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Crecimiento econmico y desarrollo de la seguridad social en Brasil y Mxico

Vctor M. Soria Profesor-investigador del Departamento de Economa, Universidad Autnoma Metropolitana-Iztapalapa Introduccin En este trabajo nos ocuparemos de analizar la gnesis y el desarrollo de la seguridad social en Brasil y Mxico, pases cuyos sistemas atraviesan en la actualidad por una profunda crisis financiera e institucional. En las secciones I y II se analiza la emergencia y el desarrollo de la seguridad social en Brasil y Mxico a la luz de los modelos de crecimiento econmico, mientras que en la seccin III se efecta un recuento de las diferencias y similitudes ms sobresalientes de los sistemas de seguridad social en ambas naciones. Antes de pasar al estudio de la seguridad social en dichos pases veamos algunas reflexiones tericas respecto al desempeo del Estado benefactor perifrico, del que la seguridad social forma parte, as como su vinculacin con la regulacin econmica y poltica de la fuerza de trabajo. Se puede afirmar que la poltica social en el mundo capitalista naci tanto de la necesidad de mitigar el empobrecimiento de los trabajadores en vista de los peligros que esto representaba para la expansin del capital como de la creciente presin de los trabajadores organizados para mejorar su nivel de vida. Despus de la segunda Guerra Mundial el gasto social fue utilizado por los gobiernos como una palanca para incorporar a los trabajadores a un consumo masivo, en apoyo de la acumulacin de capital; sin embargo, esto no ha significado una tendencia del Estado a superar la explotacin capitalista ni la pobreza concomitante, sino ms bien hacia la conservacin y la regulacin de stas. En otro anlisis, el desempeo del llamado Estado benefactor (eb), por medio de la poltica social que lo conforma, es lograr la transformacin duradera de los trabajadores no asalariados en asalariados. En condiciones capitalistas modernas, es preciso un marco de apoyo de instituciones no mercantilizadas para hacer viable un sistema econmico que utiliza la fuerza de trabajo como si fuera una mercanca (Claus Offe, 1990).
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Si hacemos abstraccin, se podra afirmar que la funcin ms decisiva de las polticas de bienestar en el largo plazo es regular el proceso de proletarizacin. Despus, dichas polticas tienden a contribuir a regular la relacin salarial vigente, ya que por una parte apoyan la reproduccin eficaz de la fuerza de trabajo mediante la provisin de un salario social y, por la otra, ayudan a establecer un ambiente de productividad y desactivacin del conflicto social proclive a la acumulacin de capital. En otras palabras, el gasto en bienestar social tiende a sentar una parte de las bases polticas de la acumulacin de capital al facilitar la reproduccin de la fuerza de trabajo, la disminucin del conflicto social y la legitimacin del Estado benefactor (Thret, 1992). No obstante, para que el gasto pblico pueda sentar dichas bases duraderamente, debe acompaarse de medidas que fortalezcan el ejercicio democrtico de la ciudadana y de la integracin social (Marques-Pereira, 1993). Tales bases, sin embargo, son cuestionadas por las grandes crisis econmicas y sociales que atraviesan el desarrollo capitalista, por lo que con ellas el bienestar tiende a disminuir, lo mismo que la legitimidad del Estado. Ahora bien, en pases subdesarrollados como Brasil y Mxico, la naturaleza clasista del Estado deriva de su insercin en la economa mundialmente constituida, lo cual condiciona sus funciones, mismas que se encuentran ms centradas en facilitar la produccin y la reproduccin del capital en lo internacional, que en la reproduccin de la fuerza de trabajo interna (Mathias y Salama, 1986). En este contexto, respecto a dichos pases, no es apropiado hablar de la existencia de un Estado benefactor en vista de su debilidad para apoyar la reproduccin de la fuerza de trabajo en trminos de cobertura mundial y homognea. Cuando mucho se podra hablar de un Estado benefactor perifrico, ya que est restringido generalmente a la cobertura de los trabajadores del sector formal. No obstante, aunque no ha logrado la cobertura general de la poblacin, ni un nivel homogneo de servicios sociales como en los pases desarrollados, s ha respondido a un patrn de reproduccin de corte fordista-perifrico y al establecimiento de una norma de consumo masivo, aunque restringido a las clases medias y altas. La naturaleza excluyente del Estado benefactor perifrico en Brasil y en Mxico ha redundado en una poltica dual de proteccin social: por una parte el establecimiento y la expansin acelerada, pero insuficiente, de la seguridad social vinculada con los sectores formales y, por la otra, el mantenimiento de una poltica de asistencia social, que est mayormente ligada con los sectores informales y con la regulacin de la extrema pobreza. Aunque en el Brasil ha avanzado ms la cobertura de la seguridad social que en Mxico, la pobreza
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constituye una caracterstica persistente de ambos pases, agudizada por las polticas de ajuste de corte neoliberal que se han aplicado desde hace ms de una dcada. Si bien la Revolucin Mexicana permiti conformar un Estado fuerte, con un compromiso constitucional de desarrollo social y gran legitimidad, no se puede negar que sus caractersticas burocrtico-corporativas han producido la preservacin de un rgimen poltico autoritario, que a partir de la crisis estructural que se inici en los aos setenta ha sido incapaz de sentar las bases polticas, entre ellas las provenientes de la proteccin social, que permitan preservar duraderamente el rgimen de acumulacin, y por lo menos mantener el bienestar de la poblacin. En el caso de Brasil, el Estado ha tenido menor cohesin y legitimidad que en Mxico, pero paradjicamente ha sido ms capaz de establecer un tejido industrial mejor integrado y menos vulnerable a la restriccin externa. La falta de consenso social manifiesto a principios de los aos sesenta favoreci una salida militar autoritaria, cuyas formas institucionales todava obstaculizan la adecuacin social y econmica hacia los desafos del mundo actual, as como el acceso a una distribucin ms equitativa del producto social. El desarrollo de la proteccin social brasilea pudo haber sido ms rpido, a no ser por la depredacin de los fondos de la seguridad social que en parte fueron destinados para construir infraestructura y para apuntalar el proceso de acumulacin. Sin embargo, los movimientos sociales han sido ms activos que en Mxico en pro de una mayor proteccin social, en particular en los servicios mdicos. Con ciertos desfases en el tiempo, tanto en Brasil como en Mxico el desarrollo capitalista ha pasado por tres modelos de crecimiento en el periodo que va desde 1870 a 1994. El modelo primario exportador comenz en Brasil en 1870 y, una dcada despus, en Mxico, dando paso, a raz de los efectos de la Gran Depresin de los aos treinta, a un modelo cuyo motor de crecimiento se centr en la industrializacin por sustitucin de importaciones volcado al mercado interno, el cual se agot en Brasil hacia 1964, y en Mxico se trat de reactivar por medio de la exportacin petrolera en la segunda mitad de los aos setenta. Con la toma del poder militar brasileo en 1964, se trat de sobrepasar la vulnerabilidad externa por medio de un modelo de crecimiento desde dentro, sin equidad, el cual hasta la fecha no se ha consolidado. En Mxico, la crisis financiera de 1982 constituy un parteaguas en cuanto a un nuevo modelo de crecimiento, el cual se orient hacia afuera con el hincapi en la exportacin de manufacturas, tambin excluyente e inequitativo.
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La proteccin social tuvo su origen en los dos pases que nos ocupan, en la transicin del crecimiento primario-exportador al crecimiento econmico hacia adentro, es decir el paso a la industrializacin, cuya modalidad fue la de sustitucin de importaciones acompaada de una gran proteccin contra la competencia externa. As, el seguro social se consolid con la industrializacin, y se orient hacia la proteccin de los obreros y de los empleados pblicos en zonas urbanas, mientras que la asistencia social se ocup de paliar los problemas ms urgentes de la poblacin rural y de las capas marginadas urbanas. Ahora veremos, a grandes rasgos, la trayectoria de la regulacin de la relacin salarial y el desarrollo de la proteccin social en cada uno de los dos pases. I. Crecimiento econmico y evolucin de la seguridad social en Brasil 1. Emergencia y desarrollo de las instituciones de seguridad social brasileas La gnesis de la moderna proteccin social brasilea tuvo lugar en la ltima dcada de la etapa de crecimiento hacia afuera primario-exportadora, todava con el dominio de la oligarqua agraria y en trnsito hacia la industrializacin del pas. Es en este contexto cuando surgen, en los inicios de los aos veinte las cajas de jubilaciones y pensiones (cjp) como instituciones privadas en las cuales el Estado no intervena directamente. El modelo de seguro social de esos aos se puede caracterizar como comprensivo y prdigo en beneficios y con una gestin privada (Araujo y Fleury, 1986, p. 23). Los empleados de la cjp del ferrocarril, por ejemplo, tenan derecho a socorro mdico, a medicamentos, a jubilacin y a pensin para sus herederos en caso de muerte. La industrializacin avanz firmemente en los aos treinta apoyada por el Estado, entronizando el modelo de crecimiento hacia adentro y empujando la expansin del trabajo asalariado. En esa poca el Estado toma el populismo como un modo de regulacin poltica y econmica de la relacin salarial, misma que se consolida por el surgimiento del corporativismo y del clientelismo como mecanismos de control de la creciente masa trabajadora. El modelo de crecimiento hacia adentro, por sustitucin de importaciones, inaugura un rgimen de acumulacin intensiva, con el desarrollo de un slido y sostenido crecimiento industrial con carcter endgeno, promovido por el Estado. De 1931 a 1945 la sustitucin de importaciones se bas en la fabricacin de bienes de consumo no duraderos y, posteriormente, de 1946 a 1963, en la implantacin de industrias para la sustitucin de bienes intermedios y de capital. Surgi en el pas una legislacin corporativista y se
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estableci un piso salarial para los trabajadores urbanos por medio del salario mnimo. A medida que la industrializacin sustitutiva de importaciones fue avanzando, hizo que cada vez fuera ms difcil llenar los vacos del sector de produccin I, lo cual desde los aos cincuenta dio lugar a una poltica voluntarista de financiamiento pblico deficitario y a la contratacin de deuda extranjera, para darle vuelta al estrangulamiento externo, lo cual fij al Estado lmites financieros cada vez ms estrechos (Marques-Pereira, 1993). Por la parte de la proteccin social, la regulacin poltica de la clase trabajadora de orientacin populista llev al Estado, entre 1933 y 1938, al aumento significativo de la cobertura mediante la creacin de los institutos de jubilaciones y pensiones (ijp), pero al mismo tiempo, de manera contradictoria, implant un modelo de contencin del gasto y de aumento de las contribuciones de los trabajadores y los patrones, que le rest legitimidad. As, la orientacin de la poltica social cambi de un esquema amplio y prdigo, a un modelo contencionista, cuya aplicacin aprovecha la creacin gradual de los ijp por medio de una gestin cada vez ms controlada por parte del Estado.1 En este contexto, la restriccin de los gastos y el aumento de las cotizaciones llev a erigir un rgimen de capitalizacin. En vista de que tanto la federacin como las empresas no cumplan cabalmente con sus contribuciones, la continuidad del sistema de capitalizacin recaa en los asegurados (Araujo y Fleury, 1986, p. 95). En el periodo 1946-1963, el aumento de los gastos tanto de jubilacin y pensiones como de atencin mdico-hospitalaria llevaron al modelo de capitalizacin a la crisis y se dio una vuelta a la democratizacin de los beneficios a los asegurados.2 El aumento creciente de los gastos llev a la reduccin de las reservas tcnicas, mismas que en 1945 eran de casi siete veces el gasto total, en 1964 ya no igualaban siquiera el valor de los gastos anuales, y para 1966 apenas eran capaces de garantizar un semestre de gastos. Todo esto llev a los gobiernos, sobre todo al final del periodo, a tratar de frenar los gastos. El agotamiento de la regulacin de corte populista comienz a aflorar a principios de los aos sesenta, en vista de la vulnerabilidad externa y del rechazo que los trabajadores hicieron del modo de dominacin del bloque en el poder, ruptura que suturan los militares a partir de 1964 por medio de regmenes autoritarios. La dictadura militar instrument una contencin salarial, un estricto control sindical y la eliminacin del populismo, estableciendo una regulacin de la relacin salarial de tipo fordista-perifrico, con una orientacin autoritaria y de capitalismo salvaje (Conceiao, 1988). Se
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retom el acento industrializante3 en la base de los bienes de consumo duraderos y de capital, y se orill a la utilizacin productiva de la clase trabajadora, lo cual permiti una articulacin virtuosa entre los sectores formal e informal (Bruno Lautier, 1991). El llamado milagro brasileo se dio entre 1967 y 1972, etapa en la que el liderazgo fue tomado por las industrias de bienes de consumo duradero y se reforzaron las de bienes de capital, sobre todo mediante la inversin extranjera, y se dio acceso a las capas medias de la poblacin al consumo de bienes duraderos. El pib avanz a una tasa media de 11% anual entre 1968 y 1973, la inflacin se redujo a 15% en 1973, y se present un aumento notable de las exportaciones de bienes manufacturados, que lleg a 7 800 millones de dlares en 1974. Sin embargo, a partir de 1973 empezaron los signos de la crisis, en trminos de la gran incapacidad de la industria de bienes intermedios y de capital para abastecer la demanda interna, el aumento de la concentracin del ingreso que margin a la clase trabajadora, lo que sumado al aumento de los precios de los productos alimentarios exacerb el empobrecimiento de la poblacin. El rgimen autoritario se reflej en la seguridad social debido a la intervencin directa del Estado en la administracin y el control de los ijp, al eliminar la representacin de los trabajadores. Posteriormente, ste fusion los ijp con el Instituto Nacional de Seguridad Social (inss), como una manera de adecuar su gestin a una marcha forzada de la industrializacin y a la creacin de un nuevo rgimen de acumulacin que combinara tanto la orientacin al mercado interno como a las exportaciones de manufacturas. Esto requiri del aumento de la cobertura del seguro social y, dentro de ste, de un hincapi en la atencin mdica en centros urbanos y en zonas rurales. En vista de la falta de recursos financieros del Estado, la expansin perentoria del seguro social se bas en los recursos del sector mdico privado, gracias al poder militar incontestado que as lo decidi, aunque en el mediano y el largo plazos la mercantilizacin signific que se agudizara el problema financiero de las instituciones de proteccin social.4 Los regmenes militares privilegiaron al productor privado de servicios de salud en detrimento de los servicios propios de las instituciones de previsin social. La modalidad de pago adoptada (unidades de servicio) posibilit la sobrefacturacin en perjuicio del servicio mdico prestado y el riesgo financiero para la seguridad social. Hubo una proliferacin de contratos de servicio con empresas privadas sin control institucional, por lo que se trat de establecer mecanismos regulatorios y contrapesos al sector a contrato. No obstante, los intentos de diversificar mediante convenios con otras
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instituciones de la sociedad civil y los esfuerzos de normativizacin, fueron tan insuficientes que al final justificaron la operacin del sector a contrato.5 2. La crisis del rgimen de acumulacin hacia adentro y la unificacin de la seguridad social, 1974-1979 Entre 1974 y 1979 el gobierno militar trat de realizar una marcha forzada a la industrializacin, aprovechando el financiamiento internacional fcil despus del choque petrolero de 1973. Se dio rienda suelta al triunfalismo gubernamental, al proponer que el Brasil debera convertirse en una potencia emergente, lo cual se incluy en el segundo Plan Nacional de Desarrollo. Para ello se revitaliz el proceso de sustitucin de importaciones de bienes de capital y de bienes bsicos, se promovi la exportacin de materias primas industriales (celulosa, fierro, acero, etctera ), se invirti en industrias energticas (petrleo, hidroelectricidad y energa nuclear), as como en comunicaciones. Hacia 1978 tanto la deuda externa como la interna haban aumentado significativamente, por lo que el servicio de la externa alcanzaba 57% de las exportaciones (Buffet, 1993). La marcha forzada hacia la industrializacin pesada se vio acompaada de un aumento creciente de la cobertura de la seguridad social, as como del aumento de beneficios. El cambio de la institucin de la seguridad social a Ministerio de la Seguridad y Asistencia Social (msas) en 1974, fue una primera medida para contender con la demanda de servicios sociales. El proceso de unificacin institucional y de organizacin funcional que se inici con la fundacin de dicho ministerio, continu con la creacin de organismos, planes y programas que coadyuvaran a la coordinacin e integracin del sistema. As, el Plan de Pronta Accin (ppa), instituido en 1974, busca la organizacin y el alineamiento de diversas modalidad de la prctica mdica vinculada con la seguridad social. Posteriormente, en 1975 se estableci el Sistema Nacional de Salud (sns), el cual propuso articular el msas con el conjunto de organismos que actan en el sector de la salud. Para lograr una operacin efectiva en la concesin y continuidad de los beneficios y prestaciones, costos de actividades y programas, gestin administrativa, financiera y patrimonial, en 1977 se estableci el Sistema Nacional de Seguridad y Asistencia Social (snsas), el cual qued bajo la jurisdiccin del msas.6 Todo este proceso de unificacin-reorganizacin fue en parte posible por la accin del movimiento sanitarista, que comenz en esta poca y que orill a una serie de medidas que culminaron con la reforma de 1988.7 3. La crisis poltico-institucional del sistema de proteccin social 19801987
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A pesar de la marcha forzada hacia la industrializacin implantada por los regmenes militares y por el incremento en la exportacin de manufacturas, a finales de los setenta el problema del servicio de la deuda externa empez a catalizar las contradicciones del rgimen de acumulacin desde dentro. Al agotarse el patrn de crecimiento con endeudamiento, se desarroll una gran recesin, entre finales de 1980 y el segundo semestre de 1984. En 1985 hubo una tendencia a la recuperacin, basada en el dinamismo de las exportaciones, y en 1986 casi se lleg a un auge econmico, pero en 1987 y 1988 se present otra retraccin, un nuevo pico se desarroll en 1989 y a partir de ah se inici una creciente recesin. El periodo estuvo marcado por una gran inflacin, con periodos de estabilidad cortos entre 1986 y 1990. El ajuste por recesin se dio entre 1979 y 1985, y en este ltimo ao se instrument el Plan Cruzado. Despus vinieron los planes de ajuste heterodoxo: en 1987 se aplic el Plan Bresser y en 1989 el Plan Verao; posteriormente, en 1990 el Plan Collor vuelve a un ajuste sumamente recesivo. En un entorno de debate con el fin de neutralizar el modelo de privilegio del sector privado mdico-hospitalario, en 1980 naci el Programa Nacional de Servicios Bsicos de Salud (prevsalud), proyecto elaborado por tcnicos de los ministerios de Salud y de la Seguridad Social, con el objetivo de reorganizar y ampliar los servicios de salud, tratando de limitar la lucratividad de los servicios mdicos privados, as como el mejoramiento de los mbitos de saneamiento y habitacin. Sin embargo, el proyecto fue modificado con la influencia del sector privado, pero sigui gozando de los privilegios anteriores. Desde 1980 el dficit en el gasto de la seguridad social someti a la institucin a un fuerte desequilibrio financiero, llegando a 40 billones de cruzeiros, y se calculaba que se multiplicara por diez al final de 1982. La posicin deficitaria no slo era producto de la crisis econmica, sino tambin del aejo uso de los fondos de la seguridad social por el gobierno federal para apuntalar las empresas pblicas, as como de factores inherentes a la gestin de la previsin social, tales como el costo excesivo del manejo de fondos por los bancos y los problemas ya mencionados acerca de los desvos que representa la subcontratacin con las empresas mdicas privadas. 4. La restructuracin del sistema de proteccin social 1988-1992 Sin duda la nueva Constitucin de 1988 present avances significativos en cuanto al patrn de proteccin social vigente. Se avanz del modelo meritocrtico-particularista hacia el modelo institucional-redistributivo.8 Se ampliaron los derechos sociales, la universalizacin del acceso y la expansin de cobertura; se distendi el vnculo contributivo como principio estructurante
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del sistema, y la concepcin de la seguridad social camin hacia un modo ms universal de proteccin, a la definicin de beneficios sociales mnimos, as como a un mayor compromiso del Estado y de la sociedad en el financiamiento del sistema (Draibe, 1992, pp. 62-63). La asistencia social en la nueva Constitucin tuvo un gran avance, ya que se previ como un derecho de la poblacin, independientemente de las contribuciones previas de cualquier naturaleza, y las medidas de asistencia se concibieron como un ingreso mnimo. As, se previ la proteccin a la familia, a la maternidad, a la infancia, a la adolescencia y a la vejez, tambin el amparo de los nios carentes, la promocin a la integracin al mercado de trabajo, la rehabilitacin de los deficientes y la integracin a la comunidad. Se garantiz un beneficio de un salario mnimo a las personas en edad avanzada que no dispusieran de medios, y tambin a quienes tuvieran deficiencias de salud graves. El Plan Collor en marzo de 1990 incluy una reforma administrativa que tambin tuvo un efecto en la poltica social. Entre las medidas ms importantes propuestas estn la creacin de un programa de habitacin, as como la integracin ms amplia de la medicina de la seguridad social al ministerio de Salud. Muchos fueron los programas anunciados al final de 1990: el Plan de Alfabetizacin, el Proyecto Nios, el Plan de Habitacin-Accin Inmediata, el Plan Quinquenal de Salud, el Programa de Educacin 1991-1995, el Proyecto de Reconstruccin Nacional, el proyecto Mi Gente, entre otros. El problema fue que no se les dot de recursos y de medidas concretas para su ejecucin, adems de que no tuvieron relacin entre s, ni con la poltica econmica ms general. La tnica de actuacin en la poltica social ha cambiado y ha afectado los procesos de decisin, gestin y asignacin de recursos, como la recentralizacin federal de las decisiones, ligado con un modo ms directo de relacin con los municipios y con la asistencia de las polticas sociales. Esto ha llevado a un cambio en la tendencia descentralizadora de la dcada de los ochenta, adems de la deformacin asistencialista padecida por los programas sociales. En otras palabras, despus de seis aos los resultados de la reforma de la proteccin social de 1988 ha dado lugar a cierta frustracin, en vista de las grandes expectativas que se tenan de ella.9 En una sociedad pobre y desigual como la brasilea el discurso oficial se pronuncia por la necesidad compensatoria de la poltica social; no obstante, su orientacin se torna cada vez ms selectiva, dirigida a los grupos ms desprotegidos. Si bien no se puede negar la necesidad de programas de urgencia para los ms pobres, habra que subrayar que la poltica econmica
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debera ir a las races de la pobreza. Tambin se sugiere la participacin popular como control social que evite la burocratizacin, la centralizacin y los altos costos del sistema. II. Crecimiento econmico y evolucin de la seguridad social en Mxico 1. Antecedentes de la seguridad social en Mxico En Mxico se puede hablar de la conformacin de un modo capitalista de produccin hacia 1880, transformacin que se vio acompaada del aumento de la monetizacin de la economa y de los trabajadores asalariados. Entre 1880 y 1910 se conformaron una agricultura latifundista y una minera de metales de uso industrial, ambas orientadas a la exportacin; a la vez, se construy una formidable red ferroviaria cercana a los 20 mil kilmetros, lo cual fue articulando los mercados anteriormente locales, destruyendo las comunidades indgenas y las artesanas, provocando el crecimiento de las ciudades e impulsando las actividades industriales orientadas al mercado interno (Ayala y Blanco 1981, pp. 20-21). La inversin inglesa y estadunidense en el sector primario-exportador, en la industria, en los servicios, as como en la operacin de bancos10 propiciaron el incremento de la fuerza de trabajo asalariada, la cual llegaba a un tercio del total en 1930. Durante el periodo 1880-1930 la proteccin social consisti en mayor medida en el desarrollo de la asistencia social as como en el establecimiento de modos parciales de cobertura de riesgos para empleados pblicos.11 La asistencia social, como deber del Estado en Mxico precedi con ms de medio siglo el nacimiento del seguro social, y se podra afirmar que su desarrollo en este siglo se deriva no slo de las luchas de los trabajadores, sino tambin del efecto catalizador de la Revolucin de 1910, la cual reflej por una parte, las aspiraciones de bienestar social del pueblo y que fueron plasmadas en la Constitucin de 1917 y, por la otra, las demandas de la naciente burguesa mexicana.12 Esto delimit, en cierto modo, el desempeo del Estado; sin embargo, el voluntarismo de los regmenes posrevolucionarios probablemente fue ms decisivo que las presiones del empresariado, y aun de los mismos movimientos obreros y urbanos de la poca. 2. El cambio del modelo de crecimiento y la emergencia del seguro social A partir de 1926 las exportaciones se debilitaron y, con la salida de la crisis de los aos treinta, la industrializacin sustitutiva de importaciones comenz a convertirse en el motor de crecimiento hacia 1934. As, el periodo cardenista (1934-1940) marc la entrada plena del modelo de crecimiento hacia adentro mediante la industrializacin sustitutiva de importaciones. En esta poca se
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inici la reorganizacin del sistema financiero como mecanismo promotor de la produccin, la comercializacin y la formacin y movimiento de capitales. La redistribucin agraria, la inversin en riego y la organizacin de ejidos como modo colectivo de explotacin de la tierra constituyeron medidas con efecto estructural de largo alcance. Se llev a cabo la expropiacin petrolera, la nacionalizacin de una parte adicional de los ferrocarriles y la creacin de la Comisin Federal de Electricidad, lo cual revelara la intencin de controlar estas importantes ramas industriales y de apoyar la industrializacin en el largo plazo. El crecimiento industrial se vio favorecido por los excedentes del sector agrcola, por el aumento y la reorientacin del gasto pblico y por la poltica de sustitucin de importaciones. Entre 1940 y 1950 la acumulacin de capital estuvo apoyada fuertemente por la inversin fija bruta pblica. Adems, la inversin privada se promovi por la ley de industrias de transformacin de 1941 (y sus adiciones en 1946) que establecieron la exencin de las ganancias extraordinarias y la exencin de impuestos a las industrias necesarias. A esto se agregaba la poltica proteccionista que reforzaba la sustitucin de importaciones, y creaba un mercado cautivo para el capital industrial, apoyando sus facilidades de acumulacin. La industrializacin y el crecimiento urbano se reflejaron en el aumento de los asalariados, cuya magnitud llegaba, en 1930, a un tercio del total de la fuerza de trabajo, subiendo a 47% en 1940 (Secretara de Economa Nacional, 1943), o sea alrededor de 3.6 millones de trabajadores, la mayora de los cuales estaban ya concentrados en las ciudades ms importantes del pas. En vista de la demanda de proteccin social por parte de los asalariados, el gobierno de Manuel vila Camacho tom la iniciativa, firmando el 31 de diciembre de 1942 la ley del seguro social, dando as nacimiento a una institucin descentralizada: el Instituto Mexicano del Seguro Social (imss), que inici sus operaciones en noviembre de 1944 en el Distrito Federal, y se extendi en 1945 a Puebla y Monterrey, y en 1946 sigui en Guadalajara.13 Ahora bien, el empuje inicial provino de los empleados pblicos, de los maestros de educacin bsica, de los militares, de los petroleros y de los ferrocarrileros, y no de las organizaciones de obreros industriales. As, el seguro social en Mxico naci con un retraso, en comparacin con Brasil, cuyos orgenes han estado ms vinculados con el sector privado, mientras que en Mxico ste ha sido ms bien producto del Estado. La aprobacin de la ley del seguro social y el establecimiento del imss tuvieron que sortear una serie de dificultades, tanto las provenientes de una parte de la burocracia poltica a cargo del proyecto, como las que presentaron algunos
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sectores patronales y ciertas organizaciones obreras.14 Al finalizar la administracin de vila Camacho, el imss ya haba logrado su institucionalizacin, que gracias a la decidida intervencin estatal dio pie a su gradual crecimiento territorial. 3. Acumulacin sostenida y la etapa expansiva de la proteccin social, 1950-1975 El modelo de crecimiento hacia adentro, por sustitucin de importaciones, tuvo como principal eje la apropiacin del producto excedente del trabajo y el mantenimiento de un ejrcito industrial de reserva. En los veinticinco aos transcurridos entre 1950 y 1975 la economa creci a una tasa media anual de 6%, tasa alta pero insuficiente para dar trabajo a toda la poblacin econmicamente activa (pea), misma que aument 56%, arrojando al final del periodo un desempleo de 9% y un subempleo cercano a 45% de la pea. El grado de explotacin en la industria manufacturera pas de 119.1% en 1960 a 132.6% en 1975.15 Otro de los ejes que facilit la acumulacin de capital en el periodo que nos ocupa fue la inversin pblica como complemento de las deficiencias y vacos del sector privado. De 1940 a 1976 la inversin fija bruta creci a una tasa del 8% anual en trminos reales a precios de 1960, la cual se centr en empresas pblicas, en ramas que proporcionaron bienes bsicos al sector privado a precios subsidiados, que junto con el sacrificio fiscal que representaron las franquicias impositivas, propiciaron la acumulacin y la concentracin de capital en el sector privado.16 Un tercer elemento importante para la expansin privada en Mxico ha sido el sistema bancario. El crdito proporcionado a empresas particulares creci a una media anual de 28% entre 1940 y 1945, y alrededor de 20% anual entre 1945 y 1976, mientras que los crditos bancarios al gobierno federal crecieron a una tasa de 26.3% anual entre 1940 y 1976 (Soria, 1983, pp. 54-56). En el periodo 1950-1975 se observ un crecimiento relativamente mayor en el valor de la produccin de medios de produccin (sector i: fabricacin de maquinaria, equipo, construcciones, instalaciones y materias primas), que la produccin de medios de consumo (sector ii).17 Sin embargo, entre 1950 y 1970 las industrias de bienes de consumo no duradero, en particular las de productos alimenticios, se consideraron como pivotes de la acumulacin capitalista, en vista de sus altas tasas de plusvala y de que reciban valor de varias ramas, en especial de la agricultura y de la ganadera. Despus de 1970 las industrias de bienes duraderos comenzaron a convertirse en el motor de crecimiento econmico18 (Castaingts, 1980, pp. 5-38).
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El rgimen de acumulacin intensiva basado en el mercado interno estuvo sostenido por una regulacin de la relacin salarial competitiva-burocrticocorporativa que comenz con el rgimen cardenista y se extendi hasta el final de los aos sesenta. En lo econmico esta regulacin era competitiva, en vista de que la formacin del salario se expresaba en una notoria sincrona entre el salario mnimo nominal y el costo de la vida, as como en una norma de consumo para los trabajadores industriales conquistada socialmente con la lucha de los trabajadores; tambin se expresaba en un abanico salarial jerarquizado (Gutirrez, 1985, pp. 38-39). La regulacin poltica del movimiento obrero se dio en esta etapa por medio del sindicalismo de control de filiacin corporativa que surgi y se conserv gracias a la burocracia poltica y a la violencia de los cuerpos policiacos y militares.19 La poltica oficial de la seguridad social busc la expansin de la cobertura del imss,20 as como incrementar los otros sistemas menores de seguridad social, empujada por la presin de las organizaciones sindicales ms que por la voluntad del Estado, manifestada en la creacin del imss. As, a menudo la expansin o el mejoramiento de la proteccin social vino despus de huelgas o movilizaciones de la clase trabajadora.21 De esta manera, en 1948 el gobierno concedi nuevos beneficios a los ferrocarrileros, despus de que stos haban abandonado la ctm; en 1949 se incrementaron las prestaciones en el imss para contrarrestar la presin de organizaciones obreras independientes, como la ugocm, que haba tomado una actitud radical contra el sector campesino del Partido Revolucionario Institucional (pri). En 1951 los caeros fueron el primer grupo rural en recibir servicios de maternidad, despus de una violenta huelga. En 1958 el movimiento obrero increment sobremanera las huelgas, entre las cuales sobresalen las de los ferrocarrileros y de los telegrafistas. Despus de reprimir dichos movimientos, el gobierno increment los salarios de los trabajadores en general y estableci la participacin de stos en las ganancias de las empresas. Se aprobaron tambin las reformas a la ley del seguro social en 1949, que ampliaron la cobertura de las zonas rurales. Como respuesta al movimiento magisterial de los ltimos aos cincuenta, el gobierno fund el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (issste) en 1959 (Soria, 1988, pp. 176-186). El modelo del seguro social mexicano se puede considerar como un modelo mixto, o sea de capitalizacin en cuanto a las prestaciones en dinero y de reparto en las prestaciones en especie (centradas en la atencin a la salud).22 Los gastos del imss muestran un crecimiento ininterrumpido desde 1944 hasta 1976. De 1944 a 1956 crecieron a un ritmo del 23% anual; de 1957 a 1976 a 15% anual, sobre la base precios constantes de 1970. Hasta 1976 una mayor proporcin de gasto se haca en prestaciones en especie (64% del
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total), las econmicas participaban con un 17. 5% y los gastos de administracin con 18.5% (imss, 1971-1976). Con la declinacin del modelo de crecimiento hacia adentro se torna cada vez ms difcil combatir el rezago social, lo cual presagia una etapa difcil para la clase trabajadora. Desde 1972 comienzan a incrementarse las huelgas y conflictos obrero-patronales. En este contexto, y en vista de la insuficiente cobertura de las necesidades sociales de las mayoras, en 1973 se aprob la nueva ley del seguro social y se dio comienzo a la llamada solidaridad social para los desposedos. Aunque los programas solidarios de salud para la poblacin marginada tuvieron un efecto casi nulo, el gasto en salud y seguridad social todava aument un poco en el sexenio de Luis Echeverra.23 La demanda social insatisfecha y el creciente dficit fiscal llevan al gobierno a tratar de unificar el sistema sanitario mediante el Plan Nacional de Salud (1974-1984); sin embargo, el mayor peso poltico y econmico del imss y el fraccionamiento real del sistema dejaron sin posibilidad que la Secretara de Salud y Asistencia (ssa) coordinase dicho sector. 4. Explosin de la crisis estructural en 1976 y 1982 y crisis financiera de la proteccin social El modelo de crecimiento secundario hacia adentro entr en crisis desde principios de los aos setenta, y tuvo un doble sentido: crisis del rgimen de acumulacin y del modo de regulacin, de las cuales todava no ha salido el pas.24 El primer estallido de la crisis se present en 1976 y se trat de refuncionalizar el rgimen de acumulacin por medio del expediente de la exportacin petrolera y del endeudamiento externo, pero ste fracas, y en 1982 retorn la crisis con mayor fuerza, y su peso debilit a la clase obrera y min la soberana del Estado, dando paso a regmenes gubernamentales de corte neoliberal. La crisis financiera de 1976 y la devaluacin del peso frente al dlar llevaron al gobierno a suscribir un convenio de facilidad ampliada con el fmi, inaugurando una larga etapa de contencin salarial, la cual sigui durante el auge petrolero de 1978-1981 y que aun perdura hasta 1995. El gobierno de Lpez Portillo redujo el gasto en salud y seguridad social y simultneamente tuvo que ampliar la cobertura de la poblacin marginada para mantener su legitimidad, cuestionada por la crisis.25 La reduccin de las disponibilidades financieras canaliz la bsqueda de la racionalizacin del sistema, sin embargo tales intentos no pudieron evitar que se redujeran la calidad de los servicios y las prestaciones econmicas en todas las instituciones de salud y de seguridad social.
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Durante el sexenio 1976-1982 se increment la inconformidad entre los trabajadores, y se dieron varias manifestaciones y protestas por la contencin salarial. A esta inconformidad se sumaron los mdicos tanto de la ssa como del imss, del issste, los servicios mdicos de pemex y otras instituciones, todos ellos reprimidos por medio de la violencia, el encarcelamiento y el despido de los dirigentes, as como el desconocimiento de las organizaciones de los trabajadores (Soria, 1988, p. 198). La aguda crisis financiera de 1982 se trat de resolver por medio de una drstica poltica ortodoxa de ajuste aplicada entre 1983 y 1985,26 la cual prepar el camino para acentuar la poltica de cambio estructural, cuyo objetivo real fue la orientacin hacia un rgimen de acumulacin secundario exportador. Dentro del cambio estructural se circunscribe la profunda liberalizacin comercial de la economa mexicana, sobre todo entre 1986 y 1989.27 La reconversin industrial del sector estatal tambin form parte de la transformacin estructural, lo mismo que el adelgazamiento del sector por medio de la desincorporacin, liquidacin y reprivatizacin de sus empresas y organismos. Por medio del circuito perverso del servicio de la deuda externa-inflacindeuda interna se llev a cabo una masiva concentracin de capitales en manos de un pequeo y poderoso sector de grandes empresarios, constituido en el ncleo del modelo econmico emergente, al tiempo que se restructuraba en una clara articulacin financiera-comercial-productiva que le permiti asumir el liderazgo econmico en el modelo de cuo exportador (Garrido, 1991, pp. 51-52). En el sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988) el gasto en salud y seguridad social se redujo drsticamente en cerca de 40%, mientras que la baja en la legitimacin del rgimen desemboc en una vigorosa campaa de aumento de la cobertura poblacional del sector de salud. Para tratar de lograrlo se estableci el sistema nacional de salud (sns), que sera el gran racionalizador, con el objetivo implcito de incrementar la cobertura y mejorar los servicios. Tambin se modific el artculo iv constitucional, para incluir el derecho a la salud de todos los ciudadanos, y se expedi la ley general de salud que otorgaba a la ssa el papel normativo de todo el sector. No obstante, la heterogeneidad estructural del sistema ha resultado un obstculo infranqueable para la integracin del sns, en vista del mayor poder econmico, poltico y organizacional de las instituciones de seguridad social, en comparacin con la ssa y dems organismos asistenciales. Para promover los objetivos del sector salud, la ssa puso en marcha varias estrategias, entre las
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que sobresalen la descentralizacin de los servicios de salud y la modernizacin administrativa. La descentralizacin de los servicios de salud a la poblacin abierta constituy una tentativa para incrementar la cobertura de los servicios, y un medio para facilitar la privatizacin del sector. Se transfierieron los servicios de atencin de salud que la federacin tena en 14 de las 32 entidades a los gobiernos estatales, y se presion a stos para aumentar el presupuesto. Adems de que el proceso qued truncado por rivalidad poltica entre la ssa y el imss, la federacin ha conservado la normatividad y el control de las finanzas y del personal, por lo que se trata ms de una desconcentracin que de una verdadera descentralizacin. Tambin se han tomado ciertas decisiones descentralizadoras que han propiciado la expansin de los servicios mdicos privados sobre la base de la infraestructura pblica. La descentralizacin no ha tocado el ncleo duro de la proteccin social, es decir, la seguridad social. Si bien se ha efectuado una regionalizacin de los servicios en el imss y en el issste y se ha realizado cierta desconcentracin y transferencia de facultades, continuan centralizados el proceso de toma de decisiones, el manejo financiero y del personal, as como la normatividad. La modernizacin administrativa propici la proliferacin de coordinaciones, comisiones y comits, cuyo resultado fue la restructuracin de la cpula administrativa, la concentracin de poder en el secretario de salud y la creacin de una barrera burocrtica entre la base y la cspide. Adems, la racionalizacin de los servicios de salud, colmados por el incremento de cobertura, sin el aumento paralelo de recursos humanos, materiales y financieros, ha sido incapaz de mejorar la efectividad de los mismos. La poltica econmica del rgimen de Carlos Salinas de Gortari no slo signific una continuidad respecto a la de la administracin anterior, sino su profundizacin, sobre todo en cuanto al cambio estructural. Se continu con la liberalizacin comercial, y desde 1991 se at la poltica econmica a la consecucin del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canad, el cual se firm en agosto de 1992, y que lo ratific el congreso estadunidense en septiembre de 1994. Se aplic una poltica de ingresos contra la inflacin sobre la base del Pacto con empresarios y trabajadores firmado en diciembre de 1987 para anclar los precios clave, es decir, los salarios (por detrs de la tasa de inflacin) y el tipo de cambio (en adelante sobrevaluado), adems de regular los precios de bienes bsicos y energticos y mantener una tasa de inters real positiva. La disciplina fiscal y monetaria fue prioritaria as como la obtencin de un supervit presupuestal primario. Se profundiz el proceso de reprivatizacin de las empresas paraestatales, se termin la reprivatizacin de
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los bancos y se liberaliz la inversin extranjera tanto en la Bolsa de Valores como en la industria, comercio y servicios. Dentro del contexto de continuidad neoliberal, la poltica de desarrollo social a partir de 1988 se ha centrado en el combate a la pobreza extrema, por lo que se ha asignado al gasto pblico en ese rubro la mxima prioridad en los presupuestos anuales del gobierno federal. No obstante, este propsito contrasta con la subordinacin del bienestar social al crecimiento econmico, ya que el dogma de la austeridad inhibe al gobierno a impulsar el crecimiento econmico, el empleo y una distribucin del ingreso ms justa. En el Plan Nacional de Salud (pns) de 1990-1994 se insisti en la estrategia de descentralizacin de los servicios y, ligado con esto, en el fortalecimiento de los subsistemas de salud locales como estrategia operacional para consolidar la atencin primaria. Tambin se insisti en la estrategia de coordinacin funcional del sns, as como en la coordinacin intersectorial. No obstante, la descentralizacin se abandon a finales del sexenio de Miguel de la Madrid, y en el de Carlos Salinas de Gortari ni siquiera se logr consolidar el proceso en los catorce estados ya descentralizados. En cuanto a la coordinacin entre las instituciones de salud, ha tenido cierta eficacia solamente en acciones aisladas, como los programas de vacunacin, la planeacin familiar y la educacin para la salud. En los servicios con mayor complejidad se ha observado que las tendencias de desarrollo de las instituciones pblicas han agudizado la heterogeneidad estructural, ahondando ms la separacin y la falta de coordinacin. En cuanto a la tendencia privatizante en el sector salud, ya desde el sexenio 1982-1988 se haban transformado los institutos nacionales de salud en organismos descentralizados, con el fin de facilitar su interaccin con la medicina privada, y tambin los hospitales de la ssa y los sistemas estatales de salud (ses) iniciaron el cobro de cuotas de recuperacin a la poblacin no asegurada. Los seguros por enfermedad proporcionados por empresas privadas han proliferado desde fines de los aos setenta, y en la actualidad son apoyados por dependencias gubernamentales como complemento del deteriorado servicio mdico del issste. En 1990 se hicieron modificaciones a la ley del seguro social para permitir la inversin de los fondos del ramo del seguro de invalidez, vejez, cesanta por edad avanzada y muerte (ivcm), que antes se asignaba a la construccin de hospitales, en valores financieros tanto del sector pblico como del privado, lo cual facilitara el crecimiento de la medicina privada (Eibenschutz, 1991, p. 13). Otra de las presiones a la privatizacin del imss y del issste proviene de las propuestas de incrementar la subrogacin de la atencin mdica a empresas
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privadas, propuestas que cada vez ms sern posibles en vista del rezago de la infraestructura y de la actual poltica de la seguridad social. Tambin se estn privatizando algunas de las actividades auxiliares de los servicios mdicos del imss y del issste, tales como la limpieza de instalaciones, los servicios de anlisis clnicos, los de alimentacin y algunos de los servicios de guardera. Recientemente, en mayo de 1992, se estableci un seguro de retiro complementario al de jubilaciones y pensiones del imss y del issste, denominado sistema de ahorro para el retiro (sar), el cual est elaborado a partir del modelo chileno. El ahorro representa 2% de la nmina de salarios, y a ste se incorpora la cuota existente de 5% para la vivienda, ambas pagadas por el empleador, las cuales se depositan en una cuenta bancaria para cada trabajador, cuya tasa de inters real no puede ser menor a 2% anual. El fondo de ahorro individual se puede retirar hasta que el trabajador cumpla 65 aos y se puede retirar 10% del fondo en caso de ser cesado. En la actualidad existen cerca de 12 millones de cuentas, las cuales sirven para financiar al Estado y al sector privado. Estos esquemas, en pases con alta inflacin, no son ms que un modo de timar a los trabajadores y una manera de financiar la inversin. III. Diferencias y similitudes en los sistemas de seguridad social de Brasil y Mxico El paso a un modelo de crecimiento hacia adentro y por sustitucin de importaciones marc el crecimiento y el desarrollo de la proteccin social tanto en Brasil como en Mxico, aunque con cierto rezago en este ltimo. Sin embargo, la diferente configuracin poltica de estos pases, los llev a modos de regulacin poltica con distintos hincapis, a pesar de la orientacin populista de las primeras dcadas. La Revolucin Mexicana acot el camino hacia instituciones pblicas ms fuertes y con mayor legitimidad, pero la fuerza de los regmenes posrevolucionarios ocasion un contubernio gobierno-partido de Estado-organizaciones corporativas que ha llevado, desde los aos ochenta, a un cambio drstico del modelo de crecimiento hacia afuera, ms que a una democratizacin del sistema poltico. Brasil se muestra ms apto para profundizar la industrializacin desde dentro, complementada con la exportacin de manufacturas, y su sociedad civil exige con mayor fuerza que la mexicana un sistema de proteccin social ms amplio y equitativo, as como la democratizacin del sistema poltico, aunque tambin enfrenta el peso, menos monoltico que en el caso de Mxico, de las viejas instituciones autoritarias de la regulacin poltica anterior a la crisis de los ochenta. En ambos pases, sin embargo, la poltica neoliberal de los tiempos recientes
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inhibe el progreso econmico, produce un mayor empobrecimiento y pone en duda el sistema de proteccin social. La seguridad social naci en Brasil a partir de las cjp, vinculada en lo particular a una empresa; en Mxico fue el Estado, con la presin de los movimientos de trabajadores, el que cre y oper las instituciones de seguridad social. En Brasil el Estado aplic primero una estrategia de estatizacin y centralizacin sectorial de las instituciones de seguridad y asistencia social, y posteriormente su unificacin por medio del ministerio de la Seguridad y Asistencia Social, adems estableci una estructura por funciones en lo nacional controlada por dicho ministerio. En Mxico se ha aplicado una estregia dual: por una parte una fragmentacin institucional (imss, issste, pemex, issfam, sedena, ssa, dif) para diluir la organizacin de los trabajadores y, por otra, una centralizacin de la gestin en cada institucin, que ha inhibido la coordinacin del sistema. En Brasil, durante la dcada de los ochenta se avanz en la descentralizacin de los servicios de salud, pasando a los estados y municipios la gestin de los mismos, aun cuando en el mbito financiero la federacin en los aos noventa ha recentralizado hasta cierto punto dicha funcin. En Mxico la descentralizacin de los servicios mdicos de la ssa se efectu en 14 de las 32 entidades federativas, aunque dicho proceso se puede calificar cuando mucho de una desconcentracin avanzada. En el imss y en el issste se ha realizado una regionalizacin (desconcentracin) de los servicios mdicos, pero las decisiones fundamentales continan totalmente centralizadas. Brasil ha ido adelante de Mxico en la cobertura de la seguridad social, as, mientras el primer pas tena cubierta a 5.8% de la poblacin total en 1950, en Mxico apenas llegaba a 1.5%. Durante las dos dcadas de regmenes militares en Brasil (1964-1985) se impuls fuertemente la cobertura del seguro social, por lo que en 1980 los asegurados llegaban a 23.8 millones (vase cuadro 1), calculndose que la cobertura por derechohabientes alcanzaba 75% de la poblacin total, mientras que la de Mxico llegaba apenas a 45.9%. Hacia los primeros aos de la dcada de los noventa se calcula que la cobertura de la seguridad social brasilea era cerca de 96% de la poblacin total, mientras que en Mxico ha bajado hasta 42.9% (vase cuadro 2), como resultado de la poltica econmica del gobierno de Carlos Salinas de Gortari. La gestin en la seguridad social brasilea a partir de los aos cuarenta fue ms de tipo tecnocrtico buscando racionalizar costos y coordinar los servicios de sus diferentes componentes a la vez que se orient hacia la extensin del sistema, sobre todo durante los regmenes militares. En Mxico la orientacin del imss en las primeras tres dcadas fue ms de tipo extensionista-selectivo, respondiendo a las exigencias de los grupos ms
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fuertes de trabajadores, cuando exista la legitimidad gubernamental; a partir de la crisis estructural, desde mediados de los setenta, se transform en tecnocrtico-legitimadora. En los aos ochenta esta orientacin legitimadora desemboc en el aumento de cobertura, pero al enfrentarse a la escasez de medios desencaden protestas por parte de los usuarios, dado el desplome de la calidad y las exigencias de privatizacin por parte de los patrones.
Cuadro 1 Brasil Indicadores de la Seguridad Social 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 36 286 51 94 1 69 739 95 847 121 286 150 368 11 958 17 11 7 22 150 39 338 42 272 64 154 142 1 913 5.3% 1965 Gasto social federal/pib e Gasto seguridad social/pib e Dficit-supervit en seguridad social f
a b
Poblacin total a
Poblacin econmicamente activa b Asegurados activos c Asegurados activos/Poblacin total Jubilaciones y pensiones d
1970
2 857 4 058 8 641 23 782 35 000 5.5% 5.8% 9.0% 19.6% 23.3% 3 395 9 319 1975 1980 1983 1986 1990 (Porcentaje) 9.2 9.4 8.7 11.8 5.7 0.3 4.8 -0.3 5.7 -0.4 5.0 -0.2 5.9 0.2
4.3
4.7 -0.05
nepp (1991), cuadro 1(en miles de habitantes). ibge, estadsticas histricas de Brasil, cifras brutas, citado por mpas-cepal, cuadro 29 (en miles). c nepp (1991), cuadro 48 Trabajadores que contribuyen a la seguridad social (en miles). d nepp (1991), cuadros 62-63 (en miles). e nepp (1991), cuadro 8. f Organizacion Internacional del Trabajo (1988 y 1991).
Cuadro 2 Mxico Indicadores de la Seguridad Social 1950 1960 1970 1980 25 34 923 48 225 66 847 Poblacin total a 791 Poblacin econmicamente activa 8 272 11 332 12 955 20 282 remunerada b 398 1 360 3 911 8 141 Asegurados c Derechohabientes Asegurados/poblacin total Derechohabientes/poblacin total Jubilaciones y pensiones d Gasto social pblico/pib e Gasto seguridad social/pib e 2.0% 3.0%
c
1990
1993
81 249 85 715 22 536 23 143 10 775 11 338
1 111 4 017 12 196 30 733 38 575 36 738 1.5% 3.9% 8.1% 12.2% 13.3% 13.2% 4.3% 11.5% 25.3% 45.9% 47.5% 42.9% 65 238 555 1 378 1 602 8.0% 3.2% 6.5% 2.6% 9.5% 3.4%
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Dficit-supervit en seguridad social f
-0.4%
0.4
0.3
0.2
a. b. c. d. e. f.
Para los aos 1950, 1960 y 1970, Nacional Financiera, S. A. (1988), p. 30; para 1980 y 1990, inegi (1994), p. 14, 1993, calculado en miles de habitantes. Para los aos 1950, 1960 y 1970, Nacional Financiera, (1988), p. 30; para 1980, 1990 y 1993, Carlos Salinas de Gortari (1994), Sexto Informe de Gobierno 1994 (en miles). Para los aos 1960 y 1970, Carmelo Mesa-Lago (1978), p. 232; para 1980, 1990 y 1993, Memorias Estadsticas del imss, varios aos; Anuario Estadstico del issste, varios aos; inegi (1994), Cuadro 5. 23 (en miles). Carlos Salinas de Gortari (1994), Sexto Informe de Gobierno 1994 (en miles). inegi (1985, 1987, 1994), El Ingreso y el gasto pblico en Mxico. Organizacin Internacional del Trabajo (1988 y 1991).
Tanto en Brasil como en Mxico el financiamiento de la seguridad social se ha realizado primordialmente sobre la base de las cuotas de los trabajadores asegurados y de los patrones, las cuales se han ajustado intermitentemente al alza, en vista de la inflacin y del incremento en el costo de los servicios y de las prestaciones. La participacin estatal se ha reducido, y en los periodos de crisis aun ha bajado. En Brasil en pocas pasadas el gobierno federal no slo dej de pagar parte de su contribucin, sino tambin utiliz las reservas de la seguridad social para apoyar la inversin en empresas pblicas y en infraestructura. En Mxico, hasta mediados de los setenta las reservas tcnicas de la seguridad social se invirtieron en la construccin de infraestructura hospitalaria, pero desde la crisis de los aos ochenta casi congel la inversin en sta, y a partir de 1991 los fondos de reserva se invierten en valores financieros pblicos y privados. En cuanto a la magnitud de las cotizaciones, estas son muy superiores en Brasil, ya que en 1989-1991 llegaban a 31.3% sobre los salarios, aportadas por trabajadores y patrones, mientras que las mexicanas alcanzaban tan slo 21%, en las que participaba el Estado con .9% (Mesa Lago, 1992, citado por Narro, 1993, p. 134). De manera concomitante, el gasto en la seguridad social brasilea es superior al mexicano, alcanzando en algunos aos casi el doble; por ejemplo, en 1990 el gasto de la primera alcanz 5.9% del pib, mientras que la segunda lleg slo a 2.6%. Vase cuadros 1 y 2. La gran expansin de la seguridad social brasilea a partir de los gobiernos militares se efectu siguiendo la estrategia de subcontratar con el sector privado la atencin mdica, para apuntalar el crecimiento econmico y a la vez buscar legitimarse frente a las clases trabajadoras y empresariales. Este patrn de crecimiento dio lugar a distorsiones nocivas en el costo de los servicios y a prcticas clientelistas en periodos electorales. En el caso de Mxico, el Estado realiz la expansin de la seguridad y de la asistencia social con instalaciones propias; a partir de la crisis de 1982 la presin del sector
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privado y la ola privatizadora de los gobiernos neoliberales ha facilitado la privatizacin de algunas funciones auxiliares y se ha propuesto el incremento de la subcontratacin de servicios mdicos al sector privado, la cual, sin embargo, es mnima hasta la fecha. No obstante, los seguros privados de enfermedad y accidentes han tenido un crecimiento considerable, parte del cual es mediante esquemas complementarios para empleados del sector pblico y organismos gubernamentales descentralizados. El nuevo seguro de retiro (sar), financiado por los patrones, es un esquema paralelo al de jubilacin y pensin de las instituciones de seguridad social y se teme que sea un escaln para sustituir a estos ltimos. El propsito del sar es financiar tanto al sector privado como al pblico, mediante estos fondos provenientes de 12 millones de cuentas bancarias abiertas a nombre de cada trabajador. En ninguno de los dos pases que nos ocupan se ha consolidado el llamado Estado benefactor, en vista de que parte de la poblacin queda excluida de los beneficios reales de la proteccin social. Aun cuando en Brasil la seguridad social presenta oficialmente una cobertura casi universal, en los hechos gran parte de la poblacin rural y de la poblacin marginada urbana no cuentan con servicios mdicos apropiados, ni con jubilaciones ni pensiones. En Mxico la cobertura real de la seguridad social apenas llega a la mitad de la poblacin y durante la crisis de los aos ochenta se ha estancado y bajado su calidad, por lo que una asistencia social tambin disminuida es la nica proteccin con la que cuenta el resto de la poblacin. La crisis estructural que comenz en ambos pases a principios de los aos setenta y que todava arrastran, se agudiz durante la dcada perdida de los ochenta, incrementndose el empobrecimiento de las clases trabajadoras. Las polticas econmicas y sociales de corte neoliberal implantadas, en parte por medio de la palanca del servicio de la deuda externa y en parte por la llegada al poder de lites conservadoras, facilitada por la situacin de crisis interna, constituyen una hipoteca difcil de saldar tanto en Brasil como en Mxico. Sin embargo, Brasil ha mostrado una mayor voluntad para fortalecer el sector de produccin I, y su configuracin poltica es menos monoplica que la de Mxico, adems de que tambin cuenta con una mayor presencia de movimientos sociales ligados a la proteccin social, por lo que pudieran darle mayor oportunidad de restablecer un mejor nivel de vida para su poblacin. Referencias bibliogrficas Araujo, Jaime, y Sonia Fleury (1986), (Im)previdencia social. 60 aos de histria da previdencia no Brasil, Editora Vozes-abrasco, Petrpolis.
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1. En junio de 1933 se estableci el primer instituto para los trabajadores martimos (ijpm), en julio de 1934 se cre el iapb para los empleados bancarios; en diciembre de ese ao se fund el ijpc para los empleados comerciales, y el 31 de diciembre de 1936 comenz actividades el ijpi para los obreros industriales. En febrero de 1938 se cre el Instituto de Seguridad y Asistencia Social para los Servidores del Estado (isasse), y en agosto de 1938 se estableci el ijptec para los empleados de transporte y carga. La designacin de los presidentes del consejo de administracin de los iap la haca el presidente de la Repblica, control que fue aumentado por la mediatizacin del movimiento sindical por medio de los llamados pelegos y, posteriormente, el nombramiento por el Ejecutivo tanto de los representantes de los trabajadores como de las empresas al consejo de administracin de los institutos. 2. El cambio de orientacin en el modelo de proteccin social en el periodo que nos ocupa se debi en parte a la influencia que el Programa Beveridge, la Carta del Atlntico, as como las funciones que se dieron a la Organizacin Internacional del Trabajo (oit), tuvieron en las esferas gubernamentales brasileas. Slo hasta 1949 tanto los tcnicos de los ijp como los del servicio actuarial del ministerio del Trabajo, incorporaron las ideas de Beveridge y asumieron la defensa de stas. Sin embargo, dichas ideas nunca llegaron a im-plantarse en Brasil. 3. En la esfera econmica aplic una poltica de gran inversin pblica en infraestructura (energa, transportes, comunicaciones, siderurgia, petroqumica, construccin naval, etctera), promovi la reactivacin del sector industrial privado y reactiv la demanda por medio de la habitacin popular, la industria de la construccin y de las industrias para el hogar (Buffet, 1993). 4. El sector privado de hospitales se desarroll con los recursos de la seguridad social por medio de una subcontratacin no controlada suficientemente. La lucratividad permiti una rpida expansin de los servicios mdicos privados, pero sin ofrecer mejores servicios a los derechohabientes de la segu-ridad social. Los hospitales privados constituyen tal vez el lobby ms poderoso que influye en las instituciones de seguridad social (Faleiros, 1987, p. 163). 5. Los servicios mdicos privados y de instituciones privadas o pblicas que no pertenecen a la seguridad social se han inserto en sta segn tres modalidades: i) la de contrato, la cual funcion primero sobre la base de pago por unidad de servicio y posteriormente por procedimiento clnico o procedimiento quirrgico; ii) la de convencin, que consiste en un acuerdo ya sea con sindicatos, prefecturas, gobiernos estatales, hospitales universitarios u organizaciones no gubernamentales (ong), y iii) la medicina de grupo, dentro de la que una empresa o un grupo de stas
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reciben servicios mdico-hospitalarios por parte de un grupo mdico privado. Esta modalidad cobr un gran auge en los aos ochenta, calculndose que en la actualidad sirve a cerca de treinta millones de personas (Banco Mundial, 1991, p. 87). El snsas se compone de las siguientes entidades: las ya existentes, como el inps, la Legin Brasilea de Asistencia (lba), la Fundacin Nacional del Bienestar del Menor (funabem), la entidad de procesamiento de datos (dataprev), y las que se crearon como el Instituto de Administracin Financiera de la Seguridad y Asistencia Social (iafsas) y el Instituto Nacional de Atencin Mdica de la Seguridad Social (inamss). Las atribuciones asignadas son: el inps tiene a su cargo la conce-sin de beneficios a los asegurados, el iafsas se encarga de la actividad financiera del sistema y el inamss aglutina la atencin mdica prestada por todos los organismos de la previsin social. El sistema se aproxima a la universalizacin de la seguridad social, desvinculando cada vez ms la atencin a la salud de la condicin de asegurado, aun cuando todava no se eliminen las cotizaciones. Se trata de un movimiento que reuni a intelectuales, profe-sionales de la salud, organizaciones y asociaciones, y que tiene como referencia tica a la salud como valor universal, lo que slo puede ser concretado por medio de la reformu-lacin del sistema, para alcanzar la universalidad e igualdad (Vaitsman, 1990, p. 199). Organizaciones como el Centro Brasileo de Estudios de Salud (cebes), creado en 1976, y la revista de este, Salud a Debate, as como la Asociacin Brasilea de Salud Colectiva (abrasco) fundada en 1979, contribuyeron al proceso de divulgacin, discusin y politizacin del movimiento sanitario (Mendonca, y Fleury, 1990, p. 284). El modelo meritocrtico-particularista se caracteriz por vincular estrechamente la accin protectora del Estado con el desempeo de los grupos protegidos. Quien contribuye a la riqueza nacional o consigue insertarse en el escenario social legtimo tiene derecho a beneficios diferenciados, se-gn el trabajo, el estatus ocupacional, la capacidad de pre-sin, etctera. En cambio, la modalidad institucional-re-distributiva se ubica segn el modelo social-demcrata de Welfare state (Vianna, 1992, p. 175). Melo (1993, p. 154), explica el fracaso del alcance de la reforma de la poltica social de 1988 y de su implantacin por el efecto combinado de varios factores. La reforma de la poltica social estuvo asociada al timing de la convocatoria de la asamblea constituyente, al patrn de reclutamiento de los cuadros tcnicos, a la crisis fiscal, al efecto combinado de la accin de clientelas de beneficiarios y presiones universalistas, as como a la fuerza del corporativismo sectorial. La efectividad de las reformas dependi de la intensidad de las disputas
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interburocrticas, de la complejidad organizacional de las polticas, de los conflictos intergubernamentales y de los diferentes efectos del clientelismo. En 1910-1911 existan 170 sociedades annimas importantes, de las cuales 10 se encontraban en el ramo de ferrocarriles, 52 en la banca, 31 en minera, 46 en la industria y la electricidad, 3 en petrleo, 16 en agricultura y 12 en comercio, telgrafos, telfonos y otras actividades. De estas empre-sas, 130 contaban con capital extranjero, principalmente estadunidense (Cecea, 1978, pp. 51-54). El gobierno de Obregn (1920-1924) formul un proyecto de seguro social, incorporado en la Ley del Seguro Obrero, publicada el 9 de diciembre de 1921, segn el cual el Estado creara un impuesto equivalente al 10% del salario percibido por los trabajadores y a pagar por lo patrones para financiar indemnizaciones por accidentes de trabajo, jubilaciones por vejez y seguro de vida, sin embargo ni el proyecto ni la legislacin pudieron cristalizarse. En el gobierno de Calles (1924-1928) fue elaborada la ley de pensiones civiles de retiro en 1926 para funcionarios y empleados pblicos (Cf. Pozas, 1992, pp. 29-30). Las tentativas de legislacin ms amplias para crear el seguro social se encuentran en Ortiz Rubio en 1932 y en Crdenas en 1938 (Cf. Fraga y otros, 1983, p. 17). La fraccin xiv de la Constitucin de 1917 apuntaba: Los empresarios sern responsables de los accidentes de trabajo y de las enfermedades profesionales de los trabajadores, sufridas con motivo o en ejercicio de la profesin; por lo tanto, los patrones debern pagar la indemnizacin correspondiente, segn que haya trado la muerte o simple incapacidad temporal o permanente para trabajar... . La fraccin xxix estableca: Se considera de utilidad social el establecimiento de cajas de seguros populares, de invalidez, de vida, de cesacin involuntaria de trabajo, de accidentes y de otros con fines anlogos. La modalidad de establecimiento territorial del imss es un reflejo de la expansin de la poblacin asalariada y de su concentracin en los grandes centros urbanos del pas. En 1940 en el Distrito Federal, Monterrey y Guadalajara la poblacin asalariada sobrepasaba 90% del total de la poblacin asalariada de la entidad federativa correspondiente (Roquei, 1987, p. 173). Durante el proceso de aprobacin de la ley del seguro social en el congreso hubo una controversia entre la posicin de los trabajadores en favor de la cobertura universal, y la de los empresarios, quienes apoyaban la cobertura gradual, prevaleciendo esta ltima. Una vez que comenzaron las actividades del imss, hubo protestas y negativas de pago de algunas organizaciones patronales, de las asociaciones mdicas, y
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descontento y marchas de ciertas organizaciones obreras; sin embargo, stas fueron pasajeras, ya que las principales centrales sindicales, como la Confederacin de Trabajadores de Mxico (ctm) y la Confederacin Revolucionaria de Obreros Mexicanos (crom) haban expresado su apoyo al seguro social (Roquei, 1987, pp. 163-186). Calculado con datos de los censos industriales de 1960 y 1975, por medio de la frmula: valor agregado por trabajador menos remuneraciones totales por trabajador, sobre las remuneraciones totales por trabajador. El subsidio otorgado en la primera mitad de los aos setenta por parte de las empresas estatales mediante los precios a los otros sectores de la economa fue equivalente a 30% de la inversin privada (Soria, 1983, p. 54). El sacrificio fiscal fue cercano a los 100 mil millones de pesos en 1975, llegando a 22 mil millones en 1980 (Lpez Portillo, quinto informe de gobierno 1981, p. 76). En el sector I pas en 1950 de 46.8% de la produccin bruta de la economa a 49.9% en 1965 y a 53.1% en 1970, mientras que la produccin del sector ii declin de 53. 2% en 1950 a 50.5% en 1965 y a 46.9% en 1970 (Soria, 1983, pp. 58-59). Las ramas dominadas por las empresas transnacionales (la industria qumica, la metlica, la de construccin y reparacin de aparatos elctricos, la de equipo de transporte y vehculos, as como la industria manufacturera diversa), tambin obtuvieron altas tasas de plusvala, no obstante, tuvieron un comportamiento variable en cuanto a recepcin y transferencia de plusvala de, y a otros sectores, aunque su tendencia a largo plazo en esa poca era a recibir ms que a transferir. Las altas tasas de plusvala en esas industrias se explican por su mayor productividad y la alta concentracin de capital, en cambio en las tradicionales se explicara ms por los insumos subsidiados, los bajos salarios, la ausencia de prestaciones a los trabajadores, as como la gran proteccin contra la competencia internacional. La poltica de compresin salarial instrumentada en los aos cuarenta se acompa del control del movimiento huelgustico, con el fin de facilitar la tarea de reducir el nivel de vida de los trabajadores. Entre 1940 y 1945 se alcanz un alto nivel huelgustico, el cual forma parte de los resabios del periodo populista del cardenismo, siendo controlado mediante el Pacto Obrero-Industrial, firmado por la ctm con la burguesa y el Estado. Entre 1945 y 1955 se institucionaliz el sindicalismo de control, se expuls a las fuerzas democrticas de las centrales obreras y se codific el corporativismo sindical conocido en Mxico como charrismo sindical. Entre 1956 y 1960 se reactiv con gran fuerza el movimiento huelgustico, el cual fue contrarrestado por el charrismo sin-dical y el alto crecimiento econmico del periodo llamado desarrollo estabilizador, que permiti
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aumentar salarios reales, prestaciones sociales en particular el aumento de co-bertura del seguro social (Gutirrez, 1985, pp. 42-48). Entre 1944 y 1957 el imss se haba establecido, adems del Distrito Federal, en 17 entidades federativas, y en 1958 dio un salto espectacular, estableciendo servicios en los quince estados de la Repblica restantes (Fraga y otros, 1983, p. 68). Desde este ltimo ao hasta 1976, el imss increment ocho veces el nmero de afiliados y trece veces su presupuesto, a precios constantes de 1970 (Soria, 1988, p. 187). Esthela Gutirrez comprueba que los sindicatos de trabajadores que ms se movilizaron fueron los que en la etapa de regulacin econmica de la relacin salarial de tipo competitivo alcanzaron salarios ms altos y mejor proteccin social. Los sindicatos que ms se movilizaron fueron los ferrocarrileros, los mineros, los petroleros, los electricistas y los maestros, ya que tenan una larga tradicin de lucha, y las industrias a las que pertenecan haban desempeado un importante papel en la economa mexicana. El papel preponderante de estos sindicatos fue derrotado tanto por la accin corporativa como por los ajustes macroeconmicos que estaban orientados a redefinir la formacin del salario, sumindose el movimiento obrero en un largo letargo hasta los aos setenta. Las reservas tcnicas del imss, en lugar de invertirse en valores financieros redituables, se utilizaron en la construccin de infraestructura hospitalaria para poder contender con la rpida expansin de cobertura. El gasto en salud y seguridad social, como porcentaje de los salarios de los trabajadores, subi de 10.96% en 1970 a 12.3% en 1974, bajando a 11.32% en 1976, pero aun un poco arriba del porcentaje de 1970 (Cf. Soria, 1988, pp. 196-197). Entre las causas de la crisis se tienen: i) la disfuncin del proceso de trabajo y su concomitante relacin salarial, que se opusieron al uso productivo de la fuerza de trabajo; ii) la insuficiente inversin en el sector agropecuario que propici costos de alimentacin ms altos para los trabajadores urbanos, y la baja en las exportaciones del sector disminuy la disponibilidad de divisas; iii) la debilidad de las industrias productoras de bienes intermedios y de capital contribuy al aumento de la vulnerabilidad del sector externo, y iv) la decisin del sector privado nacional de disminuir la inversin productiva y de enviar su capital al extranjero entre 1972 y 1987. Las transformaciones estructurales de la economa a partir de los gobiernos neoliberales hacia un rgimen de acumulacin secundario exportador, acabaron por demoler los modos institucionales de la relacin salarial y de la relacin mercantil que regulaban la acumulacin de capital. El gasto en salud y seguridad social, como porcentaje del salario de los trabajadores, baj de 11.32% en 1977 a 6.36% en 1981. Para preservar
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su legitimidad el rgimen gubernamental busc, por una parte, racionalizar el sistema y, por la otra, lanzar programas de extensin de cobertura de atencin primaria, dentro de una tnica de reduccin del gasto real y de un ritmo ms lento en la creacin de infraestructura hospitalaria que redujo la calidad de los servicios. 26. El pago a ultranza del servicio de la deuda externa necesit de la generacin de supervit primarios del presupuesto, y esto a su vez no slo ocasion la canalizacin casi total del crdito al gobierno, sino que increment cada vez ms la deuda interna. As, se pas de un dficit primario del sector pblico (el dficit financiero menos el servicio total de la deuda pblica), de 7.6% del pib en 1982 a un supervit del 4.8% en 1984 (Gutirrez, 1989). Adems, se generaron supervit en la cuenta corriente de la balanza de pagos, que llegaron en el periodo 1982-1988 a 10 199 millones de dla-res, por medio de una drstica subvaluacin del peso frente al dlar (Guilln, 1990, pp. 78-79). 27. El arancel promedio se redujo a menos de 10%, y tan slo 3% de la tarifa de importaciones qued sujeta a restricciones cuantitativas. Este acelerado proceso de liberlizacin comercial llev a la quiebra a miles de empresas medianas y pequeas, a pesar de que la subvaluacin del peso frente al dlar hasta principios de 1988 estableci cierta proteccin.
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81 249 85 715 22 536 23 143 10 775 11 338

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Dficit-supervit en seguridad social f

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