IV Encontro Internacional da Associao Keynesiana Brasileira (AKB)

Macroeconomia para o desenvolvimento: uma agenda de pesquisa

Salvador T. Werneck Vianna Miguel Antonio P. Bruno Andr de Melo Modenesi

Resumo O artigo tem como objetivo sugerir uma agenda de pesquisa que compatibilize a poltica macroeconmica com um projeto de desenvolvimento. Parte-se da anlise da estrutura da economia brasileira em perspectiva histrica e em seguida so identificados os limites estruturais para o desenvolvimento econmico brasileiro. A poltica monetria vigente nos ltimos dez anos tambm analisada e identificada como limitante ao desenvolvimento, na medida em que tem se constitudo como o elemento predominante no arranjo macroeconmico subordinando os demais objetivos de poltica econmica estabilidade de preos. Finalmente, apresentada uma agenda de pesquisa focada em arranjos macroeconmicos e institucionais que contemplem a coordenao das polticas econmicas voltadas para uma estratgia de desenvolvimento. Esta estratgia deve priorizar o pleno emprego e a obteno de elevadas taxas de crescimento, consistentes com a robustez do balano de pagamentos e a estabilidade de preos. Abstract This article aims to suggest a research agenda that reconciles macroeconomic policy with a project of development. It begins with a structural analysis of Brazilian economy in historical perspective and identifies the structural constraints to economic development in Brazil. The monetary policy adopted in the last ten years is also analyzed and identified as a constraint to the econo mic development, in the sense that it has been the dominant element of the macroeconomic policy mix subordinating all other goals of economic policy to price stability. Finally, a research agenda focused in macroeconomic and institutional arrangements and considering the coordination of economic policies as a development strategy is presented. This strategy should aims at the full employment and high growth rates, consistently with a robust balance of payments and price stability.

Este artigo procura sintetizar as principais questes discutidas no livro Macroeconomia para o desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego (IPEA, 2010), organizado e editado pelos autores, e constitui uma verso revista e ampliada de sua introduo.

Pesquisador da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Dimac/Ipea) ). E-mail: salvador.werneck@ipea.gov.br. Pesquisador da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Dimac/Ipea); professor da Escola Nacional de Cincias Estatsticas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (Ence/IBGE) e da Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (FCE/UERJ) ). E-mail: miguel.bruno@ipea.gov.br. Professor-adjunto do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ) e pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). E-mail: andremodenesi@ie.ufrj.br.

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1. Introduo

A pub licao de A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda, de J. M. Keynes (1936), funda a macroeconomia como um ramo da cincia econmica 1 quando o capitalismo, em plena Grande Depresso, vivia sua maior crise. Uma das caractersticas daquele momento histrico era a existncia de um grande estoque de equipamentos produtivos ociosos, apesar de um largo contingente de mo de obra disposta a trabalhar. Esta situao contrastava com um dos principais postulados da teoria econmica poca, qual seja, a impossib ilidade de as economias operarem sistematicamente fora do pleno emprego. A macroeconomia surgiu, ento, com um senso de urgncia: procurou-se, por um lado, construir um arcabouo analtico capaz de explicar o mundo como ele se apresentava de fato e, por outro, fornecer instrumentos capazes de promover e sustentar o pleno emprego dos fatores produtivos. Tais condies histricas, aliadas quelas demandas latentes, adequaram o nascente ramo da cincia econmica ao principal problema das economias desenvolvidas, a saber, a administrao da demanda agregada a um nvel suficiente para atingir o pleno emprego. O estudo do desenvolvimento, por sua vez, constituiu o objeto central da Economia desde que esta se conformou num campo autnomo do conhecimento, ao final do sculo XVIII, 2 e remete, fundamentalmente, aos processos de formao dos fatores produtivos (SALM, 2010). No obstante, conforme Teixeira (2009), foi somente no perodo compreendido entre o imediato ps-Segunda Grande Guerra e o primeiro choque do petrleo que a teorizao sobre o desenvolvimento ganhou identidade e vida prprias, consolidando-se como uma rea de conhecimento da Economia. tambm nesse perodo que surge o estudo do subdesenvolvimento das economias situadas na periferia do sistema capitalista internacional, e dois marcos fundamentais podem ser destacados. Primeiro, a publicao de O desenvolvimento econmico da Amrica Latina e seus principais problemas, de Ral Prebisch, em 1949, que se constituiria na base da teoria do desenvolvimento perifrico da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), organismo vinculado Organizao das Naes Unidas (ONU) criado um ano antes. O segundo foi a publicao, em 1958, de A Economia do Subdesenvolvimento, coletnea organizada pelos indianos A. N. Agarwala e S. P. Singh, reunindo trabalhos de economistas que, poca, se destacavam pela abertura de novos caminhos para o entendimento do problema, como W. Arthur Lewis, Paul Rosenstein-Rodan, Simon Kuznets, alm de Celso Furtado. Cabe observar que, em sua contribuio a esta coletnea, o artigo Formao de capital e desenvolvimento econmico, Furtado, ainda jovem, esboa os elementos de sua teoria do subdesenvolvimento, ao enunciar que o problema do desenvolvimento econmico um aspecto do problema geral da mudana social em nossa sociedade, e no poder ser totalmente compreendido se no se lhe devolve o contedo histrico (Furtado, 1969, p. 320). 3 Esses elementos sero retomados e reelaborados em maior
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Em ingls, Economics . Esse termo cuja traduo literal para o portugus no esgota totalmente o seu significado foi cunhado por Alfred Marshall, com a publicao, em 1890, de seu livro Principles of Economics , para diferenciarse da Economia Poltica ( Political Economy), expresso que designava a cincia econmica at ento. Importa observar que, na evoluo da teoria econmica, esta obra de Marshall identificada como marco inaugural da microeconomia. 2 Com a publicao, em 1776, de A riqueza das naes , de A. Smith. 3 O artigo em questo foi publicado originalmente em 1952, na Revista Brasileira de Economia, v.6, n. 3. O ano de 1969 refere-se primeira edio em portugus de A economia do subdesenvolvimento, ora consultada.

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profundidade em sua reflexo mais madura, tal como se depreende deste trecho de Desenvolvimento e Subdesenvolvimento: o subdesenvolvimento no constitui uma etapa necessria do processo de formao das economias capitalistas modernas. , em si, um processo particular, resultante da penetrao de empresas capitalistas modernas em estruturas arcaicas (Furtado, 1965, p. 184). 4 As economias em desenvolvimento e subdesenvolvidas, portanto, apresentam obstculos estruturais especficos s suas condies histricas associados a suas inseres perifricas no sistema econmico internacional. Alguns destes entraves, como vasto contingente de fora de trabalho subempregado nos setores de subsistncia, tendncia ao desequilbrio do balano de pagamentos e profunda heterogeneidade entre setores produtivos, no poderiam ser superados sem a promoo de transformaes estruturais. Nesse contexto, a poltica econmica expande seus objetivos para alm de questes especficas e imediatas, bem como o escopo do manuseio dos instrumentos de poltica econmica, caractersticos das economias desenvolvidas. A gesto da poltica macroeconmica em um pas ainda em desenvolvimento, como o Brasil, deve, ento, ser conduzida de maneira a se atingir dois objetivos. O primeiro promover o crescimento econmico e fornecer condies para que este seja sustentado; isto envolve a adoo de polticas anticclicas para atenuar os efeitos das flutuaes econmicas na produo e no emprego, sem descuidar de outros aspectos igualmente importantes, como a estabilidade de preos e a ampliao da capacidade produtiva do pas. O segundo buscar o desenvolvimento e, para atingi- lo, so necessrios investimentos macios (pblicos e privados) ao longo do tempo em sade, educao e infraestrutura para garantir o bem-estar de toda a populao e a igualdade de oportunidades. E investimentos, tambm de largo vulto, em cincia e tecnologia, os quais, associados a polticas industriais e agrcolas, revertam-se em fatores de impulso e dinamismo para os setores produtivos. O mais importante desafio que se apresenta , portanto, tentar conciliar esses dois objetivos de tal forma que a gesto da poltica macroeconmica no cerceie as possibilidades de desenvolvimento econmico e social. O presente artigo parte do pressuposto de que uma estratgia de desenvolvimento para o Brasil requer, como condio fundamental, um crescimento econmico vigoroso (isto , a taxas anuais da ordem de 7%) 5 e sustentvel ao longo do tempo. Para isso, argumenta-se que a poltica macroeconmica e a estrutura institucional a ela subjacente sejam aperfeioadas em bases tais que priorizem, alm da estabilidade de preos, a gerao de empregos, a ampliao da capacidade produtiva e a reduo das desigualdades. Por que devemos e por que podemos crescer a taxas significativamente maiores que as registradas na histria econmica brasileira recente? Quais aes e instrumentos devem ser mobilizados com vistas a se constituir uma poltica macroeconmica comprometida com mudanas estruturais? Este artigo se prope a discutir tais questes, reunindo elementos tericos e evidncias empricas que sustentem a possibilidade de readequao da poltica macroeconmica, sem, obviamente, a pretenso de esgotar o debate ou enderear respostas definitivas a essa problemtica. Seu principal objetivo propor que uma estratgia de desenvolvimento nacional no poder prescindir de um modelo macroeconmico que lhe seja compatvel e a potencialize.
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Ao se falar em Celso Furtado, torna-se indispensvel destacar Formao Econmica do Brasil, publicado em 1959, um marco fundamental do estruturalismo. 5 Conforme sugerido pela Secretaria de A ssuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR) em seu documento As Metas do Centenrio (ver www.sae.gov.br/brasil2022/?p=341, acessado em 8/11/2010).

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O texto est organizado em cinco sees. Segue-se a esta introduo uma breve discusso do desempenho econmico brasileiro, a partir de uma perspectiva histrica. A seo seguinte expe e comenta os limites estruturais ao desenvolvimento brasileiro, que concernem s macroestruturas institucionais da economia. Em seguida, apresentamse os marcos tericos do regime macroeconmico vigente no pas, desde 1999. A seo cinco, por sua vez, rene algumas consideraes finais, sugerindo alguns elementos para uma agenda de pesquisa vinculada macroeconomia comprometida com o desenvolvimento. 2. Cinqenta anos de forte crescimento econmico e trinta anos de semiestagnao Conforme apresentado na introduo, uma gesto macroeconmica comprometida com mudanas estruturais no pode deixar de conciliar os objetivos de longo prazo com os de curto prazo. A histria econ mica brasileira do sculo XX rene diversos exemplos de como a conduo da poltica macroeconmica pode condicionar a trajetria de desenvolvimento, bem como as flutuaes do produto, da renda e dos preos. Os prximos itens apresentam um panorama histrico da evoluo da economia brasileira, caracterizando os perodos de crescimento acelerado (1930-1980) e de semiestagnao (1980-2009). 2.1. Cinquenta anos de intenso crescimento econmico A economia brasileira cumpriu, no meio sculo compreendido entre 1930 e 1980, uma trajetria de crescimento econmico singular no conjunto dos pases da periferia do capitalismo mundial. Ao fim desse longo perodo de crescimento acelerado, a renda por habitante havia aumentado praticamente sete vezes em relao ao nvel prevalecente em 1930. 6 Evidentemente, tal trajetria no se deu de maneira linear; na verdade, numa anlise bastante simplificada, trs grandes etapas podem ser identificadas. A primeira, que compreendeu o perodo 1930-1950, representou o perodo inicial da construo do desenvolvimento brasileiro, sendo assim uma etapa de transio entre um modelo primrio-exportador e outro cujo centro dinmico a indstria. J a segunda etapa (1950-1963) caracterizou-se pela presena do Estado no planejamento econmico e pela intensificao do processo de industrializao. Finalmente a terceira etapa, inscrita entre 1964 e 1980, foi marcada pelo chamado milagre econmico (quando se registrou, em 1973, a mais alta taxa de variao real do PIB brasileiro: 13,9%, com uma mdia de crescimento anual da ordem de 10% no perodo 1967-73) e pela implantao de importantes setores industriais com a execuo do Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND). Para alm das altas taxas de crescimento desses 50 anos, h importantes diferenas, no que tange poltica macroeconmica, entre os processos de desenvolvimento verificados na segunda e na terceira etapas, mencionadas anteriormente. Grosso modo, pode-se dizer que o incio da dcada de 1960 marcou o
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A taxa mdia anual de crescimento populacional neste perodo situou-se entre 3% e 3,5% enquanto o Produto Interno Bruto (PIB) crescia a cerca de 7%. Destaque-se que a atual taxa de crescimento demoGRFICO est prxima de 1,4% ao ano (a.a.), portanto, muito mais favorvel elevao dos padres de vida se a economia for capaz de proporcionar taxas mais altas e sustentveis de crescimento do produto.

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esgotamento de um modelo em que o crescimento econmico era perseguido na ausncia de instrumentos efetivos de gesto macroeconmica. Mais detalhadamente, at ento, a nica poltica macroeconmica efetivamente mobilizada em prol do desenvolvimento havia sido a cambial, enquanto outras polticas, como a monetria e a fiscal, possuam papel praticamente irrelevante. Isto era reflexo, fundamentalmente, da ausncia de instituies-chave, como um banco central e mercados de capitais efetivamente constitudos, e da fragilidade fiscal do Estado brasileiro, manifesta nos impostos de m qualidade, bem como na carga tributria baixssima vis--vis as necessidades existentes, caracterstica esta decorrente de uma economia ainda primrioexportadora. As resultantes macroeconmicas desse modelo de crescimento foram os fortes desequilbrios associados a problemas inflacionrios e de balano de pagamentos, caractersticos do final dos anos 1950. J a terceira etapa se deu, em contrapartida, sob a gide de profundas reformas macro e microeconmicas levadas a termo nos primeiros anos do regime militar instaurado em 1964, na esteira do Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG) implementado no perodo 1964-1966. As reformas financeira, fiscal e tributria, entre outras, concretizadas em to curto espao de tempo graas ao contexto autoritrio ento vigente, dotaram o Estado brasileiro de um vasto e at ento indito instrumental de gesto macroeconmica, que foi mobilizado para promover o crescimento acelerado. O esgotamento desse modelo se deu em funo das sucessivas crises internacionais 7 (choques do petrleo e dos juros norte-americanos) que, ao final da dcada de 1970, solaparam a economia brasileira, dada a sua exposio excessiva ao endividamento externo, aprofundada durante o governo Geisel, no mbito do II PND. Estas so as razes da severa crise por que passaria o pas em sua dcada perdida,8 marcada, entre outros elementos, por duas moratrias, estagnao econmica e um processo de alta inflao crnica. A partir do anteriormente exposto, pode-se formular a seguinte conjectura: das trs etapas consideradas, e descartando-se a primeira (1930-1950), identificada como de transio para o desenvolvimento do capitalismo industrial no Brasil, em uma delas, qual seja, 1950-1963, prevaleceu uma estratgia de desenvolvimento baseada em crescimento acelerado e transformao da estrutura produtiva, sem gesto macroeconmica, mas com democracia poltica; na outra, entre 1964 e 1980, a estratgia anterior aprofundou-se com a criao dos instrumentos de poltica macroeconmica, porm num contexto autoritrio. 2.2. Trs dcadas de semi-estagnao: 1980-2009 Finda essa longa trajetria de crescimento econmico, inicia-se outra que, em oposio anterior, correspondeu a 30 anos de semiestagnao (1980-2009) e pode ser dividida em dois perodos: i) 1980-1994, marcado pela transio democrtica e pela
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Esta explicao do esgotamento e crise do milagre econmico brasileiro de fato convencional, pois a literatura sobre as crises econmicas normalmente buscam detectar causas endgenas aos padres ou regimes de crescimento. Entre outros fatores de bloqueio da taxa de acumulao de capital, o modelo econmico brasileiro baseou-se em elevada concentrao funcional da renda em favor dos lucros, pois os ganhos de produtividade no realimentavam o salrio mdio real, que permanecia ora estagnado ora em queda ao longo do perodo que vai do Plano de Metas ao II PND. A incompatibilidade entre oferta e demanda j estava, portanto dada, pelas prprias condies internas do modelo brasileiro. Portanto, mesmo na ausncia de choques exgenos tais como o choque do petrleo e a elevao das taxas de juros internacionais, a desacelerao do crescimento e o esgotamento lhe seriam a resultante macroeconmica necessria. Mantemos essa explicao convencional por se trat ar do argumento mais conhecido, apenas precisando que se trata antes de um fator de antecipao e aprofundamento da crise do que propriamente sua causa primeira. 8 Dcada perdida como se convencionou chamar os anos 1980 no Brasil, em razo do predomnio das tendncias a quase-estagnao do produto e da renda.

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estagnao econmica associada crise do modelo anterior; e ii) ps-1994, caracterizado pela implementao de novo regime macroeconmico e por baixo crescimento econmico. Em mais detalhes, o primeiro perodo caracterizou-se pela reconduo, lenta e gradual, do Brasil democracia e por graves desequilbrios macroeconmicos como elevada acelerao inflacionria e crescente dvida externa decorrentes do esgotamento do modelo anterior. O segundo perodo cujo marco zero a implementao do Plano Real, em 1994, quando j havia sido concluda uma bem-sucedida reconduo poltica do pas para a democracia caracteriza-se por uma ampliao do alcance dos instrumentos 9 de poltica macroeconmica permitida pelas condies de normalidade, dadas pelo sucesso da estratgia de estabilizao de preos. Desde ento, este instrumental passa a ser mobilizado na busca quase exclusiva da estabilidade de preos, identificada como condio primordial para o desenvolvimento. Contudo, a estabilizao dos preos ps-1994, embora importante, no conseguiu devolver ao pas o ritmo de crescimento caracterstico do perodo 1950-1980. Em mais detalhes, pode-se constatar que o perodo 1950-1980 caracterizou-se por uma mdia de crescimento econmico da ordem de 7,4% a.a., enquanto no perodo 19812009, a taxa mdia de crescimento do PIB atinge somente pouco mais de um tero desse valor, isto , 2,4% a.a. Mesmo considerando o subperodo 2004-2009, a taxa mdia de crescimento econmico (4,0% a.a.) ainda baixa para um pas que aspira atingir a condio de nao desenvolvida. Essas constataes expressam um fato estilizado fundamental por suas implicaes quanto aos limites da atual poltica econmica: a economia brasileira evoluiu sob um regime de alto crescimento entre 1950 e 1980, abrangendo os perodos do Plano de Metas (1951-1961), do Milagre Econmico (1967-1973) e do II PND (1975-1979), enquanto, a partir dos anos 1980, perdeu essa trajetria de expanso acelerada, passando a operar sob um regime de baixo crescimento, mesmo aps controlar a inflao. Embora as causas para a entrada nessa trajetria de baixo crescimento no possam ser atribudas apenas ao atual modelo econmico, o mesmo se mostra incapaz de elevar a taxa mdia de crescimento da economia brasileira. Em outros termos, apesar de determinadas restries estruturais terem sido equacionadas e superadas no perodo ps-estabilizao de preos, a economia brasileira atual mostra-se ainda limitada para gerar elevadas e sustentadas taxas de crescimento econmico, condio necessria para a promoo do desenvolvimento. 3. Limites estruturais ao desenvolvimento econmico do Brasil Apesar do sucesso concernente estabilidade de preos, o atual arcabouo de poltica econmica contribui para reproduzir os Limites Estruturais ao Desenvolvimento Econmico (Lede) do Brasil. Os Lede so definidos como o conjunto de fatores institucionais, setoriais e macroeconmicos que respondem pelas condies de subdesenvolvimento de um pas ou regio. Para os fins deste artigo, suficiente considerar-se que uma determinada poltica econmica e o modelo econmico correspondente podem tanto promover a superao dos Lede quanto reproduzi- los, impedindo ou atrasando a entrada do pas no rol das naes desenvolvidas. um objetivo fundamental das macroanlises comprometidas com o desenvolvimento
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Grande parte destes instrumentos j estava presente na economia brasileira, mas sua efetividade era comprometida pela instabilidade macroeconmica.

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econmico diagnosticar, de forma precisa, os Lede especficos da economia estudada e sugerir medidas concretas para a sua superao. Entre os Lede brasileiros, destacam- se em uma ordem no hierrquica os seguintes fatos caractersticos e configuraes institucionais: a. Baixa taxa de acumulao de capital fixo produtivo (mquinas, equipamentos e infraestrutura), comparativamente mdia observada no perodo pr- liberalizao e mdia dos demais emergentes que apresentam as mais altas taxas de crescimento econmico. Isto se deve, sobretudo, s alternativas de revalorizao de recursos com baixo risco, determinadas pela existncia de ativos de curto prazo de alta liquidez, ofertados e garantidos pelo Estado, cuja rentabilidade evolui de acordo com a taxa bsica de juros da economia. Como agravante deste cenrio, verificam-se baixas taxas de investimento pblico e insuficincia de poupana pblica desde o incio dos anos 1980. b. O setor bancrio- financeiro pode ser considerado como disfuncional, pois a intermediao financeira no se encontra entre suas atividades mais rentveis e atrativas. Para o ano de 2007, cerca de 84% de sua receita operacional total foram provenientes de rendas de ttulos, valores mobilirios e diversos produtos financeiros, com elevado peso dos derivativos, renda fixa e renda varivel. Por outro lado, as rendas com operaes de crdito representam apenas 10% da receita operacional total. Em consequncia, apesar de seu crescimento nos ltimos sete anos, a razo crdito/PIB ainda uma das mais baixas entre os pases em desenvolvimento. 10 c. A indstria de transformao perde mais de 50% de sua participao no PIB brasileiro, entre 1980 e 200811, um resultado decorrente da forte apreciao da taxa de cmbio real e do aumento da participao das commodities na pauta de exportaes brasileiras (GRFICO 1).

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Os dados referem-se ao total de empresas do sistema bancrio-financeiro incluindo-se os fundos e foram calculados com base no Plano Contbil das Instituies Financeiras (COSIF), elaborado pelo Banco Central do Brasil (BCB). Sem os fundos, a participao das rendas de operaes de crdito na receita operacional total sobe para 20%, mas ainda muito baixa para permitir um crescimento da relao crdito/PIB da magnitude da observada nos pases em desenvolvimento, que apresentam taxas de crescimento muito acima das brasileiras. 11 Dados obtidos em www.ipeadata.gov.br.

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GRFICO 1 Participao da indstria de transformao no PIB e taxa de cmbio efetiva real (1980-2008)
Participao da Indstria de Transformao no PIB Taxa de Cmbio Efetiva Real

130 120 110 ndice dos valores: 1980=100 100 90 80 70 60 50 40

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

FONTE: BRUNO et al. (2009).

Em geral, observa-se que os ramos da indstria que so intensivos em recursos naturais e de produo em escala expandem seus nveis de investimento; enquanto os baseados em cincia e com maior valor agregado reduzem o investimento (GRFICO 2). Trata-se de um caso de desindustrializao relativa uma vez que resulta de um processo tpico de especializao regressiva. As commodities j representam cerca de 60% das exportaes brasileiras e os estudos empricos apontam para um processo de especializao regressiva da indstria. Esses fenmenos esto associados tendncia de forte apreciao cambial, resultante tanto da opo por uma forma de insero internacional voltada prioritariamente para a circulao e para o ganho financeiro, quanto de uma poltica monetria focada exclusivamente na estabilidade de preos.

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GRFICO 2 Formao bruta de capital fixo por ramos da indstria (1996-2007)

Intensivos em Recursos Naturais Intensivos em Escala Tecnologia Diferenciada
70,0%

Trabalho-intensivos Baseados em Cincias

60,0%

Participao na FBCF total da indstria

50,0%

40,0%

30,0%

20,0%

10,0%

0,0%

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

FONTE: BRUNO et al. (2009). A partir das sries originais da Pesquisa Anual Industrial PIA/IBGE.

d. Elevado grau de desnacionalizao de plantas em setores estratgicos para o desenvolvimento. Em geral, os ramos de mais alta taxa de lucro da indstria de transformao esto sob controle de grupos empresariais estrangeiros. e. A altssima concentrao do estoque de riquezas, destacando-se a riqueza em ativos financeiros e propriedades agrrias. Alm disso, verifica-se a elevada concentrao pessoal e funcional da renda em favor dos lucros, que comprometem a expanso da demanda agregada, alm de reforar as condies estruturais que reproduzem as desigualdades sociais. f. A opo por uma forma de insero internacional liberalizao financeira e comercial profundas subordinadas s expectativas e racionalidade dos mercados financeiros globais e lgica da valorizao rentista de curto prazo dos capitais impede a implementao de uma estratgia consistente de crescimento econmico de longo prazo que, entre outros benefcios, poderia orientar-se para a promoo dos setores exportadores com maior competitividade externa e valor agregado. g. A atual fase da transio demogrfica brasileira se expressa tambm pela elevao tendencial da razo populao em idade ativa (PIA)/Populao total. Esta relao pode ser cons iderada como uma proxy da oferta potencial de fora de trabalho. Todavia, a razo pessoal ocupado (PO)/PIA tem crescido abaixo da razo PIA/Populao, sintoma de que apesar da recente melhoria dos nveis de ocupao, notadamente, a partir de 2004 a estrutura produtiva atual ainda no se mostra capaz de absorver um crescente contingente de trabalhadores em montantes suficientes para permitir o pleno emprego da fora de trabalho (GRFICO 3). A observao das taxas de 9

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desemprego aberto, atualmente situadas entre 6% e 7%, segundo a Pesquisa Mensal de Emprego (PME) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), no revela completamente a dinmica do mercado de trabalho. necessrio, para isso, considerar-se as taxas de desemprego oculto pelo trabalho precrio e pelo desalento, j que metade das relaes de emprego no Brasil continua margem da legislao trabalhista e previdenciria, ou seja, composta por trabalhadores informais. GRFICO 3 Oferta de fora de trabalho e gerao de emprego (1950-2008)
Populao em Idade Ativa (PIA) / Populao total (POP) Nvel Geral de Emprego (N) / PIA

68% 66% 64% 62% 60% 58% 56% 54% 52%

FONTE: Clculos prprios a partir das sries do IBGE, IPEADATA e Marquetti (2003).

Em resumo, os fatores institucionais so a base para a transio de uma macroeconomia voltada para a estabilidade de preos para uma macroeconomia promotora do crescimento, da estabilidade e do emprego. A macroeconomia para o desenvolvimento brasileiro necessita de uma nova arquitetura institucional como suporte de um novo regime de poltica econmica. 4. O regime macroeconmico contemporneo: marco terico e implicaes (19992009) O regime de poltica econmica atualmente vigente no Brasil definido como o arranjo de poltica econmica fundado em trs pressupostos bsicos: i) um regime de metas de inflao (RMI); ii) um sistema de cmbio flutuante; e iii ) uma poltica fiscal baseada na obteno de metas de supervit primrio. Esse regime, que vigora desde o ano de 1999, se distingue pela proeminncia dada manuteno da estabilidade de 10

1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
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preos. Consequentemente, a obteno de elevadas taxas de crescimento econmico e de expanso do emprego tem sido relegada ao segundo plano, uma vez que no integram os objetivos explcitos da poltica monetria. Sempre que h um conflito entre o controle da inflao e o crescimento econmico, opta-se pela estabilidade de preos em detrimento do crescimento, sob a hiptese jamais confirmada de que o produto potencial ou de longo prazo no comprometido por tal poltica. Nesse sentido, pode-se dizer que o atual regime de poltica econmica constituiu um entrave ao desenvolvimento socioeconmico do pas. Nos itens seguintes so discutidos os marcos tericos e as implicaes deste regime para a economia brasileira. 4.1. Marco terico Uma ideia-chave, implcita no regime de poltica econmica vigente, que uma vez alcanada a estabilidade de preos, o crescimento econmico sustentado ser necessariamente sua resultante macroeconmica. 12 Pressupe-se que polticas monetrias restritivas, com taxas elevadas de juros, teriam efeitos reais significativos apenas no curto prazo, no afetando a trajetria de crescimento do produto potencial. 13 Os proponentes do atual regime de poltica econmica justificam a nfase estabilidade de preos com base em um suposto consenso contrrio ao uso discricionrio dos instrumentos de poltica econmica particularmente a poltica monetria 14 com intuito de reduzir o desemprego, como prope a tradio macroeconmica keynesiana. H trs momentos paradigmticos na contestao do discricionarismo monetrio: i ) a constatao de defasagens na conduo da poltica mone tria feita por Friedman (1948); ii ) a negao da existncia de trade-off no longo prazo entre inflao e desemprego originalmente proposta por Friedman (1956; 1968) e Phelps (1967; 1968), aprofundada por Lucas (1972; 1973), Sargent (1981) e Sargent e Wallace (1981a; 1981b); e iii) o desenvolvimento do problema da inconsistncia temporal da poltica monetria e o consequente vis inflacionrio , feito no artigo seminal de Kydland e Prescott (1977) e aprofundado por Calvo (1978) e Barro e Gordon (1983a; 1983b).15 A identificao dos custos da inflao bem como dos canais atravs dos quais a inflao reduz o nvel de utilidade dos agentes econmicos e, portanto, de bem-estar social tema recorrente da teoria monetria ortodoxa. Essa literatura muito vasta, e suas origens remontam ao perodo mercantilista. Contemporaneamente, destaca-se a contribuio de Bailey (1956), que define a perda de bem-estar social da inflao como o excedente do consumidor que seria gerado caso a taxa de juros nominal se reduzisse a zero. Lucas (2000), inspirado em Bailey (1956), estima para a economia americana que the gain from reducing the annual inflation rate from 10 percent to zero is equivalent to an increase in real income of slightly less than one percent . Em linha com essa literatura, destacam-se diversos problemas associados inflao, dentre os quais, o mau funcionamento dos mercados e a alocao ineficiente de recursos em face de uma sinalizao imperfeita realizada pelo sistema de preos , o que diminui a produtividade dos fatores de produo e, portanto, compromete o crescimento econmico. Esse ponto especialmente relevante, na medida em que dele se deriva a concepo de que a estabilidade de preos condio necessria para o
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Pode-se argumentar tambm que, neste regime de poltica econmica, a estabilidade, no sentido macrodinmico, assimilada e reduzida seja estabilidade de preos, seja estabilidade dos mercados financeiros. 13 Produto potencial o termo utilizado para designar o limite mximo de produo da economia que pode ser gerado sem que surjam presses inflacionrias, dadas a dotao de fatores produtivos e a tecnologia. 14 A partir dos anos 1970, a poltica fiscal veio perdendo espao para a poltica monetria. 15 Tema desenvolvido em Mishkin e Posen (1997).

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crescimento econmico, conforme, por exemplo, evidncia apontada por Fischer (1993) para a economia norte-americana:
As inmeras evidncias revistas e apresentadas neste artigo sustentam a viso convencional de que um ambiente macroeconmico estvel, caracterizado por uma taxa razoavelmente baixa de inflao e um pequeno dficit fiscal, propcio ao crescimento econmico. O modelo de crescimento apresentado permite identificar os principais canais atravs dos quais a inflao reduz o crescimento. Como a maioria das teorias desenvolvidas anteriormente prev, os resultados apresentados aqui mostram que a inflao reduz o crescimento, ao reduzir o investimento e ao diminuir a taxa de crescimento da produtividade da economia (FISCHER, 1993, p. 21, grifos acrescentados).

Bernanke et al. (1999) tambm destacam que a inflao compromete a eficincia econmica, mostrando-se prejudicial ao crescimento econmico. Segundo eles, a estabilidade de preos , pois, condio necessria para que o sistema econmico funcione eficientemente contribuindo, assim, para a consecuo dos demais objetivos macroeconmicos. Essa uma das principais razes para a adoo do RMI que, segundo os autores, se justificaria, tambm, porque: i) a meta de inflao atua como uma ncora nominal; e ii) a moeda neutra no longo prazo. Em suas palavras:
[E]xiste atualmente uma espcie de consenso de que mesmo taxas moderadas de inflao so prejudiciais ao crescimento e eficincia econmica, e que a manuteno da inflao em nveis baixos e estveis importante, talvez necessrio, para atingir outros objetivos macroeconmicos (BERNANKE et al., 1999, pp. 10-11, grifos acrescentados).

De fato, amplamente difundida a crena de que reduzidos nveis de inflao so precondio para a sustentabilidade do crescimento econmico. 16 De acordo com essa crena, a estabilidade de preos promotora do bem-estar social e deve, ento, ser perseguida. 17 No caso brasileiro, o fato de o pas ter experimentado um longo perodo de alta inflao crnica contribui para a aceitao, quase que incondicional, dessa concepo por boa parte da academia, dos formadores de opinio e do pblico em geral. Nesse sentido, tem sido dada pouca ateno aos custos derivados da manuteno da estabilidade de preos decorrentes de uma poltica monetria conservadora. As conseqncias dessa poltica so discutidas no prximo item. 4.2. Implicaes De fato, a poltica monetria tem sido caracterizada por um excesso de rigidez. 18 No GRFICO 4, encontram-se as taxas bsicas de juros reais observadas no pas, nas economias emergentes e na Turquia, que disputa com o Brasil o primeiro lugar no
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Bernanke vai alm ao postular que: A estabilidade de preos () boa em si prpria, por razes que os economistas compreendem muito melhor hoje em dia do que h poucas dcadas atrs (BERNANKE, 2007, p. 1, grifos acrescentados). No entanto, este livro pauta-se pelo reconhecimento de que toda estratgia de combate inflao comporta sempre custos econmicos e sociais tanto explcitos quanto implcitos.
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Como expresso, por exemplo, no Economic Growth and Price Stability Act norte-americano, de 1995: [B]ecause price stability leads to the lowest possible interest rates and is a key condition to maintaining the highest possible levels of productivity, real incomes , living standards, employment, and global competitiveness, price stability should be the primary long-term goal() (US CONGRESS, 1995). Todavia, essa declarao reveste-se, no caso do Brasil, de um carter contraditrio e se torna mesmo um puzzle : apesar das baixas taxas de inflao vigentes desde a implementao do Plano Real, as taxas de juros reais ainda permanecem muito acima do padro internacional.
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Cabe notar que a poltica monetria no Brasil pode ser considerada restritiva no somente pela persistncia dos altos juros, como tambm, pelos elevados nveis de recolhimento compulsrio, que at 2001, incidiam at mesmo sobre depsitos de poupana e depsitos a prazo.

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ranking das maiores taxas de juros. No perodo de 1995 a 2008, a taxa de juros real no Brasil foi, sistemtica e consideravelmente, superior prevalecente nos pases emergentes (incluindo o Brasil). exceo dos anos de 2001 e 2002, os juros no pas foram absurdamente maiores do que os verificados no grupo dos emergentes. Entre os anos de 1995 e 2008, a taxa de juros mdia no Brasil foi bastante superior taxa mdia da Turquia.

GRFICO 4 Taxa Bsica de Juros Real (% a.a.) Brasil, Turquia e Pases Emergentes (1995-2008)
35 25 15 5 -5 -15
1995 1996 1997 1998 1999 2000 Brasil 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Turquia

Emergentes

FONTE: World Economic Outlook e International Financial Statistics.

Em se tratando de suas conseqncias negativas, pode-se afirmar que a rigidez monetria uma das razes ainda que no a nica para o fraco desempenho da economia brasileira entre 1995 e 2008. 19 O PIB real cresceu abaixo de 6% em todos esses anos, tendo ficado acima de 5% em apenas trs ocasies, nos anos de 2004, 2007 e 2008. Tal resultado revela-se ainda pior quando comparado com o desempenho dos demais pases emergentes que, de forma geral, tm crescido a taxas consideravelmente superiores e de forma sustentvel (GRFICO 5).

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Ainda que no se ignore o fato de que a economia brasileira vem apresentando reduzidas taxas de crescimento desde o incio dos anos 1980, no se pode negar que a poltica monetria tem constitudo relevante entrave reverso dessa situao.

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GRFICO 5 Taxas de crescime nto econmico comparadas (1995-2008)

Economias emergentes e em desenvolvimento Brasil Economia Mundial frica sia em desenvolvimento

12,0%

10,0%

Taxa anual de crescimento do PIB

8,0%

6,0%

4,0%

2,0%

0,0% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

-2,0%

FONTE: World Economic Outlook FMI (2009). NOTA: Sries suavizadas.

A taxa de cmbio tambm tende a se reduzir em resposta a um aumento na Selic. O elevado diferencial entre a taxa de juros domstica e a externa contribui para o expressivo processo de valorizao do real, verificado a partir de 2003. Assim, o real uma das moedas que mais se valorizaram recentemente: no ano de 2008, a taxa de cmbio mdia aproximou-se do valor verificado em 1999 (GRFICO 6).

GRFICO 6 Taxa de Cmbio Mdia Brasil (1995-2009)

FONTE: Banco Central do Brasil.

Essa valorizao cambial temerria por desestimular exportaes e estimular importaes. Isso, de um lado, contribui para limitar o crescimento do PIB e, por outro, torna o financiamento do balano de pagamentos dependente da entrada de capitais de curto prazo de carter especulativo e essencialmente volteis. Finalmente, a evoluo das contas pblicas tem sido fortemente influenciada pela poltica monetria. inequvoco o impacto negativo da poltica monetria sobre as 14

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contas pblicas: a despeito da obteno de supervits primrios robustos, da ordem de 4,0% do PIB, em mdia, verificaram-se dficits nominais entre 1,5% e 5,8% do PIB, entre os anos de 1999 e 2009. Ou seja, a despesa com o pagamento de juros da dvida pblica foi, sistemtica e consideravelmente, superior aos supervits verificados nas contas primrias do setor pblico. Nesse sentido, tem ocorrido uma dominncia monetria: a poltica monetria tem impactado fortemente e de maneira negativa as contas pblicas. A dominncia monetria exacerbada por uma peculiaridade da dvida pblica brasileira, a existncia de ttulos indexados taxa bsica de juros. As Letras Financeiras do Tesouro Nacional (LFT) so ttulos ps-fixados que evoluem de acordo com a Selic. Como as LFT constituem parcela relevante do estoque da dvida pblica mobiliria federal interna at ultrapassando a metade do total como, por exemplo, em dezembro de 2005, qua ndo alcanou 52,0% , a manuteno da Selic em nveis muitos elevados resulta em um custo financeiro igualmente alto: a despesa com o pagamento de juros da dvida pblica foi, em mdia, superior a 7% do PIB, no perodo de 1995 a 2008, tendo alcanado o pico de 9,4%, em 2003 (TABELA 1).

TABELA 1 Indicadores Selecionados das Contas Pblicas (% do PIB): 1995-2008

Ano Supervit Primrio 1995 -0,3 1996 -0,1 1997 -0,9 1998 0,0 1999 3,3 2000 3,5 2001 3,7 2002 4,0 2003 4,3 2004 4,2 2005 4,4 2006 3,9 2007 4,0 2008 4,1 FONTE: Banco Central do Brasil Despesa de Juros 6,8 5,7 5,0 7,5 9,1 7,1 7,2 8,3 9,4 6,6 7,3 6,9 6,2 5,6 Dficit Nominal 6,5 5,8 5,9 7,5 5,8 3,6 3,5 4,3 5,1 2,4 3,0 3,0 2,2 1,5

Os desdobramentos deste regime macroeconmico para o dinamismo da economia brasileira podem ser apreendidos, para o perodo 1995-2008, pelo baixo desempenho relativo da economia brasileira vis--vis economia mundial. Ilustrativamente, as taxas de crescimento do Pas superaram a mundial somente em 2004 e 2008. Alm disso, quando comparada frica, a economia brasileira tambm apresentou baixo desempenho econmico, superando o crescimento deste grupo de pases apenas no ano de 2000. O cenrio torna-se mais grave quando o Brasil comparado com o conjunto das economias em desenvolvimento e, em especial, com a sia em desenvolvimento: ao longo de todo o perodo o Pas cresceu a taxas sistematicamente menores que aquelas verificadas para os dois conjuntos de economias. Do exposto, infere-se que o atual regime de poltica econmica um dos principais fatores para explicar o baixo desempenho macroeconmico apresentado pelo pas. 20
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Outros custos podem se considerados, classificando-os como custos explcitos e implcitos da atual poltica ortodoxa de estabilidade financeira e de preos. Poder-se-ia considerar que a utilizao de uma poltica monetria focada prioritariamente em aumentos recorrentes das taxas bsicas de juros eleva o custo de uso do estoque de capital fixo produtivo, afetando negativamente o produto potencial. Alm disso, juros mais altos elevam a concentrao funcional e setorial da renda. A primeira por provocar uma significativa transferncia de renda dos devedores (em

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5. Notas Finais Esta seo tem por objetivo reunir algumas questes que venham a constituir um primeiro passo na configurao e/ou na elaborao de uma agenda de pesquisa, a ser aprofundada e debatida, em torno de um regime de poltica macroeconmica voltado para o desenvolvimento. Neste sentido, a preocupao buscar as perguntas corretas, e no oferecer, neste espao, respostas definitivas. Sob essa perspectiva, o conjunto de questes discutidas no presente artigo permite as seguintes constataes: a. A gesto da poltica monetria tem sido pautada pelo controle das presses inflacionrias quase que exclusivamente via conteno da demanda agregada, utilizando a taxa bsica de juros(Selic) 21 como principal instrumento. Assim, independentemente das origens ou das causas das presses inflacionrias (que podem advir, por exemplo, de aumentos temporrios de custos derivados de elevaes das cotaes internacionais de commodities, como ocorreu no incio de 2008), 22 o remdio tem sido o mesmo: ciclo de aumento dos juros bsicos. Isto tem gerado elevada taxa de sacrifcio para a sociedade brasileira, na medida em que tm sido necessrias doses elevadas de taxas de juros para se obter modestas redues da inflao. Essa taxa de sacrifcio manifesta-se no crescimento da economia abaixo da sua capacidade e na quase persistente apreciao da taxa de cmbio, com efeitos deletrios tanto sobre o setor privado (perda de competitividade do produtor domstico) quanto sobre o setor pblico (custos fiscais associados s despesas lquidas de juros). b. Em relao poltica cambial, est razoavelmente bem estabelecido que o patamar em que a taxa de cmbio se encontra problemtico, tanto pela suas consequncias indesejveis para o padro de comrcio internacional, quanto para a configurao da estrutura produtiva. Grosso modo, o nvel da taxa de cmbio (sobrevalorizada) impacta negativamente a competitividade das exportaes brasileiras, sobretudo as manufaturadas de maior valor agregado. Com isso, a primarizao da pauta de exportaes compromete o desempenho da economia brasileira, agravando sua restrio externa. As formas de se corrigir este desequilbrio ainda esto em aberto. A imposio de controles, em particular sobre a entrada de capitais, se constitui uma possibilidade; h tambm que se discutir a necessidade de um marco regulatrio mais adequado para o mercado futuro de cmbio e derivativos.

c. No caso da poltica fiscal, h diversas razes para contestar o senso comum de que h um inchao nas despesas governamentais e um
geral assalariados) para os credores (em geral detentores de capital) e a segunda por reduzir a participao dos setores produtivos (agropecuria e indstria) na renda nacional, elevando assim a parcela do setor bancrio-financeiro e dos rentistas no PIB. 21 A taxa bsica de juros da economia brasileira determinada pelo Comit de Poltica Monetria (Copom) do BCB. Ela consiste na taxa mdia dos financiamentos dirios, com lastro em ttulos pblicos federais, apurados no Sistema Especial de Liquidao e Custdia (Selic), razo pela qual conhecida como taxa Selic. 22 Ver Vianna, Modenesi e Bruno (2008).

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descontrole do gasto pblico 23 . Por outro lado, as evidncias empricas corroboram a viso de que a estrutura tributria pouco funcional, prejudicando o setor produtivo e contribuindo para uma concentrao maior da renda. Do exposto, uma alternativa que se apresenta vivel, ainda que naturalmente deva ser aprofundada e validada por pesquisas futuras, passa por um redirecionamento da poltica fiscal que contemple a ampliao das despesas pblicas de investimento e a queda da carga tributria nos setores produtivos. Nesta perspectiva, o avano dos investimentos pblicos poderia vir a constituir o cerne de uma poltica macroeconmica para o desenvolvimento, sobretudo porque so autofinanciveis, uma vez que elevam o estoque de riqueza real e as capacidades produtiva e contributiva da sociedade. importante destacar os efeitos positivos que uma inflexo desta natureza da poltica fiscal teria sobre as expectativas empresariais: os investimentos pblico e privado so complementares, e no substitutos, como postula a teoria convencional. Tais constataes reforam a importncia e fundamentam a necessidade de uma articulao entre as polticas macroeconmicas, vinculando-as, tambm, ao objetivo do desenvolvimento, entendido na sua forma multidimensional e complexa: politicamente soberano, socialmente includente e ambientalmente sustentvel. Para tanto, preciso identificar a estrutura instituciona l que condiciona esse processo, assim como promover uma convergncia em torno de uma conveno de desenvolvimento discutida e articulada pelos diferentes atores sociais. Essa articulao da poltica econmica faz-se ainda mais necessria ao se considerar a transio demogrfica por que o pas est atravessando e que durar at as prximas dcadas e que, entre outros efeitos, est elevando rapidamente a participao da populao em idade ativa (uma proxy da oferta potencial de fora de trabalho) na populao total do pas. Isto implica que o potencial produtivo tende a crescer ao mesmo tempo em que a razo de dependncia econmica (nmero de crianas e idosos por famlia) est caindo. Se esta transio constituir uma janela de oportunidade, ou se ser (mais) uma oportunidade desperdiada, depender da estratgia de desenvolvimento escolhida pela sociedade e de sua poltica econmica subjacente. Em outros termos, rejeitando por princpio terico e metodolgico as teses neomalthusianas, a economia brasileira tem de fazer a sua parte afim de que o bnus demo grfico no se converta em nus demogrfico, pela escassez de oportunidades de trabalho para o conjunto da sociedade. O Brasil possui ainda uma condio privilegiada para executar sua poltica de desenvolvimento, pois conta com um conjunto de bancos pblicos capazes de estimular o investimento privado e financiar o investimento pblico em setores estratgicos. Finalmente, as limitaes do sistema financeiro demandam uma reforma com vistas a torn- lo funcional s necessidades da economia brasileira e, assim, apoiar as mudanas estruturais intrnsecas ao processo de desenvolvimento. Sem embargo, preciso ter claro que uma readequao nos rumos da poltica macroeconmica tem de necessariamente ser pactuada e implementada de maneira gradual, alm de permanentemente discutida pela sociedade, pois esta no aceitar
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Os gastos com o custeio do aparelho estatal e com o funcionalismo pblico mantiveram-se relativamente estveis no perodo 1995-2008. Na realidade, os gastos pblicos no Brasil, avaliados em proporo do PIB, cresceram em duas vertentes nesse perodo: com a conta de juros da dvida pblica e com as despesas vinculadas assistncia e previdncia social. Para maiores detalhes, ver IPEA (2010), especialmente o captulo 7.

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aventuras que ponham em risco a estabilidade de preos, uma das mais relevantes conquistas recentes da sociedade brasileira. inegvel que o Plano Real, lanado em 1994, foi bem-sucedido em eliminar o regime de alta inflao crnica. Falta, porm, uma etapa do processo de estabilizao: uma flexibilizao responsvel da poltica monetria, que no ameace a estabilidade de preos e valha-se de instrumentos auxiliares de controle da inflao. Espera-se, com isso, a convergncia da taxa bsica de juros para patamares mais prximos aos verificados no resto do mundo, pois, caso contrrio, a economia brasileira continuaria dependendo de ventos internacionais favorveis para aliviar sua restrio externa. Fica aqui, portanto, o convite a pesquisadores, acadmicos, policy makers e, mais amplamente, a toda a sociedade para aprofundar a reflexo e o debate em torno de uma agenda de pesquisa que d subsdios definio de um regime macroeconmico comprometido com mudanas estruturais. Esse regime deve contemplar uma efetiva coordenao entre as polticas monetria, financeira, cambial e fiscal, e fazer parte de uma estratgia de desenvolvimento que priorize o ple no emprego e a obteno de elevadas taxas de crescimento, consistentes com a robustez do balano de pagamentos e com a estabilidade de preos.

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