela assessoria de
comunicao destinados s rdios comunitrias na entrevista concedida para a presente pesquisa, mas apresenta
motivo diverso do apontado pelo assessor para sua desativao: elaboramos programas de rdio, o que no deu
muito certo, porque as emissoras no entenderam muito bem a proposta.
184


A questo do loteamento poltico no Incra e sua possvel interferncia na execuo
de uma poltica de comunicao voltada ao interesse pblico apontada por assessores do
Incra-SP e por coordenadores de comunicao em Braslia, bem ilustrada pela matria de
Joo Domingos, de O Estado de S. Paulo, intitulada Com controle de 26 superintendncias,
petistas transformam Incra em feudo, de 12 de maro de 2011 (Anexo G). O texto aponta: O
domnio petista no Incra tem sido uma tradio desde a posse de Lula, em 2003. E ainda,
segundo o box Governo cogita mudar perfil do instituto: Na atual estrutura, os
superintendentes agem de forma independente, tanto na definio de planos como na
aplicao de recursos. Um dos motivos que levaram o governo a estudar o assunto so os
frequentes escndalos de corrupo nas superintendncias.
Outro mbito da tenso poltica, como analisa Roldo Arruda, na retranca Centenas de
cargos comissionados esto no centro da disputa, que o presidente do Incra acaba tendo
mais poder de fogo do que o ministro do Desenvolvimento Agrrio: embora [o presidente
do Incra] seja tecnicamente subordinado ao ministro do Desenvolvimento Agrrio, possui
mais poder de fogo do que ele. A comear pelo nmero de funcionrios sob seu comando:
dispe de 6 mil, enquanto os do ministro beiram a 250. Como o Incra dispe de muito mais
cargos e recursos financeiros, sua estrutura se torna politicamente mais interessante que a
do MDA, sendo, portanto, a mais disputada.
Em So Paulo, especificamente no perodo analisado, o loteamento poltico adquiriu
formas ainda mais particulares, para alm dos cargos dispostos na estrutura organizacional,
mediante inmeras contrataes de pessoas por meio de convnios, camuflando interesses
diversos: tcnicos (pela ausncia efetiva de quadro funcional suficiente na estrutura de So
Paulo), poltico-partidrios e de garantia de apoios e sustentao no governo. O ltimo caso
ilustrado pela matria Ex-militantes do MST coordenam ncleos do Incra, de Roldo Arruda
e Jos Maria Tomazella, de O Estado de S. Paulo, de 29 de junho de 2009: A sede do Incra
em Iaras virou reduto do MST, segundo o assentado Eraldo Pedroso da Silva, titular do lote
21 no Assentamento Zumbi dos Palmares. O Incra e o MST aqui so a mesma coisa. S
quem reza na cartilha do movimento atendido.
191

Mais para o final da gesto analisada, no entanto, o gestor transferiu seu apoio (ou o
concentrou) na figura do lder sem-terra Jos Rainha Junior, expulso do MST em 2007, por

191
O servio pblico deve prezar pelo princpio da impessoalidade, o que indica que uns no devem ser tratados
com preferncia em relao a outros. O MST (Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra) um dos mais
importantes movimentos sociais na questo da terra, mas existem vrios outros movimentos, a citar: MLST
(Movimento de Libertao dos Sem Terra), Mast (Movimento dos Agricultores Sem Terra), Uniterra (Unidos
pela Terra), STRs (Sindicatos de Trabalhadores Rurais), dentre outros.
185


este gozar de prestgio com o ento presidente Luiz Incio Lula da Silva. Em 13 de dezembro
de 2010, Rainha encaminhou ao Blog de Dilma Rousseff o Manifesto de Apoio e
Solidariedade permanncia de Raimundo Pires Silva no cargo de superintendente do Incra-
SP. Entretanto, em 20 de junho de 2011, o superintendente viu-se obrigado a solicitar seu
desligamento do cargo, em virtude das denncias envolvendo o Incra-SP, apuradas pela
Polcia Federal e o Ministrio Pblico da Unio na Operao Desfalque
192
.
Chama a ateno ainda uma carta assinada pelo superintendente do Incra-SP e
distribuda a seus grupos de apoio (Anexo H), por meio de press kit, ao final de sua gesto, no
qual ele apresenta aquilo que chama de Poltica de Comunicao da Superintendncia do
Incra-SP
193
:

As publicaes e vdeos desta pasta testemunham a viso de comunicao da
Superintendncia do Incra-SP, voltada a uma gesto transparente e compartilhada.
Compartilhada e transparente, porque leva informao aos beneficirios da
poltica de reforma agrria, comunidade acadmica e s organizaes sociais,
estimulando o debate, garantindo a crtica e favorecendo o aprimoramento das
polticas pblicas (grifos nossos).

A carta apresenta ao menos em parte o pensamento do superintendente regional sobre
a comunicao social: um canal entre a sua gesto e os apoiadores de sua conduo poltica,
aos quais ele garante crticas.


192
Em junho de 2011, a Operao Desfalque (Anexo F), investigao conjunta entre o Ministrio Pblico
Federal e a Polcia Federal, apurou desvios de verbas pblicas, envolvendo o Incra-SP, na regio do Pontal do
Paranapanema. Dentre outras acusaes, mencionou-se o uso de associaes civis e cooperativas para desvio de
verbas pblicas destinadas a assentados, conforme release da Polcia Federal de Presidente Prudente: Tais
entidades criaram projetos de cunho social em favor de assentados e os apresentam ao Incra. [...]. Mediante
fraudes e falhas na fiscalizao do Incra, os membros do grupo criminoso se apropriaram de parte desses
recursos, em detrimento daquelas comunidades de assentados. Na ocasio, o superintendente do Incra-SP
chegou a ser detido, mas liberado em seguida, pedindo dias depois sua exonerao. A operao resultou na
priso provisria de vrias pessoas, dentre as quais o lder sem-terra Jos Rainha Junior, expulso do MST em
2007. Desde maro de 2012, Rainha conseguiu habeas corpus para responder o processo em liberdade.
193
Nota-se mais uma vez que o gestor considera uma poltica prpria de comunicao social na SR-08.
186


CONCLUSO


O conceito de comunicao pblica, aplicado ao mbito estatal, surge para reforar
aquilo que dever do Estado em relao sociedade em um regime democrtico: garantir o
direito informao, propiciando o conhecimento de polticas pblicas e dos servios
ofertados, colocando o interesse pblico (da sociedade) em primeiro lugar em cada uma de
suas aes comunicativas.
Essa postura representa uma mudana na cultura de comunicao social dos rgos
pblicos, no Brasil, muitas vezes entendida como comunicao governamental, ou seja,
como aquela que se coloca a servio da construo da imagem de governos e governantes,
tendo como meta principal apresentar o enfoque que mais interessa aos grupos que detm o
poder.
Um movimento histrico existe entre os dois polos anteriormente apresentados
comunicao governamental e comunicao pblica uma vez que foram os prprios
regimes de exceo que instituram os departamentos de comunicao social em rgos
pblicos, no Brasil, com claros objetivos de moldar a opinio pblica conforme seus
interesses. Assim, a comunicao social em rgos pblicos nasce como comunicao
governamental e assim compreendida mesmo havendo excees desde o incio da
dcada de 30 do sculo passado. Essa tendncia s comea a mudar efetivamente com a
redemocratizao brasileira e a Constituio Federal de 1988.
Por isso, no se trata de coincidncia que o conceito de comunicao pblica, em sua
forma mais contempornea, tenha comeado a se expandir a partir de meados da dcada de 80
do sculo passado, justamente quando diversos pases do mundo foram redemocratizados.
Afinal, noes como transparncia pblica, publicidade e abertura ao debate pblico no
cabem a um regime de exceo.
Este trabalho interdisciplinar alia Sociologia e Direito, apresentando a conciliao
entre o conceito de comunicao pblica e o que diz a Constituio Federal de 1988 (art. 5,
inciso XXXIII; art. 37, art. 216) em dois aspectos principais: a) a sociedade tem o direito ao
conhecimento de informaes detidas por rgos pblicos, seja por meio de consulta direta
(advinda diretamente dos cidados) ou indireta (questionamentos levantados pelos media), o
que no exclui ainda a responsabilidade de manifestao espontnea dos rgos pblicos a
respeito de informaes relevantes sociedade e a prestao de contas sobre uso de verbas
pblicas; b) a mquina estatal no deve ser usada para fins particulares, incluindo-se a a
construo da imagem de pessoas/governantes e a divulgao de informaes que
187


representem interesses poltico-partidrios (princpio constitucional da impessoalidade), o que
abrange todos os nveis da administrao pblica (municipal, estadual e federal) e todos os
Poderes da Unio (Executivo, Legislativo e Judicirio).
Em outras palavras, a comunicao social de rgos pblicos tem um papel pblico,
que auxiliar a populao a conhecer e acessar servios, divulgar polticas pblicas,
possibilitar ao cidado ( sociedade em geral) o debate sobre as decises que esto sendo
tomadas no pas. Afinal, sendo a democracia o governo do povo, todas as aes de governo
tem, ao menos idealmente, que ser produzidas com base no interesse pblico. Os rgos e
servios pblicos existem para beneficiar a populao e a ela prestam contas. Portanto, no
faz sentido imaginar que qualquer setor de um rgo pblico possa existir para atender a
interesses que no sejam os da populao governada.
Logicamente que a formatao de polticas pblicas passa pela discricionariedade de
decises polticas e, portanto, de governos. E a divulgao das decises e das execues
dessas polticas pblicas associa-se imediatamente a governos, pois estes so seus mentores.
Mas o que distancia a comunicao governamental da comunicao pblica justamente o
enfoque dado. Nas palavras de Jaramillo Lpez, citadas em artigo publicado na internet:
Quando se entende essa natureza coletiva, pblica da comunicao, e deixa-se de obedecer a
um propsito particular, muda-se a inteno, comunica-se com outra inteno, com uma
inteno coletiva (Lpez, 2003).
O presente projeto apresenta, portanto, os seguintes eixos principais: a) terico, tendo
em vista a linha de pesquisa ao qual se insere e o fato de a comunicao pblica ser um
conceito ainda em desenvolvimento no Brasil; b) e emprico, pois a anlise um estudo de
caso, a superintendncia do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) de
So Paulo, no qual se busca, com base no conceito de comunicao pblica e nos preceitos
constitucionais vigentes, avaliar se h uma tendncia prtica comunicao governamental
ou comunicao pblica.
Do ponto de vista terico, o trabalho mostra as principais dificuldades no
entendimento do conceito de comunicao pblica, principalmente porque a palavra
pblico pode ter diversas interpretaes. Seguir a origem etimolgica de pblico, advinda
do direito romano, ou seja, estabelecer seu significado como algo relacionado coletividade
a forma mais simples de expressar o conceito de comunicao pblica.
Diversos autores, porm, tentam estabelecer bases totalmente sociolgicas para o
conceito de comunicao pblica, relacionando-a ao conceito habermasiano de esfera pblica
ou em associao do ltimo ao conceito kantiano de publicidade. Isso d grande
188


complexidade terica ao tema, principalmente porque Habermas, do ponto de vista conceitual,
nem sempre preciso, como aponta Bobbio (2010), misturando os dois sentidos de pblico:
relativo res pblica ou visibilidade (melhor dizendo, ao espao de discutibilidade, em
sentido habermasiano).
Trava-se a uma ampla discusso terica, pois apenas na Antiguidade havia
coincidncia plena do pblico (palavra que no existia poca) como sendo o poltico (o
relativo res pblica) e o visvel ao mesmo tempo. Em outras palavras, a esfera pblica grega
era o governo do povo, um espao de discutibilidade (face a face) e de visibilidade pblicas.
Na era moderna, esses elementos foram fragmentados: o governo representativo e a esfera
pblica passa a ser um espao de abertura a crticas, que acontece principalmente por meio da
influncia meditica, sem necessariamente haver presena fsica dos elementos envolvidos.
Nesse contexto, h ainda a possibilidade de se formar um poder invisvel de parte do
Estado. a que se reivindica o conceito kantiano de publicidade, que abrange duas
dimenses: a capacidade de o Estado se mostrar aberto populao governada e ainda de
garantir a existncia de uma esfera pblica (poltica) crtica. A complexidade das sociedades
modernas, porm, mostra que a abertura dos governos em relao populao governada no
se d mais to somente por meio do acesso aos debates do Parlamento. Transparncia pblica,
prestao de contas e direito de acesso a informaes de posse de rgos pblicos so alguns
elementos indispensveis ao conceito de publicidade.
Tendo por base os conceitos anteriormente apresentados, do ponto de vista emprico, o
presente projeto apresenta, a partir de diversos elementos, como se d a relao de um rgo
pblico o Incra-SP com a sociedade no que tange ao direito informao, principalmente
a partir da anlise da relao estabelecida entre seu departamento de comunicao social e os
media, durante o perodo de 2007 a 2010 (segundo mandato do presidente Luiz Incio Lula da
Silva), levando-se em conta o que diz a Constituio Federal brasileira.
Dentre as hipteses levantadas, observou-se que a cultura do sigilo esteve bastante
presente no rgo durante o perodo analisado, de forma que a informao no flua nem no
mbito do pblico externo (media e cidados em geral) e nem do pblico interno do rgo
(servidores e afins). Diversos fatores contriburam para essa prtica, mas, do ponto de vista
exclusivo da comunicao social, so determinantes a viso do gestor regional sobre o papel
da assessoria de comunicao em um rgo pblico e a autonomia poltica do mesmo em
relao s diretrizes de comunicao social de Braslia.
Observou-se ainda que a percepo do gestor regional de So Paulo sobre a
comunicao social que esta deve ser uma comunicao governamental, ou seja, a servio
189


dos interesses polticos dos governantes do momento, cabendo aos detentores do poder
determinar aquilo que deve ou no ser divulgado em nome da defesa do governo (governo
entende-se aqui como a viso pessoal da gesto e no uma poltica de comunicao social do
Incra nacional).
Com isso, conclui-se que, de parte da unidade gestora do Incra-SP, durante o perodo
analisado, no havia total clareza de que o acesso informao de posse dos rgos pblicos
um direito da sociedade. Entre os profissionais da assessoria de comunicao do Incra-SP
havia esse conhecimento assim como a orientao da coordenao de comunicao do Incra
nacional era pela informao , porm, isso se tornava insuficiente diante do poder decisrio
do gestor e do baixo acesso a informaes dentro dos departamentos do rgo.
No Incra-SP, durante o perodo analisado, o controle das informaes nas mos de
poucos e a falta de uma cultura de arquivamento de dados relativos s rotinas de trabalho
tambm foram alguns dos problemas detectados, no que tange possibilidade de
estabelecimento de um fluxo de informaes dentro do rgo.
No relacionamento com os media, a orientao pautava-se principalmente pela
sonegao de informaes, especialmente quando se tratava de veculos de comunicao de
grande repercusso nacional, mapeados ideologicamente como inimigos da reforma agrria,
ou quando o governo no tinha boas explicaes a dar acerca de suas decises polticas.
Para alm da noo do dever estatal de informar, em relao a outros aspectos do
conceito de comunicao pblica, observou-se um alto grau de conhecimento dos
profissionais de comunicao social do Incra (conveniados, concursados ou com cargos em
comisso) sobre o papel que as assessorias de comunicao social tm de se colocar a servio
da sociedade. De parte dos governantes, porm, no se mostrou a mesma clareza. No Incra-
SP, durante o perodo analisado, o gestor disse compreender que o objetivo de existncia da
comunicao social fazer a defesa do governo. J no lanamento da Poltica Nacional de
Comunicao do governo, em 2003, Luiz Gushiken, ento Ministro de Estado Chefe da
Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica, tambm apresentou um discurso
no qual evidencia a importncia de a comunicao social propiciar o reconhecimento das
aes de governo. A fala do ento ministro mistura algumas questes relativas comunicao
pblica, como transparncia, gesto participativa e informao, com aes de comunicao
governamental, ou seja, de construo de imagem de governo.
O que se nota, durante o governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, a
existncia de algumas aes para estruturao da comunicao social em rgos pblicos. No
Incra, especificamente, isso se deu pela formao efetiva de quadros de comunicao social,
190


por meio de concursos. J a Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica
(Secom) tem atuado de maneira indireta em relao aos rgos federais, ao oferecer cursos de
capacitao em comunicao social para assessores de comunicao e media training para
gestores, sendo que, no ltimo caso, parece ter-se priorizado os escales mais altos do
governo (essa questo no foi exatamente avaliada pela pesquisa). Em razo da autonomia
administrativa dos rgos, porm, observa-se que h certa liberdade para que cada instituio
possa traar suas prprias diretrizes em comunicao social. No Incra, embora houvesse um
direcionamento nacional de comunicao, este era bastante diludo pelo poder decisrio dos
gestores nos Estados, uma vez que, estruturalmente, o departamento de comunicao social
diretamente vinculado ao gabinete da superintendncia regional. Com isso, a efetiva aplicao
de uma poltica de comunicao pblica torna-se o resultado de tentativas nem sempre
possveis de negociao entre profissionais de comunicao social e governantes.
Conclui-se, portanto, que as prerrogativas constitucionais relativas ao direito de acesso
a informaes de posse de rgos pblicos no foram efetivamente aplicadas no Incra-SP,
durante o perodo analisado.
Entretanto, um fator que pode contribuir para mudanas nesse cenrio de cultura do
sigilo, como foi verificado no Incra-SP, a promulgao, em 2011, da Lei de Acesso a
Informaes Pblicas (Lei 12.527). A Lei explicitou o que j dizia a Constituio Federal de
1988 sobre o direito de acesso a informaes detidas por rgos pblicos. Ela representa um
importante passo para que essa compreenso seja disseminada para todos os agentes que
representam o Estado (incluindo-se a os servidores pblicos e os governantes) e tambm a
sociedade em geral.

191


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203


ANEXO A
Entrevista por e-mail com Juan Camilo Jaramillo Lpez
Enviado em 20 abr. 2011/ Recebido em 26 abr. 2011

Subject: Comunicacin pblica: entrevista

Juan Camilo Jaramillo

Yo soy una investigadora brasilea que estudia en la Universidad de So Paulo (ECA / USP).
Estoy desarrollando una investigacin sobre la comunicacin pblica. Adems del texto de su
autora "Experiencia de la Comunicacin Pblica", ya muy generalizado en Brasil, hay otro
que encaja perfectamente en la experiencia relacionados con la agencia de gobierno que estoy
estudiando, "La Comunicacin en las entidades del sector pblico."
Como tengo mucho inters en sus publicaciones, me gustara saber su opinin sobre algunas
cuestiones tericas que estoy teniendo para el desarrollar del proyecto.
Aqu en Brasil, la expresin comunicacin pblica tiene varias interpretaciones, que varan
segn la corriente terica que la est estudiando. Y en este sentido, me resulta difcil
establecer una definicin que puede facilitar su comprensin, e incluso su aplicacin.

En este sentido, me gustara que Usted pudiera contestar las siguientes preguntas, recordando
que estara encantada de publicar (en todo o en parte) el contenido de esta entrevista en mi
investigacin:

1) Cmo Usted define el mbito de la comunicacin pblica? Cree Usted que la
comunicacin pblica se define como algo que ocurre entre el Estado y los actores que se
interrelacionan con el (medios de comunicacin, empresas privadas, sociedad civil y
ciudadanos comunes) en los asuntos pblicos (en el sentido literal de la palabra) o la
comunicacin pblica es la que, al centrarse en el ciudadano, puede ser realizada por
instituciones particulares y / o instituciones pblicas?
Lo que hace que la comunicacin sea "pblica" no es que se realice desde el sector pblico
sino que suceda en el mbito de la "esfera pblica" tal y como la define Habermas, es decir,
que se refiera a sujetos colectivos que intercambian sentidos para construir acuerdos que les
permitan articularse y actuar como sociedad. En este sentido, la comunicacin es "pblica"
cuando no se refiere al mbito estrictamente subjetivo e interpersonal sino al plano colectivo,
aunque se realice a travs de personas que actan en representacin o como integrantes de
grupos sociales.
Desde esta perspectiva la comunicacin pblica asume diversos nfasis de acuerdo con el
escenario o los actores que la protagonizan. Puede ser "estatal" si sucede en la relacin
entidad de estado ciudadana, "meditica" si sucede a travs de medios masivos, "poltica"
cuando se refiere a procesos electorales o de construccin de bienes pblicos,
"organizacional" cuando se da al interior de la organizacin, sea esta empresa pblica o
204


privada pues en ella se reproduce la tensin y negociacin de intereses que podramos
denominar su "esfera pblica organizacional" "de movimientos sociales", cuando sucede
desde las interacciones de movimientos espontneos u organizados que pretenden intervenir y
transformar la sociedad.
El artculo "Propuesta General de Comunicacin Pblica" que le anexo, se refiere al tema.
La definicin que ms me gusta es la que utilic en el libro que escrib para USAID (MCPOI)
que le anexo y que cito a menudo:
"Un conjunto de temas, definiciones, premisas y metodologas referidas a la manera como los
sujetos luchan por intervenir en la vida colectiva y en el devenir de los procesos polticos
concernientes a la convivencia con "el otro", por participar en la esfera pblica, concebida
esta como el lugar de convergencia de las distintas voces presentes en la sociedad".


2) Cree Usted que una campaa humanitaria o para la proteccin del
medio ambiente promovido por una empresa privada es comunicacin
pblica? En cambio, cree que las empresas privadas que trabajan con campaas de
educacin/humanitaria/ambientales para pblicos que no
son necesariamente sus consumidores ejercen comunicacin pblica?
El artculo sobre abogaca y comunicacin pblica que le anexo est dedicado a responder esa
pregunta.

Por otra parte, la PROPUESTA GENERAL DE COMUNICACIN PBLICA en la que he
trabajado los ltimos veinte aos, ha sido aplicada con reconocido xito en procesos sociales
tan diversos como la reconstruccin del eje cafetero colombiano luego del terremoto que la
devast en 1999, el plan de comunicacin del Parlamento de Bolivia para la Asamblea
Nacional Constituyente, el Plan Nacional Decenal de Educacin de Colombia o la
construccin de la poltica pblica de desarrollo econmico del Distrito Capital de Bogot. La
mayora de estos ejemplos con mayor nfasis en la movilizacin social.

3) Me gustara que Usted pudiera explicar un poco de su experiencia en
comunicacin estratgica en la Empresa de Telecomunicaciones de Bogot
(ETB), que se centra en las subvenciones pblicas. Deseo saber si la
naturaleza jurdica de esta empresa es pblica y si los otros trabajos
que Usted h realizado en este mbito fueran con empresas del control
del Estado.
Mejor an, en la actualidad soy consultor y estoy orientando el PLAN ESTRATGICO DE
COMUNICACIN de OCENSA (Oleoductos Centrales de Colombia), que es una empresa
petrolera regida por el rgimen privado. Mi trabajo profesional (del cual vivo) no es
precisamente con entidades del gobierno sino con empresas privadas. Absolutamente nada
tiene que ver la denominacin "pblica" de la comunicacin como aqu se define, con el
prejuicio generalizado que piensa que lo "pblico" nica y exclusivamente es lo estatal.

4) Por ltimo (y probablemente ya tenga una lnea de su pensamiento
sobre el tema), me pregunto cmo Usted ve la posibilidad de aplicacin
de la comunicacin pblica en las empresas brasileas que son de
205


propiedad privada pero en la actualidad trabajan en sectores de inters pblico tales
como electricidad, gas y agua.
Los mayores aportes que creo haber hecho con mi trabajo seguramente estn en la dimensin
organizacional de la comunicacin. He diseado metodologas para construir relatos
comuncativos y polticas de comunicacin organizacionales y desplegar los correspondientes
procesos en el marco del Sistema de Gestin de la Calidad y el Modelo de Operacin por
procesos. Una empresa privada que desarrollo un proyecto de comunicacin pblica est
aplicando un enfoque de punta que la coloca en el plano de la visin compartida y el proyecto
colectivo. Piense solamente en Google y ver que lo que hay all es un poderoso modelo de
construccin empresarial desde el empoderamiento y el reconocimiento del sujeto como actor
fundamental en la construccin organizacional de la empresa.
Por otra parte dise desde este enfoque el modelo de comunicacin pblica que han asumido
los estados de Colombia y Paraguay (componente comunicacin pblica del Modelo Estndar
de Control Interno MECI Colombia y MECIP Paraguay) para sus entidades oficiales (Desde
La Presidencia de la Repblica, sus Ministerios, los Congresos y Contraloras hasta las
empresas comerciales del Estado).
Le estara muy agradecida de recibir sus respuestas.
Atentamente,
Marina Koouski
Maestra ECA / USP - So Paulo Brasil

206


ANEXO B

Entrevista com Raimundo Pires Silva, superintendente do Incra-SP entre 2003 e 2011,
realizada em 05/04/2011. O texto sofreu mnimas edies, com o objetivo de manter sua
fidedignidade.

Apresentao. O objetivo das perguntas captar a percepo do gestor do Incra-SP sobre a
comunicao social do rgo. O perodo da pesquisa abrange o segundo mandato do
presidente Luiz Incio Lula da Silva. As questes devem ser respondidas diretamente pelo Sr.
[o gestor veio acompanhado da chefia de gabinete, que presenciou toda a entrevista], de
acordo com as suas percepes sobre a comunicao social. As perguntas relacionam-se a trs
reas do saber que abrangem a pesquisa: a Comunicao Social, o Direito Administrativo e as
Cincias Polticas.

Primeiro, gostaria que o Sr. fizesse uma apresentao breve. Seu nome, sua formao
acadmica, experincias no servio pblico em geral, cargos, exerccio de que ano a que
ano.
Eu sou Raimundo [Pires Silva]. Sou agrnomo, pela Luiz de Queiroz [Escola Superior de
Agricultura Luiz de Queiroz (Esalq/USP)]. Tenho especializao em Desenvolvimento
Regional pela Unicamp, e Mestrado em Desenvolvimento Regional, pelo Instituto de
Economia da Unicamp.

Gostaria de saber se na sua trajetria poltica, pensando apenas no Incra-SP, o Sr.
participou de algum evento especfico sobre comunicao social. Se sim, qual foi o
formato desse evento?
No.

Se no, como sua resposta, o Sr. teve alguma orientao do Incra sobre procedimentos
de comunicao social, em reunies para gestores?
Tive algumas determinaes, principalmente em pocas de eleies. E um pouco durante
reunies para superintendentes, nas quais a responsvel nacional passou algumas diretrizes.

Qual responsvel? A chefia de comunicao de Braslia?
207


No sei como chama [...] a assessoria de Comunicao Social do Incra. Num primeiro
momento [ao assumir em 2003], no existia essa equipe, mas [depois] ela acabou sendo
constituda. No primeiro concurso [o concurso a que se refere o de 2004, aps a primeira
eleio de Luiz Incio Lula da Silva] houve a contratao de profissionais para a rea da
comunicao [foi a primeira contratao de assessores de comunicao concursados para o
Incra]. Foi a que surgiu o interesse do Incra em estruturar essa rea. Fomos avisados disso e
depois nos apresentaram quais seriam as principais tarefas. E teria certa autonomia por
superintendncia para a realizao desse trabalho. Durante as pocas de eleies, tambm
recebemos uma srie determinaes.

Essa autonomia funcionaria como? Foi dito pela chefia de comunicao do Incra?
Uma certa autonomia. [...] h dois vieses da comunicao social: um com o pblico do
rgo, seus objetivos e competncias de trabalho, o outro com a mdia existente em cada
estado. Ento existe certa autonomia na atuao com o pblico especfico do rgo. [Em So
Paulo] fizemos jornal mural, elaboramos programas de rdio [gravaes distribudas para
emissoras], o que no deu muito certo, porque as emissoras no entenderam muito bem a
proposta. Tivemos um trabalho, de muito sucesso, do Helton [Helton Lucinda Ribeiro,
assessor de comunicao do Incra], que foi trabalhar reportagens sobre resultados em
assentamentos, na mdia local, em rdios, jornais ou TVs. Chegamos at a ter inseres no
Globo Rural e na TV Tem, sobre vrias matrias [releases] que fizemos. J o jornal mural tem
uma aceitao muito boa entre os assentados. Fizemos comunicados com outros pblicos do
Incra sobre o seu atendimento. E na mdia [grande mdia] ns sempre tivemos uma posio
defensiva, porque nunca tivemos espao para colocar os resultados positivos. Sempre a pauta
da mdia so problemas inerentes a conflitos e situaes fundirias, que so tensas, e isso faz
com que [...] a posio com a mdia sempre foi defensiva, nunca tivemos espao.

O que voc chama de defensiva?
Ns nunca conseguimos que a mdia abrisse espao para matrias positivas sobre os
assentamentos, o Incra ou o universo agrrio. Existe uma questo muito ideolgica na mdia.

Voltando questo da organizao da estruturao da comunicao.
Eu comecei a estruturar a comunicao em 2003, a partir de terceirizados, que j estavam no
208


Incra. Eu peguei uma estrutura de terceirizados
194
que cuidava da comunicao social antes de
eu entrar, e a mantive. E a Braslia estruturou [a comunicao], com o primeiro concurso, em
2004.

A comunicao social, no organograma das Superintendncias, vinculada diretamente
aos gabinetes. Na sua opinio, existe uma poltica de comunicao social para o Incra,
orientada por Braslia, ou cada Superintendncia tem a liberdade de executar suas
prprias aes?
No h sistematizao ainda. Posso dizer que est em fase de execuo e depende muito do
gestor [leia-se gestor como chefe de comunicao social em Braslia]. Tivemos em 2009 e
2010 uma gestora com bastante experincia na rea, que unificou e centralizou a relao do
Incra com a grande mdia. E ela manteve a liberdade [das Superintendncias] em relao
mdia local [o que ele chama de mdia local a mdia regional, afinal em So Paulo tambm
se encontra a chamada grande mdia] e ao trabalho direto com os assentados.

O que o Senhor pensa dessa falta de centralidade, dessa autonomia. Como o Sr. v isso?
Eu acho que dentro do Incra preciso fazer uma reestruturao e resgate de seu papel
enquanto rgo de terra. Enquanto isso no estiver claro para o corpo funcional e diretivo,
dificilmente ser construda uma poltica de comunicao social. Enquanto os funcionrios
acharem que a disputa sindical
195
pode ser levada tambm para as questes que so do rgo e

194
A estrutura de terceirizados a que o superintendente se refere so duas pessoas que j trabalhavam na gesto
tucana. Na verdade, elas no eram terceirizadas naquela poca. Uma tinha cargo em comisso e a outra era
estagiria. As duas foram mantidas pelo atual superintendente no governo do presidente Luiz Incio Lula da
Silva, sob regime terceirizado.
195
O superintendente remete denncia do Sindicato dos Servidores Pblicos do Estado de So Paulo (Sindsef-
SP), em 2009, com base no Decreto n 2.271, de 7 de julho de 1997, que limita a terceirizao no servio pblico
federal a atividades consideradas acessrias a uma instituio. Na webpage do Sindsef-SP, consta matria
intitulada Ministrio Pblico investiga burla de concurso no Incra, de 8 de abril de 2010, que resume a
situao: Segundo o MPF, h indcios de terceirizao ilcita de atividades-fim da autarquia por meio de
contrato com a Fundao de Estudos e Pesquisas Agroflorestais (Fepaf) e convnio com o Instituto de
Orientao Comunitria e Assistncia Rural (Inocar). E mais adiante: O Sindsef-SP tem denunciado
publicamente a terceirizao no Incra de So Paulo, que atingiu propores alarmantes ao longo dos dois
mandatos do governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva. No se sabe ao certo quantos so os contratados
por meio de convnios com a Fepaf e a Inocar, justamente pela falta de transparncia, mas servidores da
autarquia estimam que o nmero ultrapassa 400 pessoas. Enquanto isso, o nmero de servidores concursados no
chega a 100. Em relao ao nmero de servidores do rgo o texto est impreciso, pois o correto seria indicar
pouco mais de 100. O nmero oficial de concursados de acordo com o setor de Recursos Humanos do Incra-
SP (dado de 09/06/2011) de 114 servidores (109 em efetivo exerccio no Incra-SP e 5 cedidos para outros
rgos). Esse nmero pode sofrer flutuaes conforme a data da consulta, em razo de que servidores
concursados do Incra podem mudar sua lotao para outro Estado onde o Incra atua, por meio de pedido de
transferncia, ou ainda serem emprestados para outros rgos. Lembrando ainda que no governo do presidente
Luiz Incio Lula da Silva foram realizados dois concursos pblicos para o Incra, em 2004 e 2006. Ver texto
209


de sua competncia em jogo [....]. Quando o prprio funcionrio faz, no uso da mdia, o jogo
da mdia, contra o processo de reforma agrria e contra o rgo [...]. Quando faz esse debate
sindical para fora, s vezes abre a possibilidade de fragilizar o que est sendo construdo. No
estou culpando a luta sindical. Mas quando isso usado na mdia, nem sempre ela coloca tudo
o que est sendo debatido entre o rgo e o funcionrio. Ela usa principalmente aquilo que o
fragiliza, principalmente em uma mdia ideolgica na questo da reforma agrria.

Considerando o Incra [a esse ponto, o Superintendente interrompe a pergunta].
Ento, muitas vezes, o funcionrio de comunicao social fica num dilema. O papel dele
responder pelo rgo. Ento, como ele fica quando faz essa luta sindical na mdia? H um
dilema, pois esse funcionrio tem enquanto competncia a defesa do rgo
196
[...]

Vamos continuar, porque tenho mais perguntas. Considerando o Incra em carter
nacional, o Sr. acredita que os profissionais de comunicao social nos Estados devem se
reportar ao gabinete da Superintendncia ou chefia de comunicao em Braslia? Qual
o papel da chefia de comunicao social de Braslia?
Devem se reportar ao superintendente. Primeiro preciso saber qual o papel da
comunicao social, que a defesa do rgo e da poltica daquele governo. Ela no pode ter o
senso crtico, porque o papel dela a defesa. O papel da comunicao social de Braslia dar

completo no site do Sindsef-SP. Disponvel em:< http://www.sindsef-sp.org.br/?pagina=noticias&noticia=112>.
Acesso em: 9 jun. 2011.
196
O superintendente vincula a denncia do Sindsef-SP ao fato de que todos os servidores de comunicao social
concursados pelo Incra-SP tm filiao sindical. A Lei 8.112/90, que dispe sobre o regime jurdico dos
servidores pblicos civis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais, diz que:
Art. 116. So deveres do servidor:
I exercer com zelo e dedicao as atribuies do cargo;
II ser leal s instituies a que servir;
III observar as normas legais e regulamentares;
IV cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais;
V atender com presteza:
a) Ao pblico em geral, prestando as informaes requeridas, ressalvadas as protegidas por sigilo;
b) expedio de certides requeridas para defesa de direito ou esclarecimento de situaes de interesse
pessoal;
c) s requisies para a defesa da Fazenda Pblica.
VI levar ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades de que tiver cincia em razo do
cargo;
VII zelar pela economia de material e preservao do patrimnio pblico;
VIII guardar sigilo sobre assunto da repartio;
IX manter conduta compatvel com a moralidade administrativa;
X ser assduo e pontual ao servio;
XI tratar com urbanidade as pessoas;
XII representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder.
E mais adiante:
Art. 240. Ao servidor pblico civil assegurado, nos termos da Constituio Federal, o direito
livre associao sindical e os seguintes direitos, entre outros, dela decorrentes (...) (grifos nossos).
210


as diretrizes que a hierarquia vai cumprir. Mas temos que deixar claro que o papel da
comunicao social, tanto de uma empresa quanto pblica, tem de ser de defesa da poltica
dada pelo governante do momento. Ento acontece uma situao bastante interessante: com a
mudana de governo ela tem que continuar o que de sua competncia, que a defesa do
rgo.

A defesa do rgo ou do governo?
A defesa do rgo, da poltica e do governo. A poltica que est no momento.

Especificamente o que Comunicao Pblica de governo?
aquela que faz todo o esforo possvel, dentro de sua competncia, para a divulgao das
propostas, das polticas e das aes do governo.

Considerando o pblico externo do Incra que busca por informaes dos servios
prestados pelo rgo, como, por exemplo, o cadastro de imveis rurais. Na sua opinio,
qual o grau de acesso que estas pessoas tm: total, alto, mdio, baixo? E quais os meios
utilizados pelo rgo para oferecer essas informaes?
Eu acho que o acesso baixo porque essa ao no Incra pouco estruturada.

Estruturada em que sentido?
Falta de pessoal.

Considerando apenas a mdia (televiso, rdio, internet e jornais). Quando esta procura
por dados ou explicaes da Superintendncia de So Paulo, na sua opinio, qual o
grau de acessibilidade que esses veculos tm s informaes?
Total.

Total?
Quando eles querem informaes... Especulao outro nvel.

O que o Senhor chama de especulao?
Estou supondo que voc roubou. Estou supondo que voc desviou dinheiro. Isso no tipo de
informao.

211


E o que seria informao?
Quantas pessoas foram assentadas, quantas esto acampadas, quantos assentamentos foram
realizados, quanto foi aplicado de recursos, qual a renda mdia das famlias, qual o tamanho
das casas das famlias. Sobre isso a mdia tem total informao. Agora, o superintendente foi
tal coisa, ou a comunicao do Incra no feita por funcionrios [mais uma vez refere-se
terceirizao], isso especulao. A mdia no exige informaes da nossa competncia. Ela
exige fofocas e suposies.

Qual sua opinio sobre os servios prestados pela mdia sociedade brasileira e
especificamente sobre a reforma agrria/atribuies do Incra?
A mdia no coloca o debate agrrio da forma como est acontecendo no pas. Ela no faz o
trabalho da informao. Faz o debate ideolgico e no da informao.

E o que seria o debate ideolgico?
Ela contra a reforma agrria.

Em relao ao relacionamento entre o gabinete e os profissionais de comunicao do
Incra-SP, esses sempre consultam o gabinete para dar as respostas imprensa, s vezes
consultam o gabinete ou nunca consultam o gabinete? Como essa relao?
Pelo que eu tenho at hoje, consultam sobre tudo.

Se a mdia faz uma pergunta, o profissional de comunicao sempre consulta o
gabinete?
Sempre. Nunca tive problema com resposta autnoma. E quando eu no quero que responda,
faz-se o contato dizendo que ns no vamos responder.

O Sr. j entrou na prxima questo: alguma vez o Sr. orientou a comunicao social a
no responder alguma pergunta da imprensa?
Vrias vezes. Mas sinto que a comunicao no est preparada para fazer a defesa quando ns
no podemos ou no queremos que tal informao chegue mdia. H uma necessidade de
diretrizes de Braslia. E a que eu tenho uma divergncia muito pequena com [a
comunicao de] Braslia. Braslia acha que eu tenho que responder tudo. E eu sou contrrio a
isso.

212


Por qu?
Porque jornalistas como o Tomazela [Jos Maria Tomazela, de O Estado de S.Paulo] e
companhia sempre tm a necessidade de achar alguma fragilidade do Incra para atac-lo
ideologicamente. s vezes prefervel no responder a responder.

O Senhor saberia dizer com que freqncia isso acontece?
Eu no guardo essas coisas.

Eu vou citar um caso, que foi a desapropriao de moradores do assentamento Bela
Vista do Chibarro, no final de 2007, quando eu ainda era assessora do Incra-SP [fui
assessora do I ncra entre 2006-incio de 2008, quando assumi a mesma funo na
Delegacia Federal do Desenvolvimento Agrrio do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(DFDA/MDA), em So Paulo]. Eu gostaria que o Senhor comentasse a ao de
comunicao naquela situao.
Ah, eu no lembro.

Retomando um pouco o caso. O Incra-SP estava com uma ao no assentamento. A
imprensa ligou vrias vezes e a sua orientao foi de no explicar questes pontuais que
estavam ocorrendo naquela rea. O Sr. pode explicar por que tomou essa deciso?
Mas o que estava acontecendo na rea?

Estavam sendo retiradas famlias acusadas de plantar cana nos lotes [a pergunta acabou
no sendo bem formulada. Deveria ter dito que as famlias estavam sendo acusadas de
arrendar os lotes para o plantio de cana, pois irregular o arrendamento e no o plantio da
cana em si, embora opor-se monocultura uma bandeira da reforma agrria
197
].
Elas no estavam sendo acusadas de plantar cana. Elas estavam irregulares e ns estvamos
retirando [as famlias]. Existia toda uma presso, principalmente da mdia em defesa a essas

197
Naquele ano, houve clara mudana de posio poltica em relao ao plantio da cana-de-acar, no Brasil, um
cultivo que demanda grandes extenses de terra portanto, pouco adequada ao perfil da reforma agrria que
provoca desgastes ao solo e severos danos sade do trabalhador. Isso ocorreu em virtude da campanha do ento
presidente Luiz Incio Lula da Silva para introduzir o etanol no mercado internacional, como fonte de energia
limpa, ignorando o que o processo de produo aucareira provoca em relao a danos ambientais e humanos.
Com isso, a prpria base do governo, teve de recuar suas crticas histricas monocultura, principalmente em
setores como o Incra, no qual sempre houve a bandeira de defesa da diversidade produtiva. Matria que ilustra a
situao : Lula: usineiros passam de bandidos a herois, publicada no site de O Globo, em 21/03/2007: O
presidente Luiz Incio Lula da Silva disse hoje que os usineiros, vistos no passado como viles pela sociedade,
esto virando heris nacionais devido exploso do interesse mundial pelo etanol brasileiro.
213


pessoas, que respondiam at por crimes. E se ns fssemos alimentar esse debate na imprensa,
isso prejudicaria a ao e anteciparia vrias iniciativas do Incra. Perderamos a ao concreta
que precisvamos ter, porque ns estvamos enfrentando pessoas que respondiam por crimes.
Os tcnicos estavam correndo risco de vida e ns tivemos que afastar alguns deles durante o
processo, visto que receberam uma srie de ameaas. Havia pessoas estranhas no
assentamento, o que poderia levar a um processo de violncia, caso fossem estimuladas, como
estavam sendo, por alguns setores da cidade. Ento, ns preferimos no fazer o debate na
mdia naquele momento, visto todo um procedimento que precisvamos ter de reintegrao e
de segurana dos tcnicos que estavam desenvolvendo as aes do Incra.

O Senhor considera ento que a divulgao meditica iria afetar a integridade fsica ou
moral dos tcnicos que estavam atuando na rea?
Sim, sim.

Agora eu vou entrar nas ltimas questes, que so mais ligadas ao Direito
Administrativo. So questes um pouco mais tcnicas. As hipteses da pesquisa tambm
passam pelo Direito, ento vou fazer algumas questes, nesse sentido.

Sendo o Sr. engenheiro agrnomo, como foi enfrentar os meandros da administrao
pblica? O Sr. considera que atualmente tem mais conhecimento de administrao
pblica do que tinha quando iniciou h oito anos no Incra?
Essa pergunta [....]. Ser agrnomo e ser administrador no h diferena. E outra: eu tenho
mais de vinte anos de administrao pblica. Ento, eu no entendi o que quer dizer isso...

Talvez a pergunta seguinte possa melhor esclarecer.
[...] esse trabalho [...], porque a pessoa eu. Isso que eu no estou entendendo. No uma
pesquisa sobre um rgo?

Sim.
O que que tem a ver a pessoa Raimundo?

a posio do gestor. Depois vou pegar a posio da comunicao social de Braslia,
depois dos comunicadores de So Paulo...
E o que tem a ver a minha experincia administrativa nisso?
214



As perguntas so meramente relacionadas comunicao social. Tem uma relao entre
Direito Administrativo e comunicao. No que tange comunicao com o Direito
Administrativo, estou fazendo essas perguntas.

Para lidar com as questes que envolvem o Direito Administrativo e, portanto, as
prticas administrativas, o Sr. precisou de assessores, procuradores, ou j tinha esse tipo
de conhecimento? E especificamente em comunicao social?
Na gesto pblica, dependendo do grau do gestor [conforme a posio que ele ocupa na
hierarquia] [...]. Respondo por um rgo federativo, que tem uma unidade em So Paulo.
Essa unidade composta por divises. Essas divises tm as suas competncias. Eu fao a
gesto junto a essas divises.

Com o seu conhecimento em Direito Administrativo, nessa vida pblica de vinte anos, o
Sr. acha que j veio com uma bagagem sobre essa rea administrativa ou acha [...]
Voc est fazendo duas perguntas. Sobre Direito Administrativo eu tenho um procurador que
eu disponho. Sobre questo administrativa, existem as normativas do Incra e a legislao, s
quais eu tenho que me basear. E tenho chefes de divises com suas as responsabilidades e as
suas competncias.

Como gestor do Incra, o Sr. recebeu algum tipo de capacitao especificamente em
Direito Administrativo?
Eu acho que no h essa necessidade, uma vez que h uma assessoria jurdica para o gestor. E
direito administrativo no tem nada a ver com gesto [...]. Gesto deciso. Direito
administrativo te d quais so as condies para que voc tome a deciso. Ento, so coisas
totalmente diferentes. Por isso que eu acho que h uma confuso nas suas perguntas. Voc
est perguntando sobre gesto e falando de direito. Direito te d a base legal para que voc
tome [...]. Gesto deciso. Por isso que se chama rgo executivo, ele executa. Legislativo,
ele cria leis. Judicirio, ele municia as leis. Direito [...] [sobre] essas trs perguntas que voc
est fazendo, elas esto mais ligadas ao procurador do que a mim. Se voc quiser falar [...]. Eu
sou responsvel pelas decises e por isso tenho uma assessoria jurdica que me orienta nas
decises.

Eu perguntei especificamente sobre a comunicao social e a fecha na questo do meu
215


projeto. Existem dois princpios constitucionais, relacionados ao Direito Administrativo,
que se relacionam com a comunicao social. Esses princpios so a publicidade e a
impessoalidade no servio pblico. Eu gostaria que o Sr. comentasse sobre a publicidade
e a impessoalidade nas questes de comunicao social.
So os cinco direitos (sic) [princpios constitucionais]. Esses dois, impessoalidade e
publicidade, esto ligados ao gestor
198
. Tem outras coisas, mas como voc s quer esses dois
[...]. Toda deciso de um gestor pblico marcada pela impessoalidade e pela publicidade
tanto que todas as minhas decises vo para o Dirio Oficial da Unio (DOU).

O Sr. entende que a publicidade se resume a todas as suas decises irem para o DOU?
No. Estou dizendo que ela [a deciso] pblica. Ela tem [contm] a publicidade. Eu no
estou dando juzo de valor. Voc me falou sobre direito e direito no pode ter juzo de valor.
Ento na questo da publicidade [...] toda deciso do gestor pblica.

Como o Senhor acha que isso se relaciona com a comunicao social, j que toda deciso
do gestor pblica?
No tem nada a ver com a comunicao social. Comunicao social, como eu falei, tem que
estar subordinada a um programa de governo. Comunicao social no tem esse poder. Ela
parte da deciso do gestor. A publicidade que est na lei que todos tm o direito de saber.
Quais os instrumentos que o governo tem de publicidade? Uma delas o Dirio Oficial [da
Unio]. Seno, j pensou? Todo mundo vai por na televiso. Decidi passar R$ 1,5 milho de
crdito para assentamento tal. Vou ento divulgar? No tem necessidade. A comunicao
social tem que ter as diretrizes do que o governo est fazendo, a ela divulga. As decises de
gesto elas tm [a ver com] outra questo de publicidade. E a publicidade est num outro
conceito, no de comunicao. Ela est nos deveres [sic] [princpios constitucionais] que so
a impessoalidade, a publicidade, tem cinco [...] a legalidade, a moralidade [eficincia seria a
ltima]. Ela est ligada a essas questes. So os princpios que norteiam um gestor pblico na
sua deciso.

Usando o exemplo que o Sr. deu sobre uma transferncia de recursos. O Sr. acha que
no tem a obrigao de tornar esse ato pblico, seja por Internet, seja por um portal de
transparncia?

198
Os princpios constitucionais da administrao pblica abrangem todos os servidores pblicos, sejam, eles
concursados ou apenas nomeados por meio de cargos em comisso.
216


No, no vejo. E no acho que isso comunicao social.

O que ento?
Isso publicidade, diferente. Voc pode utilizar todos os [outros] instrumentos, e o que
busca o Portal Transparncia [o Portal da Transparncia do Governo Federal vinculado
Controladoria Geral da Unio (CGU)] e outras decises do governo Lula. Isso dar
publicidade, no tem nada a ver com comunicao social.

O Sr. acha que comunicao social no tem nada a ver com a publicidade?
Comunicao social para mim colocar a pblico as diretrizes de governo. Como se fosse
comunicao privada. A comunicao privada tem que colocar a pblico o que aquela
empresa privada coloca.

O Sr. acha que os profissionais de comunicao de um rgo pblico esto a servio do
governo em gesto?
Sim.

Como que fica ento o pblico cidado?
O pblico cidado tem vrias formas de saber o seu direito. Ningum pode substitu-lo quanto
sua condio de cidado. Toda vez que se faz isso um ato autoritrio.

Mas como o pblico vai ter as formas de saber seu direito?
Cada um descobre a sua forma. Eu acredito muito no povo e detesto todas as formas
autoritrias. E quando assumem questes que so prprias dele [do povo].

O que o Senhor chama de formas autoritrias?
Essa de achar que a comunicao social tem que fazer tudo para o povo saber. O povo vai
achar o seu prprio caminho de saber. A sociedade vai achar os seus instrumentos.

Mas se o Sr. no acredita na mdia...
Eu no falei que no acredito na mdia. Falei que ela tem um debate ideolgico.

Vou reformular ento. Se o Sr. acha que a mdia no faz esse papel..
Tambm no falei que no faz esse papel. Falei que a mdia trabalha no campo ideolgico. S
217


falei isso.

No entendi ainda: por quais meios a populao vai encontrar seus caminhos?
Eu acho que temos que encerrar, porque voc est levando a discusso para outro campo. Seu
trabalho comunicao social e voc quer discutir mdia. Agora no d, a outro debate.
Posso at faz-lo, mas eu no acho que sobre sua pesquisa.

Todas as perguntas que estou fazendo so sobre minha pesquisa...
Sobre comunicao social eu respondo. Sobre mdia, outra coisa [...]. Que mdia voc est
falando [...] o que essa mdia [...] voc tem que me dar a posio sobre o que acha disso.

So todos os jornais, rdios, TV e Internet [...] todos os veculos que mexem com a
imprensa. A comunicao social est ligada mdia e tambm ao pblico cidado, que
tem a ver com a pergunta que eu fiz [...]
Ento voc tem que me responder uma pergunta. A comunicao social no pode ser
determinada apenas pelo jornalista
199
. Ela teria que ser composta por outros profissionais,
voc no acha?

Eu me coloco na posio de pesquisadora. No vou responder a perguntas, fazendo a
entrevista. Se o Sr. tiver interesse em saber minhas opinies sobre esse campo, ns
vamos conversar em outra oportunidade.
Mesma coisa eu te falo sobre a mdia (risos).

Mas o que eu perguntei remete categoria profissional, atividade profissional da
comunicao.
Ento, por isso, a mesma coisa eu te falo sobre a mdia.

No [...], mas o Senhor j respondeu s minhas perguntas...
Acabou, ento?

Acabou, obrigada.
Uma boa tarde.

199
No Incra, todos os servidores pblicos concursados que atuam em comunicao social so jornalistas.
218


ANEXO C
QUESTIONRIO PARA ASSESSORES DO INCRA-SP
Orientaes para resposta do questionrio:
a) O questionrio a seguir possui duas partes, com perguntas abertas e fechadas. Mais
importante que encaixar uma resposta saber realmente a opinio do entrevistado.
Portanto, sempre que no encontrar resposta dentre as alternativas propostas, diga qual
a sua opinio na alternativa deixada em aberto;
b) importante que todas as questes sejam comentadas para enriquecimento do trabalho
e captao de opinies dos entrevistados;
c) Fique atento ao que est em negrito, pois algumas questes referem-se ao servio
pblico de maneira geral, outras ao governo federal, outras ao Incra nacional, e ainda
algumas so especficas Superintendncia de So Paulo (SR-08);
d) Naquilo que se refere SR-08 e s polticas de governo tenha em mente APENAS o
perodo que se refere segunda gesto do governo Lula. Se voc entender que
alguma coisa mudou depois deste perodo coloque isso nos comentrios;
e) Fique atento s observaes em parnteses antes de algumas perguntas. Seguindo essa
instruo, haver mais preciso na tabulao dos dados;
f) Desde j, muito obrigada!

PARTE 1 DIREITO INFORMAO
Sobre o direito informao
1) Considerando o seu conhecimento sobre a legislao existente, voc entende que a
prestao de informao por um rgo pblico :
Facultativa, cada rgo tem abertura para decidir isso da forma como quiser
Obrigatria, trata-se de um dever de Estado
Outra. Qual?____________________________________________________
Comente aspectos legais sobre esse assunto que voc considera ausentes, insuficientes ou
falhos:
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
2) Alguma vez voc foi orientado a no prestar informao para a imprensa/cidado na
SR-08?
219


Sim
No
Se sim, com que freqncia? Indique o(s) motivo(s) de recusa ou aspectos que considera
relevantes sobre isso:
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
Se sua resposta foi no para o item 2, passe para a pergunta 4.
3) Qual a sua posio em relao postura indicada na pergunta 2:
Obedeo porque temo perder meu emprego/cargo
Obedeo porque acredito que no cabe a mim decidir isso
Tento convencer quem deu a orientao do contrrio mas, se no consigo,
obedeo
Acho errado, mas no tenho abertura para contestaes
Passo por cima da ordem porque entendo que tenho o dever de informar
Outra. Qual? __________________________________________________
Comente sua resposta:
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________

4) Como voc classifica o seu acesso a dados na SR-08, na qualidade de assessor:
Tenho acesso a tudo
Tenho acesso limitado, conforme o contexto/a questo envolvida
No tenho muito acesso
Outra. Qual?_____________________________________________________
Comente sua resposta:
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
220


___________________________________________________________________________
5) Como o banco de dados da SR-08:
Bastante completo
Satisfatrio, porm com algumas falhas
Incompleto
Precrio
Outra. Qual?
Comente sua resposta:
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
PARTE 2 COMUNICAO PBLICA E DE GOVERNO
6) Diga com suas palavras o que voc entende por Comunicao Pblica.
_____________________________________________________________________
_____________________________________________________________________
_____________________________________________________________________
_____________________________________________________________________

7) Nessa questo pode assinalar mais de uma alternativa, se julgar necessrio, deixando
em branco o que considerar irrelevante.
Na sua opinio, qual o papel de uma assessoria de comunicao em um rgo
pblico:

Apresentar os dados de forma que mostrem as aes do governo sob o melhor
ngulo, como em uma assessoria privada
Apresentar os dados de forma que mostrem as aes de governo com
sobriedade
Defender o lado do governo
Informar para o cidado quais so as atividades do rgo e quais so as
polticas pblicas do rgo
Conciliar as necessidades de informao do cidado com a imagem pblica do
governo
221


Conciliar as necessidades de informao do cidado com a imagem pblica do
rgo
Outra.Qual?_____________________________________________________
Comente sua resposta:
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________

8) Na sua opinio, existe uma poltica do governo federal em comunicao pblica?
Sim, integralmente
Sim, parcialmente
Sim, mas muito pouca
No
Outra. Qual?_____________________________________________________
Comente sua resposta:
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
9) Fale sobre a poltica nacional de comunicao social do governo federal na segunda
gesto Lula. E tambm sobre a poltica de comunicao do Incra NACIONAL.
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________

10) Nessa questo, pode marcar mais de uma alternativa, se julgar necessrio.
O que mais determina as diretrizes de comunicao da SR-08:
o gestor do momento
a chefia de comunicao de Braslia
a chefia de comunicao de So Paulo
222


a Secom
Outra. Qual?____________________________________________________
Comente sua resposta:
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
11) Nessa questo, voc deve enumerar os itens que considerar relevantes, sendo 1 para o
item mais importante, 2 para o seguinte, e assim por diante, deixando em branco o que
no considerar relevante.
Para voc, de maneira geral, quais so o(s) fator(es) que mais influenciam o trabalho
do assessor de comunicao em rgos pblicos de maneira geral, no sentido de
adotar efetivamente uma poltica de comunicao pblica:
a forma de contratao dos assessores de comunicao (cargos, CLT,
concursado etc)
o relacionamento/abertura com a chefia imediata
a inexistncia de uma poltica de comunicao que seja voltada comunicao
pblica
a admisso por parte dos governos de que a comunicao social tem o papel de
ressaltar apenas aquilo que positivo nas polticas pblicas, negligenciando
dados que comprometam a performance do governo.
a falta de conhecimento dos assessores de comunicao sobre o papel que a
comunicao social tem rgos pblicos

Comente sua resposta:
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
12) Pode assinalar mais de um item nessa questo.
Como voc classifica o material publicitrio/folders produzido pelo Incra
(Nacional)?
Voltado ao cidado
Voltado ao assentado
Voltado promoo do governo, mas de maneira sbria e prxima da realidade
223


Voltado promoo do governo, mas de maneira um tanto quanto descolada
da realidade
Comente sua resposta:
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
13) Se considerar que mais de uma alternativa responde pergunta, marque 1 para a mais
importante, 2 para a seguinte mais importante, e assim por diante, deixando em branco
a(s) questo (es) que no considerar pertinente(s).
Quando voc escreve um release para o site do Incra, qual a perspectiva que voc tem
em mente?
Informo os dados que colocam o governo em posio favorvel opinio
pblica
Dou as informaes que considero mais relevantes para o interesse
pblico/cidado
Dou o enfoque que tem mais potencial de ser divulgado em grandes jornais e
TVs
Dou a perspectiva a qual fui orientado (a) por meu superior
Outra. Qual?
Comente sua resposta:
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________

14) O que voc indica como potenciais possibilidades de Comunicao Pblica para o
Incra Nacional e a SR-08?
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________


224


ANEXO D
QUESTIONRIO: COORDENADORES DE BRASLIA

TEMA DA PESQUISA (MESTRADO ECA/USP): DIREITO INFORMAO E
COMUNICAO PBLICA
A presente pesquisa trata-se de um estudo de caso sobre a comunicao da Superintendncia
do Incra-SP, durante o perodo da segunda gesto do governo Lula (2007 a 2010), tendo por
base o tema Direito informao e comunicao pblica.
Orientaes para as respostas:
1) Nas questes de mltipla escolha, sempre que no encontrar uma alternativa
totalmente condizente com o seu pensamento, utilize a opo Outra, descrevendo a
seguir sua alternativa. Mais importante do que encaixar uma resposta saber a real
opinio do entrevistado;
2) Nas questes abertas, pense o mais proximamente possvel da realidade vivenciada.
Quando considerar que seu entendimento pessoal , de alguma maneira, diferente do
que se tinha na prtica, deixe isso claro na argumentao;
3) No h nmero de linhas para as respostas. Os espaos deixados so meramente
sugestivos.
Desde j, muito obrigada pela colaborao!

A CONSIDERAES INICIAIS
1) Diga o perodo (com DIA/MS/ANO) em que voc foi coordenador de comunicao
do Incra em Braslia: de ____/____/____ a ____/____/____

2) Relacionando sua funo com questes partidrias:
No tenho nenhuma filiao partidria ao governo ou aliados
Sou partidrio (filiado), mas isso no influi nas minhas decises
Sou partidrio (filiado) e tento aliar as questes do governo com as de meu trabalho
No sou filiado, mas me considero simpatizante do governo
No sou simpatizante ou filiado a governos ou partidos
Outra.Qual?___________________________________________________________
225



Justifique sua resposta, se considerar necessrio:
___________________________________________________________________________


B PERGUNTAS


15) Sobre o direito informao, considerando a legislao brasileira existente, voc
considera que a prestao de informao por um rgo pblico :
Facultativa, cada rgo tem abertura para decidir isso da forma como quiser
Obrigatria, trata-se de um dever de Estado
Outra.
Qual?__________________________________________________________

16) Como voc descreve o acesso que o pblico e a imprensa tem sobre informaes do
Incra e da Superintendncia de So Paulo?
_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________

17) Como possvel aliar a comunicao de interesse dos governos ao interesse da
sociedade em saber o que se passa nas administraes?
_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________

18) Levando-se em conta a questo anterior, o que voc considera como sendo o papel de
uma assessoria de comunicao social de um rgo pblico? Qual orientao voc seguiu,
quando coordenador do Incra, na sua atividade prtica?
_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
226


_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________


19) Descreva a relao da coordenao de Braslia com a superintendncia regional de So
Paulo e suas eventuais dificuldades (real poder de comando de Braslia - autonomia da SR,
possibilidade de unificao dos trabalhos, relacionamento com os assessores,
relacionamento com o gestor etc).
_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________

20) Em relao ao material produzido pelo rgo, releases, portais, material publicitrio,
voc considera que a preocupao maior informar aos cidados ou promover a imagem
do governo?
_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________

21) Como se d a influncia da Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da
Repblica (Secom) na comunicao do Incra?
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________


227


ANEXO E
Carta dos servidores do Incra-SP presidente recm-eleita Dilma Rousseff

So Paulo, 20 de dezembro de 2010. Blog da Assincra-SP. Disponvel em:
<http://assincrasp.wordpress.com/2010/12/20/blog-da-dilma-publica-carta-da-assincra-sp/>.

Blog da Dilma publica carta da Assincra/SP
A seguinte carta foi publicada nesta segunda-feira (20), no Blog da Dilma, na seo de
respostas matria intitulada Manifesto de Apoio e Solidariedade, encaminhada por Jos
Rainha, no dia 13 de dezembro.
CARTA ABERTA EQUIPE DE TRANSIO DO GOVERNO FEDERAL
A Associao de Servidores do Incra em So Paulo ASSINCRA/SP , no interesse de seus
associados e de uma poltica de Estado para a reforma agrria e o reordenamento fundirio,
vem chamar a ateno da Equipe de Transio do Governo Federal para os graves problemas
constatados a partir de uma iniciativa dos servidores desenvolvida desde 2009, o projeto
Pensando o Incra em So Paulo. Entendemos que este o momento oportuno para uma
correo de rumos que permita, de forma democrtica, reais avanos na poltica agrria em
nosso Estado.
Nos ltimos 8 anos, optou-se por um modelo de gesto no Incra em So Paulo que, para
recompor a fora de trabalho e a capacidade operacional da Superintendncia Regional,
lanou mo de convnios para contratao de mo de obra. Entendemos que a contratao de
funcionrios por convnio ou por licitao, alm de constituir uma soluo paliativa, sem
garantia de continuidade, no atende aos princpios constitucionais da moralidade, eficincia,
impessoalidade, publicidade e legalidade. Apenas o concurso pblico capaz de atender a
esses princpios constitucionais e dotar a administrao de um quadro efetivo de servidores,
selecionados por meio de critrios objetivos, garantindo o princpio da isonomia e igualdade
de oportunidade, e no sujeito s descontinuidades inerentes alternncia de poder
caracterstica das democracias modernas.
Contudo, temos, hoje, apenas 90 servidores no quadro efetivo, muitos dos quais devem se
aposentar no curto prazo. Boa parte dos servidores contratados nos dois ltimos concursos j
saiu do Incra em busca de melhores salrios e melhores condies de trabalho em outros
rgos ou na iniciativa privada. E o concurso realizado em 2010, atualmente suspenso por
deciso judicial, no atende s reais necessidades do rgo. Segundo levantamento realizado
em 2009, no projeto Pensando o Incra em So Paulo, seriam necessrias 213 novas
contrataes, mas o governo abriu apenas 7 vagas.
Tudo leva a crer que no houve interesse dos atuais gestores em recompor o quadro de
servidores. Deu-se preferncia por contratos de trabalho precarizados, que levaram a uma alta
rotatividade de funcionrios e esto gerando passivos trabalhistas aos quais o Incra se v
obrigado a responder solidariamente s instituies com as quais mantm convnios. Do
ponto de vista da qualidade dos servios prestados, cabe salientar que muitos processos tm
sido conduzidos por funcionrios alheios administrao pblica, resultando em graves e
frequentes irregularidades administrativas, com prejuzos populao assentada e aos
trabalhadores rurais sem terra.
228


Esta opo tambm se fez acompanhar por uma profunda deteriorao nas condies de
trabalho no Incra. O autoritarismo foi a marca registrada da atual gesto, no havendo, em
nenhum momento, dilogo com os servidores, os quais foram submetidos a situaes
rotineiras de assdio moral. Foram muitos os casos de desqualificao de profissionais, mal
aproveitamento e desvios de funo. Consequncias da deteriorao do ambiente de trabalho
so os frequentes afastamentos por motivos de sade. A falta de transparncia outra
caracterstica da equipe de direo da Superintendncia do Incra em So Paulo. No h,
sequer, a publicao de relatrios anuais de gesto.
Esse modelo de gesto que exclui boa parte dos quadros de carreira do Incra da elaborao e
execuo das polticas pblicas ao mesmo tempo em que subordina o aparato estatal aos
interesses de um grupo poltico e promove o movimento social a gestor e executor das
polticas de Estado tem resultado em constantes inquritos civis pblicos contra a
Superintendncia Regional do Incra em So Paulo. Numa rpida pesquisa na internet, pode-se
encontrar, somente no ano de 2010, os seguintes inquritos:
Portaria n. 6, de 5/02/2010, da Procuradoria da Repblica em Bauru: instaurao de
INQURITO CIVIL PBLICO para apurar cesso de imvel da Unio a particulares para
explorao de atividade econmica (extrao de madeira), atendendo a interesses estritamente
privados, sem qualquer preocupao com a respectiva contraprestao Unio;
Portaria n. 12, de 26/03/2010, da Procuradoria da Repblica em Bauru: instaurao de
INQURITO CIVIL PBLICO para apurar responsabilidade e adotar as medidas judiciais
cabveis relativamente contratao ilcita de mo de obra para atividade-fim da
Superintendncia Regional do INCRA no Estado de So Paulo
Portaria n. 14, de 13/04/2010, da Procuradoria da Repblica em Bauru: instaurao de
INQURITO CIVIL PBLICO para apurar perfurao e utilizao irregular de poos de
captao de gua no assentamento So Francisco II, em Presidente Alves;
Portaria n. 20, de 29/06/2010, da Procuradoria da Repblica em Bauru: INQURITO CIVIL
PBLICO para apurar denncias de manipulao de recursos pblicos e extrao irregular de
madeira, dentre outras, nos assentamentos Zumbi dos Palmares e Maracy, municpio de Iaras;
No podemos deixar de ressaltar que esta situao era de conhecimento do presidente do
Incra, sr. Rolf Hackbart, o que recebeu ofcio desta associao, entregue em mos no dia 18
de junho de 2009, no qual se pedia providncias para diversos problemas apontados (vide
anexo).
O presidente do Incra assumiu o compromisso de responder ao ofcio ponto por ponto,
compromisso at hoje no cumprido. Alis, o sr. Rolf Hackbart mostrou-se sempre pouco
disposto a se envolver com os problemas de So Paulo. Em novembro de 2009, em comum
acordo com a Superintendncia Regional, cancelou uma Oficina de Trabalho para discutir a
gesto do rgo, fruto de uma agenda de compromissos firmada com as entidades
representativas dos servidores.
Percebe-se, alis, que a questo do Incra em So Paulo insere-se em um contexto nacional de
descalabro administrativo, reconhecido, reservadamente, pelos gestores em Braslia, a ponto
de um deles j ter caracterizado o Incra como um conjunto de feudos.
229


Entendemos que no papel desta associao indicar ou vetar nomes, mas cobrar critrios
claros e objetivos, na perspectiva de uma poltica de Estado para a Reforma Agrria e em
concordncia com os princpios constitucionais da legalidade, impessoalidade, publicidade,
eficincia e moralidade. E queremos, neste sentido, chamar a ateno para o fato de que o
MDA/INCRA j dispe de mecanismos para isso, na forma da Portaria 99, de 27 de maro de
2000.
Na certeza de que o interesse pblico prevalecer sobre o mero loteamento de cargos,
encaminhamos, anexa, cpia da Portaria 99, cujo cumprimento, por si s, traria grandes
avanos para a administrao pblica no mbito do Incra.
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ANEXO F
Release da Delegacia da Polcia Federal em Presidente Prudente

Presidente Prudente, 16 de junho de 2011.

PF deflagra Operao Desfalque

Presidente Prudente/SP - A Polcia Federal em Presidente Prudente desencadeou, nesta
manh, 16, a Operao Desfalque, visando cumprir dez mandados de priso temporria, sete
mandados de conduo coercitiva e 13 mandados de busca e apreenso, expedidos pelo Juzo
da 5 Vara da Justia Federal.
A investigao iniciou-se h aproximadamente 10 meses, sendo desenvolvida com o
acompanhamento do Ministrio Pblico Federal, e tem por objetivo desarticular uma
organizao criminosa que vem atuando na regio do Pontal do Paranapanema, envolvida em
desvios de verbas pblicas federais destinadas aos assentamentos de reforma agrria ali
existentes.
O grupo criminoso utilizou associaes civis, cooperativas e institutos para se apropriar
ilegalmente de recursos pblicos destinados a manuteno de assentados em reas
desapropriadas para reforma agrria. So investigados crimes de extorso contra proprietrios
de terras invadidas, estelionato, peculato, apropriao indbita de recursos de assentados,
formao de quadrilha e extrao ilegal de madeira de reas de preservao permanente.
Os mandados judiciais esto sendo cumpridos nas cidades de Andradina, Araatuba, Euclides
da Cunha Paulista, Presidente Bernardes, Presidente Epitcio, Presidente Prudente,
Sandovalina, So Paulo e Teodoro Sampaio.
Ser concedida entrevista coletiva para imprensa s 15h, na sede da Polcia Federal em
Presidente Prudente, na Av. Antonio Canhetti, 835, Jd. Cambuy.
Por Comunicao Social / Delegacia da Polcia Federal em Presidente Prudente
Balano da Operao
A Polcia Federal j cumpriu at o momento 9 mandados de priso temporria dentro da
Operao Desfalque, desencadeada na manh de hoje, 16. Cinquenta policiais federais
cumpriram tambm sete mandados de conduo coercitiva e 13 mandados de busca e
apreenso. Dentre os presos, h uma servidora do INCRA*. Outro servidor, ocupante de
cargo de chefia no INCRA em So Paulo, foi conduzido coercitivamente Polcia Federal
para prestar declaraes sobre os fatos investigados.
Durante as buscas foram arrecadados documentos, microcomputadores e um veculo, os quais
sero analisados e periciados.
Durante as investigaes, a Polcia Federal e o Ministrio Pblico Federal colheram indcios
de que os integrantes da organizao criminosa praticaram os seguintes crimes:
Desvio de verbas federais destinadas aos assentamentos (artigo 171, 3 do
231


Cdigo Penal pena de 1 a 5 anos de recluso, acrescida de 1/3 e multa) a
conduta criminosa tem incio com a criao de associaes, cooperativas e institutos
vinculados aos assentamentos, cujos dirigentes so membros da organizao criminosa,
pessoas de confiana e muito prximas do seu lder. Tais entidades criaram projetos de
cunho social em favor de assentados e os apresentam ao INCRA. Os recursos foram
depositados nas contas dessas entidades e passaram a ser geridos pela organizao
criminosa. Mediante fraudes e falhas na fiscalizao INCRA, os membros do grupo
criminoso se apropriaram de parte desses recursos, em detrimento daquelas
comunidades de assentados. Tramitam na Justia Federal de Presidente Prudente dois
(2) processos criminais para investigar esses crimes.
Crime contra o meio ambiente (artigo 39, da Lei n. 9.605/98 pena de 1 a 3 anos
de deteno, mais multa) a conduta criminosa em questo consistiu na
comercializao de madeira (eucalipto e pinus) extrada ilegalmente de rea de
preservao permanente de um assentamento localizado na regio de Araatuba/SP. A
ao foi coordenada diretamente pelo lder da organizao criminosa e alguns de seus
comparsas, que contaram com a participao de um servidor INCRA. O dinheiro
apurado com a venda foi utilizado em benefcio de membros do grupo criminoso para
pagamento de dvidas pessoais.
Peculato (artigo 312, do Cdigo Penal pena de 2 a 12 anos de recluso e multa)
a conduta criminosa se refere a dinheiro em espcie, provavelmente de origem
pblica, recebidos de funcionrio do INCRA, que foram utilizados pelo lder da
organizao criminosa para financiar invases de terras e manifestaes de apoio para
permanncia de determinado servidor em cargo de chefia do INCRA em So Paulo.
Parte do dinheiro foi apropriada pelos membros do grupo criminoso, em seu benefcio
prprio.
Apropriao Indbita (artigo 168, do Cdigo Penal pena de 1 a 4 anos de
deteno) a conduta criminosa consistiu na cobrana, por parte de membros da
organizao, de determinado valor para entrega de cestas bsicas a pessoas acampadas,
que aguardam para serem assentadas em reas em processo de desapropriao para fins
de reforma agrria. As cestas bsicas foram disponibilizadas pelo INCRA aos membros
do grupo criminoso que se encarregam de sua distribuio. As cestas bsicas fornecidas
pelo Governo Federal deveriam ter sido entregues aos necessitados gratuitamente.
Extorso (artigo 158, do Cdigo Penal pena de 3 a 10 anos de recluso,
acrescida de 1/3 at a metade) o lder da organizao criminosa, valendo-se da onda
de invases de terras por ele coordenada, forou os proprietrios e arrendatrios das
reas invadidas a lhe entregar quantias em dinheiro para no causar prejuzos s reas
invadidas. Uma vez pagos os valores exigidos, o lder do grupo criminoso ordenava a
retirada dos invasores que, aparentemente desconheciam esses fatos.
Formao de quadrilha (artigo 288, do Cdigo Penal pena de 1 a 3 anos de
recluso) h provas de que organizao criminosa, composta de 10 pessoas, atua de
forma orquestrada e perene para praticar os crimes acima descritos.
*Observao nossa: a servidora do Incra citada na matria de fato uma pessoa contratada
por convnio.
232


ANEXO G
Matria do jornal O Estado de S. Paulo
So Paulo, 12 de maro de 2011, Editoria Nacional, A4.
Com controle de 26 superintendncias, petistas transformam Incra em feudo
Levantamento feito pelo Estado mostra que PT domina maioria das 30 regionais, cuja
reformulao para evitar o loteamento poltico j cogitada pelo atual governo; hegemonia
ocorre desde o governo Lula
Joo Domingos, de O Estado de S. Paulo
BRASLIA - Embora j exista uma proposta de reforma da estrutura do Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria (Incra), que tem por objetivo acabar com o loteamento
poltico dos cargos na autarquia, o governo no cumpre esse objetivo. Levantamento feito
pelo Estado apurou que das 30 superintendncias 26 esto nas mos do PT. As quatro
restantes esto com um tcnico do prprio instituto, um representante da Confederao dos
Trabalhadores na Agricultura (Contag), um afilhado do PMDB e outro do PTB.
Entre as 26 superintendncias controladas ou por petistas militantes ou por tcnicos ligados ao
partido, vrias foram entregues Democracia Socialista (DS), tendncia interna do PT qual
pertence o ministro do Desenvolvimento Agrrio, Afonso Florence. Ele substituiu Guilherme
Cassel, da mesma ala, que havia entrado no lugar do gacho Miguel Rossetto, outro
importante nome da corrente.
Esse setor petista posiciona-se mais esquerda do que a ala majoritria, a Construindo um
Novo Brasil (CNB), qual pertence o ex-presidente Luiz Incio Lula da Silva.
O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio um feudo da DS. Quando a presidente Dilma
Rousseff resolveu tirar Cassel, ela convidou em primeiro lugar para dirigir a pasta o senador
Walter Pinheiro (BA), mas ele preferiu ficar no Congresso e indicou o nome de Florence.
Procurado pelo Estado, Afonso Florence no quis se manifestar.
O domnio que a DS tem do setor agrrio do governo to grande que pode tirar da
presidncia do Incra o petista Rolf Hackbart. Ele ligado ala da Igreja que atua no campo,
como a Comisso Pastoral da Terra (CPT). A substituio no ocorreu ainda porque a
presidente Dilma Rousseff resistiria a ceder tanto espao DS num setor tido como
problemtico, violento e cujas metas de assentamento de trabalhadores rurais no cumprida,
informaram assessores do Palcio do Planalto.
Tradio. O domnio petista no Incra tem sido uma tradio desde a posse de Lula, em 2003.
Mas outros partidos aliados vinham conseguindo ocupar algum espao ali, como o PTB.
O superintendente de Gois, Rogrio Arantes, sobrinho do lder do partido na Cmara,
Jovair Arantes. Como o tio, ele dentista. H uma forte presso do PT para que ele seja
substitudo. O argumento apresentado ao ministro Florence que no h nenhuma lgica em
ter um dentista no comando do Incra.
No Maranho, a superintendncia era controlada por um consrcio do PTB com o PMDB. Por
233


influncia do senador Epitcio Cafeteira (PTB-AM) e do presidente do Senado, Jos Sarney
(PMDB-AP), o Incra maranhense foi tocado durante o governo de Lula por Benedito
Terceiro. No incio do ano ele acabou preso pela Polcia Federal, durante a Operao
Donatrio.
De acordo com a PF, Terceiro seria um dos cabeas de uma quadrilha que desviava recursos
destinados construo de casas nos assentamentos. Houve um rombo de R$ 4 milhes em
cinco anos. A Controladoria-Geral da Unio (CGU) calcula que os desvios chegaram a R$
150 milhes. Para o lugar de Terceiro foi nomeado Luiz Alfredo Soares da Fonseca, tcnico
sem filiao partidria.
Sarney perdeu Benedito Terceiro no Maranho, mas garantiu um aliado no Amap. O Incra
acaba de substituir Raimundo Picano, um nome ligado ao PT, por Amrico Tvola da Silva,
da cota do presidente do Senado. No Mato Grosso do Sul, Waldir Cipriano Neto, ligado ao
PMDB, foi substitudo por Manuel Furtado Neves, da ala petista. Em outubro, Cipriano Neto
foi investigado pela PF sob a acusao de participar de um suposto esquema de compras
superfaturadas de terras e vendas ilegais de lotes de assentamentos.
PARA LEMBRAR
Governo cogita mudar perfil do instituto
De acordo com a minuta de uma portaria que circula pelo Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio e cujo contedo foi revelado pelo Estado, em reportagem publicada quarta-feira, o
governo analisa meios para ter maior controle sobre as aes dos superintendentes regionais
do Incra. A forma que est sendo proposta o fortalecimento do Conselho Diretor e a criao
de uma Diretoria Geral, com poderes para fiscalizar diretamente os atos e aplicao dos
recursos nas superintendncias.
Na atual estrutura, os superintendentes agem de forma independente, tanto na definio de
planos como na aplicao dos recursos. Um dos motivos que levaram o governo a estudar o
assunto so os frequentes escndalos de corrupo nas superintendncias.
Centenas de cargos comissionados esto no centro da disputa
Roldo Arruda - O Estado de S. Paulo
A discusso sobre a ocupao de cargos no Incra vai bem alm da chefia das 30
superintendncias regionais. No conjunto, o presidente do instituto e os superintendentes
dispem de 689 cargos em comisso, isto , que podem ser ocupados por pessoas da escolha
deles - ou de seus partidos. Segundo informaes de assessores da entidade, mais da metade
dessas cadeiras j est ocupada por servidores de carreira, chamados para postos de chefia.
Mesmo assim sobram pelo menos 340 cadeiras, cujos ocupantes podem ser trocados assim
que for nomeado o novo presidente e, na sequncia, os superintendentes.
Outro fato a ser notado nessa discusso que o presidente do Incra, embora seja tecnicamente
subordinado ao ministro do Desenvolvimento Agrrio, possui mais poder de fogo do que ele.
A comear pelo nmero de funcionrios sob seu comando: dispe de 6 mil, enquanto os do
ministro beiram a 250.
234


No ano passado, dos R$ 6,3 bilhes destinados pelo governo ao ministrio, R$ 4,3 bilhes
pousaram nos cofres do Incra, a autarquia federal que executa de fato quase todos os
programas relacionados reforma agrria. S na compra de terras para a instalao de novos
assentamentos, Rolf Hackbart, que deve deixar a presidncia do Incra na prxima semana,
despendeu R$ 934 milhes - quase metade do oramento administrado pelo ministro, no valor
de R$ 1,9 bilho.
A superioridade do Incra se manifesta tambm no apoio s famlias assentadas (controla at
programas de educao para assentados) e at em reas onde no administra os recursos. o
caso do Programa Terra Legal, destinado regularizao fundiria na regio amaznica: ele
executado pelos funcionrios da autarquia, com dinheiro do ministrio.
Essa disparidade entre o poder de fogo do subordinado e o do seu superior tem sido uma
constante fonte de tenses. Funcionrios da autarquia chegam a dizer que o ministrio
dispensvel. Tambm se afirma que a atual discusso sobre a necessidade de maior controle
sobre as superintendncias regionais, que so loteadas entre partidos polticos, destina-se na
verdade a subordinar o Incra e transferir para as mos do ministro a chave de todos os cofres.
As tenses ficaram mais visveis aps a posse de Dilma Rousseff, que gosta de falar em
agricultura familiar e Bolsa Famlia, mas ainda vista como uma incgnita em relao
reforma agrria - uma das principais razes da existncia do Incra. Ela no nada at agora, por
exemplo, sobre a necessidade de atualizar o Programa Nacional de Reforma Agrria, que foi
uma prioridade do presidente Luiz Incio Lula da Silva no incio do seu governo.
O ministro Afonso Florence, que ligado Democracia Socialista, corrente ideolgica do PT
que domina o ministrio desde 2003, vem exibindo por sua vez um discurso cada vez mais
alinhado com o da chefe, e, consequentemente, mais distante do pessoal do Incra. Para piorar,
ele ainda no reclamou abertamente do corte em seu oramento para 2011, promovido no bojo
do enxugamento geral de despesas, no valor R$ 50,1 bilhes, anunciado recentemente por
Dilma.
nesse cenrio que so avaliadas propostas de reestruturao do Incra, para evitar o
loteamento poltico das superintendncias regionais e dar mais eficincia sua administrao
e aplicao dos recursos.

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ANEXO H
Material distribudo pelo gestor do Incra-SP em press kit em 2011