LOS LAGOS Sociedad Annima Ganadera c/ GOBIERNO NACIONAL

Opinin del Procurador General de la Nacin La sentencia apelada ha declarado prescripto el derecho para demandar a la Nacin sobre nulidad de un decreto dictado por el P.E. sobre concesin de tierras fiscales que afectan a la actora Soc. An. Ganadera Los Lagos segn as lo sostiene sta en la presente causa. !al declaracin se funda en doctrina de ".E. que se cita en la aludida sentencia. Por ello # dando por reproducidas las defensas opuestas por el ministerio fiscal$ pido se confirme en todas sus partes$ con costas$ el fallo apelado.% &ctubre ' de (.)*+.% ,-AN AL"A.E/. 0uenos Aires$ 1unio 2+ de (.)*(. Considerando: 3ue la 45mara 6ederal de la 4apital$ ha desechado la demanda por estimar prescripta la accin$ con arreglo a los siguientes antecedentes7 el actor con fecha 89 de septiembre de (.)2* pidi la nulidad del decreto del P.E. de la Nacin del 8( de abril de (.)(' cu#a parte dispositi:a ;art. 2< declaraba caducas las :entas hechas # formali=adas por el Gobierno nacional a los antecesores del actor en el dominio$ disponiendo$ en consecuencia$ respecto de las tierras comprendidas en el presente 1uicio$ que el .eg. de la Propiedad$ tomase ra=n$ como fue practicado$ de las referidas caducidades. 3ue opuesta la prescripcin de la accin de nulidad por el procurador 6iscal con arreglo a lo pre:enido por los arts. *+82 # *+2+$ la 45mara 6ederal de la 4apital de la .epblica$ despu s de se>alar que se trata ?de una nulidad que habra de ser declarada slo en beneficio de determinadas personas$ es decir$ de un inter s pri:ado$ como basta a demostrarlo el hecho de que no podra sancionarse sino a peticin de los titulares del supuesto derecho que se in:oca@$ #$ adem5s$ que han transcurrido m5s de (' a>os desde que se dict el susodicho decreto hasta la interposicin de la demanda$ resuel:e que la accin se halla prescripta. 3ue de acuerdo con lo dicho el punto sometido a la decisin del tribunal consiste en determinar cu5l es la naturale=a de la nulidad que se atribu#e al decreto del P.E. del a>o (.)(' #a que de la elucidacin de esa cuestin depende que la defensa de prescripcin proceda o no. 3ue las reglas de los arts. (+2' # sigts. del 4digo 4i:il acerca de las nulidades de los actos 1urdicos si bien no han sido establecidas para aplicarlas al derecho administrati:o sino al derecho pri:ado$ nada obsta para que representando aqu llas una construccin 1urdica basada en la 1usticia su aplicacin se eAtienda al derecho administrati:o cu#as normas # soluciones tambi n deben tender a reali=ar aqu lla con las discriminaciones impuestas por la naturale=a propia de lo que constitu#e la sustancia de esta ltima disciplina. En el presente caso$ adem5s$ dando por admitido que por eAtensin las reglas de la prescripcin se aplican tambi n a las relaciones del Estado con los particulares cuando se halla en 1uego la propiedad pri:ada de los ltimos$ aunque aqu l acte mediante decretos administrati:os$ el Poder ,udicial est5 autori=ado para anali=ar la :alide= o nulidad de un acto de autoridad en cuanto se afirme que mediante l se han desconocido o allanado garantas o preceptos constitucionales #$ sobre todo$ cuando ese an5lisis es indispensable # en cierto modo pre:io para saber si la prescripcin est5 o no producida. Be eso cabalmente se trata en estos autos.

3ue$ desde luego$ las nulidades en el derecho administrati:o$ como en el ci:il$ se consideran respecto de los distintos elementos que concurren a la formacin del acto considerado$ esto es$ a la competencia del funcionario que lo otorg$ al ob1eto o finalidad del mismo # a las formas de que debe hallarse re:estido. La falta de aptitud del P.E.$ deri:ada de carecer de facultades para poner en mo:imiento su acti:idad en un sentido determinado o la prohibicin de reali=ar ciertos actos que$ por moti:os especiales$ chocaran con la organi=acin # contenido de las ramas del gobierno o con las garantas indi:idualesC o la omisin de aquellos requisitos de car5cter formal prescriptos por las le#es # los reglamentos$ constituiran otras tantas causas esenciales de in:alide= en la apreciacin # eAamen de un acto administrati:o. Puede agregarse$ anticipando la solucin$ que en todos esos supuestos la nulidad del acto sera completa # total$ es decir$ absoluta$ aun cuando su declaracin slo pueda pedirse por los particulares interesados en l. 3ue esta conclusin$ es$ desde luego$ indudable dentro de la teora de las nulidades desen:uelta en relacin a los actos del derecho pri:ado. El 4digo 4i:il no contiene una enumeracin de lo que debe entenderse por nulidad absoluta # nulidad relati:aC se limita en los arts. (+*' # (+*D a se>alar quienes pueden declararla o alegarla$ segn sea manifiesta o no. No eAiste correlacin completa entre los actos declarados nulos por los arts. (+*2 # (+** # los de nulidad absoluta a que se refiere el art. (+*'$ #$ tampoco$ entre los actos anulables del art. (+*9 # los de nulidad relati:a a que se refiere el art. (+*D. pero ello no obstante$ las propias disposiciones del cdigo argentino$ el antecedente que le sir:iera de modelo # la elemental conclusin de que un acto debe ser de nulidad absoluta cuando le falta alguno de los elementos esenciales para nacer$ como la capacidad$ la forma o el ob1eto$ demuestran que lo que no lleg a formarse por falta de uno de stos es insubsistente. E es as$ que el Br. 0ibiloni en el antepro#ecto presentado a la 4omisin de reformas del 4digo 4i:il ;t. ($ p5g. ()8$ art. ((<$ incorporando al teAto de 6reitas$ enuncia entre los actos de nulidad absoluta$ adem5s de los comprendidos por los arts. (+*2 # (+**$ el del inc. 8 considerado como acto anulable por el art. (+*9. Fn:ersamente$ inclu#e como actos de nulidad relati:a los actos anulables del art. (+*9 sal:o el inc. 8 incluido antes entre los de nulidad absoluta. 3ue este inc. 8$ que no obstante reputar acto anulable la situacin contemplada en l$ lo califica de nulidad absoluta$ contiene la solucin legal de la cuestin planteada en este 1uicio. Efecti:amente$ a pesar de ser anulable el acto # por consiguiente de no poder ser declarada por el 1ue= tal nulidad sino a peticin de parte$ debe reput5rselo de nulidad absoluta. 4uando$ pues$ dice el art. (+*9$ ap. 8$ del 4digo 4i:il$ fuese desconocida la incapacidad de derecho o la prohibicin de la le# acerca del ob1eto del acto en el momento de su otorgamiento$ por la necesidad de alguna in:estigacin de hecho$ indudablemente alude a causas de nulidad basadas en la :iolacin de la le# # del orden pblico cu#a prueba no resulta del acto mismo. La necesidad de esa in:estigacin pre:ia$ para resol:er acerca del :erdadero car5cter de la nulidad$ no impide que una :e= comprobada la ineAistencia de la capacidad o la falta de ob1eto del acto la nulidad sea tan absoluta # produ=ca una nulidad de la misma naturale=a que la pre:ista por los arts. (+** # (+*' del 4digo 4i:il$ es decir$ absoluta e insusceptible de confirmacin aunque su in:alide= slo pueda ser declarada a peticin de parte. 3ue la solucin es aun m5s clara en el derecho pblico. El decreto de cu#a nulidad se trata es un acto administrati:o$ o sea un acto de autoridad emanado del P.E. que determina lo que para el actor debi ser el derecho en la materia de que aqu l trata ;Ga#er$ t. (H D$ p5g. (()<. En esa calidad posee respecto de la persona a quien afecta la misma fuer=a obligatoria nsita en la le#$ sal:o la diferencia esencial de faltarle su generalidadC opera en relacin al caso indi:idual en forma

seme1ante a las sentencias 1udiciales # es as la eAteriori=acin de una 1urisdiccin administrati:a especial creada por ser indispensable a la reali=acin del gobierno. Esos actos administrati:os por serlo tienen en su fa:or la presuncin de constituir el e1ercicio legtimo de la acti:idad administrati:a # por consiguiente toda in:ocacin de nulidad contra ellos debe necesariamente ser alegada # probada en 1uicioC as sucede cuando se han desconocido o :ulnerado principios de derecho pblico o garantas indi:iduales. 3ue estos principios # garantas han sido consignados en la 4onstitucin Nacional$ precisamente para proteger a los habitantes contra los abusos siempre posibles de los gobiernos$ sin que tales abusos pierdan su car5cter o queden :alidados a causa del medio elegido para reali=arlos. !ampoco la doble instancia de que la nulidad de tales actos no puede declararse de oficio por los 1ueces a m rito de la presuncin de :alide= que los acompa>a$ # de que ella deba solicitarse slo por las personas a quienes el acto afecte$ son suficientes para que se cambie la naturale=a de la nulidad con:irtiendo la calidad absoluta de ella por otra confirmable o relati:a. 3ue la competencia ;en el sentido de 1urisdiccin< es un elemento esencial en el acto administrati:o tanto como su equi:alente la capacidad lo es en el derecho pri:ado. En ste cuando una persona es de incapacidad absoluta o incapa= de derecho para reali=ar un acto determinado # la contra:encin est5 eApresamente pre:ista en la le#$ es decir$ es manifiesta$ el acto puede declararse nulo de oficio por los 1ueces con o sin pedido de las partes o del ministerio pblico en el inter s de la moral o de la le#$ es decir$ su nulidad se confunde con la ineAistencia. 4uando un acto administrati:o es otorgado por el P.E.$ sin competencia para hacerlo$ a causa de una prohibicin eApresa o :irtual de la 4onstitucin o de la le#$ los 1ueces no pueden declararlo nulo de oficio$ sin una demanda 1udicial directa o indirectamente relati:a al acto en el cual las partes ha#an alegado tal nulidad. 3ue$ si$ pues$ el acto administrati:o es un acto de autoridad o de poder que lle:a consigo como eApresin de tal poder la presuncin de su :alide=$ ser5 siempre necesaria una in:estigacin de hecho usando los t rminos del art. (+*9 4.4. para determinar la incompetencia o la prohibicin del ob1eto del acto$ es decir$ una demanda en la cual el que ha recibido el agra:io pro:eniente de la transgresin pruebe la :erdad de sus asertos encaminados a destruir la referida presuncin de :alide=. 3ue es condicin esencial en la organi=acin de la administracin de 1usticia con la categora de ?poder@ la de que no le sea dado controlar por propia iniciati:a$ de oficio los actos legislati:os o los decretos de la administracin. Para mantener la supremaca de la 4onstitucin # de las le#es sin pro:ocar desequilibrio de los tres poderes es indispensable que eAista un pleito$ una cuestin que proporcione a los componentes del Poder ,udicial la oportunidad de eAaminar$ a pedido de alguno de los litigantes$ si la le# o el decreto conforman sus disposiciones a los principios # garantas de la 4onstitucin Nacional. 4omo ha dicho 4oole#$ es indispensable un conflicto 1udicial # un peticionante cu#os derechos personales se encuentren realmente afectados. Slo entonces la potestad legislati:a # e1ecuti:a puede ser puesta en tela de 1uicio # tachada de ilegtima. Sin este freno el equilibrio de los tres poderes$ condicin esencial del gobierno organi=ado por la 4onstitucin$ se habra roto por la absorcin del Poder ,udicial en desmedro de los otros dos. 3ue siendo por consiguiente indispensable en el derecho pblico argentino que la inconstitucionalidad de las le#es # de los decretos slo pueda pronunciarse a peticin de parte$ es decir$ por aqu llos a quienes per1udique$ la circunstancia de no poder serlo de oficio por los 1ueces

no altera la :erdadera naturale=a del acto que ser5 inconsistente o nulo$ a pesar de esa circunstancia$ si el agente fuese incompetente para otorgarlo o resultara prohibido su ob1eto por la 4onstitucin o por la le#. E eso$ porque no podra decirse sin manifiesta inconsecuencia que la nulidad de un acto que allana disposiciones de car5cter constitucional no lesiona al orden pblico o a la colecti:idad porque se ha#a atribudo para mantener el instrumento de gobierno as creado a los directamente interesados en conser:arlo$ el pedido de nulidad. En el derecho administrati:o por ra=ones institucionales la declaracin de actos ineAistentes o nulos es independiente del hecho de que ella pueda o no pedirse por los interesados. G5s aun$ es a stos a quienes les corresponde constitucionalmente tomar la iniciati:a con eAclusin de los miembros del Poder ,udicial. 3ue aplicando estas conclusiones a la nulidad solicitada por la actora al decreto del a>o ()(' sobre ena1enacin de tierra pblica resultara7 a< que ese decreto ha sido dictado por el P.E. desconociendo la disposicin conclu#ente del art. )9 de la 4.N. que :eda al presidente de la Nacin el e1ercicio de funciones 1udicialesC b< que ese mismo decreto al ordenar la cancelacin en el .eg. de la Propiedad de las anotaciones del dominio hechas en fa:or de la actora como consecuencia de los actos de transmisin por escritura pblica subscriptos por el propio gobierno$ ha desconocido la garanta del art. (' del mismo instrumento$ pues tal cancelacin hecha efecti:a por el .egistro comporta para el propietario las imposibilidad de disponer de los bienes transmitidos en propiedad. 3ue lo primero significa el e1ercicio de funciones 1udiciales contra:iniendo el art. )9 de la 4onstitucin Nacional$ pilar b5sico del sistema poltico adoptado # segn el cual el Poder ,udicial como una de las ramas del gobierno slo puede ser desempe>ado por 1ueces nombrados en la forma se>alada por la 4onstitucin # por las le#es e in:estidos de la potestad de 1u=gar con independencia de los otros dos poderes que lo integran. 3ue acerca de lo segundo$ la sociedad actora ha acompa>ado los testimonios de escrituras pblicas de los que se desprenden que el P.E. transmiti el dominio de las tierras fiscales a que la demanda # el decreto se refieren$ despu s de dar la posesin de las mismas # en la cual como se ha demostrado en los autos toda:a se encuentra. 3ue esas escrituras pblicas hacen plena fe de su contenido hasta que sean argIidas de falsas por accin ci:il o criminal de la eAistencia material de los hechos cumplidos en presencia del oficial pblico # tambi n en cuanto a la reali=acin del acto # de las con:enciones$ disposiciones$ pagos$ reconocimientos$ etc. ;arts. ))2 # ))*$ 4.4.<. 3ue en resumen promediando en la especie una nulidad absoluta$ no le sera aplicable la prescripcin de 8 a>os autori=ada por el art. *+2+ del 4.4.$ pues ste$ segn se infiere de su simple lectura$ no comprende ninguna de las hiptesis de nulidad pre:istas por los arts. (D # (+**$ entre las cuales se encuentra la eAaminada en este 1uicio. La nulidad manifiesta # absoluta # la absoluta que requiere una in:estigacin de hecho para determinar su :erdadera naturale=a$ son insusceptibles de prescripcin. La disposicin de tal artculo$ ha dicho esta 4orte$ reducido a legislar sobre las acciones de nulidad all pre:istas$ no comprende el caso de un decreto del P.E.$ acto administrati:o por eAcelencia$ que declara la nulidad de actos anteriores de car5cter definiti:o producido por el mismo P.E. # cu#as consecuencias se hacen efecti:as o indirectamente repercuten sobre la facultad

de disponer de la propiedad pri:ada$ e1ercitando as funciones 1udiciales :edadas al P.E. por el art. )9 de la 4onstitucin Nacional ;6allos$ t. (D9$ p. (+(C t. (')$ p. 8*) J(KC t. (*D$ p. ((D<. 3ue$ con arreglo a lo dicho$ es patente la nulidad del decreto dictado por el P.E. el 8( de abril de ()('$ en cuanto trasciende de la esfera administrati:a # afecta el dominio que la sociedad actora tiene sobre las tierras descriptas en la demanda. 4on arreglo a lo prescripto por el art. (+9+ 4.4.$ la declaracin de nulidad :uel:e las cosas al estado en que se encontraban antes de dictarse el decreto ob1etado. Por consiguiente$ la anotacin de la caducidad de las escrituras de transmisin del dominio ordenada por el decreto del a>o ()('$ carece de todo :alor$ # as corresponde declararlo. 3ue no habi ndose deducido recon:encin por el representante del gobierno$ acerca de los :icios que imputa a los ttulos de dominio sobre los campos fiscales ob1eto de la transmisin relacionados con los de la actora$ este tribunal no se encuentra autori=ado para pronunciarse sobre esa cuestin$ sin per1uicio de los derechos del gobierno para hacerlos :aler en la forma que corresponda segn derecho. En su m rito se re:oca la sentencia de la 45mara federal$ desestim5ndose la eAcepcin de prescripcin # se declara la nulidad del decreto del 8( de abril de ()(' en cuanto afecta el dominio de la sociedad actora sobre las tierras enumeradas en la demanda$ #$ por consiguiente$ la caducidad de las inscripciones de dominio sobre dichas tierras. B 1anse a sal:o al P.E. las acciones que puedan corresponderle para hacer :aler 1udicialmente las acciones no comprendidas en esta causa. Sin costas$ atenta la naturale=a de las cuestiones debatidas.% .&0E.!& .EPE!!& AN!&NF& SAGA.NA L-FS LFNA.ES 0ENF!& A. NA/A. AN4L&.ENA 6.AN4FS4& .AG&S GE,FA