26/1/2014

Origens do Oramento Portal da Cmara dos Deputados

Oramento Brasil

Origens do Oramento
Autor: Vander Gontijo - COFF/CD; Local e Data: Braslia, setembro de 2004. Apesar de existirem referncias mais antigas na histria da humanidade sobre a limitao do poder de tributar, como, por exemplo, as encontradas no Cdigo de Manu e no Pentateuco, as razes do oramento, como instituto, se situam na Idade Mdia.

Pennsula Ibrica
A origem dos oramentos est ligada origem do poder de tributar e este, segundo Aliomar Baleeiro(1) tem bero na chamada "cria rgia" dos povos europeus. Tratava-se de um conselho de nobres e sacerdotes que assistiam o monarca em certas resolues importantes de interesse coletivo. A tributao era um dos assuntos relevantes. Quando os representantes do comrcio e dos ofcios do povo das cidades se juntaram aos do clero e da aristocracia, a "cria rgia" transformou-se em "Corte", isto , uma grande assemblia de classes que examinava a concesso de tributos extraordinrios solicitados pela coroa em certas emergncias ou para outras decises polticas. O primeiro documento relacionado s finanas pblicas data de maro de 1091. Afonso VI, monarca espanhol, notifica a cobrana de um tributo extraordinrio e alude o consentimento dos que vo pag-lo. Outros escritores fixam nas Cortes reais do perodo de unificao da Espanha e Portugal (1188) o incio do solene reconhecimento de que os impostos deveriam ser votados pelos delegados de contribuintes. Deu-se ao imposto seu carter de prestao pblica, se bem que, no inicio, apenas para as necessidades extremas do reino - geralmente guerras.

Inglaterra
Outros estudiosos(2) consideram que o embrio do oramento pblico surgiu na Inglaterra medieval, em 15 de junho de 1215, quando foi assinada e divulgada a Magna Charta Baronorum (Magna Carta) pelo Rei Joo Sem Terra (King John Lackland), devido s presses realizadas pelos bares feudais, principais integrantes do Common Council (Conselho Comum), que buscavam limitar o poder de tributar do rei. O artigo 12 determinava que: "Nenhum tributo ou auxlio ser institudo no Reino, seno pelo Conselho Comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, sagrar seu primognito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxlios para esse fim devero ser de valor razovel." Esse documento considerado o embrio do oramento pblico. Mesmo no envolvendo a despesa pblica, este artigo estabeleceu a primeira forma de controle do "Parlamento" sobre a monarquia absolutista, ou seja, o princpio tributrio do consentimento. o ponto de partida para novas reivindicaes e direitos. Como at hoje podemos verificar, esse tipo de controle representativo por parte do parlamento sobre os governos gera conflitos. Naquela poca, na qual o absolutismo dominava, a coroa britnica no podia ser diferente. Como resultado, o controle do Parlamento gerou um srio conflito com o rei Carlos I. Reclamando em prol do princpio do consentimento e contra a
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imposio de um emprstimo compulsrio pelo rei, o Parlamento britnico baixou a Petition of Rights (Petio de Direitos), que reafirmou o princpio da Magna Carta; segundo o qual, para ser legtimo, o tributo teria que ser consentido pelo Parlamento. O item VIII deste documento previa que: "Por todas estas razes, os lordes espirituais e temporais e os comuns humildemente imploram a Vossa Majestade que, a partir de agora, ningum seja obrigado a contribuir com qualquer ddiva, emprstimo ou benevolncia e a pagar qualquer taxa ou imposto, sem o consentimento de todos, manifestado por ato do Parlamento." Como resultado, instalou-se uma luta interna. O Rei foi derrotado, condenado e decapitado. De acordo com Burkhead(3), durante a guerra da Inglaterra contra os holandeses, o Parlamento autorizou impostos pretendidos por Carlos II, estabelecendo claramente as finalidades a que se destinavam os tributos arrecadados. A partir de ento, firmou-se a idia de que os impostos s seriam justificveis vista das despesas que por eles vissem a ser financiadas. Ao longo do tempo, verificou-se que era necessrio controlar a aplicao dos recursos pblicos e no apenas autorizar sua cobrana. Em 1688 surgiu um novo conflito entre o Rei Carlos II e o Parlamento ingls, chamado de "Revoluo Gloriosa". Como conseqncia, o Parlamento baixou em 1689 a Bill of Rigths (Declarao de Direitos) que, dispondo sobre os direitos dos senhores feudais, da igreja, da cidade de Londres e da Justia, determinava que: "A partir desta data nenhum homem ser compelido a fazer qualquer doao, emprstimo ou caridade, ou pagar imposto, sem consentimento comum da Lei do Parlamento." Estabeleceu-se, tambm, a separao entre as finanas da Coroa e as finanas do Reino (Estado), quando passaram a ser anualmente organizadas na chamada "Lista Civil" e aprovadas pelo Parlamento: "Todo subsdio (tributo) ser cobrado anualmente pelo Parlamento e a cobrana de impostos para uso da Coroa, a ttulo de prerrogativa, sem autorizao do Parlamento e por um perodo mais longo ou por modo diferente do que tenha sido autorizado pelo Parlamento, ilegal." Em 1787, foi aprovado pela Cmara dos Comuns a Consolidated Fund Act (Lei do Fundo Consolidado). Segundo Arizio de Viana, representou um avano significativo nas finanas pblicas inglesas: "Certo nmero de impostos existem na Inglaterra para atender certos servios de carter permanente; anualmente o Parlamento ingls no discute a legitimidade desses impostos nem dessas despesas; aprova o pedido do Governo em globo; quando h excedente, isto , quando a receita do fundo excede as despesas, torna-se possvel discutir esse excedente, para ver se h impostos desnecessrios e que devam ser abandonados; mas essa discusso nunca se verifica, pois os servios administrativos crescem e o Governo sempre obrigado a pedir maiores verbas e, da, a aprovao dos recursos solicitados, ainda que, para obt-los, seja preciso criar novos impostos ou agravar os existentes." O Fundo Consolidado estabelecia tributos fixos para a manuteno da mquina administrativa do Governo e a autorizao legislativa para criao de novos tributos quando necessria a expanso da atuao estatal. O Parlamento aprovava de forma global o "oramento", no o discutia. Entretanto, o mesmo possibilitou a contabilizao dos fundos pblicos e, a partir de 1802, a publicao anual do relatrio detalhado das finanas. Alguns autores vem a Lei do Fundo Consolidado como a primeira lei que tratou de matria oramentria como hoje se entende. A partir de 1822, o Chanceler do Errio (Ministro da Fazenda) passou a apresentar ao Parlamento uma exposio que fixava a receita e a despesa de cada exerccio. Burkhead considera que essa data marca o incio do oramento, plenamente desenvolvido, na Inglaterra. Os papis ficavam numa maleta de couro chamada budget. Essa palavra vem do francs antigo bougette, que significa bolsa pequena, por sua vez, diminutivo de bouge: pasta de couro. A origem dessa palavra latina: bulga. Tornou-se, ento, habitual dizer: O Chanceler foi ao Parlamento e opened his budget. Observe-se que at hoje dizemos: "abrir o oramento".
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A regra geral, mesmo antes da implantao da Cmara dos Comuns, era de o Executivo ter a prerrogativa de responsabilidade pelas finanas do Estado. Com o tempo, o Legislativo passou a ter a competncia de autorizar a cobrana de tributos, aprovar, reduzir ou rejeitar a despesa proposta, bem como controlar a execuo do oramento. Posteriormente, as funes executivas da Coroa foram transferidas para o Gabinete, que era uma espcie de comisso da Cmara dos Comuns. O programa do Executivo era apresentado e defendido perante os Comuns (Parlamento), que podiam aprovar redues nas despesas ou solicitar frmulas alternativas sem que isso significasse moo (abalo) de desconfiana em relao ao gabinete. Se, porm, a Cmara dos Comuns propusesse aumento de despesas, isso significaria a queda do Gabinete e a necessidade da formao de um novo governo. A determinao do teto das despesas era considerada a mais grave responsabilidade do Gabinete em relao ao Oramento. Durante o sculo XIX, o oramento ingls tornou-se um importante instrumento da poltica econmica e financeira do Estado. Sua trajetria tornou-se importante pelo menos em dois aspectos: primeiro, por delinear a natureza tcnica e jurdica desse instrumento e, segundo, por difundir a instituio oramentria para outros pases. A compreenso dessa histria demonstra, outrossim, que a origem dos parlamentos est estreitamente ligada s finanas pblicas.

Frana
Assim como no caso ingls, na Frana a instituio oramentria surgiu posteriormente adoo do princpio do consentimento popular do imposto, autografado, de fato, pela Revoluo Francesa de 1789. H todavia, alguns antecedentes notveis. Em 1313, nos chamados Estados Provinciais, uma espcie de assemblia formada por representantes da nobreza, do clero e do povo, concedeu a taille (imposto sobre aqueles que no faziam parte da nobreza) para manuteno do exrcito. Uma outra Assemblia, em 1377, permitiu a "gabela" (do francs, gabelle: imposto sobre o sal) e outros impostos sobre vendas. Os Estados Gerais de Champagne, em 1382, recusaram os impostos solicitados. Entretanto, estudiosos reconhecem que o consentimento popular do imposto foi, realmente, autografado na Revoluo Francesa. Na poca, o Rei Lus XVI detinha o poder absoluto. Os nobres, que eram a minoria, se beneficiavam de privilgios considerveis. A burguesia, que dominava totalmente as atividades comerciais e industriais, queria liberdade de comrcio e abolio dos privilgios. Por outro lado, pssimas colheitas e aumentos de preos, juntamente com as dificuldades financeiras vividas pela monarquia francesa, aumentavam o descontentamento geral. Como conseqncia, ocorria um aumento constante do dficit do Estado e decorrente necessidade de imposio de novos tributos. No perodo napolenico, autoritrio, o controle representativo sobre a criao de impostos no foi respeitado. Com a restaurao, a Assemblia Nacional comeou a participar do processo oramentrio, inicialmente, em 1815, decretando a "Lei Financeira Anual", sem controlar o detalhamento das dotaes. A partir de 1831, o controle parlamentar sobre o oramento passou a ser completo. De acordo com Burkhead, o sistema oramentrio francs ajudou a consolidar algumas regras (princpios) oramentrios, hoje consideradas bsicas: anualidade do oramento; votao do oramento antes do incio do exerccio; o oramento deve ter todas as previses financeiras para o exerccio (universalidade); e
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no vinculao de itens de receita a despesas especficas (no afetao das receitas).

Estados Unidos
Historicamente, considera-se que a independncia americana decorreu tambm, entre outros fatores (maturidade poltica e independncia econmica), do descontentamento dos colonos em face da cobrana de tributos pela metrpole inglesa. Ou seja, a cobrana de impostos pelo Parlamento ingls revelia de qualquer legitimao popular foi a gota dgua para o incio do processo de independncia americano. Caso semelhante aconteceu no Brasil colonial (Inconfidncia Mineira). Nos primeiros anos de Repblica, no havia uma ntida separao das funes legislativas e executivas em matria financeira. Em 1789, a autorizao para orar gastos, criar tributos e tomar emprstimos foi concedida pela Constituio ao Congresso. Nesse mesmo ano, o Congresso repassou ao recm criado Departamento do Tesouro a responsabilidade de preparar e relatar as estimativas das receitas e despesas pblicas. A partir de 1802, a Cmara dos Representantes designou uma "Comisso de Meios e Recursos" que passou a assumir forte controle sobre as finanas do governo. O Secretrio do Tesouro, ao lado da apresentao de seu relatrio anual, submetia ao Congresso o levantamento preliminar das necessidades de despesas das diversas unidades que compunham o governo. A Comisso dos Meios e Recursos fazia o papel de rgo de planejamento, consolidava os programas setoriais e possibilitava uma viso de conjunto das finanas do Estado. Por volta de 1865, a Comisso dos Meios e Recursos perdeu sua funo centralizadora e comeou a dividir com outras comisses a autoridade sobre os crditos de despesa. Em 1885, havia oito comisses na Cmara dos Representantes e oito no Senado. Iniciou-se um processo de desorganizao, desperdcios e corrupo nas finanas americanas. Em 1910, o presidente Taft designou a "Comisso de Economia e Eficincia" que objetivava realizar estudos e modernizar a administrao federal. Em 1912, o presidente encaminhou ao Congresso relatrio da comisso e recomendou a adoo de um verdadeiro e novo oramento nacional: "...um plano em que o Presidente e o Congresso possam cooperar - o primeiro, apresentando ao Congresso e ao Pas um programa administrativo de trabalho claramente expresso, para ser cumprido; o segundo, dando-lhe uma lei que lhe caber cumprir." ... "um documento de ao para o Congresso, um instrumento de controle e de administrao para o Chefe do Executivo e base para fazer funcionar departamentos e rgos" ... "A fim de que possa pensar com clareza sobre o problema de sua responsabilidade, o administrador precisa ter diante de si dados que reflitam resultados...medir a qualidade e a quantidade em termos de custo e eficincia." Os argumentos da comisso - e a falta de respaldo poltico - no foram suficientes para vencer os congressistas, politicamente interessados em manter ascendncia sobre o Executivo na aplicao dos recursos pblicos. A crescente mudana no papel do Estado e sua progressiva complexidade exigiam da mquina administrativa a adoo de mtodos e processos cada vez mais sofisticados e geis. Esse aspecto passou a ser valorizado dentro da prpria Cmara dos Representantes que, em 1919, designou comisso para estudar o assunto. As concluses foram no sentido da adoo do oramento elaborado pelo Executivo, proposta aprovada neste mesmo ano pela Cmara e transformada em lei, em 1921, sob a denominao "Lei de Oramento e Contabilidade" (Budget and Accounting Act). Definitivamente, a questo das finanas pblicas contribuiu, e muito, na afirmao dos parlamentos frente aos poderes absolutistas e, em decorrncia, na formao das modernas
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democracias representativas. As revoltas, revolues e disputas, ora resolvidas com armas, ora com votos, ajudaram a desenhar as relaes entre cidados e seus governantes. Interpondo-se entre estes, os senadores, deputados federais, deputados estaduais e vereadores de hoje ficam investidos da responsabilidade histrica de manter as conquistas obtidas.

Brasil
A Revolta de Felipe dos Santos, em 1720; a Inconfidncia Mineira, em 1789; a Revolta Farroupilha, em 1820; a Revolta do Quebra-Quilo, em 1896, entre outros, so exemplos que marcaram, no Brasil, o descontentamento dos cidados em relao cobrana de impostos sem o respeito aos princpios da legalidade e do consentimento. Com a vinda de D. Joo VI, iniciou-se a organizao das finanas pblicas. A abertura dos portos, com a conseqente criao de tributos aduaneiros, gerou a necessidade de se criar o Errio Pblico (Tesouro) em 1808.

Notas: 1- Balleeiro, Aliomar. Uma Introduo Cincia das Finanas e Poltica Fiscal 2 - Viana, Arizio de. Oramento Brasileiro 3 - Burkhead, Jesse. Oramento Pblico

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