Administrao pblica

Um mapa mental sobre Gesto Pblica. Administrao pblica um conceito que abrange pelo menos trs sentidos distintos, podendo ser entendido como o conjunto de estruturas estatais voltadas para o atendimento de necessidades da coletividade, como o conjunto de funes relacionadas com a gesto da mquina estatal e como rea do conhecimento cientfico-social. Em sentido prtico ou subjetivo, administrao pblica o conjunto de rgos, servios e agentes do Estado, bem como das demais pessoas coletivas pblicas (tais como as autarquias locais) que asseguram a satisfao das necessidades coletivas variadas, tais como a segurana, a cultura, a sade e o bem estar das populaes. Uma pessoa empregada na administrao pblica diz-se servidor pblico ou funcionrio pblico. A administrao pblica tambm designa o conjunto de funes desempenhadas para organizar a administrao do Estado em todas as suas instncias, funes essas regidas por um sistema de normas.1 Como rea de estudo, uma subrea da administrao, enfocando o desenvolvimento e sistematizao de conhecimentos administrativos no mbito das organizaes pblicas, tendo surgido h mais de um sculo. Um dos pioneiros da administrao pblica foi Woodrow Wilson.2 Ainda na esfera das cincias sociais, o ramo do direito que tem por objeto as normas aplicveis administrao pblica o direito administrativo.

ndice

1 Etimologia 2 Gestor pblico 3 Modelos o 3.1 Modelo mediterrneo o 3.2 Modelo nrdico e anglo-saxo o 3.3 Modelo renano ou continental

o 3.4 Sistema de carreira e sistema de emprego 4 No Brasil o 4.1 Aspectos objetivo e subjetivo o 4.2 Administrao tributria o 4.3 Administrao direta e indireta o 4.4 Agncias reguladoras e executivas o 4.5 Carreiras 5 Portugal o 5.1 Administrao direta do Estado o 5.2 Administrao indireta do Estado o 5.3 Administrao autnoma 6 Ver tambm 7 Referncias 8 Ligaes externas

Etimologia
So indicadas por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello duas verses para a origem do vocbulo administrao. A primeira que esta vem de ad (preposio) mais ministro, mais are (verbo), que significa servir, executar; j a segunda indica que, vem de ad manus trahere, que envolve ideia de direo ou gesto. Nas duas hipteses, h o sentido de relao de subordinao, de hierarquia. O mesmo autor demonstra que a palavra administrar significa no s prestar servio, execut-lo, como tambm dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado til; at em sentido vulgar, administrar quer dizer traar um programa de ao e execut-lo.[carece de fontes]

Gestor pblico
O gestor pblico tem como funo gerir, administrar de forma tica, tcnica e transparente a coisa pblica, seja esta rgos, departamentos ou polticas pblicas visando o bem comum da comunidade a que se destina e em consonncia com as normas legais e administrativas vigentes.

Modelos
Na Europa, existem basicamente quatro modelos de gesto da administrao pblica, o modelo nrdico (Dinamarca, Finlndia, Sucia e Pases Baixos), o modelo anglo-saxo (Reino Unido e Irlanda), o modelo renano ou continental (ustria, Blgica, Frana, Alemanha e Luxemburgo) e o modelo mediterrneo (Grcia, Itlia, Portugal e Espanha). Fora da Europa, pases de colnia inglesa quase em sua totalidade adotam o modelo anglo-saxo. Na Amrica Latina a preferncia o modelo mediterrneo, a exemplo do Brasil. Na sia, especialmente no Japo e na Coreia do Sul adotam um modelo semelhante ao renano e ao mediterrneo.

Modelo mediterrneo

O modelo mediterrneo mais focado no sistema de carreira, se caracteriza pelo baixo status do funcionalismo, forte interveno da poltica na administrao e nveis elevados de proteo ao emprego.

Modelo nrdico e anglo-saxo

O modelo nrdico e anglo-saxo so semelhantes com algumas diferenas, mais focado no sistema de emprego, adota o alto status do funcionalismo pblico, baixa interveno da poltica na administrao, nveis elevados de empregabilidade e segurodesempregro. Em relao aos nveis de emprego, os modelos nrdico e anglo-saxo apresentam nveis elevados, sendo o nrdico melhor para a reduo das desigualdades. No caso nrdico, adotada uma alta descentralizao e independncia dos servios (modelo de agncia).

Modelo renano ou continental

O modelo renano apresenta um meio termo, adota elevado status do funcionalismo pblico com alta interferncia de sindicatos, que so considerados uma categoria especial.3

Sistema de carreira e sistema de emprego

A tabela abaixo mostra as diferenas entre o sistema de carreira e o sistema de emprego: Sistema de carreira Legislao estatutria Sistema de emprego Legislao de direito privado

Procedimento formal de Procedimento informal de ingresso da carreira ingresso da carreira nfase na habilitao literria Estabilidade Promoes reservadas Remunerao por estatuto Progresso salarial Foco na lealdade, nos procedimentos e na objetividade Seguridade especfica Participao de sindicatos regulamentada nfase na experincia profissional Rotatividade (foco no contrato) Promoes abertas Remunerao por contrato (acordo coletivo) Sem progresso salarial Foco nos resultados e no desempenho Seguridade igual ao do setor privado Participao de sindicatos da mesma forma do direito privado

No Brasil
Ver artigo principal: Administrao pblica no Brasil O modelo gerencial de administrao pblica ou simplesmente gerencialismo meio de implementao das polticas pblicas previamente desenvolvidas e aceitas pela organizao. Neste modelo, a administrao pblica passa a enfatizar a eficincia, a qualidade e a efetiva concretizao do regime democrtico, mediante a participao mais intensa dos cidados.4 A administrao no Brasil aconteceu de trs formas, sendo a primeira na poca do Imprio; a administrao pblica patrimonialista, tendo o patrimnio do soberano se confundindo com do Estado, o monarca nomeava os nobres para exercer cargos polticos. Esta fase marcada pelo nepotismo e grande corrupo no servio pblico, indo at a Constituio de 1934. J na Era Vargas, houve a administrao pblica burocrtica, com a finalidade combater a corrupo e o nepotismo, orientando-se pelos princpios da profissionalizao, da ideia de carreira, da hierarquia funcional, da impessoalidade, do formalismo, caractersticas do poder racional legal. Atualmente, h uma transio para a administrao pblica gerencial, a qual busca a otimizao e expanso dos servios pblicos, visando a reduo dos custos e o aumento da efetividade e eficincia dos servios prestados aos cidados.5 Nos termos da Constituio brasileira de 1988, a administrao pblica segue os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.6

Aspectos objetivo e subjetivo

Para alguns doutrinadores brasileiros, a administrao pblica conceituada com base em dois aspectos: objetivo (tambm chamado material ou funcional) e subjetivo (tambm chamado formal ou orgnico):7 8

Sentido objetivo, material ou funcional: a administrao pblica a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecuo dos interesses coletivos, sob regime jurdico de direito pblico. Neste sentido, a administrao pblica compreende atividades de interveno, de fomento, o servio pblico e o poder de polcia. Sentido subjetivo, formal ou orgnico: a administrao pblica o conjunto de rgos, pessoas jurdicas e agentes, aos quais a lei atribui o exerccio da funo administrativa do Estado. Neste sentido, a administrao pblica pode ser direta, quando composta pelos entes federados (Unio, Estados, Municpios e DF), ou indireta, quando composta por entidades autrquicas, fundacionais, sociedades de economia mista e empresas pblicas.

Administrao tributria
Administrao tributria, enquanto saber vinculado ao conhecimento cientfico de administrao, o negcio pblico associado estruturao e articulao de meios estatais em torno de processos que visam obteno de rendas em favor da esfera

pblica mediante a explorao econmica de bases tributrias que sustentem os seus objetivos e propsitos.9

Administrao direta e indireta

Administrao direta aquela composta por rgos pblicos ligados diretamente ao poder central, federal, estadual ou municipal. So os prprios organismos dirigentes, seus ministrios, secretarias, alm dos rgos subordinados. No possuem personalidade jurdica prpria, patrimnio e autonomia administrativa e cujas despesas so realizadas diretamente atravs do oramento da referida esfera. Caracterizam-se pela desconcentrao administrativa, que uma distribuio interna de competncias, sem a delegao a uma pessoa jurdica diversa. Administrao indireta aquela composta por entidades com personalidade jurdica prpria, patrimnio e autonomia administrativa e cujas despesas so realizadas atravs de oramento prprio. So exemplos as autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista. A administrao indireta caracteriza-se pela descentralizao administrativa, ou seja, a competncia distribuda de uma pessoa jurdica para outra.10 So essas as caractersticas das entidades pertencentes administrao indireta:11 Autarquias: servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica de direito pblico, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada; Fundao pblica: a entidade dotada de personalidade jurdica de direito publico, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por rgos ou entidades de direito pblico, com autonomia administrativa, patrimnio prprio gerido pelos respectivos rgos de direo, e funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras fontes; Empresa pblica: a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, com criao autorizada por lei especfica para a explorao de atividade econmica que o Governo seja levado a exercer por fora de contingncia ou de convenincia administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito; Conforme dispe o art 5 do Decreto-Lei n 900, de 1969: Desde que a maioria do capital votante permanea de propriedade da Unio, ser admitida, no capital da Empresa Pblica, a participao de outras pessoas jurdicas de direito pblico interno, bem como de entidades da Administrao Indireta da Unio, dos Estados, Distrito Federal e Municpios. Sociedades de economia mista: a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, com criao autorizada por lei para a explorao de atividade econmica, sob a

forma de sociedade annima, cujas aes com direito a voto pertenam em sua maioria Unio ou a entidade da Administrao Indireta.12 Empresas controladas pelo Poder Pblico podem ou no compor a Administrao Indireta, dependendo de sua criao ter sido ou no autorizada por lei. Existem subsidirias que so controladas pelo Estado, de forma indireta, e no so sociedades de economia mista, pois no decorreram de autorizao legislativa. No caso das que no foram criadas aps autorizao legislativa, elas s se submetem s derrogaes do direito privado quando seja expressamente previsto por lei ou pela Constituio Federal de 1988, como neste exemplo: "Art. 37. XII, CF - a proibio de acumular estende-se a empregos e funes e abrange autarquias, fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista, suas subsidirias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder pblico".

Agncias reguladoras e executivas

As agncias executivas e reguladoras fazem parte da administrao pblica indireta, so pessoas jurdicas de direito pblico interno e consideradas como autarquias especiais. Sua principal funo o controle de pessoas privadas incumbidas da prestao de servios pblicos, sob o regime de concesso ou permisso. Agncias reguladoras As agncias reguladoras so autarquias de regime especial, que regulam as atividades econmicas desenvolvidas pelo setor privado. Tais agncias tm poder de polcia, podendo aplicar sanes. Possuem certa independncia em relao ao Poder Executivo, motivo pelo so chamadas de "autarquias de regime especial". Nota-se que a Constituio Federal faz referncia a "rgo regulador", no utilizando o termo "agncia reguladora". Sendo "autarquias de regime especial", tais agncias detm prerrogativas especiais relacionadas ampliao de sua autonomia gerencial, administrativa e financeira. Embora tenham funo normativa, no podem editar atos normativas primrios (leis e similares), mas to somente atos secundrios (instrues normativas).13 Sua funo regular a prestao de servios pblicos, organizar e fiscalizar esses servios a serem prestados por concessionrias ou permissionrias, com o objetivo garantir o direito do usurio ao servio pblico de qualidade. No h muitas diferenas em relao tradicional autarquia, a no ser uma maior autonomia financeira e administrativa, alm de seus diretores serem eleitos para mandato por tempo determinado. Essas entidades podem ter as seguintes finalidades bsicas:

fiscalizar servios pblicos (ANEEL, ANTT, ANAC, ANTAQ); fomentar e fiscalizar determinadas atividades privadas (ANCINE); regulamentar, controlar e fiscalizar atividades econmicas (ANP); exercer atividades tpicas de estado (ANVS, ANVISA e ANS).

Agncias executivas

So pessoas jurdicas de direito pblico ou privado, ou at mesmo rgos pblicos, integrantes da Administrao Pblica Direta ou Indireta, que podem celebrar contrato de gesto com objetivo de reduzir custos, otimizar e aperfeioar a prestao de servios pblicos. O poder pblico poder qualificar como agncias executivas as autarquias e fundaes pblicas que com ele entabulem um contrato de gesto (CF, art. 37, 8) e atendam a outros requisitos previstos na Lei 9.649/1998 (art. 51). O contrato de gesto celebrado com o Poder Pblico possibilita a ampliao da autonomia gerencial, oramentria e financeira das entidades da Administrao Indireta. Tem por objeto a fixao de metas de desempenho para a entidade administrativa, a qual se compromete a cumpri-las, nos prazos acordados. Celebrado o precitado contrato, o reconhecimento respectiva autarquia ou fundao pblica como agncia executiva concretizado por decreto. Se a entidade autrquica ou fundacional descumprir as exigncias previstas na lei e no contrato de gesto, poder ocorrer sua desqualificao, tambm por meio de decreto.13 Seu objetivo principal a execuo de atividades administrativas. Nelas h uma autonomia financeira e administrativa ainda maior. So requisitos para transformar uma autarquia ou fundao em uma agncia executiva:

tenham planos estratgicos de reestruturao e de desenvolvimento institucional em andamento; tenham celebrado contrato de gesto com o ministrio supervisor.

Podemos citar como exemplos como agncias executivas o INMETRO (uma autarquia) e a ABIN (apesar de ter o termo "agncia" em seu nome, no uma autarquia, mas um rgo pblico).14

Carreiras
Dentro da organizao da Administrao Pblica do Brasil, integram o Poder Executivo Federal diversas carreiras estruturadas de servidores pblicos, entre elas as de:

Auditoria (Receita Federal, Previdncia Social e Ministrio do Trabalho); Ciclo de Gesto (Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, Analistas de Oramento e Planejamento, Tcnico do IPEA, Analista de Finanas e Controle); Diplomacia (Diplomata, Oficial de Chancelaria e Assistente de Chancelaria); Militares (Foras Armadas); Regulao Federal (Especialista em Regulao e (Analista Administrativo das Agncias Reguladoras Federais - ANATEL, ANCINE, ANEEL, ANP, ANAC, ANTAQ, ANTT, ANVISA, ANS e ANA). Segurana Pblica (cargos de Policial Rodovirio Federal, Delegado, Perito Criminal, Papiloscopista, Escrivo e Agente da Polcia Federal e Analista de Informaes da ABIN) Superviso do Mercado Financeiro e de Capitais (Analista do Banco Central do Brasil, Analistas e Inspetor da CVM, Analista da SUSEP). Infraestrutura - carreira de Analista de Infraestrutura e cargo isolado de Especialista em Infraestrutura snior.

H, ainda, os servidores no estruturados em carreiras (integrantes do Plano de Classificao de Cargos de 1970), temporrios, empregados pblicos e terceirizados via convnio.

Portugal
Ver artigo principal: Administrao pblica em Portugal A Administrao Pblica Portuguesa pode ser categorizada em trs grandes grupos, de acordo com a sua relao com o Governo:

Administrao direta do Estado Administrao indireta do Estado Administrao autnoma

Administrao direta do Estado

A administrao direta do Estado rene todos os rgos, servios e agentes do Estado que visam satisfao das necessidades coletivas. Este grupo pode ser divido em:

Servios centrais - servios com competncia em todo o territrio nacional (exemplo: Direo-Geral de Administrao Interna); Servios perifricos - servios regionais com zona de ao limitada a uma parcela do territrio nacional (exemplo: Direo Regional de Educao do Algarve).

Administrao indireta do Estado

A administrao indireta do Estado constitui o segundo grupo e rene as entidades pblicas dotadas de personalidade jurdica e autonomia administrativa e financeira. Por prosseguir objectivos do Estado, entram na categoria de administrao pblica, mas por serem conseguidos por entidades distintas do Estado diz-se que "administrao indireta". Cada uma das entidades deste grupo est associada a um ministrio, que se designa por "ministrio da tutela". Este grupo pode ser subdividido nos seguintes grupos:

Servios personalizados - pessoas coletivas de natureza institucional dotadas de personalidade jurdica (exemplos: Instituto Nacional de Estatstica e Laboratrio Nacional de Engenharia Civil); Fundos personalizados - pessoas coletivas de direito pblico, institudas por ato do poder pblico, com natureza patrimonial (exemplo: Servios Sociais da Polcia de Segurana Pblica); Entidades pblicas empresariais - pessoas coletivas de natureza empresarial, com fim lucrativo, que visam a prestao de bens ou servios de interesse pblico, com total capital do Estado (exemplos: Hospital de Santa Maria e Hospital Geral de Santo Antnio).

Administrao autnoma

A administrao autnoma constitui o terceiro e ltimo grupo, reunindo as entidades que prosseguem interesses prprios das pessoas que as constituem e que definem autonomamente e com independncia a sua orientao e atividade. Estas entidades podem ser subdivididas em trs categorias:

Administrao regional (autnoma) - copia a organizao das administraes direta e indireta do Estado, aplicando-a a uma regio autnoma (exemplos: Administrao Regional dos Aores e Administrao Regional da Madeira); Administrao local (autnoma) - copia a organizao das administraes direta e indireta do Estado, aplicando-a a um nvel local (exemplos: Municpio do Porto e Freguesia de Alcntara); Associaes pblicas - pessoas coletivas de natureza associativa criadas pelo poder pblico para assegurar a prossecuo dos interesses no lucrativos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam para a sua prossecuo (exemplo: Ordem dos Engenheiros).