Gobernabilidad y fortalecimiento institucional

1. Introduccin
La cooperacin descentralizada y la participacin de los actores locales son aspectos fundamentales para la profundizacin de un proceso de integracin regional. Una de las formas de medir el xito de la integracin regional consiste en analizar el modo en que su dinmica inuye en las preferencias de estos actores y, por el contrario, cmo los intereses de los actores locales son absorbidos por el proceso de integracin. La motivacin de la accin de los gobiernos subnacionales y de los actores sociales y polticos en el marco regional tiene como uno de sus fundamentos, adems de la bsqueda de satisfaccin de intereses, la idea de que el plano regional puede ser un primer espacio de aprendizaje y de interaccin externa. Esa perspectiva es particularmente importante en el caso del Mercosur. Aunque los Ejecutivos nacionales continen siendo los principales actores que determinan los rumbos de la integracin (Malamud, 2005), hay movimientos de otros actores locales, entre ellos los gobiernos subnacionales, que buscan formas de insercin y de reconocimiento institucional en el mbito del bloque (Barreto; Mariano, 2004; Wanderley, 2005): an sabiendo que estos movimientos, por diferentes razones que analizaremos a continuacin, todava son limitados. Es en este sentido que debemos entender la formacin de la red Mercociudades (1995), la creacin del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur - FCCR, (2004), y la constitucin del Parlamento del Mercosur, (2006), como movimientos que expresan tentativas de mayor intervencin. En el presente trabajo, analizaremos estas tres instituciones y argumentaremos que,
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Actores locales, cooperacin descentralizada y fortalecimiento institucional: posibilidades de profundizacin del Mercosur
Tullo Vigevani* Haroldo Ronanzini Jnior** Dbora Prado*** Manoela Miklos****

an teniendo particularidades, representan una novedad en lo que se reere a la posibilidad de una mayor internalizacin de la lgica de integracin entre los pases del Mercosur, ligndose al tema de la cooperacin descentralizada. Incorporamos en este trabajo la premisa de que la cooperacin descentralizada comprende la articulacin de gobiernos subnacionales en el Cono Sur, buscando la implementacin de proyectos comunes y la realizacin de sus intereses. Utilizamos este concepto porque al analizar las actividades desarrolladas en el mbito del FCCR y de la Red Mercociudades, el foco de nuestro anlisis est en la cooperacin horizontal establecida por estos actores en los procesos relacionados a la integracin regional. A pesar de que este modelo de cooperacin descentralizada tambin busca el desarrollo de las regiones, se diferencia del concepto aplicado por la Comisin Europea, entendido como cooperacin descentralizada para el desarrollo. Esto debido a que la Comisin Europea entiende la cooperacin descentralizada como un conjunto de acciones llevadas a cabo por agentes o instituciones, tanto pblicas como privadas, del Norte y del Sur, que no forman parte de la administracin central del estado (Gonzlez; Seisdedos, 2003 apud Romero 2005:50). Adems de que la cooperacin descentralizada para el desarrollo est volcada hacia mecanismos de cooperacin Norte-Sur, este modelo de cooperacin involucra ayuda nanciera y tcnica, y tambin cooperacin econmica, a los pases en desarrollo de Amrica Latina y Asia como lo dene el Reglamento del Consejo Europeo1. Lo mismo ocurre con la denicin del Observatorio de Cooperacin Descentralizada UE-AL sobre la cooperacin descen-

PALABRAS CLAVE
Mercosur | Gobiernos subnacionales | Cooperacin descentralizada | Gobernabilidad | Fortalecimiento institucional |

El objetivo de este artculo consiste en comprender las iniciativas de institucionalizacin de la participacin de los gobiernos subnacionales y de actores sociales en el mbito del Mercosur. Para esto, sern analizadas tres instituciones que representan potencialidades importantes para la ampliacin de las estructuras de gobernanza regional: la articulacin de los gobiernos locales en la red Mercociudades, el establecimiento del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur y la formacin del Parlamento del Mercosur. Las tres instituciones se relacionan con el objetivo de incluir nuevos actores locales en la dinmica de la integracin y de buscar nuevas formas de intervencin en el proceso. El anlisis de esas instituciones posibilitar comprender cmo se procesa la gobernabilidad y cmo se forma el fortalecimiento institucional, incluyendo la perspectiva de la cooperacin descentralizada. Veremos que algunas de las dicultades del Mercosur son causa de la baja institucionalidad, con consecuentes dicultades para el fortalecimiento de la gobernabilidad de la integracin.

* Profesor de la Universidad Estadual Paulista UNESP, Investigador del Centro de Estudios de Cultura Contempornea (CEDEC) y del Instituto Nacional de Ciencia y Tecnologa para Estudios sobre los Estados Unidos (INCT/INEU) vigevanit@uol.com.br ** Profesor del Instituto de Economa de la Universidad Federal de Uberlndia - UFU, Doctorando en Ciencia Poltica en la Universidad de So Paulo (USP), Investigador del CEDEC y del INCT/INEU hramanzinijunior@gmail.com *** Doctorando en Ciencia Poltica en la Universidad Estadual de Campinas - UNICAMP; Investigadora del CEDEC y del INCT/INEU debfbp@gmail.com; **** Doctorando en Relaciones Internacionales por el Programa San Tiago Dantas de Posgrado en Relaciones Internacionales UNESP/ UNICAMP y PUC-SP, investigadora del CEDEC y del INCT/INEU). manoela.miklos@gmail.com

| (Reglamento (CE) n 1659/98 del Consejo, del 17 de julio de 1998, relativo a la cooperacin descentralizada).

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tralizada local, la cual, segn Romero (2005) es entendida como el conjunto de iniciativas de cooperacin ocial al desarrollo que, bajo el liderazgo de autoridades locales, procura estimular las capacidades de los actores de base territorial y fomentar un desarrollo ms participativo. Al analizar las interacciones entre los gobiernos subnacionales del Cono Sur, identicamos una distincin respeto a este modelo de cooperacin descentralizada porque l no involucra directamente una interlocucin Norte-Sur. Es importante resaltar que el modelo de cooperacin descentralizada para el desarrollo se registra en los gobiernos subnacionales del Cono Sur y representa un instrumento fundamental para la interlocucin de estos actores, principalmente por la estructura que este modelo de cooperacin les proporciona. Un ejemplo de cooperacin descentralizada para el desarrollo es el Programa URB-AL, importante programa de cooperacin descentralizada de la Comisin Europea diseado para localidades de la Unin Europea y Amrica Latina. Este ejemplo de cooperacin descentralizada para el desarrollo ser analizado en la segunda seccin del artculo. Tendremos al mismo tiempo la visin analtica de algunas de las dicultades del Mercosur, as como de los actores que inuyen en el proceso y tambin de las caractersticas institucionales del bloque. En nuestra perspectiva, como arman Mariano y Tessari (2006:57), comprender la participacin de los actores subnacionales en los procesos de integracin puede ser una herramienta importante para indicar tendencias de profundizacin o de estancamiento en la esfera regional. As, partimos de la base de que el fortalecimiento del Mercosur puede ser medido por la adhesin de las sociedades a la dinmica de la integracin. La participacin de los gobiernos municipales y estatales, as como de las elites polticas, tie148

ne particular importancia, sobre todo, porque puede aproximar el horizonte de la integracin de la poblacin en general, aunque muchas veces la rationale de esos actores tenga motivaciones diversas. Adems de esto, la actuacin de las ciudades, la creacin del Foro Consultivo y del Parlamento pueden ser vistos tambin como procesos importantes que contribuyen a una mayor democratizacin de la dinmica de la integracin. Nuestra hiptesis es que el fortalecimiento del Mercosur se relaciona en parte con su capacidad de absorber las demandas de los actores subnacionales y procesarlas del mismo modo en que los intereses sociales siempre fueron considerados, por las teoras de integracin, vitales para la consolidacin de los procesos. El fortalecimiento de la integracin regional se vincula parcialmente con la actuacin e intervencin de las estructuras e instituciones burocrticas. La red Mercociudades, el Parlamento del Mercosur y el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur, en cierta medida, contribuyen al fortalecimiento institucional y a la gobernanza regional. En otros trminos, la vericacin de sus consolidaciones y efectivo funcionamiento y poder, implican tambin entender los niveles existentes de cooperacin horizontal. Al mismo tiempo, como veremos, las limitadas atribuciones de esas instituciones, especialmente del Foro y del Parlamento, ambas partes constitutivas de la estructura legal del Mercosur, con funciones consultivas, o sea, sin carcter vinculante, pueden hacer que actores locales relevantes no las visualicen como instancias aptas para promover intereses reales. Paralelamente, las dicultades de la red Mercociudades, en trminos de logros de objetivos y proyectos comunes e incluso de reconocimiento, se traduce en una capacidad reducida de inuencia en el bloque.

La fuerza y la legitimidad de una institucin poltica regional, estn relacionadas con su capacidad en lidiar con problemas esenciales. Si las instituciones no son vistas como aptas para alterar los comportamientos de las sociedades y de los Estados en relacin al Mercosur, pueden reforzar posiciones de descrdito o fortalecer grupos que an no teniendo intereses contrarios a ellas, buscan objetivos de difcil compatibilizacin con las necesidades de la integracin. Este texto est organizado en cinco secciones. La 1a y la 5a son la introduccin y las conclusiones nales, adems de la 6a de referencias bibliogrcas. En la seccin 2 analizaremos cmo la red Mercociudades busca fortalecer su participacin en el Mercosur. Sern discutidas las articulaciones de la red apuntando a dos objetivos: la institucionalizacin de la participacin de los gobiernos municipales en el Mercosur y la cooperacin descentralizada para el desarrollo de las regiones. La red tiene un potencial importante en el sentido de conectar las localidades a la integracin regional, aunque, concretamente, hasta el momento, su participacin en el proceso haya sido limitada. En la seccin 3 tendremos como objetivo la comprensin del proceso que llev a la creacin e incorporacin del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos (FCCR) a la estructura formal del Mercosur. El FCCR fue creado justamente para hacer frente a los objetivos y necesidades de los gobiernos subnacionales (estados y municipios), a modo de incorporar su universo total. Para sus creadores, funcionarios de los gobiernos nacionales y locales y polticos, se trat de construir un espacio en la estructura del bloque donde los gobiernos subnacionales pudieran discutir sus objetivos, intereses y necesidades en la agenda del Mercosur. En ese sentido, como veremos, la creacin del FCCR puede ser vista como un paso relevante que debera llevar al reconocimien-

to institucional de los gobiernos locales como actores del proceso de integracin, pudiendo tambin contribuir a una mayor proyeccin de la lgica de la integracin en las sociedades. El Foro est directamente relacionado con la idea de cooperacin descentralizada, estando ella en el ncleo de su razn de ser. En la seccin 4 discutiremos el Parlamento del Mercosur, sus objetivos, funciones y perspectivas. Veremos que su surgimiento, como sucesor de la Comisin Parlamentaria Conjunta, an con limitaciones, seala el compromiso de los Estados de buscar el fortalecimiento de la integracin. Al mismo tiempo, la comprensin de las dicultades para su concretizacin muestra los problemas existentes en relacin al fortalecimiento institucional y, consecuentemente, a la gobernabilidad. En las consideraciones nales, buscaremos relacionar semejanzas y diferencias entre los casos analizados, argumentando que hay una relativa inadecuacin entre los objetivos declarados por la red Mercociudades, por el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos (FCCR) y por el Parlamento y las acciones y competencias alcanzadas o atribuidas para cumplir esos objetivos. Por lo tanto, la baja institucionalidad acarrea dicultades para una armacin del Mercosur ms consistente.

2. La red Mercociudades en las estructuras de gobernanza del Mercosur

Los procesos de integracin regional afectan cada vez ms las regiones y los gobiernos locales. Esa es una razn central que explica el hecho de que parte de los actores gubernamentales subnacionales utilicen la cooperacin descentralizada 149

como una forma para intentar inuenciar los procesos de integracin. En el caso de los pases integrantes del Mercosur a partir de los aos 90, delante de la nueva coyuntura regional e internacional, los gobiernos locales pasaron a desarrollar actividades que buscan a travs de la cooperacin descentralizada la realizacin de determinados objetivos e intereses. Esa evolucin tiene antecedentes fuertes en el caso de regiones y ciudades de los pases integrantes la Comunidad Econmica Europea (CE), despus Unin Europea (EU). Encontramos esta misma evolucin en lo que respecta a relaciones entre ciudades en las extensas fronteras entre Estados Unidos con Canad y con Mxico, relacin antigua, pero renovada con el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA), a partir de 1994 (Schiavon, Dvila, Velazquez, 2008). Capelo (2000) considera que la insercin en redes posibilita a las ciudades: 1) la formacin de nuevos tipos de relacionamiento entre las localidades de diferentes tamaos y con padrones de especializacin diferentes; 2) la minimizacin de los costes ente ciudades que utilizan el mismo tipo de relacionamiento para el desarrollo de actividades econmicas cooperativas. La insercin en redes de ciudades constituye tambin un medio importante para que los gobiernos subnacionales puedan elaborar estrategias de representacin institucional y de promocin comercial en el escenario internacional. Adems de esto, la actuacin de actores sociales, de instancias subnacionales y de otros segmentos del aparato estatal constituye un importante factor de desarrollo para la propia integracin

regional. El surgimiento de instituciones regionales que incorporen la participacin de los actores subnacionales tiene como potencial consecuencia la irradiacin de la integracin para diferentes sectores de las sociedades, pudiendo contribuir para su profundizacin. En el marco del Mercosur, la red Mercociudades representa un ejemplo de articulacin entre las ciudades de los pases miembros. Creada en 1995, por la iniciativa de alcaldes, prefectos e intendentes, la red tiene entre sus objetivos el promover un mecanismo institucional que favorezca la actuacin de las ciudades en el Mercosur2. Adems de la participacin de las ciudades en las decisiones del bloque, otro objetivo de la red es incentivar el intercambio y la cooperacin entre las ciudades de la regin. El Estatuto Social de la Red, creado en 1996, deja claro la propuesta de aumentar la participacin de las ciudades en el Mercosur (Estatuto Social Mercociudades, 1996, Artculo 2, Tpicos I-XX). La formulacin de polticas comunes, el desarrollo de investigaciones, la divulgacin de experiencias exitosas por parte de cada miembro y tambin la rma de convenios y acuerdos con otras redes internacionales son algunos de los mecanismos encontrados por las ciudades para una mayor insercin en el marco del Mercosur. Actualmente la red Mercociudades3 cuenta con 228 ciudades de los pases miembros del Mercosur, adems de municipios de Chile, de Bolivia y de Per, miembros asociados del bloque. Las ciudades fundadoras de la Red, en 1995, fueron: Rosario (Argentina),

Asuncin (Paraguay), Florianpolis (Brasil), Porto Alegre (Brasil), La Plata (Argentina), Curitiba (Brasil), Rio de Janeiro (Brasil), Brasilia (Brasil), Crdoba (Argentina), Salvador (Brasil) y Montevideo (Uruguay). A partir de 2000 se identica un aumento signicativo en el nmero de miembros de la red, pasando de 49 miembros a 2284 en el 2011. Uno de los motivos que puede haber contribuido a este incremento est relacionado con el rol de la red en las polticas volcadas para una insercin activa de los municipios en el Mercosur. La red, desde su surgimiento, busc la creacin de instituciones en el Mercosur para incorporar las demandas y fomentar la cooperacin entre las ciudades. A ello se suman las expectativas existentes en lo que concierne a un papel efectivo de las ciudades en el proceso de integracin, como demuestra la creacin del FCCR, formalmente instalado en 2004, y la implementacin de mecanismos nancieros para atenuar las asimetras, como demuestra en particular la creacin del Fondo para la Convergencia Estructural y Fortalecimiento Institucional del Mercosur (FOCEM), creado a nales de 2004. Un instrumento utilizado por la red Mercociudades es el desarrollo de proyectos de cooperacin entre las ciudades miembros. Estos proyectos seran desarrollados en el marco de las catorce unidades temticas que componen la red5, que son: Autonoma Gestin y Financiacin; Ciencia Tecnologa y Capacitacin; Cooperacin Internacional; Cultura; Desarrollo Econmico Local; Desarrollo Social; Desarrollo Urbano; Educacin; Genero y Municipio; Juventud; Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable; Planeamiento Estratgico; Turismo y Seguridad Ciuda4 5

dana. Al analizar las actividades de cada una de las unidades temticas de la red, se observ que la no realizacin de proyectos comunes es una constante (Prado, 2009). O sea, an teniendo potencial importante para fortalecer la gobernabilidad descentralizada regional, la actuacin concreta de la red Mercociudades ha enfrentado desafos signicativos para cumplir los objetivos que se propone, contribuyendo a comprometer su insercin efectiva en el proceso de integracin regional. Aunque de forma general la articulacin de la red Mercociudades haya tenido resultados limitados, tanto para el fortalecimiento de la gobernabilidad descentralizada, como para la concretizacin de proyectos comunes, la actuacin de la red tuvo un papel importante en el establecimiento de la Reunin Especializada de Municipios e Intendencias (REMI) del Mercosur. Instituida en diciembre de 2000, por fuerza de la Resolucin 90/00 del Grupo Mercado Comn del Mercosur (GCM), la creacin de la REMI fue impulsada por la Red Mercociudades, que, desde su surgimiento, como vimos, demandaba la creacin de una esfera de representacin de los municipios en las instituciones del bloque, buscando establecer un espacio formal de dilogo y cooperacin entre las autoridades locales y los gobiernos centrales de los pases miembros del Mercosur. Barreto y Mariano (2004) consideran que la creacin de la REMI demuestra que la cuestin subnacional comienza a ser identicada e incorporada justamente porque existe un cierto reconocimiento de su importancia para la integracin. La percepcin que parece orientar esta accin es que si los actores subnacionales en este caso, municipales no

2 | El resultado de este proceso puede ser visualizado en la Declaracin de Asuncin que expresa el deseo de la creacin de una red de ciudades del Mercosur. En esta declaracin rmada el 11 de noviembre de 1995 durante la I Cumbre de la Red, los intendentes de Asuncin, Montevideo, Rio de Janeiro, Brasilia, Buenos Aires y Santiago proponen la creacin de un consejo de ciudades del Mercosur, con el objetivo de vincular esfuerzos y recursos orientados a estrategias de desarrollo urbano delante de las exigencias del Mercosur (Declaracin de Asuncin, Asuncin, 11 de setiembre de 1995). 3 | Disponible en: <www.mercociudades.org>. Ultimo acceso: 01/03/2011.

| dem. | Los objetivos de las unidades temticas de Mercociudades son: 1) formular y promover polticas comunes para que sean sugeridas en el marco del Mercosur, 2) promover la investigacin y la divulgacin de las experiencias desarrolladas en otras ciudades, 3) promover eventos de discusin acerca del tema bajo la responsabilidad de la red y construir un banco de datos con informaciones sobre el tema coordinado.

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son insertos, podrn constituirse en vector de presin contraria a este proceso (Barreto y Mariano, 2004:42). La creacin de la REMI represent un avance para el reconocimiento institucional de los gobiernos locales como actores del proceso de integracin. An as, la REMI no tuvo condiciones de satisfacer la demanda por un canal de participacin efectiva para la actuacin de las unidades subnacionales en el marco del Mercosur, al menos de las ciudades. Haba dicultad por parte de algunos representantes de los gobiernos participantes del bloque para comprender el papel de los gobiernos subnacionales y su potencial de fortalecimiento de la integracin, en particular por el hecho de poder contribuir a la propagacin de las acciones de integracin en el interior de los territorios. En las reuniones de la REMI, la cuestin de la atribucin de poderes y reconocimiento institucional para los actores locales era vista apenas como un tema a ser tratado. Exactamente esa discordancia fue la que suscit, posteriormente, la realizacin de negociaciones en el sentido de convertir la REMI en una nueva estructura formal, comprendiendo estados y provincias que deberan tener voz efectiva. Esa estructura formal fue creada por el Consejo del Mercosur en 2004, convirtindose en el FCCR. La novedad ms importante del Foro es que se convirti en parte orgnica y consultiva de la estructura del Mercado Comn. De acuerdo con Salomn (2008:9) la REMI, en efecto, no poda considerarse de manera alguna ese rgano de representacin y transmisin de intereses de los gobiernos locales a las instancias de decisin en el proceso de integracin que los municipios reivindicaban desde la plataforma de Mercociudades. La propuesta de la Delegacin Brasilea (REMI, acta 01/04, 2004), posteriormente incorporada por las delegaciones de los de152

ms pases en ocasin del sptimo y ltimo encuentro de la REMI, en Buenos Aires, en julio de 2004, sintetiza lo que puede ser considerada la principal limitacin de la institucin: Desde la Delegacin Brasilea se propuso que las ciudades participen dentro de la estructura del Mercosur con una representacin ms all de una Reunin Especializada. Al proponer que las ciudades participaran en el proceso de integracin e integraran la estructura institucional del bloque a travs de una institucionalidad cuyo formato transcendera la condicin de Reunin Especializada, se reconoca que la REMI no constitua un espacio capaz de satisfacer las demandas de participacin efectiva de las ciudades en el proceso decisivo del Mercosur. Los lmites para la participacin efectiva derivaban del formato de la Reunin Especializada. En el marco de la REMI, los gobiernos locales eran tratados como un tema en s, al tiempo que la demanda de las ciudades era el reconocimiento de su condicin de actor que interviene en el proceso de integracin (Kleiman y Rodrigues, 2007; Salomn, 2008). En la REMI no estaban colocados los supuestos conceptos relativos a la participacin de los gobiernos subnacionales. En la Unin Europea esos supuestos acabaron absorbidos por el principio de subsidiariedad (Stuart, 2002). Puede considerarse que la REMI manifestaba cierta falta de claridad en cuanto a las oportunidades de fortalecimiento y profundizacin de la integracin que provendran de la participacin de las unidades subnacionales (Paikin y Vazquez, 2009). Al mismo tiempo, la idea de que la conduccin del proceso de integracin sea atributo de los gobiernos nacionales contribuy a la no evolucin de la REMI, adems de constituir un factor condicionante de la efectividad de la FCCR. En otros trminos, la accin subnacional, para-diplomtica, no es considerada como un input necesario para

el fortalecimiento de las acciones nacionales y de integracin, pero s como un potencial limitador de la capacidad del Estado Nacional de concretar los intereses nacionales en el proceso de integracin. La Red Mercociudades tuvo un papel importante en el proceso de evolucin de la REMI hacia el FCCR. En el marco del desarrollo de sus actividades de cooperacin descentralizada, las dicultades estn directamente relacionadas con la escasez de nanciacin para los proyectos y con los problemas en el intercambio entre los miembros. La falta de concretizacin de los proyectos comunes reduce signicativamente la capacidad de intervencin de la red en la realidad local y regional. Adems, esto puede generar percepciones de descrdito y disminuir los intereses por su desarrollo por parte de los actores involucrados. En otros trminos, crea serias dicultades para las actividades de cooperacin descentralizada. El anlisis de Mercociudades sugiere que la actuacin de los gobiernos locales en red es un mecanismo viable para el intercambio entre localidades de pases diferentes, incluso entre pases en desarrollo, siempre que las condiciones para la realizacin de las actividades sean contempladas. La formacin de una estructura capaz de proveer subsidios, principalmente en trminos de nanciacin, para estas acciones es fundamental. Un ejemplo exitoso de cooperacin descentralizada en red, que involucr innumerables municipios, es el Programa URB-AL, mecanismo nanciado por la Comisin Europea, con el objetivo de permitir acciones cooperativas entre gobiernos locales de la Unin Europea y de la Amrica Latina. El objetivo es el intercambio de experiencias y la formulacin de proyectos volcados para el desarrollo local. Para Onuki (2005), el Programa URB-AL respondi a la demanda de mecanismos descentralizados

de cooperacin a nivel local, teniendo en cuenta el creciente papel desempeado por las ciudades, tanto de Europa, como de Amrica Latina, en la mejora de las condiciones socioeconmicas y de la calidad de vida de la poblacin (ONUKI, 2005:25). Las ciudades integrantes de Mercociudades participan vehementemente en este instrumento de cooperacin descentralizada: algunas de ellas fueron coordinadoras de ejes temticos. Por ejemplo, San Pablo y Porto Alegre. Las actividades desarrolladas por los integrantes de Mercociudades en el Programa URB-AL contribuyen al intercambio entre localidades que tienen inters en compartir experiencias exitosas de gestin pblica. El aprendizaje en la formulacin de polticas pblicas dirigidas a la resolucin de los problemas de los municipios, la posibilidad de intercambio de informacin y de proyectos comunes con otros gobiernos locales, la capacitacin de funcionarios de las intendencias que participan en los proyectos desarrollados y el dilogo entre municipios de regiones diversas que comparten dicultades semejantes, fueron signicativos. Representan una forma de aprendizaje que contribuye al desarrollo de la capacitacin de actores involucrados en el proyecto y que actuarn directamente en la realidad regional. Bajo otra mirada, un producto derivado del Programa URB-AL es la posibilidad que ofrece de articulacin de las ciudades en el marco de la propia Mercociudades, en la medida en que el intercambio provee subsidios y medios para el fortalecimiento de la red y para la formacin de gestores conocedores del signicado que tiene la insercin de los gobiernos locales en la realidad de los procesos de integracin regional. La relacin entre la actuacin de las ciudades y la gobernabilidad regional tiene carcter normativo. Esto es un objetivo. La 153

actuacin de las ciudades para el fortalecimiento de la gobernabilidad tiene relacin directa con el fortalecimiento institucional del bloque regional y, dentro de l, con el fortalecimiento de las instancias donde las ciudades pueden contribuir a la toma de decisiones. Eso tiene que ver directamente con la posibilidad de contar con formas de cooperacin descentralizada. Como se ha argumentado desde el inicio de esta seccin, la red Mercociudades tiene como uno de sus objetivos principales buscar mayor participacin de los actores subnacionales estatales en el Mercosur. An con la creacin de la REMI, las limitaciones para las actividades de los gobiernos locales en el bloque se mantuvieron. Como resaltan Mariano y Tessari (2006:68), un objetivo importante presente en la actuacin de Mercociudades es crear un mecanismo con ms fuerza dentro del cuadro institucional para la representacin de las ciudades. Como consecuencia de la actuacin de la red Mercociudades que busca la insercin de las ciudades en el cuadro institucional de la integracin, fue creado, en la reunin de Presidentes del Mercosur, de Ouro Preto, de diciembre de 2004, por medio de la decisin 41/04 del Consejo Mercado Comn, el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR), en substitucin a la REMI. La idea era que el FCCR posibilitara una participacin ms efectiva de los actores subnacionales estatales en el proceso de integracin regional. Veremos en la seccin siguiente que la creacin del FCCR representa una importante contribucin normativa para el Mercosur, ya que se trata de una institucin cuyo objetivo es posibilitar a las unidades subnacionales que componen el bloque para que presenten sus intereses y necesidades en la agenda de la integracin. Al mismo tiempo discutiremos las dicultades para la concretizacin y, como consecuencia, una vez ms, 154

la presencia de obstculos persistentes para el fortalecimiento institucional.

3. El Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR).
La constitucin del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR) representa un paso importante rumbo al reconocimiento institucional de los gobiernos locales como actores relevantes del proceso de integracin. Exista la expectativa que el FCCR pudiera tornarse un marco para la para-diplomacia en la regin e instrumento de fortalecimiento de las actividades de los gobiernos subnacionales, como es el Comit de las Regiones (COR) en la Unin Europea. No obstante, la capacidad del FCCR para influenciar las decisiones gubernamentales o para los propios rumbos de la integracin, se ha demostrado baja. Resulta de la existencia de un gap entre la voluntad difusa de fortalecimiento de la para-diplomacia y las polticas de los Estados nacionales. En la perspectiva de superacin, el FCCR indica ser de fundamental importancia para mejorar los procesos de toma de decisin del Mercosur y el uso de los recursos financieros y humanos, as como el empoderamiento de las instancias de participacin de los gobiernos locales y regionales y de la sociedad (Carta de la Baha, 2008: 2-3). En la perspectiva que estamos discutiendo, de la cooperacin descentralizada y del fortalecimiento institucional, el gap no es un subproducto simple de las polticas de los Estados nacionales en relacin a los subnacionales, pero s de los conceptos con los que se percibe la integracin, tanto por los Estados, como tambin por parte de las sociedades que los integran.

Como vimos, la creacin del FCCR tiene relacin con la actuacin de la red Mercociudades. Tal observacin es relevante en el sentido que el Foro constituye un ejemplo importante de una iniciativa de cooperacin descentralizada que contribuy al fortalecimiento institucional del Mercosur. Idealizado, en parte, en los moldes del Comit de las Regiones (COR) de la Unin Europea, el FCCR tiene carcter consultivo o sea, no tiene carcter deliberativo o poder decisorio y est subordinado al Grupo del Mercado Comn (GCM), a travs del cual se pronuncia, dentro de sus competencias, emitiendo recomendaciones (Medeiros et al., 2010). Compuesto por representantes de municipios, estados federados, provincias y departamentos designados por los Estados Miembros del bloque y de Venezuela, se estructur operacional y polticamente en dos comits: el Comit de Municipios y el Comit de Estados, Provincias y Departamentos. El Foro es, o debera ser, un canal de participacin directa de los gobiernos locales en la estructura institucional del Mercosur. En cuanto a los objetivos, en su artculo 1, el Decreto 41/04 del CMC establece que FCCR debe estimular el dilogo y la cooperacin entre las autoridades de nivel municipal, estadual, provincial y departamental de los Estados Partes del Mercosur. El Foro se rene ordinariamente una vez por semestre y la coordinacin de las reuniones plenarias es ejercida por la delegacin cuyo pas est encargado de la Presidencia Pro Tempore del Mercosur. Vale la pena resaltar que los representantes de los gobiernos locales se organizan en Captulos Nacionales, coordinados por representantes de cada Estado miembro. A la creacin del Foro en 2004, siguieron poco ms de dos aos de reuniones y debates que culminaron,

nalmente, en su instalacin, concretada en enero de 2007, durante la Cumbre de Jefes de Estado del Mercosur, en Rio de Janeiro. La expectativa era que el Foro, adems de incorporar la dimensin subnacional en el proceso decisorio del bloque regional, pudiera impulsar la profundizacin de la integracin regional. Mientras tanto, como veremos abajo, la capacidad del FCCR de inuenciar efectivamente el proceso decisorio del bloque se ha mostrado limitada a causa de aspectos endgenos y exgenos al proceso. Como sabemos, todas las teoras de integracin regional, an las que enfatizan ms el papel de los Estados Nacionales, como las liberal-intergubernamentalistas, convergen en el reconocimiento de que un proceso tiene xito en la medida en que demuestra capacidad de involucrar ms actores. Una primera limitacin endgena relevante que contribuye a la actuacin limitada del FCCR concierne a la propia forma de cmo fue creado. El proceso de construccin del FCCR tiene alguna similitud con el proceso de construccin del Comit de las Regiones (COR) de la Unin Europea. Se trat, igualmente, de una iniciativa cuyo objetivo era incorporar la dimensin subnacional en los procesos de integracin regional, otorgando a los gobiernos subnacionales el papel de actores en tales procesos. Mientras tanto, hay tambin diferencias signicativas que ayudan a entender el bajo ndice de participacin de los gobiernos locales y la baja capacidad de intervencin del FCCR en la integracin. Salomn (2008) indica que la iniciativa de creacin del COR naci de la combinacin de impulsos top-down y botton-up, con especial nfasis para los de segundo tipo. En relacin a los impulsos de carcter top-down, la Comisin Europea, rgano supranacional encargado de elaborar y ejecutar polticas comunitarias, tuvo un papel decisivo en 155

la constitucin del COR. Los impulsos de carcter botton-up fueron liderados por las regiones con mayor peso poltico en el mbito de la Unin Europea, especialmente los lnders alemanes, las provincias belgas y las comunidades autnomas espaolas. En esos procesos, a veces no hay continuidad, situacin caracterizada por la idea de stop and go. Ni tampoco los pioneros en los procesos de paradiplomacia permanecen siempre largo tiempo como protagonistas centrales. La creacin del FCCR, de la misma forma, fue impulsada tanto por ujos de carcter top-down como botton-up. Mientras tanto, los impulsos de carcter top-down tuvieron mayor intensidad, si los comparamos a los de carcter botton-up. Sectores de la cancillera argentina, entre ellos el Consejo Consultivo de La Sociedad Civil y la subsecretara para la integracin y el Mercosur, la Secretara de Asuntos Federativos de la Presidencia de la Repblica de Brasil y representantes del Ministerio de Relaciones Exteriores, tuvieron un papel importante en la creacin del FCCR, representando un claro movimiento top-down. En cuanto a los impulsos de tipo botton-up, las reivindicaciones de los gobiernos municipales que componen la red Mercociudades fueron los movimientos ms expresivos. El entendimiento de la dinmica que condujo a la constitucin del FCCR, y de cmo sta se distingue de los impulsos que condujeron a la formacin del COR, ayuda a entender parte de las dicultades enfrentadas por el FCCR. En el caso del comit europeo, los impulsos de carcter top-down fueron protagonizados por la Comisin Europea, rgano supranacional con inters en la contribucin de los gobiernos subnacionales para el fortalecimiento institucional de la integracin. En el caso del FCCR, los impulsos de tipo top-down fueron encabezados por sectores especcos de los Estados miembros del 156

bloque. Su comprensin de lo que signica la actuacin internacional subnacional y cules son las oportunidades y desafos que tal actuacin representa para la integracin, varan considerablemente. Muchas veces representan una voluntad segmentada, no reejando el conjunto de los agentes que intervienen en el proceso decisorio del Mercosur. Las consideraciones al respecto de los impulsos que entraron en la constitucin del FCCR ayudan a entender el tiempo para su implementacin efectiva: el hecho de haber sido creado en 2004 y puesto en funcionamiento en 2007. La segunda limitacin endgena que restringe la actuacin del FCCR es el espacio poco privilegiado que ocupa en la estructura institucional del Mercosur. El FCCR es vinculado al Grupo del Mercado Comn (GCM), a travs del cual se pronuncia, dentro de sus competencias, emitiendo recomendaciones. Adems, el Foro no posee carcter deliberativo, y s consultivo. Sumadas, tales dimensiones relativas a la institucionalizacin y a la operacionalizacin del FCCR determinan su status poco privilegiado en el contexto del bloque. Tal falta de prestigio produce resultados negativos. En especial, invierte la lgica poltica y de representatividad al subordinar representantes de unidades subnacionales, electos por el voto de un nmero expresivo de electores, a una estructura formada por funcionarios de los ministerios de relaciones exteriores o de otros rganos de los Estados Miembros (Paikin y Vasquez, 2009). La carencia de una secretara permanente es tambin una limitacin endgena, la tercera, para la actuacin del FCRR. Como vimos anteriormente, la coordinacin del FCCR es rotativa y ejercida por representantes del gobierno del Estado Miembro encargado, a la ocasin, de la Presidencia Pro Tempore del Mercosur. Consecuentemente, las delegaciones de los Estados miembros,

compuestas por gobernadores e intendentes, se involucran ms directamente en las actividades polticas y, sobre todo, administrativas que sustentan la actuacin del FCCR solamente cuando estn encargadas de la Presidencia Pro Tempore del bloque. An en el caso de ejercicio de la presidencia, el involucramiento efectivo es bajo, pues la articulacin y las acciones dependen en buena parte de la estructura de funcionarios de los gobiernos centrales. El resultado de tal dinmica, sumado a la ausencia de una estructura permanentemente dedicada al Foro, es la discontinuidad de las actividades, el stop and go, el obstculo en la ejecucin de las propuestas y la dicultad de implementacin de las resoluciones a largo plazo (Salomn, 2008). La carencia de una secretara, que proviene de la dinmica rotativa de coordinacin adoptada, consiste en una limitacin endgena signicativa que determina barreras relevantes para una actuacin expresiva del FCCR. La cuarta y ltima limitacin endgena a la actuacin del FCCR resulta de la organizacin de las delegaciones de los Estados Miembros del bloque, en el marco del Foro, estructurada exclusivamente en Captulos Nacionales. Las delegaciones de cada Estado Miembro participan en las actividades del FCCR insertas en Captulos Nacionales, coordinados por representantes del gobierno central de cada Estado Miembro. En tales captulos se insertan los gobiernos regionales (estados, provincias) y municipales que participan en el Foro. Por ejemplo, en el caso de Brasil, actualmente, la delegacin brasilea junto al FCCR se estructura en un Captulo Nacional coordinado por la Secretara de Asuntos Federativos de la Presidencia de la Repblica. La estructura denida por Captulos Nacionales es esencialmente distinta de aquella adoptada por el COR, cuyas unidades subnacionales se organizan en delegaciones y grupos denidos por la nacionalidad, pero se

articulan tambin en grupos transnacionales sobre la base de intereses comunes (Salomn, 2008). En cuanto a la limitacin exgena, la falta de inters en relacin a la integracin regional manifestada por parte de las sociedades de los Estados Miembros del Mercosur (Salomn, 2008; Paikin y Vasquez, 2009; Santos, 2009) es el aspecto ms relevante. Los bajos ndices de adaptacin y de sensibilizacin de los gobiernos locales frente a las cuestiones internacionales y, especialmente, a los asuntos relacionados a la integracin constituye la ms importante limitacin exgena que impacta el FCCR. Las limitaciones endgenas y exgenas presentadas anteriormente producen resultados negativos para el FCCR y tambin, de forma general, para la integracin. El desinters de una cantidad signicativa de gobiernos subnacionales, especialmente aquellos de mayor relevancia poltica como los gobiernos intermedios (estados y provincias), en tomar parte en los debates tratados en el mbito del Foro puede ser parcialmente explicado como consecuencia de los factores limitadores endgenos y exgenos apuntados anteriormente. Los bajos ndices de participacin en las reuniones de los comits que componen el FCCR, as como en las reuniones plenarias, adems de las dicultades operativas oriundas de la falta de inters y de la ausencia de una estructura burocrtica permanente, son elementos que determinan los contornos de la baja institucionalidad que dene actualmente el Foro. Los bajos ndices de participacin pueden ser fcilmente vericados en el caso brasileo. En ocasin de la reunin plenaria del FCCR, realizada en la ciudad de San Juan, en 2 de agosto de 2010, por Brasil estuvieron presentes apenas representantes de los estados del Mato Grosso y Rio Grande do Sul, Cabe sealar que los gobernadores de 157

estos estados no asistieron, sino que fueron enviados representantes de los gobiernos estaduales. Ciertamente, la indenicin, o mejor, la inexistencia de verdaderas competencias contribuye decisivamente a la reduccin del inters. En el caso del COR, su papel con respecto a la distribucin de los fondos regionales y compensatorios contribuye a explicar su, al menos relativa, relevancia. En relacin a los gobiernos municipales, los ndices de participacin son igualmente bajos. Ciudades de gran peso poltico y econmico, como San Pablo y Ro de Janeiro, no desarrollan una actuacin efectiva junto con el Comit de Municipios o con el Captulo Nacional brasileo. La situacin parece agravarse cada ao y los ndices de participacin siguen una tendencia descendente. En ocasin de la reunin del Comit de Municipios realizada en la ciudad de Salvador el 15 de diciembre de 2008, las nicas ciudades brasileas representadas fueron Brasilia, Bag, Santo Andr, Lauro de Freitas y Camaari. La realidad reejada en el acta de la reunin plenaria de San Juan, en agosto de 2010, es an ms contundente: por Brasil, estuvieron presentes apenas representantes de las ciudades de Guara y Foz del Iguaz. El acta de la ltima reunin plenaria, realizada en Foz del Iguaz en diciembre de 2010, conrma la tendencia decreciente de los ndices de participacin. Participaron en el encuentro, componiendo la delegacin brasilea, apenas el Gobernador de Paran, Orlando Pessuti; el Intendente de Foz del Iguaz, Paulo Mac Donald Ghisi; el Intendente de Vrzea Paulista y el representante de Mercociudades, Eduardo Tadeu. An habiendo que lidiar con diversas dicultades, algunas de ellas presentadas arriba, el FCCR ha desarrollado esfuerzos en el sentido de superar tales barreras. Al analizar dichos esfuerzos, es posible identicar tres ejes de actuacin que componen 158

los frentes de trabajo establecidos con el n de superar las limitaciones endgenas y exgenas que enfrenta, estos son: a) iniciativas destinadas al fortalecimiento institucional del FCCR, b) iniciativas de carcter educativo e c) iniciativas de bsqueda de acceso a recursos. El balance hecho por la Presidencia Pro Tempore Brasilea, divulgado en la reunin plenaria de 2008, conrma la existencia de un debate destinado al fortalecimiento del FCCR y apunta algunas de las cuestiones en discusin: 1. La creacin de una secretara permanente del FCCR; 2. El establecimiento de una relacin ms prxima con el GMC y el Parlamento del Mercosur a n de aumentar la incidencia del Foro junto a tales instituciones; y 3. El desarrollo de una agenda comn entre ciudades y regiones. La consolidacin de tales directrices puede contribuir para la superacin de las limitaciones presentadas. No hay, sin embargo, fuertes evidencias de que tal debate haya avanzado en los ltimos aos al punto de permitir la visualizacin de resultados concretos, salvo en lo que respecta al establecimiento de una relacin ms prxima con el Parlamento del Mercosur, con el cual el FCCR rm un acuerdo institucional y deni, an en 2008, un cronograma de trabajo (Tessari, 2009). En relacin a las iniciativas de carcter educativo desarrolladas por el FCCR, stas tienen como objetivo aumentar el acceso de los representantes de los gobiernos subnacionales a las informaciones sobre el proceso de integracin. Dos iniciativas componen este eje de actuacin: la construccin y mantenimiento del sitio del FCCR y la realizacin de

eventos, tales como seminarios y mesas redondas con el n de informar y generar cierta movilizacin de los gobiernos subnacionales. Los Seminarios de Integracin Productiva, realizados en Foz del Iguaz y en Manaus, en 2008, y el Seminario Internacional Mercosur e Integracin Regional: Mecanismos de Financiacin para Gobiernos Locales y Regionales, realizado en Porto Alegre, en setiembre de 2010, son ejemplos de tales actividades. Estas iniciativas buscan combatir la tendencia decreciente de participacin de las ciudades al desarrollar esfuerzos para divulgar la actuacin del FCCR, ampliar mecanismos de transparencia que contribuyan a una mejor comprensin de tal actuacin y educar gracias a un aumento de la informacin respecto de las oportunidades que el Foro puede representar para gobiernos municipales y regionales (estados y provincias). Las actividades de informacin relacionadas con acceso a recursos tienen el objetivo de garantizar a los gobiernos subnacionales el conocimiento de la posibilidad de recurrir al Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM). Se entiende que el acceso a tales recursos se traducira en un incentivo para la participacin de gobiernos subnacionales, junto al FCCR, particularmente para aumentar su legitimidad. El Foro debati esa cuestin en reuniones plenarias y en los encuentros de coordinadores nacionales durante el ao 2008. Tal debate culmin, en diciembre de 2008, en la Propuesta de Recomendacin del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR) al Grupo Mercado Comn sobre directrices para el Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM). Los avances ms recientes, respecto al acceso a los recursos del FOCEM, consisten en el Proyecto de Gobernanza Fronteriza del

FCCR, presentado en la reunin plenaria de Foz del Iguaz, en diciembre de 2010. El proyecto prev la capacitacin de gestores de aproximadamente 50 ciudades que componen el rea fronteriza intra-Mercosur. La nalidad de tal capacitacin seria calicar los gestores involucrados para la elaboracin de proyectos de captacin de recursos junto al FOCEM.

4. Parlasur (Parlamento del Mercosur)

As como la red Mercociudades y el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos, el Parlasur puede tener un papel importante para la gobernabilidad descentralizada, adems de representar un avance con potenciales positivos en trminos de construccin de instituciones polticas regionales. La dimensin parlamentaria, nacional y regional, adems de la socializacin de las elites polticas, contribuye a la profundizacin del proceso de integracin. No obstante, como veremos, las limitadas atribuciones del Parlasur pueden dicultar su efectivo funcionamiento e impedir que actores locales relevantes lo visualicen como una instancia apta para promover intereses. Obsrvese que algunos de los desafos para la ejecucin del Parlasur son semejantes a los enfrentados por la red Mercociudades y por el FCCR. El Protocolo Constitutivo (2005) establece como funciones principales del Parlamento del Mercosur: (a) fortalecer la cooperacin interparlamentaria; (b) agilizar la incorporacin en los ordenamientos jurdicos internos de las normas del Mercosur; 159

(c) contribuir a una adecuada representacin de los intereses de los ciudadanos de los Estados Partes; y, (d) apoyar el compromiso democrtico del Mercosur.

Le corresponde tambin al Parlamento, que es el sucesor inmediato de la Comisin Parlamentaria Conjunta (CPC), hacer recomendaciones al Consejo Mercado Comn (CMC). Las normas del Mercosur, especcamente los Tratados y sus modicaciones, alcanzan validez, tornndolos efectivos para cada Estado, al ser aprobadas por los respectivos Congresos Nacionales. El Protocolo Constitutivo del Parlamento (2005) del Mercosur no prev la participacin decisiva del rgano en el proceso legislativo regional, o la posibilidad de mayor control sobre las instancias decisorias del bloque, incluso sobre su instancia mayor, el Consejo Mercado Comn. La gran diferencia en relacin a la Comisin Parlamentaria Conjunta (CPC), antecesora del Parlamento, es que el Parlamento prev el establecimiento de elecciones directas para elegir sus miembros. En comparacin al proceso de formacin de la Comisin Parlamentar Conjunta, la participacin de los parlamentarios en la realizacin del Parlamento del Mercosur, fue mayor. Sin embargo, la actuacin decisiva para la formacin del Parlamento fue de los gobiernos, sobre todo de Brasil (Mariano y Back, 2009). Otras funciones del Parlasur, delimitadas por su Protocolo Constitutivo (2005), son: efectuar pedidos de informaciones u opiniones por escrito a los rganos decisorios y consultivos del MERCOSUR establecidos en el Protocolo de Ouro Preto sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integracin; realizar reuniones semestrales con 160

el Foro Consultivo Econmico - Social a n de intercambiar informaciones y opiniones sobre el desarrollo del MERCOSUR; organizar reuniones pblicas, sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integracin, con entidades de la sociedad civil y los sectores productivos y recibir, analizar y, si es necesario, encaminar a los rganos decisorios, peticiones de cualquier particular, sean personas fsicas o jurdicas, de los Estados-Partes, relacionadas con actos u omisiones de los rganos del MERCOSUR (Protocolo Constitutivo, 2005). En este ltimo caso, es interesante observar que existe la posibilidad de que el Parlamento reciba peticiones de particulares; aunque su margen de actuacin, ante esas peticiones, sea limitada. El Parlasur tiene potencialidades en cuanto a la posibilidad de reforzar institucionalmente al Mercosur, lo que es importante para la gobernabilidad regional, teniendo posibles consecuencias en los niveles nacionales y subnacionales por permitir mayor adhesin al bloque. El Parlamento puede volverse un actor de relevancia poltica, al incorporar las demandas sociales. Puede contribuir a la denicin de una agenda prioritaria para la regin, desencadenando discusiones y la formulacin de polticas ecaces para las cuestiones regionales, segn una perspectiva participativa. En sntesis, tiene un rol especco en la tarea de crear consenso y apoyo. Puede fortalecer la adhesin de los actores sociales y del conjunto de las instancias poltico-administrativas de cada pas miembro. El sufragio universal, al incentivar los electores, parlamentarios y partidos polticos a discutir los asuntos regionales, puede consolidar los valores democrticos en la regin y puede tener efectos que se extienden a la agenda del Mercosur en su conjunto. El Parlamento, al ser en teora la representacin democrtica de la soberana popular, puede acelerar la inclusin de demandas polticas, econmi-

cas, sociales y culturales que han permanecido al margen del proceso. El Parlasur actualmente es compuesto por dieciocho parlamentarios de cada pas, indicados por los respectivos Congresos entre sus miembros. Actualmente, Brasil est representado por nueve senadores y nueve diputados, que ejercen tambin su mandato en el Congreso Nacional. En cuanto a la eleccin de los parlamentarios, el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur previ tres fases. En la primera etapa, de transicin, que debera extenderse hasta el nal de 2010, cada Congreso Nacional indica dieciocho representantes entre sus miembros (nueve senadores y nueve diputados en el caso de Brasil). Antes de la segunda etapa de transicin, que est prevista entre 2011 y 2014, cada Estado-Parte deber elegir, de acuerdo con su agenda electoral, los parlamentarios para el mandato siguiente, de cuatro aos. A partir de 2014, los Parlamentarios debern ser electos por sufragio universal, de forma simultnea en todos los Estados-Miembros, en el Da del Mercosur Ciudadano, que ser determinado por el Consejo Mercado Comn. Un resultado, a nuestro entender importante, alcanzado en la discusin para la constitucin del Parlamento, fue la aceptacin del principio de alguna forma de proporcionalidad en la representacin. De hecho, teniendo en cuenta los precedentes de la Unin Europea, seria de difcil aceptacin una igualdad numrica de parlamentarios, cuando la diferencia demogrca entre los pases es muy elevada. De acuerdo con el Protocolo Constitutivo (2005), deba establecerse un acuerdo relativo a la Representacin Ciudadana, lo que signica una proporcionalidad ponderada de parlamentarios para cada pas. En el proceso de negociacin, como primera condicin, Argentina,

Paraguay y Uruguay presentaron la necesidad de que la pauta a ser discutida ocurrir exactamente a partir de la incorporacin del concepto de proporcionalidad atenuada: principio aceptado por Brasil. La dicultad se encontraba en la rme posicin liderada por Paraguay, y secundada por Argentina y Uruguay, que sostena que la bancada brasilea no debera tener por si misma una mayora absoluta en el plenario. La negociacin ocurrida en el mes de abril de 2009, en Asuncin, deni en trminos numricos la representacin parlamentaria de cada pas. El Parlasur debera componerse por 75 representantes de Brasil, 43 de Argentina y en igual nmero, 18, para Paraguay y Uruguay. No obstante, para la segunda etapa, Brasil y Argentina, decidieron, pensando en ajustes presupuestales, disminuir su representacin en 37 y 26, respectivamente. Como se puede vericar, la solucin alcanzada respet la posicin de que Brasil no tenga mayora por s mismo, dado que la sumatoria de los dems pases da una superioridad de 79 a 75 (www.parlame ntodelmercosur.org; Torello, 2010). Las facultades conferidas al Parlamento por su Protocolo Constitutivo (2005) establecen que el rgano participar esencialmente de forma consultiva en el proceso legislativo, adems de no tener funcin de control sobre los rganos decisorios y ejecutivos del bloque. Por lo tanto, el Parlasur, al menos por el momento, no tendr funciones legislativas y no podr vetar decisiones adoptadas por el Consejo Mercado Comn. Esos lmites tienen evidente paralelismo con los relativos al FCCR. Podramos recordar que tambin tiene paralelismo con las atribuciones del Foro Consultivo Econmico-Social. La funcin del Parlasur tambin es recomendatoria, pudiendo hacer propuestas que sern o no tenidas en cuenta. La perspectiva de los 161

presidentes, particularmente la de Lula da Silva (18/06/2003), al proponer el Parlamento, fue la de intentar aumentar el consenso nacional en relacin a la integracin y mostrar inters por formas democrticas. Est presente la idea de que un parlamento, an sin poderes, es vlido para la Comisin Parlamentaria Conjunta, y puede facilitar la internalizacin de normas y reglas del bloque, adems de estimular la cooperacin descentralizada. En otros trminos, el Parlamento sera el facilitador de la visin regional de la internalizacin en cada pas y, tambin, un vehculo privilegiado de expresin de los intereses de clases sociales, regiones, partidos, grupos econmicos, etc. Como sealamos, la consolidacin del Parlamento y de otras instituciones regionales est relacionada con poderes reales. La eleccin directa del Parlamento, en principio, puede producir resultados extremamente positivos. Permite incorporar la temtica de la integracin en la poltica de cada uno de los pases y ser un vehculo de democratizacin de su funcionamiento. Al mismo tiempo, el bajo poder para hacer propuestas y el poder formalmente nulo para relacionarse, por ser un rgano consultivo, puede evidenciar su insuficiencia para alterar la percepcin de descrdito de importantes actores locales y de parte de la poblacin de los pases miembros. Esto es, a diferencia de las intenciones del Protocolo Constitutivo de 2005, puede contribuir a la reduccin de la conviccin en los beneficios ofrecidos por la integracin. Como considera Dabne (2004), la ausencia de tradicin parlamentaria en la regin, y el descrdito profundo que golpea a las clases polticas, hacen dudar sobre el potencial legitimador de un Parlamento. O sea, la formacin del Parlamento no resultar por s sola de la superacin de los lmites enfrentados por el Mercosur. Al contrario, en la perspectiva de 162

fortalecimiento de la gobernabilidad, cabe tener en cuenta, como sugieren las teoras institucionalistas, que el hecho innovador de la eleccin, y por lo tanto de la creacin de una fuerte legitimidad inicial, puede desencadenar un movimiento societario de adhesin a la lgica de la integracin. En ese caso, el Parlamento ciertamente, fuerte en su papel, de modo semejante al Parlamento Europeo en los aos setenta, podra avanzar en sus pretensiones buscando tener algn poder real, incluso de control del Consejo Mercado Comn. En la actualidad se permite al Parlamento dar opiniones sobre todos los proyectos de normas del Mercosur que requieren aprobacin legislativa en uno o ms Estados miembros, as como proponer proyectos de normas para la consideracin del Consejo Mercado Comn. Una vez encaminada la propuesta, el Consejo Mercado Comn debe informar semestralmente al Parlasur de su evolucin. Como argumentan Mariano y Back (2009), el carcter para hacer propuestas es un gran avance, si se considera desde el punto de vista que supera el legado meramente consultivo de la Comisin Parlamentar Conjunta. Pero, como analizan esos autores, el avance es irrisorio si compara con las atribuciones tradicionales del Poder Legislativo. Los lmites establecidos al poder del Parlamento por el Protocolo de 2005 resultan de un fuerte nfasis en la concepcin intergubernamentalista (Mariano 2007) que presidi la propia creacin del Mercosur desde el Tratado de Asuncin de marzo de 1991. Ese nfasis vuelve al Consejo Mercado Comn la nica instancia decisoria, cuyas directrices son puestas en marcha por el Grupo Mercado Comn. Esa misma concepcin explica el modo de funcionamiento del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR) cuya funcionalidad para

la cooperacin descentralizada resulta as restringida. Hay riesgos reales de que el Parlasur se convierta en una prolongacin de la Comisin Parlamentaria Conjunta, an con diferencias potencialmente virtuosas. Un test ser la conclusin del proceso para la eleccin directa, cuyo cronograma no est siendo cumplido tal como lo establece el Protocolo Constitutivo (2005). Casal (2008), ex-secretario Ejecutivo de la Comisin Parlamentaria Conjunta, analizando las primeras actividades del Parlamento del Mercosur, entiende que a un ao de su puesta en marcha, el Parlamento del Mercosur no logra levantar vuelo. Sumido en cuestiones de organizacin interna, una gestin operativa errtica y dicultades de nanciamiento, est lejos de las expectativas que gener su instauracin en los actores de la sociedad civil. Si bien su puesta en marcha fue realizada en tiempo rcord, no ha podido siquiera activar el 25% de sus competencias. En ese caso, nos podremos encontrar con un desafo poltico y terico: como una institucin portadora de la voluntad popular no consigue contribuir a la gobernabilidad para la cual es llamada? Buscando responder al desafo, Mariano y Back (2009) argumentan que la eleccin directa para un parlamento regional supondra una madurez del debate sobre la integracin en la esfera poltica, en el sentido de establecer una funcin real para esos parlamentarios que van ms all de las atribuciones de despachantes de las normativas del Mercosur (decididas por terceros), de interlocutor de la sociedad sin poder decisorio o de un control precario sobre la ejecucin de los planos de trabajo del Consejo Mercado Comn. O sea, la creacin de una instancia portadora de tantos poderes potenciales presupone mayor involucramiento de las sociedades.

5. Consideraciones Finales
Considerando la importancia de la participacin de otros actores, adems de los gobiernos nacionales, en el proceso de integracin regional, este artculo analiz tres casos donde se identicaron iniciativas de fortalecimiento institucional, portadoras de un fuerte potencial para el aumento de la gobernabilidad. Como se argument inicialmente, una suposicin es que la integracin se consolida en la medida en que una parte importante de los actores locales le ofrece respaldo al proyecto. Discutimos las articulaciones de cooperacin descentralizada en la Red Mercociudades, las iniciativas de reconocimiento de la participacin de los gobiernos subnacionales en el FCCR y la creacin del Parlasur. Los casos analizados se incluyen en la perspectiva del fortalecimiento institucional y de la cooperacin descentralizada. Como se ha evidenciado, nuestra hiptesis es que el fortalecimiento del Mercosur se relaciona en gran parte con su capacidad de asimilar y procesar las demandas de los actores subnacionales. En este mismo sentido son vistos los intereses sociales: siempre fueron considerados, por las teoras de integracin, vitales para la consolidacin de los procesos. El anlisis de la red Mercociudades, del FCCR y del Parlasur sugiere que se trata de instituciones y procesos estrechamente vinculados con la perspectiva de democratizar la dinmica de la integracin y estructurar la gobernabilidad regional de forma ms descentralizada, involucrando directamente actores subnacionales y actores sociales. Por lo tanto, podemos concluir que si esos objetivos son alcanzados habr mayor probabilidad de fortalecer el proceso de integracin. 163

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En los tres casos, como analizamos, hay potencialidades virtuosas. Al mismo tiempo, nuestro estudio demostr que las tres instituciones intervienen slo marginalmente en la conduccin de las cuestiones importantes del bloque. En consecuencia, sus propios objetivos institucionales encuentran dicultades para ser alcanzados. Una de las razones explicativas de la importancia reducida es el carcter consultivo del FCCR y del Parlamento, sin instrumentos legales para imponer ni siquiera el respeto por ese papel. Mercociudades es un canal de participacin de gobiernos locales, voluntariamente asociados, que se propone el fortalecimiento de la integracin regional con la contrapartida de la atencin a los intereses locales. La red acta en el Comit de los Municipios del Foro Consultivo y busca a travs de este rgano institucional proyectar las demandas de las ciudades en el bloque. Mostramos las razones por las cuales los objetivos de la red no han sido alcanzados de forma efectiva. En el caso de la cooperacin entre las ciudades, los principales problemas enfrentados se reeren a la extrema dicultad para mantener el intercambio permanente entre los socios y la no realizacin de proyectos comunes. La mayor actuacin de Mercociudades en el Foro Consultivo, en el marco del Comit de los Municipios, podra hacer ms ecaz la cooperacin entre ciudades y ms efectiva en el marco regional, fortaleciendo de esta manera la absorcin de las demandas de las ciudades en el proceso de integracin. Vimos la dicultad del Comit de Municipios en el marco del FCCR en concretar sus objetivos. Lo mismo vale para el Comit de estados, provincias y departamentos, tambin en el marco del FCCR, que igualmente encuentra dicultades serias para alcanzar 164

formas de cooperacin horizontal. De acuerdo con nuestra hiptesis principal eso tiene como consecuencia el no fortalecimiento del Mercosur. El intergubernamentalismo, o an el interpresidencialismo (Malamud 2005; Mariano, 2007), continua siendo la caracterstica predominante del bloque. La idea es que una vez creada una institucin, sea ella misma la que busque su propio fortalecimiento (Pierson 1998), y hasta cierto punto, independientemente de la voluntad de aquellos que la crearon en un primer momento, contribuye a explicar la reticencia de los actores gubernamentales en otorgar mayor peso a las instituciones. Los temas ms complejos que enfrenta el Mercosur acaban siendo cuestionados por medio de la negociacin directa entre presidentes o entre altos mandos gubernamentales. El conicto de las papeleras involucr los gobiernos centrales argentino y uruguayo, la sociedad civil y la provincia argentina de Entre Ros. En este caso los gobiernos subnacionales participaron intensamente en la disputa respecto a la construccin de la usina de produccin de celulosa en el Departamento de Ro Negro en Uruguay. Sin embargo, la decisin que puso n al conicto en 2010 result de las negociaciones entre los dos gobiernos centrales, con la intervencin de los presidentes Cristina Fernndez de Kirchner y Jos Mujica (Medeiros; Saraiva 2009). Los mecanismos existentes para la solucin de conictos en el marco regional han sido poco accionados. Se observa una clara reticencia, principalmente por parte de Brasil y de Argentina, en cuanto a una mayor institucionalizacin. Los argumentos se fueron adaptando a los tiempos, pero substancialmente conrman la idea de que la integracin tenga un papel relevante como plataforma de insercin externa.

El fortalecimiento del Parlasur y del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur podra generar sinergias convergentes con los intereses de los Estados Nacionales. Sin embargo, el ambiente en el que funcionan, limita su potencialidad. Por eso es posible concluir que aunque existe en las estructuras formales del Mercosur un fuerte potencial cooperativo y un fuerte potencial para el fortalecimiento institucional, ambos son subutilizados. La hiptesis de fortalecimiento del Mercosur relacionada con su capacidad de absorber las demandas de los actores subnacionales y sociales no se realiza plenamente.

El funcionamiento del Parlasur, del Foro Consultivo y de la red Mercociudades no sugiere un escenario optimista. Como se ha discutido, el Parlasur en el inicio de 2011 an no ha asegurado su cronograma de implementacin y sus acciones demuestran que no consigue levantar vuelo. El Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos expresa, como vimos, niveles de desmotivacin, dificultando el debate sobre la cooperacin horizontal. De la misma forma, la baja concrecin de los proyectos comunes debilita los potenciales de cooperacin de la red Mercociudades.

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