Revista de Direito Agrario - Dezembro de 2000 PDF

Revista de Direito Agrrio
REVISTA DE DIREITO AGRRIO
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INCRA
Ano 16 Nmero 14 Braslia 2 Semestre/2000
Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrrio
Raul Belens Jungmann Pinto

Presidente do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Incra
Francisco Orlando Costa Muniz

Procurador-Geral do Incra
Sebastio Azevedo
Conselho Editorial
Hlio Roberto Nvoa da Costa Lcia Maria Pierdona Girardi Wellington dos Mendes Lopes
Edio:
Ernesto L. Marinho Magalhes Antnio Albino P. Marinho
Revista de Direito Agrrio Ano 16. N 14. 2 Semestre de 2000. Braslia INCRA. 1. Direito Agr rio Peridicos. I Brasil. II. Lopes, Wellington dos Mendes (dir.) CDD 340.05 CDU 347.247 (05)
SUM RIO
CONCEPES FILOSFICAS SOBRE A PROPRIEDADE F r a n c i s c oE y d e rM a r a n h oP i n t oF i l h o. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 O MEIO AMBIENTE NA VISO DO STJ G i l s o nD i p p. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 7 ABORDAGEM CONSTITUCIONAL DA REFORMA AGRRIA H l i oR o b e r t oN v o ad aC o s t a. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 5 O ESTADO
TEM DE EXIGIR O CUMPRIMENTO DA FUNO SOCIAL DO IMVEL
RURAL PARA IMPLEMENTAR A DEMOCRACIA E FORTACELER A CIDADANIA
A r t u rV i d i g a ld eO l i v e i r a. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 5 APUNTES PARA UNA TEORIA GENERAL DEL DERECHO PROCESAL AGRARIO E n r i q u eU l a t eC h a c n. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 1 ASSENTAMENTOS HUMANOS RURAIS NO ACRE, CONCILIAR OCUPAO, CONSERVAO E USO DOS RECURSOS NATURAIS R o b e r t oF r a n aS i l v a. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6 5 POLTICA AGRRIA E MEIO AMBIENTE J u l i e rS e b a s t i od aS i l v a. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7 9 DIREITO AGRRIO: TEMAS CONTROVERSOS W e l l i n g t o nd o sM e n d e sL o p e s. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8 7 J U R I S P R U D N C I A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9 7 L E G I S L A O. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 2 1
Nota dos Editores Eis aqui o segundo nmero desta nova fase da Revista do Direito Agrrio. Ele circula no ms em que se comemora o 36 aniversrio do Estatuto da Terra, Lei 4.504, de 30 de novembro de 1964), um instrumento que, apesar de ter sido institudo em pleno regime militar, possibilitou, quando utilizado como o hoje, todos os avanos conseguidos na construo da reforma agrria brasileira, ou seja, na democratizao do acesso terra e do aparelhamento do Estado para o assentamento de trabalhadores rurais. Tratase, assim, de um instrumento legal absolutamente grato aos agraristas nacionais. Esta edio da Revista do Direito Agrrio comemora ainda o 30 aniversrio da criao do Incra, entidade vinculada ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Nesses 30 anos, o Incra beneficiou um universo de mais de 500 mil famlias, garantindo-lhes terra, crditos e assistncia tcnica o que significou, tambm, garantirlhes a cidadania. Neste nmero, dentro da filosofia que norteia a atual fase da revista, publicamos artigos que expressam opinies das diversas correntes do Direito Agrrio. Essa diversidade parte dessa nossa filosofia editorial, com a qual tencionamos estimular o debate entre as mltiplas correntes desse ramo do Direito, contribuindo, desta forma, para a atualizao de profissionais da rea, alm de impulsionar o seu ensino no pas. Estamos, assim, abertos colaborao de tantos quantos queiram e possam dar sua contribuio ao Direito Agrrio.
REVISTA DE DIREITO AGRRIO ANO 16 NMERO 14 2 o SEMESTRE DE 2000 Publicao Semestral do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INCRA. Editada pela Coordenadoria de Comunicao Social Diretor-Responsvel Wellington dos Mendes Lopes Editores Ernesto L. Marinho Magalhes Antnio Albino P. Marinho Redao e Administrao SBN Ed. Palcio do Desenvolvimento 20o andar CEP: 70.057-900 Braslia-DF Tels: 411-7160/411-7139 Fax: 326-3583 Artigos e contribuies para a revista podem ser enviados para o endereo acima ou via Internet. Os textos devem ter no mximo 15 laudas, em espao 1,5. Os artigos devem conter notas de rodap e bibliografia. Esta edio pode ser acessada pela Internet, no endereo: www.incra.gov.br Os artigos assinados so de inteira responsabilidade dos seus autores.
CONCEP ES FILOS FICAS SOBRE A PROPRIEDADE

Francisco Eyder Maranho Pinto Filho*
* Procurador Federal. Mestrando em Direito Pblico. (Extrado da monografia: Concepes Filosficas dos Princpios Fundamentais da Funo Social da Propriedade).
Concepes Filosficas Na Grcia antiga temse notcia havia alguma forma de propriedade privada. poca em que a prtica da diviso e atribuies daqueles que tinham a posse da terra entre vrios grupos era consubstanciada em uma propriedade imvel familiar. Noberto Bobbio1 enfatiza que os gregos no chegaram a possuir um termo tcnico para definio de propriedade, mas, certamente, puseram em prtica o princpio de uma propriedade individual plena, indisponvel e inviolvel. Plato, em A Repblica, segundo Gaetano Mosca e Gaston Bouthol2 , aceita a propriedade privada, sob a condio de que ela no resulte em desigualdades sociais muito sensveis, nem das fortunas entre os cidados. com vista a este fim que Plato prescreve a inalienabilidade do trecho de terra distribuda a cada um, que deve ser transmitido a um s dos filhos herdeiros. Por seu turno, Aristteles, segundo os mesmos autores, julgava a propriedade privada como melhor meio de se conseguir que o homem trabalhe e produza, dado que o traba-
lho acarreta lucro aos indivduos e aproveita igualmente toda a coletividade, uma vez que, estando os cidados abundantemente providos das coisas necessrias, vida, a cidade se encontrar rica da mesma maneira. Desde os mais remotos tempos da histria do homem, a propriedade esteve presente sob alguma forma de manifestao. A propriedade imobiliria no era considerada individualmente, ou por serem os povos nmades, ou porque o vnculo se estabelecia em relao ao grupo social os denominados cls ou tribos e, s vezes, famlia mas se apresentava a propriedade privada individual sobre os utenslios domsticos e sobre as armas. Apesar dos esparsos registros a respeito, sabe-se que o Direito na Grcia antiga admitia alguma forma de propriedade privada. Na Grcia arcaica, atesta-se, desde a poca mais antiga, a prtica da diviso e atribuio das terras entre os vrios grupos familiares, consubstanciada em uma propriedade imvel familiar. De forma lenta, a partir do fim do sculo VII a.C., e incio do sculo VI a.C., vai-
se consolidando a idia da propriedade individualmente considerada. No Direito Romano, somente no perodo ps-clssico (sculo IV a VI d.C.) o conceito de propriedade comeou a aproximar-se de sua fisionomia atual. No se encontra definio de propriedade em nenhum texto romano. A definio referida proprietas est jus utendi et abutendi mencionada pelo autores a partir da Idade Mdia sculo XIV. Na sociedade romana arcaica (sculo II a.C.), presume-se a propriedade imobiliria como coletiva e no dividida pertencia gens. O pater familias detinha todo o poder de deciso sobre o patrimnio da gens, que abarcava a terra, os escravos e os animais. O poder do pater familias, era reflexo da mistura de elementos pblicos e privados, oriundos da propriedade gentilcia, que lhe concedia grande poder sobre o ncleo familiar. De outro lado, a propriedade estava estruturalmente ligada posse, sem a qual todo o direito coisa desaparecia. Por muito tempo, o patrimnio familiar ficou sendo propriedade exclusiva do pater familias, com carac-
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In Dicionrio de Poltica verbete propriedade. Ed. UnB. 1994. p. 1.030. In Histria das Doutrinas Polticas desde a antiguidade. Rio de Janeiro. Ed. Guanabara. 1987. p. 50/51.
tersticas marcantes e tpicas do dominium ex jure quiritium: perptua, exclusiva, absoluta, isenta de impostos, extensiva a tudo que se encontra acima e abaixo do solo, e sujeita a pequeno nmero de limitaes. Oportuno destacar, ainda mais por se tratar de um trabalho com nfase em Direito Agrrio, a existncia dos denominados ager no Direito Romano. Ager, no significado da Repblica Romana, o terreno cultivado ou cultivvel, podendo indicar tanto uma simples rea delimitada, quanto toda uma regio. Havia a distino entre ager desertuns, ager privatus e ager publicas. Ager desertus, eram os terrenos pblicos ou privados, que o concessionrio ou o proprietrio havia abandonado ou simplesmente no os cultivava. Ager privatus, em contraposio aos pblicos, eram, na repblica romana, os terrenos objeto de propriedade privada. Tambm se inclua, nessa categoria, determinado imvel que o cidado, por haver um direito perptuo de uso e fruio, pagava ao Estado um vectigal (taxa peridica). H dvidas entre os autores se essa categoria se tratava mesmo de propriedade, ou podia ser considerada outra forma de direito
real (de fruio). Observese a semelhana com o nosso arcaico instituto da enfiteuse, inclusive com o foro laudmico do diploma civil atual. A categoria que desperta maior interesse o ager publicus. Eram assim considerados os terrenos cultivveis pertencentes ao Estado Romano. De diversos modos o Estado se tornava proprietrio de terras; contudo, em geral, a fonte principal era a ocupao blica, indo para o patrimnio estatal as terras dos inimigos vencidos. Os particulares no podiam se tornar proprietrios dessas terras, a no ser por meio de disposio legal. Elas tambm no podiam ser objeto de usucapio, tal qual reza a nossa Constituio Federal de 1988, ao prelecionar que as terras pblicas no podem ser usucapidas. Essas terras foram sendo ocupadas pelos particulares, quer por meio de concesso do Estado, quer por simples posse que usu-fruam. Transferiam aos herdeiros e mesmo a terceiros, transformando-se em verdadeiro direito real de fruio. Com o tempo, grandes extenses de terras ficaram concentradas nas mos de poucos (nobres, patrcios e uma elite dos plebeus). Contra essa concentrao de terras, e portanto das riquezas, a ple-
be insurgiu-se. Em 367 a.C., foi editada uma importante lei agrria pelos tribunos da plebe, chamada Licinlue Sextiae. Previa um limite mximo de rea que uma pessoa podia deter em posse no ager publicas. Muito tempo depois, continuando a concentrao de rea, dois irmos, que eram tribunos da plebe, insurgiram-se contra esse fato primeiro Tibrio Graco (133 a.C.) e, depois, Caio Graco (123 a.C.) , estabeleceram novamente limites mximos de rea, tributos e a diviso de reas excedentes a favor dos no possuidores. A partir do ltimo sculo da Repblica, desenvolve-se a grande propriedade fundiria. Sobre imensos latifndios, condenados por Plnio, o Velho, trabalham massas cada vez maiores de escravos. Somente com Justiniano, na poca romano-helenstica, as limitaes impostas pelo Estado tornam-se numerosas, instituindo-se o princpio da expropriao por utilidade pblica. A propriedade plena do ager limitaris se contrape propriedade precria e revogvel do ager arcifinius, concedido pelo Estado. Nos perodos anteriores, somente se verificariam limitaes de ordem individual, principalmente em relao aos direitos de 7
vizinhana. J. C. Moreira Alves cita, quanto ao perodo ps-clssico, interessante limitao propriedade privada: o proprietrio que no cultivou seu terreno perde a propriedade sobre ele em favor de quem o cultivou por mais de dois anos. No Direito Romano da poca de Justiniano, unificaram-se os vrios conceitos de propriedade, concentran-do, sob todos os aspectos, no ias atendi et abutendi re sua, segundo uma clebre definio inspirada numa das leis das Pandectas. Na ltima fase do Imprio, com a crise da pequena propriedade rural e o aumento do nmero de latifndios, aliados ao declnio da autoridade estatal, desencadeia-se um processo de estruturao econmica e social com caractersticas pr-feudais, pela formao de alguns tipos precrios de propriedade. A propriedade na Idade Mdia Durante a Idade Mdia predominou, no continente europeu, o feudalismo como sistema social, poltico e econmico. Teve repercusso direta na forma
de apropriao e manuteno da propriedade imobiliria da terra. Pode-se dizer mesmo que ocorreu uma desintegrao da propriedade como era entendida no Direito Romano. A desintegrao da propriedade causou fragmentao do domnio (direto e til). O titular do domnio direto, proprietrio do imvel (do solo, da terra) cedia, a um vassalo, determinada rea de sua propriedade, para que a pudesse explorar da forma que lhe conviesse. Reservando o domnio direto, preservava uma obrigao com o vassalo, que este deveria retribuir com armas, dias-trabalho, alimentos, entre outras coisas. Era a prestao servil de vassalo a senhor. O primeiro Senhor, muitas vezes, o Rei, constitua uma relao de vassalagem, em troca dos benefcios mencionados, especialmene armas e homens para sua proteo. Esse vassalo, por sua vez, constitua outras relaes com terceiros, ele, agora, na condio de sehor feudal, que mantinha poderes polticos, podendo, inclusive, aplicar a lei e cobrar impostos. Pouco a pouco, estendeu-se uma rede de inter-relacionamentos pol-
tico, jurdico, social e econmico, refletindo uma assistncia recproca, de auxlios e alianas, desde o rei e o primeiro nobre, at o mais humilde servo. O escravo assim sucedido pelo servo mais simples, aquele que desenvolve suas atividades em pequeno espao de terra. Embora possusse alguma liberdade pessoal, ela ainda era restrita, devendo trabalhar determinados dias ao senhor de suas terras, pagando impostos altos e fornecendo alimentos. Caio Mrio da Silva Pereira3 descreve a poca com o binmio propriedade-poltica. E complementa, dizendo que a propriedade imvel adquire, no feudalismo, um significado diferente. smbolo de poder. Dentro da terra, o nobre soberano, cobra tributos, distribui justia, faz guerra, celebra a paz. No existindo senhor sem terra, nem terra sem senhor, a propriedade transmuda-se em valor pol t i c o : Uma escala de valores jurdicos e de valores polticos estende-se do soberano ao sdito. O cultivador da terra no o seu dono. Trabalha-a sem ter-lhe o domnio. Paga uma contribui-
3 In Evoluo do Direito de Propriedade. Revista do Curso de Direito da Universidade Federal de Uberlndia, v. 11, n , p. 222-223, 1982.
o pelo uso e pelo seu crdito. Quando morre o ocupante, a terra devolvida ao senhor e cessa a vassalagem. A morte no transmite a terra ao herdeiro. O soberano a recebe de volta e, para que os herdeiros do defunto a readquiram tm de pagar um tributo. Orlando Gomes, por sua vez, escrevendo sobre o conceito de propriedade, contrape o individualismo correspondente estrutura econmica do capitalismo, o qual projeta-se com maior nitidez quando posto em contraste com a sua concepo medieval, que lhe precede e por ele foi substituda. Destaca, com preciso, que na estrutura econmica do feudalismo a terra o bem principal, que tem prioridade porque a subsistncia social depende de seu cultivo. Sua explorao tomou, juridicamente, a forma de vnculo entre os que a possuam, mas no a cultivavam, e os que a trabalhavam, mas dela no eram donos. Estes, com o direito de possu-la, tinham a obrigao de satisfazer perpetuamente determinadas prestaes. Conservava-se a propriedade no domnio eminente da famlias nobres, que a senhoreavam, sem a trabalhar. Esse modelo de transmisso de direitos possui a arquitetura jurdica do ins-
tituto atual da enfiteuse, disposta no Cdigo Civil (arts. 678 a 694). Importante abrir espao, nesse ponto do texto, para brevemente destacar o instituto da enfiteuse, particularmente com os traos do Direito Civil bras i l e i r o . A enfiteuse est disciplinada no Brasil como um dos direitos reais sobre coisas alheias. Sofre muitas crticas por ser considerado um instituto retrgrado e antieconmico, com forte influncia do direito medieval. No Brasil, foi disciplinada nos moldes retirados diretamente do Direito Romano. Diante do princpio da exclusividade do direito de propriedade, disposto no art. 527 do Cdigo Civil, pode-se criticar a concepo da dupla titularidade sobre a mesma coisa. Por isso, pode ser considerada um instituto em desacordo com os tempos atuais, da sociedade capitalista e economia de mercado, na qual a propriedade reflete um valor econmico intrnseco. So patentes as marcas medievais da enfiteuse e, portanto, deve ser entendida na concepo de um tempo diverso, sob a ptica dos sculos anteriores. Assim j no se presta, nos dias atuais, a regular relaes jurdicas derivadas de direito real sobre coisa alheia. Mantm privilgios, por tempo indetermi-
nado, aos senhorios, com um ganho ocioso. Advm de uma poca em que no se tinha idia de lucro, da propriedade como reserva de capital, e sim como expresso de poder poltico. A Constituio Federal de 1988 - Ato das Disposies Transitrias, no art. 49, prev a extino desse instituto, remetendo a implementao lei ordinria. Essa lei, se futuramente dispuser sobre a extino da enfiteuse, dever regular a consolidao do domnio, nos aforamentos existentes. Um primeiro passo seria a proibio de constituio de novas enfiteuses, e a consolidao do domnio nas mos do foreiro, num termo a ser estipulado. H previso nesse sentido no Projeto de Cdigo Civil, aprovado no Senado Federal em 1997, art. 2.066. Com a extino da enfiteuse, esse Projeto prev a instituio do direito de superfcie, no qual no ocorre a diviso do domnio, mas a constituio de uma propriedade superficiria. Tambm com origens no Direito Romano, mas com novas feies, vem possibilitar o incremento da propriedade em seu atendimento funo social que lhe inerente. Diversas legislaes estrangeiras a prevem possibilitando, nos pases que as adotam, maiores oportunidades de de9
senvolvimento do setor habitacional e de infra-estrutura pblica. Na Idade Mdia, a enfiteuse passou a ser um privilgio dos senhores. E seus vassalos criavam subenfiteuses, a diviso do domnio com outros servos ou vassalos. Criava-se, ento, uma relao de segundo grau. O vassalo passava a ser senhor, que concedia a enfiteuse e reservava o domnio direto, em relao a outro que ficava com o domnio til em segundo grau, agora seu vassalo. Criava-se, dessa forma, uma complicada trama de interdependncias jurdicas A relao de servilismo tornou-se abusiva, e por isso foi o tema principal na Revoluo Francesa. Realizada a libertao das propriedades ocupadas pelos servos dos nus, a unidade do direito de propriedade foi restaurada, tendo sido abolida a enfiteuse no Direito francs. Foi a assim chamada reunificao da propriedade, ou melhor dos poderes inerentes propriedade imobiliria, nas mos daquele que possua a posse, e assim trabalhava e produzia. Importante destacar as idias que predomina-ram no perodo feudal, especialmente quanto concepo do conceito jurdico da propriedade imobiliria privada agrria. Por alguns tra10
os atuais, entendemos que ainda restam fragmentos dessa concepo na forma de pensar de algumas pessoas no Brasil moderno. Para estas, a propriedade imobiliria significa expresso de poder e, dessa forma, no h a implementao de uma atividade produtiva plena, com viso de resultado em lucros, como se espera normalmente em um regime capitalista. Existe sim, s vezes, uma explorao ilegal dos trabalhadores assalariados, demonstrando uma infeliz face do Brasil: trabalho semi-escravo e de crianas em condies irregulares. A Revoluo Francesa e a Declarao de Direitos do Homem reflexos na concepo da propriedade O crescimento da atividade comercial, criando uma categoria social nova a burguesia; o nascimento dos primeiros bancos; a atividade decorrente do mercantilismo, que se desenvolveu a partir da descoberta da Amrica pelos portugueses e espanhis principalmente, e com isto, inserindo fartamente no mercado europeu o ouro, a prata e pedras preciosas; e o desenvolvimento das sociedade por aes (Companhia das ndias, na Holanda) tudo isto criou um ambien-
te favorvel para a ecloso da Revoluo Francesa, marco da histria mundial. A burguesia, que detinha o capital acumulado nessas atividades, comeou a preponderar frente a uma nobreza desprestigiada e descapitalizada. Com a Revoluo Francesa, eliminou-se essa superposio dominial que havia no feudalismo, unificando-se o conceito de propriedade. No mesmo patamar da liberdade e da igualdade, a propriedade privada passou a ser considerada como pilar estrutural dessa sociedade. Na tentativa de igualar os homens, cada um passou a valer menos pelos ttulos de nobreza e mais por seu patrimnio era a ascenso da burguesia como classe s o c i a l . A Declarao de Direitos do Homem e do Cidado, de 1789, em seu art. 17, considera o direito propriedade como inerente natureza humana. E, com o advento do Cdigo Civil Francs em 1804, Cdigo de Napoleo, expresso das idias liberais da Revoluo Francesa, a propriedade privada como direito individual foi colocada como ncleo do ordenamento jurdico. Este um grande marco no Direito mundial, especialmente quanto regulamenta o amplamente liberal que se deu
propriedade. Resultado jurdico das idias econmicas do incio do sculo XIX, e ainda fruto da reestruturao poltica da Revoluo Francesa, representa importante ponto na histria do conceito de propriedade privada e individual. Com o conceito trazido do Direito Romano, cada coisa tem apenas um dono de direito e de fato. Orlando Gomes4 escreve que, sob os moldes que a nova estrutura econmica reclamava, a propriedade encontrou sua frmula legal mais expressiva no Cdigo de Napoleo, justo na lei do povo que mais dramaticamente sofrera com o partejamento da nova ordem s o c i a l . A nova concepo assinala-se pela preocupao de emancipar a propriedade de fato dos nus e encargos que agravavam, decorrendo dessa atitude perfeitamente lgica e conseqente, o desfavor com que foram tratados os direitos reais na coisa alheia. O art. 544, ainda em vigor, dispe sobre o direito de propriedade como o direito de fruir e dispor das coisas do modo mais absoluto. Esse conceito sofreu, e ainda sofre, crticas pelo fa4
to de graduar a noo de absoluto tendo-se o absoluto, nada mais poderia super-lo. Considerou-se assim a propriedade um direito natural, inalienvel e imprescritvel, que ombreava com as liberdades antepostas ao poder pblico, emprestando-se-lhe valorizao exagerada, condizente, embora, com as garantias de que necessitava como instrumento da expanso irresistvel das foras produtivas libertadas definitivamente pela Revoluo Industrial. Por seu turno, o art. 545 dispe, de forma rigorosa, que ningum ser constrangido a ceder sua propriedade seno mediante prvia e justa indenizao. Outros inmeros dispositivos do Cdigo tratam dos bens individuais e sua forma de aquisio, inclusive regulando normas relativas ao matrimnio. Em verdade, o Cdigo Civil francs de 1804 instituiu um novo regime jurdico da propriedade, cujas caractersticas foram definidas em traos inconfundveis. As normas do Cdigo Civil francs, serviram de inspirao para inmeras outras legislaes civilizadas do sculo XIX, na Europa
Ocidental, e tambm no restante do mundo, inclusive na Amrica. Todas essas legislaes foram de expresso ultraliberal, colocando a famlia, a propriedade privada individual e a autonomia da vontade como os pilares de sustentao do arcabouo jurdico privado e, assim, como expresso positivada do direito natural. Outros cdigos europeus do sculo XIX, como o Cdigo Civil da Blgica de 1807; o Cdigo Civil Austraco de 1811; o Cdigo Civil Italiano de 1865; e o clssico Cdigo Civil Alemo de 1896 e tambm de pases do continente americano, como o Cdigo Civil Argentino de 1869, trouxeram disposies bem prximas quelas do Cdigo Civil Francs. Pode-se incluir nesse rol o Cdigo Civil brasileiro, que, no obstante editado em 1916, foi formulado no final do sculo XIX. Para evidenciar esse carter polmico sobre o direito individual e o direito coletivo, nada melhor que tomar por partida duas afirmaes provocativas presentes na clebre obra Discours sur lorigine de lingalit parmil ls homens, sugerida por Manoel Gonalves Ferreira Filho5.
In Evoluo Contempornea do Direito de Propriedade. Rio de Janeiro. Ed. Forense. v. 149, p. 9-16, set./out. 1953. In Revista de Direito Agrrio. Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria. A propriedade e sua Funo Social. Manoel Gonalves Ferreira Filho. Braslia. n. 7. 1982, p. 31-36.
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Diz Russeau: O primeiro que, tendo cercado um terreno cuidou de dizer Isso meu, e encontrou gente suficientemente ingnua para nisso acreditar, foi o verdadeiro fundador da sociedade civil. Aqui est o primeiro aspecto: a propriedade colocada como razo de ser da sociedade. Todavia, o mesmo Russeau continua: Que crimes, guerras, assassnios, misrias e horrores no teria poupado ao gnero humano aquele que, arrancando a cerca ou tapando o fosso, houvesse gritado a seu semelhante: no dem ouvidos a este impostor; vocs estaro perdidos, se esqueceram de que os frutos so de todos e que a terra no de ningum. Eis a, o outro aspecto: a propriedade vista como origem dos males e desigualdades sociais. No Contrato Social, garantido de um lado a igualdade, pois, todos os associados tm direitos iguais e, de outro, a liberdade que, segundo Russeau, depende da igualdade. A entrega total do indivduo comunidade soberana, lembra o ponto de vista de Hobbes. Mas, enquanto o sujeito de Hobbes est completamente submetido ao seu soberano, Russeau
contesta esse tipo de paz social sem liberdade: a tranqilidade tambm se encontra nas masmorras, mas insuficiente para que seja agradvel o lugar em que se vive? Renunciar liberdade contnua renunciar a ser homem. Russeau prope o alargamento da democracia com a integrao, ao lado da nobreza das duas outras ordens: burgueses e camponeses. H, sem dvida, um compromisso momentneo com autoridade constituda (aristocracia), mas no h concesso a respeito dos princpios de direito. Essa colocao de Russeau quem criou a propriedade foi o verdadeiro fundador da sociedade civil no uma posio isolada. Na verdade, nos dizeres de Ferreira Filho6 , nem pertence a Russeau. A formulao clssica dessa tese seria muito anterior a ele, uma vez que, quase um sculo antes de Russeau foi feita por um ingls, o clebre John Locke, autor, entre outras obras, do Segundo Tratado do Governo Civil. Nessa obra, Locke faz uma anlise da gerao da propriedade que foi e ainda , numa certa medida, a tese liberal por excelncia, no que concerne ao domnio.
Para Locke, o ponto de partida para este propsito a observao de que tudo aquilo que a natureza d de todos, mas o que se alcana pelo trabalho e pelo esforo, no pertence a todos; pertence a quem teve esse trabalho, a quem se dedicou a esse esforo. Na verdade, Locke procura o fundamento do direito de propriedade na prpria liberdade humana. O homem livre, inclusive para aplicar o seu trabalho e o seu esforo ou de nada fazer. Se aplica o seu trabalho e o seu esforo na produo de alguma coisa, justo que detenha para si essa coisa. Assim, a aplicao da liberdade leva propriedade. Esta posta como uma decorrncia, uma expresso, o reflexo da prpria liberdade humana. Com efeito, as democracias representativas adotam como modelo para a estruturao do poder exatamente a frmula de separao dos poderes. Sem dvida a forma clssica da separao de poderes de Montesquieu. Mas, ela j est esboada nessas colocaes de Locke pois as leis, os juzes e a fora coercitiva so as atividades fundamentais do estado. Assim, nesse contexto,
In ob.cit.
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tanto Locke quanto Russeau afirmaram que a propriedade o mais sagrado dos direitos, eis que ela vista como razo de ser da sociedade e, com efeito, origem das desigualdades e dos males sociais. O clebre socialista francs Pierre-Joseph Proudhon, autor de vrias obras sobre a propriedade, como j visto, literalmente a condena por ser fonte de desigualdade e, conseqentemente dos males sociais. Vale frisar a sua frase la propriet cest le vol (a propriedade um roubo). Na colocao de Proudhon h, pois, uma antecipao da tese de plusvalia encontrada na doutrina de Marx. Assim, se Proudhon afirma que a propriedade um roubo, no por afirmar que o proprietrio toma as coisas dos demais, mas porque o proprietrio dos meios de produo fica por inteiro com o produto de uma obra que social. Em conseqncia, ele se apropria de algo que no lhe pertence, mas a todos. A est, sem dvida, uma verso simplista mas antecipada da doutrina de Marx concernente ao problema da propriedade privada. So Toms de Aquino conceitua a propriedade privada em trs planos distintos na ordem de valores. Em primeiro lugar, o homem: em razo de sua natureza espe-
cfica (animal racional), tem direito ao apossamento dos bens materiais. Num segundo contempla o problema da apropriao de bens, a qual resulta, em ltima instncia, no direito de propriedade propriamente dito. Por fim, num terceiro plano, permite o condicionamento da propriedade ao momento histrico de cada povo, desde que no se chegue ao extremo de neg-la. Leon Deguit, por seu turno, nega propriedade a condio de direito subjetivo para opor-lhe a idia do ordenamento jurdico como sistema de funo, tendo desenvolvido, inclusive, idias objetivistas e acurados raciocnios lgicos para demonstrar a natureza social da propriedade e funo a ser por ela preenchida. Indubitavelmente, a crtica mais importante e mais conhecida propriedade privada devida a Marx. Para ele, a propriedade privada a fonte da alienao e, na verdade, todos os males sociais, em resumo, derivam dessa situao de alienao que sente o produtor em relao ao bem produzido. Dessa forma, a salvao da sociedade estaria na supresso da propriedade privada, que ocorreria na fase superior, a fase do comunismo. Com a supresso da sociedade privada,
seria eliminada a diviso da sociedade em classes e haveria reconciliao do homem com o homem, permitindo uma sociedade sem estado, na qual simplesmente houvesse uma coordenao das atividades sociais. Ross Fitzgerald, in Pensadores Polticos Comparados (UnB, 1980, p. 213), noticia que Marx faz o contraste entre socialismo x capitalismo da seguinte maneira: sobre a propriedade privada suas significaes se invertem: cada indivduo especula para criar uma nova necessidade noutra pessoa, de modo a conduzi-la a um novo meio de satisfao e, em conseqncia runa econmica. Cada qual procura estabelecer sobre o outro um poder alheio de modo que assim encontre satisfao para suas prprias necessidades egostas. A propriedade privada no sabe como mudar a necessidade bruta em necessidade humana. Tanto Marx como Russeau acreditavam que a competio para a satisfao de necessidades engendradas pela sociedade desnecessria e devida to somente desigualdade por ela mesma estabelecida, criando por meio do dinheiro e da propriedade desigualdades artificiais, origem dos poderes dos ricos sobre os pobres. 13
Restries e adeses propriedade rural privada Na primeira metade do sculo XIX, a Europa viveu uma poca de grande expanso econmica, fruto da denominada Revoluo Industrial, tendo como sustentculo jurdico os cdigos mencionados, de concepo econmica liberal. Esse liberalismo sem limites, tido at posteriormente como um capitalismo dito selvagem, teve em contraposio teorias filosficas e jurdicas. O direito propriedade privada, como direito individual da pessoa, possua carter meramente formal, medida que dele s poderiam usufruir os que tivessem condies materiais para tanto. Como grande parte do povo no dispunha de meios, as liberdades consagradas nada mais representavam que privilgios da classe burguesa.7 Nessa poca meados do sculo XIX , Marx e Engels, pelo Manifesto do Partido Comunista, de 1848, sistematizam o iderio comunista-socialista, sendo, por sua concepo filosfica, tambm um dos
importantes marcos histricos da evoluo do conceito de propriedade privada. E a negao dela, principalmente no tocante propriedade agrria e a todos os outros bens de produo. Com base nesse iderio, ocorreu a Revoluo Russa em 1917, implantando uma sociedade comunista, na qual os bens de produo pertenciam ao Estado. Na esfera agrria, constituram-se os conhecidos sovchozes e kolchozes, fazendas coletivas administradas, respectivamente, pelo Estado ou pelos prprios campesinos, em forma de cooperativa. Ocorre assim o nascimento de um novo sistema econmico e social, tendo, em princpio, a superao da propriedade privada dos bens de produo, inclusive a agrria.8 A Teoria Negativista da propriedade, elaborada por Proudhon, contra a propriedade como direito natural, foi um elo jurdico entre essa expresso filosfica e o Direito. Diz Proudhon que a propriedade um roubo e, por isso, deveria ser extinta do ordenamento jurdico como direito individual. Dizia que os detentores dos meios de produo se locupletam com
o resultado do trabalho coletivo. Somente a posse seria justa e jurdica: a posse individual a condio da vida social; cinco mil anos de propriedade o demonstram: a propriedade o suicdio da sociedade. A posse est dentro do direito; a propriedade ope-se ao direito. Suprimi a propriedade e conservai a posse; e, s com essa alterao no princpio, mudareis tudo nas leis, o governo, a economia, as instituies: expulsareis o mal da terra .9 Na Filosofia e no Direito, h outras teorias que justificam a propriedade. Considerando que a propriedade era resultante do trabalho do indivduo, significava que, quem mais tinha era porque mais trabalhava. Essa idia, no mbito da filosofia, foi caracterizada como a Teoria da Especificao, que tem em Locke, Mac Culloch, Guyot e Rousseau seus mentores. A propriedade resulta do trabalho o homem faz sua a coisa pela atividade laborativa, porque lhe incorpora seu esforo e sua personalidade. Como esta, a Teoria Legalista tambm justificava a propriedade privada, tendo surgido ao redor da mesma
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In A propriedade imobiliria rural. Paulo Guilherme de Almeida.: limitaes. So Paulo: LTR.1980, p. 12. In Dicionrio de Poltica. Norberto Bobbio. Propriedade. Ed. UnB. 1994, p.1.034. In O que a propriedade? P.J.Proudhon. So Paulo: Martins Fontes, 1988. p.244.
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poca. Pela Teoria Legalista, que tem em Hobbes e Montesquieu seus sustentculos, a propriedade advm de uma norma legal como concesso do Estado, que faz a diviso dos bens na sociedade; essa teoria subestima a personalidade e nega a existncia de manifestao social de propriedade anteriormente existncia do Estado. A Teoria da Ocupao, formulada por Grcio, justifica a propriedade privada, argumentando que aquele que primeiro ocupa um bem, reconhecido como proprietrio o homem, quando veio ao mundo, viu-se cercado de vrios bens, e o primeiro que os apanhou se tornou seu proprietrio. Segundo Grcio, a ocupao de bens ainda no apropriados por ningum, que alargaria o domnio do homem sobre a natureza, convertendo os objetos da natureza em valores econmicos ou culturais, enriquecendo o patrimnio da nao10 . Pela Teoria Personalista, a propriedade uma manifestao da personalidade a propriedade privada revela-se, assim, como a garantia econmica da liberdade
tal como a alma sua garantia espiritual. Maria Helena Diniz11 formula a Teoria da Natureza Humana: A propriedade inerente natureza do homem, sendo condio de sua existncia e pressuposto de sua liberdade. o instinto da conservao que leva o homem a se apropriar de bens seja para saciar sua fome, seja para satisfazer suas variadas necessidades de ordem fsica e moral (...). O homem, como ser racional e eminentemente social, transforma seus atos de apropriao em direitos que, como autnticos interesses, so assegurados pela sociedade, mediante normas jurdicas, que garantem e promovem a defesa individual, pois imprescindvel que se defenda a propriedade individual para que a sociedade possa sobreviver. Sendo o homem elemento constitutivo da sociedade, a defesa de sua propriedade constitui defesa da prpria sociedade. Proudhon12 , por seu turno, elabora vrias proposies para provar que a propriedade privada um roubo, um atentado contra o
princpio da igualdade. Rebate os argumentos utilizados pelas diversas teorias que justificam a propriedade (especificao, ocupao e legalista). Para combater a Teoria da Especificao, pela qual o trabalho justificaria a propriedade, assim se expressa: O capitalista, diz-se, pagou as dirias dos trabalhadores; para ser exato, preciso dizer que o capitalista pagou uma diria tantas vezes quantos trabalhadores empregou por dia, o que no a mesma coisa. Pois a fora imensa, que resulta da unio e harmonia dos trabalhadores, da convergncia e simultaneidade de seus esforos, essa ele no pagou. Duzentos granadeiros levantaram em algumas horas o obelisco de Luqsor sobre a base; um s homem, em duzentos dias, faria o mesmo? Entretanto, na conta do capitalista, a soma dos salrios era idntica. Pois bem, um deserto a cultivar, uma casa a construir, uma manufatura a explorar, como erguer o obelisco, como deslocar uma montanha. A menor fortuna, o mais modesto estabelecimento, a
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In Curso de Direito Civil brasileiro. So Paulo. Saraiva. 1993, v. 4, p. 87. In Curso de Direito Civil. So Paulo. Saraiva. 14 ed. 1999. In ob.cit.
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instalao da mais acanhada indstria exige um concurso de esforos e talentos to diversos que um s homem nunca conseguiria. espantoso que os economistas no tenham considerado isso. Faamos ento o balano do que o capitalista rece-beu e pagou. (...)
O trabalhador precisa de um salrio que lhe permita viver enquanto trabalha, pois s produz consumindo. Quem emprega um homem deve-lhe alimentao e manuteno, ou salrio equivalente. o primeiro passo em toda produo.13 certo que hoje, no fi-
nal do sculo XX, aps vrios acontecimentos histricos, como a queda do Muro de Berlim e a extino da Unio Sovitica, entre outros, desacreditaram o regime planificado comunista. Essa filosofia no tem mais a fora que obtivera.
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In Proudhon, P.J. Op. cit. p. 103.
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O MEIO AMBIENTE NA VISO DO STJ

Gilson Dipp*
*Ministro do Superior Tribunal de Justia.
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O direito ao meio ambiente, como essencial vida, no sentido amplo, constituise em preocupao de todos, independentemente de ideologia poltica. Conscientiza-se a humanidade de que a sua prpria sobrevivncia depende do cuidado com o ambiente que a circunda. Os movimentos ambientalistas, o surgimento crescente de associaes voltadas para o tema, aliados a plataformas polticas e propostas governamentais indicam a necessidade de proteo da natureza e da preservao do equilbrio ecolgico, fundamentais para a manuteno da qualidade de vida. Por feliz coincidncia, do ponto de vista normativo, ou melhor, constitucional, o Superior Tribunal de Justia e o meio ambiente guardam como marco divisor a proclamao da Carta Poltica de 1988. Somente como ilustrao, a idealizao do Superior Tribunal de Justia remonta aos idos de 1946, oportunidade em que juristas de renome ofertaram estudos para minimizar a crise institucional do Supremo Tribunal Federal. Queriam, poca, desafogar o tribunal constitucional de demandas autenticamente no-constitucionais. J o meio ambiente, co18
mo sinal de evoluo da prpria sociedade, foi, com o passar dos tempos, tornando-se alvo de estudos, reflexes e posicionamentos na esfera jurdica. No obstante a existncia de legislao pretrita relativa ao tema, a importncia constitucional s adveio com a proclamao da nova Carta, aos 5 de outubro de 1988. Da, a contemporaneidade da explicitao do meio ambiente no texto constitucional. O tardio enfoque, dado pela nossa Carta Me, foi alvo de comentrios do Professor dis Milar, que assinalou tratar-se de: Um marco histrico de inegvel valor, dado que as Constituies que precederam a de 1988 jamais se preocuparam da proteo do meio ambiente de forma especfica e global. Nelas sequer uma vez foi empregada a expresso meio ambiente, a revelar total despreocupao com o prprio espao em que vivemos (trecho da obra Legislao Ambiental no Brasil. So Paulo). A inspirao guarda correlao direta com a tutela dos interesses difusos, que foi largamente defendida na Declarao sobre o Ambiente Humano, realizada na Conferncia das Naes Unidas em Estocolmo, em junho de 1972, quando
restou consignada a preocupao com as geraes atuais e futuras na melhoria, ou pelo menos, na mantena da qualidade do ar, da gua, do solo, da flora e da fauna, destacando-se, ainda, a necessidade de preservao dos recursos renovveis vitais. Com a edio do texto constitucional de 1988, atravs de seus artigos consagradores da proteo ambiental, e pela prpria legitimao conferida tanto ao cidado, pela ao popular, como ao Ministrio Pblico, pela ao civil pblica, o constituinte pretendeu salvaguardar um meio ambiente saudvel, equilibrado e ntegro, a bem da coletividade nacional e, conseqentemente, pela prpria natureza do direito tutelado, em mbito supranacional. Assim, significativo foi o avano trazido pela Constituio Federal proteo do meio ambiente, disciplinando o tema de forma pontual e atualizada. A tutela jurisdicional da matria em questo atribui, aos membros do Ministrio Pblico, participao essencial nesse processo, ora como parte, ora como custos legis. Tanto que a Lei da Ao Civil Pblica imps ao Parquet assumir a titularidade ativa no caso da desistncia infundada ou de
abandono da ao por associao legitimada, admitindo o litisconsrcio facultativo entre os Ministrios Pblicos da Unio, do Distrito Federal e dos Estados, na defesa dos interesses e direitos de que cuida. As aes civis pblicas, conduzidas pelo Ministrio Pblico, objetivando a preservao do meio ambiente e a reparao dos danos a ele causados, constituem o maior avano em matria de proteo da qualidade ambiental e da sade da populao, observado em nosso pas nos ltimos anos. A ao civil pblica, como sabemos, foi instituda pela Lei n 7.347, de 24.07.85, com o propsito de proteger os bens e interesses de valor artstico, esttico, histrico, paisagstico e turstico, consagrando o papel do Ministrio Pblico na defesa dos interesses difusos e coletivos. Para atender a essas novas atribuies, o Estado de So Paulo, de modo pioneiro, organizou uma estrutura prpria para cuidar do meio ambiente, criando, em todas as comarcas, Curadorias do Meio Ambiente. Seguindo o exemplo paulista, estruturas equivalentes comearam a ser organizadas em vrios outros Estados da Federao, com resultados amplamente satisfatrios.
Muito se tem discutido e escrito sobre a inadequao das normas gerais de processo civil quando se trata de processo de tutela do meio ambiente. Verifica-se a profunda transformao por que devem passar institutos basilares do processo civil, quando transpostos para o processo de tutela ambiental. Casos tpicos so os da legitimao para agir e o da coisa julgada (limites subjetivos da coisa julgada). Tal transformao ocorre no procedimento da ao civil pblica, ainda que no apresentando a sumariedade que deveria ostentar, de modo a permitir maior celeridade na prestao jurisdicional, atrelada que ficou ao procedimento comum, ainda que atenuada pela permisso de concesso de liminares para antecipao de tutela. O procedimento nas aes ambientais pouco conhecido e abordado quando alado s instncias superiores, mormente no Superior Tribunal de Justia, com realce maior ao Recurso Especial, face as suas peculiaridades. No mbito do Superior Tribunal de Justia, a matria relativa proteo do meio ambiente envolve, principalmente, trs tipos de recursos: o Recurso Especial, o Recurso em Mandado
de Segurana e o Conflito de Competncia. Ao lado deles, em menor extenso, as Medidas Cautelares e a Ao Rescisria. No Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana, o direito lquido e certo em questo ambiental pode ser revisto amplamente, guardada a via angusta do Mandado de Segurana. Nesses casos, o Mandado de Segurana tem impetrao no Tribunal Estadual ou Regional, em funo do foro privilegiado do impetrado, geralmente Secretrio de Estado. Na via estreita do Recurso Especial, a questo ambiental, via de regra, calcada em fatos e provas, encontra bice sua apreciao, pois, muitas vezes, implica, necessria e obrigatoriamente, reapreciar as provas nas quais louvaramse as instncias antecedentes. Seguidamente, esses recursos esbarram no juzo de admissibilidade, quando ressalta evidente o escopo recursal a rediscutir o contexto probatrio, importando na aplicao das smulas 07, do Superior Tribunal de Justia, e 279, do Supremo Tribunal Federal, que vedam o simples reexame de provas nas vias recursais. assente, no Superior Tribunal de Justia, a inviabilidade, em sede de 19
recurso especial, da apreciao de matria envolvendo o reexame de provas, a teor da Smula 07, que assim dispe: A pretenso de simples reexame de provas no enseja recurso especial. Com isso, preciso reafirmar a misso constitucional do STJ. No se trata de Tribunal de Apelao, nem de 3 Grau de jurisdio, no podendo servir como instrumento obstaculizador da longa e exaustiva atividade jurisdicional, nas instncias originrias. De qualquer sorte, numa rpida anlise de recentes julgados do Tribunal, sem qualquer fundamentao estatstica, verifiquei que a maioria dos Recursos Especiais tm curso via provimento a agravos de instrumento, o que denota, ultrapassadas as comportas legais, sensibilidade do Superior Tribunal de Justia no trato das questes ambientais. Ademais, verifica-se extrema dificuldade na demonstrao da divergncia jurisprudencial, pelo cotejo analtico que se faz necessrio, sendo que, dificilmente, em questes ambientais, configuram-se situaes fticas idnticas ou semelhantes. Afinal, a semelhana ftica entre o acrdo recorrido e o paradigma essencial, nos termos do art. 255, 2 do Regi20
mento Interno. O dissenso, apresentado como paradigma, exige o necessrio cotejo analtico, viabilizador do apelo especial. A identidade h de ser demonstrada, a fim de evidenciar a necessidade da uniformizao jurisprudencial preceituada na Carta Poltica de 1988. Com efeito, o manejo do Recurso Especial reclama violao ao texto infraconstitucional federal, sendo defeso ao Superior Tribunal de Justia reexaminar a aplicao ou ofensa ao direito local, em face da norma constitucional e do enunciado da Smula 280 do Supremo Tribunal Federal. Por outro lado, a irresignao no pode se referir interpretao de matria constitucional, invivel em sede de recurso especial, a teor da Carta Magna e da Lei n 8.038/90. Essa dificuldade precisa ser enfrentada com engenhosidade, dado que a Constituio Federal de 1988 extremamente anal t i c a . Em matria ambiental, essas dificuldades avultam, tendo em vista a competncia concorrente federal, estadual e municipal, para legislar sobre o mesmo tema. A matria em discusso, por outro lado, deve estar devidamente preques-
tionada nas instncias ordinrias, discutida exausto, nos termos das Smulas 282 e 356, ambas do Supremo Tribunal Federal. Em uma sucinta anlise das recentes decises do STJ sobre meio ambiente, cumpre destacar alguns temas de real relevncia. Assim, em relao competncia concorrente para legislar na proteo ao meio ambiente e no que concerne autorizao para a construo de edifcios em faixas litorneas, no est, a mesma, restrita esfera da Administrao Municipal respectiva, porquanto predominando o interesse pblico vinculado preservao e equilbrio do meio ambiente e do estmulo ao turismo, a sua defesa, bem assim a avaliao do impacto de qualquer obra. Compete, portanto, no somente ao Municpio, mas, concomitantemente, ao Estado e Unio, aos quais se impe legislar concorrentemente (ROMS 9629/PR DJ de 01/01/99). De igual modo, a competncia para legislar a respeito de construo em rea de preservao, por fora de existncia de paisagens naturais, simultnea da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, a teor do disposto nos artigos 23, inciso III, e 24, incisos VI e VII, da Constituio Fe-
deral (ROMS 9279/PR DJ de 28.02.2000). Recentemente, dirimindo conflito de competncia (CC 27676/BA DJ de 17.04.2000), o STJ rejeitou pedido do Ministrio Pblico Federal para o cancelamento de sua Smula n 183, que dispe: Compete ao Juiz Estadual, nas comarcas que no sejam sede de Vara da Justia Federal, processar e julgar ao civil pblica ainda que a Unio figure no processo. O entendimento no sentido de que o artigo 2 da Lei n 7.347/85, o qual, nas aes civis pblicas, fixa a competncia do foro do local onde ocorre o dano, no conflita com as disposies da Constituio Federal de 1988 sobre a competncia da Justia Federal. Assim, o Juzo Estadual do local do dano ambiental apurado em Ao Civil Pblica competente, mesmo que uma das partes seja pessoa jurdica de direito pblico federal, por inexistir Vara Federal na comarca. Dirimindo controvrsia consistente na definio sobre se o novo proprietrio pode ser considerado parte legtima passiva para responder por ao ambiental com obrigao de fazer, em face de Lei Florestal que determina uma reserva de 20% da proprie-
dade rural, para a regenerao da floresta anteriormente existente, deixando de utiliz-la no cultivo de gros e pastagens e a averbao da rea no registro imobilirio, o Tribunal respondeu afirmativamente, pois o novo adquirente assume a propriedade do bem rural com a imposio das limitaes ditadas pela Lei Federal, cabendo analisar, no curso da lide, os limites de sua responsabilidade (REsp 222.349/PR DJ 02.05.2000). Dessa forma, o Superior Tribunal de Justia alterou entendimento anterior sobre o tema. Importante deciso do STJ diz respeito ampliao conceitual da legitimidade para propositura de ao civil pblica por associaes que no incluam entre suas finalidades institucionais a proteo ao meio ambiente (art. 5 da Lei n 7.347/85). No caso, tratava-se de uma fundao de assistncia a pescadores. O acrdo preconizou que, embora no constando expressamente em suas finalidades institucionais a proteo ao meio ambiente, a entidade estava legitimada a propor ao civil pblica para evitar a degradao do meio em que vive a comunidade por ela assistida, aditando no se conceber assistncia social sem que se preservem os meios capazes de possibili-
tar a sobrevivncia e a dignidade do assistido (AR 497/BA DJ de 22.11.99). No tocante ao tema da desapropriao indireta, o Tribunal tem decidido que a criao de estaes ecolgicas, impedindo a explorao econmica dos recursos naturais ali situados (Lei n 4.771, de 1965, art. 5, pargrafo nico, implica a indenizao das propriedades particulares existentes, tenha ou no o ente pblico se apossado fisicamente das respectivas reas. Tratase de situao jurdica que, por si s, mutila a propriedade (REsp 123.080/SP DJ de 15.03.99). De outro lado, quando a restrio ao desmatamento resulta de ato normativo federal, a indenizao dos prejuzos deve ser reclamada da Unio Federal, e no do Estado onde o imvel est localizado (REsp 110.316/SP DJ de 01.03.99). No que concerne legitimidade passiva para responder ao civil pblica por dano ambiental e os limites de sua abrangncia, o Tribunal decidiu, muito recentemente, que parte legtima para figurar no plo passivo da ao civil pblica a pessoa, jurdica ou fsica, apontada como tendo praticado o dano ambiental. Essa espcie de ao, por seu turno, deve discutir, unicamente, a relao jur21
dica referente proteo do meio ambiente e suas conseqncias, pela violao a ele praticada, sendo incabvel, por esta afirmao, a denunciao da lide. De igual forma, eventual direito de regresso, se decorrente do fenmeno de violao ao meio ambiente, deve ser discutido em ao prpria (REsp 232.187/SP DJ de 08.05.2000). O Superior Tribunal de Justia, em significativo acrdo, firmou jurisprudncia no tocante a honorrios de advogado, em sede de ao civil pblica, que postulava indenizao por danos ecolgicos causados ao meio ambiente e foi julgada improcedente. Estabeleceu que a condenao em honorrios advocatcios disciplinada, especificamente, pelo artigo 17 da Lei n 7.347/85, que prevalece sobre o artigo 20 do CPC. Assim, a condenao somente cabvel contra associao quando esta for autora, sucumbente e considerada como litigante de m-f. Decidiu, ainda, que, em sendo o Ministrio Pblico autor, e a ele no cabendo atribuir a litigncia de mf, o mesmo no pode vir a sucumbir em verba honorria, razo pela qual seus atos trazem em si presuno de legitimidade, salvo prova inconteste em contrrio (REsp 164.462/SP 22
DJ de 15.06.98). No que alude matria criminal, cumpre ressaltar, em relao ao meio ambiente, a recente e pacificada jurisprudncia da Corte. O Superior Tribunal de Justia firmou o entendimento no sentido de que a Lei n 9.605/98 no fez referncia expressa competncia da Justia Federal para o processo e julgamento dos crimes ali previstos. Dessa forma, nos termos do art. 109, inciso IV, da Constituio Federal, a competncia da Justia Federal restrita aos crimes ambientais perpetrados em detrimento de bens, servios ou interesses da Unio, ou de suas Entidades Autrquicas ou Empresas Pblicas. Assim, firma-se a competncia da Justia Estadual para os crimes contra a flora, quando restar demonstrado que a infrao ocorreu em terras particulares oneradas apenas por se encontrarem margeando obra viria estadual, por exemplo; para a extrao ilegal de madeira, sem comprovao de sua origem; e para a infrao cometida em parque ecolgico, criado por lei municipal, quando no se vislumbrar o tipo de leso referenciado (CC 28.115/RS CC 28.668/MG, CC 28.360/ SC, CC 28.279/MG, entre outros). O Tribunal assente,
tambm, na concluso de que, se a conduta apurada foi praticada ao tempo em que era descrita como contraveno penal (Lei n 4.771/65), a lei posterior mais severa (Lei n 9.605/ 98), que a erige a crime, no pode incidir, em vista dos princpios da legalidade e da irretroatividade em matria penal (CF art. 5, XXXIX e XL), sendo que a competncia para o processamento da Justia Estadual, a teor da Smula n 38 deste Tribunal (CC 23.251/RJ DJ de 01.07.99 e, CC 28.135/PE DJ de 14.08.2000). Importante deciso, firmando jurisprudncia na Corte, em crime contra o meio ambiente, na hipteses de denncia pela prtica de crime fundado em norma penal em branco, como os previstos nos arts. 15 e 16 da Lei n 7.802/89 aplicao de agrotxicos, sem o uso de medidas de proteo ao meio ambiente estabeleceu que no de rigor a indicao da norma complementar integrativa do tipo penal, bastando a descrio da conduta nela vedada. Tambm no mesmo acrdo, restou assentado que no ocorre violao aos Princpios da Indivisibilidade e da Obrigatoriedade da Ao Penal, se o rgo do Ministrio Pblico no oferece denncia contra
quem, ao seu entender, no responsvel pelo fato delituoso (RHC 9.056/RJ DJ de 28.02.2000). Largos passos foram dados pelo ordenamento jurdico brasileiro na instrumentalizao da tutela jurisdicional ao meio ambiente, no que diz respeito aos interesses coletivos ou difusos. Alm da proteo constitucional, textos infraconstitucionais demarcam a defesa ambiental no Brasil. No entanto, no basta que as leis tenham vigncia, preciso que tenham eficcia. preciso que o interesse social fique protegido,
sem olvidar o necessrio progresso material, econmico, cientfico, mas mantidos ntegros os valores maiores atinentes vida, sade e segurana de toda a comunidade. Este o desafio que se coloca a frente de todos ns, em especial da magistratura. Para tanto, necessrio aparelhar mais adequadamente os legitimados propositura das aes na defesa do meio ambiente, dando, tambm ao Judicirio, amplas condies para satisfazer o jurisdicionado. Normas constitucionais e infralegais no faltam,
bem como juristas e doutrina especializada. Todas as normas infraconstitucionais, no entanto, devem estar em sintonia com os objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, quais sejam: construir uma sociedade livre, justa e solidria; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalizao; reduzir as desigualdades sociais e regionais, e promover o bem de todos, sem preconceito de raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao (art. 3 da Constituio Federal).
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ABORDAGEM CONSTITUCIONAL DA REFORMA AGR RIA

Hlio Roberto Nvoa da Costa*
* Procurador Federal, Secretrio-Geral da Associao Brasileira de Direito Agrrio e Mestre em Direito Civil pela Universidade de So Paulo (USP).
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I - Introduo Muitos so os problemas que assolam o pas. Todavia parece-nos que a questo agrria a que maior celeuma desperta. Ocupada irracionalmente, a terra, detida por poucos que ditam as regras, h de ser repensada, notadamente no que concerne democratizao da mesma como instrumento de gerao de empregos, de alcance da justia social, enfim, de uma poltica de desenvolvimento. H de se buscar, incansavelmente, uma efetiva
AGRARIAN
COUNTRY
contribuio para o processo de reforma e desenvolvimento das relaes no campo, bem como um sistema capaz de assegurar o desenvolvimento econmico da agricultura, com racional emprego de trabalho e recursos materiais e financeiros, que mantenha, por fim, a preservao dos recursos naturais. II - Reforma Agrria H mais de 30 anos, os pases latino-americanos deveriam ter realizado uma reforma agrria, impulsionados que foram pela Aliana
REFORM SURVEYED IN
para o Progresso e pela Carta de Punta del Este, re-sultante de um mega evento que reuniu, em 1960, na-quela cidade, representantes governamentais e no-governamentais que concluram que, sem a reforma agrria, tais pases estariam relegados a ser, para sempre, pases em desenvolvimento. A reforma agrria foi introduzida na Amrica Latina por quatro meios: pelo guerra civil (Mxico 1917 e Bolvia 1953), modelo socialista (Cuba 1959 e Nicargua 1979), modelo democrtico (Venezuela 1959 e Chile 1962)
AMERICA
TYPE OF ORGANIZATION (HOUSEHOLDS BENEFITING) indiv* indiv indiv asentamientos indiv indiv; coops indiv; coops state; indiv; coops indiv; coops indiv; coops indiv; coops indiv; coops indiv indiv indiv; coops ejidos state; indiv; coops indiv; coops indiv* empresas asociativas indiv* indiv; coops
LATIN
REFORM PERIOD COVERED
PERCENT RURAL
Argentina Bolivia Brazil Chile Couter-ref Colombia Costa Rica Cuba Dom Rep Ecuador El Salvador Guatemala Couter-ref Haiti Honduras Mexico Nicaragua Panama Paraguay Peru Uruguay Venezuela
1940-1968 1953-1975 1964-1969 1962-1973 1973-1975 1961-1977 1961-1979 1959-1981 1962-1986 1964-1976 1980-1983 1952-1954 1954-1969 1809-1883 1962-1980 1917-1980 1979-1983 1963-1969 1963-1969 1967-1979 1948-1969 1959-1975
0.8 78.9 0.4 20.0 4.0 8.0 13.5 100.0 19.2 9.1 12.0 33.0 3.0 80.0 10.4 52.4 30.0 2.7 6.8 21.3 0.5 25.4
Source: Carrie A. Meyer. Land Reform in Latin America: The Dominican Case (New York: Praeger, 1989), table 1.1, p.4. *These countries had only colonization projects.
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e governo militar (Peru 1967). Todavia, os resultados no foram os esperados, como se viu na tabela da pgina anterior. Ademais, s para ilustrar, citamos W. Thiesehusen1 : Even in Colombia, with a marginally better agrarian reform record than Guatemala, 4% of the landlords still control 43% of the agricultural land while 66% of the rural labour force are landless or nearly landless. Despite a land reform program in El Salvador, 1% of the landowners still control 41% of the farmland while 60% of the farm workers are landless or nearly so. O processo transformador das relaes no campo, notadamente na Amrica Latina e, em especial, no Brasil, assume contornos outros que uma poltica governamental (econmica), porquanto trata da transferncia de poder de um grupo social intransigente (elite) para outro (despossudos), como ensinam, respectiva2 mente, Plnio Sampaio e 3 Carlos Lleras Restrepo : Es un asunto bastante mas delicado porque se quita poder a un grupo social y
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se lo transfiere a otro. Si la reforma agraria no redistribuye el poder en la sociedad, no importa el nmero de hectreas que se distribuyan, el nmero de familias que se beneficien o que suba o baje el ndice de Gini. Todos estos indicadores carecen de importancia si el poder no pasa de un grupo social, a otro. Esta transformacion poltica y econmica trae consigo la transformacion social, que es la que debemos aspirar, pues el objetivo final de la Reforma Agrria es justamente el cambio social, entendido como un mejoramiento del nvel de vida rural y un mayor aceso a todos los benefcios de la vida moderna. Em sntese, a reforma agrria um processo de interveno do Estado, de deciso poltica do Estado, com o concurso de diversas foras sociais, objetivando a transformao social, a troca de poderes, uma transformao da cultura. To somente a reforma agrria pode propiciar o desenvolvimento e a criao de um estoque suficiente para satisfazer as necessidades alimentares mundiais.
Os pases que logo solucionaram a questo agrria evoluram industrializao e estabilidade democrtica (Espanha ps-guerra civil e Itlia e Alemanha psguerra mundial) e, mais recentemente, Japo, Coria do Sul e Taiwan. Jacques Chonchol, exministro da Agricultura do Chile (Frei e Allende), ensina que trs so as condies bsicas para que a reforma agrria seja eficaz: rpida, drstica e massiva, ou seja, para que tenha efeitos imediatos, a reforma agrria deve provocar transformaes em prazo definido. A reforma agrria, pois, como instrumento de transformao poltica, econmica e social, um pr-requisito ao desenvolvimento. Ademais, a reforma agrria cerceia a decomposio acelerada da economia rural, que provoca o xodo rural e suas hediondas conseqncias: desemprego, delinqncia, violncia etc. Antonio Corvaln, sabiamente, oferece a soluo, ao propor que nos acostumemos a pagar a paz4 : Cuando no se atiende a la economia campesina y
THIESENHUSEN, William C. Evaluation of Land Reform in Latin America in Internacional Seminar: Land Reform and the Problems of Land Legislation - Moscow, 10-14 june 1991. FAO, Roma, 1992, p.149. SAMPAIO, Plnio. La Crisiss Latino Americana y el Problema Agrario in Tierra, Economa y Sociedad. PNUD-INCORAFAO, 1993, p.38. 3 LERAS RESTREPO, Carlos. Problemas de la Reforma Agraria y Derecho Agrario in Tierra, Economa y Sociedad. PNUD-INCORA-FAO, 1993, p.68. 4 COROVALAN, Antonio. Reflexiones sobre Desarrollo y Reforma Agraria in Tierra, Economa y Sociedad. PNUDINCORA-FAO, 1993, p.76/77.
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sta se descompone, no slo deja de producir alimentos baratos y proveer fuerza de trabajo abundante y poco calificada sino que, adems, entrega desempleados urbanos, algunos de los cuales terminan en la delincuencia, en la violencia y a veces en el sicariato. Tambin entrega soldados al Ejrcito Nacional, mercenarios para los paramilitares, contigentes a la guerilla, migrantes internos que deterioran los ecosistemas frgiles, y emigrantes que buscan trabajos en otros paises, y, por que no decirlo, mulas que buscan un golpe de suerte. En America Latina no nos hemos acostumbrado a pagar la paz, manteniendo la economa campesina y mejorando las condiciones de la vida rural. Pero, an ms, no nos hemos dado cuenta que hace aos el mundo industrializado aprendi esa leccion. Los europeos, los norte americanos y los japoneses, mediante subsdios directos e indirectos a la agricultura, han asumido los costos de la paz, han buscado la seguridad alimentaria y mejorado el nvel de vida de las cada vez ms reducidas poblaciones de campesinos y agricultores que permanecen en el sector rural. Naturalmente,
esto genera distorciones en la economa mundial y perjudica notablemente tanto a la agricultura de nuestros paises como a nuestros productores. Es ms barato, ms humano y ms rentable social e econmicamente, adoptar la decisin de pagar la paz con subsidios directos para el desarrollo campesino y rural que pagar la guerra, es decir, la violencia rural y urbana causada por la decomposicin de la economia campesina, que adems de impedir el desarrollo humano destruye la familia e la cultura campesina. Para encerrar este tpico resta citar, ainda uma vez, W. Thiesenhusen5 : The agrarian structure of Latin America at the beginning of the 1990s remains sharply bimodal; that is, a small class of elites owns and/or controls the best farmland in the region while the majority of farmers own only a small amount of agricultural property or none at all. III - Evoluo Constitucional no Brasil A estrutura agrria brasileira apresenta distores que no so outras seno
as originrias. O colonizador ao introduzir o sistema sesmarial vaticinou um duradouro regime de propriedade e explorao do imvel rural, no mais justificvel e/ou condizente com a conscientizao dos problemas sociais despertados pelo Manifesto Comunista de 1848 e pela Encclica Rerum Novarum de 1891. Aps a primeira grande guerra, o processo brasileiro de industrializao teve seu primeiro grande estmulo em detrimento da estrutura agrria, que ainda se manteria intocada. As miserveis massas camponesas gritavam por Po, Terra e Liberdade e, ante a inexistncia de uma resposta oficial a seus anseios, iniciaram o xodo para a cidade, onde, quela poca, engrossaram as fileiras do operariado. A vitria do social, juridicamente estabelecida com a Constituio de Weimar, de 1919, reclamaria um posicionamento mais contundente das naes nesta direo. O Brasil, guisa de contemporizar-se, acataria tal posicionamento. Todavia, elaborou diplomas dbeis com disposies to somente formais, que, efetivamente, no vislumbraram sair
Op. cit., p.148.
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do papel, face inexeqibilidade dos mesmos. 1 - Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934 A preocupao com a estrutura fundiria, em particular, e com o universo agrrio, em geral, passaria a merecer a ateno da Lei Maior. O diploma de 1934 dispunha sobre a competncia da Unio para legislar sobre normas fundamentais de Direito Rural, cabendo aos Estados elaborar as leis supletivas e complementares (art. 5, inciso XIX, alnea c, combinando com o art. 7, inciso I I I ) . Condicionava que o direito de propriedade no poderia ser exercido contra o interesse social ou coletivo (art. 113, n 17), prevendo a desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, mediante prvia e justa indenizao. Anlise acurada deste dispositivo revela que o constituinte teria compreendido a questo social, contudo, superficialmente. Ao corroborar a tese liberal do direito de propriedade, que para Locke era o mais sagrado dos direitos, o constituinte teria assimilado algo da doutrina da Igreja, notadamente o ensinamento da Encclica Rerum
Novarum, na qual Leo XIII expressava a necessidade de condicionar a propriedade funo social. Efetivamente, condicionar o direito de propriedade ao uso social ou coletivo foi um largo passo para a reestruturao fundiria. Todavia, a magnnima disposio constitucional no vislumbrou um real enquadramento, vez que faltou respaldo legal e financeiro. As terras que poderiam ser redistribudas seriam as devolutas e as particulares. Aquelas, por fora do art. 64 da Carta de 1891, pertenciam aos Estados Membros, e estas jamais seriam desapropriadas, face ao desamparo legal, pois o Cdigo Civil (art. 190) no previa, entre os casos de desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, a hiptese da redistribuio. Ademais, a prvia e justa indenizao requeria vultosa disponibilidade de recursos monetrios que, simplesmente, nunca foram alocados. Entretanto, o fator primordial da inexecuo do dispositivo constitucional ora analisado, deveu-se, sobretudo, falta de respaldo poltico para a execuo do mesmo. O diploma de 1934 abordaria, ainda, outros aspectos agrrios. Disps sobre a promoo produo e sobre as condies do tra-
balho na cidade e no campo e da fixao do homem no campo, notadamente, por meio da colonizao, com a colaborao dos Estados Membros (art. 121, 4, 5 e 10). Todos os dispositivos acima arrolados, exceo do que trata da colonizao (incentivada desde o segundo lustro do sculo XIX, principalmente no que tange incorporao de novas reas (leia-se reas pioneiras), face sua inaplicabilidade ou desconsidervel aplicabilidade, podem ser considerados natimortos. 2. Constituio dos Estados Unidos do Brasil, de novembro de 1937 Eivada de vcios, a Constituio de 1937, cognominada a Polaca, laconicamente garantiu o direito de propriedade (art. 122, n 14), subtraindo o condicionamento do exerccio do mesmo no interesse social ou coletivo, mantendo, contudo, a desapropriao por interesse ou utilidade pblica. 3 - Constituio dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946 Elaborada por constituintes que representavam um amplo espectro ideol29
gico, possvel poca, a lex mater de 1946 foi a que mais se aproximou da reclamada justia social, introduzindo inovaes marcantes na direo de uma justa distribuio da propriedade. O direito de propriedade foi garantido. No entanto, novo fundamento foi acrescido na ressalva a este. Junto desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, somou-se a desapropriao por interesse social (art. 141, 16). Doravante, o uso da propriedade seria condicionado ao bem-estar social, visando promoo da justa distribuio da propriedade, com igual oportunidade para todos (art. 147). Uma vez mais, tal qual o texto de 1934, e aqui com maior nfase, o constituinte mostrar-se-ia magnnimo. No obstante, a estrutura fundiria no poderia ser reformada, vez que, se o novo fundamento de interesse social para desapropriao passou a contar com o amparo legal que o Cdigo Civil no lhe dava, faltar-lhe-ia, ainda, o respaldo financeiro, face necessidade da expropriao ser prvia e em dinheiro. A autorizao para a
criao de estabelecimento de crdito especializado de amparo lavoura e pecuria, adveio com a Carta de 1946 (art. 150), que confirmou tambm a fixao do homem no campo via colonizao (art. 156). Para operacionalizar tais mandamentos constitucionais, que em ltima anlise visariam reforma da estrutura fundiria, de modo que o imvel rural viesse a ser detido por aqueles que o quisessem fazer produzir, mister se fez a criao de rgos. Criou-se o Instituto Nacional de Imigrao e Colonizao Inic (Lei n 2.163, de 5 de janeiro de 1954), e o Servio Social Rural SSR (Lei n 2.613, de 23 de setembro de 1955), fundidos pela Lei Delegada n 11, de 11 de outubro de 1962, na Superintendncia de Poltica Agrria Supra. Uma vez ainda, no entanto, a reforma da estrutura fundiria seria postergada, pois, como informa Benedicto Monteiro, tais rgos, alm de serem completamente obsoletos e ultrapassados pela realidade, ainda eram emperrados por vcios administrativos, polticos e burocrticos6 . Finalmente, cabe res-
saltar que, na vigncia da Constituio de 1946, dois outros eventos tiveram relativa importncia na persecuo da reforma agrria. Primeiro a Carta de Punta del Este de 1960, citada alhures, que disps que as Repblicas Americanas procurariam impulsionar programas de reforma agrria integral, e, posteriormente, o Estatuto do Trabalhador Rural (Lei n 4.214, de 2 de maro de 1963), que constitui cpia mal feita ... da Consolidao das Leis do Trabalho e que, como esta, serviu apenas para atenuar conflitos trabalhistas, no entender de nosso estimado amigo Raymundo Laranjeira 7 . 3.1 - Emenda Constitucional n 10, de 9 de novembro de 1964 Marco no estudo do Direito Agrrio, a Emenda Constitucional n 10 reconheceu oficialmente a autonomia da disciplina (art. 1). Desde ento, o novel ramo do direito, includo na alnea a, inciso XV, do art. 5 do texto constitucional, disciplinou as relaes emergentes da atividade rural, com base na funo social da terra.
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MONTEIRO, Benedicto. Direito Agrrio e Processo Fundirio. Rio de Janeiro, PLG Comunicao Ltda., 1980, p.61. LARANJEIRA, Raymundo. Direiro Agrrio: Perspectivas Crticas. So Paulo, LTr Editora Ltda., 1984, p.20.
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A modalidade de desapropriao, por meio da prvia e justa indenizao em dinheiro, foi modificada pela presente emenda. Introduziu a mesma o pagamento em ttulos especiais da dvida pblica, com clusula de exata correo monetria, segundo ndices fixados pelo Conselho Nacional de Economia, resgatveis no prazo mximo de 20 anos, em parcelas anuais e sucessivas, assegurada a sua aceitao at 50% do imposto territorial rural e como pagamento do preo de terras pblicas (arts. 4 e 5, 1). Ao art. 147 o texto de 1946 acrescentou pargrafos que, alm de introduzir o pagamento em ttulos especiais da dvida pblica como acima citado ( 1), consignaram limitaes ao alcance expropriatrio. Dito procedimento s poderia incidir em imveis previamente includos em zonas prioritrias fixadas em decreto pelo Executivo e cujas formas de explorao contrariassem o bem-estar social ( 3), e, ainda, limitaes quanto ao alcance de indenizao mediante pagamento em ttulos especiais da dvida pblica, que somente incidiria sobre latifndios, excetuando-se as ben-
feitorias que sempre seriam pagas em dinheiro ( 4). Na seqncia da edio da Emenda Constitucional n 10, foi editado o ESTATUTO DA TERRA (Lei n 4.504, de 30 de novembro de 1964), cujo ponto nodal, na concepo de Costa Porto8 , seria o art. 2, espcie de suma da filosofia e da pragmtica do governo no tocante ao fundiarismo rural, que reza: assegurada a todos a oportunidade de acesso propriedade da terra, condicionada pela sua funo social, na forma prevista na lei. A necessidade de instrumentos administrativos para a realizao da reforma agrria, adveio com o prprio ESTATUTO DA TERRA, que extinguiu a Superintendncia de Poltica Agrria Supra e criou o Instituto Brasileiro de Reforma Agrria Ibra (art. 37, inciso I) e o Instituto Nacional do Desenvolvimento Agrrio Inda (art. 74). 4 - Constituio do Brasil, de 24 de janeiro de 1967 O diploma de 1967 garantiria a propriedade (art. 153, 22) nos moldes do
anterior, com a redao dada pela Emenda Constitucional n 10, todavia, com o fito de realizao da justia social e em substituio ao vago condicionamento do uso da mesma ao bemestar social previsto nas constituies predecessoras, estabeleceu (art. 157, inciso III) que um dos princpios para este fim a funo social da propriedade, consagrada anteriormente pelo ESTATUTO DA TERRA (art. 2, 1). Esta, nada mais que o direito e dever resultante do embate filosfico e jurdico entre o princpio liberal do laissez faire, laissez passer e o da interveno do Estado oriundo da posio da Igreja, tornada pblica primeiramente pela Encclica Rerum Novarum de Leo XIII. 4.1 - Ato Institucional n 9, de 25 de abril de 1969 O Ato Institucional n 9 deu nova redao aos 1 e 5 do art. 157 do diploma de 1967. No que concerne ao pagamento de ttulos especiais da dvida pblica ( 1), o ato, considerando que a execuo da reforma
8 COSTA PORTO. Formao Territorial in Curso de Direito Agrrio. Braslia, Fundao Petrnio Portella, 1982, v.1, p.89.
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agrria reclamava instrumentos hbeis, deixava para a legislao ordinria a fixao de critrios da justa indenizao (art. 1); e possibilitava a delegao de atribuies para a desapropriao de imveis rurais por interesse social, reiterando, contudo, o carter privativo do Presidente da Repblica em declarar as zonas prioritrias (art. 2). 4.2 - Emenda Constitucional n 1, de 17 de outubro de 1969. A Emenda ratificou o princpio da funo social da propriedade como forma de realizao do desenvolvimento nacional e da justia social (art. 160, inciso III); a competncia exclusiva da Unio para limitar as zonas prioritrias para a reforma agrria (art. 161, 2); a exclusividade dos latifundirios em serem indenizados em ttulos especiais da divida pblica (art. 161, 3) e a delegao de atribuies para a desapropriao de imveis rurais, com a redao do Ato Institucional n 9. Cabe registrar, por fim, que, na vigncia da Emenda Constitucional n 1 foi criado o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Incra, pelo Decreto-Lei n 1.110, de 9 de 32
julho de 1970, que seria extinto pelo Decreto-Lei n 2.363, de 21 de outubro de 1987 e restabelecido pelo Decreto Legislativo n 02, de 29 de maro de 1989. IV- Estado atual da questo Constituio da Repblica Federativa de Brasil, de 5 de outubro de 1988 Alvo das mais acaloradas discusses, a questo agrria na Carta de 1988 sofreu um baque descomunal com a introduo do art. 185 e seu pargrafo nico (impostos pela UDR), pois estes so altamente controversos e inconciliveis com os arts. 184 e 186, que dispem, respectivamente sobre a desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria e a funo social da propriedade. Dito art. 185, simplesmente, prev que a propriedade produtiva no ser expropriada e seu pargrafo nico informa que uma lei garantir tratamento especial propriedade produtiva, em confronto direto, pois, com os ditames do art. 186, que prev que a funo social da propriedade o cumprimento simultneo de um aproveitamento racional e adequado do imvel rural; de uma utilizao adequada dos recur-
sos disponveis e preservao do meio ambiente; da observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho; e de uma explorao que favorea o bemestar dos proprietrios e dos trabalhadores. Ademais, a Lei n 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, tende a proteger a propriedade improdutiva, malgrado, por exemplo, tenham sido vetados os arts. 14, 15 e 17, que tratavam, respectivamente, de garantir a posse aos proprietrios no imvel at o trnsito em julgado da sentena proferida nos autos de desapropriao; de preservar da desapropriao os imveis que, embora no cumprindo sua funo social, tivessem sido adquiridos, por via judicial, para pagamento de dvidas do anterior proprietrio; e de estabelecer uma hierarquia tal nas desapropriaes que, enquanto houvesse, por exemplo, algum imvel rural com grau de utilizao de 20% da terra nos confins do Amazonas, isso poderia ser usado como argumento para no se realizar desapropriao de outro imvel com grau de utilizao da terra de 40% em estado do Sul ou Sudeste. Contudo, desafortunadamente, foram sancionados dispositivos que procrastinavam o procedimen-
to desapropriatrio, como o art. 7, inciso IV, cuja redao originria informava que no seria passvel de desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria, o imvel que comprovasse estar sendo objeto de implantao de projeto tcnico registrado no rgo competente, no mnimo seis meses antes do decreto declaratrio. Ora, notrio que a instruo administrativa de um processo dessa espcie tarda, no mnimo, seis meses a chegar Presidncia da Repblica, podendo, pois, o proprietrio, to logo recebesse a notificao que o imvel seria alvo de levantamento preliminar, providenciar a implantao de tal projeto tcnico, mxime que o dispositivo legal sequer informava qual seria o rgo competente. Felizmente, a Medida Provisria n 2.027-43, de 27 de setembro de 2000, colocou o dispositivo no prumo, ao lhe dar nova redao, condicionando o registro de tal projeto tcnico, desta feita, ainda no mesmo lapso de seis meses, s que no mais a contar do decreto presidencial, e sim da comunicao do levantamento preliminar de dados e infor-
maes, coibindo excessos do proprietrio. A funo social esmiuada no art. 9, sendo que os critrios so puramente subjetivos e de difcil constatao. A questo trabalhista, por exemplo ( 4), sobejamente desrespeitada, poderia ser solucionada pelo art. 233 da Constituio em vigor, que trata da comprovao qinqenal, pelo proprietrio, perante a Justia do Trabalho, do cumprimento das obrigaes trabalhistas. A questo da justa indenizao tratada no art. 12 que, desafortunadamente, dispe ser justa a indenizao que reflita o preo atual de mercado do imvel em sua totalidade, a includas as terras e acesses naturais, matas e florestas e as benfeitorias indenizveis. Ora, qual a penalidade que sofre o expropriado que infringe o texto constitucional? Mera venda compulsria? Perde o carter de sano a desapropriao do imvel inadimplente com a sociedade. O 3 do art. 184 da Carta Poltica, que trata do procedimento contraditrio especial, de rito sumrio, o objeto da Lei Complementar n 76, de 6 de
julho de 1993. Tal diploma legal de cristalina coerncia com o carter retrgrado, anti-reformista e antidesenvolvimentista da Constituio Federal e da Lei n 8.629/93. Eivada de vcios, a Lei Complementar n 76, de pronto (art. 2 2), dispe sobre a necessidade de um novo procedimento de revista, desta feita denominado vistoria e avaliao, aps a edio do decreto declaratrio. Dita vistoria e avaliao nada mais que mecanismo de defesa do proprietrio, porquanto d margem ou tempo para que o mesmo proponha, como de fato tem ocorrido, medida judicial impedindo a propositura da Ao de Desapropriao. Ademais, os dispositivos desta Medida Provisria, que tratam da sentena que reforma o montante indenizatrio e do levantamento deste (arts. 15 e 16), so, flagrantemente, inconstitucionais, vez que contrariam o art. 100 da Constituio Federal. No que concerne sumariedade, citamos Ricardo Abramovay9 : A sumariedade do rito est justamente no fa-to de que o judicirio no pode-
9 ABRAMOVAY, Ricardo et alii. Cuidado com o Otimismo in Reforma Agrria. Revista ABRA, Campinas, n. 1, v. 23, jan./ abr. 1993, p. 102-103.
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ria condicionar a de-sapropriao por interesse social e o conseqente assentamento a uma sentena judicial quanto ao uso da terra. Isso porque os critrios com relao a este uso, consagrados na lei, so complicados e exigem um trabalho bastante minucioso e lento para a sua comprovao de fato. ( . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ) possvel que o juiz, por esta normatizao, seja obrigado a entrar no mrito da desapropriao. E toda esta minuciosa regulamentao abre o caminho para que o proprietrio solicite a interrupo do processo, que culminaria com a imisso na posse do Incra at que este mrito seja julgado. ( . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ) Se assim for, o ritmo da reforma agrria vai submeter-se ao tempo que levar o julgamento de cada um destes processos, exigindo do juiz que ele conhea todos os parmetros tcni-
cos em que se baseiam as desapropriaes. ( . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ) claro que uma ao desta natureza teria muitas chances de determinar um efeito suspensivo sobre a prpria imisso na posse e, portanto, a quebra do obje-tivo da lei que a sumariedade do rito desapropriatrio.
LARANJEIRA, Raymundo. Direito Agrrio: Perspectivas Crticas. So Paulo, LTr Editora Ltda., 1984. LLERAS RESTREPO, Carlos. Problemas de la Reforma Agrria y del Derecho Agrrio in Tierra, Economa y Sociedad. PNUD INCORA FAO, 1993. MONTEIRO, Benedicto. Direito Agrrio e Processo Fundirio. Rio de Janeiro, PLG Comunicao Ltda., 1980. SAMPAIO, Plnio. La Crisis Latino americana y el Problema Agrrio in Tierra, Economa y Sociedad. PNUD INCORA FAO, 1993. THIESENHUSEN , William. C. Evaluation of Land Reforms in Latin America in International Seminar: Land Reform and the Problems of Land Legislation Moscow, 10-14, jun., 1991. FAO, Roma, 1992.
Referncias Bibliogrficas ABRAMOVAY. Ricardo et alii. Lei Agrria: cuidado com o Otimismo. in Reforma Agrria. Revista da ABRA, Campinas, n 1, v. 23, jan./abr., 1993. COSTA PORTO. Formao Territorial in Curso de Direito Agrrio. Braslia, Fundao Petrnio Portella, 1982. v. 1. CORVALAN, Antonio. Reflexiones sobre Desarrollo y Reforma Agrria in Tierra Economa y Sociedad. PNUD INCORA FAO, 1993.
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O ESTADO TEM DE EXIGIR O CUMPRIMENTO DA FUNO SOCIAL DO IMVEL RURAL PARA IMPLEMENTAR A DEMOCRACIA E FORTALECER A CIDADANIA
Artur Vidigal de Oliveira*
* Especialista em Direitos Humanos pela Fundao Universidade de Braslia - Faculdade de Direito Fundao/Escola Superior do Ministrio Pblico Federal e Territrios em cooperao com a University of Essex Departament of Law Human Rights Centre e Coordenador-Geral de Assuntos Jurdicos Administrativos do Incra.
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A Declarao Universal dos Direitos Humanos, em seu artigo XVII, determina que: 1. Toda pessoa tem direito propriedade, s ou em sociedade com outros. 2. Ningum ser arbitrariamente privado de sua propriedade. J a Conveno Americana de Direitos Humanos PACTO DE SAN JOS DA COSTA RICA em seu artigo 21, preceitua: Direito propriedade privada. 1. Toda pessoa tem direito ao uso e gozo de seus bens. A lei pode subordinar esse uso e gozo ao interesse social. 2. Nenhuma pessoa pode ser privada de seus bens, salvo mediante o pagamento de indenizao justa, por motivo de utilidade pblica ou de interesse social e nos casos e na forma estabelecidos pela lei. 3. Tanto a usura, como qualquer outra forma de explorao do homem pelo homem, devem ser reprimidas pela lei. Esses artigos demonstram que as caractersticas que assumia a propriedade, de ilimitao e exclusividade, acentuada no art. 544 do Cdigo Civil napolenico, que definia como o direito de fazer, gozar e dis-
por das coisas da maneira mais absoluta, prevalecendo, na poca, a idia da soberania do proprietrio sobre seus bens, no pode mais ser aplicado com tanta amplitude e concepo de outrora. Com a transformao e evoluo do estado-polcia em estado providncia, determinada por fatores sociais, polticos e econmicos, houve pequena, mas importante, evoluo dos pensadores e juristas a respeito da maneira de encarar a propriedade. O bem-estar da sociedade, em especial do indivduo como membro ativo e participante, passou a ser misso primordial do poder pblico, fazendo com que a propriedade perdesse seu marcante carter de direito subjetivo individual para ser considerada sob o prisma de funo social, bem da coletividade. Destaque-se que a propriedade, enquanto bem, se configura como relao entre pessoa e coisa. Portanto, as coisas, ou bens, devem ser instrumentos a servio dos homens para satisfao de suas necessidades. A sua regulamentao, ou seja, o seu uso e gozo, no deve ficar restrito a alguns indivduos privilegiados, mas distribudos entre todos os
que convivem no conglomerado social, quando a sua funo social respectiva no estiver sendo respeitada. O Estado exerce o papel de fiscalizador e orientador do princpio da imposio assumida pela propriedade, uma vez que o responsvel pela vigilncia e direcionamento dos diversos segmentos da sociedade e, em especial, encarregado da promoo do bem-estar soc i a l . Portanto, essa obrigao estatal decorre da necessidade de se efetivar o enfoque constitucional do direito de propriedade, onde esta a propriedade deixa de ter caractersticas privativas, egosticas de outrora, para dar cumprimento aos princpios embutidos ao novo conceito de deteno da propriedade, onde a justia social tem sempre que prevalecer, at mesmo para o fortalecimento da democracia. O professor Jos Geraldo de Sousa Jnior1 falando sobre a tica, Cidadania e Direitos Humanos: a Experincia Constituinte no Brasil, diz que: A construo democrtica , pois, o imaginrio social que se formulou como novidade e busca de autonomia na Constituio, que, ao menos quanto
Revista Centro de Estudos Judicirios 01, Braslia, v.1, n.1, p. 76 a 81, jan./abr. 1997.
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cidadania e dignidade da pessoa humana, comeou a consolidar no processo a dimenso coletiva e solidria para a determinao de seu espao civil. Por isso se diz que a democracia designa o sentido de permanente ampliao dos espaos de emergncia de novas liberdades e novos direitos, como obra inconclusa. Na aluso frmula do Estado democrtico de direito, pois, o que se deve ter em mente assinalar os estgios de superaes necessrias para acentuar, na etapa corrente, a exigncia de novas concepes de justia capazes de assegurar, atravs do exerccio da democracia, a criao permanente de direitos novos no processo de reinstituio contnua da sociedade. Nessa medida, quando se coloca a questo de saber o que a nao esperava da constituinte em relao ao tema da cidadania, no h como resolvla, seno avaliando as condies pelas quais se postula a construo de uma sociedade alternativa que seja a expresso da legitimidade recuperada atravs do roteiro histrico das lutas sociais do homem pela sua condio de cidadania. Lembrando a afirmao do filsofo Castoriadis, se uma sociedade justa
no uma sociedade que adotou leis justas de uma vez por todas, mas sim uma sociedade onde a questo da justia permanece constantemente aberta, a capacidade de reivindicar direitos orienta, nessas condies, a construo social da cidadania, enquanto as classes e grupos sociais espoliados e oprimidos definem a sua representao, a sua participao e instauram, na sociedade, a dimenso geral da liberdade, como expresso da liberdade fundamental de todo ser humano, isto , a possibilidade de superao da explorao e da opresso do homem pelo homem. Em outras palavras, uma socie-dade que possa ser a resultante da prtica democrtica que abre espaos de expresso, contestao e negociao no mbito da poltica e do poder e que seja capaz de incorporar permanentemente processos sociais novos, desenvolvidos na experincia da cidadania. A Constituio, afinal promulgada, diferentemente de conjunturas anteriores, no resultou mais uma pea da retrica tradicional, camuflando sob a aparncia de direitos o elenco diferido a programas realistas, adiando reivindicaes sociais acumuladas. Por essa razo, a luta tre-
menda de novo travada, nesse processo agora designado reformista, cujo sentido poltico evidente o de desconstitucionalizar processos sociais novos e direitos inditos conquistados. O certo que o fio condutor da participao popular comeou a divisar um projeto de organizao de direitos e liberdades fundamentais, de instrumentos e de mecanismos eficazes para a garantia desses direitos e liberdades bsicos e, sobretudo, a constituir os novos sujeitos, autores autnomos desse processo. A atual Constituio apresenta juridicamente garantias propriedade: a de conservao, pela qual s os critrios da necessidade pblica, da utilidade pblica ou do interesse social podem determinar a perda da propriedade pela desapropriao; a garantia de atender sua funo social, que busca socializar a propriedade, interagindo a coisa ao bem-estar social para o bem de toda a sociedade; e a garantia de compensao, que visa a manter igual o patrimnio do expropriado antes e depois da desapropriao, atravs do pagamento de indenizao prvia, justa e em dinheiro (salvo exceo do art. 184, que prev pagamento em ttulos especiais da dvida
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agrria para o caso do imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social e que o objeto central do presente estudo). A preocupao com o uso da propriedade foi responsvel no mundo pela formao de forte conscincia da necessidade de melhor organizar uma poltica agrcola e agrria, e de efetiva implantao da reforma agrria. O mais interessante no texto da atual Constituio brasileira, praticamente, foi relembrar a mensagem que encaminhava ao Congresso o anteprojeto que viria a transformar-se na lei de reforma agrria, frisando pontos interessantes que informaram sua elaborao. Ali se acentuou, por exemplo, ser impossvel dissociar o baixo nvel de produtividade agrcola do pas do sistema de propriedade, posse e uso da terra, condenando-se a prtica de deixar a terra com reduzida ou inexistente produo, espera apenas da valorizao fundiria decorrente do progresso geral.
Essa colocao bem justifica a atuao do Estado regulamentando a propriedade cuja utilizao repercute profundamente na ordem econmica e social. A expresso funo social da propriedade rural, inserida no texto das diversas Constituies do Brasil, sempre foi motivo de discusso em busca de significado, na tentativa de uma verdadeira definio para os objetivos propostos por esse princpio. Existem fatores que visam determinar e verificar a sua ocorrncia, o seu objetivo e a destinao que se obriga a propriedade. No entanto, no so raros os momentos em que a referida expresso fica limitada ao fator de verificao, ou seja, questo meramente econmica da propriedade rural produtividade, ou seu tamanho, pequena ou mdia propriedade , ainda que o atual texto constitucional informe o que seja o cumprimento da funo so2 c i a l . A produtividade da propriedade rural, seja esta
grande, mdia ou pequena, que sempre vem sendo o definidor do cumprimento da funo social, no pode e no deve ser considerada o nico fator a ser verificado no cumprimento da funo social que a propriedade rural se destina. Evidente que no pode fazer tbula rasa do disposto no art. 1853 , que identifica as propriedades insuscetveis de desapropriao para fins de reforma agrria. Mas tal significado do cumprimento da funo social da propriedade rural, vai alm da simples questo de economicidade (imvel produtivo) e o seu alcance abrange a todos os imveis rurais. certo, ainda, que o estado providncia no pode falhar e/ou se eximir de suas responsabilidades, quando deixa de impor a desapropriao ao imvel rural, diante da real demonstrao de interesse social, sob o estigma desse imvel ser pequeno, mdio ou produtivo, e apenas aceitar que o imvel rural nessas circunstncias (pe-
2 Art. 186. A funo social cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncia estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I - aproveitamento racional e adequado; II - utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente; III - observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho; IV - explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores. 3 Art. 185. So insuscetveis de desapropriao para fins de reforma agrria: I - a pequena e mdia propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietrio no possua outra; II - a propriedade produtiva.
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queno, mdio ou produtivo) seja insuscetvel de desapropriao. Nenhuma dvida pode existir quanto necessidade premente dos imveis rurais estarem a servio e disposio do bem-estar do ser humano, no se admitindo hoje, quase no novo milnio, que estes (imveis rurais) sirvam apenas a objetivos especulativos de interesse meramente particular, permitindo e incrementando o xodo rural, massacrando indivduos e jogando trabalhadores rurais ao completo estado de miserabilidade. Por esse motivo, o legislador constituinte, no somente da nova Carta, promulgada em 1998, mas de outrora, j enfatizava que a propriedade tem de cumprir a funo social a que se destina, em especial a propriedade rural, minimizando o velho e esgotado conceito de propriedade. A funo social da propriedade, portanto, principal embasamento do Direito Agrrio, passou a exigir de nosso legislador adequado tratamento. Sob este enfoque, j nos idos de 1964, se fez editar o Estatuto da Terra (Lei n 4.504, de 30.11. 64) que, em seu art. 2, 1,
estabelecia: A propriedade da terra desempenha integralmente a sua funo social quando, simultaneamente: a) favorece o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famlias; b) mantm nveis satisfatrios de produtividade; c) assegura a conservao dos recursos natur a i s ; d) observa as disposies legais que regulam as justas relaes de trabalho entre os que a possuem e a cultivam. Do exposto, conclui-se que h uma preocupao, h um desejo de elevao do nvel econmico e social da populao, de obteno de maior produtividade e, seno justa, de pelo menos uma melhor distribuio da riqueza, o que tem acarretado nova formulao do sentido de propriedade, acolhendo-a hoje o Direito no apenas como meio para a consecuo dos objetivos particulares e sim como instrumento para assegurar a todos condies de vida digna e de pleno exerccio da cidadania. Hoje, ainda na busca de resgatar a dignidade do homem do campo, possibi-
litando o acesso terra, a Constituio prev que a funo social cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncia estabelecidos em lei (matria referente produtividade do imvel rural) aos seguintes requisitos: I - aproveitamento racional e adequado; II - utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente; III - observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho; e IV - explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores.4 Com o aumento do nmero de requisitos exigidos para o cumprimento da funo social do imvel rural, a regra constitucional clara demonstrao de vontade poltica de se construir, pelo menos quanto cidadania e dignidade da pessoa humana, o comeo do embrio da consolidao do processo de redirecionamento da dimenso coletiva e solidria para a determinao de seu espao civil, com visvel desejo de melhora na distribuio da renda, pois, antes o que era
Art. 186.
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regido por lei ordinria, hoje se constitui em norma constitucional. Sendo assim, no se justificaria a atuao do Estado em limitar a propriedade quanto parcela de imveis rurais, apenas com relao ao tamanho, grandes propriedades, ou mesmo condicion-las a fator indicativo de rea produt i v a . Para a efetiva concretizao do princpio constitucional de cumprimento da funo social, ao qual a propriedade rural, seja ela pequena, mdia ou grande, tem de estar atendendo a todos os requisitos indicados no art. 186. Por isso, a desapropriao por interesse social, para fins de reforma agrria, o instrumental de coero de que dispe o Estado para impor ao indivduo que exera com liberdade o seu direito de propriedade, mas antes de tudo respeite o direito maior, que o da coletividade, utilizando o imvel rural no para os fins mesquinhos da exclusiva concentrao e aferio de patrimnio, ou da to proferida especulao financeira, mas para que este venha a produzir bens, trabalhos, racionalidade no
aproveitamento da rea, racionalidade na explorao dos recursos naturais, e explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores. E, se o imvel rural atender ao cumprimento da funo social, a sim estar se fazendo cumprir os princpios insculpidos na Carta Universal de Direitos Humanos e no Pacto de San Jos da Costa Rica (Conveno Americana de Direitos Humanos), no somente quanto ao direito propriedade privada, mas, e principalmente, quanto ao resgate da identidade e dignidade do indivduo. Pelas razes at aqui expostas, evidente que a aplicao dos respectivos dispositivos constitucionais no podem sofrer restries falaciosas ou temperamentais, a funo social precisa ser verificada e constatada em todas as propriedades. interessante observar que a propriedade assim entendida: o direito que a pessoa fsica ou jurdica tem de usar, gozar e dispor de um bem, corpreo ou incorpreo, bem como reivindicar de quem injustamente o detenha no direito brasileiro, sempre foi limi-
tada ao interesse comum. O direito de propriedade no e nunca foi absoluto. Sofre limitaes de direito pblico, conforme j ensinava o mestre Pontes de Miranda5: As limitaes por vizinhana e as limitaes por direito pblico marcam at onde pode ir o arbtrio do titular do direito real. As fixaes de mximo de altura para os edifcios prximos aos fortes e fortalezas, ou aos aeroportos, ou de proximidades dos quartis, ou fbricas de munies, so limitaes de direito pblico, que s a lei pode editar (Constituio de 1946, art. 141, 2 e 16). Idem, as proibies de demolio de edifcios, por seu valor histrico ou artstico, ou por escassez de habitao (art. 141, 16), e as arborizaes, conservaes e limpezas que a lei, no interesse pblico, estabelece, a cargo da administrao pblica, ou, em certas circunstncias, a cargo dos proprietrios ou outros titulares de direitos reais. Outrosssim, a proibio de diviso de terras ou de serem alm de certa extenso. A utilizao da propriedade, j em 1946, delinea-
5 Tratado de Direito Privado, Parte Especial, Tomo XI, Direito das Coisas: Propriedade. Aquisio da propriedade imobiliria, 4. ed., Editora Revista dos Tribunais, 1983, p. 22.
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va ao bem comum da coletividade, impondo-se ao Poder Pblico a fiscalizao e a atuao para se fazer cumprir tais finalidades, considerando que somente a partir daquela Constituio fica vinculado o direito do uso e gozo da propriedade ao bem-estar social6 . No ano de 1967, a Constituio propugnava por uma ordem econmica aduzindo ter por fim realizar a justia social, com base, entre outros, nos princpios da funo social da propriedade. A introduo da expresso funo social j nasce consagrada como princpio constitucional e deste modo fica claro que a propriedade no pode mais ser encarada apenas como direito subjetivo civil, alm dos seus elementos positivos tradicionalmente conhecidos h que se incorporar a concepo do princpio funo social (conceito pblico). Esse elemento agregado funo social um princpio informativo do direito de propriedade, obrigando o proprietrio, no exerccio dos seus direitos de proprietrio, a verificar os limites deste exerccio em conformidade com os inte-
resses sociais. A funo social est ligada satisfao do interesse pblico, podendo-se afirmar que o proprietrio, ao exercitar o seu direito, estaria ao mesmo tempo desempenhando ou satisfazendo uma funo pblica, conforme afirma o professor Jos Diniz de Moraes7 . A Constituio, ao trazer em seu texto a expresso funo social, enfatizando que a propriedade atender sua funo social, deixa claro que ao conceito de propriedade se fez incorporar uma condio coletiva ou, como alguns autores preferem, uma condio pblica. A funo social, agora como elemento da definio do direito de propriedade privada e da limitao legal de seu uso, demonstra a substituio de uma concepo abstrata de mbito meramente subjetivo de livre domnio e disposio da propriedade por uma concepo social de propriedade privada, reforada pela existncia de um conjunto de obrigaes para com os interesses da coletividade, visando, tambm, finalidade ou utilidade social que cada categoria de
bens, objeto de domnio, deve cumprir. O professor Barcellos de Magalhes8 comentando o inciso XXIII, do art. 5, da Constituio Federal, observa que o direito de propriedade no um fato da natureza privada, isto , que afete exclusivamente o homem, como o , por exemplo, a honra. E, continua dizendo que: Se assim o conceitussemos, sem dvida lhe emprestaramos um cunho egostico. Foroso relacion-lo com o organismo social, porque, ao contrrio, no se chegaria mesmo a ser compreendido, certo como que um dos seus caracteres fundamentais a exclusividade se concebe em relao ao homem, considerado como unidade da sua razo lgica de existir, seno tambm a ela deve o fato de ser o interesse privado do proprietrio protegido e assegurado. A funo social da propriedade, exercendo-se atravs da faculdade de uso e fruio das coisas, converte-se, afinal, em simples medidas de ndole poltica e econmica, restritivas da liberdade individual, criadas, momentaneamen-
6 Art. 147. O uso da propriedade ser condicionado ao bem-estar social. A lei poder, com observncia do disposto no art. 141, 16, promover a justa distribuio da propriedade, com igual oportunidade para todos. 7 A Funo Social da Propriedade e a Constituio Federal de 1988, Editora Malheiros, 1999. 8 Comentrios Constituio Federal de 1988, v. I, Editora Lumen Juris, 1997, p. 31-32.
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te, segundo critrio justo e as necessidades do equilbrio social. O professor Jos Cretella Jnior9 , seguindo a mesma linha de raciocnio, sustenta que: Antes, propriedade e individual andavam lado a lado, conjuntamente, identificando-se. Com o correr dos tempos, a propriedade perde seu trao individualista e se torna social. a funo social da propriedade. A propriedade, relao de direito privado, mediante a qual uma coisa pertencente a uma pessoa, estava, antes, sujeita totalmente vontade desta, em tudo que no fosse proibido pelo direito pblico e pela concorrncia de direito alheio; era o senhorio geral e independente da pessoa sobre a coisa, para fins de direito, reconhecidos, nos limites estabelecidos pelo direito. Projeo da personalidade humana no domnio das coisas, tem sido considerada por muitos como o mais importante e o mais slido de todos os direitos subjetivos outorgados ao indivduo e que, por longo tempo, conservou a mesma fisionomia que lhe delineara o direito romano. Diz, ainda o referido
mestre que: Antigamente, bem diversa era a situao. A propriedade, eixo em torno do qual girava todo o direito das coisas, caracterizava-se pelo seu feitio nitidamente individualista; tratava-se, ento, de relao jurdica puramente privada e individual, de carter sagrado e absoluto. Gradativamente, porm, modificou-se essa concepo egosta e individualista, que logo se tornou obsoleta, graas s tendncias fundamentais da civilizao atual, que reconheceu e proclamou, urbi et orbi, o predomnio do interesse pblico sobre o interesse privado. Os dois juristas citados servem para demonstrar, de forma bastante elucidativa e clara, a evoluo do conceito de propriedade, e a incluso do elemento funo social ao seu contedo. Evidencia-se a discusso em torno do que seja direito privado e direito pblico, e a interao existente entre eles. No se verifica por uma diviso estanque entre o que seja pblico e o que seja privado, mesmo porque o reflexo de um sempre gera a imagem do outro, se entrelaando na perspectiva da construo de uma sociedade justa e
sem discriminao, onde os assim chamados direitos privado e pblico, na verdade so um s. Isto porque, na defesa do direito pblico, indubitavelmente estar-se-ia defendendo o direito individual, privado, e assim sucessivamente. Como diz o filsofo de direito Ronald Dworkin: A distino entre responsabilidade pblica e privada em questes de propriedade estabelece uma distino crucial entre as responsabilidades de cada cidado em dois tipos de ocasies: primeiro, quando decidem como usar aquilo que lhes foi claramente atribudo pelo sistema pblico de propriedade e segundo, quando devem decidir o que este lhes atribuiu, seja porque suas regras explcitas so obscuras ou incompletas, seja porque os direitos abstratos que mobiliza so de algum modo conflitantes. No primeiro tipo de ocasio, um cidado pode imaginar-se habilitado a agir por si mesmo, ou por outras pessoas que venha a escolher, como membro de uma comunidade de princpios cujo sistema assegura, segundo a ltima conveno social, aquilo que pare-
Comentrios Constituio, 1988, arts. 1 a 5 (I a LXVII), Editora Universitria. p. 300-302.
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ce como uma atitude permissiva e egosta. No segundo tipo de ocasio, porm, ele no pode permitirse essa liberdade, pois necessrio saber em que consiste o sistema de propriedade, perguntar de que modo suas condies podem ser mais precisamente definidas. Cada cidado deve responder a essa pergunta interpretativa por igualdade que, em sua opinio, oferece a melhor interpretao da estrutura principal do sistema estabelecido.10 Portanto, o Estado providncia tem a obrigao de impor ao particular que a sua propriedade cumpra o seu objetivo nico, qual seja a funo social a que se destina. Interagindo, particular e Estado, o direito de usar, gozar e dispor como bem entender o seu detentor, deve estar de acordo com a proposta da coletividade, impondo e incorporando a funo social a sua destinao. Para tanto, e para no ser clusula morta, imps a Constituio Federal que a propriedade rural cumpra a sua funo social, o responsvel por tal omisso seja destitudo de sua proprie-
dade pela imposio da penalidade da ao de desapropriao. Diz, ainda, Alexandre de Moraes, em sua obra Direitos Humanos Fundamentais,11 que: A transformao que a idia de um Estado social introduz no conceito de direito propriedade privada, ao assinalar uma funo social com efeitos delimitadores de seu contedo, e as complicaes cada vez mais freqentes da vida moderna, especialmente no setor econmico, determinaram uma importante reviso do instituto da desapropriao, em instrumento positivo, posto disposio do poder pblico para o cumprimento de suas finalidades de ordenao a conformao da sociedade a imperativos crescentes de justia social, frente aos quais o direito de propriedade perde suas caractersticas clssicas de absolutismo e exclusividade. Lembremo-nos que a possibilidade de relativizao do direito propriedade privada, em virtude de funes sociais, serve de instrumento para efetivao dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, consagra-
dos constitucionalmente no art. 3, entre eles: a construo de uma sociedade livre, justa e solidria, bem como a erradicao da pobreza e da marginalizao e a deduo das desigualdades sociais e regionais. Portanto, tem-se por definido que a propriedade deixa de ser um mero direito, ou uma regra exclusiva de proteo individual, mas passa a ser norma jurdica da espcie princpio, que vem ampliar e garantir o direito, agora no somente no individual, mas principalmente na esfera coletiva do direito de propriedade. O desrespeito ao princpio da garantia da propriedade e ao seu cumprimento da funo social, vem regrado da imposio da penalidade de sua perda (perda da propriedade), ainda que indenizada, por meio da desapropriao. E deve ser indenizada a perda da propriedade, pelo instituto da desapropriao, para no se caracterizar o confisco, e em modo prprio para se garantir o princpio do direito propriedade. Registre-se que a perda compulsria substituda por outro bem a que o
10 11
O Imprio do Direito, traduo de Jerffeson Luiz Camargo, 1999, Editora Martins Fontes. Direitos Humanos Fundamentais, Coleo Temas Jurdicos, Editora Atlas, 2000, p.174.
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texto constitucional d o nome de indenizao. A crescente intensificao do processo de modernizao do Direito, no que pertine propriedade da terra, acentua o dever jurdico inerente ao proprietrio, de cultiv-la e explor-la adequadamente, sob pena de incidir nas disposies restritivas, editadas pelo Estado, que sancionam os senhores de imveis ociosos e no cultivados. Dentro dessa linha de raciocnio, avulta, pela significativa importncia de que se reveste o instrumento jurdico que o ordenamento positivo brasileiro coloca disposio do Estado, como resposta ao descumprimento da clusula constitucional que impe propriedade uma funo social especfica: a desapropriao-sano. Na obra organizada por Leandro Paulsen, com bastante propriedade, falase sobre a utilizao do imvel rural.12 A liberdade de iniciativa econmica privada, num contexto de uma Constituio preocupada com a realizao da justia social (o fim condiciona os meios), no pode significar mais do que liberdade de desenvolvimento da empresa no quadro estabelecido pelo
poder pblico, e portanto, possibilidade de gozar das facilidades e necessidades de submeter-se s limitaes postas pelo mesmo. Assim, ponderados os fundamentos da ordem econmica, a consagrao da dignidade humana como contedo finalstico desse domnio normativo exerce papel do mais alto relevo, possibilitando a adequao dos diversos direitos econmicos e a consagrao da justia social como nico meio conducente ao fim eleito. Vale sublinhar que a noo de dignidade humana, nesse contexto, h de considerar os condicionamentos histricos hic et nunc presentes, pena de esvaziar-se a clusula constitucional. Concebida como referncia constitucional unificadora de todos os direitos fundamentais, o conceito de dignidade humana obriga a uma densificao valorativa que tenha em conta o seu amplo sentido normativo-constitucional e no uma qualquer idia apriorstica do homem, no podendo reduzir-se o sentido da dignidade humana defesa dos direitos pessoais tradicionais, esquecendo-a nos casos de direitos sociais, ou invoc-la para construir
uma teoria do ncleo da personalidade individual, ignorando-a quando se trate de direitos econmicos, sociais e culturais. A meno constitucional da justia social, por sua vez, significa a adoo da justia distributiva no seio da ordem econmica. Basta uma breve notcia da histria do constitucionalismo brasileiro para demonstrar a constncia dessa orientao. Carlos Maximiliano, comentando o art. 145 da Constituio de 1946 (cuja redao determina a organizao da ordem econmica), aduz que: Conforme os princpios da justia social, foi explcito nesse ponto, oportunidade em que tambm apontou o papel criativo da doutrina e jurisprudncia formadas mesmo durante a vigncia da Constituio de 1891 (qualificada de individualista pelo citado jurista), as quais ...afeioram ao texto rgido uma inteligncia relativamente acorde com as idias contemporneas. Pontes de Miranda, em seus Comentrios Constituio de 1967, com a Emenda n 1 de 1969, foi categrico a esse respeito, ao afirmar que os princpios de justia social, ou a Justia Social,
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In: Desapropriao e Reforma Agrria, Ed. Livraria do Advogado, 1997, p. 34 a 36.
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a que alude o art. 160, so os princpios de justia distributiva. O Supremo Tribunal Federal, perante a Constituio de 1988, igualmente, no tergiversou nesse ponto: Ora, sendo a justia social distributiva e por isso mesmo que se chega finalidade da ordem econmica (assegurar a todos existncia digna) por meio de ditames dela e havendo a possibilidade de incompatibilidade entre alguns dos princpios constantes dos incisos desse art. 170, se tomados em sentido absoluto, mister se faz, evidentemente, que se lhes d sentido relativo para que se possibilite a sua condio a fim de que, em conformidade com o ditames da justia distributiva, se assegure a todos e, portanto, aos elementos de produo e distribuio de bens e servios e aos elementos de consumo deles existncia digna.13 Assim, tem-se que a funo social da propriedade rural cumprida quando, simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncia estabelecidos em lei, o imvel atende ao rol de requisitos, considerados vitais para o papel desempenhado.
Em breve estudo, temse que os requisitos enumerados no art. 186, da Constituio Federal nem sempre apresentam condies fechadas, que independem de melhor esclarecimento pela legislao ordinria. Exemplo disso, a definio de utilizao racional e adequada. Tais termos so de grande subjetivismo que, dependendo da situao ou momento histrico, sofrer, com grande certeza, mutaes sobre como utilizar a terra racional e adequadamente. No entanto, fica claro que estes requisitos racional e adequado vm demonstrar a inteno do legislador constituinte de no permitir a utilizao do imvel rural, sobre a proteo do princpio da propriedade, para fins ilegais ou contra o bem-estar social. Cumpre ainda a propriedade rural sua funo social quando atende ao requisito da utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e de preservao do meio ambiente. A questo nesse item diz respeito a resguardar o interesse e a preservao para o futuro dos bens oferecidos pela natureza e seus recursos naturais, na tenta-
tiva de impedir a total degradao trazendo prejuzos irreparveis para a sobrevivncia do prprio homem. Exige-se, como cumprimento da funo social da propriedade rural, a relao de trabalho no campo, isto porque no se pode mais admitir o trabalho escravo ou a explorao da mo-deobra de menores, ou relaes esprias que estabeleam condies de degradao do ser humano, que impeam o seu crescimento, ou tragam prejuzos a sua sade e de suas famlias. E, por fim, estabelece que a explorao do imvel rural deve atender ao bemestar dos proprietrios e dos trabalhadores. Para esclarecer esse item, busca-se o ensinamento de J. Cretella Jr.14 , quando diz: De clareza meridiana e revelando grande alcance social, a explorao de imvel rural, que favorea, ao mesmo tempo, o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores, de modo pleno, o ltimo requisito exigido pela regra jurdica constitucional para que a propriedade do campo cumpra, em conjunto com as demais exigncias, sua funo social.
13 14
ADIn n 319 DF, RTJ 149/674. Voto do Ministro Moreira Alves. In: Comentrios Constituio, 1988, arts. 170 a 232, Editora Forense Universitria, 1993, p.4.254 a 4.264.
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De maneira geral, estes seriam os itens a serem cumpridos para que a propriedade rural contemple a sua funo social, acrescente-se que estas definies se aplicam a toda e qualquer propriedade. O desrespeito ao princpio constitucional, do cumprimento da funo social por parte da propriedade rural, impe ao Estado desapropriar o imvel rural em prol de uma melhor distribuio, que se convencionou chamar de poltica de reforma agrria. Na obra Desapropriao e Reforma Agrria, organizada por Leandro Paulen, este traz a seguinte concluso no item da Funo Social da Propriedade e Reforma Agrria, que vem ilustrar o que at agora se apresentou. Dentre as razes que podem ser consideradas para o sucesso de uma poltica de reforma agrria, h que se enumerar, necessariamente, a superao da concepo individualista do direito subjetivo de propriedade; este deve ser visualizado como verdadeiro direito-funo, instituidor de nova dinmica nas relaes sociais entre seus titulares e a sociedade. Da a ateno na aplicao de todas as normas
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infraconstitucionais acerca da propriedade, bem como das conexes presentes no texto constitucional em torno da matria. Superar eventuais descompassos, conferindo autntica efetividade Carta Magna, o que se exige de todos os poderes do Estado, bem como da sociedade civil. Tarefa de responsabilidade precpua do Poder Judicirio, no exerccio de sua misso constitucional de velar pelo sistema jurdico. O distanciamento dessa realidade verdadeiro risco para a prpria funo do Direito na vida em sociedade. Afinal, como afirmou Frantz Wieacker, ao concluir sua clebre obra Histria do Direito Privado (1980, p. 716 e segs.), a solidariedade social, valor fundamental no Estado de Direito Contemporneo, fator que redimensiona todos os direitos clssicos privados, exigindo de juzes e juristas uma nova conscincia geral do direito, uma percepo do conjunto da realidade social e uma metodologia segura que acerte o passo com o pensamento de sua poca. Tal preocupao, no entanto, ainda mais necessria precisamente no contexto nacional em que vivemos, de exemplar injustia social na estrutura agrria.
Aqui, a defesa da Constituio e de sua funo normativa, semelhana da livre iniciativa ao deixar fazer e da valorizao do trabalho, possui duplo relevo: poder-dever de agir na realidade, aberto multiplicidade de escolhas e caminhos jurdicos perante os problemas, e faculdade de resistir a qualquer ao tendente a minar o carter prospectivo do texto constitucional. A desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria a maneira coercitiva do Estado impor ao indivduo que exera com liberdade o seu direito de propriedade, respeitando o interesse maior, que o da coletividade, fazendo com que se torne efetivo o princpio constitucional da propriedade cumprir a funo social. Portanto, ressalvado o direito propriedade, nos termos constitucionais, possvel desapropriar qualquer outra propriedade rural, por interesse social, para fins de reforma agrria, ainda que esta seja produtiva, ou que seja pequena ou mdia propriedade. Valendo-se, novamente, dos ensinamentos de Ronald Dworkin15 , este diz que: As concepes libertrias de igualdade pressu-
Op. cit. p. 357.
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pem que as pessoas tm direitos naturais sobre qualquer propriedade que tenham adquirido de modo cannico e que o governo trata as pessoas como iguais quando protege sua posse e fruio de tal propriedade. Por outro lado, as concepes que tm por base o bem-estar negam qualquer direito natural propriedade e insistem, pelo contrrio, em que o governo deve produzir, distribuir e regular a propriedade para obter resultados definidos por alguma funo especfica da felicidade ou do bem-estar dos indivduos. Do modo como o discutimos h pouco, o utilitarismo uma concepo de igualdade baseada no bemestar: sustenta que o governo trata as pessoas como iguais em seu sistema de propriedade quando suas regras asseguram, grosso modo, o mximo bem-estar geral possvel, considerando a felicidade ou o sucesso de cada pessoa da mesma maneira. A igualdade de bem-estar uma teoria diferente dessa mesma classe: exige que o governo designe e distribua a propriedade de modo a tornar, na medida do possvel, o bemestar de cada cidado mais ou menos igual. Assim sendo, o Estado, ao deixar de resolver as suas questes fundirias, prote-
lando solues previstas na Constituio Federal, deixa de implementar a democracia e, via de conseqncia, impede o exerccio legtimo da cidadania, vindo a prejudicar tanto aquele que detm a propriedade que no cumpre a funo social, como todos os outros que necessitam do cumprimento daquele preceito. Por sua vez, ao cumprir o preceito constitucional acima mencionado, o Estado resgata e implementa a democracia e faz pleno o exerccio da cidadania, ao modificar a destinao de um bem antes usado em prejuzo de todos, para saciar o anseio egostico de poucos. Volta-se a dizer que a limitao imposta valoriza e favorece a todos, pois a defesa do pblico sempre alcana a defesa do indivduo, ainda que essa muitas vezes no pode ser mensurvel. A atuao do Estado, assim, no pode e no deve ficar limitada a fatores meramente econmicos. Deve ser exercida nos exatos limites esperados pela sociedade, devendo resgatar o cumprimento da funo social de todas as propriedades. O Estado, agindo e exigindo que o imvel rural cumpra a funo social preconizada na Constituio Federal, faz com que se democratize o uso da propriedade e seja implementado
o exerccio da cidadania.
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APUNTES PARA UNA TEORIA GENERAL DEL DERECHO PROCESAL AGRARIO

(Antecedentes, importancia y Contenido)
Enrique Ulate Chacn*
* Profesor de Derecho Procesal Agrario, Posgraduado en Derecho Agrario de la Universidad de Costa Rica. Miembro del Tribunal Superior Agrario. Miembro del Comit Cientfico de la UMAU. Vice-Presidente de la Asociacin Costarricense de Cultores en Derecho Agrario y Ambiental. Actualmente realiza estudios de Especializacin en Derecho Agrario Comunitario, en Pisa, Italia.
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I. Introduccion El Tema de la Teora General del Derecho Procesal Agrario no es tarea fcil. Resulta un gran reto para un iusagrarista ocuparse, no solo del Derecho Sustantivo, sino tambin de escudriar las bases cientficas del Derecho Procesal Agrario. Me ocupar de ste tema solo superficialmente, reservndome la posibilidad de poder profundizarlo ms a los fines de su publicacin. Lo eleg por dos razones: La primera, porque al recibir la invitacin para participar en ste Congreso (hace un poco ms de quince das) el Dr. Guillermo Vsquez Alfaro, me propona de escoger un tema, y no tena mucha eleccin. En el programa no se indicaba que ste, de la Teora General estuviese a cargo de algn conferencista, es decir, haba una plaza vacante. Luego de pedir la autorizacin al Comit Cientfico, estuvo de acuerdo en aceptar mi intervencin; La segunda razn es que, habindome ocupado de escribir sobre temas de Derecho Procesal Agrario (con motivo de mi experiencia docente como Profesor de Derecho Procesal Agrario y como Juez Agrario) desde hace varios aos he sentido una particular atencin sobre el rol tan importante de la Doctrina Procesal Agraria 52
y de la Teora General del Proceso Agrario. Como veremos, la Teora General (del Derecho Procesal Agrario) constituye un instrumento de afirmacin de la autonoma cientfica del Derecho y del Proceso Agrario. Ella tambin contribuye, indudablemente, a formar una sensibilidad ms profunda del agrarista, y particularmente de los jueces agrarios, al identificarse las bases fundamentales, la razn de ser, la esencia o jus proprium de la justicia agraria. Con este pequeo aporte, me he propuesto como objetivos fundamentales: 1. Poner de relieve los antecedentes histricos que sirvieron de base para iniciar la Teora General del Derecho Procesal Agrario, donde juegan un rol importante los precursores y fundadores Europeos. 2. Exaltar el aporte de la Doctrina, especialmente Latinoamericana, en la formacin de la Teora General del Derecho Procesal Agrario. 3. Establecer la importancia de la Teora General del Derecho Procesal Agrario. 4. Proponer las bases y el posible contenido para una Teora General del Derecho Procesal Agrario. 5. Analizar la vigencia actual de la Teora General del Derecho Procesal Agrario, frente a fenmenos de
Unificacin Procesal. Pretendemos demostrar con ello que: la importancia, vigencia y evolucin de la Teora General del Derecho Procesal Agrario se justifica en la medida que el Derecho Agrario Sustativo cobra ms fuerza y vitalidad al momento de ser incorporados nuevos principios y valores orientados a alcanzar la Justicia Social con Desarrollo Sostenible y Paz Social. Es decir, el derecho adjetivo (Procesal Agrario) deber transformarse y adaptarse en la medida de las exigencias del Derecho (Agrario) sustantivo. II. Precursores y Fundadores del Derecho Procesal Agrario No es posible iniciar un anlisis de la Teora General del Derecho Procesal Agrario, dejando de citar a ilustres procesalistas Europeos y Latinoamericanos que, por primera vez se ocuparon de discutir su existencia frente a la sostenida Unicidad del Derecho Procesal. La doctrina, en particular la Latinoamericana (ZELEDON) da cuenta del aporte tan importante que dieron estos juristas como precursores y pio-
neros de la materia1. En Europa, el ilustre procesalista Pietro Calamandrei, fue uno de ellos, cuando abord los temas del Derecho agrario y proceso civil (en el I congreso nacional de Derecho Agrario, Italia, 1935)2. l defendi la Unificacin Procesal, si bien desechaba la posibiliad de creacin de Tribunales Agrarios, se ocup de sealar las necesidades de un proceso (civil) ms adecuado a las necesidades de la agricultura. Sus enseanzas fueron seguidas por su alumno, tambin ilustre procesalista, Mauro Cappelletti quien se ocup de El problema procesal del Derecho Agrario a la luz de las tendencias planificadoras de las Constituciones modernas, en 19643. Quien sostuvo atinadamente la especialidad del proceso agrario. Capelletti y Fix Zamudio defendieron la posicin de su maestro, Pietro Calamadrei, indicando que si hubiere
estado en otra poca Calamandrei sera uno de los propulsores del Derecho Procesal Agrario4. Por otra parte, Capelletti sostiene la necesidad de alcanzar un proceso ms rpido, ms econmico y menos formal, con un procedimiento sumario, orientado fundamentalmente por el principio inquisitivo, justificado en las limitaciones del derecho de las partes y en el equilibrio de la agricultura5. El alumno de Capelleti, Alberto German, destacado jurista e investigador del Instituto Internacional de Derecho Agrario Comparado de Florencia (Italia), escribi aos ms tarde su libro Il processo agrario. Studio Comparado6, en el cual profundiza sobre temas centrales de la teora general del Derecho Procesal Agrario, tales como los rganos especializados, su competencia, los principios procesales especficos y las particularidades del procedimiento.
Entre los precursores Latinoamericanos se destacan Fix Zamudio y Guillermo Figallo, que construyeron las bases originarias para la Teora General del Derecho Procesal Agrario y sobre todo de sus principios. Fix Zamudio, en efecto, fue uno de los primeros en hablar de un Derecho Procesal Agrario7, alertando a la doctrina de la necesidad de sentar las bases estructurales del proceso agrario vinculadas a la teora general8. III. El aporte de la Doctrina Latinoamericana (En particular de Mexico y Costa Rica) en la Teoria General del Derecho Procesal Agrario 1. Teora General del Derecho Procesal Agrario en Mxico Uno de los primeros y
1 Para un estudio detallado de la Doctrina Procesal Agraria, vase: ZELEDON, Ricardo. Proceso Agrario Comparado en Amrica Latina, Cap. II , Universidad de Costa Rica, 1982, pgs. 30-42. 2 Citado por ZELEDON, Ricardo. Proceso Agrario Comparado en Amrica Latina, p. 31 3 Citado por ZELEDON, Ricardo. Derecho Procesal Agrario. Ilanud, 1990, p. 14. 4 ZELEDON, R. Proceso Agrario Comparado, p. 37. 5 Ibid, p. 39-40. 6 GERMANO, Alberto. Il Proceso Agrario. Studio Comparato. Milano, Giuffr, 1973. Recientemente vase su conferencia sobre Il principio di oralit nella speciale giurisdizione per lAgricoltura. En: Memorias del I Congreso del Comit Americano de Derecho Agrario, San Jos, 1996, p. 331 y sgts. 7 FIX ZAMUDIO, Hctor. Lineamientos fundamentales del proceso agrario mexicano publicado en Atti della Seconda Assemblea dellIstituto di Diritto agrario internazionale e comparato, Giuffr, Milano, 1964, p. 369-429. Citado por ZELEDON, R. Proceso agrario comparado..., op. Cit., p. 37. 8 FIX ZAMUDIO, hector. Estructuracin del proceso agrario. Revista de la Facultad de Derecho de Mxico, 1961, No. 41-42, p. 177 sgts. Citado por ZELEDON, op. Cit., p. 38, quien manifiesta: La conceptualizacin en cuanto a la teora general fue an ms amplio pues descubria la existencia de todo un sector al interno del Derecho procesal caracterizado por rasgos homogneos cuyo estudio deba ser informado por principios especificos.
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ms importantes aportes a la Teora General del Derecho Procesal Agrario y la consecuente creacin de Tribunales Agrarios especializados en Amrica Latina, corresponde a la doctrina Mexicana. En este campo, sin duda, son los pioneros. Algunas referencias a los precursores y fundadores, seran suficiente para tener en cuenta este aporte tan significativo, que est ligado a los propios orgenes del Derecho Agrario Mexicano. Dentro de los ms valiosos aportes, asumiendo el riesgo y la responsabilidad de dejar por fuera otros quizs ms relevantes, conviene destacar las Memorias del Instituto Mexicano de Derecho Procesal relativas al VIII Congreso Mexicano de Derecho Procesal, donde el tema central fue, precisamente, el Derecho Procesal Agrario9. En ese Congreso, celebrado precisamente hace 21 aos en sta misma Ciudad del Estado de Veracruz (Xalapa)10, se fundaron las bases para un Cdi-
go Procesal Agrario y las perspectivas de Creacin de los Tribunales Agrarios. La creacin de Tribunales Agrarios con jueces especializados, la competencia agraria amplia, la desconcentracin e itinerancia de los jueces agrarios fueron, entre otras, temas profundizados y propuestos en aqul entonces por la doctrina procesal. Adems, se sealaron cuatro caracteres del proceso agrario: 1. El principio del realismo jurdico; 2. El Principio de igualdad; 3. El proceso por audiencias y 4. Facultades del Juez y de las partes11. Uno de los primeros en ocuparse de escribir sobre el Derecho Procesal Agrario en Mxico ha sido el Dr. Gonzalo Armienta Caldern12, quien aparte de la experiencia en materia procesal13, ha ocupado el cargo de Magistrado Numerario del Tribunal Superior Agrario y ha escrito muchos temas de la Teora General del Derecho Procesal Agrario, entre los cuales: Algunos aspectos relevantes de la competencia en materia
agraria14 Tema fundamental en el cual analiza ampliamente y con gran claridad conceptual los temas de la jurisdiccin y competencia (material, funcional, territorial) de los tribunales agrarios dentro de la esfera del nuevo derecho procesal agrario, creado a raz de sustanciales reformas a nuestra Carta fundamental15. Al finalizar su relacin, el Dr. Hace referencia a otro tema fundamental de la Teora General del Derecho Procesal Agrario: Los jueces agrarios. Y al respecto indica: Los primeros y promisorios frutos de la nueva justicia agraria depositada en jueces dignos, prudentes, imparciales, honestos y de buena palabra a los que vinieren a juicio ante ellos, como rezaban las Partidas del rey don Alfonso El Sabio, alientan la esperanza de que en un futuro no lejano ample su mandato protector, tutelando con eficacia y con acentrado humanismo todo el universo de situaciones jurdicas que surgen en relacin con la
9 INSTITUTO MEXICANO DE DERECHO PROCESAL. Memorias del VIII Congreso Mexicano de Derecho Procesal. Secretara de la reforma Agraria, Mxico, 1980. 10 El Congreso fue realizado en Xalapa, Capital del Estado de Veracurz, los das 12 al 16 de noviembre de 1979. 11 Vanse las Memorias del VIII Congreso Mexicano de Derecho procesal. 12 ARMIENTA CALDERON, G. Perspectiva para la creacin de Tribunales agrarios. En: Memorias del VIII Congreso Mexicano, op. cit., p. 339-358. 13 Su cargo como Presidente del Instituto Mexicano de Derecho Procesal es un reflejo de su amplia experiencia en la materia. 14 Publicada en la Revista de los Tribunales Agrarios, No. 8, 1995, p. 7-42. 15 ARMIENTA CALDERON, G. La competencia en Materia Agraria, op. cit., p. 41.
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tenencia de la tierra y la produccin en el agro mexicano.16 Como el Dr. Armienta Caldern17, otros Magistrados han dado valiosos aportes a la Construccin de la Teora General del Derecho Procesal Agrario en Mxico. As, por ejemplo, Luis Ponce de Len Armienta18, Ral Lemus Garca19, la Dra. Martha Chavez Padrn20, Sergio Garca Ramrez21, Arely Madrid Tovilla22, Rodolfo Veloz Buuelos23. Particularmente, entre nosotros, merece mrito la destacada misin que en este campo han cumplido el Dr. Y Maestro, Guillermo Vzquez Alfaro24, a quien tuve la dicha de conocer hace once aos en Costa Rica, en un Seminario sobre la Evolucin de la Justicia Agraria en Amrica Latina.
De sus aportes hay que destacar su libro Lecciones de Derecho Agrario El nuevo Derecho agrario mexicano25. En el cual dedica la ltima parte al tema de los Tribunales Unitarios Agrarios, con una visin muy crtica a favor de la autonoma del Derecho Procesal Agrario, sobre todo con relacin a sus fuentes. 2. La experiencia Peruana Per, al igual que Mxico, se caracteriz por dar impulso y crear efectivamente los Tribunales Agrarios. Con su creacin, y mucho antes, se cre alrededor una Doctrina del Derecho Procesal Agrario, entre cuyos ms fieles sostenedores y precursores se encuentra mi entraable
amigo Guillermo Figallo Adrianzen, Expresidente del Tribunal Agrario de Per. Desde la creacin del Fuero Privativo Agrario, hasta su extincin, con la promulgacin del Nuevo Cdigo Procesal Unificado, la doctrina ha sostenido la existencia de un Derecho Procesal Agrario y, por consiguiente, de una Teora General, caracterizada por principios propios y especficos, a saber, la itinerancia del Juez agrario y las facultades de fallar extra y ultra petita, conceptos que segn palabras del propio FIGALLO, dejan an perplejos a los procesalistas civiles26. 3. Aportes de la Doctrina Costarricense La Doctrina de la Teora General del Derecho
ARMIENTA CALDERON, op. cit., p. 42. Vase adems su ensayo La justicia Agraria. En: Revista de los Tribunales Agrarios, No. 5, 1994, p. 9-14. 18 PONCE DE LEON ARMENTA, Luis. Derecho Procesal Agrario, Editorial Trillas, 1991; El Derecho Agrario Iberoamericano, Revista de los Tribunales Agrarios, No. 2, 1993, p. 39-54. 19 LEMUS GRACIA, R. La Magistratura y los Tribunales Agrarios. En: Revista de los Tribunales Agrarios, No. 2, p. 19-38. 20 Entre otras, pueden consultarse: CHAVES PADRON. El Derecho Agrario en Mxico, Purra, 1977; Algunos comentarios sobre el tema de los Tribunales Agrarios. En: Memorias del VIII Congreso, op. cit., p. 443-81; Consideraciones jurisdiccionales en materia agraria. En: Revista de los Tribunales Agrarios, No. 8, p. 43-70. 21 GARCIA RAMIREZ, Sergio. Fundamentos y Caractersticas del proceso Agrario. Revista de los Tribunales Agrarios, No. 8, 1995, p. 71-144; Fundamentos y Principios del Proceso Agrario, Tribunales Agrarios, 1996; Justicia Agraria, Tribunal Superior Agrario, Mxico, 1995. Entre sus ltimas obras y quiz la ms importante por su amplio contenido en temas de Teora General del Derecho Procesal Agrario, vase: Elementos de Derecho Procesal Agrario, Mxico, Porra, 1997). 22 Entre otros, pueden verse sus ensayos sobre: Resultados y proyecciones de las reformas en materia agraria. En Revista de los Tribunales Agrarios, No. 8, p. 145-160. 23 Entre otros, pueden verse sus aportes sobre los rganos: VELOZ BUUELOS, R. El Tribunal Superior Agrario. En: Revista de los tribunales Agrarios, No. 8, p. 161. 24 VASQUEZ ALFARO, Guillermo. Reflexiones sobre los principios generales en torno al nuevo rgimen jurdico agrario de Mxico. En: Revista de los Tribunales Agrarios, No. 2, p. 55. 25 VASQUEZ ALFARO, Guillermo. Lecciones de Derecho Agrario. Editorial Pac, Mxico, 1977. 26 Entre sus ms recientes aportes, quiero citar: Justicia Agraria y Ambiental en Per. En: Memorias del I Congreso Americano de Derecho Agrario Justicia Agraria y Ambiental en Amrica, San Jos, Costa Rica, 1996, p. 255-260. Adems, El Fuero Privativo agrario, publicado en Ciclo de Conferencias sobre Derecho Agrario, San Jos, Corte Suprema de Justicia, 1983, p. 47-53.
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Procesal Agrario y del Proceso Agrario Comparado en Amrica Latina tiene, a mi juicio, un nombre: RICARDO ZELEDON ZELEDON. Maestro de todos nosotros, que nos ha enseado a estudiar y a cultivar la ciencia del Derecho y del Proceso Agrario. En efecto, luego de sus Estudios Doctorales en la Universidad de Pisa y Complutense de Madrid, despus de haber conocido a los precursores del nuevo Derecho Procesal y profundizado en la disciplina, construy las bases de la Teora General del Derecho Procesal Agrario, para demostrar, en primer lugar, la existencia del Derecho Procesal Agrario como nueva Clasificacin Jurdica y, en segundo lugar, para establecer los principales elementos de comparacin del proceso agrario en Amrica Latina. En su obra denominada Proceso Agrario Comparado en Amrica Latina27, luego de haber profundizado sobre la relacin entre derecho y proceso agrario y realizado una reconstruccin histrica de los aportes a la doctrina procesal agraria, introduce cuatro elementos fundamentales de comparacin: los rganos agrarios, las par-tes
del proceso agrario, los principios procesales agrarios y, finalmente, los tipos de procesos agrarios (ordinarios, especiales y otros procesos). Su obra fue conocida y difundida, en muy poco tiempo, por toda Amrica Latina y ha servido como base para la modernizacin y creacin de tribunales Agrarios en muchos de nuestros pases. Los lineamientos ms claros de sta obra constructiva de la Teora General del Derecho Procesal Agrario, los encontramos en su libro de Derecho Procesal Agrario, que escribi en un Proyecto de Fortalecimiento de los Tribunales Agrarios, en 1990. El primer volumen est dedicado a los temas del derecho agrario y el proceso agrario, evolucin de la justicia agraria en Amrica Latina, Jurisdiccin y Competencia Agraria, Conflictos de Competencia, competencia agraria material y competencia jurisdiccional. El segundo volumen se dedica a los principios procesales agrarios y las partes en el proceso agrario. Todos esos temas, indudablemente, entraran dentro del (posible) contenido de la Teora General del Derecho Procesal Agrario,
pues en cada uno de ellos resaltan particularidades especficas para el proceso agrario, como veremos ms adelante. La labor cientfica de mi maestro, fue seguida por quien les habla. En 1999 asum el reto de escribir un Tratado de Derecho Procesal Agrario, del cual se han publicado II Tomos, el primero est dedicado en su mayor parte a la Teora General y el segundo desarrolla el Proceso ordinario agrario, la prueba y su libre valoracin, la sentencia y los recursos. Estoy trabajando en ste momento en el tomo III, sobre procesos sumarios en materia agraria. 4. Las experiencias de Venezuela En la doctrina venezolana, uno de los ms importantes iusagraristas que se ha ocupado del Derecho Procesal Agrario y su Teora General, es el Dr. Romn Jos Duque Corredor, a quien tambin conoc en Costa Rica hace diez aos. Un rol no menos importante ha desempeado Al Jos Venturini, quien ha publicado recientemente un libro sobre Temas sustantivos y adjetivos del Derecho agrario, y Israel Ar-
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ZELEDON ZELEDON, Ricardo, Proceso Agrario Comparado en Amrica Latina., Universidad de Costa Rica, 1982, 270p.
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gello Landaeta28. El Dr. Duque Corredor escribi las Bases para la creacin de la jurisdiccin agraria en Venezuela en 1968 y luego se ocup de los Proyectos de Ley y las Reformas a la Jurisdiccin Agraria. En su libro denominado Derecho Procesal Agrario, destaca el fin de la obra: interesar a los abogados en general, especialmente a los que litigan, en materia agraria, para que a travs de sus alegatos, ayuden a formar, consolidar y enriquecer la doctrina del Derecho Agrario. A medida que la jurisprudencia aclara dudas, uniforma la aplicacin de la ley e integra las interpretaciones, se fortalecen las ramas jurdicas especiales. Por tanto, tambin persigo con este libro que los jueces cuenten con una gua para que mediante sus sentencias, vayan creando los principios y las categoras de esta nueva ciencia, que por su contenido econmico-social, es un gran auxiliar de nuestro desarrollo29. Aunque sostiene que el Derecho Procesal Agrario es
Especial y carece de suficiencia propia frente al proceso comn, por falta de un sistema de fuentes propio, y su remisin al proceso civil, demuestra lo contrario al plantear en su contenido una serie de temas fundamentales a nuestra Teora General, a saber: a. La competencia agraria: analizando el concepto de actividad agraria y del derecho agrario, en cuanto a la competencia material. b. La competencia agraria especfica c. Los tribunales agrarios (su conformacin y competencia funcional) d. Los principios del proceso y los poderes del Juez Agrario. e. La asistencia jurdica agraria. En todos esos temas, el autor demuestra las peculiaridades propias que presenta el Derecho Procesal Agrario respecto al Proceso C i v i l . 5. La Teora General del Derecho Procesal Agrario en Colombia En Colombia tambin
han existido valiosos aportes a la construccin de la Teora General del Derecho procesal agrario, despus de la Promulgacin del Estatuto de la Jurisdiccin Agraria en 1989. Entre algunos nombres, destaca la labor de Guillermo Benavides Melo30, Joaqun Vann Tello31, Gabriel Moncada Quintero32, Liborio Belalczar33 y Domingo Campos Rivera. Este ltimo, en su obra Derecho Procesal Agrario34, luego de criticar la carencia de una Ley Procesal orgnica por su remisin al Cdigo Procesal Civil en muchos aspectos enfrenta en forma sistemtica la Teora general del Proceso Agrario en los siguientes temas: a. Jurisdiccin Agraria: conceptos bsicos, jurisdiccin agraria, competencia, Ministerio Pblico. b. Derecho procesal y Procedimientos agrarios: donde analiza el concepto de derecho procesal agrario como: el conjunto o sistema de normas de carcter jurdico que regulan el ejercicio de la funcin jurisdiccional del Estado, por medio de su jurisdiccin agraria,
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ARGUELLO LANDAETA, Israel. Ley Orgnica de Tribunales y Procedimientos Agrarios, Caracas, Venezuela, Ed. Alva, 1985. DUQUE CORREDOR, Romn, Derecho Procesal Agrario. Caracas, 1986, p. 10. BENAVIDES MELO, Guillermo. La oralidad en el Proceso agrario y ambiental. En: Memorias, op. cit., pag. 315. 31 VANIN TELLO, Joaqun. Derecho Agrario., 32 MONCADA QUINTERO, Gabriel. Cdigo Judicial Agrario, Bogot, 1997. 33 BELALCAZAR, Libro. Jurisdiccin Agraria. Universidad Nacional de Colombia, Escuela Judicial, 1991. 34 CAMPOS RIVERA, Domingo. Derecho Procesal Agrario. Bogot, 1993.
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en relacin con la solucin de los conflictos de diversa ndole que se origina por causa o con ocasin del desarrollo de actividades de naturaleza agraria. Y sostie-ne su autonoma en la existencia de unos principios, unas instituciones, unos objetivos, unas autoridades y una jurisdiccin propios, que permiten diferenciarlo claramente de otra disciplina jurdica. c. Tambin analiza el tema de las partes y del proceso. 6. Otras experiencias: Conviene destacar, por ltimo la labor tan importante que han jugado algunos Juristas destacados de Amrica del Sur, sobre todo en Uruguay el ilustre agrarista y procesalista, Adolfo Gelsi Bidart35, quien hiciera grandes aportes a la Teora General del proceso agrario y lo defendiera frente a la Unificacin procesal. A l le ha seguido los pasos mi querido amigo Enrique Guerra Daneri. En Argentina, uno de los ltimos cultores de la materia es el joven jurista,
Leonardo Pastorino, quien public un libro recientemente sobre el Fuero Agrario36, ocupndose en su mayor parte de la Teora General. En Brasil, son significativos los aportes de Marcos Alfonso Borges37 y Octavio Melo Alvarenga, quienes se han ocupado particularmente del proceso agrario. IV. Importancia de una Teoria General del Derecho Procesal Agrario En resumen, puede observarse que en la Doctrina Latinoamericana, de todos nuestros pases, existen valiosos aportes para la construccin de la Teora General del Derecho Procesal Agrario, que permite establecer las bases cientficas para afirmar la existencia de la disciplina, sobre todo a travs de cuatro aspectos: los rganos, las partes, los procesos y los principios procesales agrarios. En efecto, mi maestro, Ricardo Zeledn, al concluir su estudio comparativo del Proceso Agrario Latinoamericano sostiene: Las caractersticas ten-
denciales del proceso agrario se orientan en tres direcciones fundamentales: a) se basa en una concepcin moderna, sobre el principio de la oralidad (inmediatez y concentracin) para ser ms rpido, ms econmico, menos formal y menos fiscal; b) con mayores poderes otorgados al Juez para atenuar el principio dispositivo y con una funcin activa para adquirir un carcter social asistencial; y c) garanta de tutela de los sujetos agrarios.38 Corresponde entonces al jurista encontrar esos rasgos de completes y organicidad, requisito indispensable para la existencia de un verdadero Derecho Procesal Agrario, pues el simple hecho de explicarse como puede existir un determinado territorio dentro del Derecho procesal no es suficiente para afirmar claros rasgos de autonoma39. En otros trminos, es tarea nuestra construir la Teora General del Derecho Procesal Agrario. Pero esta es una tarea cientfica continua, pues es necesario tener las bases firmes del entero sistema ius agrario: Tanto del
35 GELSI BIDART, Adolfo. Justicia Agraria y Ambiental. En: Memorias del I Congreso del Comit Americano de Derecho Agrario, San Jos, 1996, p. 261 y sgts. 36 PASTORINO, Leonardo. Fuero Agrario. Buenos Aires, 1998. 37 BORGES, Marcos Alfonso. A oralidade no proceso agrrio e ambiental sob a tica do direito brasileiro. En: Memorias, op. cit., pg. 307 y sgts. 38 ZELEDON ZELEDON, Ricardo. Derecho Procesal Agrario, San Jos, T. I., Ilanud, 1990, p. 15. 39 Ibid, pg. 270-271.
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Derecho Sustantivo, como de su instrumento procesal. La importancia actual de la Teora general del Derecho Procesal Agrario, y su revisin, es fundamental para ajustarla a los nuevos cambios que ha operado y sigue operando constantemente el Derecho Agrario sustantivo (los que conllevan a un sensible aumento de la competencia agraria hacia otros temas de inters, sobre todo relacionados con el agroambiental), que afectan indudablemente todos los tpicos de la Teora General del proceso agrario. Se han generado nuevos instrumentos procesales (como la conciliacin y las medidas cautelares) que deber ser tomados en cuenta en una nueva construccin cientfica de la disciplina. Adems, la Unificacin Procesal operada en muchos de nuestros pases Latinoamericanos, y en proceso de ser reformada en otros (como el caso de Costa Rica) imponen un reto mayor para garantizar y salvar las particularidades de la Jurisdiccin Agraria, sobre todo dotndolo de un sistema de fuentes para su interpretacin y elevando el valor de la Jurisprudencia, de lo contrario se corre el riesgo de su desaparicin como ocurri en Per. La importancia y vigencia actual de la Teora Gene-
ral del Derecho Procesal Agrario, y la introduccin de nuevos temas que producen su enriquecimiento, se estableci claramente en el I Congreso del Comit Americano de Derecho Agrario, denominado Justicia Agraria y Ambiental, celebrado en San Jos y Liberia, Costa Rica, del 19 al 23 de mayo de 1997. La Comisin para las Conclusiones y Recomendaciones fue integrada por cuatro Jueces Superiores de Venezuela (la Dra. Consuelo Lpez de Chacn), de Colombia (el Dr. Gabriel Moncada Quintero), de Mxico (el Dr. Rodolfo Velz Buuelos) y de Costa Rica (Enrique Ulate Chacn, como relator). En sus conclusiones se estableci que: 1. La Jurisdiccin agraria y ambiental especializada se constituye en el instrumento fundamental para lograr en Amrica la proteccin adecuada de los recursos naturales y el medio ambiente. Siendo el mecanismo jurdico adecuado para lograr la seguridad jurdica y el desarrollo agrario sustentable, con justicia y paz social. 2. En el tema de la competencia se indica que debe prevalecer una concepcin muy amplia para conocer lo relativo a la proteccin de los recursos naturales, aguas,
territorios indgenas, delitos agroambientales, entre otros. 3. Unificar los esfuerzos para crear un solo tipo procesal basado en la oralidad. 4. Se enfatiz en la defensa de principios propios de la justicia agraria y ambiental tales como: el juez itinerante, la facultad de saneamiento, la conciliacin agraria, las facultades de fallar extra y ultra petita, el poder cautelar para la tutela de la produccin y el tema de las fuentes, para garantizar la interpretacin jurdica conforme a las exigencias de lo agrario y ambiental. Las Conclusiones de ste Congreso, as como del VIII Congreso Mexicano de Derecho Procesal, celebrado hace ms de veintin aos en esta Ciudad, coinciden en muchos temas de Teora General del Derecho Procesal Agrario, de ah la importancia de tomar en consideracin estos valiosos antecedentes para una modernizacin de la disciplina y para sentar las bases cientficas de su desarrollo, pues en ellos han participado los ms destacados iusagraristas de nuestras pocas. V. El Contenido (posible) de la Teoria General del Derecho Procesal Agrario Resultado de ste Pri59
mer Congreso Internacional de Derecho Procesal Agrario ser sentar bases firmes para el impulso de una Teora General, vlida para todos los pases Latinoamericanos donde se ha creado o est por crearse la Jurisdiccin Agraria. Yo me aventurar a dar solo algunos lineamientos sobre el posible contenido de una Teora General del Proceso Agrario, sacando provecho de mi experiencia como Juez Agrario y como Profesor de la Ctedra de Derecho Procesal Agrario de la Universidad de Costa Rica. A diez aos de experiencia sent la exigencia de obligarme a dar un aporte al Derecho Procesal Agrario Costarricense y escrib los dos primeros Volmenes de mi Tratado de Derecho Procesal Agrario40, cuyo primer tomo, como haba sealado, se ocupa de la Teora General o, ms sencillamente, de la parte general. De ah rescato los siguientes argumentos: 1. Es necesario abordar el tema de la evolucin del Derecho Agrario sustantivo y su influencia en el Proceso Agrario que sufre los fenmenos de la publicizacin (con una intervencin ms activa del Juez
dentro del Proceso), la socializacin o democratizacin (como garanta de acceso a la justicia agraria a los campesinos de escasos recursos econmicos), la oralidad (son sus principios consustanciales), y la nueva concepcin agroambiental (como criterio de ampliacin de la competencia agrar i a ) . 2. Deber ocuparse del proceso agrario comparado, especialmente en su ltima etapa, partiendo de las experiencias recientes de Mxico y Colombia, y analizando los nuevos criterios de la Unificacin Procesal y la especializacin, que ha operado en algunos pases Latinoamericanos, tales como Per y Uruguay. 3. El anlisis de la Jurisdiccin Agraria, su delimitacin con otras disciplinas, los conceptos y principios de la competencia agraria. En fin, a distinguir los diferentes tipos de competencia (material, territorial, por cuanta y funcional) as como las reglas especiales en la solucin de conflictos de competencia. 4. Dentro del tema genrico de la competencia agraria, deber dedicarse un apartado a la competencia agraria especfica, enunciando la particularidad de
cada tipo de pretensiones (ordinarias, sumarias, no contenciosas, de ejecucin, especiales y las nuevas derivadas de la legislacin agroambiental). Este tema reviste particular inters, sobre todo porque no ha tenido mucho tratamiento en la doctrina, y es de suma importancia para entender la magnitud de los conflictos que pueden ser tramitados y resueltos en la jurisdiccin agraria. 5. Se debe profundizar sobre las particulares funciones de los jueces agrarios (o ms genricamente los rganos), especialmente en su especializacin e itinerancia como caractersticas particulares y propias, distintas de los jueces comunes. 6. Los derechos y deberes del Juez agrario y el papel de las partes dentro del proceso agrario, constituyen un tema fundamental para comprender con exactitud el papel de los sujetos procesales. Quizs uno de los temas ms importantes lo constituye los deberes de lealtad, probidad y buena fe procesal, que deben orientar cualquier proceso moderno. 7.Pero tambin es importante conocer las particularidades de algunos sujetos y organizaciones que pueden intervenir en el
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ULATE CHACON, Enrique. Tratado de Derecho Procesal Agrario, Tomo I, San Jos, Ed. Guayacn, 1999.
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proceso agrario, tales como los campesinos de escasos recursos, el defensor pblico agrario o la procuradura agraria, y las Organizaciones campesinas y ambientalistas, en defensa de intereses de grupo, colectivos o difusos. 8. El tema de los principios del proceso agrario es uno de los ms difciles, pues en ellos se encuentra el respaldo cientfico de la autonoma del Derecho Procesal Agrario. Por ello su anlisis es muy amplio. El impulso procesal de oficio, los amplios poderes del juez, la oralidad y sus caracters-icas sustanciales de concentracin, inmediatez e identidad fsica del juzgador, la gratuidad y garanta de acceso a la justicia agraria, la lealtad y probidad, y otros principios especficos, deben orientar la labor diaria de los juzgadores y litigantes en el proceso agrario. 9. La conciliacin agraria es un tema que debe ser profundizado en sus bases filosficas para Resolucin Alterna de Conflictos y Promocin de la Paz Social. En su desarrollo se debe ajustar el instrumento a la figura del juez agrario como juez conciliador, en donde su especialidad e itinerancia facilitan ms la bsqueda de una solucin convenida y pacfica entre las partes del conflicto.
10. En la tarea de alcanzar una tutela judicial efectiva, es necesario dedicar un capitulo al tema de las Medidas Cautelares, tpicas y atpicas. La tutela judicial efectiva, en materia agraria, se ha caracterizado por el desarrollo jurisprudencial de las medidas cautelares atpicas cuyos presupuestos (fundado temor, apariencia de buen derecho, peligro de demora) y caractersticas (instrumentalidad, provisionalidad, accesoriedad, cognicin sumaria, ejecucin inmediata), permiten a los abogados y a los juzgadores contar con un instrumento prctico sumamente importante para garantizar el mantenimiento de la produccin agraria y la tutela de los recursos naturales de carcter agrario. 11. En fin, el tema de las fuentes parece ser de importancia vital. Es necesario dotar al sistema, de fuentes propias y fortalecer el papel de la Jurisprudencia. En sntesis, los temas centrales para una Teora General (sin perjuicio de la discriminacin de unos e inclusin de otros de inters nacional) pueden ser: -Derecho y proceso agrario. -Proceso Agrario comparado -Jurisdiccin y competencia agraria
-Competencia agraria especfica -Los rganos de la jurisdiccin agraria -Las partes del proceso agrario -Los principios procesales -Las medidas cautelares (especialmente derivadas del poder cautelar para la tutela de la produccin y de los recursos naturales). -La conciliacin agrar i a . - Un sistema de fuentes propio y el valor de la Jurisprudencia. VI. Vigencia actual de la Teoria General del Derecho Procesal Agrario, frente a las tendencias de la unificacion procesal. Consideraciones Conclusivas En relacin con todos estos temas, tanto el abogado litigante, como los juzgadores agrarios, los profesores y estudiantes, deben lograr una claridad conceptual y, particularmente, conocer cuales son las particularidades propias del Derecho Procesal Agrario. La doctrina procesal agraria ha demostrado la autonoma de la disciplina, con el desarrollo de una serie de principios procesales que se manifiestan con mayor intensidad en esta materia, 61
bajo los fenmenos de la oralidad, la publicizacin y la democratizacin.41 La existencia de principios procesales especficos y concretos referidos al proceso agrario, en forma inmediata pueden permitir la afirmacin de la existencia de un verdadero Derecho procesal Agrario.42 Son los principios procesales, los que permiten identificar la disciplina interna y externamente43. El Derecho procesal agrario, posee principios comunes44 pero tambin principios propios y exclusivos, que permiten identificarla como autnoma y diferenciarla de otras, igualmente aut nomas, del ordenamiento jurdico45. Frente a la tendencia de ca-
rcter universal en la unificacin del proceso, se conserva la especialidad46 de la materia procesal agraria47. La Teora General del Derecho procesal agrario cobra vigencia actual en la medida que el Derecho Agrario se ve renovado y fortalecido con nuevas dimensiones. Es necesario que la sombra, es decir, el Derecho procesal agrario, siga de muy cerca el cuerpo, al Derecho Agrario Sustantivo, an frente a fenmenos de Unificacin Procesal, muchas veces influenciados por el liberalismo procesal que buscan desaparecer las facultades de los Juzgadores Agrarios para acercarse a la Verdad Real. O buscan, del todo, alargar la sombra del Derecho Procesal Agra-
rio y de los Tribunales Agrarios, hasta verla desvanecerse. Si la doctrina procesal, es la encargada de establecer la Teora General del Derecho Procesal Agrario, tambin es la responsable de su desaparicin, si por su inactividad cientfica deja que se confundan las peculiaridades del Proceso agrario con el proceso comn. De ah la importancia de cultivar nuestra materia y renovarla constantemente, conforme a los cambios que operen en el Derecho Sustantivo. La Doctrina iusagrarista debe asumir un rol fundamental para llevar los criterios de equidad y de justicia social, as como los instrumentos procesales por
41 ZELEDON, Ricardo. Proceso Agrario Comparado, op. cit., pg. 24-25. GERMANO, sealaba: no es posible dar una respuesta definitiva a la cuestin de la autonoma del derecho agrario sustancial; se quiere -ms simplemente- estudiar el fenmeno del proceso agrario, en la eventual bsqueda de sus principios que lo diferencian del proceso ordinario, para poder concluir en orden a la existencia al menos de un proceso agrario especial. GERMANO, Alberto. Il Processo Agrario. Studio Comparativo Sul Diritto Europeo Occidentale. Editores Giuffr, 1973, pg. 5. 42 ZELEDON, Ricardo. Derecho Procesal Agrario, Tomo II, Vol. 1, pg. 267. 43 Ibid, pgina 276. 44 La existencia de principios comunes, nace de la unificacin de las leyes procesales en un Cdigo General del Proceso, pero manteniendo las caractersticas especiales de cada disciplina. En los pases en donde ya existe un Cdigo General ello es evidente: Y tenemos que el nuevo Cdigo Procesal Peruano contiene muchos de esos principios que hemos venido proclamando como propios del Proceso Agrario. Y tenemos en primer lugar la oralidad pura, la concentracin, la inmediatez, la economa, el informalismo relativo, y hasta tenemos el principio que el Cdigo llama de socializacin y que yo prefiero denominar, por su sentido peyorativo, de democratizacin, o sea que el juez logre lo que deca Duque Corredor, resolver la desigualdad de las partes elevando a la parte ms dbil al mismo nivel que la parte ms fuerte. FIGALLO, Guillermo. La Justicia Agraria y Ambiental en Per, op. cit., pg. 259. 45 CAMPOS RIVERA, Derecho Procesal Agrario, op. cit., pg. 46. Entre dichos principios, el autor menciona: oralidad, publicidad, inquisicin, inmediacin, concentracin de las pruebas, libre apreciacin judicial de la prueba, celeridad preclusin, gratuidad y lealtad procesal. Sin embargo, como veremos, muchos de estos principios son compartidos con el proceso civil. 46 La especialidad procesal agraria ese una manifestacin del derecho al acceso a la justicia y del derecho al debido proceso. DUQUE CORREDOR, Romn. Justicia Agraria y Ambiental, op. cit., pg. 297. 47 En Uruguay, donde ya existe un Cdigo General del Proceso la doctrina seala: El Cdigo, denominado Cdigo General del Proceso, reconoce: (1) La especialidad de la materia agraria; (2) su particular inters social (junto con los de familia, menores, seguridad social laboral) en virtud de lo cual establece dos disposiciones importantes: a) posibilidad de modificar la pretensin en la audiencia si se advierte que el interesado careci del adecuado asesoramiento; b) facultades asimiladas a la del Juez-Instructor en materia Penal. GELSI BIDART, Adolfo. Justicia Agraria y Ambiental en Uruguay. En: Justicia Agraria y Ambiental, op. cit., pg. 285.
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ellas ideados, a todas aquellas situaciones donde el desequilibrio econmico o social entre las partes hacen declinar la Justicia. En este caso, la Teora General del Derecho Procesal Agrario puede servir, frente a fenmenos de Unificacin Procesal, o de globalizacin, internacionalizacin o comunitarizacin, como un modelo vlido, portador de Justicia Social, desarrollo sostenible y Paz social. Si es as, nuestra Teora General no se vera disminuida en ninguno de sus rasgos, sino que se vera ampliada, cubriendo con su sombra a otros campos procesales. Muchas gracias.
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ASSENTAMENTOS HUMANOS RURAIS NO ACRE, CONCILIAR OCUPA O, CONSERVAO E USO DOS RECURSOS NATURAIS.
Roberto Frana Silva*
* Engenheiro Florestal Instituto de Meio Ambiente do Acre - IMAC e Mestrando do Curso de Mestrado em Ecologia e Manejo de Recursos Naturais UFAC.
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Resumo Os assentamentos humanos rurais em execuo pelo Incra Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria, representam uma rea significativa dentro do Estado, seja em termos de dimenses, seja pelo carter social e ambiental envolvido. Essas reas tambm esto inseridas na nova ideologia presente hoje no Estado no que diz respeito ao Zoneamento Ecolgico Econmico ZEE, que estabelece a forma de uso dos recursos naturais. No entanto, no se deve esquecer de que o uso dos recursos naturais nos assentamentos tambm disciplinado pela legislao ambiental pertinente, que estabelece critrios mais pontuais do uso desses recursos, bem como prev as sanes para o uso indevido. 1 - Introduo Nos ltimos anos, a cobertura florestal no Estado do Acre vem sofrendo algumas mudanas, quer seja pela ocupao de novos espaos pelos assentamentos humanos, quer seja pela necessidade de produo de alimentos e outros produtos necessrios satisfao das necessidades humanas. Estima-se hoje que a 66
rea de ao antrpica esteja em torno de 10% da rea total do Estado, fato este que j deve ser tomado como alerta para se elaborar polticas que disciplinem a explorao dos recursos naturais, estabelecendo regras que viabilizem a ocupao e a explorao das terras de forma sustentvel. O Zoneamento Ecolgico-Econmico em execuo um instrumento estratgico de planejamento regional e de gesto territorial, devendo ser o norteador da poltica ambiental no Estado, estabelecendo critrios de uso dos recursos naturais baseados na sustentabilidade desses recursos. O Decreto Estadual n 503 de 06/04/99, criou o Programa Estadual de Zoneamento Ecolgico-Econmico. Os trabalhos do ZEE devem ser conduzidos de acordo com os seguintes princpios: participativo; eqitativo; sustentvel; holstico e sistmico. A Constituio Federal (1998), nos seus artigos 21 e 23, respectivamente, d embasamento para o estabelecimento dos planos de zoneamento ecolgico-econmico, em nveis nacional e estadual, bem como estabelece a competncia comum da Unio, dos Estados e do Distrito Federal para promover a proteo do
meio ambiente e o combate poluio; a preservao das florestas, da fauna e da flora; o fomento produo agropecuria; e a organizao do abastecimento alimentar. importante salientar que a Lei 6.938, de 31.08.81, menciona o Zoneamento Ambiental no seu art. 9, como um dos instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente. O Decreto n 99.540/ 90 definiu a Amaznia Legal como rea prioritria para a realizao do ZEE. A maioria dos assentamentos rurais no Acre foi concebida num momento em que ainda no existia uma proposta concreta de Zoneamento para o Estado. No entanto, hoje essa realidade diferente e os assentamentos sofrero influncias na maneira de ser criados. A Proposta de Modelos para Assentamentos Sustentveis na Amaznia, elaborada por WOLSTEIN et alii (1998), busca atender os aspectos de sustentabilidade do ZEE, em que a proposta de assentamento esta baseada no somente na propriedade da terra, mas na valorizao do seu uso racional e produo em bases sustentveis, estabelecendo-se uma organizao territorial apoiada em parmetros de relevo, solos, vegetao e hidrografia, com-
binando-se as exploraes extrativista, florestal e agrcolas. Assim, essa proposta de assentamento no visa somente assentar por assentar, mas tambm envolve uma srie de estudos, tais como: levantamento scioeconmico, estudo de solos e inventrio florestal, que serviro de base para os planos de utilizao e de gesto da rea, bem como para subsidiar o plano de manejo de uso mltiplo, atendendo tambm, dessa forma, o que estabelece o Decreto n 2.788, de 28.09.1998; a 1 Portaria 048/98 ; bem como as Instrues Normativas do Ibama 04 e 05, de 28.10.1998, que tratam do manejo de uso mltiplo e comunitrio e simplificado. 2 Os assentamentos humanos rurais em execuo pelo Incra no Acre O Captulo III da Constituio Federal trata da Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria. Do art. 184 ao 191, estabelece critrios, formas de desapropriao e destinao das terras reforma agrria, bem como abrange a poltica agrcola.
A Lei 1.117, de 26.01.94, na seo II do seu art. 26, estabelece tambm critrios quanto ao uso do solo no caso de projetos de colonizao ou reforma agrria. Os assentamentos rurais no Estado representam uma parcela significativa de pessoas que vivem das atividades rurais, quer seja na produo extrativista (borracha, castanha, copaba, madeira etc.), quer na agricultura e pecuria. No Acre, nos dias de hoje, o Incra tem em execuo 61 assentamentos humanos na rea rural, conforme tabela 01 (pgs. 76 e 77) envolvendo um total 16.202 famlias e perfazendo aprox i m a d a m e n t e 1.572.531 de hectares, o que estabelece uma rea significativa dentro do Estado, cuja rea total de aproximadamente 152.889 km2 (15.288.900 ha). No entanto, conforme dados do Incra, muitos assentamentos ainda no esto com a sua capacidade esgotada, podendo absorver ainda, de forma geral, mais 3.723 famlias. Dentre os assentamentos humanos rurais praticados no Estado, deve-se dar destaque ao Projeto Coloni-
zao Pedro Peixoto (P.C. Pedro Peixoto), criado em 1977 (Resoluo 176 de 31.10.77), com uma rea de 317.588 ha, que tem como municpio-sede Senador Guiomard, e ao Projeto de Colonizao Boa Esperana, criado no mesmo ano (Resoluo 177 de 31.10.77), com uma rea de 275.646 ha, tendo como municpio-sede Sena Madureira. So os dois maiores Projetos de Colonizao em execuo pelo Incra no Estado, envolvendo em torno de 593.234 famlias. Outras modalidades de assentamentos humanos rurais criadas pelo Incra e em execuo no Estado so os P.A.E. (Projetos de Assentamento Agro-Extrativistas) e os P.A. (Projetos de Assentamentos). Entre os Projetos de Assentamento Agro-Extrativistas podem-se destacar pelas suas dimenses os P.A.E. Remanso, criado em 1987 (Portaria 472 de 04.06.87) e P.A.E. Santa Quitria, criado em 1988 (Portaria 886 de 24.06.88). No entanto, pelo seu carter histrico deve-se destacar tambm o P.A.E. Chico Mendes, criado em 1989 (Portaria 158 de 08.03.89). Entre os Projetos de
1 Alterada pelo Decreto 2.788/98, mas que ainda continua em vigor, principalmente quanto ao uso alternativo do solo e utilizao da castanheira morta. SOUZA, J. R de. Manual de Monitoramento e Vistoria de Plano de Manejo Florestal. SECTMA/ IMAC. Rio Branco, 1999.
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Assentamentos destacamse, pela metodologia proposta, os projetos Caquet, criado em 1997 (Portaria 09 de 10.03.97) e Alcobrs, criado em 1998 (Portaria 58 de 25.11.98), havendo uma preocupao maior no planejamento de utilizao dos recursos naturais, bem como no monitoramento e fiscalizao ambiental. A organizao social nos assentamentos humanos uma coisa que deve ser pensada desde a sua ideologia e sua implementao, uma vez que a comunidade, estando suficientemente, organizada ter condies de se tornar independente para buscar recursos a fim de satisfazer as suas necessidades. As associaes e cooperativas tm papel fundamental dentro dos assentamentos humanos rurais. Se bem conduzidas, tm a caracterstica de organizar a comunidade e a produo. 3 Contribuio da pesquisa nos assentamentos A Constituio Federal de 1988, no Captulo IV (DA CINCIA E TECNOLOGIA), no Art. 218 2. estabelece que: A pesquisa tecnolgica voltar-se- preponderantemente para a soluo dos problemas bra68
sileiros e para o desenvolvimento do sistema produtivo nacional e regional. A pesquisa tem buscado meios de como aproveitar de forma sustentvel os recursos naturais na Amaznia, buscando conciliar ocupao dos espaos com uso dos recursos naturais. No Acre, temos alguns exemplos de como a pesquisa tem buscado e avanado nesse sentido. No Projeto de Colonizao Pedro Peixoto a Embrapa/AC tem desenvolvido estudo relacionado ao Manejo Florestal com Rendimento Sustentado da cobertura florestal existente, que est sendo implementado junto com os colonos, buscando utilizar melhor os recursos naturais disponveis, sendo este um trabalho de pesquisa, mas que tambm visa o aumento da renda familiar. Nos Projetos de Assentamento Agro-Extrativistas Canary e Limoeiro, administrados de forma conjunta pelo Incra/Funtac na Floresta do Antimary, foram elaborados e executados pela Funtac diversos estudos (tais como Inventrio Florestal Detalhado; Estudo Scio-Econmico; Estudo da Indstria Florestal; Estudo de Ecossistemas; Estudo de Solos; Estudo Etnobotnico; Estudo de Bacias Hidrogrficas; Estudo de Fauna;
Fundamentos do Plano de Manejo; Estudo de Botnica Econmica; Estudo de Bambu Nativo; Estudo de Seringal Nativo) que forneceram informaes importantes para elaborao do Plano de Manejo de Uso Mltiplo que visa nortear a utilizao dos recursos naturais existentes. Esses estudos e o Plano de Manejo fazem parte do Projeto Desenvolvimento Integrado da Amaznia Ocidental Baseado nos Recursos Florestais (Projeto PD 94/90 Itto/Funtac, 1994) financiado pela Organizao Internacional de Madeiras Tropicais (Itto) e o Governo do Estado. interessante salientar que o Plano de Manejo de Uso Mltiplo em execuo na Floresta do Antimary, tem na sua ideologia elencada em atividades madeireiras e no madeireiras, conforme BRAZ et alii (1995). Nos Projetos de Assentamento Agro-Extrativistas So Lus do Remanso, Santa Quitria e Porto Dias, a Funtac e o Centro dos Trabalhadores da Amaznia CTA, com o Projeto ATN/TF3934-BR/BID 1992, desenvolveram vrios estudos, tais como Levantamento scio-econmico, Levantamento de Solos e Inventrios Florestais que foram realizados com o objetivo de fornecer informaes para
elaborao dos Planos de Manejo, elaborados pela Funtac e o CTA, com o apoio do Conselho Nacional dos Seringueiros CNS. Os Planos de Manejo de So Lus do Reman-so(BRAZ et alii, 1997) e o de Santa Quitria (AMARO et alii 1997), so tambm Planos de Manejo de Uso Mltiplo e tambm prevem atividades madeireiras e no madeireiras. Mais recentemente, conforme j foi citado anteriormente, tcnicos da Funtac, Embrapa e do Incra, em parceria, elaboraram estudo propondo Metodologia para o Planejamento, Implantao e Monitoramento de Projetos de Assentamento Sustentveis na Amaznia (WOLSTEIN, et alii, 1998). O referencial metodolgico utilizado na proposta dos P.A. Caquet e Alcobrs envolve as seguintes etapas: - estudos de recursos naturais; - manejo florestal; - estudos de solo; - planejamento de distribuio dos recursos hdricos - elaborao dos estudos de alternativas de explorao; - concepo do assentamento e definio das reas de uso; - distribuio da rede viria;
- inscrio e seleo de candidatos; - definio do mdulo ideal de produo; - monitoramento e Fiscalizao Ambiental; - validao de Tecnologia e divulgao de resultados. A pesquisa vem buscando contribuir para o aproveitamento racional e sustentvel dos recursos naturais. No entanto, ainda necessrio mais investimentos em pesquisa no sentido de que novos estudos possam produzir resultados ainda melhores na forma de explorar os recursos naturais. 4 Uso dos recursos naturais e o licenciamento ambiental nos assentamentos humanos rurais A forma de uso dos recursos naturais est regulamentada em vrias leis e decretos da legislao brasileira relativas ao Direito Ambiental, bem como nas regulamentaes previstas nas resolues, portarias e instrues normativas dos rgos ambientais. Dessa forma, os projetos de Colonizao, de Assentamentos e de Assentamentos Agro-Extrativistas tm, entre suas atividades, a supresso de reas de florestas e converso destas
em reas para agricultura e pecuria e, ainda, o manejo de reas com cobertura florestal para finalidades extrativistas. Faz-se necessrio, ento, que os referidos assentamentos tenham que obedecer regulamentao legal ambiental para que possam ter o licenciamento ambiental e poder explorar os recursos naturais existentes. Para o licenciamento ambiental e explorao dos recursos naturais, bem como a sua proteo, educao ambiental e outras regulamentaes, temos, como principais leis que norteiam essas atividades, a Poltica Nacional de Meio Ambiente Lei 6.938, de 31.08.81, que trata mais especificamente de proteger o meio ambiente, prevendo o uso racional dos recursos naturais, bem como o monitoramento, a fiscalizao e a educao ambiental. Mais especificamente no seu art. 10 trata do licenciamento ambiental propriamente dito; o Decreto n. 99.274, de 06.06.90, tambm trata da necessidade de licenciamento das atividades utilizadoras de recursos ambientais, especialmente no seu art. 17 que define: A construo, instalao, ampliao e funcionamento de atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas 69
efetiva ou potencialmente poluidoras, bem assim como os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento dos rgos estaduais que integrem o Sistema Nacional do Meio Ambiente; o Cdigo Florestal (Lei 4.771, de 15.09.65), que estabelece de forma genrica a poltica florestal e o uso das florestas; a Lei Crimes Ambientais (Lei 9.605, de 12.02.98), que estabelece as sanes penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente e, a Lei de Proteo Fauna (Lei 5.197/67), trata exclusivamente da proteo da fauna. A implementao da Poltica Nacional do Meio Ambiente realizada por meio do Sistema Nacional do Meio Ambiente que composto pelos rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios, bem como as fundaes institudas pelo Poder Pblico, que so responsveis pela proteo e melhoria da qualidade ambiental, conforme trata o Art. 6 da Lei 6.938/81. No Estado do Acre temos como principais rgos responsveis por cumprir e fazer cumprir a Legislao Ambiental, o Instituto Bra70
sileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis - Ibama e a Secretaria Estadual de Cincia, Tecnologia e Meio Ambiente Sectema, sendo que o Instituto de Meio Ambiente do Acre Imac, ligado Sectma, responsvel pelo cumprimento da Poltica Ambiental do Estado; temos ainda as Secretarias de Meio Ambiente dos Municpios e outros rgos do poder pblico que tm relaes estreitas com as questes ambientais. O Conselho Nacional do Meio Ambiente Conama detm grande poder de influncia no que diz respeito poltica ambiental, por meio da edio de normas e padres a serem seguidos e tem no Ibama e Imac no Estado seus principais executores das diretrizes da PNMA e da legislao pertinente proteo do meio ambiente. Dessa forma, os Assentamento Humanos Rurais esto sujeitos ao licenciamento ambiental na implementao de projetos de assentamento, fiscalizao ambiental e no que diz respeito ao cumprimento das resolues do Conama, portarias e instrues normativas do Ibama, bem como a legislao estadual pertinente. A Resoluo Conama n 237, de 19.10.97, estabe-
lece os critrios para exerccio da competncia para o licenciamento a que se refere o artigo 10 da Lei no 6.938, de 31.08.81 e ainda estabelece a integrao e a atuao dos rgos competentes do Sistema Nacional de Meio Ambiente Sisnama na execuo da Poltica Nacional do Meio Ambiente, estando estabelecido no art. 1 as seguintes definies: I - Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental competente licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental, considerando as disposies legais e regulamentares e as normas tcnicas aplicveis ao caso. II - Licena Ambiental: ato administrativo pelo qual o rgo ambiental competente, estabelece as condies, restries e medidas de controle ambiental que devero ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa fsica ou jurdica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consi-
deradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental. III - Estudos Ambientais: so todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados localizao, instalao, operao e ampliao de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsdio para a anlise da licena requerida, tais como: relatrio ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatrio ambiental preliminar, diagnstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperao de rea degradada e anlise preliminar de risco. III - Impacto Ambiental Regional: todo e qualquer impacto ambiental que afete diretamente (rea de influncia direta do projeto), no todo ou em parte, o territrio de dois ou mais Estados. J em seu art. II, ainda sobre a competncia relativa ao licenciamento ambiental a Resoluo Conama n 237, de 19.10.97 estabelece a relao dos empreendimentos e atividades que esto sujeitas ao licenciamento ambiental, estando constantes dessa relao: Atividades agropecur i a s : - projeto agrcola; - criao de animais;
- projetos de assentamentos e de colonizao. Uso de recursos natur a i s : - silvicultura; - explorao econmica da madeira ou lenha e subprodutos florestais; - atividade de manejo de fauna extica e criadouro de fauna silvestre; - utilizao do patrimnio gentico natural; - manejo de recursos aquticos vivos; - introduo de espcies exticas e/ou geneticamente modificadas; - uso da diversidade biolgica pela biotecnologia; Todas essas atividades so envolvidas diretamente com os assentamentos humanos rurais. Caber ao rgo ambiental competente definir os critrios de exigibilidade, o detalhamento e a complementao da relao dos empreendimentos e atividades a serem licenciados, levando em considerao as especificidades, os riscos ambientais, o porte e outras caractersticas do empreendimento ou atividade. O Art.5, reza que compete ao rgo ambiental estadual ou do Distrito Federal o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades: I - localizados ou desenvolvidos em mais de um
municpio ou em unidades de conservao de domnio estadual ou do Distrito Federal; II - localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetao natural de preservao permanente relacionadas no artigo 2 da Lei n 4.771, de 15/09/65 e em todas as que assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou municipais; III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais municpios; IV - delegados pela Unio aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento legal ou convnio. Pargrafo nico: O rgo ambiental estadual ou do Distrito Federal far o licenciamento de que trata este artigo aps considerar o exame tcnico procedido pelos rgos ambientais dos Municpios em que se localizar a atividade ou empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos demais rgos competentes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, envolvidos no procedimento de licenciamento. Art. 6 - Compete ao rgo ambiental municipal, ouvidos os rgos competentes da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o licencia71
mento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convnio. Art. 7 - Os empreendimentos e atividades sero licenciados em um nico nvel de competncia, conforme estabelecido nos artigos anteriores. As modalidades de licenas esto definidas tambm na Resoluo Conoma n 237, sendo definidas no art. 8: O Poder Pblico, no exerccio de sua competncia de controle, expedir as seguintes licenas: I - Licena Prvia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localizao e concepo, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos bsicos e condicionantes a serem atendidos nas prximas fases de sua implementao; II - Licena de Instalao (LI) - autoriza a instalao do empreendimento ou atividade de acordo com as especificaes constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante; III - Licena de Opera72
o (LO) - autoriza a operao da atividade ou empreendimento, aps a verificao do efetivo cumprimento do que consta das licenas anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operao. Pargrafo nico As licenas ambientais podero ser expedidas, isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, caractersticas e fase do empreendimento ou atividade. No art. 9 o Conama definir, quando necessrio, licenas ambientais especficas, observadas a natureza, caractersticas e peculiaridades da atividade ou empreendimento e, ainda, a compatibilizao do processo de licenciamento com as etapas de planejamento, implantao e operao. Os procedimentos no licenciamento ambiental esto definidas no art. 10, sendo: I - Definio pelo rgo ambiental competente, com a participao do empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais, necessrios ao incio do processo de licenciamento correspondente licena a ser requerida; II - Requerimento da licena ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos documentos, projetos e estudos ambientais perti-
nentes, dando-se a devida publicidade; III - Anlise pelo rgo ambiental competente, integrante do Sisnama, dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e a realizao de vistorias tcnicas, quando necessrias; IV - Solicitao de esclarecimentos e complementaes pelo rgo ambiental competente, integrante do Sisnama, uma nica vez, em decorrncia da anlise dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados, quando couber, podendo haver a reiterao da mesma solicitao caso os esclarecimentos e complementaes no tenham sido satisfatrios; V - Audincia pblica, quando couber, de acordo com a regulamentao pertinente; VI - Solicitao de esclarecimentos e complementaes pelo rgo ambiental competente, decorrentes de audincias pblicas, quando couber, podendo haver reiterao da solicitao quando os esclarecimentos e complementaes no tenham sido satisfatrios; VII - Emisso de parecer tcnico conclusivo e, quando couber, parecer jurdico; VIII - Deferimento ou indeferimento do pedido de licena, dando-se a devida publicidade. 1 - No procedimen-
to de licenciamento ambiental dever constar, obrigatoriamente, a certido da Prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade esto em conformidade com a legislao aplicvel ao uso e ocupao do solo e, quando for o caso, a autorizao para supresso de vegetao e a outorga para o uso da gua, emitidas pelos rgos competentes. 2 - No caso de empreendimentos e atividades sujeitos ao estudo de impacto ambiental - EIA, se verificada a necessidade de nova complementao em decorrncia de esclarecimentos j prestados, conforme incisos IV e VI, o rgo ambiental competente, mediante deciso motivada e com a participao do empreendedor, poder formular novo pedido de complementao. 5 Consideraes sobre o cumprimento da legislao, das condies estabelecidas no planejamento dos assentamentos humanos rurais e o uso dos recursos naturais Devemos atentar para algumas peculiaridades no que diz respeito ao cumprimento da Poltica Nacional do Meio Ambiente, Lei 6.938, de 31.08.81, bem como o Decreto n. 99.274,
de 06.06.90, j que alguns Assentamentos Rurais foram criados anteriormente s normas que estabelecem a Poltica Nacional do Meio Ambiente e, ainda, ao Decreto n. 99.274 (Licenciamento Ambiental) e a Resoluo Conama N 237, de 19.10.97. Portanto, quando da criao dessas normas acima referidas j havia uma situao instalada. Dessa forma, dever o rgo ambiental avaliar a situao e, se for o caso, solicitar os estudos necessrios para atender legislao pertinente. O Imac - Instituto de Meio Ambiente do Acre, rgo estadual de meio ambiente responsvel pelo Licenciamento Ambiental teve a sua criao pela Lei n. 851, de 23.10.86, portanto depois da Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938, de 31/08/81), o que outro fato a ser considerado pois nesse perodo pouco se fez a respeito da Poltica Ambiental relativa ao Licenciamento Ambiental no Estado. Levando em considerao essa peculiariedade e no caso dos assentamentos que j se encontram instalados dever ser observado a Resoluo Conama N. 237, de 19.10.97 no art. 2 e 2.: Caber ao rgo ambiental competente definir os critrios de exigibili-
dade, o detalhamento e a complementao da relao dos empreendimentos e atividades a serem licenciadas, levando em considerao as especificidades, os riscos ambientais, o porte e outras caractersticas do empreendimento ou atividade. Dessa forma, os projetos de assentamentos humanos rurais instalados pelo Incra no Estado, onde j existe uma situao criada com famlias que j foram assentadas, o Plano de Controle Ambiental-PCA e o Relatrio de Controle Ambiental-RCA so os instrumentos mais adequados para se exigir o cumprimento da Poltica Nacional do Meio Ambiente - PNMA. No entanto, para novos assentamentos onde ainda no exista uma situao instalada, o instrumento que melhor se adapta a esse fato est previsto no art. 3 da Resoluo Conoma n 237, de 19.10.97: A licena ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradao do meio depender de prvio estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual dar-se- publicidade, garantida a realizao de audincias pblicas, quando cou73
ber, de acordo com a regulamentao. Pargrafo nico. O rgo ambiental competente, verificando que a atividade ou empreendimento no potencialmente causador de significativa degradao do meio ambiente, definir os estudos ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento. A Resoluo Conoma n 001, de 23.01.1986, no seu art. 2. tambm trata da questo do Estudo de Impacto Ambiental- EIA e do Relatrio de Impacto AmbientalRima para projetos agropecurios com reas acima de 1.000 ha. ou menores quando se tratar de rea de significativa importncia ambiental. Da mesma forma, a Lei n 1.117, de 26.01.94, que dispe sobre a poltica ambiental do Estado do Acre e d outras providncias, no seu art. 4. trata da avaliao dos impactos ambientais. Os Assentamentos Humanos Rurais no Acre tm uma importncia significativa em termos de fixar o homem no meio rural, diminuindo a presso nas cidades, especialmente em Rio Branco. No entanto, para a consolidao dessa meta so necessrios investimentos ainda maiores no que se refere infra-estrutura referente a estradas, educao, sade, acesso a crditos 74
mais favorveis e ainda assistncia tcnica. Dessa forma, necessrio que o Incra, rgo federal responsvel pela reforma agrria e assentamentos humanos, execute as metas preestabelecidos para criao do assentamento no que diz respeito infra-estrutura relativa a estradas, criao de escolas, postos de sade e crditos de incentivo produo. Sem o mnimo de infraestrutura, as condies de permanncia do assentado na rea objeto de assentamento torna-se difcil, criando, assim, novamente, condies para o surgimento de grandes latifndios, uma vez que o assentado ir vender o lote, pois no ter condies de produzir nem escoar a produo. Ainda assim, necessrio tambm um suporte do Estado e do Municpio contratando professores, agentes de sade e adquirindo os medicamentos e material mnimo para a educao. necessrio que o Incra efetue tambm maiores investimentos na organizao comunitria, incentivando a criao de associaes e cooperativas de produtores e, ainda, dando o suporte necessrio para que estas possam se estruturar e se tornar independentes, a fim de que possam andar com as suas prprias
pernas e buscar a emancipao dos assentamentos rurais. No que diz respeito ao aumento da ao antrpica, na forma de plantios de subsistncia e residncia prximos da margem dos rios e igaraps e em reas de preservao permanente, importante observar que, mes-mo nos assentamentos existentes, essas desobedincias legislao ambiental so observadas, aps a criao do Cdigo Florestal, pois anteriormente a estes fatos eram, como o so ainda, encarados como uma tradio dos habitantes ribeirinhos. Essa situao de plantios nas reas de preservao permanentes no se combate apenas aplicando a Lei de Crimes Ambientais (Lei n 9.605, de 12.02.98) e outros mecanismos legais, deve-se estabelecer um programa de educao ambiental conforme trata o Cdigo Florestal (Lei n 4.771, de 15.09.65) e a Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei n6.938, de 31.08.81), uma vez que se deve ter uma mudana de hbitos e costumes. O Manejo Florestal citado no Cdigo Florestal e comentado por MORAES (1999), sendo implementado na forma de decretos, portarias e instrues normativas do Ibama, sendo o manejo comunitrio ou o ma-
nejo simplificado a forma que melhor se enquadra nos assentamentos que o Incra executa. Para a explorao dos recursos florestais madeireiros j se tem todas as normas e regras bem definidas para se proceder a explorao, desde o sistema de amostragem, explorao, processamento e transporte. No entanto, para os produtos no madeireiros que podem, tambm, aumentar a renda dos pequenos produtores muita coisa ainda falta ser definida, sendo dessa forma mais um desafio para o setor de pesquisa do Estado. O Decreto n 2.788 (de 28.09.1998), a portaria 048/98, bem como as Instrues Normativas do Ibama 04 e 05, de 28.10.1998 trabalham a questo do manejo de uso mltiplo e comunitrio e simplificado.
BRASIL. Constituio Federal. Senado Federal, Braslia. 1988. BRAZ, E.M.; SILVA, R.F; DOLIVEIRA, M.V.N. Plano de Manejo de Uso Mltiplo do Projeto de Assentamento Agro-Extrativista So Luis do Remanso. Funtac/Ebrapa. Rio Branco, 1997. Decreto Estadual n 503 de 06.04.99 D.O.E. 1999. Decreto n 99.540/90 D.O.U. 1990. Decreto n 2.788, de 28.09.98 - D.O.U.1998. Decreto n 99.274, de 06.06.90 - D.O.U. 1990. Instrues Normativas do Ibama 04, de 28/10/98 D.O.U.1998. Instrues Normativas do Ibama 05, de 28.10.98 D.O.U. 1998. Lei n 9.605 de 12.02.98 D.O.U. 1998. Lei n 851, de 23.10.86 D.O.E. 1986. Lei n 4.771, de 15.09.65 D.0.U. 1965. Lei n 1.117, de 26.01.94
D.O.E. 1994. Lei n 6.938, de 31.08.81 D.O.U. 1981. MORAES, L.C.S. de. Cdigo Florestal Comentado: com as alteraes da Lei de Crimes Ambientais, Lei n 9.605/98. So Paulo: Atlas, 1999. PROJETO PD 94/90 Itto/ Funtac. Desenvolvimento Integrado Da Amaznia Ocidental Baseado nos Recursos Florestais Fase II Tecnologia de Utilizao Sustentada de Matrias-Primas Florestais. Rio Branco, 1994. PROJETO ATN/TF-3934BR/BID. Apoio s Reservas Extrativistas do Estado do Acre. FUNTAC. Rio Branco, 1992. RESOLUO CONAMA N 237, de 19.10.97 - D.O.U. 1997. WOLSTEIN, A.R.P.; LIMA, E.M.; AMARAL, E.F. do; BRAZ, E.M.; PINHEIRO, F.L.N.; FRANKE, I.L.; SANTOS, M.H. dos; SILVA, R.F. Metodologia para o planejamento, implantao e monitoramento de projetos de assentamentos sustentveis na Amaznia. Rio Branco: Embrapa-CPAF/AC/ Incra/Funtac, 1998. 29p.
Referncias Bibliogrficas AMARO, M.A.; SILVA, R.F; BRAZ, E.M.; DOLIVEIRA, M.V.N. Plano de Manejo de Uso Mltiplo do Projeto de Assentamento Agro-Extrativista Santa Quitria. Funtac/ Embraba. Rio Branco, 1997.
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Tabela 01 - Assentamentos Humanos Rurais em Execuo pelo Incra no Acre.

N D E ORD. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 NOME DO PROJETO ATO DE CRIAO MUNICPIO (SEDE) FORMA DE AQUISIO LOCALIZAO PROJETO DO REA (Ha) CAPACIDADE DE FAM LIAS N DE FAMLIAS NO PROJ. 4.225 951 516 405 83 212 83 140 395 263 116 1.395 952 223 68 46 38 188 300 28 100 121 161 326 829 244 50 260 100 50 39 67
Pedro Peixoto Humait Caquet Tocantins Cumar Santo Antnio do Peixoto Porto Dias Remanso Figueira Caro Riozinho e Granada Boa Esperana Quixad Santa Quitria Chico Mendes Porto Rico Colibri Favo de Mel Benfica Vista Alegre Nazar Treze de Maio So Gabriel Moreno Maia Santa Luzia So Pedro Pavo Am nia Tracu Nova Cintra Iucatan Rio Azul
Resol. 176/31.10.77 Resol. 117/08.06.81 Port. 09/10.03.97 Port. 42/14.11.97 Resol. 230/24.09.92 Resol. 229/24.09.92 Resol. 40/20.10.89 Port. 472/04.06.87 Port. 083/29.01.87 Resol. 41/11.07.91 Resol. 39/20.10.89 Resol. 177/31-10-77 Resol. 65/1304-81 Port. 886/24-06-88 Port. 158/08-03-89 Resol. 43/11-07-91 Port. 65/31-10-95 Port. 66/31-10-95 Port. 082/29-12-94 Port. 167/25-02-87 Resol. 264/21-10-92 Port. 04/03-02-99 Port. 41/28-06-96 Port. 39/30-10-97 Resol. 242/30-08-82 Port. 887/24-06-88 Port. 263/24-04-89 Port. 44/25-07-96 Port. 48/23-08-96 Port. 50/13-09-96 Port. 49/13-09-96 Port. 58/04-11-96
Senador Guiomard Porto Acre Porto Acre Porto Acre Acrelndia Acrelndia Acrelndia Capixaba Rio Branco Rio Branco Sena Madureira Sena Madureira Brasilia Epitaciolndia Epitaciolndia Rio Branco Sena Madureira Sena Madureira Rio Branco Rio Branco Manoel Urbano Rodrigues Alves Capixaba Rio Branco Cruzeizo do Sul Rodrigues Alves Rodrigues Alves Thaumaturgo Cruzeiro do Sul Rodrigues Alves Rodrigues Alves Rodrigues Alves
Desap. Desap. Desap. Desap./Arrec. Arrec. Arrec. Desap. Desap. Desap. Desap. Desap. Desap. Desap. Desap. Desap. Desap. Desap. Desap. Desap. Desap. Desap. Desap. Desap. Desap. Desap. Arrec. Arrec. Arrec. Arrec. Arrec. Arrec. Arrec.
95841/71420 94353/74123 94002/72633 92736/74810 94756/65816 95331/63645 100005/664849 102715/675228 95516/682312 95659/681158 92620/683420 91438/685643 105312/685240 105115/682222 105311/625205 110211/682704 95134/673812 91537/683337 100402/674715 95611/673913 84714/691719 74901/724415 103821/674729 101136/675203 74953/722218 74416/725416 74944/724850 85451/725013 75804/724053 74838/724032 74612/723916 74235/702852
317.588 63.861 28.686 26.087 6.097 14.893 22.145 39.570 25.973 11.256 35.896 275.646 76.447 44.205 24.898 7.530 1.356 11.405 5.127 997 7.154 3.221 8.869 18.300 69.700 27.698 5.474 26.000 5.029 1.345 873 6.800
4.225 951 516 521 83 212 83 435 395 263 120 2.756 952 223 68 46 42 213 300 35 100 100 161 366 829 244 50 260 100 57 41 97
FONTE:
ZEE/INCRA
1999
Continuao - Tabela 01
N D E ORD. NOME DO PROJETO ATO DE CRIAO MUNICPIO (SEDE) FORMA DE AQUISIO LOCALIZAO PROJETO DO REA (Ha) CAPACIDADE DE FAM LIAS N DE FAMLIAS NO PROJ. 19 116 250 255 0 199 28 240 143 276 59 20 34 84 165 239 8 346 31 127 264 32 25 130 55 0 18 27 38 16.202
33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61
Amena So Domingos I e II Envira Paran dos Mouras Hava Tarauac Vitria Novo Destino Boa gua Orion Santa Rosa Canary Porto Acre Oriente Baixa Verde Triunfo Limoeiro Alcobrs Espinhara Espinhara II So Joo do Balanceio Casulo Hlio Pimenta Liberdade Limeira Po de Acar Porto Alonso Princesa Taquar Trs Meninas Total
Port. 61/26-12-96 Port. 63/26-12-96 Port. 64/26-12-96 Port. 10/10-03-97 Port. 08/10-03-97 Port. 31/07-07-97 Port. 44/14-11-97 Port. 035/10-05-95 Port. 24/30-05-97 Port. 01/22-01-98 Port. 43/14-11-97 Port. 11/10-03-97 Port. 38/30-10-97 Port. 45/09-09-98 Port. 40/28-06-96 Port. 12/10-03-97 Port. 11/19-03-98 Port. 58/24-11-98 Port. 730/23-09-86 Port. 57/19-11-98 Resol. 44/11-07-91 Port. Port. Port. Port. Port. Port. Port. Port. 44/21-08-98 56/10-11-98 46/11-09-98 03/03-02-99 11/11-03-99 05/03-02-99 47/16-09-98 02/03-02-99
Feij Mncio Lima Feij Rodrigues Alves Rodrigues Alves Tarauac Porto Walter Tarauac Rio Branco Acrelndia Santa Rosa Bujar Porto Acre Rio Branco Rio Branco Plcido de Castro Bujar Capixaba Bujar Bujar Acrelndia Rio Branco Manoel Urbano Senador Guiomard Brasilia Porto Acre Brasilia Tarauac Brasilia
Arrec. Arrec. Desap. Arrec. Arrec. Desap. Arrec. Arrec./Desap. Desap. Desap. Arrec. Desap. Desap. Arrec. Desap. Desap. Arrec. Desap. Desap. Desap. Desap. Desap. Arrec. Arrec. Desap. Desap. Desap. Arrec. Desap.
81147/702852 73418/725918 82316/702453 74837/722431 74647/731124 80647/703808 82104/724620 81650/705223 95247/673957 100623/665722 92809/702714 92406/681149 93843/685107 95606/684246 95924/673158 101942/672213 92553/674819 102202/674819 94212/680619 93818/680202 95122/665559 95407/674853 84527/692511 101153/674401 104737/690111 93345/672546 105112/690126 74802/720636 104618/690158
1.900 1.665 5.380 22.500 34.000 12.918 497 27.749 4.067 16.494 37.460 8.053 2.000 5.650 5.000 11.965 11.150 11.331 1.700 6.341 18.919 138 27.393 1.845 6.530 9.975 1.315 56.950 1.520 1.572.531
19 116 250 320 306 250 38 277 150 319 370 27 50 108 165 239 37 374 31 132 264 34 273 123 108 225 21 412 43 19.925
FONTE:
ZEE/INCRA
1999
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POLTICA AGRRIA E MEIO AMBIENTE

Julier Sebastio da Silva*
* Ex-Procurador do Estado de Mato Grosso, Juiz Federal da 1 Vara da Seo Judiciria de Mato Grosso e Diretor da Revista Judice, publicada pela Seccional.
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A sociedade moderna tem revelado uma especial ateno acerca da qualidade de vida de seus membros. As convenes e tratados internacionais contemplam, cada vez mais, os variados aspectos da temtica ambiental, sendo precedidos de inmeros estudos e articulaes polticas de nvel global. So frutos da crescente demanda por polticas que permitam a convivncia saudvel e no predatria entre o homem e a natureza, tema este corrente nos organismos internacionais e governos locais nos ltimos tempos. Os pases e seus respectivos governos buscam adequar as suas legislaes nova realidade internacional, conforme os seus graus de desenvolvimento econmico, estgios culturais e aperfeioamento das instituies oficiais mediante regular processo democrtico. Foi dentro desse contexto que o Brasil concretizou a sua base constitucional para a poltica de meio ambiente em seu territrio. Desnecessrio citar-se que o captulo da Magna Carta que dispe sobre o meio ambiente um dos mais modernos das constituies nacionais contemporneas. Constitucionalizaram-se definies claras e conceitos seguros sobre os recursos naturais e sua utilizao pela sociedade brasileira, de 80
modo que, do Poder Pblico, com a Carta de 1988, passou-se a exigir, inclusive judicialmente, o cumprimento de suas obrigaes quanto proteo e preservao dos ecossistemas existentes no pas. Do mesmo modo que se procurou dar a amplitude devida proteo ambiental, tratou a Constituio Federal de fazer a correlao entre a poltica agrria e meio ambiente, incluindo este ltimo como um dos atributos a serem respeitados e resguardados pela propriedade imobiliria rural. Reconheceu-se a urgncia no trato da questo fundiria, inclusive permitindo-se a consecuo de processos expropriatrios com a finalidade exclusiva de promover a reforma agrria. Procedimentos tendentes a abreviar e facilitar a interveno estatal na grande propriedade improdutiva tornaram-se imperativos e foram rapidamente insertos no prprio corpo da Carta Poltica e na legislao infraconstitucional, sendo exemplos a Lei Complementar n 76/93 e a Lei n 8.629/ 93, que regulamentaram, respectivamente, o processo desapropriatrio judicial e os critrios destinados apurao da indenizao devida aos expropriados. Ainda que a questo fundiria e a ecolgica sejam tratadas em tpicos di-
ferentes dentro de sua estrutura, a Constituio Federal, por seu art. 186, especificou, como requisito indispensvel para que o Estado possa proceder a desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria, que a grande propriedade rural improdutiva no esteja cumprindo a sua funo social. Este atributo restar contemplado na utilizao saudvel dos recursos naturais disponveis na propriedade e na preservao do meio ambiente. Note-se que a temtica fundiria ou, mais propriamente, a interveno estatal na grande propriedade rural, sofreu uma condicionante de ordem ambiental, o que implica o reconhecimento de que todos os princpios jurdicos pertinentes ao meio ambiente insertos no captulo VI da Carta Magna tambm devero ser objeto de estrita observncia por parte do Poder Pblico Federal na implementao da poltica nacional de reforma agrria. Assim, a desapropriao para fins de assentamento rural e a poltica nacional de meio ambiente, por fora constitucional, esto indissoluvelmente ligados. O cotidiano jurdicoprocessual da materializao da poltica de reforma agrria, no entanto, no tem refletido a harmonia dos temas sob enfoque. Inmeras expropriaes e pro-
jetos de assentamento de trabalhadores rurais concretizados pelo governo federal em reas de proteo e preservao ambiental tm sido considerados ofensivos e degradantes ao meio ambiente por organizaes no-governamentais e pelo Ministrio Pblico. A destruio existe e os projetos comeam a ser questionados quanto compatibilidade com a legislao ambiental, o que, por vezes, acaba sendo interpretado, pelos assentados e pelos rgos responsveis pelas desapropriaes e assentamentos, como uma crtica de ambientalistas descompromissados com a reforma agrria, o que no verdade. A preocupao com a urgncia da reforma agrria no pas legtima, assim como tambm o , no mesmo grau de intensidade, a dedicao especulativa quanto harmonia desta com a poltica nacional de meio ambiente. So questes, destarte, que devem ser discutidas concomitantemente. Encontram-se subjacentes presente abordagem aspectos constitucionais ligados problemtica do meio ambiente e reforma agrria, envolvendo a competncia concorrente entre a Unio Federal e os demais entes federados no tocante primeira e ainda a influncia dessa delimitao estatal sobre as atribuies do Ins-
tituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Incra, no que se refere propositura de aes de desapropriao e implantao de projetos de assentamento de trabalhadores rurais incidentes em reas tidas como de proteo ambiental federal, estadual ou municipal. A matria pode ser dividida em duas partes. A primeira, caracterizada no questionamento acerca da legalidade de o Incra desapropriar, para fins de reforma agrria, imveis rurais sediados em reas de proteo ambiental, assim reconhecidas em leis federais, estaduais ou municipais e, nelas, promover projetos de assentamento de agricultores. J o segundo ponto evidenciase na possibilidade de a Autarquia Federal levar a termo projetos de assentamento de pequenos agricultores em reservas ou regies de proteo ambiental, sem que tenha procedido ao regular Estudo de Impacto Ambiental e o conseqente Relatrio de Impacto Ambiental, o conjunto denominado EIA-Rima. Estas so as questes que sero doravante debatidas. Compet ncia Legislativa, Ambiental e Desapropriao A Constituio Federal deve ser invocada no sentido de equacionar a primeira
dvida acima lanada, tanto em seu aspecto definidor das responsabilidades do Poder Pblico, configurado pelo art. 225 e seus incisos, quanto na matria concernente repartio de competncias legislativas entre a Unio Federal, os EstadosMembros, o Distrito Federal e os Municpios quanto tutela ambiental. O meio ambiente fora conceituado pela Constituinte de 1988 como bem de uso comum do povo. Expressamente garantiu-se a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial qualidade de vida. Pelo disposto no art. 225, 1, inciso III, deve o Poder Pblico, ou seja, as entidades polticas constitucionalmente reconhecidas, definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo. A premissa constitucional torna clara a atribuio dos entes polticos de harmonicamente proteger e preservar o patrimnio natural nacional, mediante a efetivao de aes legislativas e executivas integradas, tendentes a dar consecuo aos princpios am81
bientais albergados pelo Brasil. Coerentemente com a harmonia necessria s aes ambientais das unidades federativas, o art. 24, inciso VI, da Constituio Federal, estabelece que a Unio Federal e os Estados tm competncia concorrente para legislar sobre florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio. Dessa forma, podem os entes federados instituir espaos de proteo e preservao ambiental em seus respectivos limites territoriais, mediante o exerccio de suas competncias legislativas concorrentes, sendo-lhes vedado apenas a invaso da chamada rea de edio de normas gerais relacionadas ao meio ambiente reserva constitucionalmente assegurada Unio Federal. Ante a autorizao ora reportada, inmeras reas destinadas preservao ecolgica foram criadas pela Unio Federal, Estados, Distrito Federal e Municpios. Certos problemas, no entanto, surgiram quando da implantao do Plano Nacional de Reforma Agrria, porquanto alguns dos
imveis desapropriados para essa finalidade estavam incrustados em reas consideradas de preservao ambiental por legislao emanada da entidade poltica responsvel pela afetao do bem. Com isso, nasceu a necessidade de compatibilizao do exerccio da competncia legislativa ambiental pelas pessoas jurdicas de direito pblico interno e aquela atribuda exclusiva e privativamente Unio Federal para a promoo das desapropriaes por interesse social para fins de reforma agrria e seus conseqentes assentamentos de agricultores nos lotes expropriados. Destacada a legalidade das afetaes realizadas nas vrias esferas da Administrao Pblica para fins de cumprimento da poltica nacional de meio ambiente, o que inclui a destinao de espaos naturais para a preservao ambiental e a atribuio constitucional da Unio Federal em promover a poltica de reforma agrria, impe-se que se chegue a um denominador comum acerca de qual bem jurdico dever prevalecer ou ainda se devem ser compatibilizados no sentido de ambos verem-se reconhecidos e respeitados.
A desapropriao, diga-se oportunamente, caracteriza-se como uma forma de interveno estatal nos domnios da economia, importando na transferncia compulsria da propriedade particular (ou pblica de entidade de grau inferior para superior) para o Poder Pblico ou seus delegados, por utilidade ou necessidade pblica ou, ainda, por interesse social1 . Pelo conceito destacado, temse que os bens pblicos so tambm desapropriveis, devendo-se, no entanto, se fazer apenas a ressalva de que as entidades pblicas superiores podem expropriar bens daquelas que lhe so inferiores, conforme a lio do mestre Hely Meirelles, que ora se transcreve: Os bens pblicos so passveis de desapropriao pelas entidades estatais superiores desde que haja autorizao legislativa para o ato expropriatrio e se observe a hierarquia poltica entre estas entidades2 . Dessas lies, nasce e se confirma, a convico de que a Unio Federal, atravs do Incra, poder desapropriar, por interesse social, para fins de reforma agrria, imveis rurais si-
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In Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros, 20 ed., p. 508. Op. Cit., p. 511
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tuados em reas de proteo ambiental, assim definidas por legislao federal, estadual ou municipal. Tanto os bens pblicos, estes se de domnio de Estados ou Municpios, quanto os privados podero ser objeto de expropriao para fins de reforma agrria, desde que sejam respeitadas as condies para o aproveitamento das reas afetadas pela finalidade ecolgica protetiva imposta pelo Poder Pblico responsvel pela instituio ou regulao daquele espao ambiental, agindo dentro de sua competncia legislativa concorrente. Logo, pode a Unio Federal desapropriar os imveis rurais encravados em rea de proteo e preservao ecolgica federal. Resultando o espao ecologicamente protegido de manifestao administrativa ou legislativa dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios, tambm estar autorizado o Incra a proceder a desapropriao, por interesse social, para fins de reforma agrria, de qualquer propriedade rural que nele estiver inserida, embora esteja a autarquia a contemplar em sua ao os princpios ambientais constitucionais. A ao de desapropriao poder ser proposta, mormente porque no se pode impedir uma pessoa, notadamente
um ente estatal federal, de recorrer ao Poder Judicirio, a fim de que este d uma resposta sua pretenso, a teor do art. 5, inciso XXXV, da Carta Federal de 1988. Mesmo frente a essa assertiva, permanece vlido o questionamento quanto existncia de algumas condies especficas na legislao ambiental, a serem atendidas pelo Incra, para a promoo de aes desapropriatrias e conseqentes assentamentos de colonos nos imveis expropriados que se localizem em reas de proteo do meio ambiente, assim definidas nas legislaes federal, estaduais ou municipais. Essa a segunda parte da matria envolvendo desapropriao e meio ambiente. Potencial Lesivo Presumido A resposta dvida acima reportada passa necessariamente pela parte final do inciso III, 1, art. 225, da Constituio Federal, onde se verifica que vedada a utilizao dos espaos territoriais e seus componentes protegidos nas unidades da Federao quando restar configurada a possibilidade de comprometimento da integridade dos atributos que justifiquem a sua proteo. Essa linha de desenvolvimento da funda-
mentao, ora em andamento, guarda relao direta e imediata com a exigncia constitucional do EIARima, para a promoo de qualquer obra, projeto ou atividade que tenha potencial degradante, caracterstica esta que se mostra presente obviamente tanto na desapropriao quanto nos assentamentos em reas de proteo do meio ambiente definidas em lei, de qualquer nvel poltico. Tendo restado demonstrado que a Unio poder desapropriar imveis rurais, para fins de reforma agrria, insertos em reas protegidas ambientalmente por legislao federal, estadual ou municipal, deve-se consignar que esse procedimento, todavia, deve ser pautado pelo mesmo art. 225, 1, agora por seu inciso IV, que assim dispe: IV - Exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade. Dessa forma, a propositura das aes desapropriatrias e a implementao de assentamentos de colonos nos limites de zonas albergadas por afetao ecolgica devero ser precedidas de Estudo de Impacto Ambiental e do Relatrio de 83
Impacto Ambiental, nos moldes definidos pelo art. 9, inciso III, da Lei n 6.938/ 81 e do dispositivo da Magna Carta acima destacado, no importando essa restrio em tolhimento do direito de a Unio Federal, por meio de sua autarquia, invocar a devida prestao jurisdicional para a soluo da lide expropriatria. A exigncia do EIA-Rima, portanto, tem substrato constitucional evidente, restando inserto esse requisito como um daqueles constantes do art. 5 da Lei Complementar n. 76/93, a qual disciplina o rito judicial da desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria. Paulo de Bessa Antunes, reconhecidamente um dos mais respeitados juristas nacionais no tocante ao direito ambiental, assim se reporta ao inciso da Constituio Federal que a pouco se destacou: Brasil Diferentemente da Frana e dos Estados Unidos, no Brasil a obrigatoriedade do prvio estudo de impacto ambiental uma imposio constitucional. No sistema jurdico brasileiro, o EIA tem a natureza de exigncia constitucional, constituindo-se em instrumento da poltica
Nacional do Meio Ambiente (Lei n 6.938/81, art. 9, III). A amplitude do EIA bastante grande, abrangendo, na forma do art. 2. da Resolu o Conama 001/86, diversas obras e atividades: ...explorao econmica de madeira ou de lenha em reas acima de 100 hectares ou menores, quando atingir reas significativas em termos percentuais ou de importncia do ponto de vista ambiental; projetos urbansticos, acima de 100 hectares ou em REAS CONSIDERADAS DE RELEVANTE INTERESSE AMBIENTAL a critrio da Sema e dos rgos municipais e estaduais competentes; Entendo que a Carta Constitucional de 1988 modificou o enfoque que deve ser dado aos Estudos de Impacto Ambiental pois ficou estabelecida constitucionalmente a obrigatoriedade da elaborao prvia dos EIAs.3 Surge, cadente e brilhante, assim, a constatao de que o Incra pode desapropriar imveis rurais situados em reas de proteo ambiental definidas por leis oriundas de qualquer das esferas polticas da Federao, subordinandose, contudo, a interposio
da ao expropriatria respectiva e a promoo dos projetos de assentamentos nessas terras elaborao prvia do Estudo de Impacto Ambiental e do Relatrio de Impacto Ambiental. A exigncia no importa em restrio do acesso Justia por parte do poder expropriante e nem mesmo acarreta a diminuio do nvel de sua discricionaridade administrativa, caracterizando-se a imposio da elaborao prvia do EIARima apenas como uma condicionante s atividades que tenham potencialidade ofensiva ao meio ambiente. Outro aspecto, ainda de relevante ponderao acerca da matria, a vedao concretizao de obras ou atividades danosas em alguns ecossistemas de ndole nacional, assim reconhecidos no prprio texto constitucional. Dessa forma, em imveis localizados dentro da denominada Amaznia Legal, por exemplo, tem a Constituio Federal regramento especial no tocante preservao ambiental, a teor do seu art. 225, 4, que dispe: 4 A Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira so patrimnio nacional, e sua
In Curso de Direito Ambiental, Renovar, 2 ed., pp. 105-107.
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utilizao far-se-, na forma da lei, dentro de condies que assegurem a preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais. Qualquer desapropriao, assim, e conseqente assentamento de colonos em imveis rurais situados em qualquer das reas reconhecidas como patrimnio nacional, por fora de mandamento constitucional, devero ser precedidos do competente EIA-Rima, funcionando esse requisito como uma das exigncias a serem observadas pelo Incra em suas atividades, inclusive do ponto de vista processual, notadamente na confeco das exordiais das aes expropriatrias, alm ainda de outras especificidades constantes do art. 5 da Lei Complementar n 76/93, tudo em conformidade com o art. 225, 1, incisos III e IV, e 4, da Constituio Federal; combinado com o disposto no art. 9 da Lei n 6.938/81. Finalmente, um outro potente argumento a subsidiar a necessidade de se considerar a legislao ambiental, na implantao do programa nacional de reforma agrria sobre reas protegidas ecologicamente, reside na presuno de lesividade ao meio ambiente dos projetos de assentamento, justamente por atingirem regio considera-
da de interesse pblico para fins preservacionistas, conforme reconhecido pelo ente poltico responsvel pela afetao. A partir do momento em que uma rea declarada de interesse pblico para fins de proteo e preservao ambiental, a lei instituidora da restrio ao seu uso garante-lhe a presuno de essencialidade ao ecossistema respectivo, tornando legal e legtima a sua afetao, ainda que suscetvel a sua expropriao para a finalidade descrita no art. 184 da Constituio Federal. Desse fato, cristaliza-se a presuno de que qualquer obra ou atividades realizadas em seu interior lhe so potencialmente lesivas ante o reconhecimento estatal da necessidade de sua guarda e preservao. A declarao pela lei federal, estadual ou municipal, de essencialidade do espao para o atendimento do postulado constitucional protetor do meio ambiente vincula as atividades que, porventura, venham a se instalar no local, pouco importando que sejam executadas por rgo federal ou de outro nvel federativo. Ante o reconhecimento da rea como sendo de proteo ambiental pela legislao, cabe ao Poder Pblico demonstrar que no existe perigo ou possibilidade de dano em face das
atividades que se pretende instalar. Presume-se que a obra ou a atividade causar impactos ambientais no espao destinado pela lei proteo do meio ambiente. Nesse contexto, inserem-se, sem qualquer dvida, as desapropriaes e projetos de assentamentos rurais decorrentes da poltica de reforma agrria incidentes em espaos destinados ao resguardo ecolgico. O potencial lesivo presumido, devendo o expropriante comprovar pelo EIA-Rima a inexistncia de possibilidade de agresso ao ecossistema respectivo. seu dever, sob pena de lhe ser negada a expropriao pretendida. Complementando a presuno de lesividade da obra ou atividade, h que se aplicar vertente polmica os princpios ambientais da preveno e da precauo, obviamente no sentido de se impedir a consecuo de empreendimentos danosos em rea de proteo ecolgica sem o salvo-conduto do EIA-Rima. Aplicando-se os princpios mencionados, tem-se que a desapropriao e o conseqente assentamento estaro subordinados confeco do estudo de impacto ambiental respectivo, no podendo ser implementados at que a obrigao constitucional seja atendida. Alm dos postulados retro-destacados, a necessi85
dade do estudo prvio de impacto ambiental resulta da estrita observncia, por parte da Unio Federal, dos princpios da legalidade e moralidade administrativas no trato dos recursos naturais, da publicidade devida, da finalidade ambiental pblica, da supremacia do interesse pblico sobre o privado, da indisponibilidade do interesse pblico e, finalmente, do princpio da obrigatoriedade. Nas palavras dos eminentes professores dis Milar e Antnio Herman V. Benjamim, esses princpios
so regras de observao permanente e obrigatria, particularmente para a Administrao, mas, tambm, de uma maneira geral, para os cidados, constituindo, por assim dizer, os fundamentos da validade da ao administrativa, ou, por outras palavras, os sustentculos da atividade pblica ambiental. Devem ser cumpridos e perquiridos sempre em uma perspectiva global e nunca isoladamente. A adequao do ato administrativo ao molde conceitual dos princpios h que ser integral.4
A concluso necessria que o Incra deve observar a legislao Magna e infraconstitucional em suas atividades de desapropriaes e assentamentos em reas definidas como de proteo e preservao ambiental por legislao federal, estadual ou municipal, confeccionando o competente EIA-Rima, o qual deve ser considerado uma condio especfica da ao a ser atendida pela petio inicial do feito expropriatrio e analisada no momento previsto pelo art. 5 da Lei Complementar n 76/93.
In Estudo Prvio de Impacto Ambiental, Editora Revista dos Tribunais, V. I, p. 101
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DIREITO AGRRIO: TEMAS CONTROVERSOS

Wellington dos Mendes Lopes*
A Fernando Pereira Sodero, Messias Junqueira, Pedro Carlos Machado Peixoto e Wilson Ribeiro Lopes, que me fizeram agrarista.
Advogado. Procurador Federal aposentado. Consultor do PNUD. Membro da Associao Nacional de Direito Agrrio e da Associacin Rioplatense de Derecho Agrario.
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Em 1997, um artigo publicado no Enfoque Jurdico n. 7, Suplemento do Jornal Mensal Informe TRF 1 Regio, trouxe algumas questes jurdicas agrrias controvertidas. Retorno ao tema quanto ao mdulo rural diante do mdulo fiscal, acrescentando, por oportuno, para reflexo, a problemtica relativa ao usucapio agrrio. 1. Mdulo Rural x Mdulo Fiscal O mdulo rural, instituto fundamental do Direito Agrrio Brasileiro (art. 4, III, da Lei n. 4.504, de 30.11.64 Estatuto da Terra), sofreu a sua primeira adversidade quando, pela Lei n. 5.868, de 12 de dezembro de 1972 ( 1, art. 8), criou-se a frao mnima de parcelamento. Sob o pretexto de fixar novos critrios tributao da terra, com a Lei n 6.746, de 10.12.79, surgiu o famigerado mdulo fiscal. O pior viria a acontecer, porm, com a edio da Lei n 8.629, de 25.02.93 (que no lei complemen-
tar, diferentemente do que pensam Oct vio Mello Alvarenga1 e Roxana Cardoso Brasileiro Borges2 ) que, inadequadamente, usa o mdulo fiscal para determinao do que seja pequena ou mdia propriedade. Ora, mdulo rural instituto de Direito Agrrio, seu fundamento scio-econmico, pois, alm de representativo quanto relao que deve existir entre a rea agricultvel do imvel e o seu uso econmico, tem carter social. O mdulo fiscal, apesar de criado impropriamente, tem objetivo tributrio. Assim, aplic-lo como fator de dimensionamento de reas insuscetveis de desapropriao incorreto. O mdulo rural deve ficar bem diferenciado da prescrio contida no art. 2 da Lei n 9.393 de 1996, que trata da imunidade do ITR sobre pequenas glebas. Sem dvida, a aplicao de mdulos fiscais para definir pequena e mdia propriedades, como consta da Lei n. 8.629 de 1993, quebra a sistemtica adotada pelo DA. Aplic-los des-
sa forma, demonstra total desconhecimento acerca dos institutos bsicos de Direito Agrrio. Alm disso, o mdulo fiscal fixado para cada municpio pelo rgo federal competente, o que o torna passvel de livre e arbitrria modificao, colocando em risco a garantia da Constituio da Repblica, desenvolvida por via da Lei Complementar n 76 de 1993. Se verdade o aparecimento de novas relaes jurdicas oriundas de fenmenos como a globalizao e a regionalizao, ou oriundas do direito ao meio ambiente ecologicamente sustentvel, no menos verdade que o Direito Agrrio precisa atualizar seus institutos sem, contudo, desfigur-los sob o falso argumento de modernidade. Oportunas as palavras de Octvio Mello Alvarenga, ao se referir insistncia em garantir valor cientfico universal ao mdulo rural, que Fernando Pereira Sodero escolheu como ttulo de seu livro mais bem cuidado. A equao mdulo rural = rea familiar con-
Poltica e Direito Agroambiental. Rio de Janeiro. Editora Forense. 1995, p. 1. In Funo ambiental da propriedade e reforma agrria. O Direito Agrrio em debate. Porto Alegre. Livraria do Advogado Editora. 1998, p. 293. A Lei n 8.629/93, apesar de regulamentar dispositivos constitucionais relativos reforma agrria, no lei complementar. O legislador constituinte quando quis se referir lei complementar foi claro e expresso (art. 14, 9; 18; 2; 22, pargrafo nico; 23, pargrafo nico; art. 25, 3; arts. 43, 1; 93; 121; 128, 5; 131; 134, pargrafo nico; 142, 1; 146; 148; 155, XII; 161; 163; 184, 3; 192; 195, III, 11; 201, 1; 202 e 202, 4).
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cede ao captulo definitrio dos imveis rurais brasileiros uma invejvel segurana3 . E acrescenta Alvarenga4 : O ilustre professor uruguaio Adolfo Gelsi Bidart, mestre da processualstica e o mais bem credenciado dos sintetizadores de conclaves com que me defrontei, levou s Primeiras Jornadas de Direito Agrrio do Cone Sul algumas consideraes conceituais que, indo alm dos limites visados, chegaram denncia de uma disgregacin que pueda llevar a nuevas coordinaciones, sustituciones y an desaparicin del proprio Derecho Agrario. Creio que a est a verdade, nua e crua. Para continuar existindo, o Direito Agrrio deve manter ntegros seus alicerces. Questes interdisciplinares, como as comerciais e ambientais, no podem intervir de modo tangencial ou secante na sua essncia cientfica. Caso contrrio e ainda seguindo o raciocnio de Bidart tantas alteraes podem llevar, tambin, a una eventual disgregacin e incluso a una desaparicin del Derecho Agra-
rio que o vuelve a sus fuentes (Derecho Civil) o se intera en outro setor (Derecho Ambiental? Derecho Alimentario? Derecho Agroindustrial?). Basta perscrutar o carter arbitrrio, sem nenhum rigor cientfico jurdico-agrrio, de medidas provisrias editadas, reeditadas e alteradas, cujo nico mrito conturbar a tarefa intelectual do jurista e criar instabilidade no ordenamento jurdico. Para Fernando Pereira Sodero5 o mdulo rural: I uma medida de rea; II a rea fixada para a propriedade familiar constitui o mdulo rural; III varia de acordo com a regio do pas onde se situa o imvel rural; IV varia de acordo com o tipo de explorao; V implica um mnimo de renda a ser obtido, ou seja, o salrio mnimo; VI a renda deve proporcionar ao agricultor e sua famlia no apenas a sua subsistncia, mas ainda o progresso econmico e social. Remarque-se que o art. 47, 3, item V, do Ato das
Disposies Transitrias da Constituio da Repblica, dispe que a iseno da correo monetria ser concedida se o beneficirio no for proprietrio de mais de cinco mdulos rurais. Evidente, pois, que o constituinte ao empregar a expresso mdulo rural deixou clara sua distino de mdulo fiscal, criado para outra finalidade especfica, ou seja, tributria. 2. Usucapio em terras devolutas As terras devolutas j eram conhecidas na Roma antiga, e do Digesto constavam como bens que no poderiam ser alienados sem prvia autorizao do imperador. Pertencentes ao patrimnio pblico, dele saram por destinao especfica e retornaram por inaproveitadas, sendo devolvidas. No cabe, no momento, rememorar a origem da propriedade rural no Brasil. O importante que, a partir da Lei n. 601, de 18 de outubro de 1850 (regulamentada pelo Decreto n. 1.318, de 30 de janeiro de 1854), o estudo das terras
3 Justia Agrria especializada: um ideal postergado. O Direito Agrrio em debate. Porto Alegre. Livraria do Advogado Editora. 1998, p. 262. 4 Cf. id. ibid., p. 262. 5 O mdulo rural e suas implicaes jurdicas. So Paulo. LTR. 1975, p. 41.
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devolutas passou a ser uma constante preocupao dos juristas. Costa Porto6 acentua que a palavra devoluta corresponde ao passado do verbo devolver e aponta alguns casos da expresso nesta acepo: no termo de cinco anos, alis se daro por devolutas (Doc. Hist. I, 48); pela lei esto devolutas as terras pretendidas por passarem cinco anos que no foram aproveitadas, l-se num parecer (ib., 193); e o no cumprimento assim, se dar por devoluta dizse numa carta (ib. 2;18), tudo decorrente de concesso de terras a D. Manuel Lebriam e outros, em agosto de 1875, feita pelo governador Caetano de Melo e Castro. Da o entendimento de Messias Junqueira7 : preciso advertir, todavia, que a expresso terras devolutas, h sculos, trazia o significado de terras vagas, vazias, ermas, no ocupadas, consideradas por esse fato, evidentemente, terras pblicas. A Lei 601 definiu no seu art. 3, por excluso, quais as terras consideradas devolutas: as que no se
acharem aplicadas a algum uso pblico nacional, provincial, ou municipal; as que no se acharem no domnio particular por qualquer ttulo legtimo, nem foram havidas por sesmarias e outras concesses do Governo Geral ou Provincial, no incursas em comisso por falta do cumprimento das condies de medio, confirmao e cultura; e as que no se acharem dadas por sesmarias, ou outras concesses do Governo, que, apesar de incursas em comisso, forem revalidadas por esta lei; as que no se acharem por posses, que, apesar de no a fundarem em ttulo legal, forem legitimadas por esta lei. Tambm, por excluso, as terras devolutas so definidas no art. 5 do Decretolei n 9.760, de 5 de setembro de 1946. Portanto, pode-se definir terras devolutas como aquelas terras que se afastam do patrimnio das pessoas jurdicas pblicas, sem se incorporarem, por qualquer ttulo, ao patrimnio dos particulares. Ou, terras devolutas, como fixadas pela legislao federal, estadual ou municipal, vem sen-
do objeto da concesso ou utilizao particular, como bens integrantes da Unio, dos Estados e dos Municpios. A dominalidade das terras devolutas, quanto Unio, est prescrita no art. 20, II, da Carta Poltica: II terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes e construes militares, das vias federais de comunicao e preservao ambiental definidos em lei. O art. 26, IV, da Constituio Federal, preceitua entre os bens dos Estados as terras devolutas no compreendidas entre as da Unio. Assim, terras devolutas da Unio s por exceo; a regra que constitui terras devolutas estaduais aquelas que a lei federal especificar que no se destinam s finalidades inseridas no art. 20, II, da Constituio. Maria Sylvia Zanella Di Pietro8 considera, como a maioria dos doutrinadores, as terras devolutas como espcie do gnero das terras pblicas, classificadas como bens pblicos dominiais por no terem nenhuma destinao pblica
O Sistema Sesmarial no Brasil. Braslia. Editora UnB, 1976, p. 144. O Instituto Brasileiro das Terras Devolutas. So Paulo. Leal. 1976, p. 74. Direito Administrativo. So Paulo. Editora Atlas. 1999, p. 564. Alis, Di Pietro comete equvoco ao afirmar que a legitimao de posse prevista no art. 171 da Constituio de 1967, substitui o usucapio pro labore, in ob. cit. p. 533. Na verdade, o usucapio pro labore estava previsto no art. 98 do Estatuto da Terra, que s foi revogado com o advento da Lei n 6.969, de 10.12.1981.
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antes de serem discriminadas. Aps a discriminao, o Poder Pblico deve dar-lhes uma destinao, j que o Estado no pode ser proprietrio de terras sem destinao que a lei espec i f i c a . Entretanto, aps analisarem a evoluo da propriedade rural no Brasil, o conceito e a natureza jurdica das terras devolutas, certos doutrinadores, sem maior aprofundamento, apenas amparados no pargrafo nico do art. 191 da Constituio Federal, asseveram que tais terras no so usucapveis. O usucapio agrrio ou constitucional est fixado no art. 191, da Carta Magna: Art. 191. Aquele que, no sendo proprietrio do imvel rural ou urbano como seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposio, rea de terra, em zona rural, no superior a cinqenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua famlia, tendo nela moradia, adquirir-lhe a propriedade. No entanto, o pargrafo nico do art. 191 da CF, preceitua: Pargrafo nico. Os imveis pblicos no sero
adquiridos por usucapio. O usucapio agrrio ou constitucional exige posse por cinco anos ininterruptos, sem oposio. Assim, de logo, no demais anotar que um dos requisitos do usucapio agrrio a posse agrria. Mas, no basta. Outro requisito o lapso de tempo. Exige-se, tambm, que o possuidor more no imvel usucapiendo, tornando-o produtivo (funo social) por seu trabalho (atividade agrria) ou de sua famlia. O art. 188, caput, da Carta Federal fixa: A destinao de terras pblicas e devolutas ser compatibilizada com a poltica agrcola e com o plano nacional de reforma agrria. Portanto, existem terras pblicas e terras devolutas e existem, a contrrio senso, terras devolutas que, no preceito constitucional, no seriam pblicas, embora pertencentes Unio e aos Estados. Celso Ribeiro Bastos, com propriedade, leciona: Cremos que o Texto Constitucional tornou hoje impositiva a definio das terras pblicas a partir da sua destinao porque, no fora essa inteno, no haveria necessidade de referir-se s
terras devolutas depois de j o ter feito relativamente s pblicas. Em outras palavras, se pblicas so todas as terras do domnio das pessoas de direito pblico, nelas j estariam includas as devolutas, visto que estas so, inequivocamente, integrantes do domnio pblico. A Constituio abraa, portanto, de forma desenganada a teoria segundo a qual as pessoas de direito pblico podem possuir terras moda de um particular, isto , estarem submetidas a regime de direito pblico decorrente da destinao a que est atrelada9 . Quando a Carta Poltica menciona terras pblicas ou imveis pblicos nos artigos 188, e 1 e 2, 191, pargrafo nico, e 183, 3, no est se referindo s terras devolutas. Sem embargo, so usucapveis as terras particulares e as terras devolutas, estas enquanto no discriminadas, arrecadadas e registradas em nome da Unio ou do Estado. Por via de conseqncia, a Lei n 6.969, de 10 de dezembro de 1981, foi recepcionada pela Constituio, corrigindo-se a rea de 25 hectares para 50 hectares.
Comentrios Constituio do Brasil. 7 vol. So Paulo. Editora Saraiva. 1990, pp. 318/319.
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Trago, mais uma vez, a lio de Celso Ribeiro Bastos10 : Esta distino entre os bens pblicos e as terras devolutas j era defendida por autores de grande tomo de nosso direito pblico. A matria, contudo, em face do advento da atual constituio, parece ter-se desapegado das areias movedias dos debates doutrinrios para ingressar na arena segura da positivao jurdica. Assim, que o art. 188 da Lei Maior faz referncia no mesmo preceito s terras pblicas e s terras devolutas, deixando certo que acolheu a distino esposada cientificamente. Se as terras devolutas fossem pblicas, no haveria necessidade de sua referncia. Essa s se explica pelo fato de o texto constitucional ter perfilhado a tese segundo a qual no so pblicos os imveis quando sujeitos a um regime de direito pblico. Portanto, foroso reconhecer que, nada obstante um imvel ser pblico por compor o domnio de uma pessoa de direito pblico, ele pode ser dominial do ponto de vista da sua destinao ou utilizao. Esses so usucapveis. Cabe, todavia, exami-
nar o prescrito no art. 225, 5, da CF: 5. So indisponveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por aes discriminatrias, necessrias proteo dos ecossistemas naturais. Entre outras atribuies, incumbe ao Poder Pblico preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas. Ecossistema a interao existente entre determinado meio ambiente com comunidades biticas e elementos abiticos. Assim, no que se refere s terras devolutas destinadas proteo dos ecossistemas naturais, como preceituado no texto constitucional supracitado, devese analisar em conjunto com o fixado nos art. 20, II, e 26, IV, isto , aquelas terras devolutas so as referidas entre os bens da Unio. Aquelas que no forem, por lei federal, indispensveis proteo do meio ambiente, so bens dos Estados e, portanto, podem ser destinadas como lhes aprouver, de conformidade com a legislao estadual. Nos termos do art. 225, 4, da CF, as reas consideradas de patrimnio
nacional (Floresta Amaznica, Mata Atlntica, Serra do Mar, Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira), em princpio, no seriam indisponveis, porm, sua utilizao far-se-, na forma da lei dentro de condies que assegurem a preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais. Por conseqncia, feitas as ressalvas, as terras devolutas so indisponveis na forma do art. 225, 5 da Carta Federal, e no podem ser utilizadas para a reforma agrria ou para qualquer outra finalidade. So reservatrios ambientais para a Nao, e, nessa condio, a indisponibilidade constitucional no permite tratamento de exceo pelo direito infraconstitucional11 . Tomadas as cautelas j mencionadas, considero possvel o usucapio agrrio em terras devolutas. Ao contrrio da opinio do Jos Carlos de Moraes Salles12 , de que a inteno do legislador constituinte teria sido muito mais ampla, objetivando consagrar em dispositivo constitucional o que j fora estabelecido, h muitos anos, na Smula 340 do STF (Desde a vigncia do Cdigo Civil, os bens domi-
10 11 12
Cf. id. Ibid., p. 240. MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil. 8 vol. Editora Saraiva. So Paulo, 1998, p. 931. Usucapio de Bens Imveis e Mveis. So Paulo. Editora Revista dos Tribunais. 1999, p. 239.
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niais, como os demais bens pblicos, no podem ser adquiridos por usucapio); entendo que a inteno foi propositadamente retrgrada e excludente, diante de nossa estrutura agrria deformada desde a poca das capitanias hereditrias. O que se est a discutir no a titularidade, mas a destinao das terras devolutas. O Direito esttico em seus fundamentos bsicos de proteo e defesa da sociedade humana, coordenando-a consecuo do bem comum; entretanto, por outro lado, dinmico, tangido pelo idealismo dialtico dos povos. Direito dinmico afinado com as realidades de nossa poca e do futuro que desponta numa antecipao histrica13 . Passados 500 anos, ainda estamos presos a conceitos ultrapassados. Ou, para ficar com algo concreto: desde a Lei n 601/ 1850, o legislador busca formas de proteger a inrcia, o abandono e a irresponsabilidade do Poder Pblico quanto s suas terras devolutas. O particular punido pela sua omisso. O Estado se esconde sob os mais variados pretextos.
Afinal, a obrigatoriedade de cumprir com a funo social da terra no s do particular, mas tambm do Poder Pblico. O usucapio agrrio proposto fundamenta-se na funo social da posse do campons que, em rinces afastados, labuta diariamente para o seu sustento e da sua famlia. De um momento para outro, e apesar de j estar ocupando h mais de cinco anos ininterruptos a terra que lhe d sustento e respeitando o meio ambiente, sem que o Estado em nenhum momento tenha criado condies concretas para sua sobrevivncia, v-se impedido de adquirir por usucapio a terra a que o Poder Pblico no deu destinao por pura inrcia. De outro, h de se examinar o custo-benefcio relativo a essa terra. Um assentamento, em projeto de reforma agrria, tem custo mdio de R$ 30 mil, por famlia. O usucapio agrrio nada custa para o Estado. Ao contrrio, s benefcios traz, no s ao campons como ao Estado. Se verdade que a norma jurdica um dos instrumentos institucionali-
zados de controle social, o mais importante, no menos verdade que outras funes exerce o Direito, como educativa, conservadora e transformadora14 . Tem certa razo Tupinamb Miguel Castro do Nascimento15 ao opinar sobre o disposto no art. 188 da Constituio: O argumento de que o constituinte teria se equivocado ou, mais deselegantemente, cometido uma erronia, caracteriza duas realidades. A primeira, o desconhecimento de que o que se extrai da Constituio est em conformidade com o que j dizia PONTES DE MIRANDA, sustentando que, entre os bens pertencentes pessoa jurdica de direito pblico interno, h os pblicos e os no-pblicos. A segunda, o que muitas vezes acontece, de que a dificuldade que se tem para aceitar uma nova realidade que no est de acordo com nossas idias precedentes nem com o interesse que se pretende tutelar, afastamos com a imputao de erro do legislador. Tal maneira de interpretar ajurdica. O caput do artigo 188, portanto, admite a existn-
13 LOPES, Wellington dos Mendes. In Funo Social da Propriedade, Revista de Informao Legislativa, 22, n 85, jan./ mar. Senado Federal. 1985, p. 290. 14 LOPES, Wellington dos Mendes. In Crdito Agrrio. Revista de Direito Agrrio n 10, 2 sem. Incra. 1983, p. 100. 15 A Ordem Econmica e Financeira e a Nova Constituio. Rio de Janeiro. Aide Editora. 1989, p. 146.
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cia de trs tipos de terras. As pblicas, as devolutas, que passam a ser no-pblicas, e as particulares. Isto fundamental se entender, porque quando a mesma Constituio fala em terras pblicas ou imveis pblicos nos artigos 188, 1 e 2, 191, pargrafo nico, e 183, 3, no est se referindo s terras devolutas nem s particulares. Na realidade, mesmo se admitindo que terras devolutas so espcie, e terras pblicas so gnero, devese notar que, independentemente de sua titularidade, existe a obrigatoriedade de dar-lhes destinao. Com efeito, o patrimnio dessas terras, um patrimnio in fieri, no conhecido, no identificado, da porque, pa-ra conhec-lo, identific-lo, necessita-se do processo discriminatrio. Ismael Marinho Falco16 incisivo: O usucapio especial opera sobre terras particulares e sobre terras devolutas tanto quanto o usucapio pro labore. E como entender-se essa incidncia se a lei diz claramente que os bens pblicos so inusucapveis? que terra devoluta, em que pese seja espcie do gnero terra pblica, como j frisamos ante-
riormente, no bem pblico strictu sensu, logo, no sendo bem pblico no sentido de bem patrimonial, e tendo a lei aberto essa possibilidade, perfeitamente usucapvel dentro dos limites estabelecidos. Feita a exceo contida no art. 225, 5, da CF, nada elide, portanto, o usucapio agrrio de terras devolutas, sobretudo daquelas ainda no conhecidas, no identificadas e no matriculadas em nome da Unio ou do Estado, tampouco sem destinao especfica.
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16 Direito Agrrio Brasileiro. Bauru. Edipro. 1995, p. 96. No me parece correta diviso feita por Falco: usucapio especial e usucapio pro labore. Hoje h de se falar em usucapio agrrio ou constitucional.
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JURISPRUD NCIA
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09/02/2000
Supremo Tribunal Federal COORD. DE ANLISE DE JURISPRUDNCIA D.J. 10.08.2000 EMENTRIO N 1 9 9 9 - 1 TRIBUNAL PLENO
MANDADO DE SEGURANA N. 23.306-9 PARABA RELATOR: MIN. OCTAVIO GALLOTTI IMPETRANTES: SEVERINO PORPINO DA SILVA E OUTROS ADVOGADOS: BISMARCK MARTINS DE OLIVEIRA E OUTRO IMPETRADO: PRESIDENTE DA REPBLICA EMENTA: Litisconsrcio passivo requerido pelo Instituto Nacional de Colonizao e reforma Agrria INCRA, mas indeferido, dada a subordinao da autarquia autoridade apontada como coatora. Mandado de segurana concedido, porquanto as partes ideais do imvel, decorrentes de herana, no ultrapassam o limite estabelecido para a caracteriza o da propriedade m dia, insuscetvel de desapropriao para fins de reforma agrria (Constituio, art. 185, I, e Lei n 4.504-64, art. 46, 6).
A C R D O Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sesso Plenria, na conformidade da Ata de Julgamento e das notas taquigrficas, por unanimidade de votos, indeferir o pedido formulado pelo INCRA de admisso no processo como terceiro prejudicado. E, por maioria, o Tribunal deferiu a segurana, nos termos do voto do Relator. Braslia, 9 de fevereiro de 2000.
MARCO AURLIO PRESIDENTE OCTAVIO GALLOTTI - RELATOR
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Supremo Tribunal Federal 09/02/2000 MANDADO DE SEGURANA N. 23.306-9 PARABA RELATOR: MIN. OCTAVIO GALLOTTI IMPETRANTES: SEVERINO PORPINO DA SILVA E OUTROS ADVOGADOS: BISMARCK MARTINS DE OLIVEIRA E OUTRO IMPETRADO: PRESIDENTE DA REPBLICA R E L A T R I O TRIBUNAL PLENO
O SENHOR MINISTRO OCTAVIO GALLOTTI: Trata-se de mandado de segurana requerido contra decreto presidencial que declarou o interesse social de rea rural, para fins de reforma agrria. Tornou-se o primeiro impetrante proprietrio do imvel com a superfcie de 691 hectares, desde 5 de julho de 1951 (certido de registro s fls. 24). Em 22 de junho de 1998, morreu-lhe a mulher (certido de fls. 146), sendo os demais cinco impetrantes filhos do casal ou o esplio de um destes. Fora, j ento, realizada a vistoria do imvel pelo Instituto Nacional de Colonizao e reforma Agrria (12-5-98), seguindo-se o decreto expropriatrio impugnado neste feito (D. de 218-98). Da afirmarem haver ocorrido o fracionamento da rea divida, tacitamente, em seis (6) partes iguais, visto ser este o
nmero de herdeiro (fls. 6), de acordo com o art. 1.572 do Cdigo Civil
e o art 46, 6, do Estatuto da Terra, tornando-se a propriedade
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Supremo Tribunal Federal MS 23.306-9/PB
insuscetvel de desapropriao, na forma do art. 185, I, da Constituio e no possuindo os herdeiros outros imveis (certido do Juzo do Inventrio de fls. 154). Fundados na percia realizada em medida cautelar de antecipao de prova, ajuizada contra o INCRA na Primeira Vara Federal da Circunscrio da Paraba, afirmam os requerentes a produtividade do imvel, nos limites dos graus de utilizao e eficincia estabelecidos nos artigos 9, 1 e 6, 1 a 7, da Lei n 8.629-93, para o cumprimento da funo social da propriedade. Da deduzirem:
3.1. Buscam os IMPETRANTES, por meio deste writ, a decretao judicial de nulidade desse Decreto Presidencial, publicado no exemplar n 160, do Dirio Oficial, de 21 de agosto de 1998, haja vista Ter o mesmo violado, flagrantemente, dispositivos constitucionais e da Lei n 8.629/93, causando leso a direito lquido e certo dos mesmos. Por pontos: I Estabelece a Constituio Federal, no seu art. 185, I, a insuscetibilidade de
desapropriao da pequena e mdia propriedade. Ora, com o falecimento dos da esposa e o genitora, que veio
respectivamente,
IMPETRANTES,
desencadear a sucesso e a imediata transmisso do
100
domnio e posse de seus quinhes, de acordo com o texto legal (art. 1.572 do CCB), para os mesmos, resultou, do fracionamento do Imvel em questo, seis (6) pequenas propriedades, todas com tamanhos inferiores a quatro mdulos rurais locais, que de 35 (trinta e cinco) hectares; II Estabelece, tambm a Constituio Federal, no seu art. 185, que a propriedade rural produtiva insuscetvel de desapropriao, para os fins de reforma agrria. Ora, conforme consta do relatrio de Percia Judicial (Vide doc. 16), restou sobejamente demonstrado que a Fazenda Guarany altamente produtiva, com um Grau de Utilizao da Terra (GUT) de 82,589% - o mnimo exigido de 80% - e um Grau de Eficincia de Explorao de 100%, conforme exigncia da Instruo Normativa do INCRA de n 8, de 03.12.93; III Tambm, in casu, a propriedade defendida pelos IMPETRANTES qualificam-se por cumprir a sua funo estipulada no ordenamento jurdico, o que a torna portadora de imunidade, tambm por isso. 3.2. A liquidez e a certeza do direito dos IMPETRANTES so inquestionveis. Diante do acima exposto e da farta prova documental, demonstradora
101
da
ilegalidade
que
atropelou
direito
ao
contraditrio, desrespeitou a imunidade e atentou contra a garantia da tutela da propriedade, verificase ser manifesta a relevncia dos fundamentos deste
writ ,
principalmente
em
mat ria
de
direito
constitucional. Assim o direito dos IMPETRANTES no se apresenta como a fumaa de um direito, mas como o prprio direito. Presente, pois o fumus boni
iuris. (fls. 10/11)
Deferida
liminar
(fls.
161),
vieram
as
informaes de fls. 175/204. A par de considerarem inconcilivel com o rito da segurana a discusso de fato acerca da produtividade do imvel, dizem elas, a respeito do fracionamento da propriedade:
Como sabido, com o falecimento da pessoa natural a herana conferida a quem possa adquirila, assim, o domnio dos bens da herana se transfere ao herdeiro do de cujus automaticamente no momento do bito (art. 1.572 do CC). Inobstante esta transmisso imediata, tambm fixa o Digesto Civil Brasileiro, que a sucesso aberta tida como bem imvel (art. 44) e, da mesma forma, conforme estipula o art. 57, a herana
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tambm uma universalidade juris indivisvel at a partilha (artigo 1.580 do Cdigo Civil). Ora, se assim o , no podemos considerar que o falecimento da Sra. ANALINA DE AZEVDO PORPINO tenha gerado, ipso facto, o desmembramento da rea da Fazenda Guarany, posto que, fazendo parte da heran a deixada pelo de cujus, permanece ela
indivisvel at a partilha. No podemos olvidar, por outro lado, que contrariamente ao afirmado pelos impetrantes, a morte anunciada atinge apenas a meao da falecida, e no a totalidade do imvel, sendo que a falecida deixou apenas 5 herdeiros. H que se observar, ainda, que no mais se aplica o artigo 46, pargrafo 6, da Lei n 4.504/64, s desapropria es fulcradas no novo diploma legal regulamentador dos dispositivos
constitucionais relativos reforma agrria, previstos no Captulo II, Ttulo VII, da Constituio Federal, a Lei n 8.629/93, seno veja-se.
So citado:
os
termos
do
dispositivo
legal
Art. 46. O Instituto Brasileiro
103
de Reforma Agrria (antecessor do INCRA) promover levantamentos, com utilizao, nos casos indicados, dos meios previstos no Captulo II, Ttulo I, para a elaborao do cadastro dos imveis rurais em todo o Pas, mencionando: (...) Pargrafo 6. No caso de imvel rural em comum por fora de herana, as partes ideais, para os fins desta Lei, sero considerados como se divis o houvesse,
devendo ser cadastrada a rea, que, na partilha, tocaria a cada herdeiro e admitidos os demais dados mdios verificados na rea total do im vel rural. (sem grifos no original)
Como se v, somente para os fins do prprio Estatuto da Terra se dever considerar como se diviso houvesse nos imveis que formem herana. A Lei n 4.504/64 trouxe regulamentao em seu texto de diversas matrias relativas aos direitos e obrigaes concernentes aos bens imveis rurais para os fins de execuo da Reforma Agrria e promoo da Poltica
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Agrria, entre outros: os objetivos e meios de acesso propriedade rural; a distribuio de terras; do financiamento da reforma agrria; a execuo e a administrao da reforma agrria; da execuo e da administrao da reforma agrria, da tributao da terra; da colonizao; da assistncia e proteo da economia rural e etc. Trazia o Estatuto da Terra, tambm, a classificao dos imveis rurais, art. 4, em empresa rural; latifndio; minifndio e propriedade familiar, sendo que definia, ainda, (art. 19, pargrafo 3) aqueles isentos expropriao agrria. No entanto, desde a promulga o da
Constituio Federal de 1988, a classificao dos imveis rurais, bem como a definio daqueles sujeitos ou no desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria foi alterada. Desde ento a classificao definida pelo tamanho do imvel, em pequena, mdia e grande propriedade rural (art. 185), e a inexproprialidade se liga produtividade alcanada e ao tamanho da rea. Visando regulamentar os dispositivos
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constitucionais disciplinadores da reforma agrria, foi editada a Lei n 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, que veio tratar pormenorizadamente da
expropriao para fins de reforma agrria a reger as desapropriaes desde ento. Destarte, como se v, as expropriaes agr rias iniciadas desde fevereiro de 1993 n o encontram seu supedneo legal no Estatuto da Terra, mas sim neste novo diploma. Logo, o disposto no artigo 46, pargrafo 6, da Lei n 4.504/64, no se aplica s expropriaes agrrias fulcradas na Lei 8.629/93, posto que se aplica somente aos fins daquela lei. Desta forma, aplica-se expropriao incidente sobre a Fazenda Guarany, assim como a todas aquelas regidas, sob a Lei n 8.629/93, a regra geral trazida pelo Cdigo Civil, que estipula a indivisibilidade da herana e, por conseguinte, dos bens que lhe compem, at a concreo da partilha. Assim, por inexistir diviso, permanece a Fazenda Guarany classificada como grande
propriedade, desde logo, suscetvel desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria. Sem embargos destes fundamentos, que j
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evidenciam a improcedncia dos argumentos trazidos pelos impetrantes, outro vem a eles somar-se. Com efeito, tamb m ao contr rio do
afirmado pelos impetrantes, a falecida Sra. ANALINA DE AZEVDO PORPINO e esposo, Sr. SEVERINO PORPINO DA SILVA, primeiro impetrante, eram proprietrios de outros dois imveis rurais denominados Cachoeira e Bonanza, conforme atesta a certido expedida pelo Cartrio de Registro de Imveis da Comarca de Guariba, Estado da Paraba, que ora se anexa. Assim sendo, derivada da imediata
transmisso da herana, no se aplica ao caso a imunidade trazida pelo inciso I, do artigo 185, da Constituio Federal, posto que no se subsume o fato norma, dado que os impetrantes (o primeiro por propriedade anterior e os demais por fora da sucesso) possuem mais de um imvel rural. (fls.
180/3)
Aps bem resumir a controvrsia, opina, s fls. 214/17, o ilustre Subprocurador-Geral da Repblica FLAVIO GIRON, com a aprovao do eminente Procurador-Geral:
Inicialmente, cumpre assentar que a
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questo de ser o imvel rural em apreo produtivo ou no, e da decorrer a possibilidade ou vedao sua desapropria o para fins de reforma agr ria, insuscetvel de ser discutida em sede de mandado de segurana, o qual no admite dilao probatria para caracterizao de fatos que no se demonstrem inconcussos na impetrao.
Com jurisprud ncia
efeito, da
conforme Corte, o
reiterada exame da
Suprema
produtividade da propriedade rural incabvel em sede mandamental vez que ausente a liquidez dos fatos tutelada atravs deste remdio constitucional. Veja-se o precedente a seguir:
DESAPROPRIA O POR INTERESSE SOCIAL PARA FINS DE REFORMA AGR RIA.
INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 6 , 2 , INCISOS I E II DA LEI 8.629/93. ALEGAO IMPROCEDENTE. PRODUTIVIDADE DA TERRA.
COMPROVAO AFERIDA MEDIANTE LAUDO DO INCRA. MATRIA CONTROVERTIDA A EXIGIR DILATAO PROBATRIA. POSSIBILIDADE DE DESAPROPRIAO DA MDIA PROPRIEDADE RURAL E IMUNIDADE AO EXPROPRIATRIA. REQUISITOS NO
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PREENCHIDOS PELO IMPETRANTE. MANDADO DE SEGURAN A INDEFERIDO, ASSEGURANDO-SE A
UTILIZAO DAS VIAS ORDINRIAS.

1. Inconstitucionalidade do art. 6, 2, incisos I e II da Lei n 8629/93. Inexist ncia. Mat ria j dirimida pelo
Plenrio desta Corte no sentido de que a elaborao dos ndices fixados nesta lei, referentes produo agrcola e lotao de animais nas pastagens, est sujeita s caractersticas variveis no tempo e no espao e vinculadas e valores censitrios
peridicos, no condizentes com o grau de abstrao e permanncia que se espera de providncia legislativa, mantendo-se, assim, essa atribui o, ao Poder Executivo.
Precedente.
2. ndice de produtividade do im vel rural. Fato complexo que reclama produo e cotejo de provas. Liquidez dos fatos descaracterizada. Mandado de Segurana. Inadequao da via eleita. Precedente: MS 22.022 (DJU de 04.11.94). 3. Expropriao de mdia
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propriedade rural. Proprietrio possuidor de outros imveis rurais. Unititularidade dominial no satisfeita. Imunidade ao expropriatria de mdia propriedade rural, ainda que improdutiva. Inexistncia. 4. indeferido. (MS-22478/PR, Relator Ministro MAURCIO CORRA, data 26-09-97 pp-47479 EMENT VOL-01884-01 PP-169 30/06/1997 Tribunal Pleno) Mandado de Segurana
Por
outro
lado,
raz o
assiste
aos
impetrantes quando invocam a regra contida no 6 do artigo 46 da Lei n 4.504/64 (Estatuto da Terra), pois, com o advento do bito da cnjuge meeira, os herdeiros e os eventuais legatrios tm direito diviso do imvel rural, mesmo quando j iniciado o processo de expropriao. Teoricamente, da diviso do referido imvel rural, de 691 (seiscentos e noventa e um) hectares, entre o cnjuge sobrevivente e os cinco filhos resultam cinco pequenas propriedades rurais (medindo 69 hectares cada uma) e uma mdia propriedade
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rural (medindo 345 hectares), insuscetveis de serem desapropriadas, desde que os proprietrios no possuam outra conforme reza o artigo 185, inciso I, da Constituio Federal. Sem embargo, a certido trazida s fls. 202/203 pela autoridade coatora, a fim de demonstrar que o cnjuge varo tambm proprietrio de outros imveis rurais, no autoriza a desapropriao por si s, eis que necessria uma nova avaliao destinada a auferir o grau de produtividade do imvel em tela, nos moldes estabelecidos no artigo 46, 6, da Lei 4.504/64, verbis:
No caso de imvel rural em comum por fora de herana, as partes ideais, para os fins desta Lei, sero consideradas como se diviso houvesse, devendo ser cadastrada a rea que, na partilha, tocaria a cada herdeiro e admitidos os demais dados mdicos verificados na rea total do imvel rural.
Essa mesma regra reiterada no artigo 24, inciso II, do Decreto n 55.891/65, que reza: (...) nos casos de propriedade em condom nio,
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inclusive por fora de sucesso causa mortis, ser considerada, para cada um dos condminos, a dimenso da parte ideal ou j demarcada que lhe pertena. No h falar que o artigo 46, 6, da Lei 4.504/64, foi revogado pela Lei n 8.629/93, pois esta no cuidou acerca das modificaes no domnio ocorridas por fora de transmisso causa mortis. imperioso ressaltar que o Supremo Tribunal Federal, em sess o plen ria, j decidiu pela
incidncia da norma do artigo 46 do Estatuto da Terra, em hiptese ftica semelhante versada neste mandamus, como se pode depreender da Ementa a seguir transcrita:
DESAPROPRIAO ENQUADRAMENTO DO IMVEL COMO REVELADOR DE PEQUENA OU MDIA PROPRIEDADE SUCESSO MORTIS CAUSA. Aberta a sucesso, o domnio e posse da herana transmitem-se, desde logo, aos herdeiros legtimos e testamentrios artigo 1.572 do Cdigo Civil. Da a insubsistncia de decreto para fins de dasapropriao, no qual restou considerado o imvel como um todo, olvidando-se o Estatuto da Terra Lei n 4.504, de 30 de novembro de 1964, no que, mediante o preceito do par. 6 do artigo 46, dispe que, no caso de imvel rural em comum,
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por fora de herana, as partes ideais para os fins nele previstos so consideradas como se diviso houvesse. Propriedades diversas enquadradas como mdias por no suplantar, cada qual, considerada de per si, o teto de quinze mdulos fiscais inciso III do artigo 4 da Lei n 8.629/93. (MS n 22045/ES, Relator Ministro MARCO AURLIO, Tribunal Pleno, unnime, data de 26/05/95, DJ de 30-06-95) Assim, considerada a existncia de vcio formal no procedimento expropriatrio a macular o decreto presidencial que declarou como de interesse social para fins de reforma agrria o imvel dos impetrantes, merece vingar a impetrao. Isto exposto, opina o Ministrio Pblico Federal, por seu rgo, pela concesso da segurana.
(fls. 214/7)
J estava o processo em pauta para julgamento, quando sobreveio o pedido de ingresso no polo passivo do INCRA, na qualidade de terceiro prejudicado (fls. 220/8). o relatrio.
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V O T O
O SENHOR MINISTRO OCTAVIO GALLOTTI (Relator): Indefiro o pedido da autarquia cuja pretenso se mostra incompatvel com a situao de entidade subordinada autoridade apontada como coatora (cfr. MS 20.675, DJ 3-4-87). No , realmente, compatvel, com o mbito do mandato de segurana, o confronto probatrio que pretendem os impetrantes instaurar, entre os dados apurados na vistoria oficial e os enunciados em laudo pericial oferecido a juzo de primeiro grau. Raz o lhes assiste, contudo, no tocante ao fracionamento da rea em virtude do bito do cnjuge-mulher do proprietrio (ora primeiro impetrante), tornando, ento, meeiro, em concorrncia de quinhes com os filhos do casal (cinco outros impetrantes, considerado o Esplio de um deles). o que claramente decorre da leitura do 6 do art. 46 da Lei n 4.504-64 (Estatuto da Terra):
6. No caso de imvel rural em comum por fora de herana, as partes ideais para os fins desta Lei, sero consideradas como se diviso houvesse, devendo ser cadastrada a rea que, na partilha, tocaria a cada herdeiro e admitidos os demais dados mdios verificados na rea total do imvel rural.
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Para o INCRA, o disposto no artigo 46, pargrafo 6, da Lei n 4.504/64, no se aplica s expropriaes agrrias fulcradas na Lei n 8.629/93, posto que se aplica somente aos fins daquela lei (grifo constante de fls. 182 do parecer que acompanha as informaes). No h, porm, razo plausvel para recusar a incidncia de tal norma ( 6, citado), desde que inegavelmente recebida pela Constituio e compatvel com a lei que a regulamentou (n 8.629-93). J o proclamou, ademais, este Supremo Tribunal, por votao unnime de seu Plenrio, ao julgar o Mandado de Segurana n 22.045, sendo relator o eminente Ministro MARCO AURLIO. Eis a ementa do acrdo:
Desapropriao Enquadramento do imvel como revelador de pequena ou mdia propriedade Sucesso mortis cuasa. Aberta a sucesso, o domnio e posse da herana transmitem-se, desde logo, aos herdeiros legtimos e testamentrios art. 1.572 do Cdigo Civil. Da a insubsistncia de decreto para fins de desapropria o, no qual restou
considerado o imvel como um todo, olvidando-se o Estatuto da Terra Lei n 4.504, de 30 de novembro
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de 1964, no que, mediante o preceito do 6 do art.

46, dispe que no caso de imvel rural em comum, por fora de herana, as partes ideais para os fins nele previstos so consideradas como se diviso houvesse. Propriedades diversas enquadradas como mdias por no suplantar, cada qual, considerada de per si, o teto de quinze mdulos fiscais inciso III do art. 4 da Lei n 8.629/93. (RTJ 161/157-9)
Apontam as informa es certid o do registro imobilirio, onde consta o primeiro impetrante como proprietrio de duas outras Fazendas, uma com 135,10 hectares, outra com 191,29 hectares (fls. 202/3). Somariam, ainda assim, tudo considerado, 101,39 hectares, a propriedade de cada herdeiro e 508 a do vivo-meeiro, todas inferiores ao limite que separa, da grande, a mdia propriedade, a teor do art. 4, III, a, da Lei n 8.629-93 (15 mdulos X 35 h = h). Demandariam, ademais, as propriedades todas elas em comunho avaliao compatvel com circunstncia, contemplados os vrios imveis pertencentes a cada titular, de acordo com o 2 do j citado art. 46 da Lei n 4.504-64. Acolhendo o parecer, defiro o pedido.
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Supremo Tribunal Federal 09/02/2000 MANDADO DE SEGURANA N. 23.306-9 PARABA V O T O
Tribunal Pleno
O SENHOR MINISTRO ILMAR GALVO: Senhor Presidente, tenho votado, em hipteses anlogas, no sentido de reconhecer que, quando o imvel dividido em fraes ideais, ocorre, to-somente, a diviso do direito de propriedade, permanecendo o bem submetido a regime de condomnio pro indiviso. Fica o imvel sujeito a uma futura diviso fsica, inexistente no condomnio dessa espcie. No caso dos autos, com a morte do cnjuge, houve a partilha em partes ideais. Enquanto no houver diviso, para o efeito de reforma agrria, o imvel h de ser considerado como um s. Assim, para fim de verificao dos ndices de produtividade, h de ser tido como uma nica propriedade. Para efeitos cadastrais, a sim, cada parte ideal de ser considerada um imvel distinto, como previsto no 6 do art. 46 do Estatuto da Terra, obviamente para efeito tributrio (cf. art. 99, 1 a 3, do mesmo estatuto). Alis, o prprio 6 do art. 46, em sua parte final, embasa esse entendimento, ao estabelecer que os demais dados indicadores da classificao do imvel dividido em partes ideais sero verificados na rea total do imvel rural. Tendo em vista que, no caso sob apreciao, o teste resultou negativo, indefiro a segurana.
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Supremo Tribunal Federal 09/02/2000 MANDADO DE SEGURANA N. 23.306-9 PARABA V O T O
Tribunal Pleno
SENHOR
MINISTRO
SEP LVEDA
PERTENCE:
Sr.
Presidente, contento-me com as normas de direito comum, deixando para exame oportuno o problema do art. 46, 6, do Estatuto da Terra. Se a meao, observado o art. 1.572 do Cdigo Civil, j caracteriza mdia propriedade, isso bastante para impedir a sua expropriao.
CR/
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Supremo Tribunal Federal PLENRIO EXTRATO DE ATA MANDADO DE SEGURANA N. 23.306-9 PROCED.: PARABA RELATOR: MIN. OCTAVIO GALLOTTI IMPTES.: SEVERINO PORPINO DA SILVA E OUTROS ADVDOS.: BISMARCK MARTINS DE OLIVEIRA E OUTRO IMPDO.: PRESIDENTE DA REPBLICA Deciso: O Tribunal, por unanimidade, indeferiu o pedido formulado pelo INCRA de admisso no processo como terceiro prejudicado. E, por maioria, o Tribunal deferiu a segurana, nos termos do voto do Senhor Ministro Relator, vencido o Senhor ministro Ilmar Galvo. Votou o Presidente. Ausentes, justificadamente, neste julgamento, os Senhores ministros Celso de Mello e Carlos Velloso (Presidente). Presidiu o julgamento o Senhor ministro Marco Aurlio (Vice-Presidente). Plenrio, 09.02.2000.
Presidncia do Senhor ministro Carlos Velloso. Presentes sesso os Senhores Ministros Moreira alves, Nri da Silveira, Sydney Sanches, Octavio Gallotti, Seplveda Pertence, Celso de Mello, Marco Aurlio, Ilmar Galvo, Maurcio Corra e Nelson Jobim. Procurador-Geral Brindeiro. da Rep blica, Dr. Geraldo
Luiz Tomimatsu Coordenador
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LEGISLA O
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MEDIDA PROVISRIA No 2.027-43, DE 27 DE SETEMBRO DE 2000
Acresce e altera dispositivos do Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941, das Leis nos 4.504, de 30 de novembro de 1964, 8.177, de 1o de maro de 1991, e 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, e d outras providncias. O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe confere o art. 62 da Constituio, adota a seguinte Medida Provisria, com fora de lei: Art. 1o O Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941, passa a vigorar com as seguintes alteraes: A r t . 1 0 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pargrafo nico. Extingue-se em cinco anos o direito de propor ao de indenizao por apossamento administrativo ou desapropriao indireta, bem como ao que vise a indenizao por restries decorrentes de atos do Poder Pblico. (NR) Art. 15-A. No caso de imisso prvia na posse, na desapropriao por necessidade ou utilidade pblica e interesse social, inclusive para fins de reforma agrria, havendo divergncia entre o preo ofertado em juzo e o valor do bem, fixado na sentena, expressos em termos reais, incidiro juros compensatrios de at seis por cento ao ano sobre o valor da diferena eventualmente apurada, a contar da imisso na posse, vedado o clculo de juros compostos. 1o Os juros compensatrios destinam-se, apenas, a compensar a perda de renda comprovadamente sofrida pelo proprietrio. 2o No sero devidos juros compensatrios quando o imvel possuir graus de utilizao da terra e de eficincia na explorao iguais a zero. 3o O disposto no caput deste artigo aplica-se tambm s aes ordinrias de indenizao por apossamento administrativo ou desapropriao indireta, bem assim s aes que visem a indenizao por restries decorrentes de atos do Poder Pblico, em especial aqueles destinados proteo ambiental, incidindo os juros sobre o valor fixado na sentena. 4o Nas aes referidas no pargrafo anterior, no ser o Poder Pblico onerado por juros compensatrios relativos a perodo anterior aquisio da propriedade ou posse titulada pelo autor da ao. (NR) Art. 15-B. Nas aes a que se refere o artigo anterior, os juros moratrios destinam-se a recompor a perda decorrente do atraso no efetivo pagamento da indenizao fixada na deciso final de mrito, e somente sero devidos razo de at seis por cento ao ano, a partir de 1o de janeiro do exerccio seguinte quele em que o pagamento deveria ser feito, nos termos do art. 100 da Constituio. (NR) A r t . 2 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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1o A sentena que fixar o valor da indenizao quando este for superior ao preo oferecido condenar o desapropriante a pagar honorrios do advogado, que sero fixados entre meio e cinco por cento do valor da diferena, observado o disposto no 4o do art. 20 do Cdigo de Processo Civil, no podendo os honorrios ultrapassar R$ 151.000,00 (cento e cinqenta e um mil reais). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3o O disposto no 1o deste artigo se aplica: I - ao procedimento contraditrio especial, de rito sumrio, para o processo de desapropriao de imvel rural, por interesse social, para fins de reforma agrria; II - s aes de indenizao por apossamento administrativo ou desapropriao indireta. 4o O valor a que se refere o 1o ser atualizado, a partir de maio de 2000, no dia 1o de janeiro de cada ano, com base na variao acumulada do ndice de Preos ao Consumidor Amplo - IPCA do respectivo perodo. (NR) Art. 2o A Lei no 4.504, de 30 de novembro de 1964, passa a vigorar com as seguintes alteraes: A r t . 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1o Para os efeitos da Reforma Agrria, o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA representar a Unio nos acordos, convnios ou contratos multilaterais referidos neste artigo. 2o A Unio, mediante convnio, poder delegar aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios o cadastramento, as vistorias e avaliaes de propriedades rurais situadas no seu territrio, bem como outras atribuies relativas execuo do Programa Nacional de Reforma Agrria, observados os parmetros e critrios estabelecidos nas leis e nos atos normativos federais. 3o O convnio de que trata o caput ser celebrado com os Estados, com o Distrito Federal e com os Municpios que tenham institudo rgo colegiado, com a participao das organizaes dos agricultores familiares e trabalhadores rurais sem terra, mantida a paridade de representao entre o poder pblico e a sociedade civil organizada, com a finalidade de formular propostas para a adequada implementao da poltica agrria. 4o Para a realizao da vistoria e avaliao do imvel rural para fins de reforma agrria, poder o Estado utilizar-se de fora policial. 123
5o O convnio de que trata o caput dever prever que a Unio poder utilizar servidores integrantes dos quadros de pessoal dos rgos e das entidades da Administrao Pblica dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, para a execuo das atividades referidas neste artigo. (NR) Art. 95-A. Fica institudo o Programa de Arrendamento Rural, destinado ao atendimento complementar de acesso terra por parte dos trabalhadores rurais qualificados para participar do Programa Nacional de Reforma Agrria, na forma estabelecida em regulamento. Pargrafo nico. Os imveis que integrarem o Programa de Arrendamento Rural no sero objeto de desapropriao para fins de reforma agrria enquanto se mantiverem arrendados, desde que atendam aos requisitos estabelecidos em regulamento. (NR) Art. 3o A Lei no 8.177, de 1o de maro de 1991, passa a vigorar com as seguintes alteraes: A r t . 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3o A partir de 5 de maio de 2000, os Ttulos da Dvida Agrria - TDA emitidos para desapropriao tero as seguintes remuneraes: I - trs por cento ao ano para indenizao de imvel com rea de at setenta mdulos fiscais; II - dois por cento ao ano para indenizao de imvel com rea acima de setenta e at cento e cinqenta mdulos fiscais; e III - um por cento ao ano para indenizao de imvel com rea acima de cento e cinqenta mdulos fiscais. 4o Os TDA emitidos at 4 de maio de 2000 e os a serem emitidos para aquisio por compra e venda de imveis rurais destinados implantao de projetos integrantes do Programa de Nacional de Reforma Agrria, nos termos das Leis nos 4.504, de 30 de novembro de 1964, e 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, sero remunerados a seis por cento ao ano. 5o Os TDA a que se referem os 3o e 4o tero remunerao anual ou frao pro rata, mantido o seu poder liberatrio nos termos da legislao em vigor, podendo, a partir de seu vencimento, ser utilizados na aquisio de aes de empresas estatais includas no Programa Nacional de Desestatizao. (NR) Art. 4o A Lei no 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, passa a vigorar com as seguintes alteraes: A r t . 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2o Para os fins deste artigo, fica a Unio, atravs do rgo federal competente, autorizada a ingressar no imvel de propriedade particular 124
para levantamento de dados e informaes, mediante prvia comunicao escrita ao proprietrio, preposto ou seu representante. 3o Na ausncia do proprietrio, do preposto ou do representante, a comunicao ser feita mediante edital, a ser publicado, por trs vezes consecutivas, em jornal de grande circulao na capital do Estado de localizao do imvel. 4o No ser considerada, para os fins desta Lei, qualquer modificao, quanto ao domnio, dimenso e s condies de uso do imvel, introduzida ou ocorrida at seis meses aps a data da comunicao para levantamento de dados e informaes de que tratam os 2o e 3o. 5o No caso de fiscalizao decorrente do exerccio de poder de polcia, ser dispensada a comunicao de que tratam os 2o e 3o. 6o O imvel rural objeto de esbulho possessrio ou invaso motivada por conflito agrrio ou fundirio de carter coletivo no ser vistoriado nos dois anos seguintes desocupao do imvel. 7o Na hiptese de reincidncia da invaso, computar-se- em dobro o prazo a que se refere o pargrafo anterior. 8o A entidade, a organizao, a pessoa jurdica, o movimento ou a sociedade de fato que, de qualquer forma, direta ou indiretamente, auxiliar, colaborar, incentivar, incitar, induzir ou participar de invaso de imveis rurais ou de bens pblicos, ou em conflito agrrio ou fundirio de carter coletivo, no receber, a qualquer ttulo, recursos pblicos. 9o Se, na hiptese do pargrafo anterior, a transferncia ou repasse dos recursos pblicos j tiverem sido autorizados, assistir ao Poder Pblico o direito de reteno, bem assim o de resciso do contrato, convnio ou instrumento similar. (NR) Art. 2o-A. Na hiptese de fraude ou simulao de esbulho ou invaso, por parte do proprietrio ou legtimo possuidor do imvel, para os fins dos 6o e 7o do artigo anterior, o rgo executor do Programa Nacional de Reforma Agrria aplicar pena administrativa de R$ 55.000,00 (cinqenta e cinco mil reais) a R$ 535.000,00 (quinhentos e trinta e cinco mil reais) e o cancelamento do cadastro do imvel no Sistema Nacional de Cadastro Rural, sem prejuzo das demais sanes penais e civis cabveis. Pargrafo nico. Os valores a que se refere este artigo sero atualizados, a partir de maio de 2000, no dia 1o de janeiro de cada ano, com base na variao acumulada do ndice Geral de Preos - Disponibilidade Interna IGP-DI, da Fundao Getlio Vargas, no respectivo perodo. (NR)
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A r t . 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
o 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
I - do segundo ao dcimo quinto ano, quando emitidos para indenizao de imvel com rea de at setenta mdulos fiscais; II - do segundo ao dcimo oitavo ano, quando emitidos para indenizao de imvel com rea acima de setenta e at cento e cinqenta mdulos fiscais; e III - do segundo ao vigsimo ano, quando emitidos para indenizao de imvel com rea superior a cento e cinqenta mdulos fiscais. (NR) A r t . 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
o 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
V - as reas sob processos tcnicos de formao ou recuperao de pastagens ou de culturas permanentes, tecnicamente conduzidas e devidamente comprovadas, mediante documentao e Anotao de Responsabilidade Tcnica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ( N R ) A r t . 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV - haja sido aprovado pelo rgo federal competente, na forma estabelecida em regulamento, no mnimo seis meses antes da comunicao de que tratam os 2o e 3o do art. 2o. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ( N R ) Art. 11. Os parmetros, ndices e indicadores que informam o conceito de produtividade sero ajustados, periodicamente, de modo a levar em conta o progresso cientfico e tecnolgico da agricultura e o desenvolvimento regional, pelos Ministros de Estado do Desenvolvimento Agrrio e da Agricultura e do Abastecimento, ouvido o Conselho Nacional de Poltica Agrcola. (NR) Art. 12. Considera-se justa a indenizao que reflita o preo atual de mercado do imvel em sua totalidade, a includas as terras e acesses naturais, matas e florestas e as benfeitorias indenizveis, observados os seguintes aspectos: I - localizao do imvel; II - aptido agrcola; III - dimenso do imvel; IV - rea ocupada e ancianidade das posses; 126
V - funcionalidade, tempo de uso e estado de conservao das benfeitorias. 1o Verificado o preo atual de mercado da totalidade do imvel, procederse- deduo do valor das benfeitorias indenizveis a serem pagas em dinheiro, obtendo-se o preo da terra a ser indenizado em TDA. 2o Integram o preo da terra as florestas naturais, matas nativas e qualquer outro tipo de vegetao natural, no podendo o preo apurado superar, em qualquer hiptese, o preo de mercado do imvel. 3o O Laudo de Avaliao ser subscrito por Engenheiro Agrnomo com registro de Anotao de Responsabilidade Tcnica - ART, respondendo o subscritor, civil, penal e administrativamente, pela superavaliao comprovada ou fraude na identificao das informaes. (NR) Art. 17. O assentamento de trabalhadores rurais dever ser realizado em terras economicamente teis, de preferncia na regio por eles habitada, observado o seguinte: I - a obteno de terras rurais destinadas implantao de projetos de assentamento integrantes do programa de reforma agrria ser precedida de estudo sobre a viabilidade econmica e a potencialidade de uso dos recursos naturais; II - os beneficirios dos projetos de que trata o inciso anterior manifestaro sua concordncia com as condies de obteno das terras destinadas implantao dos projetos de assentamento, inclusive quanto ao preo a ser pago pelo rgo federal executor do programa de reforma agrria e com relao aos recursos naturais; III - nos projetos criados ser elaborado Plano de Desenvolvimento de Assentamento - PDA, que orientar a fixao de normas tcnicas para a sua implantao e os respectivos investimentos; IV - integraro a clientela de trabalhadores rurais para fins de assentamento em projetos de reforma agrria somente aqueles que satisfizerem os requisitos fixados para seleo e classificao, bem como as exigncias contidas nos arts. 19, incisos I a V e seu pargrafo nico, e 20 desta Lei; V - a consolidao dos projetos de assentamento integrantes dos programas de reforma agrria dar-se- com a concesso de crditos de instalao e a concluso dos investimentos, bem como com a outorga do instrumento definitivo de titulao. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ( N R ) A r t . 1 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1o O ttulo de domnio de que trata este artigo conter clusulas 127
resolutivas e ser outorgado ao beneficirio do programa de reforma agrria, de forma individual ou coletiva, aps a realizao dos servios de medio e demarcao topogrfica do imvel a ser alienado. 2o Na implantao do projeto de assentamento, ser celebrado com o beneficirio do programa de reforma agrria contrato de concesso de uso, de forma individual ou coletiva, que conter clusulas resolutivas, estipulando-se os direitos e as obrigaes da entidade concedente e dos concessionrios, assegurando-se a estes o direito de adquirir, em definitivo, o ttulo de domnio, nas condies previstas no pargrafo anterior, computado o perodo da concesso para fins da inegociabilidade de que trata este artigo. 3o O valor da alienao do imvel ser definido por deliberao do Conselho Diretor do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA, cujo ato fixar os critrios para a apurao do valor da parcela a ser cobrada do beneficirio do programa de reforma agrria. 4o O valor do imvel fixado na forma do pargrafo anterior ser pago em prestaes anuais pelo beneficirio do programa de reforma agrria, amortizadas em at vinte anos, com carncia de trs anos e corrigidas monetariamente pela variao do IGP-DI. 5o Ser concedida ao beneficirio do programa de reforma agrria a reduo de cinqenta por cento da correo monetria incidente sobre a prestao anual, quando efetuado o pagamento at a data do vencimento da respectiva prestao. 6o Os valores relativos s obras de infra-estrutura de interesse coletivo, aos custos despendidos com o plano de desenvolvimento do assentamento e aos servios de medio e demarcao topogrficos so considerados no reembolsveis, sendo que os crditos concedidos aos beneficirios do programa de reforma agrria sero excludos do valor das prestaes e amortizados na forma a ser definida pelo rgo federal executor do programa. 7o O rgo federal executor do programa de reforma agrria manter atualizado o cadastro de reas desapropriadas e de beneficirios da reforma agrria. (NR) Art. 26-A. No sero cobradas custas ou emolumentos para registro de ttulos translativos de domnio de imveis rurais desapropriados para fins de reforma agrria. (NR) Art. 5o Fica criado o Programa Nossa Terra - Nossa Escola, mediante incentivo financeiro a ser concedido s famlias dos trabalhadores rurais beneficirias dos projetos de assentamento integrantes do programa de reforma agrria, que mantenham todos os seus filhos com idade entre sete e catorze anos na escola, em ensino regular de primeiro grau. 128
Pargrafo nico. O incentivo de que trata este artigo ser concedido a cada famlia beneficiria do programa, sob forma de reduo na proporo de cinqenta por cento do valor da parcela anual do imvel a esta alienado. Art. 6o Fica institudo, no mbito do Programa Nacional de Reforma Agrria, o Subprograma de combate pobreza rural, destinado a conceder aos trabalhadores rurais assentados apoio instalao de suas famlias, implantao de infra-estrutura comunitria e capacitao dos beneficirios, com vistas consolidao social e produtiva dos assentamentos.
1o So beneficirios do Subprograma de que trata este artigo os trabalhadores rurais, organizados em associaes, contemplados com crdito fundirio na forma definida pela Lei Complementar no 93, de 4 de fevereiro de 1998. 2o Os valores dispendidos na execuo das aes definidas no caput deste artigo so considerados no reembolsveis. Art. 7o O rgo federal executor do programa de reforma agrria fica autorizado a baixar atos normativos internos disciplinando a aplicao dos arts. 17 e 18 da Lei no 8.629, de 1993. Art. 8o Ficam convalidados os atos praticados com base na Medida Provisria no 2.027-42, de 28 de agosto de 2000. Art. 9o Esta Medida Provisria entra em vigor na data de sua publicao. Braslia, 27 de setembro de 2000; 179o da Independncia e 112o da Repblica. FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
Jos Gregori Amaury Guilherme Bier Paulo Jobim Filho Jos Sarney Filho Raul Belens Jungmann Pinto Pedro Parente
D.O.U. 28/09/2000 (Obs.: Ver o art. 62, pargrafo nico, da Constituio Federal.)
129

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Ano 16 Nmero 14 Braslia 2 Semestre/2000

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Comentrios Constituio, 1988, arts. 1 a 5 (I a LXVII), Editora Universitria. p. 300-302.

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In: Desapropriao e Reforma Agrria, Ed. Livraria do Advogado, 1997, p. 34 a 36.

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