A Relação Entre Modernização Neoliberal e Práticas Políticas Atrasadas No Brasil Dos Anos 90

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 16, N 31: 197-214 NOV.
2008
A RELAO ENTRE MODERNIZAO NEOLIBERAL E PRTICAS POLTICAS ATRASADAS NO BRASIL DOS ANOS 1990
Elsio Lenardo
RESUMO
Faz-se, aqui, uma investigao das razes da presena de prticas polticas do tipo clientelista entre setores das classes populares, no Brasil contemporneo, enfatizando os anos 1990. Prope-se valorizar as razes inscritas na prpria conjuntura scio-poltica que circunda o fenmeno, de modo que se v alm das explicaes que se fiam nos aspectos histrico-culturais ou de vis economicista, exclusivamente. Para esse propsito, recorremos a fontes bibliogrficas e a peridicos, dos quais se tirou uma interpretao prpria sobre o perodo. Verificou-se que as prticas clientelistas receberam estmulos para manifestarem-se na organizao poltica nacional, principalmente na esfera federal, mas com reflexos efetivos nos estados e municpios, em razo de a coalizo de foras polticas formada para a implantao do projeto neoliberal no Brasil ter juntado a moderna Social Democracia Brasileira e as velhas oligarquias regionais situadas dentro do PFL, PP, PTB e setores do PMDB, principalmente , cujos representantes so reconhecidos pelo apego s prticas de recorte patrimonialista e paternalista. A incluso dessas ltimas no pacto conservador pr-reformas neoliberais significou, por extenso, a revalorizao dessas prticas. Encontra-se a, parte da explicao para o vigor com que prticas como o fisiologismo, o apadrinhamento, o aparelhamento da mquina estatal, a compra e venda de votos e o clientelismo apresentam-se no cenrio nacional dos anos 1990. PALAVRAS-CHAVE: poltica brasileira; comportamento poltico; clientelismo poltico no Brasil; projeto neoliberal.
No fundo, ns [PSDB e PT] disputamos quem comanda o atraso, a massa atrasada do pas e os partidos que a representam (Fernando Henrique Cardoso, abril de 2005).
I. INTRODUO Como explicar a notria sobrevivncia de prticas atrasadas1 no cenrio poltico nacional, a despeito de todas as mudanas institucionais e le1 Embora faamos, neste texto, o uso abusivo dos termos
gais ocorridas nos ltimos 15 anos? H, sem dvida, as motivaes ligadas ao fato de tais prticas atenderem a interesses imediatos de alguns
atraso e atrasadas, no compartilhamos de uma perspectiva evolucionista na interpretao da poltica brasileira. O uso desses termos supe apenas que h um conjunto de prticas polticas que podem ser identificadas como mais prprias a um tempo histrico j passado, mas no exclusivo a ele, no qual seria mais ou menos evidente sua relao com as demais dimenses da vida social: por exemplo, com a estrutura de classes, com as formas de distribuio da propriedade, com a forma de organizao do Estado etc. Por isso, esse conjunto ou boa parte das prticas que o comporiam poderia ser confrontado e diferenciado de um outro conjunto mais prprio a um novo tempo histrico. Em relao a este ltimo, aquele conjunto poderia receber
as denominaes de atrasado, arcaico ou velho. Em nosso caso especfico, o contraponto para julgar/avaliar como sendo atrasada parte das prticas polticas que ajudam a compor o cenrio poltico brasileiro dos ltimos quinze anos, o reconhecimento de certo paradigma do que seria a poltica moderna, que, embora de forte carter idealista, a entenderia como o lugar dos procedimentos pblicos impessoais e universais. o ideal proposto pelo republicanismo. J a idia de prticas polticas do atraso, no que nos interessa exatamente, referir-se-ia melhor a uma realidade social e poltica fundada e sustentada ainda em padres de autoridade tradicionais personalizada e emocional e em uma relao do indivduo e dos grupos com a coisa pblica, que misturaria, explcita e diretamente, interesses pblicos e privados.
Recebido em 22 de fevereiro de 2007. Aprovado em 16 de junho de 2007.
Rev. Sociol. Polt. , Curitiba, v. 16, n. 31, p. 197-214, nov. 2008
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polticos (reproduo eleitoral, enriquecimento, busca de privilgios, por exemplo) e de um ou outro empresrio que se associa a polticos na busca de vantagens futuras em negcios com o Estado. Mas, se se resumissem a isso, tais prticas j teriam sido barradas pela plutocracia brasileira. Muitas so as prticas do atraso, entre elas esto o fisiologismo2, a compra e venda de apoio entre o poder Executivo e Congresso Nacional, o apadrinhamento, o nepotismo, o apossamento privado do aparelho estatal ou o favorecimento federal (via emendas oramentrias) da poltica paroquial (base para o reforo de prticas clientelistas). Todas elas cumprem uma funcionalidade no sistema poltico-econmico em voga nos anos recentes: elas permitem e facilitam, mesmo sob o regime considerado, sob certos aspectos, democrtico, o funcionamento de governos que recorrem a estilos de tomada de decises fortemente centrados no poder Executivo e em seus poderes discricionrios de interveno. Mas por que teramos precisado de governos com essas caractersticas, nos anos recentes? Esse fato ocorreu porque, no final dos anos 1980, parte das classes dominantes brasileiras aderiu ao moderno3 programa scio-econmico neoliberal: um conjunto de medidas que, no Brasil, materializou-se em abertura comercial, reduo do papel do Estado como interventor econmico por meio de privatizaes e freio expanso de polticas pblicas de carter universal, uma reforma trabalhista regressiva e uma reforma da previdncia redutora de direitos, entre outras.
Os anos 1980 foram marcados, alm disso, pela consolidao da fora poltica de setores organizados das classes populares (movimentos sociais e sindicais) e pela inscrio de alguns de seus interesses de classe na Constituio de 1988, que incluiu o direito a uma proteo social avanada e mecanismos de ampliao da participao poltica popular, via referendo, plebiscito, projeto de lei de iniciativa popular etc. Por essa poca, tinha-se, de fato, a impresso de que o cenrio poltico psditadura incluiria a participao de novos personagens at ento ignorados nas decises estratgicas do Estado. Alm disso, com o processo de abertura poltica o Congresso Nacional retomava, aos poucos, certa influncia no cenrio poltico. Fernando Collor de Melo e Fernando Henrique Cardoso foram eleitos como possveis condutores da implantao do programa neoliberal no Brasil. Ocorre que esse programa essencialmente antipopular, e isso tornava necessrios governos fortes e autnomos, em relao aos demais poderes e a presses de setores das classes populares, de modo que se tornasse possvel tomar decises desfavorveis a boa parte da populao do pas. Embora Collor de Melo tenha dado os primeiros passos implementao do programa neoliberal no pas, coube a Fernando Henrique Cardoso a montagem de um governo forte e autnomo para aquele propsito. Partimos do pressuposto de que os dois governos de Fernando Henrique Cardoso tiveram como preocupao central de suas gestes a poltica macroeconmica. Noutros termos, tiveram como objetivo primordial conquistar e garantir um determinado tipo de estabilidade econmica, medida, principalmente, pelo controle da inflao. Eleger esse objetivo como central implicou subordinar a ele outros temas de competncia das polticas do Estado, como, por exemplo, a reforma agrria, problemas ambientais e a diminuio da pobreza e da desigualdade social. A estratgia selecionada para esse objetivo, sob o comando de Fernando Henrique Cardoso, foi a de um novo pacto conservador4 que juntou ao PSDB partidos e caciques polticos de perfil
4 Novy (2002, p. 178) confirma a interpretao sobre o
2 Definido pela prtica daqueles deputados e senadores
que organizam a sua atuao no Congresso com base na troca de favores com o poder Executivo e com as lideranas das duas casas. Ilustrativo de tal comportamento o lema, j consagrado, de um ex-deputado fisiolgico, usado para justificar sua posio em relao ao Executivo: dando que se recebe.
3 Os termos moderno e modernizao foram apropri-
ados e muito usados pela ideologia neoliberal nos anos 1990, no Brasil. Por certo que tal apropriao impinge-os novos sentidos. Aqui, moderno o que afina-se com as reformas legais e institucionais de carter ultraliberal propostas pelo neoliberalismo. Este, por sua vez, do ponto de vista formal, pode ser entendido como doutrina e coleo de prticas de poltica econmica (PAULANI & PATO, 2005, p. 53). Manteremos as aspas nos termos moderno e modernizao quando se referirem aos sentidos propostos pelo discurso neoliberal.
pacto conservador que teria sustentado o governo FHC e que uniu o atraso e o moderno: [...] o Presidente da Repblica [FHC], cujo discurso poltico gira em torno do conceito da modernizao, dependia [o autor refere-se ao
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clientelstico e velhas oligarquias polticas5 acostumadas a prticas atrasadas nas regies de suas bases eleitorais. Desse modo, o grupo de intelecperodo final do primeiro mandato de FHC] para a implementao dessa modernizao do apoio das foras polticas mais retrgradas do Brasil. O esforo modernizador das partes do establishment brasiliense interessadas na transformao encontrou seu limite nas alianas necessrias para o apoio de uma tal poltica. Conforme Suassuna e Novaes (1994), a composio principal da coligao que elegeu Fernando Henrique Cardoso teria sido formada por PSDB/PFL/PTB. De acordo com Gomes (2000, p. 28), o PPB tambm fez parte da base aliada de Fernando Henrique Cardoso. Parte do PMDB tambm comps a base de apoio do governo FHC no Congresso, e chegou at mesmo a fornecer quadros para os ministrios, como foi o caso do Ministro dos Transportes Eliseu Padilha, membro do PMDB gacho. Segundo Comim (1998, p. 12), a aliana governista original, formalizada, da gesto FHC, era composta por PSDB/PFL/PTB. Quanto composio desses partidos que formaram as coligaes em torno do projeto neoliberal, pode-se anotar: o PFL (Partido da Frente Liberal), principal herdeiro da antiga Arena, tem sua trajetria poltica marcada pela prtica do dando que se recebe, ou, noutros termos, o fisiologismo. reconhecido como um partido com um programa atualizado de direita e com presena nacional consolidada; o PPB (Partido Progressista Brasileiro), tambm formado com quadros da extinta Arena, era, no perodo em foco, um partido com um programa poltico com clara orientao direitista, representando os interesses do empresariado nacional, sobretudo de So Paulo. Era dessa cidade seu principal expoente: Paulo Maluf, ex-prefeito de So Paulo, famoso por montar uma estrutura de comando da cidade de So Paulo baseada no loteamento clientelista das sub-prefeituras do Municpio. Porm, o PPB conseguiu tornar-se um partido integrado nacionalmente, graas, inclusive, sua predileo pelas coalizes governamentais (NOVY, 2002, p. 162-163). O PTB (Partido Trabalhista Brasileiro) foi fundado no ano de 1979. No seu incio, pregava a volta dos ideais nacionalistas defendidos por Getlio Vargas, mas logo passou a defender idias identificadas com o liberalismo. O PMDB, fundado em 1980, reuniu uma grande quantidade de polticos que integravam o MDB na poca do governo militar. Chegou ao centro do poder nacional com Jos Sarney, que se tornou Presidente da Repblica aps a morte de Tancredo Neves. Comporta uma gama de tendncias que vo de polticos apegados a prticas atrasadas, at alguns de perfil social-democrata. , por isso, entre os grandes partidos do Congresso, o menos coeso e coerente na atuao.
5 Aqui no se entende oligarquia como forma de gover-
tuais tucanos6 frente do governo no precisaria inventar novas prticas polticas no pas: bastava reinstalar em nvel federal procedimentos de relao poltica j praticados em nvel estadual e local pelos polticos desses partidos aliados7. Cabe salientar que aquelas prticas que denominamos atrasadas emergem no cenrio poltico do perodo, principalmente, porque acompanham a poltica tradicional de alguns dos partidos que compuseram o referido pacto conservador8, j que fazem parte do seu menu de procedimentos. Na caracterizao do pacto
esse acesso permite por meio de uma relao de apossamento da mquina estatal pelos membros e apadrinhados do chefe oligrquico; o desenvolvimento de relaes de apadrinhamento e paternalismo com os eleitores, de modo a constituir clientelas eleitorais. Dado o gosto pela exposio que os oligarcas brasileiros exibem, no difcil reconhec-los e nomin-los. Em 1995, a revista Carta Capital apresentou um resumo biogrfico de algumas oligarquias brasileiras (79 nomes), em plena atividade poltica, por quase todas as regies do pas. Entre os sobrenomes da lista aparecem aqueles de projeo nacional, por exemplo, os Sarney, do Maranho, os Maciel, de Pernambuco, os Franco, de Sergipe, os Magalhes, da Bahia, os Bornhausen, de Santa Catarina e alguns que embora mandassem h tempos em suas regies, no haviam alcanado grande projeo de sua imagem os Alves e os Rosado, do Rio Grande do Norte, os Melo, de Alagoas e Pernambuco, os Coelho, da Bahia e de Pernambuco (Os donos do poder: a oligarquia brasileira e a reforma impossvel, 1995).
6 Nome com que se passou a alcunhar o PSDB, dado que
o smbolo do PSDB (partido do Presidente FHC e que esteve frente do referido pacto conservador) o tucano, ave de bico comprido e de porte mdio, encontrada, principalmente, na Mata Atlntica brasileira.
7 Vale anotar que no governo de Luis Incio Lula da Silva
as prticas polticas de tipo atrasadas parecem manter uma presena-chave nas relaes entre o poder Executivo e o Legislativo e na composio e funcionamento da base aliada que o sustenta. Porm, de acordo com a postura metodolgica assumida aqui quanto hiptese sobre a relao entre o governo FHC e as prticas polticas de tipo atrasadas, a prova dessa relao no governo Lula e de suas motivaes conjunturais exigiria outra investigao. Neste artigo, limitamo-nos a tratar do governo FHC.
8 A utilizao dessas prticas por parte daqueles partidos
no, mas como forma de exerccio do poder poltico, que teria como traos caractersticos: a existncia de um agrupamento com fortes laos familiares e de lealdade poltica, em torno de uma figura central, um chefe-mor; o vnculo inicial do grupo a uma localidade ou regio sobre a qual exerce, durante um perodo que vai alm de uma gerao, grande influncia e poder poltico, com acesso ao aparelho estatal local e/ou regional e aos privilgios possveis que
includos aqui como foras do atraso pode ser verificada cotidianamente pela presena de suas siglas, de boa parte de seus membros e de suas principais lideranas, nas listas que levantam e denunciam tais prticas, com presena constante na imprensa e no registro bibliogrfico. Pode-se ver, por exemplo: Dimenstein (1988); Krieger, Novaes e Faria (1992); Pinto (1992); Dimenstein & Souza (1994); Granato (1994); Krieger, Rodrigues e Bonassa (1994); Cardoso (2000); Puls (2000); e Vaz (2005).
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ensejado pelos representantes do bloco no poder no governo FHC, a anlise pode ser enriquecida com os acrscimos dos aspectos ideolgicos que teriam particularizado o bloco nesse perodo. O pacto conservador poderia, ento, ser descrito como bloco poltico ideolgico, j que teria sido capaz de articular, intelectualmente, uma aliana bem-sucedida entre o que se poderia chamar de cosmopolitismo de ccoras de uma parte da intelectualidade paulista e carioca atrelada s altas finanas internacionais, e o localismo dos donos do serto e da malandragem urbana brasileira. (FIORI, 2001, p. 55) 9 . O prprio Fernando Henrique Cardoso, comentando a disputa pelo poder poltico entre o PSDB e o PT, esclareceu como os tucanos veriam seu papel no quadro poltico nacional recente: No fundo, ns [PSDB e PT] disputamos quem comanda o atraso, a massa atrasada do pas e os partidos que a representam (apud NOGUEIRA, 2005). Alm disso, o governo FHC escolheu o caminho da cooptao, do controle comercializado do Congresso ou seja, privilegiar o apoio dos parlamentares comprveis, dos parlamentares fisiolgicos como forma de fazer prevalecer as suas preferncias. Essa opo foi facilitada pelas prerrogativas de que dispe o poder Executivo no quadro constitucional dos poderes como, por exemplo: distribuir inmeros cargos importantes do aparelho estatal e que no so eletivos, mas dependentes da indicao e aprovao pelo Executivo; controlar uma grande variedade de recursos, tais como crditos financeiros, execuo de emendas individuais e coletivas dos parlamentares, concesses de rdio e televiso, licitaes etc. Assim, o controle sobre o poder Legislativo por parte do poder Executivo, naquelas decises de grande relevncia, no precisava mais dar-se s custas da represso e do uso do aparato policial-militar, como no perodo anterior da ditadura. Seria conseguido, agora, principalmente, por meio da comercializao do apoio de alguns partidos e de alguns parlamentares10. Era comum que, sob o governo de Fernando
9 Ver, tambm, Fiori e Medeiros (2001, p. 288). 10 A soma das bancadas desses partidos da coalizo garan-
Henrique Cardoso, diante de alguma discordncia, ainda que parcial, de algum projeto do governo, o poder Executivo exercesse virulentamente o seu poder ameaando partidos, comprando apoios de parlamentares, fazendo campanha orquestrada na mdia, estabelecendo acordos esprios com caciques partidrios e oligarcas regionais at conseguir a submisso do Parlamento. Esse foi e tem sido o padro da relao entre o poder Executivo e o Legislativo nos ltimos 15 anos. Basta observar que h algum tempo o Executivo substituiu o Congresso na atividade de legislar e que o Congresso se mostra muito tmido na discusso e interveno nos temas relevantes da nao11. Os trs governos do perodo analisado garantiram carta branca do Congresso e das lideranas partidrias para o que interessava quelas fraes de classe que mais tiravam vantagem do modelo neoliberal e da poltica econmica rentista vigente no perodo que enfocamos, pelo menos para a gesto macroeconmica cotidiana do pas. Por seu lado, os parlamentares colheram a seiva indispensvel sua reproduo eleitoral: adendos ao oramento federal favorecendo suas bases eleitorais, cargos em variados escales do governo e das empresas pblicas etc. Quanto ao controle das aes polticas da classe trabalhadora por parte do governo, os procedimentos que se encadeiam no perodo so: reforma branca na legislao trabalhista que implicou em fragilizao de direitos e da fora da presso popular; desprezo e desqualificao de suas entidades de representao; rebaixamento de direitos sociais; e a opo por programas sociais assistencialistas de acentuado perfil clientelista. O Programa Comunidade Solidria seria o pai do modelo12.
11 De fato, o governo FHC no inaugura o arranjo
tia ao governo, durante o primeiro mandato de FHC, o apoio, negociado/comercializado, de mais de trs quintos dos parlamentares da Cmara, por exemplo. (NICOLAU, 2000, p. 724).
institucional que permite a preponderncia do poder Executivo sobre o Legislativo na produo de leis. O domnio do Executivo nesse aspecto j era visvel nos trs governos anteriores. Considerada, por exemplo, a origem das leis sancionadas nos governos ps-ditadura fica evidente que foi o Executivo quem de fato manteve a iniciativa na construo legislativa no Brasil recente: no governo Sarney ele foi responsvel por 85% do total de leis sancionadas; no governo Collor por 88%; sob Itamar Franco por 82% e no governo Cardoso por 82%. (FIGUEIREDO, LIMONGI & VALENTE, 1999, p. 53).
12 O programa Comunidade Solidria inscrever-se-ia, se-
gundo Oliveira (1995, p. 9), no projeto de construo da
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Uma olhada na atuao dos dois governos tucanos revela que a coligao que os sustentou baseou-se em alguns partidos (especialmente no PFL, PTB, PPB e parte do PMDB) cujos procedimentos polticos incluam, significativamente, aquelas prticas atrasadas, mas isso no comprometia a execuo do programa neoliberal por parte do poder Executivo. Por isso, se no plano do discurso parecia haver contradio entre modernizao neoliberal e fisiologia, neoliberalismo e prticas patrimonialistas, neoliberalismo e clientelismo, no plano prtico a relao entre ambos acabava sendo adequada, ajeitada. Ocorreu no Brasil que a corrente poltica mais afinada com o neoliberalismo acomodou-se s prticas partidrias de cunho fisiolgico e clientelstico, com vistas a se viabilizar eleitoralmente e a garantir o controle sobre o poder Legislativo. Lembrese, ainda, que o neoliberalismo implica na mudana do padro de interveno do Estado na economia, o que no equivale, necessariamente, a racionalizar completamente o Estado e eliminar do seu seio o desperdcio, a improdutividade e a corrupo, derivados quase inevitveis das prticas de tipo atrasado, listadas atrs. Ressalte-se, porm, que o desperdcio, a corrupo e a m administrao no dependem dessas prticas para se manifestar. Propomos, portanto, pensar a poltica brasileira dos anos recentes (ltimos 15 anos) nos termos dados pelas seguintes questes: quais as prticas polticas indispensveis ao sucesso da implantao das reformas neoliberais no Brasil? Qual teria sido o ajuste do jogo poltico interno s necessidades dessa implantao? II. TENDNCIAS DO COMPORTAMENTO POLTICO NO BRASIL NOS ANOS 1990 Mesmo os organismos internacionais que vm exercendo grande influncia sobre os governos brasileiros recentes tm, retoricamente e em nome da necessidade de eficincia gerencial do Estado, demonstrado repdio queles comportamentos polticos atrasados tradicionais. Esses
hegemonia neoliberal tucana, cuja principal caracterstica, no que trata da relao entre Estado e a sociedade civil, seria tentar capturar a sociedade civil no a partir de seus interesses, mas a partir de suas carncias. Dessa forma, [h], sim, um reconhecimento da situao material, mas que caminha no sentido oposto ao da constituio de direitos.
comportamentos tm gerado imprevises, gesto perdulria dos recursos pblicos dificuldades para a realizao de programas de gesto, facilitado prticas de corrupo etc. Nos termos da retrica predominante na administrao pblica (ao menos no nvel federal), o comportamento poltico mais adequado e funcional implantao e conduo do programa do Consenso de Washington seria diferente do modelo de poltica no qual vicejam prticas de tipo patrimonialista e paternalista, vigentes em boa parte dos outros dois nveis de governo, o estadual e o municipal. Para efeito retrico, o programa neoliberal seria melhor tocado por um modelo forte, centralizador e tecnocrtico, sem concesses s prticas de tipo patrimonialista e clientelista. Para ser levada a efeito, a estratgia de implantao das reformas neoliberais previa, ento, a necessidade de um tempo que excedia o tempo de um mandato presidencial apenas: pelo menos dez anos, anotavam seus porta-vozes. Essa necessidade estaria, tambm, na base da avaliao segundo a qual, sob a estratgia neoliberal, as regras democrticas seriam reduzidas ou restringidas para assegurar que a poltica neoliberal fosse levada at o fim sem maiores percalos (LESBAUPIN, 1996, p. 14-24). Em tese, as caractersticas do programa neoliberal parecem exigir dos agentes polticos um comportamento previsvel, realizado dentro das regras do jogo vigentes, sem sobressaltos. Voltase para medidas que visam transferir para a iniciativa privada atividades antes estatais e que, ao mesmo tempo, buscam centralizar as decises relevantes sobre a macroeconomia nacional, inclusive as decises sobre o destino do fundo pblico. E, principalmente, com o objetivo de que os agentes deveriam respeitar a nova ordem fiscal ajustada a uma poltica econmica subordinada aos compromissos com a dvida pblica do Estado. Portanto, comportamento austero e cioso da responsabilidade fiscal e dos recursos limitados disponveis s unidades da federao e aos municpios. Nesse comportamento adequado, no caberiam prticas patrimonialistas, paternalistas e clientelistas que comprometessem os recursos pblicos com desvios, malversaes e gastos imprevistos e irresponsveis. Atrelado ao programa scio-econmico
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neoliberal13 e havido como pr-condio sua efetivao, procedeu-se, nos anos 1990, a um processo de reforma do Estado brasileiro14, que incluiu uma reforma administrativa e fiscal e outro conjunto de iniciativas que repuseram sua forma e capacidade de interveno scio-econmica: um ritmo acelerado de privatizaes, uma adequao das macropolticas econmicas e das polticas pblicas a acordos realizados com o FMI (Fundo Monetrio Internacional) e com o Banco Mundial (OLIVEIRA, 1999b, p. 76). Esses acordos comprometiam parte importante do oramento federal, que passava a ser destinado, prioritariamente, aos servios das dvidas externa e interna; alm de exigirem dos governos do perodo a adoo de polticas fiscais restritivas, como pr-condio para receber credibilidade junto aos novos mandarins do mundo, os mercados financeiros. (FIORI, 1997, p. 220). E, no bojo do esforo para aliviar o Estado dos compromissos com gastos sociais para sustentar os servios com dvidas, viu-se uma tentativa de alterar as regras da Previdncia Social. Enfim, props-se um conjunto de mudanas comprometedoras da capacidade do Estado em desenvolver slidas e contnuas polticas sociais. Na metade dos anos 90 do sculo passado, era visvel a situao de depredao do Estado brasileiro, expressa na sua suposta incapacidade fiscal para dar conta das demandas por servios sociais (demandas mais ou menos sintetizadas na Constituio de 1988) e no forte processo de privatizao que o acometia, iniciado no governo Collor. Essa depredao seria, ainda, o espasmo de um Estado exaurido, posto a servio da globalizao da economia, que gasta seus recursos no pagamento da dvida externa [...] (OLIVEIRA, 1995b, p. 62). J pensando no que estava por vir com o primeiro mandato de FHC, Oliveira (1995b, p. 65) antecipava que o Estado
13 Dada a limitao espacial deste texto e o conhecimento
depredado ser incapaz de implementar polticas sociais pblicas vigorosas e universalizantes. As estratgias escolhidas pelos primeiros governos do perodo analisado (Collor e FHC) para posicionar o Brasil na nova ordem globalizada foram de carter liberal e de postura passiva frente aos condicionantes sugeridos pelos centros de deciso desse processo: o FMI e o Banco Mundial, principalmente. Entre as conseqncias dessas estratgias est que se chegou a uma crise do setor pblico, que se materializou, na prtica, em uma reduo do papel do Estado: [...] funo exclusiva de guardio dos equilbrios macroeconmicos. [Estados] Guardies que acabam prisioneiros de sua prpria armadilha e impotentes, ou incapazes de definir prioridades e implementar polticas de incentivo setorial competitividade, de oferecer proteo social s suas populaes, de prestar os servios pblicos mais elementares, ou mesmo finalmente de garantir a ordem e o respeito s leis (FIORI, 1997, p. 249-250). Os governantes brasileiros fiis ao receiturio neoliberal promoviam o recuo das poucas conquistas sociais dos trabalhadores, boa parte inscritas na Constituio de 1988, mas, ao mesmo tempo, fiavam-se em um discurso insistente acerca da necessidade de modernizao da administrao pblica. Fernando Henrique Cardoso, por exemplo, falava da necessidade da racionalizao da gesto [do Estado] e seu desentranhamento do jogo clientelstico e partidrio (CARDOSO, 1998, p. 9). A ideologia mais difundida pelo movimento neoliberal consolidou-se no Brasil por meio do discurso da modernizao, no qual modernidade significava, especialmente, trs coisas: enxugar o Estado (com as privatizaes e a reduo dos gastos pblicos com os direitos sociais), importar tecnologias de ponta e gerir os interesses da finana nacional e internacional (CHAU, 2002, p. A3; cf. tambm FIORI, 1997, p. 223). A chamada poltica de modernizao, codinome para as reformas neoliberais, pode ser visualizada no conjunto dos principais objetivos que mirava e nos meios de ao que utilizava: estabilizar a moeda, equilibrar as finanas pblicas, privatizar empresas estatais, estimular a terceirizao do trabalho, criar condies favorveis para o capital estrangeiro, redirecionar a
j acumulado sobre o fato, furtamo-nos de tratar com detalhes do processo de implantao das reformas neoliberais no Brasil, ocorridas a partir do final dos anos 1980.
14 Uma discusso mais detalhada sobre o carter das mu-
danas que afetaram o Estado brasileiro no perodo em foco, inclusive com as posies oficiais, pode ser encontrada em Verssimo e Woiski (1995); Diniz (1995; 1996; 1997); Burstyn (1998); Cardoso (1998) e Pereira (1998; 1998b).
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ao do Estado nas polticas sociais no sentido de estimular polticas de carter compensatrio em substituio quelas de carter universalista. Quatro iniciativas do governo FHC marcam simbolicamente a idia expressa aqui de modernizao: a abertura comercial, as privatizaes, a Reforma Administrativa do Estado e a Lei de Responsabilidade Fiscal (aprovada em 2000). Uma sntese, de carter crtico, das conseqncias mais gerais das reformas neoliberais conduzidas por FHC durante seus dois mandatos no campo da economia pode ser assim descrita: como resultado do mtodo de controle da inflao por meio de juros altos, a dvida pblica explodiu, passando de 30% para mais de 60% do PIB (Produto Interno Bruto); a expanso econmica foi baixssima, com a mdia de 2,2% ao ano; a balana comercial foi deficitria durante quase todo o mandato; o processo de privatizao deixou de evitar (e mesmo favoreceu) o surgimento de oligoplios privados, e a falta de planejamento e controle nesse processo gerou srios problemas, como o da crise de energia eltrica; o nmero de desempregados cresceu 155% entre 1995 e 2000, passando de 4,5 milhes de trabalhadores para 11,5 milhes; a parcela do trabalho na renda nacional foi diminuda em 7,5% de 1995 a 1999, passando de 44% para 40,7% e em 2003 j recuara a 32% do PIB. Pode-se reconhecer o esforo empreendido para a modernizao da poltica brasileira nos anos 80/90 de sculo passado, o que parece, primeira vista, ter levado incorporao, na cultura poltica geral, de novos traos e procedimentos. Entre esses procedimentos incluem-se o consenso a respeito dos males da corrupo, o aprimoramento de instrumentos de controle da administrao pblica e a fiscalizao realizada pela imprensa, entre outros. No entanto, tambm crvel reconhecer que o jogo poltico desenvolvido para garantir a governabilidade indispensvel implantao do programa neoliberal contou ainda com prticas polticas dos tipos patrimonialista e clientelista. Quer dizer, sintetizando a hiptese central deste artigo, a modernidade scio-econmica denominada neoliberalismo encontrou, no processo de sua implantao no Brasil, recursos na adeso e re-atualizao de procedimentos inscritos nos legados polticos e institucionais do passado brasileiro: patrimonialismo, apadrinhamento, fisiologismo e clientelismo. III. A FUNCIONALIDADE DAS FORAS POLTICAS DO ATRASO IMPLANTAO DO PROJETO NEOLIBERAL NO BRASIL Para conseguir a participao passiva do Congresso no jogo das decises polticas de grande relevncia no perodo, o governo FHC alianouse, especialmente, com aquelas foras polticas de naipe tradicional, prestigiando os lderes das velhas oligarquias polticas do pas15. O governo apoiou-os, por exemplo, para alcanarem as presidncias das duas casas do Congresso16 e favoreceu os deputados de suas siglas com recursos via emendas ao oramento federal e com distribuio de cargos na mquina estatal17. O governo FHC mirava um controle forte sobre o Congresso, visando a garantir a governabilidade para implantar medidas antipopulares. Relembrando, o caminho escolhido foi: a) assentar-se numa coalizo partidria de vis conservador; b) abusar dos mecanismos
15 A influncia do PFL na coalizo que elegeu FHC era to
evidente nos dois primeiros anos do mandato que o jornalista Fernando Rodrigues observara em 1996: Fica cada vez mais claro que o PSDB existe apenas por causa do Plano Real. E que o partido do governo o PFL. E que FHC s continua tranqilo porque o PFL o ajudou a perder o pudor para distribuir cargos e verbas (apud COGGIOLA, 1997, p. 272-273). Teria ocorrido uma pefelizao do poder, ou seja, a adeso do governo s idias e, principalmente, s prticas fisiolgicas e clientelsticas, bem prprias do grupo poltico que compunha o PFL. Dizia-se que, nesse perodo, o PSDB administrava o Brasil com as idias do PFL (GOMES, 2001, p. 624). Em 1999, um jornalista da Bahia, conhecedor da trajetria poltica de um dos grandes expoentes do PFL, o Sr. Antnio Carlos Magalhes, fez a seguinte anlise sobre a relao entre o PSDB e o PFL nesse perodo: Pobre PSDB, vi esse partido nascer. Era uma esperana, uma expectativa de reao contra o fisiologismo. No livro A democracia necessria, FHC condena os partidos nacionais por serem um blend, uma mistura, como certos usques. Pregava partidos definidos. Pois ajudou a fazer do PSDB uma cachaa intragvel. Um partido novo que traiu suas origens e o povo. Os tucanos viraram aves desgarradas, voando tontas em torno dos dinossauros do PFL: Antnio Carlos [Magalhes], Inocncio [Oliveira]. [Jorge] Bornhausen etc. Predadores terrveis (GOMES, 1999).
16 Logo aps sua eleio, FHC cuidou, pessoalmente, da
escolha de dois aliados para as presidncias da Cmara (Lus Eduardo Magalhes, do PFL) e do Senado (Jos Sarney, do PMDB). (Boletim Anlise do DIAP, 1996).
17 Ver dados e informaes concretas a esse respeito em
Vaz (2005).
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que lhe permitiam criar e editar leis e projetos; c) tratar o Congresso como um mercado de compra e venda de apoio poltico. Para tanto, procurou exercitar com afinco aqueles outros mecanismos que lhe permitiam a negociao com os parlamentares e os partidos da coalizo, especialmente a manipulao das emendas apresentadas ao oramento federal pelos parlamentares e bancadas partidrias. Como o poder Executivo detinha grande poder discricionrio na execuo do oramento anual, era-lhe facilitado fazer uso desse poder para conquistar o apoio dos parlamentares. Quer dizer, a prtica da comercializao do apoio poltico de parlamentares ao Executivo no ocorreria apenas porque os parlamentares seriam vendilhes interesseiros, conforme o argumento presente no senso comum. No caso dos dois governos de FHC, a iniciativa de tornar a comercializao de apoio o padro da relao entre o poder Legislativo e o Executivo coube a este ltimo. Por exemplo, o acompanhamento da execuo oramentria federal do perodo 1995-1998 revelava [...] que o Presidente da Repblica recompensa os parlamentares que sistematicamente votam a favor dos projetos de interesse do governo, autorizando a execuo de suas emendas individuais, e, ao mesmo tempo, pune os que no votam nesses projetos simplesmente no executando as emendas propostas por eles. [...] Em outras palavras, em face desse arcabouo institucional, no admira que alguns parlamentares votem sistematicamente nos projetos do governo, porque sabem que tal comportamento aumenta a probabilidade de os seus pedidos serem atendidos pelo chefe do Executivo. Por outro lado, os parlamentares que no acompanham com tanta freqncia as preferncias do governo tm menos possibilidades de implantar programas e projetos que beneficiem seu eleitorado (PEREIRA & MUELLER, 2002, p. 274). Noutros termos, o governo usa a prerrogativa de executar ou no as emendas ao oramento, propostas individualmente pelos parlamentares, como mecanismo de incentivo em troca do apoio a projetos de seu interesse no Congresso18.
Fiori (2001) considera a existncia de uma permanncia na histria brasileira recente que seria a opo pelo pacto conservador19 nas coalizes que deram sustentao aos modelos econmicos, tanto ao desenvolvimentista como ao neoliberal. Isso interessa porque a noo de pacto conservador, no caso da experincia neoliberal no Brasil, significa a aliana dos neoliberais com os segmentos at os mais tradicionais e atrasados da poltica regional ou oligrquica brasileira, que controlariam, tambm, pores de poder regionais, na esfera rural e urbana. Essas prticas tambm interessariam coalizo neoliberal
18 A compra do apoio de parlamentares por parte do poder Executivo no se restringia s votaes de seus projetos, estendendo-se, tambm, por exemplo, tarefa de
barrar iniciativas indesejveis tomadas pela oposio. Uma situao que ilustra com eficcia o uso desse recurso ocorreu entre abril e maio de 2000, quando, por um acordo ocasional entre o PT e o Presidente do Congresso (Antnio Carlos Magalhes), foi proposto um aumento do salrio mnimo acima daquele desejado pelo governo. Dadas as circunstncias conjunturais, era ano de eleies municipais, o que reforava o apelo eleitoral da proposta do Congresso, cerca de noventa parlamentares da coalizo governamental, rebelando-se, resolveram que votariam pelo aumento proposto pelo Congresso. Por meio de algumas manobras o poder Executivo adiou a votao at restabelecer sua maioria parlamentar, conseguida por meio da liberao de verbas para aqueles congressistas via emendas individuais ao oramento. Aconteceu ento que o final do ms de abril e o incio de maio foi o perodo do ano que apresentou um volume incomparvel de liberao de verbas para parlamentares quando comparado com os demais meses. Com a mesma ttica o Executivo conseguiu barrar a instalao da CPI da Corrupo, em meados de 2001. S para garantir a participao dos parlamentares de sua coalizo nesse episdio o governo teria desembolsado cerca de R$ 100 milhes em verbas liberadas por meio de emendas parlamentares. A imprensa registrou, na poca, a mudana de posio dos deputados negociantes que iam retirando suas assinaturas do requerimento da CPI da Corrupo conforme o governo liberava recursos para suas emendas. Um exemplo marcante foi o do deputado Luciano Bivar (PSLPE) que condicionou a retirada do seu nome do requerimento da CPI liberao de sua emenda de R$ 1 milho para beneficiar seu mais importante reduto eleitoral, Jaboato dos Guararapes (PEREIRA & MUELLER, 2002, p. 298). Para outros pormenores acerca dos valores desembolsados pelo Executivo conforme a necessidade de negociao com o Legislativo, ver Pereira e Mueller (2002, p. 287-289). A confisso de um parlamentar (deputado Dino Fernandes, do PSDB) achacado pela presidncia do governo revela o clima de compra de apoio para barrar a referida CPI: Sei que, se mantiver a assinatura, o governo vai ser implacvel, e eu quero construir um centro esportivo (O grande ano e seus 400 anes, 2001).
19 Sobre a noo de pacto conservador, ver melhor a
discusso em Fiori e Medeiros (2001, p. 269-289).
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em razo de sua capacidade de mobilizao eleitoral e parlamentar,20 imprescindvel reproduo da ordem poltica conservadora. Dessa forma, a implantao do programa neoliberal, sob a conduo principal dos intelectuais tucanos, sustentouse, na verdade, em uma aliana entre esses ltimos e os donos do serto (oligarquias regionais, a malandragem poltica etc.), nos carregados termos utilizados por Fiori (2001, p. 78-80). Essa particularidade, a aliana entre os tucanos e os donos do serto, significou uma coalizo de foras conservadoras acostumadas com prticas patrimonialistas e clientelsticas e que no deixaram de relacionar-se de maneira predatria com o bem pblico, apesar de comporem uma aliana cujo projeto, ao menos na retrica, previa a modernizao das instituies polticas e prometia a liquidao do clientelismo oligrquico. O ncleo central de comando da coalizo que sustentou a implantao do neoliberalismo no Brasil aceitaria, por sua vez, em troca de apoio no Congresso, a cesso, aos oligarcas, de favores e posies junto mquina estatal, garantindo-lhes recursos para sua sobrevida poltica. Em nome da coeso mnima da coalizo, o grupo neoliberal e moderno da plutocracia e os technopols professores-financistas, [...] transformam-se em cmplices das prticas mais antigas e corruptas da poltica brasileira. Abdicaram de seus sonhos, no varejo do Congresso Nacional, onde se submeteram s regras mais mercantis de compra e venda de apoios sua nova modernidade neoliberal (FIORI & MEDEIROS, 2001, p. 284). O que, at ento, poderia ser lido como uma concesso episdica e at a contragosto, transforma-se em cumplicidade da modernidade neoliberal, que acabou por estimular processos de apossamento privado e corrupo da mquina estatal. Nos termos de Fiori (2001, p.79), os tucanos prometeram liquidar com o sistema dos rentscekings, mas acabaram transformando o Estado numa espcie de subcomit executivo da piranhagem [sic] financeira, e do submundo do Congresso Nacional. Os trs governos eleitos entre o final da dcada de 80 e durante a dcada de 90 (do sculo passado) sustentaram-se em coalizes de foras de centro-direita que, nos trs casos, foram capazes de reunir boa parte da burguesia21 e das oligarquias regionais de poder que j haviam participado do apoio aos governos do perodo desenvolvimentista. Por isso, mesmo quando a coalizo [estritamente neoliberal] foi arbitrada depois de 1994 por um grupo de intelectuais modernizantes (que se props, explicitamente, a virar a pgina varguista) e levou frente um projeto radical de transnacionalizao da economia brasileira, ela manteve, em ltima instncia, as mesmas regras e estruturas bsicas do velho e permanente pacto conservador [...] (FIORI & MEDEIROS, 2001, p. 283). De qualquer maneira, as alianas polticas realizadas por FHC pareciam compor uma aparente contradio: [via-se], por um lado, a defesa de um tipo de modernidade, da liberdade de movimentao de capitais e, por outro lado, esse atraso do ponto de vista da articulao poltica. (RODRIGUES, 1998, p. 52). Mas, o que ocorre de fato que [...] os remanescentes das oligarquias patriarcais readquirem papis polticos im-
20 Por exemplo, a anlise da elite parlamentar do Con-
gresso nos anos de 1995 e 1996 revela que a maioria dos dez parlamentares mais influentes das duas casas pertencia base de sustentao do governo: Lus Eduardo Magalhes (PFL), Inocncio Oliveira (PFL), Antnio Carlos Magalhes (PFL), Jos Sarney (PMDB), Michel Temer (PMDB), Delfim Neto (PPB), Jos Anbal (PSDB). Eram eles que influenciavam sobremaneira a agenda, o ritmo e o funcionamento do processo legislativo, constituindo-se em rbitros do poder Legislativo. O grupo era majoritariamente adepto da economia de mercado e identificado com as teses neoliberais patrocinadas pelo poder Executivo (Os cabeas do Congresso Nacional, 1996). At a legislatura do ano de 2000, ao menos, a maioria absoluta dos dez parlamentares considerados como os mais influentes no Congresso sero defensores das reformas neoliberais, garantindo ao governo o apoio daqueles que eram considerados como os condutores dos processos decisrios no Congresso.
21 Segundo Oliveira (1995b, p. 66): As burguesias se
jogaram todas na candidatura de Fernando Henrique Cardoso. Tanto as contribuies de empresas, quanto as milhares de declaraes de empresrios e o posicionamento do poderoso Roberto Marinho, da Globo, em favor do candidato, dispensam maiores elaboraes. Seu programa transformou-se na bblia dos empresrios, ou o que mais sintomtico: a bblia, composta por privatizao, retirada do Estado da economia, desregulamentao de alto a baixo, ataque aos direitos sociais e humanos, desregulamentao do mercado de fora de trabalho, desconstitucionalizao da Constituio-cidad de Ulysses Guimares que criou a ingovernabilidade [...], passou a ser o livro comum, transcendental, da grande burguesia e do candidato.
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portantes na intermediao entre as diretrizes neoliberais predominantes no mbito do aparelho estatal e as razes socioculturais e clientelsticas remanescentes em distintas regies do pas. As oligarquias garantem bases sociopolticas, e obviamente econmicas, para o bloco de poder comprometido com a globalizao neoliberal da economia brasileira. Mesmo porque as oligarquias modernizam-se, associando-se em empresas, corporaes e conglomerados, dando particular ateno aos meios de comunicao, mdia em geral; transformando-se em oligarquias eletrnicas. (IANNI, 2000, p. 58)22. Em 1993 era possvel vislumbrar, por exemplo, no comportamento poltico de Antnio Carlos Magalhes (o ACM; figura tpica do campo poltico do atraso), a forte presena de uma retrica neoliberal, reforada sobretudo pelas cobranas que fazia [a Itamar Franco] em favor da acelerao do Programa de Privatizaes e pela condenao dos monoplios estatais nas telecomunicaes e na explorao do petrleo (SUASSUNA & NOVAES, 1994, p. 18). Os primeiros seis meses do governo inicial de FHC revelavam uma evidente direitizao de suas opes polticas. Isso em razo da adeso imediata ao receiturio ultraliberal, da forma autoritria e prepotente com que seu governo tratou os trabalhadores na primeira grande greve de trabalhadores que enfrentou23 e, no que nos interessa em especial, da maneira com que se aproximou de foras polticas do espectro partidrio brasileiro de claro vis conservador e vinculadas a prticas parlamentares fisiolgicas (FIORI, 1997)24.
Essa possibilidade de direitizao j se anunciava desde a adeso do PSDB ao governo Collor25 e foi consolidada definitivamente com a aliana que juntou PSDB/PFL no processo eleitoral de 1994. Embora o projeto neoliberal conduzido pelo PSDB tenha sido sustentado por uma coalizo conservadora26 que inclua os caciques da fisiologia, no foram estes os grandes predadores do Estado brasileiro no perodo e sim aqueles grupos ligados ao grande capital privado e s finanas nacionais e internacionais. Estes, sim, tiraram grande proveito das privatizaes, dos fundos de penso e dos negcios ligados s novas Agncias de Regulao. Enfim, aproveitaram-se dos negcios realizados com o fil mignon da economia
apoiadores fiis. No caso do deputado Ronivon Santiago (filiado atualmente ao PP, mas que j passou pelo PFL, PSD, PPR, PDS, PSC e PMDB), este ficou bastante conhecido em 1997 ao assumir, em gravao, ter vendido por R$ 200 mil o seu apoio emenda da reeleio de FHC. Acusado de venda de voto e para evitar um possvel processo de cassao na Cmara ele renunciou ao mandato, na poca. Reeleito em 2005, respondia, nesse ano, segundo ele prprio, a 37 aes na Justia Eleitoral, quase todas sob acusao de compra de votos na eleio de 2002. (CPI do Mensalo comea a investigar suposta compra de votos em 97, 2005). Amazonino Mendes, na poca governador do Amazonas, por sua vez, era responsvel pelo pagamento de votos favorveis reeleio de FHC.
25 Fernando Collor desprezou as formas consagradas de
22 Um levantamento que considerou nove famlias polti-
cas de perfil oligrquico em atividade no Brasil em 1995 mostrava que oito delas eram proprietrias de jornais, de emissoras de rdio e/ou televiso. Conforme a reportagem, o domnio sobre o poder eletrnico seria o instrumento que alimenta e revitaliza as oligarquias neste final de sculo (Os donos do poder, 1995).
23 Trata-se da greve dos petroleiros, que teve incio nos
mediao e interlocuo com a sociedade, comeando pelos partidos polticos. Com estes preferiu forjar maiorias ocasionais, refeitas a cada votao, privilegiando integrantes dos partidos de corte conservador (PRN, PDS, PFL, PTB e alguns setores do PMDB). Essas foras polticas participaram do jogo poltico basicamente no papel de homologar as indicaes do poder Executivo, o que revelava que este poder j confirmava uma posio de destaque no quadro da distribuio do poder poltico. A concentrao no Executivo, da capacidade de deciso, pode ser ilustrada pelo fato de s no primeiro ano do governo Collor terem sido promulgadas 148 medidas provisrias, com pouca rejeio ou resistncia por parte do Congresso. Collor no teria, ainda, revelado qualquer disposio em incluir a participao de setores da sociedade civil organizada nas decises do governo (COSTA, 2000, p. 261-262).
26 Celso Furtado explicava, na ocasio, que parte da pos-
primeiros dias de maio de 1995.

24 Fiori (1997, p. 103) anota uma frase de FHC, dita no
bojo da construo de suas alianas para a eleio de 1994, que, pelos nomes que lhe vm memria, deixam evidentes seus laos polticos com as foras da direita. Ele teria dito: Quero fazer aliana com ACM, ris Resende, [Paulo] Maluf, Amazonino [Mendes], Ronivon [Santiago], at o infinito se possvel e necessrio. O candidato Presidncia j demonstrava excelente faro para identificar
tura anti-reforma agrria do primeiro mandato de FHC resultava dos apoios polticos que ele cultivava, entre os quais o do Vice-Presidente Marco Maciel, homem do Nordeste, bem representativo da oligarquia nordestina. Ou, como o caso do apoio, na poca, do senador Antnio Carlos Magalhes, da Bahia, um operador muito hbil, que sabe tirar proveito de tudo, mas contra qualquer coisa que toque no essencial [na estrutura agrria, por exemplo] (apud RODRIGUES, 1998, p. 79-80).
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nacional. Por isso, o ncleo duro e reacionrio da coalizo exatamente o mais moderno da coalizo. Os grupos oligrquicos da coalizo e seus coronis teriam cumprido um papel menor nesta festa, e alguns deles no passam de ratos de navio (FIORI, 2001, p. 277). De acordo com Comim (1998, p. 12), at o ano de 1997, [...] pelo menos para a gesto macroeconmica cotidiana do pas, o governo contou com carta branca do Congresso e das lideranas partidrias. O autor exemplifica: Sempre que necessrio, as taxas de juros foram catapultadas lua, arrocharam-se os governos estaduais e houve cortes no oramento, medidas que foram sempre absorvidas sem maiores protestos pelo Legislativo, uma vez que a estabilidade (e a reeleio, claro) estava acima de tudo, no importando os meios para sustent-la. Viu-se, por exemplo, que, apesar dos percalos do governo FHC na aprovao da sua proposta inicial de reforma da Previdncia em 1996, era bem conhecido seu acordo com os partidos aliados PFL, PMDB, PSDB, PPB e PTB contra o que [chamavam] de privilgios do sistema previdencirio [...] (JORNAL DO DIAP, 1996). No atacado, a relao entre o atraso e o moderno aparece na aliana partidria do atraso ou seja, daqueles partidos em que boa parte de seus parlamentares, e, em especial, as suas lideranas, organizam uma parte importante dos seus procedimentos polticos utilizando-se das prticas que definimos atrs como atrasadas com o ncleo central (o PSDB) condutor do programa neoliberal no Brasil. Essa relao conta com a participao efetiva das foras do atraso no endosso e aprovao das grandes reformas previstas pelo referido programa neoliberal27. Durante as duas gestes do governo FHC foi claro e comprovado o apoio de partidos como o PFL, PTB e PPB e boa parte do PMDB28 s polticas de privatizao das empresas estatais e dos servios pblicos, s iniciativas de desregulamentao econmica e trabalhista e ampliao da abertura da economia ao capital internacional, levadas a cabo por Fernando Henrique Cardoso29. Um acompanhamento da orientao partidria na atuao dos parlamentares na legislatura que vai de 1999 a 2002 confirma a participao daqueles partidos ligados s oligarquias e s polticas do atraso na implementao da modernidade neoliberal no Brasil, no que se refere s reformas de cunho neoliberal (flexibilizao da CLT; fator previdencirio; fim do Regime Jurdico nico (RJU); conciliao na empresa; privatizao da previdncia do servidor; prescrio dos direitos trabalhistas dos trabalhadores rurais; lei de responsabilidade fiscal). Com exceo de uma votao (aquela que tratou da flexibilizao da CLT e que teve orientao partidria do PMDB contrria matria) e sem reportar-se a outros partidos menores e ao PSDB, observamos que o PFL, o PPB, o PTB e o PMDB tiveram orientao partidria favorvel em todas as sete matrias. Por outro lado, em trs matrias que se referiam proteo e ampliao de direitos dos trabalhadores, escolhidas como exemplo tambm pelas suas relevncias, (combate ao nepotismo; iseno de custas do trabalhador no rito sumarssimo na Justia do Trabalho; definio de critrios para dispensa de servidor estvel), novamente com uma nica exceo (a orientao favorvel do PMDB
28 Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar
(1988, p.16).
29 Nicolau (2000, p. 720) observou que o governo FHC
27 Boito Jr. (1999, p. 64-65) cita, por exemplo, as presen-
as, em junho de 1997, do ento Presidente do Senado, Antnio Carlos Magalhes, do PFL, e do Presidente da Cmara dos Deputados, Michel Temer, do PMDB, em um grande frum pr-reformas neoliberais organizado pela FIESP (Federao das Indstrias do Estado de So Paulo), ao qual compareceram para apoiar essa iniciativa. Embora Michel Temer aparentemente no se comporte, exatamente, como um tpico poltico tradicional, nos termos que nos interessam aqui, vale o registro do evento e de sua presena nele, porque Temer liderava, na ocasio, uma frente parlamentar composta, significativamente, por deputados afinados com prticas arcaicas.
foi bem sucedido nas votaes referentes s emendas constitucionais que props ao Congresso: de 102 propostas do perodo, obteve vitria em 93 delas. As derrotas fixaramse, principalmente, nas propostas de Reforma da Previdncia (sete derrotas), de Reforma Administrativa (duas derrotas), quebra do monoplio do petrleo (uma derrota) e navegao de cabotagem (uma derrota). De acordo com anlise do DIAP (Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar), baseada no voto dos deputados, para as reformas administrativa e previdenciria, [...] o governo contava, no caso da Cmara, com apoio consistente de 296 deputados, com apoio condicionado, cujo voto dependia de barganha, de 115, e 102 eram de oposio (Quem foi quem nas Reformas Constitucionais, 1998, p.18).
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na matria sobre iseno no rito sumarssimo), os mesmos partidos listados acima ou liberaram seus parlamentares ou tiveram orientao contrria a essas matrias, indicando votao contra os interesses dos trabalhadores 30 . Na ptica dos idelogos do governo Fernando Henrique Cardoso, essa opo inscrevia-os no jogo da poltica neoliberal como partidos da modernidade e no mais como partidos da velha poltica e do conservadorismo, conforme j haviam sido classificados at ento. Revela-se fundamental observar, portanto, qual foi a contribuio efetiva dos partidos no poder Legislativo para a aprovao daqueles projetos de iniciativa e de interesse do poder Executivo. Verificando o comportamento dos parlamentares naquelas votaes de interesse do governo, durante o perodo 1995-1998, Nicolau (2000) pde observar o ndice de apoio ao governo ou, noutros termos, a taxa de fidelidade dos partidos ao Executivo. Para tanto, o autor considerou aquelas votaes nas quais havia a clara orientao do lder do governo na Cmara ao voto dos parlamentares da base governista. Sua anlise levou concluso de que PSDB e PFL, que compuseram o ncleo da coalizo que elegeu FHC em 1994 e que controlaram os principais ministrios ao longo da primeira gesto, foram fidelssimos no apoio s votaes de interesse do governo Fernando Henrique Cardoso. Tambm no decepcionaram o poder Executivo, nesse item, os outros trs principais partidos que fizeram parte da base de sustentao parlamentar do governo: o PTB, o PPB e o PMDB. A taxa mdia de deputados de cada bancada que apoiou o governo nas votaes analisadas foi a seguinte: PFL (77,5%), PSDB (77,3%), PTB (70,4%), PPB (67,0%) e PMDB (63,1%). Entre os parlamentares da oposio, as taxas foram: PDT (10,0%), PSB (8,5%), PC do B (6,3%) e PT (2,9%) (NICOLAU, 2000, p. 727). Por essa via, a do apoio s reformas neoliberais, os polticos desses partidos, como Antnio Carlos Magalhes, Paulo Maluf, Jos Sarney, Inocncio Oliveira e outros, sintonizam-se com a modernidade neoliberal, contribuindo para a realizao de seu
contedo programtico por meio da atualizao das prticas fisiolgicas e clientelistas (TOLEDO, 1998). No varejo tambm possvel vislumbrar expoentes do atraso fazendo uso de procedimentos mais prprios poca do Estado patrimonialista, a servio dos modernos interesses econmicos privados. Embora seja possvel listar inmeros desses procedimentos, um exemplo ilustra bem essa observao, principalmente porque leva em conta a avaliao dos financiamentos de partidos e candidatos e as posteriores atuaes desses ltimos: o caso da pasta cor-derosa, noticiado em dezembro de 1995. De acordo com as denncias da poca, o ento deputado Antnio Carlos Magalhes (ACM), tpico representante do atraso31, aparecia como o maior beneficirio das verbas eleitorais distribudas pelo Banco Econmico nas eleies de 1994, ao mesmo tempo em que se empenhava, indiscretamente, em garantir a atuao do Estado para salvar o Banco da falncia e evitar a interveno pblica em sua diretoria. Ao mesmo tempo, uma anlise do conjunto das emendas individuais e coletivas executadas pelo governo, no perodo, permite mapear a posio dos partidos no sistema de trocas de apoio poltico por recompensas oramentrias. Ela mostra que os partidos que formaram a coalizo do governo FHC no Congresso (PSDB, PFL, PPB, PTB e PMDB) foram muito bem agraciados pelo governo nas execues oramentrias. Por exemplo, em 2000, viu-se que os partidos da base governamental, mesmo detendo 73,7% das cadeiras na Cmara dos Deputados, foram recompensados com 83,8% da totalidade dos recursos pblicos executados como emendas individuais de seus parlamentares. De outro lado, entre os partidos da oposio, o PT, detentor de 11,3% das cadeiras da Cmara no perodo, recebeu apenas 6,1% dos recursos totais (PEREIRA & MUELLER, 2002, p. 292). A poltica de alianas do governo Fernando Henrique Cardoso em seu primeiro mandato pode ser compreendida nos termos das necessidades pragmticas (o que no quer dizer inevitveis, nem
31 O prprio ACM resumiu em uma frase quais seriam 30 Quem foi quem no Congresso Nacional nas matrias de
interesse dos assalariados no Congresso Nacional na legislatura 1999-2002 (2002).
seus principais instrumentos de sobrevivncia poltica: [Ganho eleio na Bahia] com o chicote numa mo e o dinheiro na outra (apud GOMES, 2001, p. 700).
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nicas), que se refeririam governabilidade e ao encaminhamento das reformas constitucionais vinculadas ao projeto neoliberal, bem como pode ser entendida por algumas afinidades que existiam entre boa parte das propostas da social-democracia, conforme as entendia o PSDB, e certos traos de social-liberalismo que estavam inscritos nos programas e na retrica do PFL, do PPB e do PTB. Em resumo, essa poltica de alianas juntou aqueles partidos que combinavam no objetivo ltimo de superao da era Vargas, denominao usada para referirem-se rigidez da legislao trabalhista e ao excesso de Estado na economia. Em termos concretos e imediatos, a pauta desta superao inclua [...] a defesa de pontos como fim dos monoplios estatais, desregulamentao da economia, abertura do pas aos fluxos internacionais de comrcio e finanas, racionalizao da mquina do Estado, concesso de servios pblicos iniciativa privada e eliminao de privilgios na Previdncia Social [...]. (COSTA, 2000, p. 277). Pela via da adeso a essas propostas, o PFL, o PPB e o PTB credenciavam-se, ao lado do PSDB, como partidos modernos, mostrando-se ligados s tendncias de reformas regressivas de tipo neoliberais. por essa via que os representantes do atraso na poltica brasileira participam da modernidade neoliberal. Se havia no debate pblico divergncias entre os dois grupos polticos quanto necessidade de modernizar tambm as prticas polticas mais cotidianas, at ento eivadas de traos patrimonialistas, de fisiologismo e de clientelismo, tais prticas sero matizadas e solucionadas como subordinadas s prioridades da coalizo e sintonia dos dois grupos em torno das reformas neoliberais. Isso no retira, no perodo, a insistente presena dessas ltimas prticas no jogo das negociaes das reformas, influenciando-as, ao menos, em seu ritmo e intensidade. De qualquer forma, ora facilitando, ora dificultando os encaminhamentos do poder Executivo na Cmara, as prticas polticas atrasadas fisiologismo e clientelismo, principalmente funcionaram como os recursos da negociao poltica por excelncia, por meio dos quais os dissensos e diferenas, entre os modernos neoliberais e os atrasados oligarcas, deveriam ser resolvidos. Esses recursos transformam-se no principal meio de o poder Executivo encaminhar suas diretrizes, eximindo-se de outras possibilidades de fazer poltica governamental que teriam que incluir no jogo da poltica inmeras outras organizaes sociais, interesses conflitantes e mtodos de negociao dos dissensos. O governo Fernando Henrique Cardoso poupou-se de promover o debate amplo, envolvendo os diferentes interesses de classe e de fraes de classe. Quando estavam em jogo temas de relevncia nacional, as decises eram tomadas entre o palcio presidencial e os parlamentares comerciais de votos [...] (FREITAS, 2003, p. A7). Ocorre que havia certa concepo bastante restrita de democracia, bem difundida na opinio pblica, que, no limite, bastava aos grupos polticos dominantes no perodo. De acordo com essa concepo, o jogo da poltica democrtica deveria ser esse mesmo: limitado negociao entre o poder Executivo e o Congresso, permitindose aos setores populares apenas manifestaes episdicas e inofensivas de descontentamento com os ocasionais excessos de voracidade do fisiologismo parlamentar. Por seu turno, a coligao do PSDB com os polticos do atraso acaba por limitar as iniciativas de racionalizao da gesto das polticas pblicas, no mnimo porque tal aliana implicava na sobrevida de parte dos polticos afeitos s prticas patrimonialistas, como co-partcipes da coalizo no poder. No entanto, Fernando Henrique Cardoso escreveu que suas reformas do Estado visavam a tornar o antigo Estado patrimonialista um traje apertado no cenrio poltico (CARDOSO, 1998, p. 10). Embora tenha sido a marca do funcionamento da poltica no perodo de implantao do neoliberalismo no Brasil, a aliana dos modernos condutores do projeto neoliberal com as lideranas e os partidos afeitos s velhas prticas polticas no logrou, certamente, todos os seus objetivos. Por exemplo, a reforma da previdncia, uma das grandes reformas defendidas pelos neoliberais, no foi efetivada a contento no governo Fernando Henrique Cardoso. O prprio Presidente Fernando Henrique lamentava, em 1999, a [...] falta de boa vontade do Congresso em aprovar algumas das propostas do governo (Pronunciamento de Fernando Henrique Cardoso, 1999). Em 2003, o Fundo Monetrio Internacional (FMI) divulgou um documento no qual criticava o governo FHC por no ter sido firme o suficiente na presso sobre o Congresso para que
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este aprovasse completamente as reformas da Previdncia e a Tributria (FMI faz mea-culpa, mas critica Brasil, 2003). Por certo que a conduo e aprovao das reformas neoliberais exigiu um tempo longo de negociao e convencimento, em razo, provavelmente, da resistncia de parte das classes populares prejudicadas pelas propostas de reformas. De qualquer maneira, a principal razo para o pacto conservador, a cooptao do poder Legislativo para o apoio ao conjunto das reformas neoliberais, perdurou por todos os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso, e foi sustentado na revalorizao de personagens e de prticas polticas ligadas ao que denominamos aqui como atraso/atrasadas. O governo Fernando Henrique Cardoso selecionou o sistema de trocas baseado na liberao de emendas do oramento e na distribuio de cargos no aparelho de Estado para relacionarse com os partidos e parlamentares porque considerou, acertadamente, que esse sistema possibilitar-lhe-ia controlar parte do Congresso para a aprovao das matrias ligadas implantao do neoliberalismo. Ou seja, o sistema de trocas o toma-l-d-c foi selecionado como a base das relaes entre o poder Executivo e o Legislativo e, conforme demonstra uma srie de anlises do perodo, ele ajudou a produzir razoveis nveis de governabilidade que, por sua vez, permitiram a aprovao de importantes reformas de cunho neoliberal. Poderia parecer que o poder Executivo, ao fazer uso dessa estratgia de controle sobre o Congresso, corria o risco de provocar desvirtuamentos na sua proposta oramentria original, pois teria que despender recursos, no previstos em seu planejamento, em projetos e programas propostos por parlamentares. No entanto, de acordo com Pereira e Mueller (2002), os custos dessa estratgia acabavam por ser baixssimos. Primeiro, porque o poder Executivo disporia de uma srie de instrumentos que lhe garantiriam total controle sobre o oramento, apesar de ter de compartilhar com o Congresso a sua aprovao e algumas emendas. Por exemplo, s o poder Executivo autoriza execues de propostas do oramento; reas fundamentais do oramento como as da sade e da educao so de exclusividade do Executivo e s ele pode vetar iniciativas do Congresso alegando, por exemplo, restries oramentrias etc.
Depois, porque a parte do oramento que o poder Executivo mobilizaria para emendas parlamentares em torno de 1% a 2% seria bastante pequena em relao totalidade dos recursos que controlaria sozinho32. Em sntese, a formao de uma coalizo que juntou a Social Democracia Brasileira com o coronelato do Nordeste e outros oligarcas pode ser entendida por aquilo que as unificou: o programa neoliberal e a necessidade de respaldo eleitoral para o seu aprofundamento diante das fortes crticas da oposio e do candidato da ento esquerda brasileira, Luis Incio Lula da Silva. nesse sentido que se pe a observao de que [...] FHC que foi concebido para viabilizar no Brasil a coalizo de poder capaz de dar sustentao e permanncia ao programa de estabilizao do FMI, e viabilidade poltica ao que [faltava] ser feito das reformas preconizadas pelo Banco Mundial (FIORI, 1997, p. 14). A valorizao dos partidos e parlamentares identificados com polticas de tipo patrimonialistas e fisiolgicas foi a via por meio da qual prticas atrasadas foram realimentadas na vida poltica nacional recente, com reflexos nas polticas regional e local. IV. CONCLUSES Nosso propsito neste artigo foi o de realizar uma investigao que fornecesse esclarecimentos quanto s razes da permanncia das prticas polticas de tipo atrasadas na organizao poltica brasileira contempornea, com destaque para os anos 1990. Partimos da hiptese de que era preciso valorizar as razes inscritas na prpria conjuntura scio-poltica que circundava o fenmeno, de modo que pudssemos ir para alm das explicaes que se fiam nos aspectos histrico-culturais ou de vis estruturalista, exclusivamente. Quanto ao tratamento da hiptese, recorremos a fontes secundrias (anlises bibliogrficas e materiais recolhidos em jornais e revistas) para formular uma interpretao prpria sobre o perodo. Nesta, demonstramos que as prticas de tipo atrasadas em geral receberam, no perodo enfocado, estmulos para manifestarem-se na organizao poltica nacional, principalmente na es-
32 A anlise de Alston et alii (2005, p. 6) tambm afirma o
mesmo.
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fera federal, mas com efetivos reflexos nos estados e municpios. Tais estmulos derivaram do fato de a coalizo de foras polticas formada para a implantao do projeto neoliberal no Brasil ter juntado a moderna Social Democracia Brasileira e as velhas oligarquias regionais, reconhecidas, especialmente, pelo apego s prticas polticas de tipo patrimonialista e paternalista. Essas velhas foras polticas foram assim, como scias-menores, includas no pacto conservador montado para realizar o moderno programa neoliberal no pas. A referida incluso significou, no que nos interessa, revalorizar aqueles procedimentos utilizados pelas foras polticas oligrquicas. Encontra-se a parte da explicao para o vigor, na organizao poltica brasileira dos anos 1990, de prticas como a do fisiologismo, do apadrinhamento, do aparelhamento da mquina estatal, da compra de votos e do clientelismo. Nesse contexto, as prticas que denominamos atrasadas, funcionaram como principal recurso utilizado pelo poder Executivo federal, ncleo dirigente do processo de implementao das reformas neoliberais, para cooptar aquela parte do poder Legislativo que aderiria ao projeto neoliberal sob a condio de ver atendidos interesses particulares ligados a enriquecimento pessoal e familiar, busca por prestgio e atendimento a demandas ligadas necessidade de reproduo eleitoral junto s suas bases.
Elsio Lenardo (elsiouel@uol.com.br) Professor Associado do Departamento de Cincias Sociais da Universidade Estadual de Londrina e Doutor pela Universidade Estadual Paulista.
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Quem foi quem nas Reformas Constitucionais. 1998. Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar, Braslia. Quem foi quem no Congresso Nacional nas ma-
trias de interesse dos assalariados no Congresso Nacional na legislatura 1999-2002. 2002. Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar, Braslia.
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THE RELATIONSHIP BETWEEN NEO-LIBERAL MODERNIZATION AND BACKWARD POLITICAL PRACTICES IN BRAZIL OF THE 1990S Elsio Lenardo Our goal is to investigate the reasons behind the presence of clientelist-type practices among the popular classes in Brazil, highlighting the decade of the 1990s. Our proposal gives salience to factors regarding the phenomenons socio-political conjuncture, thereby taking us beyond explanations that rely exclusively on historical-cultural aspects or that sustain an economic bias. We use bibliographic and journalistic sources, from which we develop our own interpretation of the period. Thus, we observe that clientelist practices are encouraged to manifest themselves at the level of national political organization particularly within the federal sphere yet are also reflected at state and municipal levels, due to the coalition of political forces created through the implantation of a neoliberal project in Brazil. The latter has joined modern Brazilian social democracy and old regional oligarchies situated primarily within the PFL, PP, PTB and certain sectors of the PMDB, whose representatives are known for their attachment to patrimonialist and paternalistic practices. The inclusion of the latter in the conservative pact that has promoted neo-liberal political reform has thus meant awarding new value to such practices. Herein lies partial explanation for the vigor with which practices such as fisiologismo, apadrinhamento, abuse of state machinery, buying and selling of votes and clientelism have manifested themselves on the national scene over the course of the 1990s. Keywords: Brazilian politics; political behavior; political clientelism; neo-liberal project; conservative pact.
LA RELATION ENTRE MODERNISATION NO-LIBRALE ET PRATIQUES POLITIQUES SURANNES, DANS LE BRSIL DES ANNES 1990 Elsio Lenardo Nous examinons ici les raisons de lexistence de pratiques politiques du type clientliste dans des secteurs des classes populaires, dans le Brsil contemporain, surtout dans les annes 1990. Nous proposons de valoriser les motifs inscrits dans la conjoncture socio-politique qui encadre le phnomne, si bien que nous dpasserons les explications qui sappuyent uniquement sur les aspects historiques et culturels ou bien sur ceux caractre conomiques. Nous faisons appel des sources bibliographiques et des magazines mensuels, pour en tirer une interprtation propre sur la priode. Nous constatons que les pratiques clientlistes ont t encourages sintroduire dans la organisation politique nationale surtout dans la sphre fdrale mais ayant des reflets concrets dans les tats et les villes, car la coalition de forces politiques forme pour la mise en place du projet no-libral au Brsil a runi la moderne social-dmocratie brsilienne et les vieilles oligarchies rgionales situes lintrieur du PFL, PP, PTB et surtout dans des secteurs du PMDB dont les reprsentants sont reconnus pour leur attachement aux pratiques de facture patrimonialiste et partenaliste. Linclusion des ces dernires dans le pacte conservateur pour les rformes no-librales entrane, donc, la revalorisation de ces pratiques. Nous y identifions lexplication partielle de la force par laquelle des pratiques comme le physiologisme politique, le parrainage, lappareillement de lEtat, la vente et lachat de voix lectorales et le clientlisme se font prsents dans la scne politique nationale des annes 1990. MOTS-CLS : politique brsilienne ; comportement politique ; clientlisme politique ; projet nolibral ; pacte conservateur.

A Relação Entre Modernização Neoliberal e Práticas Políticas Atrasadas No Brasil Dos Anos 90

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 16, N 31: 197-214 NOV.

Recebido em 22 de fevereiro de 2007. Aprovado em 16 de junho de 2007.

Rev. Sociol. Polt. , Curitiba, v. 16, n. 31, p. 197-214, nov. 2008

A RELAO ENTRE MODERNIZAO NEOLIBERAL E PRTICAS POLTICAS ATRASADAS

2 Definido pela prtica daqueles deputados e senadores

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 16, N 31: 197-214 NOV. 2008

A RELAO ENTRE MODERNIZAO NEOLIBERAL E PRTICAS POLTICAS ATRASADAS

11 De fato, o governo FHC no inaugura o arranjo

gundo Oliveira (1995, p. 9), no projeto de construo da

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A RELAO ENTRE MODERNIZAO NEOLIBERAL E PRTICAS POLTICAS ATRASADAS

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 16, N 31: 197-214 NOV. 2008

A RELAO ENTRE MODERNIZAO NEOLIBERAL E PRTICAS POLTICAS ATRASADAS

discusso em Fiori e Medeiros (2001, p. 269-289).

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 16, N 31: 197-214 NOV. 2008

20 Por exemplo, a anlise da elite parlamentar do Con-

21 Segundo Oliveira (1995b, p. 66): As burguesias se

A RELAO ENTRE MODERNIZAO NEOLIBERAL E PRTICAS POLTICAS ATRASADAS

22 Um levantamento que considerou nove famlias polti-

primeiros dias de maio de 1995.

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28 Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar

27 Boito Jr. (1999, p. 64-65) cita, por exemplo, as presen-

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interesse dos assalariados no Congresso Nacional na legislatura 1999-2002 (2002).

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32 A anlise de Alston et alii (2005, p. 6) tambm afirma o

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