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A responsabilidade civil do Estado perante a omisso legislativa inconstitucional - Constitucional - mbito Jurdico

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Revista mbito Jur dico

Constitucional

Constitucional A responsabilidade civil do Estado perante a omisso legislativa inconstitucional


Tiago do Amaral Rocha, M ariana Oliveira Barreiros de Queiroz Resumo: Este trabalho tem por escopo apresentar o estudo da responsabilidade do Estado frente a omisso legislativa inconstitucional, elucidando de forma objetiva suas peculiaridades, bem como os aspectos doutrinrios e jurisprudenciais que envolvem o tema. Palavras-chave: Omisso legislativa inconstitucional. Responsabilidade do Estado e aspectos doutrinrios e jurisprudenciais. Abstract:This work has the purpose to present the study of State responsibility in the face of unconstitutional legislative omission, elucidating objective yours peculiarities, as well the doctrinal and jurisprudential issues surrounding the topic. Keywords: unconstitutional legislative omission. State Responsibility and the doctrinal and jurisprudential aspects. Sumrio: 1. Introduo; 2. A omisso inconstitucional; 3. A responsabilidade civil do estado perante a omisso legislativa inconstitucional. 1. INTRODUO A temtica atinente a omisso inconstitucional vem sendo, nos ltimos anos, alvo de muita discusso na doutrina nacional, principalmente ante a ineficcia dos seus instrumentos de controle no sentido de implementar a aplicabilidade da norma constitucional. patente a importncia desta problemtica na seara jurdica, tanto no aspecto da concretizao da Constituio, considerando que a situao de inrcia gera a eroso da prpria conscincia constitucional, quanto no aspecto da realizao dos direitos individuais eventualmente violados diante da inrcia legiferante. Neste ltimo aspecto, que reside a discusso acerca da responsabilidade do Estado pelos danos causados aos particulares em razo da conduta omissiva inconstitucional. Assim, este artigo procura demonstrar a sistemtica jurdica da omisso inconstitucional, demonstrando sua importncia, especificidades e repercusses no mbito jurdico. Por conseguinte, considerando os problemas refletidos pela sndrome da inefetividade das normas no direito constitucional, foi desenvolvido uma anlise sistematizada quanto a responsabilizao do Estado perante a omisso inconstitucional, colocando em relevo as posies atuais da doutrina e da jurisprudncia sobre cada tpico analisado. Acerca da problematizao da pesquisa, o presente estudo pretende responder a seguinte questo: Existe responsabilidade civil do Estado perante a sua omisso legislativa inconstitucional? Sendo assim, este estudo tem por objetivo geral: verificar se h responsabilidade civil do Estado perante a sua omisso legislativa inconstitucional. E como objetivos especficos: Descrever as peculiaridades no tocante a omisso inconstitucional, bem como sobre a responsabilidade do Estado perante esta omisso. Trata-se, contudo, de uma reviso sistemtica de carter descritivo e analtico. 2. A OMISSO INCONSTITUCIONAL O estudo da omisso inconstitucional encontra-se atualmente no epicentro da moderna hermenutica constitucional. A omisso para ser reputada inconstitucional, no basta ser tida como um eventual no fazer que torne a norma constitucional sem aplicabilidade, mas em uma omisso que decorra da inrcia do Estado, de um dever de agir, que alm de no atender uma norma de eficcia limitada, no atende os preceitos da prpria Constituio. Sob esta premissa, explicita M iranda (1983, p. 273-411) que a configurao da omisso inconstitucional sua ser determinada quando: a) ... o no cumprimento da Constituio deriva da violao de certa e determinada norma; b) ... se trate de norma constitucional no-exeqvel por si mesma; c) ... nas circunstncias concretas da prtica legislativa, faltem as medidas necessrias para tornar exeqvel aquela norma. Outrossim, para que se configure a omisso inconstitucional deve-se, considerando o princpio da mxima efetividade, buscar nas possveis formas de interpretaes aquela que considere como aplicvel a norma constitucional. Assim, to s quando no seja possvel essa almejada aplicabilidade, que se ter-se- uma possvel omisso inconstitucional. Acerca da importncia do estudo da omisso inconstitucional, adverte M endes (2008, pg. 1177): Todos os que, tpica ou sistematicamente, j se depararam com uma ou outra questo atinente omisso inconstitucional, ho de ter percebido que a problemtica de transcendental importncia no apenas para a realizao de diferenciadas e legtimas pretenses individuais. Ela fundamental sobretudo para a concretizao da Constituio como um todo, isto , para a realizao do prprio Estado de Direito democrtico, fundado na soberania, na cidadania, na dignidade da pessoa humana, nos valores sociais do trabalho, da iniciativa privada, e no pluralismo poltico, tal como estabelecido no art. 1 da Carta M agna. Assinale-se, outrossim, que o estudo da omisso inconstitucional indissolvel do estudo sobre a fora normativa da Constituio. Noutro vetor, explicita-se que no campo do controle abstrato de constitucionalidade, dentre as omisses, sobrepem o estudo da omisso na edio de atos normativos. Nesta anlise, reconhece-se que possvel alargar a sua abrangncia tanto com relao a omisso imputvel ao Poder Legislativo, na edio de normas primrias, quanto com relao a omisso administrativa-normativa, imputvel ao Poder Executivo, no que toca ao poder-dever da Administrao em editar atos administrativos normativos gerais e abstratos necessrios concretizao das normas constitucionais. Noutra via, registra-se tambm, a possibilidade do controle de eventuais inrcias normativas do Poder Judicirio, nas situaes em que a Constituio lhe imponha a respectiva competncia, como ocorre na edio dos regimentos internos de Tribunais, consoante dispem o art. 96, I, a, da Constituio (BARROSO, 2006). Assim, caso o rgo constitucionalmente designado como competente para efetivar normas da Constituio no cumpra com o seu papel de regulamentar as normas de eficcia limitada, ou seja, caso haja a omisso inconstitucional de normas constitucionais, forma negativa de violao da Lei M aior, faculta-se a interposio de ADI por omisso no Supremo Tribunal Federal. Quanto aos tipos de omisso inconstitucional, h um variado leque de classificaes no tocante as espcies de omisso, dentre as quais passamos ao estudo das mais relevantes. Nestes passos, em uma primeira classificao, as espcies de omisso podem variar conforme seja o grau de descumprimento da ordem constitucional de legislar, ou seja, a violao omissiva da Constituio pode ser total ou parcial. Deste modo, caso no haja nenhuma providncia no sentido de implementar a aplicabilidade da norma constitucional, a omisso inconstitucional ser total. Nesse caso, o poder constitudo omite-se diante de sua obrigao constitucional. Tem-se como exemplo o direito de greve dos servidores pblicos previsto no art. 37, VII, da Constituio, que ainda no fora regulamentado por lei. Por outro lado, caso haja uma atuao insuficiente ou deficiente quanto a obrigao em atender norma constitucional, a omisso ser parcial. Tem-se, aqui, um

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atendimento insatisfatrio ou incompleto do dever constitucional de superao da omisso inconstitucional (M ENDES, 2008). Tem-se como exemplo, a lei que institui o salrio mnimo, cujo valor insuficiente para satisfazer os mandamentos impostos pelo art. 7, IV, da Constituio. Nesse sentido, j se manifestou o Supremo Tribunal Federal[1], vejamos: EM ENTA - SALRIO M NIM O - VALOR INSUFICIENTE - SITUAO DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OM ISSO PARCIAL. - A insuficincia do valor correspondente ao salrio mnimo, definido em importncia que se revele incapaz de atender as necessidades vitais bsicas do trabalhador e dos membros de sua famlia, configura um claro descumprimento, ainda que parcial, da Constituio da Repblica, pois o legislador, em tal hiptese, longe de atuar como o sujeito concretizante do postulado constitucional que garante classe trabalhadora um piso geral de remunerao (CF, art. 7, IV), estar realizando, de modo imperfeito, o programa social assumido pelo Estado na ordem jurdica. - A omisso do Estado - que deixa de cumprir, em maior ou em menor extenso, a imposio ditada pelo texto constitucional - qualifica-se como comportamento revestido da maior gravidade poltico-jurdica, eis que, mediante inrcia, o Poder Pblico tambm desrespeita a Constituio, tambm ofende direitos que nela se fundam e tambm impede, por ausncia de medidas concretizadoras, a prpria aplicabilidade dos postulados e princpios da Lei Fundamental. - As situaes configuradoras de omisso inconstitucional - ainda que se cuide de omisso parcial, derivada da insuficiente concretizao, pelo Poder Pblico, do contedo material da norma impositiva fundada na Carta Poltica, de que destinatrio - refletem comportamento estatal que deve ser repelido, pois a inrcia do Estado qualificase, perigosamente, como um dos processos informais de mudana da Constituio, expondo-se, por isso mesmo, censura do Poder Judicirio. Nesta toada, acerca do instituto da omisso total e parcial, dispem Piovesan (2003, p. 96): a inconstitucionalidade por omisso quando total corresponde inrcia completa do legislador; quando parcial corresponde deficincia ou insuficincia da atividade legislativa. Destarte, acerca da classificao, a omisso pode ser reputada ainda em seu sentido formal e em seu sentido material. A omisso em sentido formal aquela que se extrai da mera ausncia da edio de ato que afaste a omisso estabelecida. Nesse sentido, explicita Clve (2000, p. 328), que: ... a expresso omisso formal utilizada para indicar a falha (falta) no discurso normativo decorrente do no desencadear do processo de formao da lei de integrao. J a omisso em sentido material se extrai da existncia do ato integrativo, porm eivado do vcio da inconstitucionalidade quanto ao seu contedo. Neste aspecto, leciona Clve (2000, p. 328), que: Ao contrrio, a expresso omisso material aproveitada para indicar a falta processualmente satisfeita, mas de modo ofensivo ao contedo da Constituio, especialmente ao princpio da isonomia. Em sequncia, quanto as espcies de classificao, a omisso pode se dar por rgo que no esteja obrigado a atuar pela implementao constitucional. Sob este aspecto, a omisso pode ser absoluta ou relativa. A omisso absoluta ocorre quando no h o exerccio da competncia estabelecida pela Constituio ao poder constitudo. J a omisso relativa, ocorre sempre que o ato normativo, desrespeitando o postulado da isonomia constitucional, concede a outorga de benefcios a determinada categoria de pessoas, em detrimento de outras que igualmente deveriam terem sido contempladas. Tem-se como exemplo, a concesso de reajustes a servidores militares, sem conced-los aos civis, em poca anterior a EC 19/98, cujo tratamento era paritrio. 3. A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO PERANTE A OMISSO LEGISLATIVA INCONSTITUCIONAL A responsabilidade civil do Estado tem recebido tratamento diverso no tempo e no espao. So vrias as teorias que tm sido formuladas, no havendo uniformidade jurdica de modo que abranja todas as hipteses existentes. Em um aspecto evolutivo, frisa-se que, inicialmente, a regra adotada por muito tempo foi a teoria da irresponsabilidade, adotada no perodo pr-iluminista, em que o Estado era personificado na pessoa do Rei, cuja responsabilidade no lhe era atribuda. Portanto, neste perodo, no havia reponsabilidade estatal, fato em que a doutrina passou a denominar: The King Can do no Wrong ou L Roi Ne Peut Ps Male Faire. Por conseguinte, influenciada pelo individualismo inerente ao liberalismo da poca a responsabilidade tornou-se um fato irremedivel, reconhecendo-se, assim, a sua modalidade vinculada culpa, denominada de responsabilidade subjetiva, aceita ainda hoje em vrias situaes, e posteriormente, na sua modalidade vinculada ao risco administrativo, denominada de reponsabilidade objetiva, aplicvel, atualmente, como regra no sistema brasileiro para a responsabilidade civil do Estado (ALEXANDRINO, 2006). Nesta toada, no que diz respeito a doutrina da "irresponsabilidade estatal" pode-se afirmar que a mesma est, a nvel mundial, inteiramente superada. Os dois ltimos pases que a sustentavam, ou seja, a Inglaterra (Crown Proceeding act - 1947) e os Estados Unidos da Amrica (Federal Tort Claims Act - 1946) passaram a admitir a responsabilizao do Estado por atos provocados por seus agentes pblicos (STOCO, 1997). No Brasil, o atual sistema, respaldado pelo art. 37, 6 da Constituio Federal, preconiza que o Estado dever se responsabilizar objetivamente, em regra, sempre que atuar ativamente e gerar um dano a outrem, seja por conduta lcita ou ilcita. Neste caso, para formalizar a responsabilidade do Estado basta a vtima demonstrar o dano sofrido, o nexo de causalidade e a conduta estatal (ALEXANDRINO, 2006). Visto os alinhamentos iniciais acerca do tema, passa-se a analisar a responsabilidade civil do Estado frente omisso legislativa, objeto do presente captulo. Preliminarmente, registra-se que a doutrina, a exemplo de Cunha Jnior (2006) e M edauar (2004), j firmou orientao no sentido da responsabilizao do Estado legislador quando atua ativamente na edio de lei inconstitucional, desde que haja a declarao da inconstitucionalidade da lei pelo Supremo Tribunal Federal e a comprovao de danos ao particular. O fundamento simples, o Poder Legislativo tem o dever de obedincia aos comandos constitucionais, caso descumpra este dever, nasce a sua responsabilidade. Nesse sentido, tambm j se manifestou a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia[2]: ADMINISTRATIVO. CRUZADOS NOVOS BLOQUEADOS. MP N. 168/90. LEI N. 8.024/90. CORREO MONETRIA. BTNF. DANO MORAL. RESPONSABILIDADE CIVIL POR ATO LEGISLATIVO. AUSNCIA DE DECLARAO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI. NO-CABIMENTO. 1. Consolidado est, no mbito do STJ, o entendimento de que a correo dos saldos bloqueados transferidos ao Bacen deve ser feita com base no BTNF. Precedentes. 2. Apenas se admite a responsabilidade civil por ato legislativo na hiptese de haver sido declarada a inconstitucionalidade de lei pelo Supremo Tribunal Federal em sede de controle concentrado. 3. Recurso especial provido. No obstante, sabendo-se que o Estado responde quando atua ativamente na elaborao de lei declarada inconstitucional e lesiva ao patrimnio da vtima, pergunta-se: e no sentido inverso, ou seja, diante de uma omisso legislativa inconstitucional, responde o Estado? Em linhas gerais, pode-se dizer que a resposta afirmativa. Porm, para caracterizar a responsabilidade civil do Estado crucial a demonstrao de alguns requisitos bsicos, so eles: a) omisso legislativa inconstitucional, atribuda ao dever de editar a legislao e o descumprimento deste dever; b) o dano recado a(s) vtima(s); e c) a relao entre a omisso legislativa inconstitucional e o dano. Por omisso inconstitucional, segundo M iranda (2001), tem-se a falta ou insuficincia de medidas legislativas, pela inexistncia de medidas polticas ou de governo ou de quaisquer outros atos da administrao pblica. Frisa-se, contudo, que para haver a responsabilidade do Estado, no basta a simples omisso, que retrata o mero no fazer, mas uma omisso qualificada, que retrata o descumprimento de um dever de agir, ou seja, uma conduta omissiva comissiva ou comissiva por omisso (M IRANDA, 2001). Aprofundando a temtica da responsabilizao do Estado por omisso inconstitucional do Poder Legislativo em elaborar determinada norma verifica-se a necessidade de distinguir duas situaes: 1) A responsabilidade direta do Estado quando o legislador descumpre uma imposio legislativa do constituinte, estabelecida com prazo certo; e 2) A responsabilidade do Estado quando o legislador descumpre uma imposio legislativa do constituinte, estabelecida sem prazo certo. Na primeira situao, para Alcntara (1988), caso o legislador quede-se inerte na respectiva elaborao da norma dentro de determinado lapso temporal, resta demonstrada a leso por omisso ocasionada ao particular, sendo a partir da possvel falar-se em indenizao em face do Estado. Corroborando com este entendimento, arremata o professor Ferraz (2006, p. 224):

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A ausncia de regulamentao (parcial ou integral) de dispositivo constitucional pode ensejar direito subjetivo reparao, desde que caracterizado o dano e o nexo causal. Quando existe prazo certo para a edio da lei, o nexo depender exclusivamente do descumprimento deste. Assim, conclui-se que, descumprido o prazo fixado na Constituio para que o Poder Legislativo edite determinada lei, resta indeclinvel o direito a indenizao pelos danos ocasionados pela referida omisso inconstitucional. Na verdade, verifica-se que decorrido o prazo constitucionalmente estabelecido sem que haja a edio de lei pelo Poder Legislativo, ou seja, violada a obrigao estatuda pela Constituio, nasce para o particular o direito subjetivo de ressarcimento por eventuais danos oriundos dessa omisso, ou em outras palavras, de se obter o bem da vida garantido pelo constituinte atravs de prazo. No obstante, na segunda hiptese, que trata da responsabilidade do Estado quando h o descumprimento de uma imposio legislativa do constituinte, estabelecida sem prazo certo, constata-se que h uma competncia discricionria do Poder Legislativo em editar o ato, de modo que qualquer inteno do Poder Judicirio de suprir a omisso (atuando como legislador positivo) poderia restar por violado o princpio da separao de poderes. Ento se pergunta, diante dessa situao, possvel haver a responsabilidade do Estado? Para Alcntara (1988), neste caso, a irresponsabilidade do Estado se impem, sob pena de interferncia de um Poder sobre outro, de modo a violar o princpio da separao de poderes, protegido pelo art. 2 da Constituio Federal de 1988. Em sentido diverso, Freitas (2008) defende pela possibilidade da responsabilidade do Estado. Porm, nesta hiptese, seria necessria a declarao prvia da omisso inconstitucional por parte do STF ou de outro Tribunal competente em analisar a respectiva inconstitucionalidade. Deste modo, uma vez declarada a inconstitucionalidade da omisso legislativa, seria possvel ao particular, atravs de ao prpria, buscar o respectivo direito subjetivo da reposio patrimonial pelos danos dela causados. Corroborando com esta linha de inteleco, o professor Ferraz (2006, p. 224), entende que, nesta segunda situao, em que o dever de legislar no est imposto por prazo constitucional necessrio constituir o legislador em mora mediante instrumentos prprios (ADI por omisso ou mandado de injuno), em ordem a viabilizar o dever reparatrio. Sob a mesma tica defende M ota (1999, pg.181): O princpio da efetividade da Constituio no se coaduna com a existncia de espaos vazios no normatizados. Se o exerccio de um direito constitucionalmente assegurado est sendo obstaculizado pela ausncia de norma regulamentadora, numa omisso inconstitucional, e se ao Judicirio falece competncia para suprir a lacuna no caso concreto por falta de densidade smica da norma constitucional, a situao dever se resolver no mbito da responsabilidade civil do Estado legislador, com a converso do direito inconstitucionalmente negado no seu equivalente em pecnia. Dispondo sobre a temtica, Arajo, apud Puccinelli Jnior (2007, p.234), leciona: A declarao judicial da omisso implica no reconhecimento de dano a pessoa ou grupo de pessoas prejudicadas. Estamos diante de uma obrigao descumprida por uma pessoa de direito pblico, no caso, o Poder Legislativo da Unio Federal e, por outro lado, de titulares de direitos feridos, que sofreram prejuzos pela omisso legislativa, reconhecida atravs da coisa julgada. (...) Quer entendendo o problema sob o prisma individual, quer sob o metaindividual, duas regras ficam claras: h um reconhecimento de falta de cumprimento de um dever (obrigao) do Poder Legislativo; h um princpio de responsabilizao das pessoas de direito pblico. As duas regras devem ser entendidas dentro da tica da inafastabilidade do Poder Judicirio, para apreciar leso ou ameaa de leso a direito (inc. XXXV do art. 5). Pelo exposto, apesar da existncia da doutrina sinalizando pela possibilidade da responsabilizao do Estado legislador nos casos de omisso legislativa inconstitucional, a jurisprudncia ainda permanece tmida com relao ao tema. Destarte, no sentido da possibilidade da respectiva responsabilizao estatal, elucida-se o seguinte julgado do Tribunal Regional da 5 Regio[3]: CONSTITUCIONAL. ADM INISTRATIVO. REVISO GERAL ANUAL DA REM UNERAO DOS SERVIDORES PBLICOS. ART. 37, X DA CF/88 (APS A EC 19/98). OM ISSO INCONSTITUCIONAL DO PRESIDENTE DA REPBLICA. ADIN 2.061/DF. RESPONSABILIDADE CIVIL DA UNIO. DANOS M ATERIAIS. OCORRNCIA. INDENIZAO. JUROS DE M ORA DE 1% AO M S. DVIDA DE NATUREZA ALIM ENTAR. PRECEDENTES DO STJ. TAXA SELIC. INAPLICABILIDADE.1. O art. 37, X da CF/88 (com redao aps a EC 19/99), assegurou aos Servidores Pblicos Federais o direito subjetivo reviso geral anual de suas remuneraes, a ser promovida mediante lei especfica de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo; conforme decidido pelo STF no julgamento da ADIN 2.061/DF, o Presidente da Repblica incide em mora inconstitucional por no enviar ao Congresso Nacional, ano a ano, projeto de lei que implemente a reviso prevista no art. 37, X da CF/88.2. A ausncia dessa reviso geral, por omisso do Poder Executivo em promov-la anualmente, pretextou significativa leso ao patrimnio dos Servidores Pblicos, que no tiveram, ante os efeitos deletrios da inflao, a recomposio da fora aquisitiva das suas remuneraes. Considerando que o prejuzo dos Servidores Pblicos possui conexo direta com a omisso da autoridade estatal, resta identificado o nexo entre o dano e a conduta omissiva, conformando-se os pressupostos da responsabilidade civil e do conseqente dever de indenizar (art. 37, parg. 6o. da CF/88).3. A fixao, pelo Poder Judicirio, de indenizao capaz de reparar os prejuzos causados aos Servidores Pblicos em decorrncia da inrcia do Chefe do Poder Executivo no representa ofensa ao princpio constitucional da separao dos poderes, mas sim, a um s tempo, a materializao do princpio da inafastabilidade do controle jurisdicional e a efetividade do sistema de freios e contra-pesos que dever permear a atuao dos trs Poderes constitucionais.4. A indenizao deve corresponder extenso do dano material causado, sendo esta a diferena entre a remunerao que os servidores pblicos receberam durante o perodo da mora e aquela que teriam recebido caso sobre essa remunerao tivesse incidido, ano a ano, a correo pelo INPC; esse o ndice inflacionrio que melhor revela a real perda do valor aquisitivo da remunerao dos servidores pblicos durante o perodo da mora. Termo inicial da mora: junho de 1999 (conforme precedente do STF); termo final: fim do exerccio de 2001 (quando da edio da Lei 10.331/01, que conferiu o reajuste de 3,5% remunerao dos Servidores Pblicos Federais, referente ao exerccio de 2002).5. Apelao e Remessa Oficial improvidas. No obstante o entendimento do julgado acima, frisa-se que a jurisprudncia predominante em nossos Tribunais, e, inclusive, no Supremo Tribunal Federal, no sentido do no cabimento da responsabilidade do Estado legislador, tendo em vista que, caso haja a indenizao, por via reflexa, estar-se-ia conferindo o efeito legislativo pretendido, atuando, assim, como legislador positivo, em frontal violao ao princpio da separao dos poderes. Nesse sentido, o teor dos seguintes julgados: EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL. REVISO GERAL ANUAL DE VENCIMENTOS. OMISSO LEGISLATIVA INCONSTITUCIONAL. DEVER DE INDENIZAR. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO DESPROVIDO. No sendo possvel, pela via do controle abstrato, obrigar o ente pblico a tomar providncias legislativas necessrias para prover omisso declarada inconstitucional - na espcie, o encaminhamento de projeto de lei de reviso geral anual dos vencimentos dos servidores pblicos -, com mais razo no poderia faz-lo o Poder Judicirio, por via oblqua, no controle concreto de constitucionalidade, deferindo pedido de indenizao para recompor perdas salariais em face da inflao.[4] EMENTA: SERVIDOR PBLICO. REVISO GERAL DE VENCIMENTO. COMPORTAMENTO OMISSIVO DO CHEFE DO EX ECUTIVO. DIREITO INDENIZAO POR PERDAS E DANOS. IMPOSSIBILIDADE. Esta Corte firmou o entendimento de que, embora reconhecida a mora legislativa, no pode o Judicirio deflagrar o processo legislativo, nem fixar prazo para que o chefe do Poder Executivo o faa. Alm disso, esta Turma entendeu que o comportamento omissivo do chefe do Poder Executivo no gera direito indenizao por perdas e danos. Recurso extraordinrio desprovido.[5] EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSO. ART. 37, X , DA CONSTITUIO FEDERAL (REDAO DA EC N 19, DE 4 DE JUNHO DE 1998). Norma constitucional que impe ao Presidente da Repblica o dever de desencadear o processo de elaborao da lei anual de reviso geral da remunerao dos servidores da Unio, prevista no dispositivo constitucional em destaque, na qualidade de titular exclusivo da competncia para iniciativa da espcie, na forma prevista no art. 61, 1, II, a, da CF. Mora que, no caso, se tem por verificada, quanto observncia do preceito constitucional, desde junho/1999, quando transcorridos os primeiros doze meses da data da edio da referida EC n 19/98. No se compreende, a providncia, nas atribuies de natureza administrativa do Chefe do Poder Executivo, no havendo cogitar, por isso, da aplicao, no caso, da norma do art. 103, 2, in fine, que prev a fixao de prazo para o mister. Procedncia parcial da ao.[6] EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PBLICO. REVISO GERAL ANUAL DA REMUNERAO (ART. 37, X , DA CF/88). MORA DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EX ECUTIVO. REAJUSTE DE VENCIMENTOS. MP N 1.053/95 E SUAS REEDIES. IPCr (JANEIRO A JUNHO/1995). PEDIDO IMPROCEDENTE. APELAO NO PROVIDA. 1. Inexistindo lei especfica de iniciativa do Presidente da Repblica, majorando a remunerao dos servidores pblicos, de se julgar improcedente o pedido de concesso de reajuste correspondente s perdas salariais ocorridas a partir de janeiro de 1995. 2. No pode o Poder Judicirio determinar o reajustamento dos salrios do funcionalismo pblico pelo simples fato de estar caracterizada a mora de iniciativa do Chefe do Poder Executivo. 3. A Constituio Federal promulgada no dia 5.10.1988 conferiu tratamento prprio aos trabalhadores urbanos e rurais e aos servidores pblicos, estendendo a estes parte dos direitos conferidos queles. 4. Salvo expressa disposio legal, os benefcios concedidos aos trabalhadores em geral no se estendem aos servidores pblicos e vice-versa. 5. O artigo 9 da Medida Provisria n 1.053/95 assegurou reajuste aos salrios dos trabalhadores em geral, no estendendo o benefcio aos servidores pblicos. Logo, os autores no tm direito ao reajuste em

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tela. 6. Apelao a que se nega provimento.[7] Sob outro prisma, no intuito de sanar os danos causados pela inefetividade das normas constitucionais desprovidas de regulamentao, o poder constituinte originrio trouxe ao sistema jurdico brasileiro dois importantes mecanismos no combate a omisso inconstitucional: a ADI por omisso e o mandado de injuno. Em outras palavras, afirma-se que, uma vez conferido os meios de proteo judicial com o objetivo de sanar as omisses legislativas inconstitucionais, o constituinte, por via reflexa, teve a inteno de possibilitar a responsabilidade do Estado-legislador, em caso de omisso abusiva e inconstitucional. Nesta toada, a responsabilidade do Estado pode ser percorrida, no caso concreto, pelas vtimas da omisso inconstitucional, que no podero ficar prejudicadas com a respectiva inrcia legislativa. Assim, as vtimas do evento devero ter por reconhecido o direito de pleitear o ressarcimento dos danos via ao direta de responsabilidade, com fulcro no princpio da legalidade e na ilicitude lesiva imposta pela omisso do legislador (ALCNTARA, 1988). Acerca da possibilidade de o cidado intentar via ao prpria a respectiva reposio patrimonial devido a prejuzos causados por omisso legislativa, a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal[8] se inclina pela admissibilidade. Sob este vetor, tem-se a deciso do ministro M arco Aurlio, proferida no Recurso Extraordinrio n 472678, nos seguintes termos: DECISO RECURSO EXTRAORDINRIO - INCIDENTE DE UNIFORM IZAO - DECISO - AUSNCIA DE CONTRARIEDADE CONSTITUIO FEDERAL - NEGATIVA DE SEGUIM ENTO. 1. O recurso extraordinrio foi interposto contra acrdo proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5 Regio, assim sintetizado (folha 333): CONSTITUCIONAL E ADM INISTRATIVO. SERVIDORES PBLICOS. REAJUSTE ANUAL. ART. 37, X DA CF/88. M ORA DO PRESIDENTE DA REPBLICA. OM ISSO LEGISLATIVA. DIREITO REPARAO PATRIM ONIAL ATRAVS DE AO PRPRIA. UTILIZAO DO INPC. CABIM ENTO. LEGITIM IDADE DO SINDICATO. - No que concerne reviso geral da remunerao dos servidores da Unio (art. 37, X da CF/88), o col. STF j declarou a mora legislativa por falta de iniciativa do projeto de lei pelo Presidente da Repblica, quando do julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade por Omisso n. 2.061-7-DF. Em M andado de Injuno (n 562-9-RS), o STF tambm j se pronunciou no sentido de que uma vez declarada a omisso legislativa, cabe ao titular do direito subjetivo buscar a reposio patrimonial atravs do exerccio de ao prpria. - Possibilidade de ser fixado o percentual do reajuste pelo Judicirio - constatada a omisso de quem deveria propor o projeto de lei e fixar esse ponto - atravs de um critrio objetivo de correo, previsto em lei, uma vez que estar o Judicirio apenas aplicando a norma, o que seu papel essencial. - No desarrazoado se fixar o percentual do INPC aplicado nos casos de reajustes dos benefcios previdencirios, donde tem se valido o Governo, desde o ano de 1998, para atender as revises desse seguimento social, o qual foi considerado constitucional pelo STF, posto que revelador da inflao que a classe mdia suporta em face de na composio do ndice ter peso maior os valores da cesta bsica, transportes e mensalidades escolares. - Direito aos efeitos indenizatrios, de acordo com o INPC compreendendo os anos de 1999, 2000 e 2001 e 2002, aplicando-se o ndice desse indexador do exerccio anterior ao da concesso, a partir do ano de 1998, data da promulgao da Emenda Constitucional que assegurou o direito aqui postulado. - Recurso adesivo prejudicado. - Apelao e remessa oficial providas em parte. No tocante alegada transgresso dos artigos 37, inciso X, e 61, 1, inciso II, da Carta da Repblica, noto o descompasso entre o que decidido e as normas citadas. Concluiu a Corte de origem pela procedncia do pedido formulado pelo autor da ao, no que voltado ao reconhecimento do direito indenizao por danos materiais. Os preceitos constitucionais no versam sobre a matria, apenas prevendo a forma em que se dar a fixao e a alterao da remunerao de servidores pblicos. 2. Ante o quadro, nego seguimento ao recurso extraordinrio. 3. Publiquem. Noutra via, verifica-se que a responsabilidade estatal perante a omisso legislativa inconstitucional de ordem objetiva, tendo em vista que o Poder Legislativo descumprindo com o dever de agir constitucionalmente estabelecido, falha na sua posio de garante, em efetiva violao ao princpio da legalidade. Atua, assim, com uma conduta comissiva-omissiva. Aliado a tal fato, tem-se tambm a inviabilidade em se perquirir, individualmente, o dolo e a culilpa dos agentes legislativos inertes, de modo a atrair a responsabilidade estatal. No ponto, leciona o professor Cunha Jnior (2007, pg. 307) que "s a responsabilidade objetiva compatvel com a responsabilidade do Estado por ato legislativo". A respeito da omisso inconstitucional e a imputao da responsabilidade ao Estado, de modo reflexivo, trabalha o professor Cunha Jnior (2006, pg. 305): O fato que, a persistir aqui a omisso do poder pblico, sem se tomar nenhuma providncia eficaz e real capaz de remov-la, corre-se o risco de se ter de assistir o deflagrar de um processo irreversvel de falecimento do Estado Constitucional de Direito. E no nenhum exagero supor que, neste caso, a ordem constitucional sucumbir e o caos prevalecer, pois no se est, na hiptese de omisso aqui aventada, apenas descumprindo a Constituio, mas deixando de realizar os valores mais fundamentais que ela consagra. Frmulas inteis, como a simples "cincia" ao Poder competente, no podem ser repetidas, sob pena de incidir em equvocos do passado. Ante o exposto, como guardio da Constituio Federal, apesar dos precedentes existentes, espera-se do Supremo Tribunal Federal uma atuao mais efetiva, no no sentido de incentiv-lo a atuar como legislador positivo, mas direcionando-se a criao de meios ou instrumentos de controle para o combate da inrcia do Poder Pblico. Deve-se, portanto, assegurar o princpio do Estado Democrtico de Direito, bem como o princpio do Acesso a Justia, de modo a ensejar a responsabilidade do Estado diante da inrcia legislativa inconstitucional, seja com ou sem prazo constitucionalmente estabelecido. 3. CONCLUSES Diante das consideraes desenvolvidas no presente trabalho foi possvel extrair algumas concluses. Desta forma, com o objetivo de alinhar os principais pontos da temtica proposta inerente a omisso inconstitucional e a responsabilidade do estado legislador, evidencia-se as seguintes concluses: a) A omisso para ser reputada inconstitucional, no basta ser tida como um eventual no fazer que torne a norma constitucional sem aplicabilidade, mas em uma omisso que decorra da inrcia do estado, de um dever de agir, que alm de no atender uma norma de eficcia limitada, no atende os preceitos da prpria Constituio. b) No combate a omisso inconstitucional, a Constituio Federal de 1988, confere alm da ADI por omisso, outro instrumento no combate sndrome de inefetividade das normas constitucionais, trata-se do mandado de injuno, consoante o que estabelece o art. 5, LXXI, da Constituio Federal. c) Cumprindo com o objetivo proposto por este trabalho, traz-se um importante ponto atrelado omisso inconstitucional, no entanto, pouco enfrentado pela doutrina, trata-se da responsabilidade do Estado legislador perante a sua omisso inconstitucional. d) Sob esta tica, aprofundando a temtica da responsabilizao do Estado por omisso inconstitucional legiferante, o presente trabalho a dividiu em duas situaes: 1) A responsabilidade direta do Estado quando o legislador descumpre uma imposio legislativa do constituinte, estabelecida com prazo certo; e 2) A responsabilidade do Estado quando o legislador descumpre uma imposio legislativa do constituinte, estabelecida sem prazo certo. e) No ponto, em linhas gerais, embora havendo divergncia na segunda hiptese, restou demonstrado, com esclio na doutrina, a possibilidade da responsabilidade civil do Estado, nos respectivos casos. Por outro lado, frisa-se que, embora se verifique a plausibilidade da possibilidade da aludida responsabilizao estatal, a jurisprudncia majoritria, inclusive do STF, vem entendendo pelo seu no cabimento. f) Por fim, considerando o dever de agir constitucionalmente estabelecido ao Estado legislador, em ntido carter de garantidor, cuja responsabilidade a de elaborar a norma, constatou-se que, caso haja o descumprimento de seu desiderato, via conduta comissiva-omissiva, responder o Estado objetivamente pelos danos causados.

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A responsabilidade civil do Estado perante a omisso legislativa inconstitucional - Constitucional - mbito Jurdico

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Tiago do Amaral Rocha


Graduado em Direito pela UNIP/PB.Assessor Jurdico do Instituto de Previdncia Social dos Servidores do M unicpio de Natal-RN.Especialista em Direito Processual Civil pelo UNIP. Advogado.

Mariana Oliveira Barreiros de Queiroz


Graduada em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de Campinas/SP. Especialista em Direito Civil pela Universidade Cndido M endes RJ. Especialista em Direito do Estado pela Universidade Anhanguera/Uniderp. Assessora Jurdica do Instituto de Previdncia Social dos Servidores do M unicpio de Natal-RN. Advogada.

Informaes Bibliogrficas
ROCHA, Tiago do Amaral; QUEIROZ, M ariana Oliveira Barreiros de. A responsabilidade civil do Estado perante a omisso legislativa inconstitucional. In: mbito Jurdico, Rio Grande, XIV, n. 94, nov 2011. Disponvel em: < http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=10683 >. Acesso em abr 2013.
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