A LRF e a Necessidade de Transparncia na Previso e Realizao da Renncia de Receita no Estado da Bahia

Autoria: Eliane de Sousa Silva*

Resumo Este artigo analisa a previso e realizao da renncia de receita do Estado da Bahia nos exerccios de 2001 a 2004. O trabalho, desenvolvido com base na pesquisa bibliogrfica e documental, conclui pela necessidade de se discriminar, no Anexo de Metas Fiscais, a previso da renuncia de receita de todos os programas e/ou setores que esto includos nos itens denominados Outros e Diversos e de se publicar as informaes referentes realizao da renncia de receita, para que o principio da transparncia seja observado nos Oramentos, Leis de Diretrizes Oramentrias, Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria, Relatrios de Gesto Fiscal e Relatrios do Tribunal de Contas do Estado da Bahia. Palavras-Chave: Lei de Responsabilidade Fiscal. Receita Pblica. Renncia de Receita. Transparncia da Gesto Fiscal. Abstract This article analyzes the forecast and accomplishment of the renouncement of income of the State of Bahia in the exercises from 2001 to 2004. The work, developed with base in the bibliographical and documental research, it ends for the need of discriminating, in the Enclosure of Fiscal Goals, the forecast of the he/she resigns of income of all the programs and/or sections that are included in the items denominated "Other" and "Several" and of publishing the information regarding the accomplishment of the income renouncement, so that I begin him/it of the transparency is observed in the Budgets, Laws of Budget Guidelines, Summarized Reports of the Budget Execution, Reports of Fiscal Administration and Reports of the Tribunal of Bills of the State of Bahia. Key-words: Law of Fiscal Responsibility. Tax revenue. Renouncement of Income. Fiscal transparency. Introduo No exerccio de 2000, mais precisamente a partir do ms de maio, a sociedade brasileira passou a contar com mais um instrumento de controle, a Lei Complementar n 101, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A referida Lei est fundamentada no princpio da transparncia da gesto fiscal, objetivando dar publicidade aos atos da Administrao Pblica. O princpio da transparncia fiscal est alicerado no texto constitucional, tratando-se de princpio amplo que deve permitir ao pblico acesso s informaes veiculadas em documentos oramentrios, contbeis e financeiros, bem como a publicidade dos atos praticados no curso da gesto das finanas pblicas. Dessa forma, envolve a divulgao de dados que constituem os objetivos e metas da poltica de governo e dos resultados
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Auditor de Controle Externo do Tribunal de Contas do Estado da Bahia. Mestranda em Auditoria.

conseguidos com os procedimentos de aplicao do dinheiro pblico na execuo dos planos e programas previstos. Apesar da nfase dada pela LRF ao princpio da transparncia na gesto fiscal, verificase que este princpio no tem sido aplicado integralmente no Estado da Bahia, pois, com relao previso da renncia de receita, apresentada no Anexo de Metas Fiscais das Leis Oramentrias dos exerccios de 2001, 2002, 2003 e 2004, o valor previsto no est totalmente discriminado. Existem itens denominados Outros e/ou Diversos que no especificam os programas e/ou setores beneficiados com a renncia de receita. A transparncia fiscal no est prejudicada somente na demonstrao da previso da renncia de receita, pois, a sua realizao no demonstrada nos Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria, de Gesto Fiscal e nem nos emitidos pelo Tribunal de Contas do Estado da Bahia (TCE-BA) quando do exame das contas de governo. Ressalte-se que o TCEBA emite relatrios de acompanhamento da LRF, no entanto, esses relatrios no so publicados. A realizao desse tipo de auditoria somente pode ser verificada atravs dos relatrios trimestrais de atividades do referido Tribunal, onde consta apenas a quantidade das auditorias que foram apreciadas pelo Tribunal Pleno. Este trabalho abrange o art. 14 da LRF, que trata da renncia de receita, combinado com o art. 48, que se reporta aos instrumentos de transparncia da gesto fiscal. Atravs da pesquisa bibliogrfica, buscou-se conceituar a Receita Pblica e identificar os diversos tipos de renncia de receita existentes e por meio da pesquisa documental procurou-se analisar, nos exerccios de 2001 a 2004, a previso e realizao da renncia de receita no Estado da Bahia. O objetivo desta pesquisa demonstrar a necessidade do governo do Estado da Bahia publicar, discriminadamente, a previso da renncia de receita de todos os programas e/ou setores, detalhando os valores contidos nos itens Outros e Diversos, bem como publicar as informaes pertinentes realizao da renncia de receita. O artigo foi dividido em quatro partes. Na primeira, so apresentadas algumas consideraes sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Na seo seguinte, aborda-se os principais conceitos e a classificao da Receita Pblica. Na terceira parte, apresenta-se uma anlise da previso e realizao da renncia de receita no Estado da Bahia, nos exerccios de 2001 a 2004. A concluso visa demonstrar a necessidade dos instrumentos da gesto fiscal serem transparentes quanto previso e realizao da renncia de receita. 1 Lei de Responsabilidade Fiscal Algumas Consideraes A Lei de Responsabilidade Fiscal brasileira foi inspirada pelas experincias e formulaes estrangeiras como as da Nova Zelndia, da Unio Europia e dos EUA. No entanto, logicamente, houve adaptaes realidade e peculiaridades do Brasil. A Lei Complementar n. 101, de 04.05.2000, vulgarmente conhecida como LRF, regulamenta o art. 163 da CF, instituindo normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, abrangendo a Unio, os 27 Estados e os quase seis mil Municpios, seus Poderes (Legislativo, Executivo, Judicirio e o Ministrio Pblico) e suas entidades da Administrao Indireta, excludas as empresas que no dependem do Tesouro do ente ao qual se vinculam. A LRF possui os seguintes captulos: a) b) c) d) Captulo I Disposies Preliminares; Captulo II Planejamento; Captulo III Receita Pblica; Captulo IV Despesa Pblica;
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e) f) g) h) i) j)

Captulo V Transferncias Voluntrias; Captulo VI Destinao dos Recursos Pblicos para o Setor Privado; Captulo VII Dvida e Endividamento; Captulo VIII Gesto Patrimonial; Captulo IX Transparncia, Controle e Fiscalizao; e Captulo X Das Disposies Finais e Transitrias.

Pode-se considerar que a LRF tem os seguintes objetivos: a) Ao planejada e transparente; b) Preveno de riscos e correo de desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas; c) Cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas; d) Obedincia a limites e condies (renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar); e) Combater o dficit limitando as despesas de pessoal, dificultando a gerao de novas despesas, impondo ajustes de compensao para a renncia de receitas e exigindo mais condies para repasses entre governos e destes para instituies privadas; e f) Reduzir o nvel da dvida pblica induzindo a obteno de supervits primrios, restringindo o processo de endividamento, nele includo o dos Restos a Pagar, requerendo limites mximos, de observncia contnua, para a dvida consolidada. Para alcanar esses objetivos, a LRF configura um sistema de planejamento, execuo oramentria e fiscalizao da gesto fiscal. Ao enfatizar o monitoramento da gesto fiscal, a LRF, valorizou os instrumentos de planejamento governamental Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA) previstos na Constituio de 1988 como referncias bsicas do sistema oramentrio nacional, que devero ser compatveis e consistentes, porquanto orientadores das polticas pblicas. Alicerada nos princpios da transparncia e do planejamento, a LRF introduziu novos elementos LDO e LOA, reforando os mecanismos de compatibilizao entre esses instrumentos e desses com os planos plurianuais de investimentos. No que tange LDO, passam a integr-la a anlise sobre o equilbrio entre receitas e despesas, os critrios e forma de limitao de empenho (contingenciamento de dotaes), quando a evoluo da receita indicar possvel comprometimento dos resultados oramentrios pretendidos, as normas relativas ao controle de custos e avaliao dos programas governamentais, alm das condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas. Para tanto, foram institudos os Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais. O primeiro deve conter informaes relativas s metas anuais de receitas, despesas, resultados nominal e primrio, montante da dvida pblica, renncia de receita, evoluo do patrimnio lquido, origem e aplicao dos recursos obtidos com a alienao de ativos, assim como a situao financeira e atuarial do fundo ou regime de previdncia social. No Anexo de Riscos Fiscais encontram-se os passivos contingentes e outros riscos fiscais capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias a serem tomadas caso os riscos se concretizem.
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A LOA deve demonstrar sua compatibilidade com os objetivos e metas definidos no Anexo de Metas Fiscais da LDO e contemplar a estimativa e medidas de compensao da renncia de receita e do aumento de despesas obrigatrias de carter continuado, bem como a reserva de contingncia, definida a partir da receita corrente lquida. Como instrumento para se avaliar a execuo oramentria tm-se o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (RREO) e o Relatrio de Gesto Fiscal. O RREO deve ser publicado at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre e tem a seguinte composio: a) b) c) d) e) f) g) h) balano oramentrio; demonstrativo de apurao da receita corrente lquida; demonstrativo das receitas e despesas previdencirias; demonstrativo do resultado nominal e primrio; demonstrativo de despesas com juros; demonstrativo de restos a pagar; demonstrativo das projees atuariais dos regimes de previdncia social; e demonstrativo da variao patrimonial.

Os itens g e h constam somente do RREO relativo ao ltimo bimestre. O Relatrio de Gesto Fiscal deve ser publicado at trinta dias aps o final de cada quadrimestre, contendo: 1) comparativo com os limites dos seguintes montantes: a) despesa total com o pessoal, distinguindo a com inativos e pensionistas; b) dvidas consolidada e mobiliria; c) concesso de garantias; d) operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita; 2) indicao das medidas corretivas adotadas ou a adotar se ultrapassado qualquer dos limites; 3) demonstrativo no ltimo quadrimestre: a) do montante das disponibilidades; b) da inscrio em restos a pagar. Com relao fiscalizao da gesto fiscal, cabe ao Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio dos Tribunais de Contas, e ao sistema de controle interno examinar o cumprimento das disposies estabelecidas pela LRF. Como o controle interno, na prtica, faz parte da estrutura da Administrao Pblica, a fiscalizao fica efetivamente a cargo dos Tribunais de Contas, rgos tcnicos que auxiliam o Poder Legislativo no controle externo. A LRF estabeleceu nova abrangncia para o controle externo a cargo dos Tribunais de Contas, que devem emitir Pareceres Prvios relativos s contas anuais do Chefe do Poder Executivo e, tambm, dos Chefes dos Poderes Legislativo e Judicirio, e do Chefe do Ministrio Pblico. Alm disso, submetem-se sua apreciao os Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria, emitidos bimestralmente, e os relatrios quadrimestrais da gesto fiscal. Este artigo enfatizar o Captulo III - Receita Pblica, particularmente, o art. 14, que se refere Renncia de Receita, e o Captulo IX Da Transparncia, Controle e Fiscalizao, particularmente o art 48, que trata da transparncia dos instrumentos da gesto fiscal.

2 Receita Pblica Contextualizao Para um maior entendimento do assunto analisado faz-se necessrio considerar, preliminarmente, a viso de alguns autores acerca do conceito de Receita Pblica. De acordo com Campos (2001, p. 53), a Receita Pblica consiste no dinheiro que se recolhe ao Tesouro e que, por sua natureza, incorpora-se ao patrimnio do Estado. Baleeiro (1984, p. 116) conceitua Receita Pblica como sendo a entrada que, integrando-se no patrimnio pblico sem quaisquer reserva, condies ou correspondncia no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo. Para Rosa Jr. (2001, p. 49), a Receita Pblica todo ingresso que se faa de modo permanente no patrimnio estatal e que no esteja sujeito condio devolutiva ou correspondente baixa patrimonial. Todavia, a Lei n. 4.320/64 emprega o termo receita em sentido lato, uma vez que considera qualquer ingresso de recursos nos cofres pblicos como Receita Pblica. Corroborando com a referida lei, Arajo e Arruda (1999, p. 113-114) conceituam Receita Pblica da seguinte forma:
[...] qualquer recolhimento de recursos feito aos cofres pblicos, quer seja realizado sob a forma de numerrio, de outros bens representativos de valores, que o governo tem o direito de arrecadar em virtude da Constituio, leis, contratos, ou de quaisquer outros ttulos de que derivem direitos a favor do Estado, quer seja decorrente de uma arrecadao com objetivo especfico cujo montante recolhido no lhe pertena, figurando o Estado apenas como mero depositrio de valores de terceiros (caues, depsitos, retenes, etc.). Note-se que, usualmente, qualquer recurso recebido pelo Estado, Receita Pblica.

A Receita Pblica do Estado da Bahia gerida pelo Poder Executivo, atravs da Secretaria da Fazenda (SEFAZ), que tem como finalidade formular, coordenar e executar as funes de administrao tributria do Estado, exceto as taxas cartorrias que so arrecadadas e geridas pelo IPRAJ, autarquia vinculada ao Poder Judicirio. Contudo, as mencionadas taxas cartorrias so devidamente escrituradas como receitas tributrias pela SEFAZ. A Receita Pblica exprime, portanto, a soberania poltica do Estado relativamente aos impostos, taxas, contribuies e emisso de moedas (dinheiro), cabendo Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios instituir, prever e efetivamente arrecadar todos os tributos de sua competncia constitucional. A LRF exige que cada esfera de governo explore a sua base tributria, atravs de uma bem montada estrutura de planejamento, arrecadao e fiscalizao, com o objetivo de cumprir as metas fiscais, constitudas de metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes. A Receita Pblica classifica-se em oramentria e extra-oramentria. A Receita Oramentria, por sua vez, divide-se em Corrente e de Capital. As Receitas Correntes abrangem as Receitas Tributrias, de Contribuies, Patrimoniais, Agropecurias, Industriais, de Servios e outras, e ainda as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, quando destinadas a atender despesas classificveis em despesas correntes. As Receitas de Capital so aquelas provenientes da realizao de recursos financeiros oriundos de constituio de dvidas; da converso, em espcie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito pblico e privado, destinados a atender s despesas classificveis em despesas de capital e, ainda, o supervit do oramento corrente. A Receita Extra-Oramentria abrange os valores de toda e qualquer arrecadao que no figure no Oramento do Estado.
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Como este artigo trata da renncia de receita, os itens a seguir enfatizam a receita tributria que o tipo de receita considerada para renncia. Consoante a Carta Magna Federal, tem-se como princpio geral do Sistema Tributrio que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero instituir os seguintes tributos: I Impostos; II Taxas; III Contribuio de Melhoria, decorrente de obras pblicas. A Lei Suprema preconiza que, sempre que possvel, os impostos tero carter pessoal e sero graduados segundo a capacidade econmica do contribuinte e as taxas no podero ter base de clculo prpria de impostos. permitido a qualquer esfera governamental estabelecer normas e diretrizes para cobrana dos tributos que lhes so de competncia. O quadro 1 demonstra os impostos que podem ser institudos por cada esfera de governo: Quadro 1 Tipos de impostos por esfera de governo
Imposto Artigo/ Inciso 153, I 153, II 153, III 153, IV Sigla II IE IR IPI IOF ITR ITCD ICMS IPVA IPTU ITIV ISS Esfera de governo Unio Unio Unio Unio Unio Unio Unio Estados/Distrito Federal Estados/Distrito Federal Estados/Distrito Federal Municpio Municpio Municpio

Importao de Produtos Estrangeiros Exportao de Produtos Nacionais e Nacionalizados Renda e Proventos de qualquer Natureza Produtos Industrializados Operaes de Crdito, Cmbio e Seguro, ou relativos a Ttulos ou 153, V Valores Mobilirios Propriedade Territorial Rural 153, VI Grandes Fortunas 153, VII Transmisso causa mortis e doao, de quaisquer bens ou direitos Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestao de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior Propriedade de Veculos Automotores 155, I 155, II 155, III

Propriedade Predial e Territorial Urbana 156, I Transmisso inter vivos, a qualquer ttulo, por ato oneroso, de bens imveis, por natureza ou acesso fsica, e de direitos reais sobre 156, II imveis Servios de qualquer natureza 156, III
FONTE: Constituio Federal

Alm dos impostos previstos, a Unio poder instituir, mediante lei complementar, outros impostos, desde que sejam no-cumulativos e no tenham fato gerador ou base de clculo prprios dos discriminados no quadro anterior. A suprema Lei reserva a Seo VI, Captulo I, do Ttulo VI para estabelecer a repartio das receitas tributrias, conforme apresentado, de forma sinttica, no quadro 2:

Quadro 2 Repartio das receitas tributrias

Impostos Competncia para Arrecadar Repartio O produto da arrecadao, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer ttulo, pelos Estados, D.F., Municpios, suas autarquias e fundaes, pertencem a esfera pagadora. A Unio entregar, do produto da arrecadao deste imposto, 47%, sendo 21,50% para o Fundo de Participao dos Estados (FPE), 22,50% ao Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e 3% para a aplicaes em programas de financiamento. A Unio entregar, do produto da arrecadao deste imposto, 47%, sendo 21,50% para o FPE, 22,50% ao FPM e 3% para a aplicaes em programas de financiamento. A Unio entregar 10% aos Estados, proporcionalmente ao valor das respectivas exportaes. A Unio repassar 50% aos Municpios, considerando apenas os imveis neles situados. A Unio repassar 20% aos Estados. Os Estados repassaro 25% aos Municpios. Os Estados repassaro 50% aos Municpios, do produto da arrecadao deste imposto sobre os veculos licenciados em seus territrios.

IR

Unio

IPI

Unio

ITR Outros Impostos ICMS IPVA

FONTE: Constituio Federal.

Unio Unio Estados Estados

O Tribunal de Contas da Unio (TCU) o rgo responsvel para efetuar o clculo das quotas referentes aos citados Fundos de Participao do Estado e dos Municpios. No Estado da Bahia, cabe ao Tribunal de Contas do Estado calcular o ndice de Participao dos Municpios (IPM) que utilizado para a repartio do ICMS. Em nvel estadual, as isenes, benefcios e incentivos fiscais somente sero concedidos e revogados mediante aprovao pela Assemblia Legislativa, atravs de Lei Complementar. A Receita Pblica, no passado no to distante, era relegada a segundo plano. A nfase era sempre dada s despesas. A previso das receitas era realizada arbitrariamente, ou seja, primeiro se estabelecia o montante das despesas a serem executadas para depois se prever as receitas. A LRF alterou esse cenrio. Primeiro faz-se a previso das receitas, com base em critrios que possam determinar, com alguma segurana, a estimativa do montante a ser arrecadado, sendo necessria a realizao de estudos tcnicos que demonstrem a metodologia utilizada para as projees das receitas a arrecadar. Aps o clculo da estimativa das receitas fixa-se as despesas que sero efetuadas. Nada mais lgico, pois sem receita no pode existir despesa. A Administrao Pblica estava acostumada a gastar sem ter os recursos disponveis em caixa, o que colaborou para o aumento do endividamento do Estado. Para um maior controle da arrecadao, as receitas devem ser desdobradas em metas bimestrais, at trinta dias aps a publicao dos oramentos, de modo a facilitar o acompanhamento das realizaes.

3 Anlise da previso e realizao da renncia de receita no Estado da Bahia no perodo de 2001 a 2004 A renncia de receita mereceu, da parte da Lei de Gesto, tratamento especfico, disciplinado na Seo II Da Renncia de Receita do Captulo III Da Receita Pblica. O art. 14 da LRF versa no sobre qualquer espcie de receita; no sobre a receita corrente lquida (como definido no art. 2, IV do mesmo diploma legal); mas sobre a receita tributria. Essa compreenso se estabelece principalmente a partir da referncia do caput do dispositivo legal a seguir transcrito:
Art. 14 A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria da qual decorra renncia de receita dever estar acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois seguintes, [...]. (grifos aditados)

Tal entendimento confirmado tambm por Lino (2001, p. 62) que considera que a expresso:
[...] incentivo ou benefcio de natureza tributria, vale dizer relativa, exclusivamente, aos tributos, no cogitando, portanto, de incentivos outros, at comuns hoje em dia, tais como vendas ou mesmo doaes de terrenos a preos subsidiados, obras de complemento, disponibilizao e melhorias de estradas e acessos, construo de portos, participaes acionrias etc. (grifos do autor).

Para Martins e Nascimento (2001, p. 94), a renncia de receita exprime:

[...] a desistncia do direito sobre determinado tributo, por abandono ou desistncia expressa do ente federativo competente para a sua instituio. De sorte que importa sempre num abandono ou numa desistncia voluntria, pela qual o titular de um direito deixa de us-lo ou anuncia que no o quer utilizar. Nesse caso, a renncia decorre da concesso de incentivos fiscais.

Para os referidos autores, os incentivos fiscais, em princpio, so instrumentos de que dispe o Poder Pblico para promover o desenvolvimento da economia e possibilitar o incremento de empregos em determinada faixa do territrio onde so aplicados (Martins e Nascimento, 2001, p. 95). Para Torres (1999, p. 165), a renncia de receita tem a seguinte definio:
Equivalente a gasto tributrio tax expenditure, entrou na linguagem oramentria americana nas ltimas dcadas e adquiriu dimenso universal pelo trabalhos de Surrey. Gastos tributrios ou renncias de receita so mecanismos financeiros empregados na vertente da receita pblica (iseno fiscal, reduo de base de clculo ou de alquota de imposto, depreciaes para efeito de imposto de renda etc.) que produzem os mesmos resultados econmicos da despesa pblica (subvenes, subsdios, restituies de impostos etc.

A renncia de receita, de acordo com Silva (1997, p. 701), importa sempre num abandono ou numa desistncia voluntria, pela qual o titular de um direito deixa de us-lo ou anuncia que no o quer utilizar. O art. 14 da LRF deixa claro que qualquer benefcio que implique diminuio de receita pressupe a necessidade de estimativa do impacto oramentrio-financeiro que possa causar. A renncia deve ser levada em considerao no momento das previses de receita ou devem ser indicadas medidas compensatrias, por meio do aumento de receitas, provenientes da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio.
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A renncia de receita contempla a anistia, remisso, crdito presumido, concesso de iseno em carter no geral, alterao de alquota de algum tributo ou modificao da base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou contribuies e outros benefcios que correspondam a tratamento diferenciado. Martins e Nascimento (2001, p. 97-98) conceituam os tipos de renncia da seguinte forma:
Anistia A anistia uma das clusulas excludentes do crdito tributrio, que contempla as infraes cometidas antes da vigncia da lei que a concede. No abarca os atos criminosos, contravencionais ou os praticados com dolo, fraude ou simulao e as infraes resultantes de conluio. A anistia de carter geral concedida sem quaisquer exigncias, portanto, de modo absoluto. Emana da lei e alcana tributos e penalidades. concedida a todos indistintamente, pois dirige-se a contribuintes em idntica situao, visto que se funda no princpio da legalidade. Remisso [...]. A remisso configura perdo da dvida, como prova de desonerao do devedor e seus co-responsveis. [...]. Subsdio Subsdio, tambm vocbulo empregado no sentido de incentivo, deriva da palavra latina subsidium (reforo, auxlio) e revela todas as aes que buscam socorrer determinadas situaes em que o estado entenda imprescindvel ao cumprimento de seus desgnios constitucionais, que de satisfao das necessidades pblicas. [...]. Crdito presumido O crdito presumido decorre da converso de incentivo atribudo a programas executados nas reas de atuao da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste e da Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia, como, por exemplo, o caso da alimentao do trabalhador com relao ao Imposto sobre Produtos Industrializados. Na espcie, atua o crdito como incentivo fiscal necessrio ao desenvolvimento das regies influenciadas por aqueles organismos regionais. [...]. Iseno em carter no geral O vocbulo iseno, que deriva do latim eximire, empregado no sentido de eximirse o sujeito passivo da contribuio do crdito tributrio, nos termos do Cdigo Tributrio Nacional, visto que, como elemento excludente, impede seja o lanamento materializado. [...]. Alterao de alquota ou base de clculo: reduo de tributo ou contribuio O termo reduo, que deriva do latim reductio, de reducere (reduzir), empregado, na linguagem jurdica, em diversos sentidos. No presente texto legal foi aplicado com o significado de diminuir, isto , reduzir o quantum do montante do tributo, com incentivo atividade produtiva.

Qualquer subsdio ou iseno, reduo de base de clculo, concesso de crdito presumido, anistia ou remisso, relativo a impostos, taxas ou contribuies, s poder ser concedido mediante lei especfica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matrias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuio. O Governo do Estado da Bahia vem utilizando os incentivos fiscais com o objetivo de atrair investimentos, visando, principalmente, ao crescimento econmico e gerao de empregos. As tabelas a seguir demonstram a previso da renncia de receita para os exerccios de 2001, 2002, 2003 e 2004, conforme o Anexo de Metas Fiscais das respectivas Leis Oramentrias Anuais:
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Tabela 1 Estimativa da renncia de receita LOA 2001

Preos correntes - Em R$ mil

Setor / Programa Bahiaplast Calado e Cermica Informtica FazBahia ( Fazcultura/Fazatleta) Simbahia (microempresas) Serv. de Transp. de Passageiros, Moagem de Trigo e Outros (1) Total

Valor 6.088 3.904 16.335 13.562 9.770 56.007 105.666

FONTE: Anexo de Metas Fiscais da Lei Estadual n. 7.755/00, disponvel em: http://www.seplan.ba.gov.br/i_relatorio.htm. Acesso em: 01 dez. 2004. NOTA: O item Serv. de Transp. de Passageiros, Moagem de Trigo e Outros no est relacionado a programas especficos.

Tabela 2 Estimativa da renncia de receita LOA 2002

Preos correntes - Em R$ mil

Setor / Programa Bahiaplast Calado e Cermica Informtica FazBahia ( Fazcultura/Fazatleta) Simbahia Proalba Serv. De Transp. de passageiros, Moagem de Trigo e Outros Total

Valor 28.213 15.950 17.934 13.562 9.770 6.178 65.500 157.107

FONTE:Anexo I G da Lei Estadual n. 7.991/01, disponvel em: http://www.seplan.ba.gov.br/i_relatorio.htm. Acesso em: 01 dez. 2004. NOTA: O Bahiaplast abrange a Regio Metropolitana de Salvador (RMS); os setores Calado e Cermica abrangem as regies Sul, Sudeste, Sudoeste, Norte e Nordeste; o setor de Informtica abrange a regio Sul; os programas FazBahia ( Fazcultura/Fazatleta), Simbahia e o item Serv. de Transp. de passageiros, Moagem de Trigo e Outros abrangem todo o Estado e o Proalba abrange a regio Oeste.

Tabela 3 Estimativa da renncia de receita LOA 2003

Preos correntes - Em R$ mil

Setor / Programa Bahiaplast Calado e Cermica Informtica FazBahia (Fazcultura e Fazatleta) Proalba Outros (incentivos segmentos diversos) Total

Valor 10.100 9.500 19.500 14.500 10.963 76.949 141.512

FONTE: Anexo II F1 da Lei Estadual n. 8.537/02, disponvel em: http://www.seplan.ba.gov.br/i_relatorio.htm. Acesso em: 01 dez. 2004. NOTA: O Bahiaplast abrange a RMS, os setores de Calado e Cermica, Informtica, FazBahia (Fazcultura e Fazatleta) e o item Outros (incentivos segmentos diversos) abrangem todo o Estado e o Proalba a regio Oeste.

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Tabela 4 Discriminao do item Outros LOA 2003

Preos correntes - Em R$ mil

Descrio Reduo de base de calculo de acar Reduo de base de clculo de leo de soja Reduo de base de clculo de leite Reduo de base de calculo de sabonetes e detergentes Reduo de base de calculo de papel hig. E toalhas de papel Reduo da base de clculo de caf torrado Crdito Presumido fab. De sucos de frutas Credito presumido fab. leo de soja Credito presumido usinas de acar Crdito presumido fab. De azulejos e pastilhas, fiao de tecidos. Reduo de base de calculo de pescados Empresas de informtica Reduo de base de clculo para atacadista Txi Diversos Total

VALOR 6.695 2.188 7.378 6.871 1.918 1.967 5.645 3.315 1.378 6.574 6.180 3.300 7.165 3.550 12.825 76.949

FONTE: Anexo II F1 da Lei Estadual n. 8.537/02, disponvel em: http://www.seplan.ba.gov.br/i_relatorio.htm. Acesso em: 01 dez. 2004

Tabela 5 Estimativa da renncia de receita LOA 2004

Preos correntes - Em R$ mil

Setor / Programa Bahiaplast Calado e Cermica Informtica FazBahia Proalba Outros (Desenvolve e diversos) Total

Valor 8.953 3.800 5.720 16.675 3.204 71.492 109.844

FONTE: Anexo I F1 da Lei Estadual n. 8.968/03, disponvel em: http://www.seplan.ba.gov.br/i_relatorio.htm. Acesso em: 01 dez. 2004. NOTA: O Bahiaplast abrange a RMS, os setores de Calado e Cermica, Informtica, FazBahia (Fazcultura e Fazatleta) e o item Outros (Desenvolve e diversos) abrangem todo o Estado e o Proalba a regio Oeste.

O caput do art. 48 da LRF estabelece que deve ser dada ampla divulgao, inclusive atravs de meios eletrnicos, aos planos, oramentos, leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e ao respectivo parecer prvio; ao Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e ao Relatrio de Gesto Fiscal. No entanto, com relao previso e realizao da renncia de receita, os referidos instrumentos no demonstram total transparncia. Analisando as tabelas anteriores, verifica-se a existncia de alguns valores de renncia de receita que foram estimados sem terem sido discriminados. Por exemplo, para os exerccios de 2001 e 2002, foram previstos, conforme tabelas 1 e 2, os valores de R$56.007 mil e R$65.500 mil, respectivamente, para o item Servios de Transportes de Passageiros, Moagem de Trigo e Outros. Pergunta-se: O que estaria includo no item Outros? Em nenhum momento h explicao para o contedo do item Outros nas Leis Oramentrias dos referidos exerccios. Para o exerccio de 2003, foi previsto, conforme tabela 3, o valor de R$76.949 mil para o item Outros (incentivos segmentos diversos). Desta vez procurou-se discriminar o item
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Outros em tabela parte (tabela 4), sem, contudo, demonstrar ampla transparncia, pois ainda resta um total de R$12.825 mil, referente ao item Diversos, que no discriminado. Pergunta-se mais uma vez: Quais programas e/ou setores estariam includos neste item Diversos? De acordo com o Relatrio do Tribunal de Contas do Estado da Bahia (TCE-BA), referente s contas de governo, exerccio 2003, disponvel em seu site, verifica-se que foi realizada, no referido exerccio, auditoria operacional de carter sistmico na Receita Pblica, ocasio em que foi analisado o controle sobre a concesso da renncia de receita. No citado relatrio, consta que o valor relativo aos benefcios concedidos s empresas no mbito do Programa Desenvolve no est apresentado de forma destacada no quadro da previso de renncia. Logo, presume-se que o referido Programa faz parte do item Diversos. Para o exerccio de 2004, foi estimado o valor de R$71.492 mil para o item Outros (Desenvolve e diversos). Desta vez destacou-se o Programa Desenvolve, talvez como resultado da auditoria nas contas governamentais do exerccio de 2003 realizada pelo TCEBA. Ressalte-se, no entanto, que apesar do destaque dado ao Programa Desenvolve, no se discriminou o valor previsto para o mesmo, bem como tambm no se discriminou o valor previsto para o item Diversos. Se a previso da renncia de receita no totalmente transparente, o que se dir de sua realizao? Em nenhum dos demonstrativos ou Relatrios exigidos pela LRF e que so publicados, ou seja, nos Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria, nos Relatrios de Gesto Fiscal e nos relatrios emitidos pelo TCE-BA quando do exame das contas de governo, no foi demonstrada a realizao da renncia de receita. Ser que a sociedade no est interessada em saber o valor de realizao da renncia de receita? Conforme demonstrado nas tabelas 1, 2, 3 e 5, foram previstas renncias nos montantes de R$105.666 mil, R$157.107 mil, R$141.512 mil e de R$109.844 mil, para os exerccios de 2001, 2002, 2003 e 2004, respectivamente. Ser que nestes exerccios as renncias previstas foram totalmente realizadas? Muito embora, tenha sido citado nos Relatrios das contas de governo, emitidos pelo TCE-BA, que nos exerccios de 2001, 2002 e 20031, foram realizadas auditorias na rea da renncia de receita, nada foi informado quanto sua realizao. Alm da auditoria nas contas do governo, o TCE-BA, atravs das Coordenadorias de Controle Externo, realiza exames especficos relacionados ao cumprimento dos dispositivos da LRF, abrangendo os limites das despesas com pessoal e servios de terceiros, das despesas previdencirias, da dvida e operaes de crdito, assim como restos a pagar, receita pblica e renncia de receita, alm de questes relacionadas ao PPA, LDO e LOA, visando emisso de relatrios quadrimestrais de acompanhamento. No entanto, esses relatrios quadrimestrais de acompanhamento da LRF no so publicados pelo TCE-BA. Pode-se verificar, atravs dos relatrios trimestrais de atividades desse Tribunal, disponveis na Internet, somente a quantidade de auditorias realizadas e que foram apreciadas pelo Tribunal Pleno. Com relao ao acompanhamento da LRF referente aos trs quadrimestres do exerccio de 2001, consta no relatrio de atividades do TCE-BA, do quarto trimestre de 2002, a informao de que:
O Tribunal Pleno, reunido nos dias 20 de dezembro de 2001 e 09 de abril de 2002, considerou adequados, respectivamente, os Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria e de Gesto Fiscal relativos aos 1 e 2 quadrimestres de 2001, por
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As contas referentes ao exerccio de 2004 somente sero examinadas no exerccio de 2005. 12

atenderem, em seus aspectos relevantes, s exigncias da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Portaria n 470/00 da Secretaria do Tesouro Nacional, assim como em decorrncia dos dados apresentados estarem em conformidade com os registros contbeis. [...]. Registre-se que o exame referente ao 3 quadrimestre de 2001 foi realizado no bojo da apreciao, em abril, das contas governamentais relativas ao exerccio de 2001, [...].

No que se refere ao acompanhamento da LRF pertinente aos trs quadrimestres do exerccio de 2002, no relatrio de atividades do TCE-BA, do primeiro trimestre de 2003, consta que:
[...] foi encaminhado, no quarto trimestre de 2002, para fins de apreciao pelo Plenrio, o relatrio da auditoria referente ao acompanhamento da LRF 1 quadrimestre de 2002. O resultado do acompanhamento dos Relatrios de Gesto Fiscal dos 2 e 3 quadrimestres foi contemplado no Relatrio das Contas Governamentais do exerccio de 2002.

Para o acompanhamento da LRF dos trs quadrimestres do exerccio de 2003, o relatrio de atividades do TCE-BA, do segundo trimestre de 2004, informa que:
No ms de maro, foi apreciado, pelo Tribunal Pleno (Resoluo n 013/04), o Relatrio de Auditoria referente ao acompanhamento da LRF, no mbito da execuo oramentria e da gesto fiscal dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, e do Ministrio Pblico, relativo ao primeiro quadrimestre de 2003, determinando-se o encaminhamento de cpia da auditoria e da Resoluo aos Exmos. Srs. Secretrio da Fazenda, Chefes dos respectivos Poderes e do Ministrio Pblico, em face das ocorrncias apontadas e das exigncias da citada lei e demais disposies normativas reguladoras. Os Relatrios de Gesto Fiscal e Resumidos da Execuo Oramentria referentes ao segundo e terceiro quadrimestres de 2003 foram examinados pelas Coordenadorias de Controle Externo no terceiro quadrimestre de 2003 e primeiro quadrimestre de 2004, respectivamente.

Com relao ao acompanhamento da LRF referente ao 1 e 2 quadrimestres2 do exerccio de 2004, no relatrio de atividades do TCE-BA, do quarto trimestre de 2004, encontra-se a seguinte informao:
Foi apreciada, no quarto trimestre, a auditoria referente ao acompanhamento da LRF Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, e Ministrio Pblico, relativo ao 1 quadrimestre de 2004, [...]. Foi concluda, no trimestre, pelas CCEs, a auditoria referente ao 2 quadrimestre de 2004.

Considerando que os Relatrios quadrimestrais de acompanhamento da LRF emitidos pelo TCE-BA no so publicados e que os Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria, de Gesto Fiscal e os Relatrios do TCE-BA pertinentes s auditorias realizadas nas contas de governo, exerccios 2001, 2002 e 2003, no contm informaes quanto realizao da renncia de receita, a transparncia da gesto fiscal, to difundida pela Lei de Responsabilidade Fiscal, no sentido de dar efetividade ao princpio da publicidade, tem sido

A auditoria do 3 quadrimestre de 2004 somente ser realizada pelo TCE-BA no primeiro quadrimestre de 2005. 13

prejudicada, uma vez que a sociedade no tem tido acesso ao valor de realizao da renncia de receita. 4 Concluses e recomendaes O objetivo desse artigo foi analisar a transparncia da previso e realizao da renncia de receita no Estado da Bahia, considerando a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), promulgada em 04.05.2000, a qual est dividida em 10 captulos. Nesta pesquisa, foram enfatizados os Captulos III Da Receita Pblica e IX Da Transparncia, Controle e Fiscalizao, mais especificamente os art. 14 e 48, respectivamente. A Receita Pblica exprime a soberania poltica do estado relativamente aos impostos, taxas, contribuies e emisso de moedas (dinheiro), cabendo Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios instituir, prever e efetivamente arrecadar todos os tributos de sua competncia constitucional. A renncia de receita a desistncia do direito sobre determinado tributo, por abandono ou desistncia expressa do ente federativo competente para sua instituio. So tipos de renncia de receita a anistia, remisso, crdito presumido, concesso de iseno em carter no geral, alterao de alquota de algum tributo ou modificao da base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou contribuies e outros benefcios que correspondam a tratamento diferenciado. O princpio da transparncia fiscal est alicerado no texto constitucional, tratando-se de princpio amplo que deve permitir ao pblico acesso s informaes veiculadas em documentos oramentrios, contbeis e financeiros, bem como a publicidade dos atos praticados no curso da gesto das finanas pblicas. Dessa forma, envolve a divulgao de dados que constituem os objetivos e metas da poltica de governo e dos resultados conseguidos com os procedimentos de aplicao do dinheiro pblico na execuo dos planos e programas previstos nas leis e na Constituio. O art. 14 da LRF deixa claro que qualquer benefcio que implique diminuio de receita pressupe a necessidade de estimativa do impacto financeiro que possa causar, bem como de que a renncia foi levada em conta na elaborao da LOA, no momento das previses de receita ou indicao de medidas compensatrias, decorrentes de elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio. O governo do Estado da Bahia vem utilizando os incentivos fiscais com o objetivo de atrair investimentos, visando, principalmente, ao crescimento econmico e gerao de empregos. Apesar da nfase dada pela LRF, em seu art. 48, ao princpio da transparncia da gesto fiscal, verifica-se que este princpio no tem sido aplicado integralmente, pois, com relao previso da renncia de receita, apresentada no Anexo de Metas Fiscais das Leis Oramentrias Anuais dos exerccios de 2001, 2002, 2003 e 2004, o valor previsto no est totalmente discriminado. Existem itens denominados Outros e/ou Diversos que no especificam quais os programas e/ou setores beneficiados com a renncia de receita. A transparncia fiscal no est prejudicada somente na demonstrao da previso da renncia de receita, uma vez que a realizao da renncia no demonstrada nos Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria, nos Relatrios de Gesto Fiscal e nem nos relatrios emitidos pelo TCE-BA quando do exame das contas de governo. Antes da concluso desse artigo, verificou-se que na LDO, referente ao exerccio de 20053, foi demonstrada a memria de clculo da previso da renncia de receita referente ao citado exerccio, onde consta o valor de realizao da renncia de receita relativa ao exerccio
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Lei Estadual n. 9.197/04, Anexo II F1, disponvel em: <www.seplan.ba.gov.br/i_lei_d_2005.htm>, acesso em 04 fev. de 2005.

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de 2003, diferentemente das LDO referentes aos exerccios de 20024 a 2004, em que foram apresentados somente tabelas demonstrando os valores das estimativas. Muito embora, no Anexo II F1 da LDO do exerccio de 2005, conste a realizao da renncia de receita relativa ao exerccio de 2003, esta informao deveria constar nos Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria, Relatrio de Gesto Fiscal e/ou Relatrios emitidos pelo TCE-BA, pertinentes ao exerccio de 2003. Ao comparar-se a previso da renncia de receita para o exerccio de 2003 com a realizao constante na LDO 2005, verifica-se o que segue: Tabela 6 Comparao entre a previso e realizao da renncia de receita - exerccio de 2003
Preos correntes - Em R$ mil

Setor / Programa Bahiaplast Calado e Cermica Informtica FazBahia (Fazcultura e Fazatleta) Proalba Outros (incentivos segmentos diversos) Total

Previso 10.100 9.500 19.500 14.500 10.963 76.949 141.512

Valor Realizao 8.640 967 7.671 11.309 56.834 85.421

Diferena 1.460 9.500 18.533 6.829 (346) 20.115 56.091

Fontes: Anexo II F1 da Lei Estadual n. 8.537/02 e Anexo II F1 da Lei Estadual n. 9.197/04. NOTA: O item Outros (incentivos segmentos diversos) na LDO 2005 aparece discriminado como Diversos (Desenvolve e outros).

Conforme se verifica na tabela 6, no exerccio de 2003, o governo baiano renunciou ao montante de R$85.421 mil, representando 60,36% do total previsto, sem que fossem apresentadas justificativas e/ou explicaes sociedade, sobre as razes da no realizao do valor total previsto. Outro ponto a ser observado, ainda na referida tabela, que, com relao ao programa Proalba, foi renunciado o montante de R$346 mil a mais do que o previsto, porm, esse fato no afetou as metas de resultados fiscais, uma vez que, conforme comentado, o governo realizou somente 60,36% do total da renncia prevista. Ressalte-se que, para os exerccios de 2001, 2002 e 2004, at a concluso desse artigo, no existe nenhuma informao quanto realizao da renncia de receita. Dessa forma, a sociedade no tem a informao transparente de quanto realmente o Estado renunciou nos referidos exerccios em prol de sua poltica de desenvolvimento. Os Oramentos, Leis de Diretrizes Oramentrias, Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria, Relatrios de Gesto Fiscal e Relatrios do TCE-BA so os instrumentos da transparncia da gesto fiscal e, portanto, devem conter a previso e realizao dos atos dos administradores. preciso que esses instrumentos demonstrem as informaes pertinentes realizao da renncia de receita, bem como discriminem a previso da renncia de todos os programas e/ou setores, detalhando os valores dos itens Outros e Diversos. Somente dessa maneira que o princpio da transparncia da gesto fiscal, princpio norteador da Lei de Responsabilidade Fiscal ser amplamente observado, assegurando o controle social por parte de cada cidado.

Como a LRF foi publicada em maio de 2001, a LDO referente ao exerccio de 2001 (Lei Estadual n. 7.685/00, publicada no Dirio Oficial de 27.06.2000), ainda no continha os quadros exigidos pela Lei Fiscal. 15

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