0621 Brasil Onu

O Brasil e a ONU
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Ministro de Estado Embaixador Celso Amorim Secretrio-Geral Embaixador Samuel Pinheiro Guimares
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
Presidente
Embaixador Jeronimo Moscardo
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira. Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847 Fax: (61) 3411 9125 Site: www.funag.gov.br
O Brasil e a ONU
Braslia, 2008
Copyright , Fundao Alexandre de Gusmo
1 Capa - Cndido Portinari - Estudo para o painel "GUERRA", 1952 leo sobre tela 165 x 125 cm Projeto para o painel na sede das Naes Unidas, Nova Iorque. Contra Capa - Cndido Portinari - Estudo para o painel "PAZ", 1954 leo sobre tela 165 x 125 cm Projeto para o painel na sede das Naes Unidas, Nova Iorque. Equipe tcnica: Maria Marta Cezar Lopes e Llian Silva Rodrigues Projeto grfico e diagramao: Cludia Capella e Paulo Pedersolli
Impresso no Brasil 2008
O Brasil e a ONU/Fundao Alexandre de Gusmo. Braslia : FUNAG, 2008 252p. ISBN: 978-85-7631-129-4 1. Brasil Organizao das Naes Unidas. I. Ttulo. CDU: 908(81):061.1ONU
Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847/6028 Fax: (61) 3411 9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@mre.gov.br
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.
SUMRIO
PREFCIO .............................................................................................. 7 EMBAIXADOR CELSO AMORIM - MINISTRO DAS RELAES EXTERIORES I. A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL ............ 15 MARCELO VIEGAS
II. DE SUEZ AO HAITI: A PARTICIPAO BRASILEIRA NAS OPERAES DE PAZ ........................................................................ 39 RICARDO SEITENFUS III. POR UM MUNDO LIVRE DE ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA: DESARMAMENTO E NO-PROLIFERAO ................................................. 59 CARLOS SRGIO SOBRAL DUARTE IV. O BRASIL E A CRIAO DA COMISSO PARA CONSOLIDAO DA PAZ ........ 83 GILDA SANTOS NEVES V. O BRASIL E O DESAFIO DO DESENVOLVIMENTO NAS NAES UNIDAS ....... 109 SRGIO ABREU E LIMA FLORNCIO VI. A AO CONTRA A FOME E A POBREZA ............................................. 145 ALEXANDRE NINA VII. O BRASIL E O COMBATE INTERNACIONAL CONTRA A AIDS ..................... 161 PEDRO CHEQUER & MARINGELA SIMO VIII.DIREITOS HUMANOS E O PAPEL DO BRASIL .......................................... 183 JOS AUGUSTO LINDGREN ALVES
IX. A INCOMPATIBILIDADE ENTRE O RACISMO E A DEMOCRACIA: UMA INICIATIVA BRASILEIRA NA COMISSO DE DIREITOS HUMANOS ........... 205 ALEXANDRE GHISLENI X. DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE: DA RIO 92 AT CURITIBA ............ 217 LUIZ ALBERTO DE FIGUEIREDO X.I OS TRS PAINIS SOBRE O IRAQUE NAS NAES UNIDAS ..................... 231 EMBAIXADOR ANTONIO DE AGUIAR PATRIOTA & CONSELHEIRA GISELA MARIA FIGUEIREDO PADOVAN & CONSELHEIRO LEONARDO GORGULHO N. FERNANDES
PREFCIO
PREFCIO
Celso Amorim Ministro das Relaes Exteriores
m seu primeiro discurso na Assemblia Geral da ONU, em 2003, o Presidente Lula reafirmou a confiana que o Brasil deposita nas Naes Unidas e no seu papel insubstituvel de promover a paz e a justia. O fortalecimento do multilateralismo o caminho que escolhemos, o nico que nos parece justo e apropriado. Acreditamos que a convivncia entre os Estados ser to mais harmoniosa quanto maior for o respeito s normas acordadas multilateralmente. somente por meio da negociao e do dilogo que podemos avanar na soluo dos conflitos. Tambm por meio deles que devemos tratar as questes de interesse global, como o desenvolvimento e o meio ambiente. No h instituio internacional melhor aparelhada para executar essas tarefas do que a ONU, o foro universal por excelncia. Este livro oferece ao leitor um panorama diversificado da contribuio do Brasil nas diferentes reas de atuao das Naes Unidas. Podemos dividir a agenda da ONU em duas grandes vertentes, conforme estabelecido na Carta de So Francisco: os assuntos relativos manuteno da paz e da segurana internacionais e os temas econmicos e sociais. No primeiro caso, a responsabilidade primria de preservar a paz cabe ao Conselho de Segurana, que tem poderes para agir em
9
O BRASIL E A ONU
nome dos Estados-membros. Eleito membro no permanente pela primeira vez em 1946, o Brasil um dos pases que mais esteve presente no Conselho nove mandatos, nmero igualado apenas pelo Japo. Temos, portanto, autoridade para apontar os problemas e os desequilbrios que afetam o trabalho do Conselho e impem a necessidade de mudanas. Nenhuma organizao resiste ao tempo se no souber se adaptar s novas realidades. O processo de reforma da ONU, atualmente em curso, precisa avanar. O aperfeioamento do sistema multilateral a contraparte necessria do convvio democrtico no interior das naes. Da o imperativo de tornar as instncias decisrias internacionais mais representativas, legtimas e transparentes. Isso vale em especial para o Conselho de Segurana, que mantm congelada desde 1945 a composio de seu quadro permanente, apesar do notvel crescimento no nmero de Estados-membros de 51 para 191. Temas estratgicos e fundamentais, como desarmamento, no-proliferao, sade, crises humanitrias e at mudana do clima tendem cada vez mais a passar pela agenda do Conselho de Segurana. Isso torna ainda mais necessria sua expanso nas duas categorias de membros permanentes e no permanentes, objetivo da ao diplomtica do G-4, integrado por Brasil, Alemanha, ndia e Japo. Sempre que esteve no Conselho, o Brasil se destacou pela coerncia, iseno e bom trnsito entre as delegaes. A propsito, recordo-me de um momento significativo poca em que ocupvamos a presidncia de turno do Conselho no incio de 1999.
10
PREFCIO
A questo do Iraque havia chegado a um impasse aps os bombardeios da chamada operao Raposa do Deserto. Os P-5 estavam divididos e a tenso era grande. Foram ento constitudos trs painis para tratar de desarmamento (inspees), questes humanitrias e prisioneiros de guerra kuwaitianos, incluindo propriedades tomadas pelo Iraque na primeira Guerra do Golfo. O Conselho decidiu oferecer a presidncia desses trs painis ao Brasil. Foi um reconhecimento da nossa capacidade de colaborar para entendimentos que, se no puderam resolver plenamente todas as pendncias, ofereceram uma via multilateral para encaminhar problema to grave e sensvel. Infelizmente, essa via no foi perseguida nos anos subseqentes, com as conseqncias conhecidas. Compete ao Conselho de Segurana decidir e aprovar o envio de operaes de paz das Naes Unidas. O Brasil tem tradio nessa rea e j participou de mais de 30 misses, incluindo a primeira grande operao de paz da Organizao, em Suez, entre 1957 e 1967. Desde 2004, o Brasil detm o comando militar da Misso das Naes Unidas para a Estabilizao no Haiti (MINUSTAH). Contribumos com um contingente superior a 1.200 militares, alm de muitas outras iniciativas de apoio ao desenvolvimento poltico, econmico e social do Haiti. Entendemos que no basta melhorar a situao de segurana do pas. preciso dar condies reais ao povo haitiano para que, com o auxlio da comunidade internacional, possa seguir de forma autnoma a trajetria de seu prprio desenvolvimento. A criao da Comisso de Consolidao da Paz, em 2006, abriu um novo captulo nesse esforo por fortalecer a capacidade nacional nos pases recm-sados de conflitos internos. Para que haja uma paz duradoura essencial investir no combate misria e em
11
O BRASIL E A ONU
alternativas para gerar empregos e renda em benefcio da populao local. Estivemos empenhados em fazer valer o esprito do artigo 65 da Carta das Naes Unidas, segundo o qual o Conselho Econmico e Social (ECOSOC) deve apoiar o trabalho do Conselho de Segurana. Era preciso estabelecer uma ponte entre os dois rgos. Ao defender essa idia, o Brasil apontou a lacuna sistmica que a Comisso de Consolidao da Paz viria preencher. Esperamos agora que a Comisso possa dar assistncia efetiva a pases em fase de recuperao ps-conflito. O tema do desenvolvimento tem sido historicamente um elemento central para a poltica externa brasileira, sobretudo no mbito multilateral. Desde nossa contribuio pioneira UNCTAD, estivemos presentes nos principais debates que se travaram sobre o assunto. A Ao contra a Fome e a Pobreza, lanada por iniciativa do Presidente Lula em 2004, um exemplo do empenho brasileiro em colocar o desenvolvimento no topo da agenda internacional. Um dos resultados concretos da iniciativa foi a criao da Central Internacional para a Compra de Medicamentos contra AIDS, malria e tuberculose (UNITAID). Na rea de direitos humanos, nossa adeso aos instrumentos internacionais hoje completa. No ano passado, o Brasil foi eleito para o Conselho de Direitos Humanos, que substituiu a antiga Comisso de Direitos Humanos (CDH). Na sesso inaugural do Conselho em Genebra, em junho de 2006, manifestei o ponto de vista brasileiro de que atitudes puramente confrontacionistas so contraproducentes. Quando alguns pases so singularizados por razes polticas, enquanto outros so deixados
12
PREFCIO
de lado sem razo plausvel, o resultado o isolamento e a radicalizao. Isso no contribui para a eqidade nem traz benefcios para as vtimas de abusos. Continuaremos ativos na defesa dos direitos humanos, interna e externamente. A interligao dessas duas dimenses se reflete em nossa atuao diplomtica. Exemplo disso foi a iniciativa brasileira, no ano 2000, de que a CDH reconhecesse a incompatibilidade entre racismo e democracia. Rompemos um tabu: em geral, pases em desenvolvimento no costumavam apresentar iniciativas sobre direitos civis e polticos. Embora tenha enfrentado dificuldades e resistncias, a resoluo proposta pelo Brasil foi aprovada e as idias que a inspiraram continuam a enriquecer o tratamento que se tem dado matria. Na rea ambiental, a comear pelo marco representando pela Rio-1992, o Brasil tem tomado a liderana em debates sobre o desenvolvimento sustentvel. Em 2006, sediamos em Curitiba duas importantes conferncias internacionais: a Conferncia das Partes da Conveno sobre Diversidade Biolgica (COP-8) e a Reunio do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana (MOP-3). Acaba de realizar-se, no Rio de Janeiro, importante reunio sobre Governana e Meio Ambiente, quando mais uma vez o Brasil procurou lanar as bases de um dilogo construtivo em tema que parecia intratvel. Os tpicos cobertos por este livro no esgotam a ao do Brasil na ONU nem o papel da nossa diplomacia multilateral. Poderamos mencionar os trabalhos da Assemblia Geral, rgo de representao igualitria e universal que gostaramos de ver fortalecido. Fazemos propostas que a valorizam, como a resoluo a favor de um Hemisfrio Sul Livre de Armas Nucleares.
13
O BRASIL E A ONU
Desejamos um mundo mais solidrio, onde o direito internacional seja respeitado e os Estados procurem resolver seus diferendos pela via pacfica. Desejamos tambm um mundo menos desigual, onde o esforo coletivo seja direcionado ao desenvolvimento integral de todos os povos. A ONU, apesar de todas as suas limitaes, pode ajudar para que esse sonho se torne realidade um dia. Ao concluir este Prefcio, quero prestar uma homenagem ao brasileiro Srgio Vieira de Mello, meu amigo, vtima de um ignominioso atentado contra a Misso da ONU em Badg o maior j sofrido pela Organizao em toda sua histria. Seu exemplo de dedicao, idealismo e competncia continuar servindo de inspirao a todos ns que acreditamos nas Naes Unidas.
Braslia, 8 de setembro de 2007
14
I. A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL
A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL

Marcelo Viegas
CONSELHO DE SEGURANA: O QUE

O Conselho de Segurana um dos seis rgos principais estabelecidos pela Carta das Naes Unidas (sendo os outros a Assemblia Geral, O Conselho Econmico e Social (ECOSOC), o Conselho de Tutela, a Corte Internacional de Justia e o Secretariado). Nos termos da Carta da ONU, o Conselho de Segurana detm responsabilidade primria pela manuteno da paz e segurana internacionais, agindo em nome dos Membros da Organizao (Artigo 24). O Artigo 25 do mesmo documento estabelece, ainda, o compromisso de todos em acatar e implementar (suas) decises. O rgo tem a prerrogativa de autorizar o uso da fora, tornado ilegal pela Carta em todos os outros casos exceo da legtima defesa, prevista no Artigo 51, e a adoo de medidas coercitivas - como sanes - contra aqueles que representem ameaa paz e segurana internacionais. Apesar das amplas prerrogativas de que dispe, e da inegvel relevncia de seus trabalhos para a Organizao e para o conjunto de seus membros, o Conselho de Segurana um rgo de composio consideravelmente restrita. Aps a reforma de 1963, que expandiu o nmero de integrantes de 11 para 15, o Conselho passou a ser composto por cinco membros permanentes (China, EUA, Frana, Reino Unido e Rssia) e dez membros no-permanentes eleitos para mandatos no consecutivos de dois anos.
17
MARCELO VIEGAS
TRANSFORMAO DE FATO NOS TRABALHOS

Desde o fim da guerra fria, os trabalhos do Conselho de Segurana passam por profunda transformao. Durante aquele perodo, o poder de veto dos EUA e da Unio Sovitica tendia a inviabilizar a tomada de deciso no rgo sobre questes de alguma relevncia estratgica para qualquer um dos dois pases. Superado o antagonismo atvico entre as superpotncias da era bipolar, a comunidade internacional redescobriu o Conselho como instncia efetiva para lidar com crises internacionais. Boa ilustrao dessa nova realidade o nmero de resolues aprovadas nas dcadas imediatamente anterior e subseqente queda do Muro de Berlim. De 1980 a 1989, o Conselho de Segurana adotou 184 Resolues, enquanto que de 1990 a 1999 o nmero foi de 637. Mensurado por apenas este referencial, o trabalho no rgo teria mais do que triplicado entre um perodo e outro. A evoluo at os dias de hoje atesta a manuteno deste novo patamar. Outros parmetros para avaliar quantitativamente o trabalho do rgo, como o nmero de sesses realizadas a cada ms ou a quantidade de declaraes presidenciais, comunicados ou outras manifestaes pblicas do Presidente revelam tendncia ainda mais pronunciada de aumento de atividades. A ttulo de exemplo, vale lembrar que quando o Representante Permanente do Brasil junto s Naes Unidas, Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg, exerceu a presidncia do rgo, em maro de 2005, a agenda do rgo registrou 26 sesses formais e 19 reunies de consulta (em 23 dias teis), com a aprovao de 9 resolues e 5 declaraes presidenciais. Em termos prticos, o Conselho de Segurana, originalmente concebido como rgo de convocao extraordinria para lidar de maneira pontual com crises
18
que representassem ameaa paz e segurana internacionais, tornouse rgo de atuao praticamente permanente. O aspecto quantitativo, contudo, ainda que expressivo, apenas a dimenso mais evidente da transformao ocorrida no rgo. Como no poderia deixar de ser, a nova dinmica trouxe tambm profunda alterao na prpria natureza dos trabalhos. Ainda que decorrncia do desbloqueio da pauta do rgo, esta alterao talvez seja o fator mais importante na explicao do incremento na atividade do Conselho de Segurana. Com a nova realidade, multiplicaram-se as intervenes aprovadas no rgo, entre as quais as Misses (de paz e outras) mandatadas pelo Conselho, as quais passam a exigir acompanhamento de seus membros. A soluo das questes includas na Agenda do Conselho depende de fatores polticos. Influem de maneira decisiva o comprometimento dos membros das Naes Unidas, em particular dos membros permanentes do Conselho detentores de poder de veto (Artigo 27.3), em chegar a acordo quanto a uma soluo, assim como a capacidade e disposio das partes envolvidas no diferendo em acatar e adequar-se s decises do Conselho. Anlise mesmo que superficial da agenda recente do Conselho de Segurana evidencia a preponderncia de temas recorrentes com relao aos quais a ausncia de um ou mais dos fatores acima mencionados impede encaminhamento satisfatrio. Esta realidade tem feito com que se tornem cada vez mais freqentes as Resolues de technical rollover, as quais, na ausncia de acordo no Conselho de Segurana mesmo quanto a eventuais ajustes que possam aproximar a questo de seu equacionamento, limitam-se a, geralmente em bases consensuais, prorrogar, em prazos reduzidos, os mandatos anteriormente aprovados pelo rgo. guisa de exemplo, vale notar
19
MARCELO VIEGAS
que, em 2006, das 41 Resolues adotadas pelo Conselho de Segurana, todas por consenso, 25 referiam-se a renovaes de mandato, e destas, 17 praticamente limitavam-se a prorrogar mandatos nas bases acordadas anteriormente. O esforo pela adoo de Resolues por consenso, que caracteriza a atuao presente do rgo, muitas vezes mascara a incapacidade de se chegar a (novos) acordos substantivos e faz com que as decises sejam o estrito mnimo denominador comum possvel entre os cinco membros permanentes. A articulao prvia entre os membros permanentes outra das caractersticas da evoluo recente do trabalho do Conselho de Segurana que contribui para o aumento de suas atividades. Especialmente a partir dos atentados terroristas perpetrados contra os EUA em 11 de setembro de 2001, o Conselho de Segurana passou a ser acionado, nos casos em que h convergncia de viso entre os P5, para fazer aprovar medidas de alcance global, com base nas prerrogativas estendidas pelo Artigo 25 da Carta, e com crescente freqncia a partir do Captulo VII (relativo autorizao do uso da fora), de forma a contornar processo negociador mais amplamente multilateral. Ademais, a agenda do Conselho foi expandida e passou a incluir decises sobre questes temticas, como o combate ao terrorismo ou o risco da obteno de armas de destruio em massa por agentes no-estatais. A agenda temtica de que se dotou o Conselho no se restringe s questes em que o rgo serve de veculo para a adoo de medidas genricas de carter compulsrio. Tambm se verifica a proliferao de itens temticos marginais s ameaas paz e segurana internacionais em si, como, entre outros, os das crianas ou mulheres em conflitos armados. Com a reduzida capacidade de influncia dos
20
membros no-permanentes nas decises substantivas, tornou-se praxe que os membros eleitos, ao ocuparem a presidncia de turno, busquem ilustrar sua passagem pelo Conselho com proposta de questo temtica a ser considerada em debate aberto. Um ponto adicional a ser tido em considerao na caracterizao dos trabalhos atuais do Conselho de Segurana o da flexibilizao no que se refere aos parmetros de atuao do rgo. Exemplos podem ser encontrados na adoo, a partir de meados dos anos 90, de sanes direcionadas e na aplicao de sanes a faces no interior de um determinado pas em conflito.
O BRASIL NO CONSELHO DE SEGURANA

O Brasil , junto com o Japo que igualou o feito ao ingressar no Conselho em 2005 -, o pas que por mais vezes ocupou um assento no permanente do Conselho de Segurana, tendo sido eleito para o rgo nove vezes. No perodo ps guerra-fria, o Brasil participou da composio do Conselho nos binios 1993-94, 1998-99 e 2004-05. A atuao do Brasil no rgo norteou-se, sempre, pela defesa do multilateralismo e do respeito ao direito internacional. Por meio de sua presena, o Brasil bateu-se pela preservao e fortalecimento das Naes Unidas como instncia de encaminhamento das questes de alcance internacional e trouxe para o rgo uma perspectiva coerente com os interesses dos pases em desenvolvimento e da regio latinoamericana e caribenha. Nesta ltima passagem pelo Conselho de Segurana, empenhou-se particularmente pelo fortalecimento da capacidade das Naes Unidas para a preveno de conflitos, pelo recurso diplomacia, mediao, construo da paz e enfrentamento das causas econmicas e sociais dos conflitos, dentro do respeito
21
MARCELO VIEGAS
soberania dos pases afetados, tendo sido, tambm no Conselho de Segurana, o mais vocal dos defensores do estabelecimento da Comisso de Construo da Paz (objeto de captulo prprio) em termos que no resultassem prejudiciais representao dos pases em desenvolvimento. A presena regular do Brasil no Conselho de Segurana, assim como seus esforos pela ampliao e correo nos desequilbrios de sua composio so eloqentes demonstraes do comprometimento brasileiro com o papel do multilateralismo na esfera da promoo da paz e segurana. Sinalizam, ainda, a percepo, seja interna, seja no exterior, de que o pas tem contribuio relevante a prestar aos trabalhos do rgo. As ltimas passagens do Brasil pelo rgo, especialmente as duas mais recentes, por sua atualidade e pela importncia, regional ou global, de que se revestem algumas das questes em pauta, permitem ilustrar esta nova realidade dos trabalhos do rgo, sob a perspectiva da participao brasileira. No se trata de realizar anlise pormenorizada, mas to somente de identificar tendncias novas na atuao do Conselho e resumir o posicionamento brasileiro perante tais desenvolvimentos:
HAITI
No ps guerra-fria, o Haiti j havia ocupado espao na agenda do Conselho de Segurana quando da passagem do Brasil pelo rgo em 1993-94. Naquela ocasio, o Conselho, por primeira vez, estendeu autorizao para que fora externa fosse utilizada para restaurar a democracia e reconduzir ao cargo o Presidente JeanBertrand Aristide. Tambm por primeira vez, os EUA buscaram a autorizao do Conselho previamente a uma interveno nas Amricas. O Brasil no acompanhou a deciso do Conselho (Resoluo 940, aprovada com 12 votos a favor e duas abstenes Brasil e China) por
22
considerar que a autorizao do uso da fora nas bases solicitadas era precipitada, no estava em conformidade com os interesses de grande parte dos pases da regio e constitua preocupante afastamento das prticas e princpios das Naes Unidas no que se refere s aes de manuteno da paz. O tema ressurgiu em 2004, quando o mesmo Presidente JeanBertrand Aristide deixou o poder no Haiti enviando carta ao Conselho de Segurana. A renncia do Presidente Aristide ocorreu em circunstncias de forte contestao da legitimidade das eleies sucesso do Presidente Ren Prval (1995-2001), ocorridas em novembro de 2000, e da qual Aristide saiu vencedor com somente 10% dos votos do colgio eleitoral; e, posteriormente, de protesto contra a no-realizao de eleies legislativas em 2003, como previsto. Em meados desse ano, movimento unindo partidos polticos oposicionistas, organizaes civis e o setor privado iniciou campanha pela renncia do Presidente da Repblica. A despeito de vrias iniciativas diplomticas da CARICOM e da Organizao dos Estados Americanos, uma rebelio armada eclodiu em fevereiro de 2004 em Gonaves, espalhando-se rapidamente para outras cidades. Na iminncia de um banho de sangue, anunciado pelos Governos dos EUA e da Frana, que previam a tomada da capital do pas pelas foras rebeldes, na manh de 29/2/2004, o Presidente Aristide partiu para o exlio, em aeronave norte-americana, para a Repblica Centro-Africana. O ento Primeiro-Ministro Yvon Neptune tomou a iniciativa de implementar variante de plano proposto pela Caricom para a instalao de um Governo Transitrio. Assumiu o cargo de Presidente o ento Presidente da Corte Suprema de Justia, Boniface Alexandre. Na noite de 29/2, o Representante Permanente do Haiti
23
MARCELO VIEGAS
junto s Naes Unidas submeteu ao Conselho de Segurana cpia da carta de renncia de Aristide e pedido de assistncia. Na mesma noite, foi aprovada, pelo CSNU, a Resoluo 1529 (2004), que autorizou tropas estrangeiras a entrarem em territrio haitiano. O Brasil, aps consultas com os pases da regio, votou a favor da citada resoluo consensual que, para evitar que a instabilidade no pas pudesse vir a desencadear onda de violncia, aprovou, num primeiro momento, o envio imediato de fora internacional para a manuteno da ordem. Ao contrrio do ocorrido em 1994, porm, e em ateno a preocupaes externadas em particular pelo Brasil, a Resoluo que aprovou o envio da fora multinacional estabelecia prazo especfico para sua retirada e previa o estabelecimento de Operao de manuteno da paz das Naes Unidas, que a sucederia. Tendo em conta a dimenso regional da crise haitiana, o Brasil prontificou-se a participar da Misso das Naes Unidas de Estabilizao no Haiti (MINUSTAH), da qual veio a assumir o comando militar. A presena da MINUSTAH possibilitou a realizao de eleies presidenciais e parlamentares no Haiti e permitiu estabelecer grau de estabilidade institucional propcio conduo democrtica dos planos de reconstruo do pas com base na ajuda internacional. A atuao da diplomacia brasileira tem contribudo para o reconhecimento da necessidade de se aliar aos esforos de estabilizao iniciativas paralelas destinadas promoo do desenvolvimento econmico, social e institucional do Haiti.
TERRORISMO
O terrorismo ganhou espao na agenda do Conselho de Segurana como ameaa corrente paz e segurana internacionais aps os atentados de 11 de setembro de 2001 nos EUA. A reao do
24
Conselho ao ocorrido, consubstanciada na Resoluo 1373 (2001), estabeleceu novos parmetros de atuao. Pelo documento, o Conselho de Segurana determinou que todos os Estados membros das Naes Unidas deveriam adotar medidas de carter genrico no combate ao terrorismo, entre as quais a de aderirem a 12 convenes internacionais relacionadas ao combate ao terrorismo. Na viso de alguns, por primeira vez o Conselho assumia papel legislador, no s pela imposio da adoo de textos legais, como tambm por estabelecer mecanismo de acompanhamento do cumprimento da resoluo (o Comit Anti-Terrorismo - CAT) e cobrar dos Estados membros relatrios a serem processados naquela instncia. bem verdade que a solicitao da submisso de relatrios pelos Estados membros no comeou com o Comit 1373, mas o carter de cobrana associado aos trabalhos do CAT e a natureza genrica das obrigaes impostas pela Resoluo monitorada pelo Comit estabeleceram novo patamar no relacionamento entre o Conselho de Segurana e os Estados membros. A partir de ento, a requisio de relatrios difundiu-se como novo padro de atuao do rgo. O comit de sanes contra o regime Talib e a Organizao Al-Qaeda, no Afeganisto, conhecido como Comit 1267, criado em 1999, prontamente adequou-se nova realidade, que tambm serviu de base para os trabalhos iniciais do Comit 1540, criado para combater o risco de acesso a armas de destruio em massa por agentes no-estatais. O combate ao terrorismo trouxe, ainda, outras alteraes s prticas do Conselho. A principal destas foi a adoo, em janeiro de 2002, da Resoluo 1390, impondo sanes contra o Talib e, principalmente, a Al Qaeda, independentemente da evoluo da situao no Afeganisto, no qual o regime Talib j havia sido afastado do poder por interveno militar autorizada pelo Conselho de Segurana.
25
MARCELO VIEGAS
O Brasil no era membro do Conselho em 2001-02, quando da introduo das alteraes na dinmica dos trabalhos do rgo acima descritas, mas participou das negociaes que levaram ao estabelecimento do Comit 1540, bem como dos exerccios de avaliao e ajuste do CAT e do Comit 1267. Em todos esses processos a delegao brasileira atuou com o objetivo de preservar o carter institucional das decises do Conselho de Segurana, sempre em conformidade com o direito internacional e dentro dos limites estabelecidos na Carta para a atuao do rgo. No caso do Comit 1540, estas preocupaes estiveram complementadas pela necessidade de preservar-se a integridade dos Tratados de desarmamento e no-proliferao, bem como o equilbrio entre direitos e obrigaes dos Estados membros neles refletido. No Comit 1267, a delegao brasileira contribuiu ativamente para o esforo de fortalecimento institucional do Comit, conforme refletido na Resoluo 1526 (2004), particularmente na preservao de data especifica para a reviso das sanes pelo Conselho. Nas negociaes relativas ao CAT, que resultaram no estabelecimento do Diretrio Executivo do Comit Anti-Terrorismo (CTED) por meio da Resoluo 1535 (2004), o Brasil engajou-se em esforos para evitar a adoo pelo Conselho de enfoque excessivamente centrado nos meios de represso. Sustentou tambm a importncia de assistir os pases em desenvolvimento no cumprimento das obrigaes no campo do contra-terrorismo e de associar a proteo dos direitos humanos luta contra o terrorismo. Apoiou, ainda, a preservao das prerrogativas de independncia na atuao do Secretariado; das da Assemblia Geral na superviso oramentria; e das do prprio Conselho de Segurana na avaliao dos resultados alcanados pelo CTED.
26
ORIENTE MDIO
No se pode falar do histrico recente de atuao do Conselho de Segurana sem referncia questo do Oriente Mdio, item voltil de quase perene considerao pelo rgo. A situao no Oriente Mdio passou a ser item obrigatrio da agenda mensal do Conselho de Segurana a partir de 2002. Foram diversos e de profunda significao os desenvolvimentos na regio desde ento. O rgo, contudo, na maior parte das vezes, manteve postura secundria no que se refere conduo do tema, apesar de sua inegvel relevncia para a paz e segurana internacionais, em funo de atitudes contrrias multilateralizao do tratamento do assunto por parte de alguns Estados membros. Permanece inalterada a postura dos EUA de fazerem uso de veto sempre que sejam consideradas propostas condenatrias da ao de Israel. Mais do que o prprio emprego do veto pelos EUA, que se verificou em oito ocasies de 2001 a junho de 2006 (quatro no perodo 2004-05, em que o Brasil fazia parte do Conselho), a ameaa de seu uso impede a ao do rgo. O papel secundrio para o Conselho de Segurana no que se refere ao tema ficou consolidado a partir da criao do Quarteto, integrado pelos Ministros das Relaes Exteriores dos EUA e da Rssia, pelas mais altas autoridades em termos de poltica externa da Unio Europia e pelo Secretrio-Geral das Naes Unidas, que auto-erigiu-se em garante do mapa do caminho para a resoluo do conflito israelo-palestino de 2002. Todavia, uma anlise nos padres de votao dos projetos de resoluo sobre o tema vetados pelos EUA significativa, por revelar alterao de comportamentos no Conselho. At 2001, era comum em projetos dessa natureza o voto favorvel por todos os membros do Conselho, exceo do veto norte-americano. Foi este o padro
27
MARCELO VIEGAS
de votao para seis dos sete projetos considerados pelo Conselho de Segurana entre 1989 e setembro de 2001. Entretanto, a partir de ento no h uma nica votao que repita essa distribuio de votos. O Reino Unido absteve-se na votao de cinco dos seis projetos vetados pelos EUA, em geral na companhia de pases eleitos como representantes no-permanentes dos grupos da Europa Ocidental e outros (abstenes registradas nas seis votaes), do Leste europeu (cinco abstenes) e, em alguns casos, da frica (duas abstenes). Ainda no que se refere ao item Oriente Mdio, o Conselho de Segurana, para alm das semestrais renovaes de mandato da Fora Interina das Naes Unidas no Lbano (UNIFIL), considera com alguma regularidade a situao naquele pas. Em setembro de 2004, foi adotada a Resoluo 1559, pela qual o rgo, em referncia oblqua presena de foras srias presentes no Lbano, conclamava todas as foras estrangeiras restantes a se retirarem. A Resoluo contou apenas com a margem mnima de nove votos necessrios para sua aprovao. O Brasil, juntamente com outros cinco membros do Conselho, entre os quais China e Rssia, absteve-se na votao, no entendimento de que a questo extrapolava a alada de atuao do Conselho por imiscuirse em questo que no constitua ameaa paz e se inscrevia na alada jurisdicional interna do Lbano. A situao naquele pas suscitou, ainda, a criao de Comisso de Investigao Independente para auxiliar na elucidao do atentado que vitimou fatalmente o antigo Primeiro Ministro libans Hafiq Hariri. No que se refere s incurses e ataques israelenses contra o pas, em 2006, contudo, o Conselho de Segurana permaneceu inerte durante 34 dias, propiciando crticas quanto a sua inoperncia. Cabe notar que sete civis brasileiros morreram naquele conflito e cerca de 3000 tiveram que ser evacuados. Alm disso, o Ministro Celso Amorim visitou o Lbano, onde manteve contatos com autoridades e percorreu reas afetadas. O Brasil tambm fez doaes de medicamentos ao Governo libans.
28
IRAQUE
A resposta da comunidade internacional invaso do Kuwait pelo Iraque em 1990 foi, poca, considerada por muitos o fato iniciador de uma nova ordem internacional possibilitada pelo fim da guerra fria. A ofensiva desencadeou reao internacional autorizada por meio de Resoluo do Conselho de Segurana (Resoluo 678 (1990)), que em breve espao de tempo restabeleceu a soberania kuwaitiana. Ao final daquele conflito, porm, diversas questes no resolvidas, como, por exemplo, as do retorno de propriedades e nacionais kuwaitianos e de terceiros pases capturados durante a guerra e do destino dado aos programas de desenvolvimento de armas de destruio em massa mantiveram o Iraque na agenda do Conselho e sob sanes (Resoluo 687 (1991)). Confluncia de fatores, entre os quais a readquirida capacidade de ao do Conselho de Segurana, a ineficcia das sanes em obter os resultados almejados e a crise humanitria que afetou grande parte da populao iraquiana em decorrncia das sanes, fomentou a introduo de inovaes nos trabalho do Conselho, como a criao do programa petrleo por alimentos, maior programa de assistncia humanitria da histria das Naes Unidas, e os esforos de inspeo da UNSCOM, e posteriormente da UNMOVIC. O Brasil prestou contribuio de relevo ao esforo para fazer prevalecer a via da diplomacia e da negociao na conduo do tema. Em fins de 1998, a conduo da questo iraquiana passou por profunda crise, alimentada pela expulso pelo Iraque dos inspetores internacionais da UNSCOM e pelas campanhas de bombardeio do pas levadas a cabo por EUA e Reino Unido, sob o pretexto de que Bagd continuava a violar condies estabelecidas em Resolues aprovadas com base no Captulo VII da Carta. O Conselho
29
MARCELO VIEGAS
encontrava-se dividido entre os que desejavam aumentar a presso sobre o Iraque, e aqueles que consideravam ser insustentvel a situao a que o pas vinha sendo submetido e propunham o levantamento das sanes. No exerccio da presidncia do rgo, em janeiro de 1999, o Embaixador Celso Amorim, ento Representante Permanente do Brasil junto s Naes Unidas, lanou esforo para a construo de novo consenso em torno da situao iraquiana. Para tal, contribuiu para a criao de trs painis dedicados a analisar, respectivamente, a situao humanitria no Iraque, a questo do desarmamento do pas e o tema das pessoas e propriedades desaparecidas. Os painis Amorim, como ficaram conhecidos, serviram de base para a elaborao da Resoluo 1284 (1999), que estabeleceu os critrios para a conduo do programa petrleo por alimentos em condies mais efetivas em termos de assistncia humanitria, e tambm determinou com maior clareza os parmetros para a atestao do desarmamento do Iraque, condio necessria para a suspenso das sanes. Os referenciais estabelecidos pelos painis orientavam a atuao da UNMOVIC at a vspera da interveno militar conduzida margem das Naes Unidas por coalizo liderada pelos EUA. A nova guerra, conduzida sem autorizao do Conselho de Segurana, teve o efeito de suspender as atividades das Naes Unidas no Iraque. Aps a destituio de Saddam Hussein do poder, o esforo no Conselho de Segurana passou a ser o de permitir a volta das Naes Unidas ao Iraque para auxiliar na reconstruo do pas, inclusive no seu aspecto institucional, prestar assistncia humanitria e encerrar as lacunas deixadas em aberto com a retirada abrupta do pessoal da Organizao antes do incio da confrontao. A tarefa, desde o incio, provou-se mais onerosa, no s em termos financeiros, e dramtica do que antecipado. O brasileiro Sergio Vieira de Mello, que se havia notabilizado para alm das Naes Unidas
30
por sua capacidade de conduzir processos de reconstruo nacional no Kossovo e em Timor-Leste, foi uma das vtimas de brutal atentado contra a sede estabelecida pelas Naes Unidas, em Bagd, no incio do esforo de reconstruo, em agosto de 2003. O atentado produziu nova retirada das Naes Unidas do pas, e exigiu fosse repensada a estratgia de insero da Organizao no Iraque, a qual passou a ser subordinada s condies de segurana e exigiu maior vinculao com as foras de ocupao. Passados cerca de trs anos do atentado, feitos foram alcanados que no teriam sido possveis sem a retomada da presena das Naes Unidas no Iraque. Entre estes, meno especial cabe s tarefas para as quais foi estendido papel vital s Naes Unidas no processo de reconstruo, como a conduo do restabelecimento formal da soberania iraquiana; a realizao de duas eleies em mbito nacional para o estabelecimento do atual Governo e do Governo de transio que o precedeu; e a elaborao de novo texto Constitucional e sua posterior aprovao em referendo popular. Como membro do Conselho de Segurana no binio 200405, o Brasil participou das negociaes relativas ao esforo de reinsero das Naes Unidas e de reconstruo do pas. Em consonncia com as expectativas do Secretariado, lutou para que fosse reservado papel central para a Organizao no processo de reconstruo poltica, sempre resguardadas as condies de segurana para a presena de pessoal no terreno. Sustentou a necessidade de preservao da integridade territorial iraquiana e do restabelecimento pleno da soberania, inclusive sobre seus ativos. Salientou a necessidade de que fossem observadas as normas de direito internacional, dos direitos humanos e do direito internacional humanitrio na atuao das foras internacionais presentes no pas.
31
MARCELO VIEGAS
Apesar dos resultados acima relatados, e dos esforos de boa parte dos membros do Conselho no que se refere ao encaminhamento diplomtico do dossi iraquiano no rgo, o pas permanece mergulhado em profunda crise, notadamente no que se refere situao de segurana. Com atentados dirios cujas vtimas fatais so contadas s dezenas, o pas encontra-se envolto em verdadeira guerra civil, sem perspectivas de melhora no curto prazo. As principais deficincias no processo de reconstruo do pas verificam-se essencialmente nas tarefas e atividades com relao s quais a responsabilidade ficou a cargo das foras que participaram da ocupao do Iraque, como a manuteno da segurana, a atestao do desarmamento do Iraque, e o restabelecimento da infra-estrutura, inclusive de exportao petroleira.
TIMOR LESTE
O item Timor-Leste na agenda do Conselho de Segurana tem sido reiteradas vezes apresentado como uma histria de sucesso, em que a interveno da ONU permitiu a transio de um regime de ocupao pela Indonsia para um quadro jurdico-institucional e poltico de crescente estabilidade. O Brasil, em seu mais recente mandato no Conselho de Segurana, assumiu a liderana do tema, antes sob a responsabilidade do Reino Unido, e buscou, sempre que possvel, coordenar-se com a Misso de Timor-Leste junto ONU para advogar o interesse do Governo timorense nas reunies do CSNU. A delegao do Brasil no Conselho de Segurana teve papel de realce nas negociaes relativas s Resolues 1543 e 1573 (2004), que autorizaram as ltimas extenses do mandato da UNMISET (United Nations Mission in East Timor), e 1599 (2005), que estabeleceu o UNOTIL (United Nations Office in Timor-Leste). Com o status de misso poltica especial, a sucessora da UNMISET foi instituda com a funo de coordenar a assistncia internacional e identificar doadores
32
bilaterais para substituir as Naes Unidas nas reas em que o TimorLeste continuaria a necessitar de apoio internacional aps o encerramento do mandato da misso.
FRICA
A participao do Brasil no Conselho de Segurana no binio 2004-05 voltou-se aos temas africanos com destacado interesse. Atendendo s novas diretrizes da poltica externa nacional, dedicada, entre outros aspectos, ampliao de suas j tradicionais relaes com as naes africanas, a delegao brasileira no Conselho pautou sua atuao pela busca de resolues satisfatrias para as questes do continente. Dedicou-se o Brasil a incentivar o desenvolvimento social e econmico das naes africanas, trabalhando sempre em consonncia com os membros africanos do Conselho e buscando examinar as causas subjacentes dos problemas regionais, ademais da preocupao com a paz e segurana. Ressalte-se que a atuao brasileira baseou-se, sobretudo, no respeito soberania das naes africanas e no estmulo a resolues regionais para as questes do continente, diretriz consubstanciada no apoio do Brasil ento recm-criada Unio Africana. O mandato brasileiro no Conselho de Segurana coincidiu com importantes desdobramentos nas questes de paz e segurana do continente africano. A delegao do Brasil trabalhou ativamente pela concluso e manuteno dos acordos de paz entre o Governo de Cartum e o Governo do Sul do Sudo, processo que culminou na assinatura do Acordo Amplo de Paz, em janeiro de 2005, na cidade de Nairbi. Manifestamos ainda nosso apoio criao da UNMIS (United Nations Mission in Sudan), cujo mandato estabeleceu a funo essencial de garantir o cumprimento do tratado firmado na capital do Qunia.
33
MARCELO VIEGAS
A questo de Darfur foi tambm objeto das atenes brasileiras, dado o carter urgente de tragdia humanitria assumido pelo conflito na regio. Trabalhou o Brasil por uma atuao efetiva das Naes Unidas em prol da cessao da violncia em Darfur, sem se descurar, contudo, do respeito absoluto pela soberania do Sudo, evitando fazer do conflito pretexto para interveno nesse pas africano. No que concerne regio dos Grandes Lagos, o Brasil trabalhou ativamente para fortalecer o mandato das Misses das Naes Unidas atuantes na Repblica Democrtica do Congo (MONUC) e no Burundi (ONUB), procurando estender sua atuao temtica do desenvolvimento local. A delegao brasileira no Conselho de Segurana defendeu o tratamento regional dos conflitos nos pases vizinhos, de modo a envolver as naes afetadas em todas as etapas do processo de resoluo de suas questes internas. Nesse sentido, trabalhou com afinco pela realizao da Conferncia dos Grandes Lagos, objetivando facilitar a consecuo da paz, segurana e estabilidade locais. A delegao teve, ademais, papel ativo nos trabalhos do Comit de Sanes da RDC, sobretudo no sentido de singularizar a explorao ilegal dos recursos minerais como causa da manuteno de conflitos. O Brasil advogou, nesse contexto, a adoo de medidas destinadas a coibir prticas ilegais no campo da minerao. A participao do Brasil no Conselho de Segurana no binio 2004-05 deu-se, ainda, no sentido de obter a devida ateno da comunidade internacional situao na Guin-Bissau, cuja estabilidade foi profundamente afetada por rebelio contra o Governo institucional. Ciente da urgncia da questo guineense e dos fortes laos que o unem a este pas membro da CPLP, o Brasil atuou no CSNU de modo a conseguir que o tema voltasse a ser objeto de uma resoluo, e no apenas de trocas de cartas entre o presidente do
34
Conselho e o Secretrio Geral da ONU. Obteve-se, desse modo, a renovao do mandato da UNOGBIS por meio de resoluo do Conselho de Segurana, garantindo questo guineense a visibilidade apropriada. Durante seu mais recente mandato no Conselho de Segurana, o Brasil no se omitiu perante as complexas questes africanas, que compreendem a maior parte da agenda de paz e segurana. Pelo contrrio, a delegao brasileira esforou-se por ser voz de conciliao e resoluo pacfica de contenciosos, defendendo, resolutamente, a autodeterminao das naes africanas e seu direito de decidir soberanamente sobre seus assuntos internos. Seria impossvel cobrir todos os ngulos de atuao do Conselho de Segurana em reflexo que no se quer exaustiva. Deixaram de ser retratadas neste curto relato questes importantes na agenda do rgo no perodo, como as do Kossovo e do Tribunal Penal Internacional. Todas estas, no entanto, ressalvadas as especificidades inerentes a cada caso, serviriam para ilustrar a nova realidade de trabalho do rgo que aqui se tentou demonstrar e refletiriam o posicionamento de defesa do multilateralismo e de respeito ao direito internacional que orientam a atuao da delegao brasileira. Retrato abrangente da relao do Brasil com o Conselho de Segurana transcende, no entanto, o mero posicionamento adotado pelo Pas quanto a questes pontuais na agenda do rgo. O Brasil foi co-responsvel por uma frmula inovadora introduzida no Conselho no perodo em questo: em sua ltima passagem pelo rgo, e em cumprimento a deciso do Presidente da Repblica, a delegao brasileira junto ao Conselho de Segurana incorporou diplomata argentino durante o ano de 2004. Em reciprocidade, diplomata brasileiro participou em 2006 da delegao argentina no Conselho.
35
MARCELO VIEGAS
Tambm forosa meno ao carter de promoo da transparncia, da qual no est dissociada a iniciativa acima referida de intercambio de diplomatas nas delegaes ao Conselho, que sempre orientou a participao brasileira. Durante sua presidncia, em maro de 2005, o Brasil retomou prtica, que contribura para estabelecer na passagem anterior, de realizar sesso aberta ao final do ms para que os demais membros da Organizao possam passar em revista a atuao do rgo. Na ocasio, em vista da quantidade de questes relacionadas frica na agenda do rgo, a sesso foi dedicada discusso dos conflitos africanos. Necessrio mencionar tambm o compromisso do Brasil com a reforma do Conselho de Segurana. Conjuntamente com Japo, Alemanha e ndia, e com o apoio de boa parte dos membros da organizao, inclusive membros permanentes do Conselho de Segurana, o Brasil engajou-se em esforo pela reforma do rgo com a expanso de sua composio nas categorias de membros permanentes e no-permanentes. O Conselho assume papel cada vez mais preponderante nos trabalhos das Naes Unidas e, na ausncia de ajustes em sua composio, tender a aumentar o questionamento de sua legitimidade. A excluso de inteiras regies, como a frica e a Amrica Latina, da composio do ncleo decisrio poder sacrificar a eficcia do sistema como um todo, com conseqncias imprevisveis para o ordenamento internacional. Se o desempenho do Conselho de Segurana e da Organizao como um todo no confirmou as expectativas mais otimistas de quando da criao das Naes Unidas, a atual situao iraquiana serve de alerta para o fato de que so pronunciados os limites para a atuao margem do amparo do direito internacional propiciado
36
pelo arcabouo onusiano. O Brasil, conforme revelam suas passagens pelo rgo, tem contribuio relevante a prestar para os trabalhos do Conselho e dispe-se a assumir responsabilidades adicionais no contexto de uma reforma que incorpore membros permanentes do mundo em desenvolvimento ao Conselho de Segurana.
37
I I. DE SUEZ AO HAITI:
A PARTICIPAO BRASILEIRA NAS OPERAES DE PAZ
DE SUEZ AO HAITI: A PARTICIPAO BRASILEIRA NAS OPERAES DE PAZ

Ricardo Seitenfus1
INTRODUO
A ativa participao na busca de solues pacficas e negociadas dos litgios internacionais constitui caracterstica marcante da poltica externa brasileira. O Brasil contribuiu com os esforos das organizaes de alcance regional, caso da Unio Pan-americana, no passado, e da Organizao dos Estados Americanos (OEA), no presente. Houve igualmente participao em esquemas de concertao poltica (casos do Pacto ABC integrado por Argentina, Brasil e Chile e do Grupo do Rio) e em iniciativas informais ad hoc segundo o modelo do Grupo de Pases Amigos. O Brasil tambm integra, no mbito do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), o sistema de preveno formalizado pelo Protocolo de Ushuaia. No plano internacional, o Brasil integrou a Sociedade (ou Liga) das Naes (SDN), no passado, e membro da Organizao das Naes Unidas (ONU), na atualidade. A etapa decisiva dos processos de soluo de litgios por vezes longos, dramticos e com elevado custo humano e material
1
Ricardo Seitenfus Doutor em Relaes Internacionais pelo Instituto Universitrio de Altos Estudos Internacionais da Universidade de Genebra, Professor Titular na Universidade Federal de Santa Maria (UFSM, RS), Diretor da Faculdade de Direito de Santa Maria (FADISMA) e autor de vrias obras sobre relaes internacionais, poltica externa brasileira, organizaes internacionais e Direito Internacional Pblico. Foi Enviado Especial do Governo brasileiro ao Haiti. Seu stio www.seitenfus.com.br.
41
RICARDO SEITENFUS
consiste na operacionalizao das decises adotadas. Trata-se da transferncia de uma vontade coletiva formal, embora objetiva, do plano das intenes para a realidade a concretizar-se no teatro de operaes. Segundo o Departamento de Operaes de Manuteno da Paz da ONU (DPKO), 107 Estados participavam como contribuintes, no final de 2005, nas operaes de paz das Naes Unidas. Mais de 70 mil homens em misso estavam envolvidos nestas operaes. A grande maioria (94%) do pessoal civil, militar e policial oriunda dos pases em desenvolvimento, sendo que o Brasil ocupava a 14a posio entre os Estados contribuintes s misses de paz. A presena fsica de terceiros, dotados de mandato legtimo e legal, no prprio campo onde se enfrentam os litigantes, tem sido imprescindvel para fazer com que a palavra transforme-se em ao e a vontade em atos concretos. Neste contexto, desempenham papel primordial as operaes de paz. Consciente de sua obrigao frente aos dramas que penalizam a sociedade internacional, especialmente seus integrantes mais frgeis os Estados desestruturados e a populao civil o Brasil estipulou como princpio constitucional2 o que j havia adotado como prtica de sua atuao externa: a efetiva contribuio para a soluo pacfica dos conflitos internacionais.
O PRELDIO
Apesar de ter deixado a Liga das Naes em 1926, o Brasil participou ativamente, na primeira metade da dcada de 1930, dos esforos de mediao feitos pela SDN e pelo Pacto ABC no conflito que ops Colmbia e Peru na regio do trapzio de Letcia. A disputa
Entre os princpios que regem a atuao brasileira no sistema internacional, segundo a Constituio Federal de 1988, esto a defesa da paz, a soluo pacfica de conflitos e a cooperao entre os povos para o progresso da Humanidade (artigo 4).
2
42
sobre o territrio, situado no corao da Amaznia e contguo ao Brasil, foi objeto de mediaes nos mbitos regional e universal complementares embora por vezes concorrentes que concederam ganho de causa Colmbia. Para implementar a deciso foi criada, sob os auspcios da SDN, uma Comisso Administrativa que encarregouse, entre junho de 1933 e maio de 1934, da administrao do territrio. Alm de inaugurar o que posteriormente transformou-se numa tradio da diplomacia brasileira, ou seja, a participao em misses de paz promovidas por organizao de alcance universal, o conflito de Letcia permitiu que o Brasil anunciasse o princpio basilar a orientar sua atuao. Assim, o Brasil determinou ao seu representante na Comisso Administrativa, que ele deveria observar a necessidade absoluta em que se encontra o nosso pas de no se desviar um s momento da sua atitude de perfeita imparcialidade no litgio.3 No alvorecer da Organizao das Naes Unidas, o Brasil participou com diplomatas e militares, da Comisso Especial das Naes Unidas para os Blcs (UNSCOB) criada pela Resoluo 109(II) da Assemblia Geral das Naes Unidas. Preocupados com a interveno da Albnia, Bulgria e Iugoslvia na guerra civil grega, a UNSCOB encarregouse do monitoramento fronteirio e da assistncia aos refugiados. Contudo, foi durante dois perodos mais recentes que a participao brasileira adquiriu grande relevo. Assim, entre os anos
3
Instrues do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil ao Capito-de-Fragata Alberto de Lemos Bastos, da Marinha, indicado pelo Brasil para integrar a Comisso Administrativa de Letcia. Cf. MELLO FRANCO, A A de, Um Estadista da Repblica, Rio de Janeiro, Jos Olympio, p. 1463. Durante longo perodo o princpio da neutralidade constituiu elemento incontornvel da mediao. O interveniente externo somente poderia desempenhar seu papel caso demonstrasse iseno e ausncia de parti-pris. Os Estados ainda possuam o direito guerra. A evoluo recente do sistema multilateral de manuteno da paz e da segurana internacionais acena com a possibilidade da proibio da guerra como atributo do Estado e o fortalecimento de mecanismos de imposio da paz.
43
RICARDO SEITENFUS
de 1957 e 1967, o Brasil aumentou sua participao nas Operaes de Paz contribuindo de maneira decisiva em seis misses das Naes Unidas, especialmente no Sinai e na Faixa de Gaza. Aps 1989, o pas diversificou e incrementou sua participao contribuindo em vinte misses de paz das Naes Unidas, com especial importncia na que se desenrola presentemente no Haiti.4
O BRASIL NAS OPERAES DE PAZ DO ORIENTE MDIO (1957-1967)

A contribuio brasileira mais significativa durante esta fase ocorreu com o envio de importante contingente militar para o Sinai e Faixa de Gaza no mbito da Fora de Emergncia das Naes Unidas (UNEF I). Havendo contribudo com outras misses de paz (conforme Quadro I), nossa participao na UNEF I sobressaiu entre as demais, com o Batalho de Suez, composto por cerca de 6.300 integrantes. Ademais, o Brasil exerceu o comando das operaes da UNEF I, com os Generais de Diviso Carlos Paiva Chaves (janeiro a agosto de 1964) e Syseno Sarmento (de janeiro de 1965 a janeiro de 1966). Quadro I - O Brasil nas operaes de paz das Naes Unidas (1957-1967)5
4 Alm do Haiti, atualmente o Brasil contribui com as misses de paz das Naes Unidas no Chipre, na Pennsula de Prevlaka, no Timor Leste e na Misso de Assistncia para a Remoo de Minas na Amrica Central (MARMINCA) com a interveno de 11 militares. 5 Fonte: MRE e FONTOURA, P. R. C. T. da, O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas, Braslia, Editora Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG), 1999, p. 201. 6 A partir de 1995 dois militares brasileiros integram o Estado-Maior do batalho argentino que compe a UNFICYP no Chipre.
44
O Brasil foi o nico pas sul-americano que manteve sua contribuio ao longo de toda a misso. Esta constituia, num primeiro momento, no controle da Linha de Demarcao do Armistcio resultante do cessar fogo aps o desfecho da crise do Canal de Suez e a consequente retirada das tropas britnicas, francesas e israelenses. Alm da superviso da regio do Canal de Suez, os militares brasileiros foram encarregados de manter a paz e a segurana na Faixa de Gaza e na fronteira internacional da Pennsula do Sinai em sua face ocidental. A retirada das foras das Naes Unidas, em maio de 1967, por exigncia do Egito, colocou um termo misso, episdio que precedeu o desencadeamento da Guerra dos Seis Dias. Entre as participaes militares pontuais brasileiras referidas no Quadro anterior, relevante nossa contribuio s operaes de paz no Congo, pois ela anunciou uma importante novidade. Com efeito, alm de participar das operaes de natureza militar propriamente dita, o Brasil colaborou com o transporte e a distribuio de gneros alimentcios, suprimentos e medicamentos para a populao civil congolesa. Portanto a contribuio brasileira adquiriu um carter marcadamente humanitrio. Aps uma interrupo de alguns anos em razo das reticncias do regime militar, o retorno dos civis ao poder levou o Brasil a retomar sua participao nas operaes de manuteno da paz das Naes Unidas. Abrese ento uma nova fase de cooperao que se estende at os dias atuais.
UM SERVIO PRESTADO HUMANIDADE: O PERODO DE 1989 A 2006

O Brasil contribuiu em vinte operaes de paz das Naes Unidas durante este perodo. H grande diversificao destas aes no somente no que tange aos variados destinos, a implicar todos os
45
RICARDO SEITENFUS
continentes, mas igualmente no tocante ao escopo de nossa atuao, mais abrangente e de carter multifacetado. Adicionamos s operaes militares clssicas de separao de combatentes e de controle securitrio, outros ingredientes tais como o apoio populao civil, o dilogo poltico, medidas para aumentar o nvel de confiana entre as Partes envolvidas no conflito, a reconstruo da infraestrutura de comunicaes e a distribuio de vveres e de medicamentos. O quadro a seguir resume a contribuio brasileira, merecendo destaque nossa participao nas misses de paz no Timor Leste, em Moambique e, sobretudo, em Angola. Quadro II - O Brasil nas operaes de paz das Naes Unidas (1989-2006)
Em junho de 1994, o Brasil enviou uma Companhia de Infantaria Para-quedista a Moambique, no mbito da ONUMOZ, como
46
contribuio ao processo de paz, segurana interna e organizao das eleies. Moambique tentava extrair-se das dificuldades de uma longa guerra de libertao nacional que havia se transformado em guerra civil. A manifestao da vontade do povo moambicano ocorreu no final de 1994, com a realizao de eleies gerais, conduzidas sob controle das Naes Unidas. A assuno das novas autoridades colocou um termo a este drama e demonstrou o acerto da contribuio brasileira. Contudo, restava ainda a luta contra as doenas tropicais, a desativao de mais de dois milhes de minas e a reconstruo de sua economia. Quando tem incio a Misso das Naes Unidas no Timor Leste (UNAMET, junho de 1999), o Brasil decidiu enviar 5 Oficiais de Ligao Militar, 6 observadores policiais e 22 observadores eleitorais para acompanhar o referendo sobre a independncia. A violncia que assolou o pas a partir de 10 de setembro daquele ano obrigou as Naes Unidas a criar a Fora Internacional no Timor Leste (INTERFET). O Brasil participou desta com um Peloto de Polcia do Exrcito, alm de especialistas em sade e comunicaes. Com o fim da violncia e a retirada das tropas indonsias, criada, em fevereiro de 2000, a Administrao Transitria das Naes Unidas para o Timor Leste (UNTAET), sob a chefia de Srgio Vieira de Mello, com a qual o Brasil decide colaborar para o nascimento e a consolidao deste novo pas. As eleies de abril de 2002 conduziram Xanana Gusmo Presidncia timorense e permitiram que o Brasil agregasse sua colaborao de carter militar, outra de natureza civil nas reas da sade, educao, agricultura, administrao da justia e com especialistas em eleies (juizes eleitorais, tcnicos em informtica, escrutinadores, consultores do Tribunal Superior Eleitoral). A participao brasileira na UNAVEM I (Angola, 1989-1991) limitou-se a fornecer 16 militares (observadores militares e equipe mdica
47
RICARDO SEITENFUS
do Exrcito) bem como o comandante dos observadores militares. Na UNAVEM II (1991-1995) nossa contribuio foi materializada com o envio de 120 pessoas (observadores militares, oficiais mdicos, enfermeiros, oficiais militares e civis observadores eleitorais). A grande participao brasileira ocorreu com a UNAVEM III (1995-1997) quando o pas manteve em Angola de maneira permanente 1.115 homens assim distribudos: 36 observadores (19 militares e 17 policiais), 39 integrantes do Estado-Maior e 1.040 integrantes da tropa (800 no Batalho de Infantaria, 200 na Companhia de Engenharia e 40 nos Hospitais de Campanha).7 A composio demonstra o carter multidisciplinar da participao brasileira. Com efeito, alm de uma atuao estritamente militar, muitas aes comunitrias foram realizadas nas reas de sade, de educao e desporto e na recuperao da malha rodoviria. A dramtica situao provocada pela guerra de independncia que desembocou, tal como ocorrera em Moambique, em um sangrento conflito civil, penalizou pesadamente Angola. O Brasil foi o primeiro a reconhecer Angola independente e sentiu-se solidrio, moral e politicamente, a prestar seu concurso para pr fim crise. Contudo, localiza-se no continente americano a mais importante contribuio brasileira s misses de paz: trata-se de nossa participao na Misso de Estabilizao das Naes Unidas no Haiti (MINUSTAH).
UMA PARTICIPAO ESPECIAL: A PRESENA BRASILEIRA NO HAITI (2004-2006)

No final do primeiro semestre de 2004 o Brasil aceitou participar - comandando as tropas e contribuindo com 1.200
Cf. MARTINS FILHO, E. R., O processo de paz em Angola e a participao brasileira, in AGUILAR, Srgio Luiz Cruz (Org.), Brasil em Misses de Paz, So Paulo, Ed. Usina do Livro, 2005, p. 120.
7
48
militares - de operao de paz das Naes Unidas no Haiti. Criada pela Resoluo 1.542 (2004) do Conselho de Segurana (CS), a MINUSTAH substituiu a fora multinacional de emergncia (Resoluo 1.529/2004 do CS) que havia sido reunida s pressas em razo da vacncia do poder no Haiti decorrente da partida, em 29 de fevereiro de 2004, do Presidente Jean-Bertrand Aristide. A atual crise haitiana arrasta-se por duas dcadas e embora suas motivaes tenham origem essencialmente interna luta pelo poder, desrespeito aos principios bsicos da democracia representativa e do Estado de Direito,8 violncia poltica e mafiosa, recorrente crise econmica suas repercusses so transversais provocando um aumento da fragilidade do tecido social que poderia desembocar em guerra civil e desestabilizar o conjunto da Bacia do Caribe. O Brasil compartilhou das concluses do CS e decidiu que havia chegado o momento de prestar solidariedade nao haitiana e ajudar a reintegrar o Haiti na comunidade dos Estados democrticos das Amricas.9
No existe tradio democrtica no Haiti. No entanto, a sua primeira Constituio, promulgada pelo Presidente Alexandre Ption em 1816, estipulava que os dirigentes do pas seriam escolhidos atravs do voto de todos os cidados exceto as mulheres, os criminosos, os idiotas e as pessoas de condio servil. O rol de exigncias implicava no descarte de 97% da populao fazendo com que a escolha dos dirigentes fosse monopolizada pela elite e pelos militares.A primeira eleio presidencial foi realizada somente em 1957. Portanto a crise recorrente que afeta o pas desde 1986 deve ser considerada como uma norma pois o contrrio dela, ou seja, a estabilidade poltica somente alcanada com a ditadura. Frente ao emaranhado confuso que caracteriza a vida poltica haitiana resultante de uma ruptura e no de um pacto o poder sempre foi concebido como total e absoluto. 9 Apesar de escassas relaes, so numerosos os laos que unem o Brasil ao Haiti : o terrvel trfico de escravos que assolou as duas sociedades durante sculos ; similitudes das estruturas de produo econmica durante o periodo colonial ; muitas crenas e valores compartilhados nas artes, na religio, no desporto e na cultura.
8
49
RICARDO SEITENFUS
O objetivo central da MINUSTAH durante o perodo de transio foi o de tornar possvel a livre expresso da vontade do povo haitiano na escolha de seus novos dirigentes. 10 Foram confeccionados e distribudos novos ttulos eleitorais, definidas as regras da campanha eleitoral, os locais de votao e a infraestrutura necessria para operacionalizar o exerccio da democracia. A maioria dos observadores estrangeiros e a imprensa internacional mostravam-se cticos com o pleito e previam que este seria desorganizado e violento j que havia sido adiado em vrias oportunidades. Efetivamente ocorreram dificuldades : nem todos os potenciais eleitores dispuseram de ttulos ; houve problemas de comunicaes, de infraestrutura e para o acesso aos locais de votao nas regies remotas do pas. O voto no sendo obrigatrio, esperava-se uma elevada absteno tal como ocorrera nas votaes anteriores. O quadro abaixo reproduz este fenmeno. Participao eleitoral (1987-2000)11
Ora, a participao no 1 turno das eleies presidenciais e legislativas de 7 de fevereiro de 2006 alcanou o patamar histrico
11 Estes dados foram compilados pelos servios da MINUSTAH e extrados de vrias fontes oficiais haitianas.
50
de 63% do total dos inscritos. Jamais houve votao no Haiti que alcanasse tal percentual de participao, j que esta dobrou se considerada a mdia histrica. A realizao do pleito de 7 de fevereiro de 2006 propiciou a substituio do Governo Provisrio por outro resultante da vontade dos eleitores. Houve uma dupla reconquista da soberania: a do povo que manifestou sua vontade de maneira livre e ordeira e a do Estado que poder auto-administrar-se. O novo Presidente haitiano, Ren Prval, eleito no primeiro turno, reconheceu a importncia da contribuio brasileira para a construo da democracia em seu pas. Sua segunda viagem internacional, aps visitar a Repblica Dominicana, foi feita ao Brasil. O simbolismo do gesto revelador e demonstra o apreo pelo que foi realizado.
OS FUTUROS DESAFIOS DA COMUNIDADE INTERNACIONAL NO HAITI

Na triste condio de pas mais pobre do Novo Mundo nico a integrar a lista dos pases menos avanados (PMA), segundo critrios das agncias das Naes Unidas o Haiti apresenta dilemas de imensa complexidade. Com a assuno dos novos dirigentes, inaugura-se uma etapa que abriga muitas incgnitas. Por um lado, h consenso sobre a necessidade da continuidade do apoio da comunidade internacional. Por outro, imprescindvel que esta cooperao possa ir alm das legtimas preocupaes securitrias e comporte uma dimenso scio-econmica, de reconstruo da infraestrutura e das instituies pblicas. A cooperao internacional deveria operar em quatro planos no Haiti.
51
RICARDO SEITENFUS
1) A segurana o Haiti conta com somente 4 mil policiais para uma populao superior a 8 milhes de indivduos. Como as Foras Armadas foram extintas pelo ex-Presidente Aristide, no h Polcia Militar (Guardas Estadual ou Departamental) e Municipal. Esta situao exige um ateno especial da MINUSTAH e deve permanecer como um dos objetivos permanentes da cooperao internacional. Alm disso imprescindivel mudar a cultura da ao policial renitente ao respeito dos Direitos Humanos, pois inspirada na experincia truculenta da era Duvalier. 2) A reconstruo da infraestrutura H muitos anos, a rede de comunicaes, a gerao e distribuio de energia, o saneamento bsico e as rodovias encontram-se em completo abandono. A gerao energtica catica, pois o pas no dispe de recursos naturais e sofre estrutural dependncia nesta rea, a provocar graves e irreparveis danos ao meio ambiente. necessrio e urgente uma recuperao do sistema de saneamento bsico e um mutiro para sua ampliao. A higiene e sade pblicas so pesadamente afetadas e os ndices elevados de enfermidades e a reduzida esperana de vida demonstram que o enfrentamento do problema sanitrio constitui desafio inadivel. 3) A refundao do Estado O Haiti o nico exemplo na atualidade a demonstrar a possibilidade de convvio social ante uma virtual ausncia de Estado. O Estado haitiano sofreu um processo de desgaste ao longo dos ltimos vinte anos, com impacto negativo sobre o sistema judicial e o conjunto das instituies publicas. 4) O Pacto de garantias e liberdades democrticas As transies polticas latino-americanas tornaram possivel a transferncia do poder dos militares aos civis graas a concluso de
52
pactos de governabilidade estipulando o respeito das regras do jogo democrtico e propiciando o convvio poltico. A transio haitiana no conheceu at o momento semelhante evoluo. Os derrotados tendem tradicionalmente a contestar a legitimidade do pleito e o vencedor tenta subjugar a oposio. Trata-se de um verdadeiro canibalismo das foras polticas. Portanto torna-se indispensvel a assinatura e o respeito a um pacto de garantias e liberdades democrticas, proposto e incentivado pelo Presidente da Repblica eleito.
CONCLUSO: O QUE MOVE O BRASIL NAS OPERAES DE PAZ

H conscincia de que o sistema de soluo de conflitos das Naes Unidas que continua sendo uma construo polticodiplomtica e, portanto, ajurdica deva adquirir maior eficcia. Esta exigncia tanto mais importante para os Estados do Sul do planeta na medida em que os litgios blicos que marcaram o mundo no ps1945 penalizaram essencialmente os pases em desenvolvimento, ao passo que os Estados do Norte conquistavam relativa estabilidade. At 1945, a guerra justa ou injusta. Desde ento, ela lcita ou ilcita. H uma importante mudana de perspectiva. consolidado o princpio de cooperao que se torna fundamento do multilateralismo das Naes Unidas. Os freqentemente malogrados esforos de mediao para solucionar esses conflitos se explicam pela prpria estrutura do poder internacional: os pases desenvolvidos que logicamente dispem de meios de dissuaso e de interveno, o fazem seguindo as percepes de seus supostos interesses nacionais. Disso decorrem solues casusticas aplicadas de maneira ad hoc e que percorrem os caminhos de maneira errtica.
53
RICARDO SEITENFUS
Para tentar romper o ciclo marcado pela indiferena e/ou pela ineficcia das solues sugeridas frente aos conflitos que afligem os pases em desenvolvimento indispensvel um repensar sobre os prprios mecanismos de soluo e mediao de conflitos. Em outras palavras, para dot-los de um nvel de capacidade de interveno nos conflitos que os afetam necessrio que eles demonstrem capacidade de elaborao de uma nova matriz ideolgica e operacional capaz de fornecer uma alternativa ao atual sistema de soluo de litgios. A presena brasileira no Haiti corresponde ao exerccio de uma diplomacia solidria e insere-se nesta perspectiva. A diplomacia solidria pode ser definida como sendo a concepo de uma ao coletiva internacional e sua aplicao, sob os auspcios do CS, num conflito interno ou internacional, feita por terceiros Estados desprovidos de motivaes decorrentes de seu interesse nacional e movidos unicamente por um dever de conscincia ou por interesses difusos.12 Alm da hiptese suscitada, h um outro questionamento, fundamental para uma possvel teorizao da diplomacia solidria. A justificao para a ingerncia solidria moral ou tambm jurdica? Uma possibilidade de enfrentamento dessa questo pode estar no pensamento de Kant, que diferencia a moral do direito. A moral espontnea e incoercvel, ao passo que o direito coercvel. A espontaneidade do ato de natureza moral decorrente da motivao do indivduo que o pratica; ele est convencido, intimamente, de que sua ao boa. O ato jurdico depende, por sua vez, de um dever, de algo externo ao indivduo. Este pode ser um caminho para se perguntar se a ingerncia solidria (que pode ser assimilada aplicao prtica
No h ganho real na interveno. H somente a idia de que esta fortalece o sistema multilateral, moldando-o segundo percepes dos Estados intervenientes na medida em que da prpria interveno decorre uma maior autoridade moral e poltica.
12
54
dos princpios da diplomacia solidria) realizada pelos Estados por um convencimento prprio, ou se h alguma norma, ainda que muito geral, na qual ela encontra suas razes. Quando um Estado ente desprovido de sentimentos toma a deciso pela interveno em outro Estado ? H dois conjuntos de fatores principais: por um lado a suposta existncia de interesses objetivos (financeiros, militares, estratgicos, polticos, diplomticos ou de prestgio) que fazem presso para que os Estados intervenham. Por outro, h a sua opinio pblica a exigir uma resposta do Estadosujeito com vistas a colocar um ponto final ao sofrimento de outrem, especialmente da populao civil indefesa. O que ocorreu no caso da atual crise haitiana? Nenhum desses dois grupos de interesses pressionou o Estado-sujeito para agir. Ele o fez por motu proprio, ausentes a presso da opinio pblica e os interesses materiais a serem defendidos. Portanto no houve nem ao moral (da opinio pblica) nem material (dos interesses) que impelissem o Estado-sujeito a intervir. Neste caso, ele o fez contrariando os fundamentos da teoria realista das relaes internacionais. O chanceler brasileiro, embaixador Celso Amorim, fornece uma valiosa e original contribuio teoria da diplomacia solidria ao declarar que o Brasil est profundamente comprometido no Haiti, poltica e emocionalmente,13 e isso no longo prazo. Ao fazlo, indica que os parmetros sobre os quais o Brasil tomou a deciso de intervir devem ser compreendidos luz de critrios outros que os decorrentes da fria razo (ou interesse) de Estado.
13
Sublinhado por mim.
55
RICARDO SEITENFUS
Porm, no fica excluda a hiptese de se fundamentar a diplomacia solidria no direito kantiano. As idias clssicas de Emmanuel Kant podem indicar um caminho para a compreenso filosfica da diplomacia solidria, a qual existe de fato e exige uma explicao cientfica. As afirmaes sobre a aplicao da diferena entre moral e direito em Kant so preliminares e, muito antes de ser uma resposta, constituem uma indagao que os pesquisadores das relaes internacionais e do direito internacional devem considerar. Um grupo de Estados muitos dos quais latino-americanos a desempenhar um papel secundrio no sistema internacional esto frente da MINUSTAH. No h participao de nenhuma Potncia14 excetuando a presena de 125 policiais da China continental.15 A indita composio do grupo de Estados participantes coloca a indagao sobre o fato de nos encontrarmos no limiar de uma nova etapa da mediao e da soluo dos conflitos, atravs de um instrumento coletivo e desinteressado. A grande incgnita colocada pela diplomacia solidria saber se essa nova forma de interveno possui a capacidade de ser reestruturante e aportar benefcios duradouros populao do pas e organizao de um Estado que responda aos desafios do presente. Ou se, ao contrrio, ela simplesmente uma nova roupagem para uma velha prtica que provocou, entre outras conseqncias, uma dependncia crnica e uma desresponsabilizao social nas sociedades e Estados objetos de interveno.
H somente um pequeno grupo de oficiais dos Estados Unidos e Frana posicionados no comando das vertentes policial e militar da MINUSTAH. 15 Inclusive esta participa, pela primeira vez, em misso de paz da ONU.
14
56
BIBLIOGRAFIA
AGUILAR, Srgio Luiz Cruz (Org.), Brasil em Misses de Paz, So Paulo, Ed. Usina do Livro, 2005, 241 p. BRASIL, MRE, A palavra do Brasil nas Naes Unidas (1946-1995), Brasilia, FUNAG, 1995, 596 p. CARDOSO, Afonso Jos Sena, O Brasil nas Operaes de Paz das Naes Unidas, Brasilia, Ed. FUNAG, 1998, 168 p. MELO, Ovidio de Andrade, O reconhecimento de Angola pelo Brasil em 1975, in Sessenta Anos de Poltica Externa, So Paulo, Ed. Annablume, v. 3, pp. 345-391. OLIVEIRA, Lairton Ribeiro de, As Operaes de Paz das Naes Unidas e seu regramento jurdico, Santa Maria, Monografia de Graduao, Faculdade de Direito da Universidade Federal de Santa Maria, 2005, 77 p., mimeografada. PATRIOTA, Antonio de Aguiar, O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo: a articulao de um novo paradigma de segurana coletiva, Brasilia, FUNAG, 1998, 226 p. SEITENFUS, Ricardo, Relaes Internacionais, So Paulo, Ed. Manole, 2004, 267 p. _______________ (Org.), Legislao Internacional, So Paulo, Ed. Manole, 2004, 1954 p. _______________, Haiti: a soberania dos ditadores, Porto Alegre, Ed. Slivros, 1994, 137 p.
57
CARLOS SRGIO SOBRAL DUARTE
FONTOURA, Paulo Roberto Campos Tarisse da, O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas, Brasilia, Ed. FUNAG, 1999, 409 p. UZIEL, Eduardo, Trs questes empricas, uma terica e a participao do Brasil em operaes de paz das Naes Unidas, in Poltica Externa, Vol. 14, n 4, maro/abril/maio de 2006, pp.91105.
58
III. POR
UM MUNDO LIVRE DE
ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA: DESARMAMENTO E NO-PROLIFERAO
POR UM MUNDO LIVRE DE ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA: DESARMAMENTO E NO-PROLIFERAO

Carlos Srgio Sobral Duarte*
I ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

A designao armas de destruio em massa geralmente aplicada s armas biolgicas, qumicas e nucleares em razo do seu grau de letalidade, potncia destrutiva e efeitos de carter indiscriminado. Essas mesmas caractersticas constituem tambm uma das grandes motivaes dos esforos para control-las ou proib-las. Na histria recente, tais esforos tm origem no sculo XIX, com a proibio internacional do uso de armas venenosas, num primeiro momento apenas em nvel regional europeu, por meio da Conveno de Bruxelas sobre Leis e Usos da Guerra, de 1874. Posteriormente, essa proibio foi includa em instrumentos de aspirao universal, como aqueles decorrentes das Conferncias de Paz da Haia de 1899 e 1907. Aps a primeira guerra mundial e o uso de armas qumicas no conflito, foi adotado, em 1925, o Protocolo de Genebra de proibio de gases venenosos ou asfixiantes e de mtodos de guerra bacteriolgica. Embora de escopo mais amplo que os instrumentos anteriores, o Protocolo de Genebra institua uma proibio limitada ao uso dessas armas - e no ao seu desenvolvimento, produo, aquisio e estocagem -, e no continha mecanismos de verificao. Alm disso, por meio da aposio de reservas, diversos signatrios resguardavam o direito de retaliao com o mesmo tipo de arma. Os ataques qumicos da Itlia contra a Abissnia, em 1935, e do
61
Iraque contra o Ir, em 1984, foram as mais notrias violaes do Protocolo. O Brasil assinou o Protocolo em 1925, porm s veio a ratific-lo em 1970. Em 1972, as armas biolgicas foram objeto de instrumento especfico, a Conveno sobre a Proibio de Armas Biolgicas (CPAB), mais precisa em suas proibies (desenvolvimento, estocagem, produo, transferncia, alm de obrigaes de destruio dos arsenais), porm tambm desprovida de mecanismo de verificao. No caso das armas qumicas, somente aps o fim da guerra fria, em 1993, foi possvel adotar tratado multilateral abrangente, a Conveno sobre a Proibio de Armas Qumicas (CPAQ), instrumento-modelo que tambm prev a destruio dos estoques existentes dessas armas e institui mecanismo completo de verificao. O Brasil assinou e ratificou ambos tratados. Apesar de as armas nucleares serem as mais potentes e devastadoras das armas de destruio em massa em existncia, estas no foram at hoje objeto de um tratado de proibio geral, como nos casos das armas biolgicas e qumicas.
II NAES UNIDAS, DESARMAMENTO E ARMAS DE DESTRUIO EM

MASSA
A Carta das Naes Unidas geralmente considerada menos ambiciosa em relao a medidas de desarmamento do que seu antecessor histrico, o Pacto da Liga das Naes, que considerava, em seu Artigo 8, a reduo de armamentos um dos elementos especficos necessrios manuteno da paz. Os Artigos 11 e 26 da Carta da ONU, respectivamente, atribuem Assemblia-Geral a responsabilidade de fazer recomendaes a respeito dos princpios que disponham sobre o desarmamento e a regulamentao de armamentos, e ao Conselho
62
de Segurana a formulao de planos para o estabelecimento de um sistema de regulamentao de armamentos, a fim de desviar para as armas o menos possvel dos recursos humanos e econmicos do mundo. Observe-se que a Carta no faz referncia explcita s armas de destruio em massa, embora o mundo j conhecesse a natureza e os efeitos das armas qumicas e biolgicas data de sua assinatura, 26 de junho de 1945. Poucas semanas depois, teria incio a era nuclear, com a realizao, no deserto do Novo Mxico, nos Estados Unidos, do primeiro teste explosivo, em 16 de julho, e com o lanamento, no incio de agosto, das bombas atmicas nas cidades japonesas de Hiroshima e Nagasaki. O impacto do advento da era nuclear e de suas graves implicaes para a segurana internacional se fez sentir desde o incio das deliberaes da Organizao recm-criada. No deixa de ser notvel que a primeira resoluo adotada na primeira sesso da AssembliaGeral, - a resoluo 1(I) - j procurava tratar do problema gerado pela nova arma. Tal resoluo, aprovada no dia 24 de janeiro de 1946, em Londres, estabelecia, como rgo especial do Conselho de Segurana, a Comisso de Energia Atmica das Naes Unidas (UNAEC) para, entre outros objetivos, fazer propostas especficas (...) para a eliminao dos arsenais nacionais de armas atmicas e de todas as outras armas de maior porte adaptveis para destruio em massa. Apesar desse mandato e das atribuies gerais das Naes Unidas no campo do desarmamento, desde o incio do funcionamento da Organizao evidenciaram-se grandes obstculos a que se entabulassem negociaes multilaterais sobre a matria. Nos primeiros anos do ps-guerra, tal situao foi exacerbada pela rivalidade poltica e pela competio militar entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica,
63
sobretudo aps o primeiro teste nuclear sovitico, em 1949, dando incio ao perodo da Guerra Fria.
III A COMISSO DE ENERGIA ATMICA

O Brasil fez parte da Comisso de Energia Atmica desde sua origem, em 1946. Nesse foro, assim como nos outros dos quais viria a participar no campo do desarmamento e da no-proliferao, o Brasil sempre atuou em favor da proibio e eliminao das armas de destruio em massa. Vale ter presente que o representante brasileiro na Comisso, o Almirante lvaro Alberto, exerceria papel fundamental no estabelecimento da poltica nuclear brasileira e na criao, em 1951, do Conselho Nacional de Pesquisas (atual Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico). At o estabelecimento, em 1956, da Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN), o CNPq teve, alm da funo de promover o desenvolvimento cientfico e tecnolgico, responsabilidades especficas na proteo das matriasprimas nucleares nacionais e na pesquisa, industrializao e aplicao da energia nuclear no Brasil. O incio da dcada de 50 viu a extino da Comisso de Energia Atmica, aps longo impasse em torno da principal proposta substantiva a ela submetida em 1946 pelos Estados Unidos: o estabelecimento de uma agncia internacional para controlar todas as atividades relacionadas energia nuclear. Tal proposta (conhecida como Plano Baruch, em nome do ento representante dos EUA na Comisso, Bernard Baruch) foi rejeitada pela Unio Sovitica, que no desejava cercear seu prprio desenvolvimento nuclear sujeitandoo ao escrutnio e a controles internacionais. A URSS tampouco aceitava certas medidas previstas na proposta, tais como a ausncia de
64
obrigaes quanto destruio, no incio da implementao do Plano, das armas nucleares ento existentes (na poca, apenas nos EUA), assim como a proibio de os membros permanentes do Conselho de Segurana recorrerem ao veto em caso de violaes. O esgotamento da Comisso de Energia Atmica deu lugar criao, em 1952, da Comisso de Desarmamento das Naes Unidas, rgo de composio universal com responsabilidade tanto sobre armas nucleares quanto convencionais. O antagonismo entre EUA e URSS fez, no entanto, com que, por muitos anos, os avanos registrados no mbito da Comisso fossem poucos, seno nulos. A Comisso de Desarmamento das Naes Unidas, foro de carter deliberativo/no negociador, tem, no entanto, papel importante na orientao das atividades das Naes Unidas na rea do desarmamento e permanece ativa at hoje (o Brasil preside atualmente um de seus dois Grupos de Trabalho), embora enfrente, tal como os demais rgos multilaterais nesta rea, srias dificuldades para fazer propostas substantivas que renam o consenso de seus integrantes.
IV NEGOCIAES EM GENEBRA
Paralelamente aos esforos no mbito das Naes Unidas, EUA e URSS decidiram estabelecer, em Genebra, um foro com a finalidade precpua de negociar medidas de desarmamento, inicialmente composto de dez naes, cinco da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) e cinco do Pacto de Varsvia. Criado em 1959, dois anos mais tarde esse rgo foi ampliado em oito novos membros, pases neutros e no-alinhados, entre os quais o Brasil, e passou a denominarse Comit das Dezoito Naes para o Desarmamento (Eighteen Nation Disarmament Commission - ENDC).
65
DESARMAMENTO
NUCLEAR
Nesse mesmo ano, EUA e URSS apresentaram AGNU e ao ENDC propostas de desarmamento geral e completo, o que deu novo mpeto s negociaes internacionais na matria. Nos primeiros anos de funcionamento do ENDC, o Brasil desenvolveu importante atuao no mbito daquele foro na busca de frmulas de implementao para tais propostas que fossem aceitveis para ambas superpotncias. Tornou-se, no entanto, novamente evidente a extrema dificuldade de EUA e URSS acordarem medidas de desarmamento nuclear. Essa situao tendia a desviar as discusses para outras medidas, chamadas colaterais, entre as quais figuravam a proibio de testes nucleares - proposta pela primeira vez por Jawaharlal Nehru, em 1954 -, a interrupo da produo de materiais fsseis para fins explosivos e a ento denominada preveno da disseminao de armas nucleares, idia ainda embrionria da no-proliferao. A sucesso de impasses em torno do desarmamento nuclear, combinada com a crescente convergncia de interesse das potncias nucleares em evitar que outros pases desenvolvessem armas nucleares, levaram a que o foco da ao multilateral gradualmente se concentrasse, a partir desse perodo, nas medidas colaterais.
PROIBIO DE TESTES NUCLEARES

Na seqncia da crise dos msseis de Cuba (1962) e da conseqente renovada sensao de urgncia de adoo de medidas de grande visibilidade e repercusso poltica no campo da segurana internacional, foi assinado em Moscou, em 1963, tratado de proibio de testes nucleares atmosfricos e sub-aquticos. Essa limitao no escopo do tratado permitia que seus articuladores - EUA, URSS e Reino Unido
66
- continuassem a aperfeioar seus arsenais mediante testes nucleares subterrneos, que no foram proibidos. A Frana, que se tornara potncia nuclear em 1960, assim como a China, que faria o mesmo em 1964, no assinaram o tratado e continuaram, por vrios anos, a realizar testes atmosfricos. Um tratado de proibio completa dos testes nucleares somente viria a ser adotado pela Assemblia-Geral mais de trinta anos mais tarde, em 1996, aps trs anos de negociaes no mbito da Conferncia do Desarmamento, um dos rgos sucessores do ENDC. Apesar das tentativas de diversos pases, entre os quais o Brasil, de incluir compromissos relativos ao desarmamento nuclear no novo tratado - o Tratado de Proibio Completa de Testes Nucleares, ou CTBT - a questo foi apenas objeto de referncias em sua parte preambular.
NO-PROLIFERAO NUCLEAR
O prognstico, predominante no final dos anos 50 e incio dos 60, de que o nmero de Estados possuidores de armas nucleares tenderia a aumentar rapidamente, o que agravaria o risco nuclear, levou ao crescimento do interesse por outra medida colateral ao desarmamento nuclear: a no-disseminao, objeto de resolues especficas da Assemblia-Geral de 1959 a 1961, por iniciativa da Irlanda. A expresso no-disseminao, identificada com a idia de transferncia horizontal para terceiros, foi substituda, por uma proposta da ndia feita em 1964, pelo conceito de no-proliferao. O objetivo era abarcar tambm a noo do crescimento numrico e qualitativo - ou vertical - dos arsenais nucleares j existentes. A aceitao geral da nova expresso no resultou, contudo, em obrigaes jurdicas que fizessem valer plenamente essa acepo.
67
A no-proliferao nuclear veio a ter sua maior expresso no Tratado sobre a No-Proliferao de Armas Nucleares - TNP. Projeto do tratado foi apresentado ao ENDC na forma de propostas idnticas de EUA e URSS, o que indicava j haver sido alcanado acordo prvio entre esses prprios pases e com seus aliados sobre boa parte da substncia do texto. Mesmo assim, o Brasil atuou no mbito do ENDC com vistas a procurar reduzir desequilbrios do projeto. Props emendas pelas quais, entre outros efeitos, o tratado tambm coibiria a proliferao vertical; estabeleceria obrigaes mais especficas de desarmamento nuclear e garantiria o direito ao acesso desimpedido s tecnologias nucleares para fins pacficos. O Brasil baseou-se, em parte, na resoluo 2028 (XX), aprovada pela AssembliaGeral em 1965, a qual estabelecia princpios que deveriam pautar as negociaes do TNP. Ao final, o TNP manteve as caractersticas bsicas do projeto inicial. EUA, Rssia, Reino Unido, Frana e China - os nicos cujas exploses nucleares anteriores a 1967 os definia como possuidores de armas nucleares (embora os dois ltimos somente viessem a aderir ao tratado no incio dos anos 90) - no viriam a sofrer limitaes ao crescimento e aperfeioamento de seus arsenais nucleares. Alm disso, o tratado no estabelecia obrigaes quanto a garantias aos Estados nonucleares de que estes no seriam atacados ou ameaados de ataque com armas nucleares (as chamadas garantias negativas de segurana). O direito dos Estados no possuidores de armas nucleares ao acesso tecnologia nuclear para fins pacficos e cooperao foi reconhecido, porm no o de realizar exploses nucleares para fins pacficos. As obrigaes impostas aos Estados possuidores de armas nucleares de tomarem medidas efetivas relativas ao desarmamento nuclear foram formuladas em termos genricos, sem estabelecer prazos ou modalidades especficas, em contraste com o grau de detalhamento, controle e verificao dedicados s obrigaes de no-proliferao.
68
V - A AGNCIA INTERNACIONAL DE ENERGIA ATMICA AIEA

Estabelecida em 1956, a Agncia Internacional de Energia Atmica originou-se da iniciativa tomos para a Paz, proposta pelo Presidente Dwight Eisenhower s Naes Unidas em 1953. A idia consistia em oferecer aos Estados assistncia para programas nucleares para fins pacficos em troca da aceitao de salvaguardas, na forma de inspees de suas atividades nucleares. Seria, dessa forma, possvel verificar a natureza de tais programas de maneira a assegurar seu carter pacfico. Aps a entrada em vigor do TNP, em 1970, a verificao do cumprimento das obrigaes do tratado no campo da no-proliferao ficou essencialmente a cargo da AIEA e seus acordos de salvaguardas. Nos termos do Estatuto da Agncia, tais salvaguardas so aplicadas aos programas nucleares dos pases recipiendrios de assistncia. No caso dos Estados possuidores de armas nucleares, salvaguardas tambm so aplicadas, porm apenas a instalaes por eles designadas, o que resulta, na prtica, na iseno daquelas de maior sensibilidade ou com finalidades militares. Refletem-se, assim, no regime de inspees da AIEA, as obrigaes diferenciadas dos Estados possuidores e nopossuidores de armas nucleares.
VI - ZONAS LIVRES DE ARMAS NUCLEARES

A partir do final dos anos 50, o repdio internacional s armas nucleares tambm encontrou uma forma de se manifestar por meio da elaborao de tratados para tornar certas zonas livres de armas nucleares. Essa tendncia teve incio, no que diz respeito a reas habitadas do planeta, com o Tratado de Proscrio de Armas Nucleares na Amrica Latina, ou Tratado de Tlatelolco, cuja idia inicial fora proposta pelo Brasil na Assemblia-Geral de 1962, em discurso pronunciado pelo ento Ministro das Relaes Exteriores, Afonso
69
Arinos. Aberto para assinaturas em 1967, Tlatelolco tornou-se uma das grandes referncias para os esforos de desarmamento e noproliferao nuclear, ao estabelecer a Amrica Latina e Caribe como zona livre de armas nucleares; reconhecer o direito ao acesso, para fins pacficos, a todos os aspectos da tecnologia nuclear; e prever compromissos juridicamente vinculantes, por parte das potncias nucleares, de no usar ou ameaar usar armas nucleares contra os signatrios do tratado. Instrumentos semelhantes seriam mais tarde elaborados para outras reas do planeta: Pacfico Sul (Tratado de Rarotonga, 1985); Sudeste asitico (Tratado de Bangkok, 1995); frica (Tratado de Pelindaba, 1996). Em 1998, a Monglia declarou-se zona livre de armas nucleares, status reconhecido pela Assemblia-Geral. No que se refere a reas desabitadas, os Tratados da Antrtida (1959), do Espao Exterior (1967) e dos Fundos Marinhos (1972) tambm tornaram esses espaos livres de armas nucleares. Como forma de valorizar a contribuio do conceito das zonas livres de armas nucleares para o desarmamento e a noproliferao nuclear, o Brasil, em conjunto com a Nova Zelndia, tomou a iniciativa, em 1996, de propor Assemblia-Geral o reconhecimento de que tais zonas estariam gradualmente livrando todo o Hemisfrio Sul de armas nucleares. Apesar de contar com a oposio de potncias nucleares, as resolues sobre o assunto tm sido aprovadas por ampla maioria e mostram a identidade de propsitos dos signatrios dos vrios tratados sobre a matria.
VII - NO-PROLIFERAO NUCLEAR

Diversos Estados, entre os quais o Brasil, mantiveram-se, por muitos anos, margem do TNP, denunciado por seu carter
70
discriminatrio. Essa ausncia foi muitas vezes alegada, sobretudo pelos membros do tratado detentores de tecnologia nuclear avanada, para a interposio de dificuldades de acesso a essa tecnologia. Mesmo assim, no caso brasileiro, foi possvel a assinatura de acordo de cooperao nuclear com a Alemanha, em 1974. As transferncias de material e tecnologia foram se tornando mais difceis medida em que os pases supridores passaram a se organizar em grupos informais para coordenar a aplicao de controles de exportao. Apesar disso, na dcada de oitenta, tanto o Brasil quanto a Argentina anunciaram o domnio completo do ciclo nuclear. Nenhum dos dois, no entanto, desenvolveu tecnologia nuclear explosiva. No perodo que vai do incio da vigncia do TNP (1970) at o final dos anos 80, certos pases margem do tratado adquiriram capacidade nuclear explosiva. Em 1974, a ndia realizou uma exploso para fins pacficos; em 1979, foi detectado por satlite americano um duplo claro (double flash) no Oceano ndico ao sul da costa africana, evento at hoje pouco esclarecido, mas que se especula poderia ter correspondido a um teste nuclear, possivelmente conduzido pela frica do Sul; nos anos 80, surgiram indcios de que Israel e Paquisto tambm disporiam de material nuclear explosivo. A partir do incio da dcada de 90, vrios fatores, entre os quais o fim da guerra fria, estimularam certos Estados a fazer ou confirmar sua opo nuclear para fins exclusivamente pacficos. Em 1990, a frica do Sul destruiu, sob superviso internacional, as armas nucleares que haviam sido construdas pelo regime do apartheid. Poucos anos mais tarde, aps a dissoluo da URSS, algumas das exrepblicas soviticas, como Bielorrsia, Casaquisto e Ucrnia, remeteram de volta Rssia as armas nucleares at ento estacionadas em seus territrios.
71
Tambm nesse perodo, Brasil e Argentina instituram rgo especfico de verificao - a Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de materiais nucleares (ABACC) -, submeteram suas instalaes nucleares s salvaguardas da AIEA, abriram mo da possibilidade de realizao de exploses nucleares para fins pacficos (Acordo de Guadalajara), e promoveram a entrada em vigor do Tratado de Tlatelolco para os dois pases. Com esse arcabouo de medidas, j na primeira metade da dcada de 90, Brasil e Argentina haviam contrado o mesmo nvel de compromissos dos Estados no possuidores de armas nucleares membros do TNP no que diz respeito no-proliferao e ao uso exclusivamente pacfico da tecnologia nuclear. Em 1995, a Conferncia de Exame e Extenso do TNP tomou duas decises com profundas implicaes para o tratado e seu funcionamento: a primeira foi a prorrogao de sua validade inicialmente limitada a 25 anos - por tempo indeterminado; a segunda foi o estabelecimento de processo reforado de reviso peridica do tratado, que permitiria, em suas Conferncias de Exame qinqenais, tratamento mais aprofundado para outros temas substantivos alm da no-proliferao, tais como garantias negativas de segurana e desarmamento nuclear. Os anos 90 tambm viram uma expanso significativa nas adeses ao TNP, permanecendo fora do tratado, no fim da dcada, apenas trs Estados com capacidade nuclear explosiva (ndia, Paquisto e Israel), demonstrada, nos casos da ndia e do Paquisto, pela realizao em 1998 de testes nucleares. No caso de Israel, tal capacidade continua a no ser oficialmente negada ou confirmada, conforme sua poltica de deliberada ambigidade. H ainda o caso, at agora nico, da Coria do Norte, que em 2003 anunciou sua retirada do tratado, o que tem o efeito de evitar inspees a suas atividades nucleares. Em 2006,
72
confirmou-se, enfim, a suspeita de que o pas desenvolvia capacidade nuclear explosiva, com a realizao de um teste nuclear. Em 1997, o Brasil anunciou sua deciso de aderir ao TNP, formalizada no ano seguinte. Por fora das obrigaes anteriormente contradas pelo Brasil no campo da no-proliferao nuclear, a adeso brasileira no acarretou novos compromissos para o pas nessa rea. A deciso foi justificada, em parte, com base na inteno brasileira de atuar dentro dos mecanismos do tratado em prol do desarmamento nuclear. Esse vnculo foi reforado pelo Congresso Nacional, que incluiu disposio especfica sobre desarmamento nuclear no Decreto Legislativo que aprovou a adeso do Brasil. A Conferncia de Exame de 2000 do TNP - a primeira de que o Brasil participou como Estado-parte no tratado - aprovou documento final que prev, entre outros pontos, medidas prticas na rea do desarmamento nuclear (abaixo comentadas). Desde ento, verificou-se um progressivo afastamento de posies nessa e em outras principais questes atinentes ao tratado. Tal situao levou a que a Conferncia de 2005, presidida pelo Brasil, na pessoa do Embaixador Srgio Duarte, apresentasse quadro parlamentar fragmentado e polarizado em torno de diversos temas, entre os quais o desarmamento nuclear, a adeso ao Protocolo Adicional aos acordos de salvaguardas da AIEA, que permite inspees mais intrusivas, a aplicao do tratado regio do Oriente Mdio e o tratamento do caso do Ir. Esse ltimo ponto decorre da tese de certos pases de que o programa de enriquecimento de urnio iraniano deveria ser suspenso, pois representaria risco de proliferao, sobretudo aps a descoberta naquele pas, em 2002, de programa nuclear no declarado AIEA.
73
A gravidade dessas divergncias levaram a Conferncia de 2005 a ser encerrada sem o acordo necessrio para que fosse adotado documento final.
VIII - DESARMAMENTO NUCLEAR

Apesar de todas as dificuldades que o cercam, o desarmamento nuclear permanece um dos grandes objetivos da comunidade internacional. Medidas como a proibio de testes nucleares, a no-proliferao nuclear e as zonas livres de armas nucleares, no obstante seu valor intrnseco, no substituem a eliminao das armas nucleares como a verdadeira soluo da questo. Na qualidade de Estado que tomou a deciso soberana, objeto de disposio constitucional, de desenvolver atividades nucleares exclusivamente para fins pacficos, que nunca possuiu armas nucleares, que no faz parte de qualquer aliana de segurana detentora de armas nucleares e que membro de uma zona livre de armas nucleares, o Brasil um aliado natural da causa do desarmamento nuclear e tem, de longa data, perseguido esse objetivo, dentro e fora das Naes Unidas. Em 1978, por ocasio da I Sesso Especial da AssembliaGeral das Naes Unidas dedicada ao desarmamento (SSOD-I), o Brasil teve participao ativa na aprovao de programa de ao que conferia a mais alta prioridade ao desarmamento nuclear. Nas sesses regulares da Assemblia-Geral, o Brasil tradicionalmente apia propostas de outros pases no-nucleares relativas ao tema, tais como o incio imediato de negociaes para o desarmamento nuclear por etapas, dentro de um prazo definido de tempo, ou ainda a implementao da obrigao jurdica de serem concludas negociaes relativas a medidas de desarmamento nuclear, conforme Opinio Consultiva da Corte
74
Internacional de Justia de 8 de julho de 1996, sobre a legalidade do uso ou ameaa de uso de armas nucleares. O Brasil tambm um dos membros fundadores da Coalizo da Nova Agenda, iniciativa para a promoo do desarmamento nuclear lanada em 1998 por meio de Declarao dos Chanceleres de Brasil, frica do Sul, Egito, Irlanda, Mxico, Nova Zelndia, Sucia e Eslovnia (que posteriormente desligou-se da iniciativa). Desde seu lanamento, a Nova Agenda ocupou espao poltico importante ao reafirmar a vinculao entre desarmamento e no-proliferao e ao oferecer uma alternativa a propostas maximalistas de desarmamento nuclear, insistindo na adoo de medidas realistas e prticas nesse campo, muitas das quais haviam sido sugeridas alguns anos antes por Comisso de autoridades no assunto convocada pelo Governo australiano (a Comisso de Camberra, da qual participou o ento Representante do Brasil junto s Naes Unidas em Nova York, Celso Amorim). As propostas da Nova Agenda tm recebido amplo apoio na Assemblia-Geral e vrias delas foram incorporadas ao documento final da Conferncia de Exame de 2000 do TNP, resultado para o qual a atuao da delegao do Brasil Conferncia e de seus parceiros muito contribuiu. As potncias nucleares pela primeira vez assumiram compromisso inequvoco com a eliminao de seus arsenais nucleares e aceitaram treze medidas especficas (os chamados treze passos) relativas ao desarmamento nuclear. Embora desde ento a implementao de tais medidas muito tenha deixado a desejar, havendo certas potncias nucleares mesmo adotado polticas e prticas incompatveis com algumas delas, o documento final da Conferncia de 2000 permanece vlido e o cumprimento, pelas potncias nucleares, das medidas ali estipuladas continua a ser exigido.
75
Cabe tambm registrar que o Brasil sempre foi favorvel a que a Conferncia do Desarmamento estabelecesse mecanismo para tratar do tema do desarmamento nuclear, primeiro item de sua agenda. A adoo de tal medida, que segue contando com a oposio de certas potncias nucleares, seguramente ajudaria a superar a situao atual de paralisia do rgo e abriria caminho para negociaes em outras reas, como a proibio de materiais fsseis. Como Presidente de turno da Conferncia em 1999, o Brasil fez proposta especfica (proposta Celso Amorim) para destravar seus trabalhos, que envolvia o estabelecimento de instncias negociadoras ou de discusso de vrios temas urgentes, entre os quais o desarmamento nuclear.
IX USO PACFICO DE TECNOLOGIAS SENSVEIS OU DE USO DUPLO

A questo da no-proliferao de armas de destruio em massa est inextricavelmente ligada ao problema do controle das tecnologias necessrias a sua fabricao, que geralmente tambm tm usos pacficos. Ao considerar de primordial importncia poder dispor das tecnologias essenciais a seu desenvolvimento, o Brasil sempre defendeu o acesso desimpedido a tais tecnologias para fins pacficos e valoriza o reconhecimento desse direito nos principais instrumentos internacionais de desarmamento e no-proliferao de armas de destruio em massa. Tais disposies constam do TNP (Art. IV); da Conveno sobre Proibio de Armas Biolgicas - CPAB (Art. X) e da Conveno sobre Proibio de Armas Qumicas - CPAQ (Art. XI). No que diz respeito CPAQ, o Brasil contribuiu diretamente para a elaborao do texto do Art. XI, ao atuar como amigo, ou seja, coadjuvante do Presidente do Comit negociador da CPAQ para esse tema, no incio da dcada de 90, durante as negociaes na Conferncia do Desarmamento. Quanto CPAB, o Brasil desempenhou a mesma funo, por vrios anos a partir de 1997,
76
junto ao Presidente do Grupo Ad Hoc criado pela Conferncia das Partes para negociar um Protocolo de verificao da Conveno, neste caso para a incorporao, no Protocolo, de medidas relacionadas ao Artigo X. A concluso do Protocolo como um todo foi, contudo, frustrada pela oposio dos Estados Unidos, em 2002. Apesar do reconhecimento do direito ao acesso a tecnologias de uso duplo para fins pacficos contido em disposies como essas, tais tecnologias so freqentemente sujeitas a controles de exportao, cujos critrios e modalidades podem ser acordados entre os pases supridores por meio de mecanismos informais de coordenao, tais como o Grupo de Supridores Nucleares (NSG), o Grupo da Austrlia para controle de material qumico, e o Regime de Controle de Tecnologia de Msseis (MTCR). Embora o Brasil hoje participe da maior parte desses regimes (em 2006, Braslia foi sede da reunio anual plenria do NSG), muitas vezes alvo de restries para a aquisio de tecnologias de uso duplo e sempre favoreceu a negociao multilateral de diretrizes e critrios para o intercmbio internacional dessas tecnologias. Em 1991, o Brasil tomou a iniciativa de propor Comisso do Desarmamento das Naes Unidas a discusso da idia de ser elaborado um conjunto de tais diretrizes, com vistas a um equilbrio entre legtimas consideraes de segurana e o acesso a tecnologias para o progresso cientfico. Ao longo do processo, o Canad juntou-se ao Brasil na submisso de documento de trabalho sobre o papel da cincia e tecnologia no contexto da segurana internacional, desarmamento e outros campos relacionados, com propostas de diretrizes a respeito da transferncia de tecnologia com aplicaes militares. O exame do assunto pela Assemblia-Geral nesse perodo levou aprovao de resolues, que contaram com o apoio de pases
77
desenvolvidos ocidentais mais abertos idia da negociao multilateral de diretrizes nessa rea, como Alemanha e Canad. A questo provocou, no entanto, divergncias importantes tanto no mbito do Grupo Ocidental quanto no quadro parlamentar mais amplo, o que prejudicou a sua continuidade. No campo nuclear, importante ter presente que, apesar dessas restries, o Brasil possui hoje tecnologia autctone e competitiva de enriquecimento de urnio, cuja utilizao encontra-se plenamente coberta por salvaguardas internacionais.
X DESARMAMENTO E NO-PROLIFERAO DE ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA NA AGENDA DO CONSELHO DE SEGURANA

Algumas das caractersticas mais marcantes do cenrio internacional ps-guerra fria tm sido uma maior articulao de posies entre os membros permanentes do Conselho de Segurana, a atuao mais assertiva do rgo e a expanso de sua agenda para abarcar temas da alada da Assemblia-Geral ou regulados por instrumentos internacionais especficos. Esse fenmeno, que em muitos casos leva a uma invaso de competncias de outros rgos (o chamado encroachment) pelo CSNU, estende-se tambm s reas do desarmamento e da no-proliferao, nas quais medidas relativas a situaes especficas ou normas de carter mais genrico tm sido objeto de resolues de aplicao obrigatria. No que tange ao desarmamento, a ao do Conselho de Segurana tem-se limitado a casos especficos, entre os quais sobressai o do Iraque. Desde o final do primeiro conflito do Golfo, em 1991, at a invaso liderada pelos Estados Unidos, em 2003, o Iraque foi submetido a regime indito de verificao de obrigaes de desarmamento e no-proliferao. O Brasil, como membro no-permanente do Conselho de Segurana, teve
78
participao direta na superao de graves dificuldades na implementao desse processo, ao presidir, em 1999, na pessoa do Embaixador Celso Amorim, painis sobre desarmamento, auxlio humanitrio e prisioneiros de guerra no Iraque. Tais painis ajudaram a restabelecer medidas de verificao no Iraque e definir suas modalidades, aps crise gerada pela expulso de inspetores da Comisso Especial das Naes Unidas (UNSCOM) e a realizao de ataques areos norte-americanos e britnicos contra aquele pas. Observe-se que, no incio dos anos 90, como decorrncia do regime de inspees aplicado pelo CSNU ao Iraque aps o primeiro conflito do Golfo, foram descobertas atividades nucleares que no haviam sido declaradas AIEA e tampouco detectadas pelas salvaguardas anteriormente aplicadas ao Iraque. Uma das conseqncias de tais ocorrncias, que geraram dvidas quanto eficcia das salvaguardas na forma em que vinham sendo aplicadas, foi a negociao do protocolo adicional aos acordos de salvaguardas da AIEA, concludo em 1997. O Protocolo Adicional, de carter voluntrio, refora as prerrogativas de inspeo da Agncia e as torna mais intrusivas, o que resulta numa maior capacidade de monitoramento internacional das atividades nucleares dos Estados signatrios do novo instrumento. No campo da no-proliferao, o Conselho de Segurana manifestou-se claramente sobre a matria, no perodo ps-guerra fria, na declarao Presidencial de 31 de janeiro de 1992, pela qual considerou, no nvel de Chefes de Estado ou Governo presentes sesso, que a proliferao de armas de destruio em massa constitui uma ameaa paz e segurana internacionais. Essa mesma referncia proliferao como uma ameaa paz e segurana internacionais consta da resoluo 1172 (1998) do CSNU, condenatria dos testes nucleares ento realizados pela ndia e pelo Paquisto. Consta tambm, de maneira mais reforada e explcita, da resoluo 1540
79
(2004), pela qual o CSNU decide que os Estados devem abster-se de dar qualquer apoio a atores no-estatais que procurem obter armas nucleares, qumicas ou biolgicas e seus meios de lanamento e, entre outras determinaes, estabelece uma srie de medidas de controle interno a serem adotadas pelos Estados. A resoluo 1540, cujos pontos centrais foram reafirmados e cujo mecanismo de implementao foi renovado pela resoluo 1673 (2006), insere-se na tendncia recente do CSNU de invadir competncias de outros rgos e tratados e de determinar a adoo de medidas da alada interna dos Estados. A ao diplomtica desenvolvida pelo Brasil, poca um dos membros no-permanentes do CSNU, por ocasio da discusso do projeto contribuiu para mitigar possveis sobreposies e conflitos com obrigaes decorrentes dos principais tratados internacionais sobre a matria: o TNP, a CPAB e a CPAQ. Preocupou-se o Brasil em que o foco principal da resoluo fosse o de preencher uma possvel lacuna jurdica quanto ao problema especfico da ameaa representada por atores no-estatais que procurassem obter armas de destruio em massa.
XI O
CONTEXTO ATUAL DO TRATAMENTO INTERNACIONAL DO
DESARMAMENTO E DA NO-PROLIFERAO
A forte polarizao imposta agenda internacional em favor do fortalecimento da vertente de segurana e defesa, sobretudo aps os incidentes de 11 de setembro de 2001, tem sido acompanhada por uma situao de impasse quase permanente e de falta de capacidade operativa nas estruturas e mecanismos internacionais existentes para o tratamento das questes do desarmamento e da no-proliferao. O desarmamento tem sido mais prejudicado pelo deslocamento do eixo de discusso da AGNU e de outros foros para o CSNU, assim como pela adoo de enfoque praticamente exclusivo em medidas de noproliferao.
80
Esse emperramento essencialmente gerado pela resistncia da parte de pases nuclearmente armados e alguns de seus aliados em sequer discutir multilateralmente temas centrais e de interesse geral, tais como o desarmamento nuclear ou os mecanismos internacionais de verificao de um tratado como a CPAB. Nos rgos que prevem decises apenas por consenso, o resultado dessas atitudes a falta de resultados substantivos ou a paralisia. A excluso dos temas do desarmamento e da no-proliferao do Documento Final da Cpula da Assemblia-Geral de 2005 ilustra claramente essa situao, que afeta tanto rgos institucionais (Conferncia do Desarmamento, Comisso do Desarmamento da Assemblia-Geral), quanto foros criados por tratados ou seus mecanismos de reviso (Conferncia de exame do TNP, Grupo ad hoc negociador de Protocolo de Verificao da CPAB). Em certos casos, essa paralisia tem sido agravada por elementos de incerteza, como a falta de perspectiva de entrada em vigor do Tratado de Proibio Completa de Testes Nucleares CTBT, ou por aes que significam um verdadeiro retrocesso, tais como a divulgao de novas racionalizaes e situaes para o uso de armas nucleares, o desenvolvimento de novos tipos de armas nucleares e a no-destruio de armas nucleares desmobilizadas, permanecendo estas em status no-operacional. Outros desenvolvimentos recentes no so conducentes a facilitar o tratamento multilateral do tema da no-proliferao, como o recente acordo de cooperao nuclear entre os EUA e a ndia. Este prev um intercmbio de difcil conciliao com os compromissos de noproliferao assumidos no mbito do TNP, alm de estender ndia, de forma tcita, um reconhecimento como pas nuclearmente armado. Embora este quadro se mostre pouco auspicioso, o Brasil dever seguir atuando na promoo de um tratamento multilateral
81
equilibrado dos temas do desarmamento e da no-proliferao de armas de destruio em massa. Conta para tanto com credenciais ilibadas e com histrico de contribuies coerentes e construtivas em favor de um mundo livre da ameaa dessas armas.
82
IV. O BRASIL E A CRIAO DA COMISSO PARA CONSOLIDAO DA PAZ
O BRASIL E A CRIAO DA COMISSO PARA CONSOLIDAO DA PAZ
Gilda Santos Neves
O conceito de peacebuilding, traduzido literalmente como construo da paz, tem conotaes especficas no mbito das Naes Unidas. O termo seria mais bem traduzido para o portugus como consolidao da paz, porque assim consta nos dois idiomas neolatinos oficiais da Organizao (espanhol e francs), mais prximos ao nosso, e porque construo pressupe formar alguma coisa onde nada havia ao passo que a idia contida em peacebuilding de dar continuidade a algo que teve incio em etapa anterior. No jargo da ONU, a paz se estabelece, com ou sem sua interferncia, mediante acordo que imponha o cessar-fogo entre as partes em conflito. Podem ento se iniciar as atividades de peacekeeping (manuteno da paz), que garantiro, mediante o emprego de tropas, que a paz seja respeitada e se cristalize. O momento exato em que os capacetes-azuis podem ser retirados do pas emergente de conflito sempre constituiu grande dilema para a Organizao. Dilema que se transforma inelutavelmente, a cada operao de paz, em polmica no Conselho de Segurana onde os pases desenvolvidos, que arcam com a maior parte dos recursos para sustent-la, buscam encerr-la no menor prazo possvel. Em que momento pode o pas afetado prescindir das tropas internacionais e garantir, sozinho, a manuteno da paz? Diga-se que essa paz nem sempre estabelecida sobre bases muito slidas: muitas vezes, acordada por exausto das partes e por presso internacional, sem que as razes originais do conflito as chamadas causas
85
GILDA SANTOS NEVES
fundamentais tenham sido equacionadas. O mais comum que permaneam latentes as deficincias sociais, as estruturas econmicas injustas, os irritantes polticos, as intolerncias tnicas e religiosas que determinaram o conflito ou o alimentaram ou, ainda, que foram deliberadamente utilizados por lderes inescrupulosos para seus objetivos pessoais, como foi o caso emblemtico de Charles Taylor, que tomou o poder na Libria, apoiou a rebelio em Serra Leoa e mergulhou a frica Ocidental em um banho de sangue de mais de dez anos. O conceito de peacebuilding surgiu, portanto, de uma necessidade: a de eliminar a lacuna existente entre o exerccio da manuteno da paz, stricto sensu (esforo majoritariamente militar), e a auto-suficincia de governos nacionais em manter a estabilidade interna. No surpreende que a Carta das Naes Unidas tenha deixado de prever atuao especfica nessa rea o rgo foi criado nos estertores de conflito mundial clssico, em que pases se opunham a pases. Nos anos quarenta, o mundo estava ainda perplexo com a ascenso do nazismo e com a dimenso planetria do conflito em que se enredara, e no era previsvel a incidncia de conflitos internos em estados frgeis ou o fenmeno dos chamados estados falidos. De acordo com a Carta das Naes Unidas, o Conselho de Segurana tem a responsabilidade de zelar pela paz e segurana, ao passo que o Conselho Econmico e Social (Ecosoc) busca coordenar esforos das agncias de desenvolvimento, mas no h ou no havia, at a criao da Comisso para Consolidao da Paz, rgo capaz de fazer a ponte entre os dois no obstante estar previsto na Carta da ONU que o ECOSOC deve apoiar o trabalho do CSNU (art. 65). Havia um vcuo de responsabilidade, que beneficiava a inrcia. Muitas crises se prolongam ou ressurgem em razo da pequena ateno dada a essa fase de reconstruo do tecido social e econmico dos pases
86
em fase de estabilizao, como foi o caso em Angola, Serra Leoa, Ruanda ou Somlia. Outro fator, no menos importante, que sempre contribuiu para a inrcia da Organizao nessa seara, a questo oramentria. As operaes de manuteno da paz so tipicamente financiadas pela totalidade dos pases membros da ONU, mas com participao superior dos cinco membros permanentes do Conselho de Segurana. Aos P-5 (Estados Unidos, Frana, Reino Unido, Rssia e China) interessa sempre encerrar rapidamente o captulo manuteno da paz e transferir a conta para o sistema de contribuies voluntrias que sustenta as agncias de desenvolvimento (a ONU gasta anualmente quase 5 bilhes de dlares com suas 18 operaes de paz, que ocupam 90.000 militares e civis). Resistem, assim, a ampliar no tempo as operaes de paz e a incluir em seu escopo atividades relacionadas a desenvolvimento, como a reintegrao social de ex-combatentes, por meio de programas de capacitao profissional e ocupao econmica. Tendo em vista esse pano de fundo e com base na constatao de que quase a metade dos pases que emergem de conflitos internos recai em novos conflitos em menos de cinco anos, surge a idia de criar novo rgo na ONU. O Secretrio-Geral Kofi Annan havia encomendado, em fins de 2003, a um grupo de personalidades de vrias reas de conhecimento, a proposta de um novo curso de ao para a Organizao, de forma que melhor pudesse lidar com os desafios do mundo atual. O Painel de Alto Nvel, como ficou conhecido, publicou seu relatrio em fins de 2004 e, entre numerosas propostas, lanou a idia de uma Comisso para Consolidao da Paz. Tratava-se de buscar atuao mais eficaz do sistema das Naes Unidas, tornando viveis alerta tempestivo (early-warning) e ao preventiva e, ante a impossibilidade de se impedir a beligerncia, o restabelecimento da paz, sua manuteno e consolidao ps-conflito, seguida da reconstruo do pas.
87
GILDA SANTOS NEVES
A noo de early-warning, embora cara ao Brasil, ensejaria debate sobre soberania e terminaria posta de lado, em razo da rejeio (historicamente explicvel) da quase totalidade dos pases africanos hiptese de que a ONU (ou, mais precisamente, as potncias dominantes) viesse a decidir, revelia das autoridades nacionais, se determinado pas necessita ou no de assistncia. A nica referncia que sobreviveu foi a possibilidade de um Estado membro acionar a Comisso, caso se encontre na iminncia de cair ou recair em conflito. A palavra cair (lapsing), por si s, foi mantida por esforo quase solitrio do Brasil e Paquisto. Mesmo assim, a hiptese vlida apenas se a situao naquele pas j estiver na agenda do Conselho de Segurana. As funes essenciais da PBC seriam, segundo o Painel, identificar pases em situao de crise e sob risco de colapso; organizar, em parceria com os governos, assistncia proativa para evitar que a situao degenere; assistir no planejamento da transio entre conflito e consolidao da paz e, em especial, liderar e sustentar esforos da comunidade internacional na consolidao da paz ps-conflito durante tanto tempo quanto necessrio (sustentar esforos equivale, no jargo da ONU, a manter ininterrupto o fluxo de recursos). O Painel no determinou a composio, as modalidades de atuao ou a estrutura funcional do novo rgo, nem seu relacionamento com os demais rgos principais da ONU, mas indicou que deveria ser compacto, incluir representao do Conselho de Segurana, do ECOSOC, do pas objeto de exame, do Fundo Monetrio Internacional, Banco Mundial, principais pases doadores, maiores contribuintes de tropas e organizaes regionais (esta categorizao viria, posteriormente, a causar polmica na Assemblia Geral). A questo fundamental era, pois, a sustentabilidade da paz. O Painel tambm previa a criao de um Escritrio de Apoio, na
88
Secretaria da ONU, e de um Fundo, sobretudo para compensar a insuficincia de recursos oramentrios dedicados a programas de desmobilizao de combatentes, sua reabilitao e reintegrao social. O Brasil teve papel pioneiro em apontar a lacuna sistmica que a PBC viria a preencher, e, assim, encampou desde o incio a idia de criao da Comisso. Ademais, a idia justificava-se politicamente, em funo da importncia que o Pas atribui interdependncia entre desenvolvimento social e paz. Alm disso, a Comisso tambm poderia servir de elemento catalizador de reformas mais profundas. As atividades tpicas de consolidao da paz, o investimento nos alicerces e na sustentabilidade da paz como combate pobreza, criao de empregos, educao j faziam parte da posio brasileira no mbito das negociaes sobre operaes de paz. Em seu mais recente mandato no Conselho de Segurana (2004-2005), o Brasil reafirmou essa posio e conseguiu que, com maior ou menor nfase, as questes relacionadas a desenvolvimento passassem a ser includas nos mandatos das operaes de paz. O Brasil advogava, paralelamente, a revitalizao do ECOSOC, bem como sua participao mais ativa no desenho das operaes de paz. A presso por grandes reformas vinha-se acumulando desde os anos 90 e ganhou um impulso indireto com a crise institucional provocada pela invaso do Iraque em 2003 ao que os Estados Unidos no lograram ver legitimada pelo Conselho de Segurana e terminaram por implementar unilateralmente. O Secretrio-Geral soube aproveitar o momento e nomeou um Painel de Alto Nvel, em 2004, sobre cujo estudo baseou suas prprias propostas, consubstanciadas no documento Liberdade Mais Ampla, de maro de 2005 (o ttulo In Larger Freedom remete ao prembulo da Carta da ONU: entre os esforos que os povos do mundo declaravam-se
89
GILDA SANTOS NEVES
determinados a empreender, estava promover o progresso social e melhores condies de vida dentro de uma liberdade mais ampla). O documento retomava, ampliava e corrigia o rumo de certas propostas feitas pelo Painel e propunha decises a serem tomadas em setembro de 2005 pelos lderes mundiais em uma Reunio de Cpula da Assemblia Geral. No caso da PBC, Kofi Annan admitiu que nosso histrico de mediao e implementao de acordos de paz est tristemente manchado por insucessos monumentais. De fato, muitos dos mais violentos e trgicos episdios dos anos 90 ocorreram aps a negociao de acordos de paz (....). Se queremos prevenir conflitos, precisamos assegurar que os acordos de paz sero implementados de maneira sustentada e sustentvel. O Secretrio-Geral aderia, assim, proposta do Painel e instava os lderes mundiais a criarem uma Comisso para Consolidao da Paz. A novidade introduzida na proposta bem-vinda, do ponto de vista do Brasil, mas que daria ensejo a controvrsia nas negociaes que se seguiram foi a subordinao da nova comisso no s ao Conselho de Segurana, mas tambm ao Ecosoc. Estados Unidos, Reino Unido, Frana, China e Rssia (os P-5) defenderiam at o fim a exclusiva subordinao da Comisso ao Conselho de Segurana, a ttulo de rgo subsidirio a ser criado ao abrigo do artigo 29 da Carta das Naes Unidas. Nessa batalha, que vinha desde a redao do relatrio do citado Painel, enfrentavam-se diretamente os peritos ocidentais (o conceito abarca Estados Unidos, pases da Europa Ocidental e Japo, alm de Canad, Austrlia e Nova Zelndia) e os seus colegas oriundos de pases em desenvolvimento, preocupados em fortalecer a Assemblia Geral e o Ecosoc. J naquele relatrio, o perito brasileiro, Embaixador Joo Clemente Baena Soares, s conseguira com muita insistncia a manuteno da linguagem alusiva ao Ecosoc.
90
Subseqentemente, o relatrio do Secretrio-Geral proporia constituir a Comisso com nmero semelhante de membros do Conselho de Segurana e do Ecosoc, de grandes contribuintes de tropas e de contribuintes para um fundo permanente de consolidao da paz. A participao de instituies financeiras internacionais seria tambm recomendada, devidamente levados em conta seus mandatos e mecanismos decisrios especficos. O Brasil teve papel proeminente nessa acidentada fase do processo de reforma da ONU, que culminou no documento conhecido como Documento Final da Cpula de Setembro (Outcome Document). O objetivo original da cpula da AGNU seria dar seguimento s questes de desenvolvimento levantadas durante a Cpula do Milnio, em 2000, e a atuao dos pases no esforo de alcanar as Metas de Desenvolvimento do Milnio nas reas de sade, fome e pobreza, educao, meio ambiente, igualdade de gnero, mortalidade infantil, desenvolvimento. Mas entre um e outro evento, sobrepusera-se o ataque terrorista de 11 de setembro de 2001. Os ataques ao World Trade Center e ao Pentgono no s vitimaram milhares de pessoas, mas determinariam dramtica mudana na agenda internacional, com nfase crescente em questes de segurana e combate ao terrorismo. A agenda para o desenvolvimento foi relegada a segundo plano e acabou transformando-se em vtima de atitudes reducionistas por parte da administrao norte-americana. Assim sendo, as referncias ao desenvolvimento ficaram muito aqum do que desejavam os pases do G-77 e China no Documento Final. Mas trata-se aqui de analisar especificamente o processo de criao da PBC. Lanada, portanto, pelo Painel de Alto Nvel em dezembro de 2004, a proposta ganhou relevo com o relatrio do Secretrio-Geral e passou a ser discutida pelas delegaes dos 191 pases
91
GILDA SANTOS NEVES
membros da ONU, com sentido de urgncia e na perspectiva de uma tomada de deciso em setembro de 2005. Nas primeiras fases, as negociaes para criao da PBC no chegaram a mobilizar os pases latino-americanos. Talvez no fosse o assunto suficientemente importante para seu pblico interno e o Grupo do Rio estava virtualmente desarticulado: havia pouco, o governo da Venezuela substitura toda a equipe diplomtica em Nova York e adotara postura de completa rejeio ao processo de reforma. Nesse contexto e diante da sistemtica inflexibilidade dos pases ocidentais, o Brasil viu-se muitas vezes compelido, por falta de espao negociador e para aumentar seu impacto diplomtico, a juntar-se a pases de outras tradies multilaterais, como Ir, Egito, Paquisto, Arglia, Cuba. O impasse em que permaneceu a negociao da PBC durante sete meses envolvia duas questes centrais: (a) a linha de subordinao (deveria a Comisso subordinar-se apenas ao Conselho de Segurana, ou ao Ecosoc? ou Assemblia Geral? ou aos trs? ou somente aos dois primeiros? e, nesse caso, em paralelo ou de forma sucessiva?); e (b) a composio (quantos membros deveria ter a Comisso? quantos provenientes do Conselho de Segurana? quantos do Ecosoc? que outras categorias e quantos membros viriam de cada uma?). Nesses dois pontos sustentou-se desde o incio da negociao do Documento da Cpula, em junho de 2005, at a adoo simultnea, em 20 de dezembro, das trs resolues de nascimento da PBC (duas no Conselho de Segurana e uma na Assemblia Geral) o atrito entre a posio brasileira e de muitos pases em desenvolvimento e a ocidental, liderada pelos Estados Unidos. O primeiro round na batalha por uma PBC equilibrada deuse na negociao do Documento Final da Cpula de Setembro. Com seus 178 pargrafos, o Documento foi negociado, minuciosamente,
92
de junho a setembro de 2005, pelos Estados membros da ONU, sob a coordenao do ganense Jean Ping, Presidente da 59 Assemblia Geral. Seria depois endossado por 150 Chefes de Estado que compareceram ao evento e conformaria a primeira resoluo do sexagsimo perodo de sesses da Assemblia Geral da ONU, agora sob a presidncia do sueco Jan Eliasson na simbologia da ONU, documento A/RES/60/1, adotado por consenso. O artigo 105 dessa resoluo determinava que a PBC comeasse a operar no mximo at 31 de dezembro de 2005. Como os relatrios do Painel e do Secretrio-Geral tratavam de amplo leque de assuntos, o Documento Final deveria retomar cada um deles, detalh-los e alinhar decises que se tornariam legalmente obrigatrias para todos os pases membros. As negociaes, como se pode imaginar, tomaram semanas, muitas vezes at altas horas da madrugada nos subterrneos da ONU primeiro em formato de debates abertos, com participao de todos os membros; depois em grupos de trabalho, por tema, abertos a qualquer pas; em seguida, em formato restrito de pases, mas ainda aberto a ouvintes de outros pases e, finalmente, quando a presso do tempo inviabilizou o debate aberto e transparente, passou-se a grupo fechado de pases, escolhidos pelo presidente da Assemblia Geral, com a responsabilidade de alcanar linguagem de consenso que seria depois endossada pela totalidade dos Estados membros. Na ltima fase, os pases excludos da negociao poderiam, teoricamente, rever as decises tomadas coisa que, entretanto, dificilmente acontece nesse tipo de meganegociao pluri-temtica: os negociadores invariavelmente esgotam o tempo de que dispem e quando o resultado apresentado aos demais Estados, fica difcil reabrir as discusses. O grupo fechado inclua os atores mais ativos na negociao e/ou com maior poder de facilitar ou de dificultar o processo, como Estados Unidos, Ir, Japo, Mxico, Brasil, Jamaica (que presidia o Grupo dos 77 e China),
93
GILDA SANTOS NEVES
Malsia (presidia o Movimento No Alinhado), Cuba, Chile, Egito e Reino Unido (presidncia da Unio Europia). O Brasil concentrou seus esforos em dois pontos. O primeiro, evitar que prevalecesse a posio de se criar uma PBC exclusivamente subsidiria ao Conselho de Segurana. E o segundo, lutar por uma composio equilibrada no que se refere aos pases em desenvolvimento e, em particular, Amrica Latina e Caribe. Quanto localizao funcional da Comisso (linha de subordinao), acreditvamos que o Ecosoc, em que pese suas deficincias, deveria ter papel igualmente relevante no trabalho da PBC. Alm disso, cabia antepor resistncia ao avano do Conselho de Segurana sobre temas tradicionalmente da alada dos outros rgos principais da ONU. flagrante, atualmente, a concentrao de poder no Conselho de Segurana e notrio, seu avano sobre temas tipicamente de responsabilidade da Assemblia Geral. Sobre a composio, era necessrio garantir que o Documento Final no limitasse excessivamente o tamanho da Comisso. Cumpria garantir participao ao maior nmero possvel de pases em desenvolvimento e buscar equilbrio na distribuio geogrfica dos membros, como praxe em qualquer rgo da ONU. Por sua vez, a posio defendida pelos ocidentais era manter o rgo restrito a 20 pases membros, cinco de cada uma das quatro categorias originadas no documento do Secretrio-Geral (Conselho de Segurana, Ecosoc, maiores contribuintes financeiros e maiores contribuintes de tropas) e garantir que os cinco do Conselho de Segurana fossem os P-5. O Brasil, como vrios outros pases em desenvolvimento, defendia composio mais ampla e eleies em todas as categorias (inclusive Conselho de Segurana) apenas uma composio mais ampla permitiria representao regional adequada e o princpio eletivo no
94
s seria ideal, mas coerente com nosso discurso sobre democratizao das instncias decisrias internacionais. Entretanto, constata-se que entre os membros permanentes do Conselho de Segurana existem fortes resistncias democratizao da ONU. Para tornar curta uma histria longa e tortuosa, que se repetiria em duas fases subseqentes da negociao, no havia acordo possvel e aproximvamo-nos perigosamente do 16 de setembro, data final daquela sesso da Assemblia Geral. Na undcima hora, sob o argumento do ou isso ou nada, o Reino Unido surgiu com o mximo denominador comum. Sob o curioso ttulo de harvest text, o texto britnico o que aparece hoje, com ajustes menores, no Documento Final da Cpula (resoluo 60/1, pargrafos 97 a 105). Esperava-se que esse Documento fosse suficiente para implementar a deciso de criar a PBC, mas o resultado foi to vago que exigiria uma resoluo onde, estava claro, aflorariam novamente os mesmos pontos de atrito. Essencialmente, o Documento Final ignorou a polmica sobre a linha de comando da Comisso, determinando que o resultado de suas discusses e recomendaes fosse tornado pblico em documentos oficiais das Naes Unidas (o que, de resto, prtica corrente), e evitando indicar a que rgo deveria reportar-se diretamente a Comisso. Consagraram-se, por outro lado, as quatro categorias de membros definidas pelo Secretrio-Geral. A linguagem do harvest text britnico, cristalizada no Documento Final, nunca chegou a determinar como se formaria o rgo. Dizia, de sada, que deveria reunir-se em vrias configuraes, dentre as quais o formato especfico por pas, a convite do Comit Organizacional comit esse que s seria definido no pargrafo subseqente. Os country-specific meetings incluiriam, alm de
95
GILDA SANTOS NEVES
membros do Comit Organizacional, representantes daquele pas, dos pases envolvidos direta ou indiretamente no esforo de reconstruo, dos maiores contribuintes financeiros e contribuintes de contingentes militares e policiais para aquele pas, e altos representantes da ONU, alm de instituies financeiras regionais ou internacionais pertinentes. Por sua vez, o comit organizacional da Comisso estaria composto de quatro categorias de participantes: (a) membros do Conselho de Segurana, incluindo membros permanentes; (b) membros do Ecosoc, eleitos por grupos regionais, levados em considerao pases que experimentaram reconstruo ps-conflito; (c) grandes contribuintes para os oramentos obrigatrios da ONU e para os fundos, programas e agncias (contribuies voluntrias), inclusive para o fundo de consolidao da paz (que a resoluo tambm criava) e que no tivessem sido escolhidos nas duas categorias anteriores; e (d) grandes contribuintes de pessoal militar e civil para as misses da ONU, tambm excludos os escolhidos nas categorias anteriores. O comit organizacional da Comisso para Consolidao da Paz seria permanente e responsvel por desenvolver seus procedimentos e questes organizacionais linguagem que serviria mais tarde para fundamentar o frgil argumento ocidental de que o comit no tinha a importncia a ele atribuda pelos negociadores do mundo em desenvolvimento. Mas se o comit organizacional no era a Comisso, mas um rgo meramente burocrtico, e se os countryspecific meetings seriam feitos caso a caso e a convite daquele comit, em que consistiria a Comisso para Consolidao da Paz propriamente dita? No havia resposta. Na prtica, quando nos referimos Comisso para Consolidao da Paz, estamos falando desse comit organizacional. O paradoxo, diga-se, perdura at hoje e assombra as negociaes sobre regras de procedimento.
96
Para o Brasil, um xito efmero nessa fase se resume a uma nica palavra: the. Com o apoio de alguns outros pases, evitamos que o artigo fosse includo no texto que estabelecia a categoria de membros do Conselho de Segurana, incluindo permanentes (e no incluindo os permanentes). A presena do artigo teria garantido a presena automtica e permanente, na PBC, dos cinco membros permanentes do Conselho de Segurana. Manobra de ltima hora dos cinco reverteria, contudo, nos momentos finais da ltima fase da negociao, uma conquista de relevo. A negociao que se seguiu ao Documento Final foi uma desgastante repetio do processo anterior. O novo presidente da Assemblia Geral, Jan Eliasson, nomeou co-facilitadores os Embaixadores da Dinamarca e da Tanznia, que organizavam sesses informais de debates em que os pases voltavam a declarar suas conhecidas posies e fundament-las com conhecidos argumentos. O objetivo era uma resoluo que, fundamentalmente baseada no texto do Documento Final, fosse especfica o suficiente para permitir o estabelecimento e o funcionamento imediato da PBC. A negociao da PBC parecia ser a nica rea com alguma chance de produzir resultado concreto e visvel antes do fim de 2005 e, assim, manter o impulso de reforma da ONU. O confronto de idias mantinha-se inalterado. A negociao tomou o mesmo rumo do Documento Final, quando os Estados Unidos apresentaram, tardiamente, mais de 500 emendas ao texto original, tendo quase paralisado o processo negociador. Alm disso, o relacionamento entre os Estados membros e o Secretariado desgastavase pela reteno de informaes fundamentais, como a lista consolidada das contribuies financeiras de todos os pases membros aos vrios oramentos e fundos, agncias e programas da ONU, ordenada por volume de contribuio lista em que se deveria basear a negociao
97
GILDA SANTOS NEVES
desse critrio de seleo. O Brasil buscou vrias formas de concertao poltica. Convocou os membros mais ativos do Grupo do Rio e articulou-se com Argentina, Bolvia, Chile, Guatemala, Mxico e Uruguai, para pressionar por maior espao na PBC para os pases latino-americanos. Participou de reunies de coordenao com pases que tinham preocupaes de princpio semelhantes, ditos likeminded: Ir, Egito, Malsia, ndia, Paquisto, e mobilizou os pases da Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa (CPLP). Buscvamos representatividade, legitimidade (eleies em todas as categorias) e equilbrio geogrfico. O Representante Permanente do Brasil junto ONU, Embaixador Ronaldo Sardenberg, compareceu a vrias sesses de consultas diretas com os co-facilitadores e com o presidente da Assemblia, sozinho ou com representantes de outros pases latinoamericanos ou da CPLP, s vezes por solicitao do prprio Eliasson, que se mostrava cada vez mais impaciente com a lentido das negociaes. Ao tempo em que declarava sua preocupao com as questes de fundo levantadas pelos latino-americanos, o presidente mantinha sintonia com os pases desenvolvidos, para obter flexibilidade de nossa parte tolerando a inamovibilidade de posio dos ocidentais. Por escrito, igualmente, foram numerosas as gestes do Brasil e dos latino-americanos: emendas e propostas de linguagem que buscavam o meio-termo entre as vrias posies; mas a cada nova publicao do projeto de resoluo, a maior parte dessas propostas era deixada de lado ou distorcida. Conseguiu-se, afinal, ampliar a composio das duas primeiras categorias, de forma que sete, e no cinco pases do Conselho de Segurana fizessem parte da Comisso, assim como sete tambm do Ecosoc. No foi possvel, entretanto, aumentar o nmero de pases maiores contribuintes financeiros e de tropas (as listas so praticamente
98
estveis ao longo dos anos, sobretudo no topo): mantiveram-se cinco de cada lista, como sempre quiseram os ocidentais (nossa posio era pela eleio de 10 dentre os 30 maiores contribuintes). A referncia explcita ao equilbrio regional, por sua vez, foi mantida apenas na categoria referente ao Ecosoc, mediante procedimentos a serem definidos pelo prprio Ecosoc o que daria margem, aps a adoo da resoluo, a nova rodada de longas e tensas negociaes nesse rgo. O ideal, como defendiam os pases latino-americanos, teria sido que toda a composio obedecesse ao equilbrio regional, mas no foi possvel superar a resistncia dos pases ocidentais, em particular os integrantes do P-5 e os grandes doadores (com nfase nos pases escandinavos). Foi exclusivamente em funo da articulao de uns poucos pases em desenvolvimento e sobretudo dos latino-americanos, com o Brasil frente (a regio estaria virtualmente excluda da Comisso, salvo um ou outro membro que conseguisse eleger-se no Ecosoc), que a resoluo afinal incorporou uma quinta categoria de membros, a serem eleitos pela Assemblia Geral, dando-se devida considerao representao de todos os grupos regionais na composio geral do Comit (grifo meu). Esta ltima categoria, item e do pargrafo quarto da resoluo 60/180, deveria servir, portanto, para corrigir desequilbrios gerados nas categorias anteriores. A Comisso ou, mais precisamente, seu comit organizacional, ficou ento com 31 membros menos que os 35 que desejvamos, mas certamente bem mais que os 20 defendidos pelos ocidentais. A controvrsia entre mtodos de seleo versus eleio (outro quesito democrtico) tambm dominou a negociao. O resultado final ter sido mais favorvel aos desenvolvidos: seleo no
99
GILDA SANTOS NEVES
Conselho de Segurana (cinco membros permanentes e dois indicados) e seleo tambm nas categorias de contribuintes financeiros e de contingentes militares e policiais (os cinco maiores de cada lista). O processo eletivo se imps apenas no Ecosoc (mesmo assim com dificuldades decorrentes da distribuio insatisfatria de assentos entre os grupos regionais) e na Assemblia-Geral, onde, entretanto, no se conseguiria contrabalanar inteiramente o desequilbrio resultante do processo seletivo, pouco democrtico, aplicado a outras categorias. A outra questo crtica, de subordinao funcional, diluiuse em provises sobre como determinar o que entraria na agenda da Comisso. A resoluo manteve a primazia do Conselho de Segurana ao dispor que enquanto o Conselho estivesse ativamente envolvido no tratamento de determinado tema, o objetivo principal da Comisso seria aconselhar o Conselho, mediante sua solicitao. Desnecessrio dizer que praticamente todos os assuntos que poderiam ser analisados pela Comisso so temas da agenda do Conselho. Ou seja, a PBC no ter autonomia para formular uma recomendao, se no for consultada antes pelo Conselho. Sobre o Ecosoc, a resoluo concedeu-lhe uma modesta compensao: quando os pases emergentes de conflito estiverem migrando da fase de recuperao transitria, para [a fase de] desenvolvimento, as recomendaes da Comisso sero de particular interesse para o Conselho Econmico e Social. O projeto de resoluo submetido aprovao da Assemblia-Geral continha cinco categorias e o artigo the na frase including [the] permanent members ficou de fora da categoria dedicada a membros do Conselho de Segurana. O projeto de resoluo a ser aprovado no Conselho, denominado resoluo-espelho, tinha teor idntico at o momento em que, a menos de 18 horas da votao, a Frana apresentou novo projeto de resoluo com um nico objetivo: o Conselho decidia que todos os membros permanentes seriam
100
membros da PBC. Abalava-se, assim, entendimento negociado durante sete meses. Como apenas os cinco permanentes tm poder de veto e favoreciam a proposta (a China ter sido o pas menos ativo na defesa desse privilgio), ao Brasil, membro eleito e sem poder de veto, cabia comparar os custos polticos e os benefcios de princpio de abster-se na votao dessa resoluo (de acordo com a praxe atual do Conselho e salvo em questes de vital interesse nacional, o Pas no vota contra resolues da ONU, preferindo abster-se quando diverge do texto). O Brasil votou, portanto, a favor da resoluo 1645 do Conselho, que espelha o teor da resoluo da Assemblia (60/180), e votou absteno na resoluo imediatamente subseqente, a 1646 (aprovada por 13 votos a favor e duas abstenes, Brasil e Argentina). Em sua explicao de voto para a primeira resoluo, o Pas registrou, pela voz do Embaixador Sardenberg, seu protesto contra o papel reduzido do Ecosoc na PBC e seu entendimento de que o famoso item e do pargrafo quarto (categoria Assemblia Geral) representava mecanismo de compensao para desequilbrios regionais originados nas categorias anteriores. Esclarecemos tambm que votvamos a favor da resoluo com o fim de apoiar as aspiraes de pases em situao de ps-conflito, que se beneficiariam da maior coordenao no sistema e maior disponibilidade de recursos para consolidao da paz que a PBC geraria. A explicao de voto para a resoluo 1646 foi curta: abstivemo-nos porque se distancia dos princpios acordados simultaneamente pela Assemblia Geral e pelo Conselho de Segurana na resoluo 1645. Alm do Brasil, Argentina, Arglia, Estados Unidos e Benin, que no entrou no mrito da questo, apresentaram explicao de voto. A da Argentina foi semelhante nossa; a Arglia votou a favor, mas sua explicao foi quase um pedido de desculpas: votamos a favor depois de muito hesitar, pois simplesmente, o texto
101
GILDA SANTOS NEVES
diante de ns dificilmente pode ser considerado compatvel com o da primeira resoluo; e a dos Estados Unidos foi surpreendente: seu representante, optou por procedimento indito ao afirmar que vamos circular uma explicao de voto como documento [oficial] do Conselho. Esse documento, ao que tudo indica, no existe. Nossa explicao de voto na Assemblia Geral, minutos depois de apresentarmos o voto do Brasil no Conselho de Segurana, expandiu-se sobre os mesmos argumentos. Ressaltamos que no haver paz enquanto no forem cuidadas as causas fundamentais dos conflitos e que dois pontos no haviam sido resolvidos adequadamente: a interao entre a PBC e os rgos principais da ONU e os mtodos previstos para composio do comit organizacional: nesses dois aspectos, a verso final [da resoluo] ficou longe da expectativa de nmero muito significativo de Estados membros, inclusive o Brasil. O texto levanta srios questionamentos. Afirmamos tambm que dois princpios que governam a participao em rgos da ONU no foram observados: participao por meio de eleies e representao geogrfica eqitativa (...) realmente preocupante que, ao criar um novo rgo, os membros tenham sido deixados sem outra opo a no ser aceitar para certas categorias, sistema de seleo, por poucos, dentre poucos. Estariam por vir mais manobras sobre o mesmo terreno: a distribuio geogrfica da composio. Aprovadas as resolues, o Brasil lanou-se candidato pelo Ecosoc, onde viria a eleger-se quatro meses depois. Antes disso, cabia ao rgo definir como seriam eleitos seus membros quantos de cada grupo regional e Assemblia, fazer o mesmo, alm de indicar os contribuintes de tropas e financeiros que participariam da Comisso (automaticamente os cinco maiores de cada lista). No Conselho, incorporados os P-5, acordou-se que os
102
outros dois membros seriam Dinamarca e Tanznia, por sua atuao como facilitadores da resoluo. A briga pela definio da metodologia de eleio no Ecosoc duraria mais quatro meses. Os pases do Grupo latino-americano e Caribe (Grulac) no conseguiram concorrer na categoria Conselho de Segurana e no apareciam entre os cinco maiores contribuintes financeiros e nem entre os cinco maiores contribuintes de tropas (o Uruguai ficava em oitavo, o Brasil no figura na lista de dez maiores). O grupo ocidental queria garantir, no Ecosoc, que, se das sete vagas disponveis, uma fosse destinada a cada um dos cinco grupos regionais (Amrica Latina e Caribe; frica; sia; Pases da Europa Ocidental e outros; e Europa do Leste), ento as duas restantes seriam rotativas uma, entre os pases africanos e o Grulac, e outra, entre o grupo ocidental, o do leste europeu e a sia. Ou seja, os ocidentais, que j detinham, entre membros do Conselho de Segurana e contribuintes financeiros, oito membros, queriam disputar mais duas vagas no Ecosoc. A resoluo terminou acatando a frmula de uma vaga por grupo regional mais duas rotativas, mas manteve o grupo ocidental temporariamente distncia da segunda vaga (o texto determina que, no primeiro mandato, as duas vagas excedentes vo para frica e sia). Na Assemblia Geral, ao final de tumultuada negociao, o grupo da Amrica Latina e Caribe conseguiu assegurar trs das sete vagas mas apenas para o primeiro mandato. Brasil, Colmbia e Mxico procuraram manter, na resoluo, a garantia de equilbrio regional permanente na composio da Comisso. Mas forte movimentao dos pases desenvolvidos juntava-se o papel do presidente da Assemblia (agora nomeado chanceler da Sucia), que, preocupado em concluir rapidamente a negociao, lanava-nos incmoda posio de criadores de caso (spoilers) do processo negociador. Eliasson procurou, inclusive, o apoio ativo do prprio
103
GILDA SANTOS NEVES
Secretrio-Geral, para que os pases latino-americanos abrissem mo de seu pleito. A resoluo afinal acatou aquele princpio de equilbrio regional para este ano e relegou parte preambular a referncia ao assunto (...a Assemblia Geral dever dar considerao adequada representatividade de todos os grupos regionais na composio geral do comit (...) (grifo meu). Resultou, dessa resoluo 60/261, composio ainda desequilibrada em favor dos ocidentais (sete vagas para a frica, oito para a sia, trs para a Europa oriental, quatro para a Amrica Latina e Caribe e nove para os pases ocidentais), mas muito mais legtima do que teria sido o caso se as posies iniciais desse grupo tivessem prevalecido. Aps as eleies de 12 e 16 de maio de 2006, respectivamente no Ecosoc e na Assemblia Geral, a Comisso para Consolidao da Paz (ou, mais precisamente, seu comit organizacional) ficou ento formado por Estados Unidos, Reino Unido, Frana, China, Rssia, Tanznia e Dinamarca na categoria Conselho de Segurana; Angola, Guin-Bissau, Indonsia, Sri Lanka, Polnia, Brasil e Blgica na categoria Ecosoc; Alemanha, Itlia, Japo, Pases Baixos e Noruega na categoria contribuintes financeiros; Bangladesh, Gana, ndia, Nigria, e Paquisto na categoria contribuintes de tropas e polcia; e Chile, El Salvador, Jamaica, Egito, Burundi, Fiji e Crocia na categoria Assemblia Geral: 31 membros, dos quais quase um tero proveniente do grupo Europeus Ocidentais e Outros. Registro que o Escritrio de Apoio e o Fundo para Consolidao da Paz tambm foram objeto de divergncias. O grupo ocidental queria evitar qualquer relao funcional entre a Comisso e essas duas instituies, tendo defendido a supresso de referncias ao assunto na resoluo 180. Os pases em desenvolvimento favoreciam maior participao da Comisso na determinao de
104
prioridades para uso dos recursos do Fundo a que se opunham os pases doadores, que no aceitam submeter a aplicao de recursos considerao dos Estados membros por desejarem manter controle rgido e discricionrio sobre o emprego dos recursos, inclusive porque muitas vezes podem aplic-los em projetos que beneficiem empresas de seus prprios pases. O fato que por meio de artifcios legais (interpretao de documentos aprovados antes) e de manobras polticas, a conformao do Fundo e do Escritrio deu-se praticamente margem do processo parlamentar, entre pases desenvolvidos e o Secretariado, e com pouqussima participao de outros pases, em que pesem os protestos constantes e inmeras propostas dos ltimos. Dois momentos do processo negociador foram especialmente marcantes. Um, por pitoresco e outro, por crucial. O primeiro aconteceu durante os debates sobre o projeto de resoluo, quando o artigo the voltou a rondar as negociaes. Numa daquelas incontveis consultas informais entre todos os pases da ONU, o delegado russo resolve aproveitar-se da sonolncia generalizada e lana o argumento de que no nos perdssemos em debates semnticos e mantivssemos a linguagem acordada na fase anterior da negociao. Sugeriu, com pretensa candura, que inserssemos o artigo os diante de membros permanentes, na frase sete membros do Conselho de Segurana, inclusive [os] membros permanentes (...). Levantamos de um salto a plaqueta do Brasil para pedir a palavra e asseguramos ao russo o mais amplo apoio brasileiro: de fato, deveramos evitar debates semnticos desnecessrios e manter, nesse item, a linguagem acordada no Documento Final. Ou seja, NO incluir o artigo os, que alteraria completamente o sentido da frase e significaria dar participao automtica aos P-5 na PBC. Risadinhas abafadas injetaram algum nimo no montono debate.
105
GILDA SANTOS NEVES
O outro momento, este sim, crucial, foi o 20 de dezembro. Pode-se falar de um ambiente semelhante ao da conferncia de So Francisco, em 1945, quando se negociava a Carta constitutiva da ONU. Naquele dia 20, a Assemblia Geral estava reunida, mas ainda no em sesso. O Conselho de Segurana estava em sesso sobre a situao em Serra Leoa. Os delegados estavam tensos, na expectativa de votao concomitante, nos dois rgos, das trs resolues sobre a PBC. Mas o Brasil era membro eleito do Conselho de Segurana. E ainda estava decidindo se votava a favor, contra, ou absteno. Se fazia explicao de voto antes ou depois da votao. Se pedia recurso a voto na Assemblia ou associava-se ao consenso. Se apresentava emenda oral. Eram muitas as variveis. O Embaixador Ronaldo Sardenberg, na ante-sala do Conselho, consultava-se por telefone com o Ministro Celso Amorim e assessores de seu Gabinete em Braslia, e buscava, com o Embaixador argentino, formas criativas de atuao conjunta. Enquanto isso, dois andares abaixo, um diplomata brasileiro levantava debates estreis na Quinta Comisso, com o exclusivo propsito de esticar a sesso, j que a plenria da Assemblia Geral s se iniciaria uma vez encerrados os trabalhos da comisso subsidiria; outro diplomata brasileiro retinha o presidente da Assemblia e tentava convenc-lo de que o atraso beneficiaria o consenso; ainda outro diplomata brasileiro, sentado mesa do Conselho de Segurana, era alvo dos olhares inquisitivos de Sir Emyr Jones Parry, Embaixador britnico que presidia a sesso sobre Serra Leoa, pronto para suspend-la e adotar as polmicas resolues do Conselho. E sofria, imperturbvel, o assdio do Embaixador norte-americano John Bolton, irritado e ansioso por proceder votao. Naquele dia, o Brasil conseguiu coreografar o processo decisrio na ONU. A Comisso para Consolidao da Paz que se criou ao fim de todo esse processo est longe do ideal democrtico e representativo pelo qual lutamos; como rgo independente e propositivo, de
106
assessoria tanto ao Conselho de Segurana quanto ao Ecosoc, e com liberdade de estudar os assuntos que lhe paream relevantes e de fazer recomendaes a quem considere importante acionar. O que se produziu foi um rgo estritamente consultivo, sem verdadeira autonomia para determinar sua agenda ou gerir recursos prprios. Esperemos que, ainda assim, a Comisso possa ser til aos pases em fase de recuperao ps-conflito. certo que poder canalizar mais recursos para esse fim e ampliar a conscincia internacional para os desperdcios em vidas humanas, como em recursos financeiros decorrentes do ressurgimento de conflitos. Alm de estimular o interesse dos pases de nossa regio por maior espao na Comisso e coordenar esforos nesse sentido, o Brasil enfrentou at o limite do razovel, considerado o necessrio realismo poltico pases extremamente influentes, cuja atuao diplomtica decepcionou pela falta de compromisso com um multilateralismo menos oligrquico. Em ltima anlise, o resultado foi bem mais equilibrado do que se podia esperar diante dos constrangimentos polticos prevalecentes.
107
V. O BRASIL E O DESAFIO DO
DESENVOLVIMENTO NAS
NAES UNIDAS
O BRASIL E O DESAFIO DO DESENVOLVIMENTO NAS NAES UNIDAS
Srgio Abreu e Lima Florncio
INTRODUO
Com pouco mais de 60 anos de existncia, as Naes Unidas exibem uma importante trajetria na promoo do desenvolvimento. De certa forma, nascem juntos a ONU e o conceito de desenvolvimento, ambos criaes do imediato ps-guerra. O mundo se encontrava ento diante de trs desafios: a reconstruo europia; a construo dos pases socialistas diante da Guerra Fria; e a superao do subdesenvolvimento nos pases do Sul. O argumento central deste artigo reside na percepo de que a ONU, ao longo da maior parte de sua histria, teve a virtude de formular ou divulgar conceitos e iniciativas que exerceram visvel influncia na evoluo das concepes de desenvolvimento e na defesa dos interesses dos pases em desenvolvimento. Assim, portadora nos seus primeiros anos de uma slida viso econmica, baseada nas idias de grandes economistas agraciados com o Prmio Nobel, como Arthur Lewis, Gunnar Myrdal, Jan Tinbergen, a ONU evoluiu, nos anos 50 e 60 , para a defesa de teses, como a deteriorao dos termos de troca no comrcio internacional (UNCTAD) e as relaes de dependncia entre centro e periferia (CEPAL), que incorporaram elementos de outras disciplinas viso econmica. Em contraste com essas duas fases to criativas, na dcada de 70, a ONU protagonizou a iluso de criar um atalho para alcanar o desenvolvimento nos pases subdesenvolvidos. Essa utopia se
111
SRGIO ABREU E LIMA FLORNCIO
cristalizou em torno da chamada Nova Ordem Econmica Internacional, que terminou por gerar mais desequilbrios nos pases do Sul. Tambm constitui argumento central deste artigo a idia de que, nos anos 80, as Naes Unidas, visivelmente marginalizadas em sua capacidade de influenciar idias e polticas de desenvolvimento, em funo da hegemonia das instituies de Bretton Woods, tiveram o importante papel de conscincia crtica diante dos exageros de programas de ajuste estrutural nas economias em desenvolvimento. Esse valor da ONU - essencialmente da UNCTAD - s foi reconhecido mais tarde, quando at mesmo membros do Fundo Monetrio Internacional e do Banco Mundial, como Joseph Stiglitz, despertaram para as distores do modelo de ajuste estrutural, que se traduziu em programas de estabilizao, liberalizao e privatizao consolidados no chamado Consenso de Washington. O artigo argumenta igualmente que, alm daquela conscincia crtica, a ONU soube apresentar alternativas ao modelo de ajuste estrutural, como o novo conceito de desenvolvimento humano e o ndice de desenvolvimento humano, elaborados pelo PNUD. Dentro dessa linha, nos anos 90 a ONU teve importante papel na ampliao do conceito de desenvolvimento, com a incorporao da dimenso ambiental e de direitos humanos. Foi a fase do lanamento de idias novas como desenvolvimento sustentvel, na Conferncia Rio 92 , do aprofundamento, da ampliao e da operacionalizao de antigos conceitos como direitos humanos, na Conferncia de Viena de 1993 e da promoo, em outras conferncias internacionais, de diversos temas relevantes ligados a populao, polticas sociais, financiamento do desenvolvimento, situao da mulher e das crianas, e discriminao racial.
112
A ERA DOS GRANDES ECONOMISTAS A ONU

As duas primeiras contribuies das Naes Unidas teoria do desenvolvimento datam de 1950 e 1951 e foram de autoria de Raul Prebisch The Economic Development of Latin America and its Principal Problems - e de um grupo de economistas contratado pela ONU, que inclua dois futuros Prmio Nobel, Theodore Schultz e Arthur Lewis Measures for the Economic Development of Underdeveloped Countries. Duas questes centrais, que ento marcavam os debates na ONU sobre o conceito de desenvolvimento, permanecero presentes por muitas dcadas: a participao do Estado e do mercado no processo de desenvolvimento; e o papel dos fatores externos e internos na promoo do desenvolvimento. Esse perodo pioneiro de construo do conceito de desenvolvimento estava marcado pelo debate econmico entre uma viso clssica ortodoxa, em que o desemprego era visto como um caso especial de economias onde o pleno emprego era considerado como a regra ; e uma viso keynesiana, segundo a qual o desemprego exigia o recurso a um conjunto de instrumentos de anlise e de poltica econmica distinto da viso clssica convencional. Embora os instrumentos de poltica keynesiana se dirigissem a situaes de curto prazo e a um contexto de pases desenvolvidos, eles tiveram marcante influncia na construo da teoria do desenvolvimento. Certamente isso se explica pelo fato de Keynes ter recomendado polticas prativas do Estado, que foram igualmente a marca dos trabalhos iniciais sobre teoria do desenvolvimento. Um dos fatos mais notveis quando se estuda o papel da ONU no desenvolvimento a capacidade da nova instituio de arregimentar um grupo de economistas de extraodinrio talento e de mobiliz-los para trabalhos de anlise econmica que resultaram em
113
documentos criativos e pioneiros sobre comrcio internacional, pobreza e desenvolvimento econmico. Os exemplos desse papel inovador da ONU foram to abundantes, que os responsveis pela elaborao de uma histria intelectual das Naes Unidas foram levados a repensar as categorias de Max Weber na anlise do fenmeno da burocracia. Assim, Louis Emerrij e Richard Jolly procuram indicar que, em alguns casos, as instituies podem gerar uma tenso entre autoridade e poder cujo resultado tende a ser a aceitao de uma convivncia ampla com a criatividade, certamente um trao pouco usual das burocracias. Dentre os renomados economistas contratados pelo Departamento de Assuntos Econmicos da ONU esto, alm de Raul Prebisch, Theodore Schultz, Arthur Lewis, Gunnar Myrdal e Jan Tinbergen, j citados, nomes como Simon Kuznets, Barbara Ward, David Owen, Anthony Gilpin, Hans Singer, Nicholas Kaldor, Lionel Robbins e o polons Michal Kalecki, visto por alguns como o precursor da idia central da revoluo keynesiana. Os trabalhos iniciais da ONU tendem a definir o processo de desenvolvimento econmico como elevao do padro de vida atravs de aumento sustentado na eficincia dos fatores de produo. Esse fenmeno se daria por meio da transferncia de recursos de atividades menos produtivas para atividades mais produtivas, o que consistiria, nos modelos dualsticos ento utilizados, na migrao de mo-de-obra da agricultura- marcada por excedente de trabalho para a indstria. O modelo de desenvolvimento previsto, inspirado em Ragnar Nurkse, recomendava aumento na formao de capital, de molde a expandir as dimenses do mercado. Dentro dessa linha, Arthur Lewis, por exemplo, sustentava que o problema central da teoria econmica do desenvolvimento consistia em compreender como uma comunidade que poupava e investia cerca de 3% a 4% do PIB passava para nveis de 12 % a 15%.
114
Apesar dessa nfase na formao de capital, o time de economistas da ONU, liderado por Schultz e Lewis, defendia, em relatrio submetido ao ECOSOC em 1951, uma ampla agenda de reformas, que incluam reforma agrria, abolio de privilgios baseados em raa, casta ou credo, criao de um sistema de tributao progressiva e um programa de educao em massa. Esse grupo de economistas e Prebisch identificavam a existncia do seguinte crculo vicioso. A produtividade baixa pela escassez de capital. A falta deste conseqncia do baixo nvel de poupana, que por sua vez resulta da baixa produtividade. A concluso de Prebisch de que a ajuda externa poderia quebrar esse crculo vicioso, ao permitir investimento sem reduo no nvel de consumo, teria importante influncia nos esforos dos PEDs de buscar elevar os nveis de Ajuda Oficial ao Desenvolvimento por parte dos pases desenvolvidos. As dificuldades dos chamados pases subdesenvolvidos de financiamento do desenvolvimento levou o Banco Mundial a criar a International Finance Corporation (IFC), destinada a canalizar financiamentos a empresas privadas sem garantia governamental. Mas o papel da IFC foi muito limitado, em funo da reduzida capacidade desses pases de contrarem emprstimos externos e das elevadas taxas de juros praticadas pela instituio. A alternativa proposta pelos pases subdesenvolvidos foi a criao do Special United Nations Fund for Economic Development (SUNFED). O representante dos EUA no ECOSOC demonstrou, na sesso de 1951, ceticismo e divergncia em relao ao SUNFED, no que foi seguido pelo representante do Reino Unido, que considerava equvoca e artificial a viso do mundo dividida entre pases desenvolvidos e subdesenvolvidos.
115
No final dos anos 50, o Banco Mundial criava a International Development Agency (IDA) que, juntamente com a IFC, eram os dois instrumentos do BM para investimentos em infraestrutura nos pases subdesenvolvidos. Era a derrota dos defensores da criao de um amplo mecanismo canalizador de soft-loans no mbito da ONU, como o SUNFED. A sugesto do Secretrio Geral Dag Hammarskjold para um vnculo institucional especialentre a ONU e a IDA/ BM foi rejeitada pelo ento Presidente do Banco Mundial. Anos mais tarde, o SUNFED, com a nova designao de Fundo Especial, iria transformar-se no Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
A TESE PREBISCH-SINGER SOBRE DETERIORAO DAS RELAES DE TROCA E SEUS CRTICOS

Se na esfera do financiamento para o desenvolvimento os anos 50 terminaram em melancolia, eles foram particularmente frteis na gerao de uma nova e criativa viso do comrcio internacional. A inspirao vinha de Prebisch e de Singer, cujos trabalhos sobre desenvolvimento econmico e comrcio internacional constituram a base da chamada tese Prebisch-Singer. Essa viso ganhou maior escopo na Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL), que comeou a interpretar os desequilbrios no plano internacional como uma manifestao inerente s relaes entre centro e periferia. Estas passaram a constituir o modelo explicativo das desigualdades entre pases. No plano da anlise sociolgica e poltica, a viso centro/periferia vai dar lugar chamada teoria da dependncia, desenvolvida sobretudo por Fernando Henrique Cardoso e Faletto na CEPAL. As origens mais remotas da chamada tese Prebisch-Singer residem nos estudos deste ltimo sobre o chamado fenmeno da
116
deteriorao dos termos de troca dos produtos primrios. A teoria clssica do comrcio internacional indicava que os produtos industrializados tendem a beneficiar-se mais dos avanos tecnolgicos em seus processos produtivos do que os produtos primrios. Em conseqncia, sua oferta seria mais elstica e, por conseguinte, a tendncia seria uma deteriorao dos termos de troca destes produtos industrializados em relao aos primrios. Em contraste com a teoria clssica, as pesquisas de Singer, contidas em documento da ONU de 1949 intitulado Post War Price Relations in Trade between Under-developed and Industrialized Countries, seguiram rumo inverso. Demonstraram que, do final do sculo XIX at s vsperas da II Guerra Mundial, ou seja, por mais de meio sculo, se evidenciava um declnio nas cotaes dos produtos primrios em relao aos industrializados. Singer utiliza essa constatao emprica para concluir que existe uma injustia distributiva associada ao comrcio internacional. Tal concluso se inspira na verdade em sua dissertao de doutorado, onde os termos de troca so estudados no com os olhos neoclssicos dos ciclos econmicos, mas sob a tica do renomado Gunnar Myrdal, Secretrio Executivo da Comisso das Naes Unidas para a Europa (UNECE) e futuro Prmio Nobel de economia. Myrdal se dedicou anlise das diferenas estruturais entre pases industrializados e no industrializados, partindo da hiptese de que diferenciais de poder entre esses grupos de pases ( em termos de influenciar o mercado e de diferenciar o ritmo tecnolgico) geravam um comrcio desigual e taxas de crescimento econmico maiores para os industrializados. A questo que intrigava Myrdal (e que influenciou Singer) estava ligada ao processo de descolonizao. Indagava ele se as potncias coloniais, que impunham uma diviso internacional do
117
trabalho com a fora das armas e da tutela poltica, poderiam abrir mo dessa diviso porque o mercado a garantiria por outros meios. A justificativa terica encontrada por Singer para a deteriorao dos termos de troca dos produtos primrios baseava-se em dois argumentos: os produtos industrializados beneficiam-se de maiores ganhos derivados do avano tecnolgico nos produtos industrializados do que os produtos primrios; e, no caso dos bens industrializados, esses ganhos so distribudos aos produtores, sob a forma de renda mais elevada, enquanto que no caso dos produtos primrios so repassados aos consumidores sob a forma de preos mais baixos. Singer extrai da a concluso de que a situao dos pases industrializados - consumidores de bens primrios e exportadores de produtos industrializados - revela o melhor dos mundos (compram barato e vendem caro), em contraste com a experincia oposta dos pases subdesenvolvidos. Se coube a Singer a antecedncia na elaborao da tese, Prebisch, ao incorporar o conceito de centro-periferia, foi sem dvida o arquiteto de seu refinamento e mais ampla repercusso, o que justifica a referncia usual tese Prebisch-Singer. Os trabalhos de Singer e Prebisch foram objeto de fortes crticas por parte de economistas reconhecidos, como Jacob Viner, que negava a existncia de um declnio secular nos termos de troca dos produtos primrios originrios dos pases em desenvolvimento. Para refutar a tese, indicou que a tendncia no era sempre na mesma direo e que os dados utilizados eram irrelevantes. Irrelevantes por duas razes: os ganhos de qualidade dos produtos industrializados, fenmeno ausente no caso dos produtos primrios; e a incorporao de novos produtos industrializados na relao pesquisada (resultantes de invenes). Os aumentos de preos dos primeiros refletiriam esse visvel ganho de qualidade e essa incorporao de novos produtos, e no uma tendncia histrica deteriorao dos termos de troca nem um padro de diferenas
118
estruturais, como alegado por Singer e Prebisch. Estes, na verdade, examinaram a questo da qualidade dos produtos industrializados, mas para eles no teria um sentido nico de avano nem capacidade explicativa, pois podiam tambm produzir retrocessos. Dois destacados tericos do comrcio internacional, P.T. Ellsworth e Gottfried Haberler, reiteravam a crtica baseada na mudana de qualidade e agregavam o argumento da queda substancial nos custos de transporte sobretudo no perodo 1876-1905 resultante do progresso notvel nas ferrovias e no transporte martimo. Essa queda explicaria, no perodo citado, o declnio dos preos das commodities. Em meio a crticas generalizadas, a tese de Prebisch-Singer recebe o importante apoio do renomado Charles Kindleberger . Sustenta que a industrializao o caminho do futuro, em funo das diferentes elasticidades de demanda dos produtos primrios (baixa) e dos industrializados (alta), o que explica a direo dos termos de troca contra os pases agrcolas ou produtores de bens primrios e em favor dos pases industrializados. Vale frisar tambm que mais tarde, em suas memrias, Kindleberger vai referir-se a essa defesa exaltada da industrializao como uma indiscrio de juventude. Uma apreciao geral parece revelar que a tese da queda secular dos termos de troca dos produtos primrios exibe evidentes fragilidades tericas e que o argumento de Singer de que os pases subdesenvolvidos estariam ajudando a elevar o padro de vida dos pases desenvolvidos (em funo da deteriorao dos termos de intercmbio) tem uma boa dose de ideologia. Apesar dessa deficincia terica, no h dvida de que os resultados polticos e institucionais da controvrsia em torno da tese
119
foram altamente positivos. Positivos no sentido de estimular polticas mais comprometidas com a necessidade de reduzir as disparidades entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento. Positivos tambm no sentido de promover, pelo menos em alguns momentos da histria, maior aproximao entre os pases ento chamados de subdesenvolvidos. Positivos igualmente no estmulo que representaram ao amplo debate terico sobre o desenvolvimento e s contribuies da CEPAL para o processo de industrializao substitutiva de importaes, que guarda um nexo importante com a tese de Singer e Prebisch. A contribuio da CEPAL para o desenvolvimento latinoamericano imensa. Contribuies para polticas econmicas e para uma reflexo mais rica em diferentes campos: desenvolvimento econmico; comrcio internacional; industrializao substitutiva de importaes (ISI); e inflao. A CEPAL vtima de freqentes crticas, a maioria delas resultantes de incompreenses quanto s suas vises do papel da ISI e da inflao no processo de crescimento. Sobre o primeiro tema, Prebisch fez abundantes referncias aos limites da substituio de importaes, advertiu para a circunstncia de que as reduzidas dimenses do mercado interno tendem a criar um ambiente de custos industriais elevados, criticou o desperdcio de capital associado a esse quadro e condenou o excessivo protecionismo. Os primeiros anos da CEPAL exibem uma viso da inflao muito prxima da ortodoxa, visvel por exemplo na Economic Survey de 1953. A partir da, sob a inspirao distante de Michael Kalecki e mais prxima de Nicholas Kaldor e Juan Noyola Vasquez, comea a desenvolver-se a teoria estruturalista da inflao, que fazia distino entre as fontes inflacionrias bsicas e seus mecanismos de propagao.
120
Dentre as primeiras estariam os gargalos (bottlenecks) do lado da oferta, que seriam essencialmente em trs setores: agricultura ( restrio na oferta de alimentos); importaes; e tributao. Conflitos distributivos poderiam agravar gargalos, mas no cri-los, diferentemente do previsto na teoria distributiva da inflao. Ao contrrio do que advogam seus crticos, a CEPAL no defende a tese de que as medidas de estabilizao monetrias e fiscais tradicionais no funcionam quando ocorrem gargalos estruturais. Sustenta que funcionam, mas que os custos sociais de programas antiinflacionrios tendem a ser elevadssimos nos casos de existncia de gargalos estruturais.
O PAPEL INOVADOR DA UNCTAD NO PASSADO E A BUSCA DE UMA NOVA VOCAO NO PRESENTE

Parcela expressiva da contribuio da ONU ao desenvolvimento tributria da UNCTAD Conferncia das Naes Unidas para Comrcio e Desenvolvimento. Nascida em 1964, em Nova Delhi, na maior conferncia at ento realizada, que congregou mais de 2 mil pessoas de 121 pases (a ONU tinha ento 123 Estados membros), a UNCTAD passou em seguida a ser um rgo da Assemblia Geral da ONU, com competncia para assuntos de desenvolvimento e comrcio internacional. Os primeiros anos da UNCTAD foram portadores de vises inovadoras sobre comrcio internacional e constituram importante instrumento para a construo de identidades entre os pases em desenvolvimento nas principais questes econmicas internacionais. A criao da UNCTAD foi considerada pelos EUA uma iniciativa utpica, destituda de bases minimamente realistas. Tanto os anos formadores como sua trajetria posterior revelam um rgo
121
identificado e comprometido com os ideais dos pases em desenvolvimento. Prebisch, seu idealizador e mais destacado arquiteto, com freqncia recebia crticas pelo alegado excesso de militncia e partidarismo, e pela suposta falta de imparcialidade e neutralidade em favor dos pases ento chamados de subdesenvolvidos. Em resposta a uma dessas crticas afirmou: Eu devo ser imparcial. Mas, quanto neutralidade, ns (UNCTAD) no somos mais neutros em relao ao desenvolvimento do que a Organizao Mundial de Sade (OMS) neutra em relao malria. Para tentar compreender as origens e os desafios enfrentados pela CEPAL, rgo que sempre atuou em defesa dos pases em desenvolvimento, e, assim, contrrio ao princpio da neutralidade que deve pautar qualquer rgo das Naes Unidas, valeria perguntar : por que os EUA e outros desenvolvidos no impediram sua criao? A resposta reside em ampla medida no quadro poltico e econmico do final dos anos 50 e comeo dos 60. No contexto da Guerra Fria, a Unio Sovitica procurava defender posies prximas s dos pases em desenvolvimento, com o objetivo aumentar sua influncia e fragilizar as alianas dos EUA. Alm desse pano de fundo, a criao da Comunidade Econmica Europia em 1958, com o Tratado de Roma, alimentou as preocupaes norte-americanas de que uma reduo das barreiras ao comrcio intra-europeu correspondia a barreiras tarifrias ao intercmbio extra-zona. Tal preocupao transformou-se em uma das motivaes importantes do lanamento da Rodada Kennedy de Negociaes Comerciais. A Amrica Latina tambm percebia a integrao europia como potencial perda de mercados para seus produtos de exportao, em favor do comrcio intra-europeu.
122
Paralelamente a esse divisionismo de percepes entre os prprios pases desenvolvidos ( EUA e Comunidade Europia), os ento pases subdesenvolvidos davam as primeiras demonstraes de unio e de convergncia de vises: o grupo afro-asitico passou a demonstrar maior solidariedade a partir da Conferncia de Bandung em 1958, responsvel pela criao do Movimento NoAlinhado; no ECOSOC cinco pases tiveram papel chave na conformao de uma solidariedade tricontinental ( ndia, Iugoslvia, Brasil, Etipia e Senegal); a Conferncia do Cairo de 1962 fortaleceu a unio. Essa conjuntura internacional que prevalecia em 1964 e que explica em grande medida a concordncia dos pases desenvolvidos com a criao da UNCTAD, foi antes a exceo do que a regra nos seus mais de 60 anos de existncia. A excepcionalidade daquele perodo tambm explica em parte sua trajetria posterior . A primeira UNCTAD concentrou-se no exame de um amplo conjunto de temas: os problemas do comrcio de commodities; o intercmbio de produtos manufaturados e semimanufaturados; o comrcio de invisveis (inclusive financiamento compensatrio internacional); acordos internacionais para expanso do comrcio internacional; e expanso do comrcio internacional, impacto sobre o desenvolvimento econmico e implementao de agrupamentos regionais de integrao. Esse amplo temrio poderia ser sintetizado em trs grandes questes que mobilizaram os esforos da UNCTAD ao longo de muitos anos: poltica para commodities; financiamento suplementar; e preferncias comerciais para produtos industrializados dos pases em desenvolvimento.
123
O exame das questes ligadas ao comrcio de produtos de base tomou como referncia a regulao existente no passado. Nos anos 30, das cinco principais commodities de ento acar, trigo, borracha, zinco e ch - as trs ltimas tinham regulao que funcionava satisfatoriamente porque produo e consumo estavam concentrados em grande medida nos limites das colnias de Reino Unido, Holanda e Frana. Foram intensas as discusses sobre formas de regulao. Era generalizado o pessimismo em torno de mecanismos para manter cotaes das commodities (price support), uma vez que estes poderiam estimular a produo por parte de novos pases ou a introduo de produtos substitutos mais baratos, provocando declnio posterior de preos. O nico acordo internacional sobre produtos de base exitoso envolveu o caf, e seus resultados foram muito influenciados pela deciso norte-americana de melhorar suas relaes com pases da Amrica Latina, particularmente Colmbia, Brasil e as naes centroamericanas e de utilizar os benefcios do acordo como parte da Aliana para o Progresso. A sustentao de preos exigia a manuteno de estoques reguladores que, por sua vez requeriam financiamento elevado, para os quais no havia disponibilidade. Isto conduziu alguns economistas a proporem reformas ambiciosas do sistema monetrio internacional. As mais radicais, que evidentemente pouco prosperaram, chegavam a propor que o padro ouro fosse substitudo por alguma forma de reserva monetria internacional baseada em commodities. Outro esquema mais realista examinado pela UNCTAD e perseguido durante muito tempo foi a alocao de liquidez internacional adicional, sob a forma de um SDR link, ou seja aumento dos Direitos Especiais de Saque (Special Drawing Rights), de molde a gerar recursos para assistncia financeira adicional aos pases em desenvolvimento. Essas propostas no prosperaram.
124
Das trs grandes reas mencionadas acima, a nica que produziu resultados tangveis foi a criao de um Sistema Geral de Preferncias para produtos industrializados originrios dos pases em desenvolvimento. A incorporao da Parte IV aos artigos constitutivos do GATT em 1965 representou um avano em favor de um sistema generalizado de preferncias, no recprocas e no discriminatrias. Entretanto, a Parte IV ainda no era reconhecida como obrigao contratual. Apenas em 1979, com a Clusula de Habilitao, o citado sistema de preferncias foi incorporado ao GATT, o que permitiu que pases no aplicassem tratamento de nao mais favorecida s exportaes dos pases em desenvolvimento.
AS ILUSES DE UMA NOVA ORDEM ECONMICA INTERNACIONAL NOS ANOS 70, AS CRTICAS AO AJUSTE ESTRUTURAL NOS ANOS 80 E A INTRODUO DO NOVO CONCEITO DE DESENVOLVIMENTO HUMANO
Em meados dos anos 70, uma iniciativa dos pases em desenvolvimento, destinada a estabelecer uma Nova Ordem Econmica Internacional (NOEI), teve ampla repercusso na Assemblia Geral da ONU de 1974, na IV UNCTAD, em Nairobi em 1976, e em Paris em 1976, na Conferncia sobre Cooperao Econmica Internacional. As demandas includas na NOEI eram marcadamente ambiciosas : crescente controle dos PEDs sobre os investimentos estrangeiros; manuteno ou aumento do poder de compra das matrias primas ou commodities; crescente acesso aos mercados dos pases desenvolvidos; e reduo dos custos de transferncia de tecnologia aos PEDs. Evidentemente esse iderio passou a contar com veemente oposio dos pases desenvolvidos, tendo frente Alemanha Ocidental, EUA, Reino Unido, ustria, Blgica, Itlia e Japo. Os resultados
125
foram to modestos quanto ambiciosas foram as metas. Alguns pases industrializados introduziram aprimoramentos no Sistema Geral de Preferncias Comerciais, avanou-se na negociao de alguns acordos sobre produtos de base, a OCDE adotou um cdigo voluntrio de conduta para empresas transnacionais e os pases da OPEC aumentaram sua parcela nas votaes no FMI e no Banco Mundial. Esse elenco de medidas ilustra a timidez dos resultados da NOEI. Os PEDs saram mais fragilizados e, por ironia, foi a riqueza crescente dos pases da OPEP, responsvel pelo prprio lanamento da nova ordem, que gerou o enfraquecimento do mundo em desenvolvimento. De fato, a quadruplicao dos preos do petrleo de 1973/74 gerou elevados superavits nos pases produtores que foram reciclados, sob a forma de financiamentos, aos pases em desenvolvimento, fenmeno que lanou as sementes da crise da dvida da dcada de 1980. Os anos 80 tiveram a funo de um verdadeiro divisor de guas no tratamento do tema do desenvolvimento e no papel da ONU, que sofreu visvel desgaste, em contraste com a influncia crescente das instituies de Bretton Woods, que transformaram a questo do ajuste estrutural no grande foco dos debates sobre reformas econmicas nos pases em desenvolvimento. O perodo de 1960 a 1973, anterior ao primeiro choque do petrleo, revelou crescimento anual expressivo nas economias dos pases da OCDE, de 4,9%, e taxas anuais de inflao moderadas, de 4,1%. O perodo posterior ao choque, exibiu taxas muito reduzidas de crescimento anual do PIB, de 2,7%, entre 1974 e 1979, e elevao substancial nas taxas anuais de inflao, de 9,6%, no perodo 1974-1982. Isso se refletiu em dramtica queda nas relaes de troca dos pases em desenvolvimento exportadores de commodities no
126
petrolferas, acompanhada de virtual estancamento nos fluxos de financiamento. Como os pases em desenvolvimento estavam altamente endividados, em funo da reciclagem dos petrodlares nos anos 70, a conseqncia inevitvel foi a crise da dvida, inaugurada com a moratria mexicana de 1982, seguida pela suspenso de pagamentos da Argentina logo aps a Guerra das Malvinas, e por diversos outros pases, inclusive o Brasil, que declarou moratria em 1986. Durante a chamada dcada perdida dos anos 80, as polticas econmicas eram tributrias de esquemas de pagamento das dvidas, inicialmente prevendo reescalonamentos plurianuais da dvida, que no produziram resultados. Em 1985, era adotado o Plano Baker. Em troca de reformas econmicas de amplo alcance nos pases devedores, os bancos comerciais abriam crditos de US$ 20 bilhes, num perodo de trs anos, e as organizaes financeiras internacionais concordavam em aumentar seus desembolsos em US$ 3 bilhes por ano. Apesar de alguns resultados pontuais, a crise permanecia grave. Em 1988, a Cpula do G7 aprovou o Plano Brady. A nfase passou a ser reduo da dvida, trocas voluntrias de dvida antiga por ttulos novos e emprstimos das agncias financeiras multilaterais destinados a capacitar os pases a comprarem de volta dvidas aos preos vigentes no mercado secundrio. Por primeira vez, os bancos comerciais aceitaram perdo de dvidas e o Plano Brady, associado a outros esquemas, logrou restaurar a credibilidade financeira de um nmero de pases de renda mdia . Isso permitiu que, na dcada de 90, se estabilizassem os fluxos privados de capitais em ampla medida. O ajuste estrutural, baseado nos preceitos ditados das instituies de Bretton Woods, traduziu-se em programas de estabilizao, liberalizao e privatizao, sendo consolidados no chamado Consenso de Washington, de John Williamson. A expectativa
127
era a de que, uma vez implantado o conjunto de medidas de ajuste estrutural, os pases sairiam da crise de endividamento e seriam capazes de resgatar o crescimento. Mas isso no ocorreu. Os economistas do Banco Mundial e do FMI foram retardatrios, em relao aos tcnicos de outros rgo, como a UNCTAD, a o PNUD e o UNICEF, em reconhecer a ocorrncia de dois fenmenos: os pases no retomavam o crescimento; e as taxas de pobreza aumentavam aps os ajustes estruturais. As instituies de Bretton Woods tentaram, sem xito, utilizar as success stories dos Newly Industrialized Countries (NICs) asiticos para provar que o ajuste produzia crescimento. Mas ficou evidente que o crescimento desses pases se dava em grande medida por no terem eles seguido o modelo de ajustamento ortodoxo preconizado pelo Fundo e pelo BM. A primeira alternativa ao modelo do ajuste estrutural, embora tmida, estava contida no trabalho do UNICEF Adjustment with a Human Face, que demonstrava a deteriorao das condies de vida de adultos e crianas aps a adoo de programas de ajuste estrutural. Sustentavam que o ajuste era necessrio, mas deveria dar-se de forma gradual e complementado por uma espcie de Fundo Financeiro Compensatrio, algo semelhante antiga idia da UNCTAD de uma ajuda associada a aportes originrios de uma expanso dos Direitos Especiais de Saque do FMI. O tema da erradicao da pobreza e de melhores condies de vida passou a ganhar prevalncia sobre as discusses relativas a ajuste estrutural. Nessa mesma linha de reviso e com um alcance conceitual mais amplo, o PNUD iniciou a srie anual de Relatrios sobre Desenvolvimento Humano, baseados na construo de um ndice de desenvolvimento humano por pas, composto por indicadores tais
128
como expectativa de vida, alfabetizao, mortalidade infantil e sade, entre outros. Os trabalhos da UNCTAD foram importantes pela militncia terica em favor de uma viso do desenvolvimento que no ficava refm da ortodoxia dos ajustes estruturais. Seus trabalhos crticos a esse respeito foram slidos, assim como sua capacidade de antever algumas crises em pases em desenvolvimento em funo da liberalizao dos fluxos internacionais de capitais. Em boa medida se antecipou s crises financeiras dos anos 90, como a mexicana e a asitica. Os caminhos da UNCTAD foram pautados por marcantes oscilaes. Do lado das dificuldades e das deficincias, ela enfrentou uma srie de obstculos: ameaas de extino; perda de rumos; busca de novos destinos; impossibilidade real de concorrer com o GATT como rgo de negociao comercial; incapacidade, por insuficincia de recursos e por deficincias de gesto de preservar o papel de think tank sobre comrcio internacional que desempenhou em seus primeiros anos de vida. Do lado das conquistas esto iniciativas importantes e alguns momentos de afirmao: um papel catalisador inicial, responsvel pela aglutinao dos pases em desenvolvimento em torno de posies comuns sobre comrcio internacional; uma produo intelectual expressiva sobre comrcio e desenvolvimento ; anlises inovadoras sobre um conjunto de temas ligados a: intercmbio de produtos primrios, acordos internacionais de produtos de base, e a criao de um Sistema Geral de Preferncias no recproco e no discriminatrio em favor das exportaes dos pases em desenvolvimento. Oportunidades perdidas, aspiraes no concretizadas marcaram a trajetria da UNCTAD. Entretanto, mesmo nos
129
momentos em que esteve ameaada na sua prpria sobrevivncia, como durante os anos 80 de florescimento e apogeu de uma viso econmica ultra-liberal promovida pelas instituies de Bretton Woods, a UNCTAD foi importante referncia crtica. Aps a criao da OMC em 1995, quando os crticos contumazes uma vez mais antecipavam seu fim, a UNCTAD soube sobreviver. Nessa segunda metade dos anos 90, sob a inspirao de Rubens Ricupero, a UNCTAD foi capaz de elaborar estudos slidos sobre a vulnerabilidade dos pases em desenvolvimento diante das novas crises financeiras derivadas da volatilidade dos fluxos internacionais de capitais. Produziu trabalhos inovadores nessa rea e soube combinar qualidade tcnica com diretrizes polticas corretas. Correo que as instituies de Bretton Woods levaram vrios anos para alcanar, aps uma tardia auto-crtica sobre o ajuste estrutural. visvel sua atual fragilidade e marcante a perda de especialistas reconhecidos. Apesar das enormes deficincias, a instituio soube renovar-se. Consolidou-se como fonte bsica para a anlise das economias dos pases mais pobres e altamente endividados, ao mesmo tempo em que se transformou em prestadora de cooperao sobre tcnicas de negociao comercial no mbito da OMC para pases de menor desenvolvimento relativo.
A ONU E A M OBILIZAO DA S OCIEDADE C IVIL PARA DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL E PARA OS DIREITOS HUMANOS
Nos anos 90, a ONU contribuiu de forma marcante para a ampliao do conceito de desenvolvimento, ao incorporar as dimenses ambiental e de direitos humanos. A Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio 92) representou um verdadeiro divisor de guas na percepo
130
internacional das questes ambientais e foi a fonte de convenes, como as de diversidade biolgica e de mudanas climticas, que abriram caminho mais tarde para importantes compromissos internacionais, como o Protocolo de Kyoto. lcito falar-se hoje de uma conscincia global para a importncia decisiva de problemas ligados desertificao, s ameaas biodiversidade de vastas regies do globo, e ao aquecimento global. A ONU foi, sem sombra de dvida, um ator decisivo nesse processo. Na rea de direitos humanos, a contribuio das Naes Unidas foi importante desde os primeiros anos da Organizao, com a adoo, em 1948, da Declarao Universal dos Direitos Humanos. A estavam as sementes geradoras de diversos tratados, pactos e convenes adotados ao longo de seis dcadas, que constituem hoje um importante legado para a humanidade. Inicialmente restrita aos chamados direitos civis e polticos, ligados s liberdades individuais, ao pluralismo e democracia, o edifcio de compromissos internacionais em direitos humanos evoluiu para a incluso de uma nova gerao de direitos, os econmicos, sociais e culturais, muitos dos quais ainda no reconhecidos por diversos pases. Talvez por tocar mais a fundo no delicado temrio das identidades culturais e nas questes de soberania, os direitos humanos cristalizam um ncleo de resistncias a mudanas mais impenetrvel que vrios outros domnios. O reconhecimento dessas limitaes, mais visveis nos dias de hoje, em nada diminui a sua relevncia e o decisivo papel da ONU.
O BRASIL E O DEBATE SOBRE DESENVOLVIMENTO NA ONU

O Brasil foi portador de importante contribuio ao processo de reflexo sobre a temtica do desenvolvimento na ONU.
131
Jaime de Azevedo Rodrigues, que, em 1964, chefiava a Delegao brasileira I UNCTAD, mereceu amplo reconhecimento pela contribuio ao processo de formao do novo rgo e pelo papel corajoso na defesa de posies identificadas com o desenvolvimentismo e com a Poltica Externa Independente do incio dos anos 60. Com a ascenso dos militares ao poder, foi injustamente aposentado e dedicou-se ao magistrio. Anos mais tarde, outro brasileiro Rubens Ricupero promovia transformaes inovadoras na UNCTAD, com o resgate de seu papel histrico de reflexo sobre a temtica do desenvolvimento. Durante sua inspirada gesto como Diretor da UNCTAD, de 1994 a 2000, produziram-se pesquisas com diagnsticos slidos e importantes recomendaes sobre os desequilbrios causados pela volatilidade dos fluxos financeiros de capitais nas economias em desenvolvimento. Algumas edies do Trade and Development Report dessa poca continham advertncias sobre os equvocos inerentes aos processos de ajuste estrutural defendidos pelas instituies de Bretton Woods e foram capazes de visualizar, com alguma antecipao, uma trajetria de graves crises financeiras internacionais. As contribuies brasileiras marcantes aos debates na ONU sobre o desenvolvimento tiveram expresso mais visvel no mbito da CEPAL. Desde o nascimento contou este rgo da ONU em seus quadros com pesquisadores brasileiros de grande talento. No campo da sociologia, entre muitos outros, figuram Fernando Henrique Cardoso e Anbal Pinto como principais referncias. Em 1967, quando prevaleciam as correntes que sustentavam a tendncia estagnao crnica das economias subdesenvolvidas, surgia a chamada Teoria da Dependncia. Seus formuladores no atribuam temticada
132
dependncia o status de uma teoria sociolgica nem carter de originalidade acadmica. Apesar dessas qualificaes temtica da dependncia, Fernando Henrique Cardoso e o argentino Enzo Faletto, tiveram papel inovador ao mostrar que o desenvolvimento capitalista na periferia era possvel e que os capitais estrangeiros exibiam tendncia reinverso. Tais diagnsticos constituam avanos significativos superada teoria do imperialismo, que vislumbrava um universo restrito apenas a pases exportadores de commoditiese de produtos industrializados com elevado valor agregado. A nova temtica identificava, nas relaes entre Estados e no interior de pases perifricos, dois conjuntos de conceitos marcados por dicotomias. O primeiro conjunto, pela dicotomia entre pases desenvolvidos e pases subdesenvolvidos, relacionado ao estgio de desenvolvimento econmico e de avano tecnolgico. O segundo, pela dicotomia entre dependncia e autonomia, relativo ao nvel de desenvolvimento poltico e capacidade/habilidade de as foras polticas em contextos subdesenvolvidos chamarem para si a conduo do processo de deciso sobre polticas de desenvolvimento. Se Fernando Henrique Cardoso est entre os intelectuais brasileiros mais destacados da CEPAL no campo da sociologia do desenvolvimento, Celso Furtado, juntamente com o argentino Raul Prebisch, foi o nome que mais contribuiu para o conjunto do pensamento econmico da CEPAL. O livro Desenvolvimento e Subdesenvolvimento constitui refinada elaborao do chamado pensamento estruturalista. Sua obra magistral, Formao Econmica do Brasil reconhecida como o mais influente e essencial livro para a compreenso da trajetria da nossa economia por economistas de diferentes formaes acadmicas e de distintas orientaes polticas e ideolgicas. Sua anlise dos efeitos da crise de 29 sobre o que chamou de
133
deslocamento do centro dinmico da economia do setor agrrioexportador para o segmento industrial constitui um clssico na anlise da industrializao baseada na substituio de importaes. Igualmente reconhecida sua interpretao neo-keynesiana da poltica de valorizao do caf como instrumento de preservao da demanda e como condio essencial industrializao . Identifica com preciso as duas variveis que permitiram o citado deslocamento do centro dinmico da economia do setor exportador para o mercado interno: a queda do coeficiente de importao das classes de rendas altas e mdias; e a impossibilidade de novas inverses na agricultura tradicional de exportao em crise. Na construo do chamado estruturalismo, Celso Furtado parte do conceito de dualidade das economias perifricas, resultante de uma insero no comrcio internacional geradora de um setor moderno agrrio-exportador ao lado de um amplo segmento tradicional de culturas de subsistncia. Essa dualidade no superada porque os efeitos dinamizadores do setor moderno se esgotam no interior do prprio setor. Assim, o multiplicador keynesiano sobre o conjunto da economia insignificante. O desenvolvimento, definido como homogeneizao da economia, tem outros freios graves. O impulso dinmico das economias desenvolvidas endgeno e reside no avano da tecnologia. Nos pases subdesenvolvidos ele exgeno e associado a aumentos de demanda que oscilam com as flutuaes do comrcio internacional de commodities. Homogeneizao no Norte produz mobilidade de fatores de produo e funcionamento dos mecanismos de mercado. Dualidade no Sul gera graves falhas de mercado e rigidez estrutural na alocao do recursos. Como todo terico, Celso Furtado no estava isento de equvocos. Residiram sobretudo em sua teoria estruturalista da inflao e na tese da tendncia estagnao crnica das economias perifricas.
134
Esta ltima objeto de uma reviso slida no artigo de Maria da Conceio Tavares e Jos Serra, de 1971, Alm da estagnao: Uma Discusso sobre o Desenvolvimento Brasileiro Recente, que se inicia justamente com uma crtica da interpretao de Celso Furtado da estagnao da economia brasileira. Abria-se caminho para uma nova viso da CEPAL, dos anos 90, com a Transformao Produtiva com Equidade. Uma vez mais outro brasileiro, Fernando Fajnzylber, lanava, j em 1983, as sementes do rejuvenescimento, com o artigo La Industrializacin Trunca de Amrica Latina. Intelectuais brasileiros com diversas formaes acadmicas e distintas inclinaes ideolgicas contriburam para os momentos mais decisivos do processo de reflexo da ONU sobre o desenvolvimento. Jaime de Azevedo Rodrigues lutou com sacrifcio profissional e pessoal para transformar uma conferncia em uma instituio UNCTAD que durante tantos anos inspirou um rico debate intelectual. Quando este rgo visivelmente se burocratizava e perdia a hybris que inspirara seus primeiros anos, Rubens Ricupero resgatava parte da nteligentzia inicial e lhe dava novo flego como Diretor Geral. No mbito da CEPAL, seria injusto limitar o elenco de ilustres economistas e socilogos brasileiros que integraram seus quadros. Emprestaram talento, criatividade e rigor acadmico instituio que tanto influenciou, intelectual e empiricamente, a trajetria do desenvolvimento da Amrica Latina e que teve talvez como seu mais destacado pensador outro brasileiro, o pernambucano Celso Furtado.
OBSERVAES FINAIS
Um diplomata que participe nos dias de hoje dos longos debates procedimentais do Conselho Econmico e Social (ECOSOC) e que conhea a histria dos primeiros anos das Naes Unidas poder ter a sensao de que teria sido melhor ter nascido algumas geraes
135
atrs. Neste caso, ele poderia no s debater temas econmicos de muito maior densidade e substncia, como estaria dialogando com grandes economistas: Arthur Lewis, Gunnar Myrdal, Hans Singer ou Raul Prebisch. A pergunta natural seria por que, ao longo de seus mais de 60 anos de existncia, a ONU perdeu tanto espao no debate internacional de temas econmicos e reduziu de forma to visvel sua capacidade de influenciar polticas de desenvolvimento de vrios pases. Uma linha de resposta residiria no argumento de que a ONU de 1945 era uma instituio jovem, em que o mundo e sobretudo as potncias da poca - depositavam amplas expectativas. A ONU do sculo XXI, se no o reverso dessa medalha, certamente dela est muito distante. A trajetria do imediato ps-guerra aos dias de hoje no teria sido favorvel preservao do papel da ONU no tema do desenvolvimento. Alm disso, o prprio tema que nascia junto com a ONU perdeu flego no debate internacional. O artigo procurou explicitar um conjunto de transformaes de peso na macro-estrutura internacional que contriburam para fragilizar as economias dos pases em desenvolvimento, para reduzir sua importncia na economia global ou para desmembrar a dbil identidade que seus membros exibiram em momentos anteriores. Assim, os dois choques do petrleo terminaram por vulnerabilizar ainda mais os pases em desenvolvimento e por arquivar definitivamente os sonhos de uma Nova Ordem Econmica Internacional e as expectativas do prolongado Dilogo Norte-Sul. O fim da Guerra Fria, ao eliminar a potncia rival, reduziu a prioridade do desenvolvimento na agenda internacional e o desmembramento da Unio Sovitica deslocou o eixo geogrfico dos programas de assistncia internacional para as jovens naes.
136
Embora essas circunstncias expliquem em boa medida a perda de influncia da ONU nos temas econmicos, o artigo procurou demonstrar que o fator mais decisivo no seu enfraquecimento foi a ascenso das instituies de Bretton Woods o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial cuja crescente importncia significou perda de espao e de influncia das Naes Unidas. Ao longo deste artigo, so mencionados momentos em que se frustraram os projetos de dotar a ONU de recursos vultosos e, atravs do SUNFED, capacitla a promover amplos projetos de desenvolvimento. Ficou evidente que os pases doadores dos recursos no aceitariam que esses fundos fossem administrados por uma instituio que no fosse por eles controlada. A histria da perda de capacidade da ONU de influenciar polticas de desenvolvimento se agrava nos anos 80. O Fundo Monetrio Internacional estava debilitado em sua vocao original de superar crises nos balanos de pagamento, em virtude da ruptura dos EUA com o padro ouro, em 1971, e da posterior adoo de taxas de cmbio flutuantes pelos pases desenvolvidos. O FMI passa ento a ter o papel de administrar desequilbrios nas economias em desenvolvimento, profundamente endividadas em funo dos elevados emprstimos da dcada anterior que no conseguiam pagar. O Fundo estabeleceu modelos de ajuste estrutural, destinados a recuperar essas economias e assim assegurar o pagamento das dvidas aos bancos internacionais. A generalizao desse modelo vai eclipsar a temtica do desenvolvimento, que passa a ser substituda por polticas de ajuste a curto prazo. Vivamos uma inverso da era keynesiana dos anos 30. A idia de desenvolvimento, nascida num momento de afirmao de Estados nacionais, coincidia com a prevalncia do modelo keynesiano e evoluiu nas dcadas seguintes juntamente com a afirmao crescente da idia de planejamento. Em
137
contraste com esse cenrio do passado, os anos 80 e 90 vo priorizar as polticas de ajuste, de privatizaes e de abertura comercial, como parte do processo de globalizao. Apesar dessa visvel perda de capacidade de influenciar polticas de desenvolvimento ao longo da maior parte de sua histria, necessrio reconhecer que as Naes Unidas demonstraram, no seu nascimento e em diversos outros momentos, o importante papel de conscincia crtica em relao a determinadas formas de pensamento que se revelaram portadoras de distores e de dogmatismos. De certa forma, aquilo que a ONU perdeu em relao ao poder de influenciar polticas concretas de desenvolvimento, ela ganhou em seu papel de indicar distores nos modelos adotados pelas principais instituies financeiras internacionais e em sua capacidade de apresentar alternativas concretas. Em meados dos anos 60, com a primeira UNCTAD, ficou demonstrada a capacidade da ONU de lanar idias novas sobre comrcio internacional e de construir identidades entre os pases em desenvolvimento nos principais temas da agenda econmica internacional. bem verdade que muitos dos ideais da UNCTAD se frustraram. Dos trs grandes projetos lanados na primeira conferncia poltica para commodities; financiamento suplementar; e preferncias comerciais para produtos industrializados dos pases em desenvolvimento apenas este ltimo se concretizou, com a criao do Sistema Geral de Preferncias . Os resultados concretos nas negociaes comerciais foram muito modestos, mas a UNCTAD revelou-se importante fonte de reflexo sobre temas econmicos. Especificamente a partir dos anos 80, desenvolveu importantes trabalhos de crtica s distores dos modelos de ajuste estrutural defendidos pelo Fundo e pelo Banco
138
Mundial. Apesar de inicialmente acusadas de terem vis ideolgico, as crticas formuladas pela UNCTAD foram posteriormente reconhecidas pelo mainstream do pensamento econmico. Nessa mesma linha, em meados dos anos 90, a principal publicao anual da UNCTAD, o Trade and Development Report, foi capaz de sinalizar com antecipao os graves desequilbrios de balano de pagamentos inerentes ao fenmeno da volatilidade dos fluxos internacionais de capitais, que esteve na raiz da Crise Asitica de 1997. Finalmente, se a ONU do sculo XXI no pode reeditar a pliade de grandes economistas que povoaram seu nascimento, ela continua a gerar idias novas. Do seu seio surgiram o conceito de desenvolvimento humano, o esforo para ampliar a noo de desenvolvimento - com a incorporao das dimenses ambiental e de direitos humanos - e uma crescente mobilizao da comunidade internacional para aspiraes legtimas, como as refletidas nas Metas do Milnio, aspiraes que, sem as Naes Unidas, ficariam esquecidas. Para aqueles que anunciam sua irrelevncia, restaria apenas lembrar que sem ela estaramos mais pobres de idias.
BIBLIOGRAFIA
Aspectos Estratgicos do Debate Econmico nos Foros Multilaterais Sergio Abreu e Lima Florncio e Eduardo Paes Sabia (junho de 1994) BALASSA, Bela Economic Growth, Trade and Balance Payments in Developing Countries, 1960-1965 Washington, D.C.: World Bank, 1968; Beyond Conventional Wisdom in Development Policy, an intellectual History of UNCTAD 1964-2004. United Nations, New York and Geneva (2004);
139
BOUGHTON, James M. and LATEEF, K. Sarwar Editors - Fifty Years After Bretton Woods - The Future of the IMF and the World Bank International Monetary Fund World Bank Group (1995); Brandt Commission North-South: A Programme for Survival London: Pan Books, 1980; CARDOSO, Fernando Henrique and FALETTO, Enzo Dependency and Development in Latin America Berkeley: University of California Press, 1979; Declaration on the Right to Development General Assembly resolution A/RES/41/128, 4 December 1986; EMMERIJ, Louis; JOLLY, Richard and WEISS, Thomas G. Ahead of the Curve? UN Ideas and Global Challenges Bloomington: Indiana University Press, 2001), xi; Enhancing the Development Role and Impact of UNCTAD Report of the Panel of Eminent Persons (2006), Geneva; FURTADO, Celso Formao Econmica da Amrica Latina Lia, Editor S.A./Rio de Janeiro/GB (1969). GILPIN, Robert The Political Economy of International Relations Princeton University Press, Princeton, New Jersey (1987); HAQ, Mahbub ul Reflections on Human Development New York: Oxford University Press, 1995; HEILBRONER, Robert L. The Worldly Philosophers The Lives, Times, and Ideas of the Great Economic Thinkers Published by Simon and Schuster (1970);
140
HEILBRONER, Robert Visions of the Future The Distant Past, Yesterday, Today, Tomorrow The New York Public Library Oxford University Press (1995); HEINBECKER, Paul and GOFF Patricia, - Irrelevant or Indispensable, Ontario: Wilfrid Laurier University Press (2005); HIRSCHMAN, Albert O. The Strategy of Economic Development Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1958;
International Covenant on Civil and Political Rights UN Assembly resolution A/RES/2200A (XXI), 16 December 1966; International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights UN General Assembly resolution A/RES/2200A (XXI), 16 December 1966; JOLLY, Richard; EMMERIJ Louis; GHAI, Dharam; and LAPEYRE, Frdric UN Contributions to Development Thinking and Practice, Indiana: Indiana University Press ((2004); JOLLY, Richard; EMMERIJ, Louis; WEISS, Thomas G. - The Power of UN Ideas Lessons from the First 60 Years United Nations Intellectual History Project Series- The Cuny Graduate Center New York (May 2005); LEWIS, William Arthur Economic Development with Unlimited Supplies of Labour The Manchester School of Economic and Social Studies XXII, no. 2 (May 1954):155; NURSKE, Ragnar Problems of Capital Formation in Underdeveloped Countries Oxford: Basil Blackwell, 1953;
141
PREBISCH, Ral Dinmica do Desenvolvimento Latino-Americano Editora Fundo de Cultura, Brasil (1968); SCHECHTER, Michael G. - United Nations Global Conferences Global Institutions 1st published 2005, by Routledge USA & Canada; SCHUMPETER, Joseph A. The Theory of Economic Development New York: Oxford University Press, 1961; SEN, Amartya K. - Development as Freedom New York: Knopf, 1999; STIGLITZ, Joseph E. A Globalizao e seus Malefcios a promessa no cumprida de benefcios globais Editora Futura (2002); STIGLITZ, Joseph E. Os Exuberantes Anos 90 Uma nova Interpretao da Dcada mais Prspera da Histria - Companhia das Letras (2003); SUNKEL, Osvaldo, con la colaboracin de PAZ, Pedro El Subdesarrollo Latinoamericano y la Teoria del Desarollo Siglo Veintiuno Editores S.A. (1970); TOYE, John and TOYE, Richard - The UN and Global Political Economy, Indiana: Indiana University Press (2004); Uma viso brasileira da Agenda para o Desenvolvimento: contribuio ao atual debate nas Naes Unidas Misso do Brasil junto s Naes Unidas ( junho de 1954); United Nations Millennium Declarations General Assembly resolution A/RES/55/2, 18 September 2000;
142
Unity and Diversity in Development Ideas Perspectives from the UN Regional Commissions United Nations Intellectual History Project Series Edited by Yves Berthelot; WERNER, Baer The Brazilian Economy: Growth and Development New York: Praeger, 1989; WILLIAMSON, John The Washington Consensus Revisited in Economic and Social Development into the Twenty-first Century ed. Louis Emmerij Baltimore: John Hopkins University Press, 1997.
BIBLIOGRAFIA ADICIONAL
BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econmico Brasileiro: o Ciclo Ideolgico do Desenvolvimento. Rio de Janeiro, IPEA/INPES. L988. BIELSCHOWSKY, Ricardo. Evolucin de las ideas de la CEPAL. Revista de la CEPAL nmero extraordinrio. Oficina de la CEPAL, Braslia. BOURGUIGNON, Franois and PLESKOVIC, Boris. Lessons of Experience. Annual World Bank Conference on Development Economics 2005. A copublication of the World Bank and Oxforf University Press. CARDOSO, Fernando Henrique y FALETTO, Enzo. Dependncia y Desarrollo en la Amrica Latina. Siglo Veintiuno Editores. 18 edicin. 1983. MACHADO, Luiz Toledo. A Teoria da Dependncia da Amrica Latina. Estudos Avanados 13 (33), 1999.
143
GOLDENSTEIN, Ldia. Repensando a dependncia aps o Plano Real. Estudos Avanados 12 (33), 1998. SANTOS, Theotnio dos. Por uma bibliografia sobre a teoria da dependncia. Estudos Avanados 12 (33), 1998. SINGER, Paul. De dependncia em dependncia: consentida, tolerada e desejada. Estudos Avanados 12 (33), 1998. TAVARES, Maria da Conceio (organizadora); OLIVEIRA, Francisco de; FIORI, jos Lus; NABUCO, Maria regina; BACELAR, Tnia e CANO, Wilson. Celso Furtado e o Brasil. Editora Perseu Abramo, 1996. VERNENGO, Matias. Technology, Finance and Dependency: Latin American Radical Political Economy in Retrospect. Department of economics Working Paper Series. University of Utah, 2004. O Presidente Segundo o Socilogo. Entrevista de Fernando Henrique Cardoso a Roberto Pompeu de Toledo. Compania das Letras, 1998.
144
VI. A AO CONTRA A FOME E A POBREZA
A AO CONTRA A FOME E A POBREZA
Alexandre Nina
Ao tomar posse, em janeiro de 2003, o Presidente Lula reiterava aquele que teria sido um dos principais pontos de sua campanha eleitoral, qual seja, a prioridade que deveria atribuir ao combate fome no Pas. Em discurso na sesso solene de posse do Congresso Nacional, o Presidente convocava a populao para um grande mutiro nacional contra a fome, consubstanciado, conforme anunciava, no programa de segurana alimentar Fome Zero1. Elevado condio de prioridade de governo, o combate fome e pobreza no tardou a manifestar-se nas linhas de poltica externa que ento se definiam. Ainda em janeiro de 2003, durante o Frum Social Mundial de Porto Alegre, o Presidente Lula comeava a buscar formas de aproximar as necessidades dos pases em desenvolvimento das prioridades dos pases ricos, ao anunciar que necessrio uma nova ordem econmica mundial, em que o resultado da riqueza seja distribudo de forma mais justa, para que os pases pobres tenham a oportunidade de ser menos pobres2. O argumento que nortearia a tentativa de colocar a questo do desenvolvimento econmico e social em posio de destaque em uma agenda internacional ento marcada por assuntos de segurana e combate ao terrorismo seria retomado em seu discurso durante a Reunio Anual do Frum Econmico e Social de Davos: a fome e a misria so o caldo de cultura onde se desenvolvem o fanatismo e a intolerncia3. O
Discurso do Presidente da Repblica na sesso solene de posse no Congresso Nacional, 01/01/03. 2 Discurso do Presidente da Repblica no III Frum Social Mundial, 24/01/2003. 3 Discurso do Presidente da Repblica no XXXIII Frum Econmico Mundial.
1
147
ALEXANDRE NINA
combate fome e a pobreza e no o recurso s guerras seria a chave para um mundo economicamente mais prspero e politicamente mais seguro e estvel. Ao discursar em Davos e Porto Alegre, o Presidente Lula era visto como elo de ligao entre os pases em desenvolvimento e o mundo industrializado. Calado em amplo capital poltico e reconhecimento internacional, esboava o incio de grande mobilizao mundial para o combate fome e pobreza. Foi assim que, durante o Dilogo Ampliado no contexto da Cpula do G-8 em Evian, em junho de 2003, anunciou uma idia que vinha sendo articulada em Braslia: a criao de um fundo internacional capaz de dar comida a quem tem fome e, ao mesmo tempo, criar condies para acabar com as causas estruturais da fome4. A idia de estabelecer um fundo foi bem recebida, sobretudo no mbito do Foro IBAS (Brasil-India-frica do Sul) que acabava de ser constitudo. A criao do Fundo Fiducirio IBAS para o Alvio da Pobreza e da Fome, ao abrigo do PNUD, foi a primeira medida destinada a colocar em prtica as diretrizes de cooperao internacional para o desenvolvimento que se procurava configurar, com o intuito de reproduzir projetos sociais bem sucedidos em pases de menor desenvolvimento relativo. Ainda que dotado de recursos limitados, o fato de ter sido concebido por trs pases em desenvolvimento com vises semelhantes em termos de cooperao internacional tornava o instrumento extremamente importante do ponto de vista do efeito demonstrao que se pretendia estabelecer, ao superar a clivagem tradicional entre recipiendrios e doadores tradicionais e configurar exemplo a ser seguido pelos pases mais ricos5.
Discurso do Presidente da Repblica no Dilogo Ampliado no Contexto da Cpula do G-8. 5 O Fundo IBAS acabaria recebendo o Prmio Coop Sul-Sul 2006 pelo projeto de coleta de lixo que financiou no Haiti.
4
148
Longe de limitar-se ao estabelecimento do Fundo IBAS, contudo, a estratgia de poltica externa baseada na luta contra a fome e a pobreza encontraria ainda contornos inovadores na Declarao de Genebra, de janeiro de 2004, assinada pelos Presidentes Lula, Jacques Chirac e Ricardo Lagos, juntamente com o Secretrio-Geral da ONU, Kofi Annan6. Mais do que estabelecer um fundo para o combate pobreza, os signatrios da Declarao de Genebra percebiam ser necessrio esforo diplomtico e tcnico para identificar fontes de recursos estveis e previsveis. Decidiram, nessas circustncias, estabelecer grupo tcnico para apresentar, at setembro de 2004, estudo sobre as chamadas fontes inovadoras de financiamento tais como taxas sobre o comrcio de armas e os fluxos financeiros globais, o International Financial Facility proposto pelo governo britnico, dentre outras. Resgatavam, assim, os debates sobre o tema mantidos nas negociaes que culminaram no Consenso de Monterrey de 2002, cujo pargrafo 44 indicava a disposio, ainda em bases preliminares, de dar seguimento ao assunto nos foros apropriados7. Em vista do mandato definido pela Declarao de Genebra, foi estabelecido no Brasil Grupo de Trabalho interministerial, coordenado pelo Ministrio das Relaes Exteriores e com a participao de representantes da Presidncia da Repblica, do Ministrio da Fazenda, do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, assim como do IPEA, para analisar internamente
Declarao dos Presidentes Luiz Incio Lula da Silva, Jacques Chirac, Ricardo Lagos e do Secretrio-Geral das Naes Unidas, Kofi Annan. Genebra, 30/01/04. 7 O pargrafo 44 do Consenso de Monterrey tem o seguinte texto: We recognize the value of exploring innovative sources of finance provided that those sources do not unduly burden developing countries. In this regard, we agree to study, in the appropriate forums, the results of the analysis requested from the Secretary General on possible innovative sources of finance, noting the proposal to use special drawing rights allocations for development purposes. Report of the International Conference on Financing for Development. Monterrey, Mexico, 18-22 March 2002. Note-se que o assunto j constava da resoluo aprovada por ocasio da 24a AGNU Especial, de 2000.
6
149
ALEXANDRE NINA
as propostas encaminhadas no mbito do ento chamado Grupo Tcnico Quadripartite que passou a incluir a Espanha, aps a vitria de Rodrguez Zapatero nas urnas. Foram estudadas diversas propostas relativas a fontes inovadoras de financiamento, classificadas em trs categorias: 1) Mecanismos Vinculantes, como taxas sobre operaes financeiras e sobre o comrcio de armas, a emisso de Direitos Especiais de Saque (DES) para o desenvolvimento e o International Financial Facility; 2) Medidas de Coordenao Poltica, tais como o combate aos parasos fiscais e a facilitao das remessas dos emigrantes; e 3) Mecanismos Voluntrios, tais como contribuies voluntrias via carto de crdito e investimentos socialmente responsveis8. Apesar de seus diferentes graus de complexidade tcnica e maturao poltica, os mecanismos analisados compartilhavam alguns fundamentos. Primeiro, todos estavam baseados na premissa da racionalidade econmica e j teriam sido analisados, em diferentes graus de detalhamento, por economistas que comprovaram sua perfeita viabilidade tcnica. Segundo, todos os mecanismos eram concebidos como formas de se buscar recursos adicionais aos compromissos j assumidos pelos pases doadores em matria de Assistncia Oficial ao Desenvolvimento (AOD). Ao mesmo tempo em que salientava a necessidade de que tais pases atingissem a meta de destinar 0.7% de seu PIB para AOD, o Grupo Quadripartite chamava a ateno para o fato de que, sem recursos estveis e previsveis no longo prazo, as Metas de Desenvolvimento do Milnio no seriam atingidas no prazo previsto,
Relatrio do Grupo Tcnico sobre Mecanismos Financeiros Inovadores. Setembro de 2004.
8
150
em 2015. Ao chamar a ateno para a existncia de um dficit de financiamento da ordem de, pelo menos, US$ 50 bilhes ao ano, buscava favorecer o acrscimo de recursos disponveis, no entendimento de que, a despeito dos esforos empreendidos para promover maior eficincia das fontes tradicionais de recursos tais como melhor harmonizao entre prticas dos doadores e alinhamento s prioridades e estratgias nacionais9 os fluxos disponibilizados sob a forma de AOD eram estruturalmente limitados em face das freqentes restries e oscilaes de natureza oramentria e poltica. Por fim, o relatrio quadripartite ressaltava a necessidade de que os recursos a serem angariados fossem utilizados de forma transparente e com adequada prestao de contas, por meio de canais bilaterais ou multilaterais j existentes, preferencialmente por meio de doaes. Pretendia-se, com isso, evitar a criao de novas estruturas administrativas pesadas e financeiramente onerosas, assim como a imposio de nus adicionais a pases que j vinham enfrentando elevados ndices de endividamento. A anlise do Grupo Tcnico Quadripartite concebia a erradicao da fome e da pobreza como uma espcie de bem pblico em escala internacional, fomentado a partir de estratgia de cooperao em bases inovadoras, cujos benefcios seriam estendidos a todos os pases. O argumento era o de que, medida que passassem a ter taxas de crescimento econmico satisfatrias, os pases pobres participariam de forma mais ativa na economia global, ao mesmo tempo em que os pases desenvolvidos poderiam beneficiar-se de mercados mais amplos, novas oportunidades de investimentos e novos parceiros comerciais.
Tais medidas, em discusso h muitos anos entre a comunidade doadora, seriam consagradas posteriormente na Declarao de Paris sobre a Harmonia da Ajuda, assinada em maro de 2005.
151
ALEXANDRE NINA
Tratava-se, em sntese, de assegurar que os ganhos da globalizao fossem melhor distribudos entre pases ricos e pobres. Em termos concretos, tal estratgia deveria materializar-se no aporte de investimentos macios e contnuos em diversos domnios sade, educao, moradia, saneamento, etc de forma a criar condies propcias para que os recipiendrios pudessem, ao superar a armadilha da pobreza e o crculo vicioso da fome, ingressar em estgio de crescimento econmico auto-sustentvel10. Afinal, segundo o Grupo Tcnico Quadripartite, a experincia mostra que todos os pases que obtiveram xito em polticas de reduo da pobreza foram beneficiados, em maior ou menor escala, por taxas crescentes de desenvolvimento econmico. Buscava-se reiterar aqueles elementos que formavam o cerne do Consenso de Monterrey: por um lado, os pases em desenvolvimento detm a responsabilidade primria por seu prprio desenvolvimento econmico; por outro lado, caberia comunidade internacional o papel de fornecer as condies adequadas para tal desenvolvimento, mediante o incremento dos nveis de AOD, o perdo das dvidas, e um sistema de comrcio e finanas mais justo e adequado s necessidades dos pases pobres. O relatrio final do Grupo Tcnico Quadripartite foi apresentado comunidade internacional durante o Encontro de Lderes para uma Ao contra a Fome e a Pobreza, no dia 20 de setembro de 2004, na vspera da abertura dos debates da 59a Assemblia Geral da ONU (AGNU). Mais do que uma solenidade para divulgao do documento, o Encontro de Lderes representou o marco de
. Relatrio do Grupo Tcnico sobre Mecanismos Financeiros Inovadores. Setembro de 2004.
10
152
lanamento da iniciativa quadripartite no sistema das Naes Unidas e conferiu expressiva visibilidade ao tema. Mais de 50 Chefes de Estado e de Governo compareceram ao evento sendo que mais de 100 delegaes aderiram Declarao de Nova York, por meio da qual mostravam-se simpticos causa em questo, ainda que no se comprometessem necessariamente com a adoo de qualquer dos mecanismos propostos11. Aps o Encontro de Lderes, a diplomacia brasileira empreendeu esforos, em coordenao com os pases parceiros na iniciativa, com vistas a reinserir o tema dos mecanismos financeiros inovadores na agenda de desenvolvimento das Naes Unidas, no contexto do seguimento do Consenso de Monterrey. Logrou-se, ao cabo de amplo processo negociador, incorporar meno adequada Ao contra a Fome e a Pobreza no texto da resoluo de seguimento e implementao de Monterrey texto que passou a nortear o tratamento multilateral do assunto, servindo de base para inseres em documentos futuros e viabilizando a considerao do tema por parte do prprio Secretariado das Naes Unidas12. A partir de ento, as fontes inovadoras de financiamento, antes consideradas tabu e relegadas a tratamento secundrio nas discusses sobre financiamento do desenvolvimento, passaram a ser amplamente discutidas em diversos foros nas Naes Unidas. A questo dos mecanismos financeiros inovadores foi tema de destaque nos Encontros de Alto Nvel do ECOSOC com as Instituies de Bretton
11 12
Declarao de Nova York. Setembro de 2004. O pargrafo 7 da resoluo mencionava que a AGNU decides to give further consideration to the subject of possible innovative and additional sources of financing for development from all sources, public and private, domestic and external, taking into account international efforts, contributions and discussions, within the overall inclusive framework of the follow-up to the International Conference on Financing for Development.
153
ALEXANDRE NINA
Woods, a OMC e a UNCTAD em abril de 2005 e 2006. O assunto esteve presente no Dilogo de Alto Nvel sobre Financiamento do Desenvolvimento, em julho de 2005, alm de ter sido includo no relatrio do Secretrio Geral sobre a reforma da ONU (In Larger Freedom13) e reintroduzido na resoluo de seguimento de Monterrey adotada durante a 60a AGNU. Ainda durante a 60 a AGNU, o tema das remessas dos emigrantes a seus pases de origem um dos mecanismos sugeridos no mbito da iniciativa foi objeto de resoluo especfica, co-patrocinada por 26 pases, dando origem, pela primeira vez, ao tratamento da questo em foro multilateral. O texto aprovado conclama os governos a adotar polticas para simplificar e reduzir os custos associados s transferncias e incentivar o uso de instrumentos financeiros adequados para essa finalidade, no entendimento de que, dada a natureza privada dos fluxos, caberia s autoridades to-somente o papel de definir o marco regulatrio que pudesse facilitar e incentivar a sua transferncia. O tema voltaria a ser discutido por ocasio do Dilogo de Alto Nvel sobre Migrao Internacional e Desenvolvimento, em setembro de 200614. Ao mesmo tempo em que a discusso sobre mecanismos financeiros inovadores sedimentava-se nas Naes Unidas, o tema despertava interesse de outros organismos multilaterais com competncia na matria, tendo sido analisado, em suas diferentes modalidades, pelo Banco Mundial, Fundo Monetrio Internacional (FMI), Organizao para Cooperao e Desenvolvimento (OCDE) e
O pargrafo 51 do documento faz referncia direta busca de mecanismos inovadores e Ao contra a Fome e a Pobreza. In Larger Freedom: towards security, development and human rights for all. Report of the SGNU for decision by Heads of State and Government in September 2005. 14 Resoluo 60/206. Facilitation and reduction of the cost of transfer of migrant remittances.
13
154
pela Comisso Europia. Todos os estudos reconheciam a relevncia dos instrumentos e assinalavam as possibilidades tcnicas para sua implementao, em que pese a inexistncia de consenso poltico necessrio para a implementao de determinados mecanismos, como o caso da taxao sobre fluxos financeiros globais. Levava-se em conta, de toda forma, a abordagem inovadora proposta pelo Grupo Quadripartite: contrariamente s anlises empreendidas em tempos passados por diversos estudiosos do tema, tratava-se agora de buscar mecanismos que tivessem como objetivo to-somente a mobilizao de recursos adicionais para o financiamento do desenvolvimento. No se buscava, em outras palavras, implementar mecanismos capazes de gerenciar ou disciplinar o funcionamento dos mercados. O Brasil procurava, ademais, incutir o tema em outros foros de discusso, tais como o Grupo do Rio e, sobretudo, os encontros ampliados do G-8. Pouco a pouco, os mecanismos inovadores chamavam a ateno de um crescente nmero de pases interessados, como o caso da Alemanha e da Arglia, que se somaram ao ncleo de pases da Ao contra a Fome e a Pobreza ao longo de 2005. Ainda em 2005, em visita oficial a Londres, o Presidente Lula anunciou a deciso brasileira de participar do International Financial Facility IFF proposto pelo governo britnico, mediante aporte de recursos oramentrios da ordem de US$ 20 milhes, ao longo de 20 anos, ao projeto-piloto voltado para a rea de imunizao (IFFIm). Com isso, o Brasil traduzia em anncio concreto ainda que em montantes considerados simblicos o apoio prestado iniciativa britnica, destinada a promover a antecipao dos recursos disponveis em AOD por meio do lanamento de ttulos no mercado financeiro. Em setembro de 2005, um ano aps o lanamento da Ao contra a Fome e a Pobreza, os pases promotores da iniciativa
155
ALEXANDRE NINA
promoveram conferncia de imprensa na sede das Naes Unidas para divulgar os avanos do processo e, em especial, apresentar a proposta que mais avanava no plano tcnico: a instituio de projeto-piloto baseado em uma pequena contribuio solidria sobre passagens areas internacionais, sugerida pelo Presidente Jacques Chirac. A contribuio foi objeto de nova Declarao poltica do Grupo, que recebeu o endosso de 79 pases reunidos em Nova York15. A contribuio solidria sobre bilhetes de avio foi igualmente o tpico dominante da Conferncia Ministerial de Paris sobre Mecanismos Financeiros Inovadores, convocada pelo Presidente francs em 28 de fevereiro e 1o de maro de 2006. Na ocasio, foi criado o Grupo Piloto sobre Mecanismos Financeiros Inovadores, composto por 44 pases, com o mandato de dar seguimento a propostas de projetos-piloto relativas a mecanismos financeiros inovadores como a prpria contribuio solidria16. Em consonncia com o papel de liderana exercido pelo Brasil nesse domnio, o Pas assumiu a primeira presidncia pro tempore do Grupo Piloto, at setembro de 2006, quando foi substitudo pela Noruega. At julho de 2006, 18 pases haviam se manifestado em favor da implementao do instrumento no curto e mdio prazos17, sendo que a Frana foi o primeiro pas a efetivamente implementar a
Declarao de Nova York. Setembro de 2005. Compunham o Grupo Piloto, at julho de 2006, os seguintes pases: frica do Sul, Alemanha, Arglia, ustria, Bangladesh, Blgica, Benin, Burundi, Brasil, Camboja, Cameroun, Cabo Verde, Chile, Congo, Cte d Ivoire, Coria do Sul, Djibouti, Espanha, Etipia, Frana, Gabo, Guatemala, Guin, Guin-Bissau, Haiti, ndia, Jordnia, Lbano, Luxemburgo, Madagascar, Mali, Marrocos, Maurcio, Mauritnia, Mxico, Moambique, Nambia, Nicargua, Niger, Nigria, Noruega, Reino Unido e Uruguai. 17 Brasil, Camboja, Chile, Chipre, Congo, Coria do Sul, Cte dIvoire, Gabo, Guin, Jordnia, Luxemburgo, Madagascar, Mali, Maurcio, Nicargua, Noruega e Reino Unido.
15 16
156
contribuio, a partir de 1o de julho de 2006. No Brasil, foi submetido apreciao do Congresso Nacional Projeto de Lei que assegurar o aporte de recursos oramentrios em montante idntico ao que se espera arrecadar com a implementao do mecanismo, aps serem concludos os estudos tcnicos que identificaro a melhor forma de inclu-lo no ordenamento jurdico nacional. Do ponto de vista do Grupo Piloto, a contribuio solidria ter o mrito de comprovar a eficcia de esquemas de taxas aplicadas nacionalmente e coordenadas em nvel internacional tal como sugerido no Relatrio do Grupo Tcnico sobre Mecanismos Financeiros Inovadores em setembro de 2004 e eventualmente ensejar a considerao de instrumentos de tributao semelhantes, ainda que mais complexos. A estratgia a ser seguida consiste em trabalhar na implementao das propostas que se mostram viveis a curto e mdio prazos, ao mesmo tempo em que se procura estimular o debate em torno daqueles mecanismos de mais difcil implementao do ponto de vista tcnico e poltico. O mecanismo baseado nas passagens areas servir, nesse sentido, para demonstrar a viabilidade tcnica do conceito de fontes inovadoras, ao mesmo tempo em que propiciar a arrecadao de recursos significativos para aes de combate pobreza no mundo em desenvolvimento. Estima-se que, em seu primeiro ano de funcionamento, a contribuio possibilitar a arrecadao de cerca de US$ 300 milhes. A maior parte dos rendimentos a serem obtidos ser canalizada, tal como sugerido pelo governo francs, para a criao de uma Central Internacional para a Compra de Medicamentos (CICOM) contra as trs doenas que mais afetam os pases em desenvolvimento e prejudicam seus esforos para superao da fome e da pobreza, a saber, a AIDS, a malria e a tuberculose. No mbito do Grupo Piloto, os debates sobre a criao da CICOM so liderados pelo Brasil, Frana, Chile, Noruega e Reino Unido que passaram a compor o chamado core group da iniciativa da CICOM.
157
ALEXANDRE NINA
Uma vez baseada em fonte de recursos considerada estvel e previsvel, a Central influir no mercado de medicamentos, viabilizando a aquisio de produtos em larga escala e de forma contnua, por meio de negociaes diretas junto a fabricantes e processos de licitao agrupados, alm de contribuir para a reduo dos preos e a diversificao dos mercados. Em conformidade com as premissas bsicas estabelecidas desde o lanamento da Ao contra a Fome e a Pobreza, a criao da Central no implicar o estabelecimento de novas e custosas estruturas administrativas. Prev-se, ao contrrio, que a CICOM funcionar ao abrigo de instituio j existente, ser dotada de secretariado enxuto e contar com o apoio de agncias parceiras (OMS, Unicef, UNAIDS, Fundo Global, Fundao Clinton e Fundao Gates) para desempenhar suas atividades principais, tais como licitaes, compra de medicamentos, controle de qualidade, distribuio e monitoramento18. A CICOM ter como foco inicial nichos de atuao em que poder obter resultados concretos em curto espao de tempo como o caso da interrupo da transmisso vertical (de me para filho) do HIV/AIDS, da aquisio de medicamentos de uso peditrico contra o HIV/AIDS, do fornecimento de anti-retrovirais de segunda linha e do financiamento de novos medicamentos contra a malria. A Central tambm atuar no fortalecimento do sistema de pr-qualificao de remdios da Organizao Mundial da Sade (OMS), com o que se espera favorecer a entrada de novos fabricantes de medicamentos sobretudo produtores de genricos em um mercado mais dinmico, inclusive mediante estmulo ao uso das flexibilidades em matria de propriedade intelectual previstas no acordo TRIPS. A idia da CICOM foi apresentada comunidade internacional em eventos margem da Reunio de Seguimento da
18
The International Drug Purchase Facility IDPF/UNITAID. 7 de Julho de 2006.
158
Declarao de Compromisso sobre HIV/AIDS, em junho de 2006, nas Naes Unidas ocasio em que se consolidou amplo processo de consultas junto a representantes de organismos internacionais e da sociedade civil sobre a estrutura e o funcionamento da Central. A CICOM tambm foi tema de destaque na Primeira Reunio Plenria do Grupo Piloto sobre Mecanismos Financeiros Inovadores, realizado em Braslia no comeo de julho do mesmo ano. O lanamento da CICOM foi anunciado pelo Presidente Lula durante a abertura da 61a AGNU, como primeiro resultado concreto da Ao contra a Fome e a Pobreza, na presena, entre outros lderes, do Presidente da Frana, Jacques Chirac, do Primeiro-Ministro da Noruega, Jens Stoltenberg, do Presidente do Congo, na qualidade de Presidente da Unio Africana, Sassou-Nguesso, dos Presidentes de Comoros, Chipre, Crocia e Finlndia, do ento Secretrio-Geral da ONU, Kofi Annan, e do exPresidente dos EUA, Bill Clinton. Em suma, pode-se afirmar que, para alm da CICOM, o xito alcanado pela iniciativa manifesta-se no elevado grau de articulao poltica que os pases promotores da Ao contra a Fome e a Pobreza vm obtendo no contexto multilateral especialmente nas Naes Unidas e, em particular, no processo de seguimento e implementao do Consenso de Monterrey. A aprovao de resoluo indita sobre as remessas de emigrantes, o aprofundamento das discusses relativas a diversas formas de mecanismos inovadores de financiamento em vrios foros e a adeso de um crescente nmero de pases do prova do interesse que a iniciativa desperta. A reafirmao da temtica do desenvolvimento econmico e do combate fome e pobreza mediante fontes inovadoras ter contribudo, inclusive, para se gerar ambiente favorvel tomada de decises tambm no campo das fontes tradicionais de recursos como o anncio por parte de pases europeus, ao longo de 2005, de cronogramas especiais para elevao dos nveis de AOD ao patamar de 0.7% de seu PIB. A
159
ALEXANDRE NINA
liderana e a capacidade de mobilizao do Brasil e de seus parceiros ensejam a continuidade da Ao contra Fome e a Pobreza nos prximos anos e o delineamento de novos projetos-piloto no campo dos mecanismos financeiros inovadores, com vistas ao efetivo cumprimento das Metas de Desenvolvimento do Milnio no prazo previsto.
160
VII. O BRASIL E O COMBATE

INTERNACIONAL CONTRA A AIDS
O BRASIL E O COMBATE INTERNACIONAL CONTRA A AIDS
Pedro Chequer1 Maringela Simo2
INTRODUO
As aes de cooperao externa do governo brasileiro na rea de AIDS respeitam os princpios que norteiam a cooperao SulSul, isto , as atividades de cooperao entre o Brasil e outros pases em desenvolvimento. A interlocuo e o intercmbio com outros pases tm contribudo, tambm, para o fortalecimento da resposta nacional. Alm disso, tm ampliado as oportunidades de cooperao com pases desenvolvidos, seja atravs de agncias oficiais de cooperao ou de organizaes da sociedade civil envolvidas com a resposta global de combate epidemia. Neste texto procuramos, de modo sumarizado, destacar alguns aspectos relevantes da resposta brasileira ao HIV/AIDS, bem como do esforo nacional de combate epidemia, com vistas ao compartilhamento de experincias com outros pases.
A RESPOSTA NACIONAL
No incio da dcada de 80, o aparecimento de uma nova doena a sndrome da imunodeficincia adquirida (AIDS) - gerou uma srie de mudanas nas estruturas de sade pblica em todo o mundo, como a reviso de prticas mdicas; a atualizao de normas universais de precauo no ambiente sanitrio; a busca continuada de novas linhas de investigao e pesquisa; e a concepo e
1 2
Consultor Regional do UNAIDS para a Amrica Latina. Diretora do Programa Nacional de AIDS do Brasil.
163
PEDRO CHEQUER & MARINGELA SIMO
desenvolvimento de novas formas e estratgias globais de financiamento do setor pblico, entre outras. Essas mudanas foram inseridas no cotidiano de pesquisadores, de profissionais de sade, de formuladores de polticas pblicas, de legisladores e de lderes polticos mundiais. Nenhum agravo sade apresentou avanos de modo to rpido quanto a AIDS, no que concerne identificao etiolgica, modo de transmisso, mtodos de preveno, diagnstico e compreenso de sua patognese. A adequada e imediata implementao do mtodo epidemiolgico como instrumento e ferramenta essencial compreenso do novo fenmeno nosolgico justifica, em parte, a rapidez e a segurana com que foram formuladas respostas estratgicas, a partir das quais foram construdos os fundamentos de controle da doena no campo da sade pblica. Entretanto, apesar do carter mpar e singular que essas mudanas trouxeram prtica da sade pblica, que significou um reviver de boas prticas ao resgatar a essncia de sua abordagem, o marco referencial mais slido resultante de todo esse processo foi a participao comunitria. Ainda que de modo diverso e em diferentes nveis, a sociedade civil em todo o mundo mobilizou-se e envolveu-se no processo de resposta epidemia de AIDS. Nesse aspecto, a experincia brasileira impar, de uma riqueza imensurvel. Em nenhum outro pas h registro semelhante experincia do Brasil nessa rea. A partir de 1985, aps momentos iniciais de relutncia e dvida quanto caracterizao da nova doena como um problema de sade pblica, de acordo com a concepo clssica de magnitude, transcendncia e vulnerabilidade - parmetros de relevncia para tomada de deciso de carter poltico, o Governo Federal iniciou a normatizao
164
tcnica, assim como a criao de estruturas e de um corpo funcional para responder nova demanda. Essa tomada de deciso foi decorrncia, em grande parte, da movimentao de setores da sociedade que demandavam o estabelecimento de aes imediatas e enrgicas. A concertao entre governo e sociedade, num processo muitas vezes conflituoso, mas sempre em comunho quanto aos objetivos finalsticos, gerou em nosso pas uma prtica na qual o exerccio dos direitos de cidadania e os compromissos do Estado convergem, visando ao alcance do bem comum. Esse processo encontrase em consonncia com os princpios estabelecidos na Constituio Brasileira e reflete normas e princpios que regem o Sistema nico de Sade (SUS), no entendimento de que o controle e a participao social so aspectos indispensveis e inalienveis do modus operandi do sistema pblico. O princpio constitucional que estabelece que a sade direito do cidado e dever do Estado tem sido, no campo da AIDS, o exemplo mais concreto de implementao de normas constitucionais na rea da sade. Esse processo transcorre respeitando, ao mesmo tempo, princpios cientficos, que so aplicados na formulao de normas programticas e na implementao de prticas baseadas na evidncia. Conforma-se, assim, o trip participao popular, controle social e prticas sanitrias cientificamente respaldadas. De modo distinto daquele eventualmente observado em outros pases, a participao social ocorre no apenas na execuo de atividades e na implementao de aes especificas, mas tambm no processo de formulao de polticas pblicas. A sociedade constitui ator privilegiado nas diversas instncias e fruns de tomada de deciso, de formulao de diretrizes, de estabelecimento de prioridades e de definio de normas tcnicas.
165
O aporte de recursos pblicos ao movimento social mediante processo competitivo, por sua vez, tem gerado o desenvolvimento de alternativas operacionais eficazes, baseadas na realidade de campo e em consonncia com os princpios fundamentais dos direitos humanos. Essa mais uma caracterstica da Resposta Brasileira ao HIV/AIDS o respeito aos direitos humanos sob os mais diversos ngulos, como diversidade cultural, orientao sexual e outros. O permanente e profcuo engajamento na defesa dos direitos, como a luta contra a homofobia e o racismo, e a busca de estratgias visando eqidade no acesso aos bens e servios, por exemplo, tm caracterizado a resposta nacional, sob a perspectiva de enfoque multidisciplinar e multisetorial. Vale ressaltar que o respeito diversidade cultural tem seu limite estabelecido na fronteira entre a prtica decorrente da tradio cultural e o mtodo cientfico de preveno, assistncia e tratamento. A superao de barreiras, longe de gerar posies conflitantes ou antagnicas, tem procedido de modo parceiro e respeitoso, medida que so implementadas as mudanas necessrias para atingir o objetivo comum de controle da epidemia. A educao de pares tem sido um dos responsveis por esse sucesso na reconstruo de prticas e em sua adaptao nova realidade sanitria. Uma das grandes contribuies do movimento social tem sido a gerao de experincias apropriadas para o meio ao qual se dirige a interveno, a partir de sua realidade, contexto socioeconmico e cultural. Longe de representar aes de grande envergadura, pelas caractersticas e misso do prprio movimento social, essas aes constituem, acima de tudo, projeto-piloto para o desenvolvimento de tecnologias apropriadas. Com base nessas experincias de pesquisa e de ao, numerosas iniciativas, aps validadas, tm sido incorporadas ao vasto elenco de atividades, projetos e programas desenvolvidos em todos os nveis de governo, pelo terceiro setor e pela iniciativa privada empresarial, alm de serem utilizadas para compartilhamento e
166
adaptao a outras realidades nas quais as referncias em comum so a presena do vrus e a adversidade do meio. Ao lado da parceria e construo de objetivos comuns, o movimento social tem exercido outra funo mpar no enfrentamento da AIDS o controle social das aes e do uso dos recursos pblicos, sua funo vocacional e primeira. Com o objetivo de aperfeioar esse processo, estabeleceu-se um sistema oficial de monitoramento e avaliao, acessvel a toda a comunidade, de modo a assegurar a transparncia no uso dos recursos pblicos e a instrumentalizar cidados e cidads em seu exerccio de fiscalizao e controle. Nesse longo processo de construo da resposta nacional, de carter multidisciplinar, multisetorial e, acima de tudo, inclusivo, diversos fatores contriburam para o sucesso das aes, o que resultou no reconhecimento internacional do Brasil como um dos pases que mais avanaram no cenrio mundial de combate epidemia do HIV. Alm do processo participativo na construo da resposta, fundamentada nos princpios de direitos humanos e controle social, vrios aspectos contriburam para a consolidao da imagem positiva do pas no cenrio internacional e, principalmente, para alavancar resultados satisfatrios e construir perspectivas sustentveis em direo ao futuro. A partir dos parmetros estabelecidos pelo trip - direitos humanos, participao e controle social, e normas tcnicas referendadas a partir de evidncias -, a Resposta Nacional estabeleceu entre seus princpios a indissociabilidade entre preveno e assistncia, muito antes de sua adoo pela Assemblia Geral das Naes Unidas, em sua sesso especial sobre AIDS, em 2001. A observao desse princpio pelo Brasil iniciou antes mesmo do lanamento de medicao especfica em 1996 - os antiretrovirais. J na dcada de 1980, o fortalecimento
167
das estruturas e capacidades tcnicas dos servios assistenciais ocorriam pari passu com o investimento e proposio de estratgias de preveno. Aes de assistncia e tratamento j eram entendidas, ento, como componente essencial do fortalecimento e da ampliao das aes preventivas. Buscava-se ressaltar o papel da equipe de sade como ferramenta fundamental no processo educativo, particularmente por sua ascendncia junto a uma sociedade medicocntrica. Sob esse ngulo, estabelece-se outro conflito para a implementao do novo paradigma, o da participao social, que chegou a ser visto como intromisso indevida no apenas nas questes prprias e exclusivas dos servios de sade, mas, acima de tudo, como impropriedade tcnica em funo do background da maioria da militncia e dos ativistas. A comunicao de massa foi desde os primeiros momentos um dos sustentculos da disseminao da informao e gerao de debate em torno do tema HIV/AIDS no Brasil. Cumpre ressaltar o importante papel desempenhado pela mdia como poderosa vertente no processo de educao continuada, papel esse que perdura ainda hoje. A objetividade das mensagens governamentais e sua nfase em questes consideradas polmicas - ou at mesmo tabu - na grande maioria dos pases, tais como sexualidade, prticas sexuais e uso de preservativo, constitui caracterstica marcante da resposta brasileira ao HIV/AIDS, em que pesem as dificuldades iniciais devidas a presses por parte de setores religiosos conservadores. Tambm nesse caso prevaleceram a evidncia cientfica e a necessidade de ao imediata. Os frutos desse enfoque so sobejamente conhecidos; o Brasil no aguardou que importantes segmentos sociais conservadores se convencessem da importncia dessa abordagem direta e clara, mas fez da poltica de Estado um instrumento dessa mudana.
168
Longe de esgotar os aspectos essenciais que fizeram da Resposta Brasileira referncia mundial e exemplo de poltica de Estado, finalizamos esse captulo introdutrio abordando alguns cenrios da poltica de acesso universal ao tratamento antiretroviral. Cada vez mais, o acesso universal, eqnime e gratuito terapia antiretroviral consolida-se como poltica de Estado. No apenas o acesso universal, mas o conjunto de aes, normas e alocao adequada de recursos da poltica nacional na rea de AIDS se transformaram, ao longo do tempo, em poltica referenciada tecnicamente, controlada pela sociedade e integralmente assumida como uma poltica do Estado Brasileiro. Mudanas de gesto nos mais diversos nveis no geraram alteraes na linha originalmente traada. Geraram, sim, ampliao progressiva da abrangncia das aes, aperfeioamento do processo e introduo de avanos tecnolgicos e adoo de novas estratgias, decorrentes da inovao disponvel e de novas realidades do mosaico que representa a epidemia. Alm do compromisso tcnico daqueles que tm gerenciado o processo, podemos afirmar que o controle social e os resultados alcanados so fatores preponderantes desse evento, singular na implementao de polticas pblicas em nosso pas e na maioria dos pases em desenvolvimento. A deciso legal adotada em novembro de 1996 foi precedida de um processo de avaliao tcnica ao longo dos meses que a antecederam, aps longa mobilizao social. errneo creditar a apenas um fator causal essa deciso. Houve uma concertao de esforos; compromisso e compreenso do problema por parte da equipe tcnica; demanda social; sensibilidade poltica em avaliar e prover a forma legal e os recursos necessrios que se somaram ao ambiente apropriado para implementao de novas tecnologias e insumos na rede do Sistema
169
nico de Sade, fruto de um longo processo de desenvolvimento de capacidade instalada. Entretanto, a deciso poltica por si s, independentemente das circunstncias de seu entorno, foi magnnima, pelas implicaes econmicas e pelos riscos de fracasso que poderiam advir de sua implementao. Por outro lado, representou a incorporao clara e explcita do princpio constitucional vigente, mas nem sempre observado - sade direito do cidado e dever do Estado. No mbito externo, enfrentaram-se crticas de renomados cientistas e pesquisadores, de organizaes e de organismos internacionais. Considerava-se que, pelo menos naquele momento, o Brasil no teria capacidade suficiente para administrar tcnica e operacionalmente deciso de tal envergadura, em particular devido ao carter inovador e relativamente desconhecido da terapia antiretroviral, com exigncias de sofisticao tcnica e tecnolgica. Alm disso, a deciso implicava o gerenciamento de dezenas de milhares de tratamentos, bem como o acompanhamento clnico, laboratorial e psicossocial dos pacientes arrolados. Desconhecia-se ou duvidava-se que o pas se havia preparado ao longo dos anos que se antecederam para esse momento. Contudo, a educao continuada de profissionais de sade e a implantao dos avanos tecnolgicos, to logo disponveis, eram caractersticas da Resposta Brasileira. Diante dos desafios de magnitudes e origens diversas a enfrentar, a mquina pblica foi mobilizada. Estado, usurios do SUS e organizaes de pessoas vivendo com HIV somaram-se num esforo gigantesco. A constatao do xito da poltica nacional de HIV/AIDS sobreveio to logo avaliou-se o primeiro ano de implantao. Os resultados foram: queda substancial da mortalidade por AIDS, reduo expressiva das internaes e decrscimo significativo da ocorrncia de enfermidades oportunistas. Logo se constatou uma alta relao custobenefcio - o investimento passou a representar reduo de gastos e
170
seu conseqente redirecionamento para outras atividades igualmente prioritrias. Do desafio ao reconhecimento internacional, que perdura at os nossos dias; e os desafios se avolumam, a medida que novos problemas advindos da prpria terapia surgem, fato este inerente a qualquer interveno mdica, principalmente quando envolve o aporte de medicamentos. O aumento constante dos gastos decorrentes da poltica estabelecida, em funo da necessidade crescente de importao de produtos sob patente, fator adicional de preocupao. A utilizao das flexibilidades previstas pelo Acordo de TRIPS pode representar alternativa para garantir a sustentabilidade da poltica de acesso universal e gratuito, j que o pas se encontra tecnologicamente praparado para ampliar seu elenco de produo nacional de antiretrovirais. A partir desse cenrio multifacetado, multidisciplinar e multisetorial, por vezes conflitivo e desafiador nas esferas poltica, social e tecnolgica, o Brasil iniciou o estabelecimento de polticas pblicas visando ao compartilhamento de experincias com outros pases, na perspectiva de fomentar enriquecimento mtuo, a partir de intercmbio respeitoso, mutuamente soberano, no mbito da cooperao Sul-Sul, bilateral ou trilateral/triangular.
O BRASIL NO CENRIO DA COOPERAO INTERNACIONAL EM AIDS

Sem dvida alguma, a maior contribuio que o Brasil oferece na rea de cooperao internacional no est necessariamente regida por acordos, convnios ou memorandos de entendimento. Como anteriormente descrito, a implantao do acesso universal ao tratamento anti-retroviral, desde seu primeiro momento, passou a ser acompanhada e monitorada internacionalmente por agncias
171
internacionais, pelos governos de pases desenvolvidos e em desenvolvimento e pela sociedade civil. O primeiro sinal positivo foi a mensagem de que sim, era possvel para um pas em desenvolvimento, com caractersticas mistas de renda mdia e de baixa renda, adotar a terapia combinada para o tratamento da AIDS e ser bem sucedido. A progressiva consolidao do processo e seu continuado sucesso do ponto de vista de resultados - a adeso ao tratamento e o no aparecimento de altos nveis de resistncia viral - estabeleceu de modo definitivo o parmetro de referncia. xxx A no adeso ao tratamento, a descontinuidade da poltica adotada e, conseqentemente, o aparecimento de altas taxas de resistncia viral, o que poderia resultar em alta incidncia de novas infeces com vrus resistentes terapia, foram alguns dos aspectos tcnicos discutidos internacionalmente, com relao aos riscos que o Brasil enfretaria na implantao da poltica nacional de HIV/AIDS. Essa preocupao no se confirmou - estudos demonstram elevada taxa de adeso ao tratamento, similar dos pases desenvolvidos, e excelente resposta teraputica, com gerao de taxas de resistncia dentro do esperado para a terapia anti-retroviral. Apesar das dificuldades enfrentadas, o pas tem honrado seu compromisso oramentrio, em nvel adequado para o atendimento das necessidades das pessoas vivendo com HIV/AIDS. A cooperao tcnica do Brasil na rea de AIDS tem-se dado por intermdio de diversos mecanismos, tais como: (i) celebrao de acordos formais entre governos, em geral precedidos por processos de rpida implementao entre as reas tcnicas dos Programas Nacionais de AIDS; (ii) por meio do Centro Internacional de Cooperao Tcnica, iniciativa conjunta do Governo Brasileiro e do
172
UNAIDS, estabelecida em 2005; e (iii) mecanismos de cooperao trilateral. Deve-se ressaltar que, independente da modalidade ou estratgia utilizada, os princpios que regem a cooperao externa brasileira so o respeito autonomia nacional; a observncia dos princpios de direitos humanos; e a perspectiva de intercmbio de experincias, longe do tradicional enfoque de cooperao na perspectiva de assistncia tcnica. Intercmbio pressupe oportunidade de aprendizagem para ambas as partes, conforme estabelecido no princpio fundamental da cooperao horizontal: nenhum pas to rico que no necessite receber e nenhum to pobre que nada tenha a oferecer. As aes de cooperao externa foram iniciadas em 1996. Em maio daquele ano, realizou-se, no Rio de Janeiro, a Oficina de Planejamento Estratgico de Cooperao Horizontal para a Preveno do HIV/AIDS entre os Pases da Amrica Latina e do Caribe. Como atividade ltima dessa Oficina, conformou-se o Grupo de Cooperao Tcnica Horizontal da Amrica Latina e do Caribe em HIV/AIDS (GCTH), que desencadeou uma ampla articulao entre os pases da regio, promovendo e incrementando aes de cooperao bi e multilateral entre esses pases. Atualmente, o GCTH rene 21 Programas Nacionais de DST e AIDS da regio, que buscam respostas concertadas e otimizadas para o enfrentamento da epidemia. O estabelecimento dessa instncia de cooperao foi uma iniciativa brasileira, em atividade integrada com o Chile e a Argentina, e constitui referncia do processo implementado pelo Brasil para a cooperao com os pases da Amrica Latina. Antes mesmo da criao do GCTH, contudo, foram desenvolvidas algumas atividades de carter internacional, em geral com reduzido grau de institucionalizao. Desde 1989, por exemplo, so realizados, anualmente, os Seminrios Brasil-Frana (a Frana foi
173
o primeiro pas com o qual o Brasil firmou acordo de cooperao na rea). Essa iniciativa conjunta tem possibilitado o intercmbio de experincias entre os dois pases, o aperfeioamento de tcnicos brasileiros naquele pas e tem gerado oportunidades de exposio da experincia brasileira a pesquisadores e cientistas franceses. Trata-se, portanto, da mais longa cooperao tcnica na rea de AIDS, que perdura at os nossos dias. Em novembro de 1997, realizou-se em Salvador, Bahia, o I Curso Internacional de Planejamento, Administrao e Avaliao de Programas de Doenas Sexualmente Transmissveis - DST/HIV para Pases de Lngua Portuguesa (PALOPs). Posteriormente, foi organizada misso tcnica de delegaes de Angola, Moambique, Guin-Bissau e So Tom e Prncipe a Braslia, na qual comearam a se definir os termos dos projetos de cooperao tcnica com aqueles quatro pases. Esse curso marcou o incio da cooperao com pases do continente africano. Foi tambm por volta desse perodo que tiveram incio tratativas com os governos de El Salvador e do Peru, que resultaram nos primeiros projetos de cooperao tcnica formalmente firmados com pases da Amrica Latina e do Caribe. A cooperao com Cuba, igualmente iniciada em 1997, de modo informal, com doao de equipamentos e capacitao de pessoal, foi formalizada nos primeiros meses do ano 2000, tendo sido posteriormente renovada at 2003, em funo do seu xito inicial. Ainda naquela poca, foi implementada uma srie de atividades pontuais de cooperao, negociadas em carter informal e a partir de contatos diretos entre os distintos Programas Nacionais de DST/AIDS, principalmente no mbito do GCTH.
174
A cooperao com os pases africanos de lngua inglesa teve sua semente lanada em meados de 1999. Essa aproximao surgiu por iniciativa do Ministrio das Relaes Exteriores, em resposta a demandas de aes efetivas de cooperao encaminhadas s embaixadas brasileiras na frica do Sul, Nambia, Qunia e Zimbbue. Nesse sentido, realizaram-se duas misses, em agosto e novembro de 1999, com o intuito de elaborar um diagnstico situacional, bem como de levantar reas de interesse mtuo para futuros projetos de cooperao tcnica. Por solicitao do UNODC, essas misses incluram uma reunio com a SADC (South African Developing Countries), visando a articular a cooperao por intermdio desse organismo multilateral. A partir dessas misses, foram definidos como pases com maiores possibilidades de desenvolver projetos e atividades de cooperao tcnica com o Brasil a frica do Sul e a Nambia - o primeiro, em funo da sua importncia regional e da gravidade da epidemia, e o segundo, alm desses fatores, em funo do comprometimento e interesse demonstrados. Naquela oportunidade, o Brasil ofereceu frica do Sul transferncia de tecnologia para a produo do AZT, com o apoio tcnico da Fundao Oswaldo Cruz. Ainda assim, fora do continente americano, com os pases lusfonos da frica que o processo de cooperao marcha com mais celeridade. Os projetos com esses pases, intermediados pela Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), buscam fortalecer as respostas nacionais s DST, HIV e AIDS, o que produz impacto em diversas reas consideradas prioritrias pelos Planos Nacionais de Luta contra a SIDA (PNLS) dos PALOPs, como preveno, aconselhamento, assistncia, vigilncia epidemiolgica, capacitao da sociedade civil, apoio legislativo e gesto de programas. Cabe ressaltar o grau de flexibilidade desses projetos, o que tem permitido sua adequao s diferentes necessidades de cada pas, com vistas implementao de uma resposta eficaz. A partir dessa perspectiva de prioridade, foi
175
lanada, em 2005, iniciativa envolvendo pases lusfonos da frica (Guin Bissau, Cabo Verde, So Tom e Prncipe) e Timor Leste, em parceria com o UNICEF, cuja linha de cooperao estabelece o compromisso do Brasil em prover todos os medicamentos antiretrovirais nacionalmente produzidos a todos os pacientes que se inserem nos critrios de elegibilidade. Isso significa o compromisso brasileiro na proviso de insumos, com vistas ao acesso universal terapia, ressalvada a condio da origem nacional do medicamento. Estima-se que aproximadamente 10 mil pacientes necessitem de tratamento nesses pases. Foram includos nessa estratgia de cooperao, ademais, dois pases latino americanos - Bolvia e Paraguai. Um dos obstculos para a implementao imediata da cobertura universal a dificuldade que enfrentam os pases na identificao dos pacientes, uma vez que o diagnstico laboratorial da infeco pelo HIV condio indispensvel para elegibilidade. A parceria com o UNICEF tem o compromisso de fornecer testes rpidos para o diagnstico sorolgico, o que representa importante passo para o alcance de um dos objetivos da iniciativa. Deve-se ressaltar, contudo, que o mbito dessa cooperao no se restringe ao suprimento de anti-retrovirais, mas envolve um amplo elenco de atividades que, em ltima instncia, visam auto-suficincia dos pases no manejo clnico dos pacientes, na implementao de aes de preveno e no fortalecimento da sociedade civil. A promoo e o respeito aos direitos humanos fundamentais, a reduo do estigma e da discriminao, como nos demais acordos estabelecidos, tm sido o eixo de referncia do projeto.
REAS TEMTICAS OBJETO DE COOPERAO

Um princpio inalienvel da cooperao brasileira no mbito Sul-Sul o de atender ao interesse do pas com o qual se estabelece o
176
acordo de cooperao, a partir de suas necessidades e interesse, e segundo os limites da capacidade nacional em explorar determinada rea temtica. Respeitados esses parmetros, as reas que tm sido objeto de cooperao mais freqentemente so:

Vigilncia Epidemiolgica em HIV/AIDS; assistncia e tratamento, gesto de programas de AIDS; legislao; capacitao e fortalecimento da sociedade civil; informao, educao e comunicao; aconselhamento; implementao de ensino a distncia em escolas de segundo grau; Capacitao de professores em aspectos de preveno s DST/AIDS; abordagem sindrmica das infeces transmitidas sexualmente; estratgias de preveno da infeco pelo HIV; diagnstico laboratorial e aconselhamento; organizao da sociedade civil e direitos humanos; assistncia e manejo clnico de pacientes; preveno e fortalecimento de lideranas e do trabalho com organizaes no-governamentais; Realizao de pesquisas conjuntas e intercmbio de conhecimentos em diagnstico, assistncia, vigilncia epidemiolgica, tratamento e tecnologia da informao; Desenvolvimento Institucional e Capacitao de Recursos Humanos (Governance Capacity Building); Ateno Pessoas Vivendo com HIV e AIDS manejo clnico; Logstica de medicamentos ARV; Promoo de Prticas Sexuais Seguras; Promoo de Direitos Humanos; Advocacy e Controle Social; Ateno gestante HIV-positiva e s crianas expostas ao HIV;
177
O CENTRO INTERNACIONAL DE COOPERAO TCNICA EM HIV E AIDS

O Centro Internacional de Cooperao Tcnica em HIV e AIDS (CICT) uma iniciativa do Governo Brasileiro e do Programa Conjunto das Naes Unidas sobre HIV/AIDS (UNAIDS). A iniciativa baseia-se na necessidade de ampliar e criar capacidades tcnicas locais e sustentveis para a implantao de programas nacionais de resposta epidemia de AIDS, com a perspectiva de propiciar cooperao horizontal e intercmbio de conhecimento e de capacidades entre pases em desenvolvimento, com nfase na perspectiva Sul-Sul. Criado em 2005, o CICT tem como objetivos gerais:
Fortalecer capacidades locais de respostas ao HIVAIDS, por meio da elaborao, implementao, monitoramento e avaliao de programas de cooperao tcnica horizontal entre pases em desenvolvimento; Promover o cumprimento dos compromissos assumidos na Sesso Especial da Assemblia Geral das Naes Unidas sobre HIV e AIDS (UNGASS); e Fomentar atividades de cooperao tcnica horizontal entre pases em desenvolvimento.
E como objetivos especficos:

Identificar, definir e promover reas de excelncia nas respostas locais, que podem vir a beneficiar os pases que demandam colaborao tcnica; Desenvolver uma rede internacional de organizaes governamentais e no governamentais que possam colaborar tecnicamente de forma qualificada;
178
Desenvolver programas de estudo e de treinamento baseados nas reas de excelncia; Desenvolver e disseminar materiais de boas prticas e outros recursos tcnicos baseados na experincia e no conhecimento acumulado de pases em desenvolvimento; Facilitar o reconhecimento de necessidades e o desenho de programas de colaborao em pases parceiros; Promover o engajamento coordenado e integrado dos co-participantes do UNAIDS, doadores bilaterais e outros parceiros internacionais em programas de cooperao horizontal; e Promover polticas e programas de resposta AIDS equilibrados, efetivos e abrangentes, baseados nas diretrizes dos Trs Princpios (Three Ones) e nas experincias de xito identificadas nos pases em desenvolvimento.
Apesar de sua criao recente, o CICT tem desempenhado papel de extrema relevncia, na qualidade de instncia tcnica de implementao e operacionalizao dos acordos de cooperao celebrados pelo governo brasileiro, bem como de demandas diversas do Sistema das Naes Unidas e de agncias bilaterais de cooperao. As reas temticas focalizadas encontram-se em consonncia com a capacidade de resposta brasileira e, numa segunda fase, envolvero a capacidade instalada de outros pases. O CICT deve ser entendido como uma rede de servios e experincias exitosas, que extrapola as fronteiras nacionais. Registramos, a seguir, as reas temticas de atuao mais relevantes:
Promoo, preveno e proteo especifica na rea de HIV/ITS;
179

Diagnstico, tratamento e assistncia; Desenvolvimento institucional e gesto; Epidemiologia e vigilncia epidemiolgica; Fortalecimento da sociedade civil; Promoo e defesa dos direitos humanos; Monitoramento e Avaliao; Propriedade intelectual.
Com vistas ampliao da capacidade operativa do CICT, foi elaborado edital de convocao para pr-qualificao de instituies latino-americanas, abrangendo as diversas reas relacionadas ao HIV e AIDS, para ampliao da rede de colaboradores. Entre as atividades desenvolvidas, destacamos:
Desenvolvimento e Implementao de projetos de cooperao com pases latino-americanos que recebem recursos do Fundo Global de Luta contra a AIDS, Malria e Tuberculose (Honduras, Nicargua, Bolvia, Equador, Peru e Colmbia); Promoo, em parceria com a Pastoral da AIDS da Confederao Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), de Oficina de Trabalho com representantes de instituies catlicas latino-americanas voltadas para o atendimento de pessoas vivendo com HIV, com o objetivo de fortalecer a formao da Rede latino-americana de pastorais da AIDS; Apoio tcnico ao projeto de cooperao entre Brasil e Moambique, com vistas a capacitar educadores de ensino mdio e superior para trabalhos de preveno em ambiente escolar; Apoio tcnico elaborao de projeto de cooperao entre Brasil e Angola, com vistas a fortalecer o programa angolano de combate AIDS;
180
Organizao, em parceria com o UNAIDS, de oficina de trabalho para apoiar os processos de implementao dos Trs Princpios (Three Ones) em pases em desenvolvimento, como ndia, Tailndia, Arglia, Mali, Nigria, Qunia, Senegal, Zmbia, Rssia, Ucrnia, Guatemala, Guiana, Honduras e Brasil; Participao em reunio dos pontos focais do Grupo de Cooperao Tcnica Horizontal (GCTH) para divulgar o Centro e discutir processo de elaborao de Edital de Convocao de organizaes latino-americanas para participar do Banco de Consultores do CICT; Apoio tcnico Assessoria de Cooperao Externa do PNDST/AIDS na conduo de processos de colaborao tcnica com pases membros do PCI, CPLP, GCTH, Rede de Cooperao Tecnolgica, entre outras atividades; Articulao com redes latino-americanas de organizaes da sociedade civil, com vistas a promover atividades de capacitao em temas como: propriedade intelectual, acesso a medicamentos, negociao e legislao na rea de medicamentos, dentre outros; Promoo e ampliao das aes de preveno e assistncia nas regies de fronteiras, por meio de projetos com Uruguai e seminrio sobre o tema com pases que fazem fronteira na regio amaznica.
COOPERAO EXTERNA BRASILEIRA E O PAPEL DE OUTRAS AGNCIAS DE COOPERAO

medida que se amplia a demanda e aumenta o leque de reas temticas, expandem-se, tambm, as oportunidades de envolvimento de outras agncias de cooperao, multilaterais ou bilaterais. Nesse contexto, destacam-se a GTZ (agncia do governo
181
alemo), o DFID (Department for International Development, agncia do governo ingls), a Fundao Ford, os Centros de Controle de Doenas norte-americanos (Centers for Diseases Control - CDC), o UNICEF, a Organizao Pan-Americana de Sade (OPAS), e o UNAIDS (na qualidade de instncia integrante do Centro). O processo de cooperao triangular vem sendo cada vez mais empregado como estratgia de envolvimento de pases desenvolvidos e agncias multilaterais, sem que se perca o carter de cooperao horizontal e sem assumir o enfoque de assistncia tcnica. Essa estratgia tem gerado dividendos e vantagens do ponto de vista poltico, operacional e financeiro, uma vez que o aporte de recursos a partir de diversas fontes, incluindo o aporte nacional, tem gerado otimizao e aumento da eficincia, reduzindo de modo substantivo o paralelismo de aes, muitas vezes concorrentes e dspares.
CONCLUSO
As novas e recentes iniciativas internacionais que vieram somar-se ao esforo continuado das agncias multilaterais e bilaterais, dos governos e das organizaes da sociedade civil na rea de AIDS, longe de minimizar o relevante papel que o Brasil tem exercido e ainda tem a desempenhar no cenrio mundial, demanda uma permanente ampliao de sua capacidade na rea de cooperao internacional e contribui para fortalecer seu modus operandi, segundo princpios norteadores estabelecidos. O respeito autonomia dos povos e o intercmbio de experincias mutuamente enriquecedoras no mbito da cooperao horizontal tm sido - e continuaro sendo nossa referncia permanente.
182
VIII. DIREITOS HUMANOS E O PAPEL DO BRASIL
DIREITOS HUMANOS E O PAPEL DO BRASIL
Jos Augusto Lindgren Alves
In human rights, there are neither masters, with nothing to learn, nor pupils, with nothing to teach. We can all learn from each other. Celso Amorim
Tendo sido eleito para a Comisso dos Direitos Humanos (CDH) das Naes Unidas pela primeira vez em 1977 e nela se mantido por quase todo o perodo subseqente, o Brasil, ao mesmo tempo que dela recebeu importantes contribuies para o processo de redemocratizao, pde participar diretamente das iniciativas nela definidas desde ento para promover e proteger os direitos fundamentais de todos os seres humanos. Ainda que originalmente provocada por motivaes defensivas, essa participao, alm de propiciar diplomacia brasileira papel de relevo em rea at ento inexplorada, estimulou e orientou mudanas de leis e atitudes internas que se faziam necessrias. Mais ainda, na medida em que o Brasil lutara contra o nazismo na Segunda Guerra Mundial, fora Estado fundador das Naes Unidas e partidrio convicto dos direitos humanos, possvel dizer que a atividade brasileira como membro da CDH acabou por representar, pouco a pouco, a retomada de uma linha progressista e liberal de nossa poltica, nacional e exterior, que havia sido longamente interrompida. Pois quando da adoo da Declarao Universal dos Direitos Humanos, em 10 de dezembro de 1948, o Brasil era no somente um Estado constitucional democrtico, mas tambm um dos pases com discurso mais avanado na matria. Austregsilo de Athayde,
185
JOS AUGUSTO LINDGREN ALVES
nosso delegado Terceira Comisso da Assemblia Geral naquela histrica sesso, quando registrou o apoio brasileiro ao anteprojeto de Declarao oriundo da chamada Comisso nuclear de Direitos Humanos ento composta por peritos, de que no participaram brasileiros , manifestou igualmente nossa decepo com o fato de esse documento no vir logo acompanhado de instrumento jurdico que lhe conferisse fora de lei.1 Expresses favorveis obrigatoriedade internacional do respeito pelos direitos humanos foram tambm utilizadas inter alia no discurso em Plenrio do Embaixador Cyro de Freitas Valle, em 1949.2 verdade que, depois desses arroubos juridicamente maximalistas, alguns dos quais j direcionados contra alvos distintos daqueles que inspiraram a criao da ONU, mas ainda justificados pela ao dos pracinhas na Itlia e pelo interregno democrtico que substituiu o Estado Novo, os direitos humanos foram verbalizados pelo Brasil apenas episodicamente, com semntica anticomunista. Refletindo, porm, desde 1964, a realidade de sua supresso no mbito interno, eles desapareceram de nossa sintaxe diplomtica e permaneceram no ostracismo por quase quinze anos. Foi a Comisso dos Direitos Humanos das Naes Unidas que veio dar voz autorizada muito abafada, verdade, porque era assim que funcionava o sistema multilateral naquela poca3 aos anseios de liberdade, justia e democracia de nosso povo. E foi ela, a CDH,
Em suas palavras: A Delegao do Brasil teria preferido que, ademais da Declarao, o Pacto e as medidas para sua execuo fossem discutidas e aprovadas o mais cedo possvel (Relatrio da Delegao Assemblia Geral, Parte VIII b/1948/ Anexo 20 Paris, texto datilografado). At ento se esperava que a Declarao fosse regulamentada num nico Pacto, o que, em princpio, sacralizaria a igualdade de importncia dos direitos econmicos e sociais com os direitos civis e polticos. 2 A Palavra do Brasil na ONU 1946-1995, Braslia, FUNAG, MRE, 1995, p. 54. 3 At ento somente funcionava regularmente, para o tratamento das violaes de direitos humanos, o chamado procedimento confidencial.
1
186
juntamente com a Comisso Interamericana dos Direitos Humanos (CIDH, de natureza e funcionamento muito diferentes da CDH), que levou o regime a abandonar externamente a posio de avestruz autoritrio, ou, pior, a rejeio soberanista arrogante com que o governo reagia s acusaes de violaes a ele dirigidas por organizaes no-governamentais (ONGs) e alguns aliados do Ocidente. A deciso de enfrentar as crticas na ONU, alm de funcionar, desde o incio, como adjutrio orientador redemocratizao do Pas, teve uma repercusso de longo prazo que ainda perdura na atuao brasileira, agora no somente nas Naes Unidas e na OEA, mas em todos os foros diversos onde a questo pode e deve ser levantada. Para a melhor apreenso do tema, tendo sempre em conta a natural e desejvel interao entre a situao interna e a conjuntura externa na matria, possvel dividir a participao brasileira na CDH em quatro ou cinco perodos relativamente distintos, sem esquecer o papel de divisor de guas representado pela Conferncia de Viena sobre Direitos Humanos de 1993.4 O primeiro perodo, conservador, corresponde aos anos de 1978 a 1984, quando o pas se encontrava sob os Governos Geisel e Figueiredo. O segundo, do Presidente Sarney, nos anos de 1985 a 1989, representaria uma fase de transio. O terceiro perodo, de adeso aos instrumentos internacionais, cobre os anos de 1990 a 1994, envolvendo as Presidncias de Fernando Collor e Itamar Franco. Em 1995, com o Governo Fernando Henrique Cardoso tem incio um perodo de valorizao do sistema internacional de promoo e proteo aos direitos humanos, que perdura no Governo Lula da Silva e, pela tica brasileira, continua at agora.
Retomo e estendo aqui a periodizao esboada at 1993 no captulo 6 de meu livro Os Direitos Humanos como Tema Global, S.Paulo, Perspectiva, 1994 e 2003 (2a edio).
4
187
Nos ltimos anos, porm, as presses sobre o sistema internacional de direitos humanos tm sido tantas que ele entrou numa fase de mutao, a respeito da qual ainda impossvel opinar com base slida. As mudanas so to incipientes e seus resultados, incertos que nenhum Estado consciente pode simplesmente continuar a valorizar o sistema como tal. E j que ningum pode prever o que advir dos rgos, instrumentos e mecanismos de direitos humanos construdos desde 1946 at h pouco, este talvez quinto perodo de participao em que nos encontramos s pode ser para o Brasil, na melhor das hipteses, em meados de 2006, uma fase de valorizao apreensiva.
1. O PERODO CONSERVADOR (1978-84)

No mais segredo para ningum que a candidatura do Brasil Comisso dos Direitos Humanos das Naes Unidas, no final dos anos de 1970, foi motivada pelos problemas de imagem que o pas vinha enfrentando na esfera internacional. Iniciadas por ONGs importantes, como a Anistia Internacional, e encampadas pelo Governo Jimmy Carter nos Estados Unidos, as denncias de violaes de direitos humanos no Brasil sob regime militar levaram o pas a exame dentro do chamado procedimento confidencial (criado pela Resoluo 1503 do ECOSOC) de 1974 a 1976. Havendo escapado de condenao formal (com auxlio da Iugoslvia comunista) dentro desse procedimento todo desenvolvido in camera, mas ainda correndo o risco de ser trazido a exame em sesses pblicas, da CDH e da Assemblia Geral (como vinha ocorrendo com o Chile de Pinochet desde 1974), na poca a mais grave expresso de condenao moral a que um Estado podia ser submetido, entendeu o Governo do Presidente Ernesto Geisel que melhor seria estar apto a agir no foro pertinente do que ignorar as crticas e outras iniciativas internacionais. Estas, ainda que em geral positivas nos objetivos, ameaavam revelar-se
188
paradoxalmente prejudiciais ao projeto presidencial de distenso interna um projeto que, como sabido, no detinha consenso entre os militares do pas, por mais controlada e gradual que fosse sua realizao. Eleito em tais circunstncias para a CDH, o Brasil, cuja diplomacia procurou ser coerente, somente podia atuar de maneira cautelosa, portanto, conservadora, oposta aos mecanismos de monitoramento seletivamente intrusivos, como os relatores especiais para pases, votando contra resolues sobre Estados especficos e balizando o trabalho de fixao de normas internacionais pelo respeito s soberanias nacionais. Cientes de que tnhamos telhados de vidro, as delegaes oficiais evitavam at mesmo intervir no debate do item da agenda concernente a violaes de direitos humanos em qualquer parte do mundo. Na adoo desse conservadorismo, que, pelo menos, trazia a virtude de no ser obstrucionista, h que se levar em conta no somente o regime militar, mas tambm as idias westfalianas ento predominantes no direito internacional: a soberania como um atributo intocvel das naes independentes; a no-ingerncia em assuntos internos como um princpio no-relativizado da Carta das Naes Unidas; os direitos humanos como domnio reservado dos Estados. Alm disso, era considerada vlida em sua integralidade a Proclamao de Teer, adotada pela primeira grande Conferncia Internacional sobre Direitos Humanos, sob a gide das Naes Unidas, em 1968, cujo artigo 13 subordinava a vigncia dos direitos civis e polticos existncia de condies para a realizao dos direitos econmicos e sociais. Tais condies, no entender do chamado Grupo dos 77 (em que o Brasil se inseria) e do Movimento dos No-Alinhados (de que o Brasil era observador), com apoio do bloco socialista, somente seriam alcanadas pela construo de uma ento muito alardeada Nova Ordem Econmica Internacional.
189
No obstante seu conservadorismo, a participao do Brasil na CDH foi importante interna e externamente. Internamente porque os foros internacionais em geral, e a Comisso dos Direitos Humanos em particular, so vias de mo dupla. Tendo os delegados em geral a obrigao de informar os respectivos governos de tudo o que se discute, a maneira pela qual eles comunicam o ocorrido pode influenciar a percepo e a atuao do prprio governo - e, assim, indiretamente, a situao domstica. Essa possibilidade foi, por sinal, registrada por nosso representante, Embaixador Carlos Calero Rodrigues, no discurso que fez ao assumir a Presidncia da CDH em 1981.5 Assim sendo, apesar de cauteloso, o Brasil no se limitou a adotar posturas negativas diante de propostas concretas. Delegados brasileiros trabalharam ativa e construtivamente na negociao de instrumentos importantes como a Conveno contra a Tortura, inovadora na matria e juridicamente pioneira ao estabelecer uma jurisdio universal para punir o crime da tortura. E o Brasil no objetou criao dos primeiros mecanismos de monitoramento temtico pelas Naes Unidas: o Grupo de Trabalho sobre Desaparecimentos Forados ou Involuntrios, o Relator Especial para Execues Sumrias e Arbitrrias e o Relator Especial sobre a Tortura. Paralelamente, o Governo brasileiro assinou um dos instrumentos jurdicos fundamentais que compem as bases normativas do sistema de direitos humanos, a Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Contra a Mulher, de 1979. Ratificou-a em 1984 com
Porque sutilmente explcitas de como ser construtivo dentro do conservadorismo oficial, reproduzo aqui as palavras do Embaixador Calero tal como enunciadas, em ingls: We all sit here as representatives of our Governments and we have to reflect their positions and viewpoints. Yet, I believe that the members of this Commission have always been aware that their duty is not limited to follow their instructions. As members of a collective body, they must be attentive to other ideas and concepts, and they can, in certain cases, accomodate them into the framework of their own positions or, passing them along to their national authorities, contribute to changes of positions that may permit the achievement of consensus (utilizei-me do texto datilografado original, mas ele pode ser consultado nos registros documentais das Naes Unidas).
5
190
reservas decorrentes de nossa ento antiquada legislao sobre os direitos dos cnjuges no casamento, hoje j retiradas, porque revogados os dispositivos normativos inigualitrios entre os sexos.
2. O PERODO DE TRANSIO (1985-89)

Primeiro Chefe de Estado e de Governo civil aps vinte anos de regime militar, o Presidente Jos Sarney, ao comparecer ONU em 1985, fez discurso em que se referia com nfase aos direitos humanos. Afirmando que o Brasil estava emergindo de uma longa noite, saudava a Declarao Universal dos Direitos Humanos como o documento mais importante da histria contempornea e anunciava a inteno brasileira de aderir a todos os tratados de direitos humanos, a comear pelos dois Pactos Internacionais, sobre Direitos Civis e Polticos e sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Fez ainda o gesto eloqente de assinar pessoalmente a Conveno contra a Tortura e Outros Tratamentos e Penas Cruis, Desumanos e Degradantes, adotada pela Assemblia Geral no ano anterior. Nas funes de Chefe do Executivo, o Presidente Sarney, conforme anunciara, encaminhou ao Congresso Nacional, para a necessria aprovao, a proposta de ratificao ou adeso do Brasil a quase todos os grandes instrumentos jurdicos de direitos humanos. Enquanto essa vertente de nossa aceitao do sistema internacional avanava no seu caminho (a Conveno contra a Tortura foi ratificada em 1989, os demais instrumentos ficaram para o Governo seguinte), a evoluo interna do processo de redemocratizao do Brasil se refletia no exterior em posturas mais atuantes. Passamos a intervir nos debates sobre violaes, comentando os informes elaborados por relatores para Estados individualizados e deixamos de votar sistematicamente contra resolues sobre a situao de pases. No fazamos nem devamos - crticas incisivas a outrem, a no ser no caso, aberrante
191
porque constitucional, do racismo na frica do Sul apartesta. E invariavelmente defendamos os direitos humanos dos palestinos em territrios ocupados. Na CDH ramos ainda refratrios a qualquer iniciativa nova que pudesse representar maior monitoramento das situaes internas, como a idia de criao de um Alto Comissrio para os Direitos Humanos idia que se consubstanciaria tempos depois graas atuao do Brasil. Para todas essas mudanas, que se iriam fortalecer no perodo seguinte, o elemento historicamente mais importante dessa fase de transio foi, sem dvida, o processo de redao da Constituio de 1988. Marcada pela interao entre o governo, os deputados constituintes e as entidades organizadas da renascente sociedade civil, na forma de movimentos sociais, como o Movimento de Mulheres, de ONGs e entidades acadmicas, a elaborao e o texto da nova Carta foram profundamente inspirados pelas normas e critrios das Naes Unidas, sobretudo nas chamadas clusulas ptreas, relativas aos direitos humanos, cujo respeito foi erigido em guia para nossas relaes internacionais.
3. O PERODO DE ADESO AO SISTEMA (1990-94)

Encaminhada ao Congresso Nacional em mensagens singularizadas para cada instrumento no Governo Sarney, a adeso do Brasil maioria dos grandes pactos e convenes, com a devida aprovao parlamentar, ocorreu no Governo Collor de Mello. Primeiro presidente eleito em voto popular direto, aps vinte anos de regime militar e vinte-e-cinco de eleies indiretas, pelo Congresso Nacional, o Presidente Fernando Collor iniciou seu governo, de curta durao, em 1990, com gestos simbolicamente importantes na rea dos direitos humanos: recebeu em audincia
192
representantes da Anistia Internacional como sinal de transparncia e disposio para o dilogo e compareceu Cpula Mundial sobre a Criana, em Nova York, onde ratificou a Conveno Sobre os Direitos da Criana, de 1989 (assinada logo que aberta assinatura, em janeiro de 1990). Os Pactos Internacionais sobre Direitos Civis e Polticos e sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, de 1966, no mbito da ONU, assim como a Conveno Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de San Jos), de 1969, no mbito da OEA, foram ratificados, aps a aprovao legislativa, em 1992. Com a subscrio desses Pactos e Convenes, tendo em conta que o pas j era parte da Conveno contra a Discriminao Racial desde 1968,6 da Conveno contra a Discriminao contra a Mulher desde 1984 e da Conveno contra a Tortura desde 1989, o Brasil tornou-se Estado-parte de todos os instrumentos jurdicos de direitos humanos reputados importantes. Apenas no retirou as reservas que ainda mantinha a alguns dispositivos, nem reconheceu clusulas e protocolos facultativos, omisses que somente seriam reparadas mais tarde. Ainda assim, o progresso no sentido da plena aderncia do Brasil ao sistema internacional de promoo e proteo aos direitos humanos foi inegavelmente enorme. Na mesma poca, o Brasil iniciou um novo tipo de cooperao com a ONU, utilizando seus servios de assessoria para a montagem de curso e comeando a convidar relatores especiais temticos e outros monitores a virem ao Brasil. O Relator Especial sobre Venda de Crianas e Prostituio Infantil esteve em diversas cidades brasileiras, mantendo as entrevistas que quis com autoridades e ONGs que escolheu. Tambm esteve no Brasil, a convite, e visitou a Amaznia a
6
A assinatura e a ratificao da Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial (1966 e 1968, respectivamente), em pleno regime militar, realizaram-se num perodo em que a doutrina oficial e a maioria das elites nacionais afirmavam no haver discriminao racial no pas. A ratificao no inclua a declarao facultativa do Artigo 14, que permite ao comit supervisor desse instrumento o CERD acolher e examinar queixas individuais de violaes sofridas.
193
Presidente do Grupo de Trabalho sobre Populaes Indgenas da Subcomisso da ONU para a Preveno da Discriminao e Proteo de Minorias. Historicamente importante para os direitos humanos, o Governo Collor foi relevante na matria tambm, involuntariamente, pela maneira em que se encerrou. Seu processo de impeachment nos anos 1992-1993, realizado de maneira constitucional sem deslizes, constituiu prova cabal de que a jovem democracia brasileira j era forte, podendo enfrentar sem temor outros desafios. Foi assim no Governo Itamar Franco, sucessor constitucional de Collor, que ocorreu o grande divisor de guas para a atuao do Brasil em matria de direitos humanos: a Conferncia de Viena de 1993. Impulsora da total abertura de nossas posies oficiais por diversas razes, ela foi significativa desde o processo preparatrio nacional, quando, em maio de 1993, o Itamaraty organizou seminrio de consulta com a sociedade civil brasileira sobre as linhas de ao que o pas adotaria naquele certame mundial; durante sua realizao, em junho, quando delegados governamentais dos trs Poderes e representantes da Academia e das ONGs trocavam impresses e informaes, mutuamente esclarecedoras; aps seu encerramento, at o final do Governo Itamar Franco, pela manuteno e estreitamento do dilogo entre o governo e a sociedade sobre a matria em reunies regulares no Ministrio da Justia. Pela tica de nossa poltica externa, porm, o acontecimento mais marcante desse encontro mundial foi a escolha do Brasil - sem apresentao de candidatura, atendendo a pedido da comunidade internacional feito pessoa do Embaixador Gilberto Sabia - para presidir o Comit de Redao da Conferncia, tarefa dificil de ser exercida em todos os sentidos. luz dos problemas que circundavam
194
as negociaes em quase todos os pontos, no exagero afirmar que foi graas atuao do Brasil, e em particular ao Embaixador Gilberto Sabia, que a Conferncia Mundial de 1993 teve aprovado por consenso o mais abrangente documento internacional de direitos humanos at agora existente: a Declarao e Programa de Ao de Viena. Foi tambm graas ao Brasil, no mesmo ano e igualmente na pessoa do Embaixador Gilberto Sabia, delegado na Terceira Comisso, que presidiu as negociaes pertinentes recomendadas pelo documento de Viena Assemblia Geral, que as Naes Unidas conseguiram aprovar consensualmente e passaram a contar com um Alto Comissrio para os Direitos Humanos. Assinale-se, por fim, que foi ainda no Governo Itamar Franco, que o Brasil comeou a cumprir, de forma satisfatria e to regular quanto possvel,7 a obrigao convencional (decorrente de clusula das convenes) de apresentar relatrios peridicos aos comits que supervisionam a execuo de cada um dos grandes tratados de direitos humanos. A retomada do cumprimento dessa obrigao,8 extremamente expandida pela adeso a todos os pactos e convenes, somente pde fazer-se graas cooperao desenvolvida entre o Governo e a Academia em geral, e em particular entre o Itamaraty e o Ncleo de Estudos da Violncia da Universidade de S. Paulo (NEVUSP). A pedido do Ministrio das Relaes Exteriores, o NEV redigiu, a ttulo experimental, com franqueza absoluta, o relatrio inicial do Brasil sobre o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos, que foi endossado pelo Governo e enviado ao Comit dos Direitos
A tarefa, difcil para qualquer pas, particularmente complexa para as Federaes, j que o Governo Federal deve fornecer informaes pormenorizadas sobre situaes muitas vezes fora de sua jurisdio constitucional, nos diferentes estados. 8 Tal obrigao fora atendida de maneira perfunctria durante o regime militar, perante o CERD, comit de controle da Conveno contra a Discriminao Racial, por meio da submisso de informes superficiais, meramente legalsticos, cujas poucas pginas afirmavam que no Brasil no havia discriminaes.
7
195
Humanos tempestivamente, em 1994 (em decorrncia de nossa adeso quele instrumento em 1992). Embora o envio tenha ocorrido no Governo Itamar Franco, o exame e a defesa desse relatrio, de acordo com cronograma do prprio Comit, somente ocorreram em 1996, na fase seguinte da periodizao aqui adotada.
4. O PERODO DE VALORIZAO DO SISTEMA (A PARTIR DE 1995)

Tendo em conta que a adeso aos instrumentos normativos e a aceitao dos mecanismos de controle das Naes Unidas e da Organizao dos Estados Americanos j se haviam praticamente completado, o perodo iniciado em 1995, com o Governo Fernando Henrique Cardoso, e prosseguido em 2003, desde a posse do Presidente Lus Incio Lula da Silva at agora, poderia, do ponto de vista do Brasil, ser definido como uma fase nica, de valorizao contnua do sistema internacional de promoo e proteo dos direitos humanos. Encarado como adjutrio valioso para o fortalecimento dos mecanismos e normas nacionais, que necessitam e se deseja aprimorar, as dvidas para fazer tal afirmao de continuidade valorativa no decorrem de mudanas em nossas posies e sim de problemas no sistema e nas prticas internacionais desde o incio do Sculo XXI. Do ponto de vista brasileiro, seja na rbita interna, seja no campo das relaes internacionais, nossas iniciativas foram tantas que se torna impraticvel descrev-las em pormenor no presente texto. As mais importantes ocorreram dentro do pas, como conseqncia ou por inspirao de documentos e instrumentos das Naes Unidas, sempre em dilogo com as ONGs, brasileiras e sediadas no exterior, elas prprias influentes no desenvolvimento das normas e mecanismos da ONU, com fora extraordinariamente acrescida nos primeiros anos do ps-Guerra Fria.
196
Entre as muitas iniciativas adotadas no Governo Fernando Henrique Cardoso, a de maior impacto, at por seu simbolismo, foi a chamada Lei dos Desaparecidos. Reiteradamente levantada pelas Naes Unidas e outras instncias, a exigirem soluo para os casos pendentes anotados sobre o Brasil pelo Grupo de Trabalho temtico para Desaparecimentos Forados ou Involuntrios em qualquer parte do mundo, a questo dos desaparecidos polticos nos anos de regime militar foi apresentada pessoalmente ao Presidente da Repblica pelo ento Secretrio Geral da Anistia Internacional, Pierre San, em visita que fazia ao Brasil, a convite do prprio Chefe de Estado brasileiro, no comeo de 1995. Na mesma ocasio, Pierre San sugeriu ao Presidente Cardoso a adoo de um plano ou programa nacional de direitos humanos, conforme recomendado pelo Programa de Ao da Conferncia de Viena de 1993. Ambas as sugestes foram encampadas pelo Governo, negociadas com os setores interessados, encaminhadas ao Congresso Nacional e gradativamente transformadas em leis. A Lei dos Desaparecidos, n. 9140/95, reconhecia como mortas as pessoas desaparecidas devido a sua participao, ou acusao de participao, em atividades polticas no perodo por ela delimitado, habilitando as respectivas famlias a pleitearem indenizaes financeiras ou outros tipos de compensao. Posta em execuo por meio de um grupo de trabalho que examina cada caso e determina as aes reparatrias adequadas, tal lei, alm de oferecer uma satisfao legitimamente exigida pelas famlias das vtimas e pela sociedade brasileira, desonerou na medida em que isso possvel - o Brasil de uma das questes mais difceis perante as Naes Unidas. O Programa Nacional de Direitos Humanos, por sua vez, foi anunciado como inteno em 13 de maio de 1995, preparado ao longo de um ano e divulgado pela Presidncia da Repblica em 13 de maio de 1996. Contemplando mais de duas centenas de aes multifacticas, o Programa procurava dar tratamento abrangente aos direitos humanos no pas. Grande parte das medidas, sobretudo na esfera legislativa,
197
foram aos poucos adotadas, entre as quais a Lei n. 9299/96, que transferia para a justia comum os crimes dolosos contra a vida praticados por policiais militares, e a Lei n. 9455/97, que tipificou o crime de tortura. Algumas, que requerem alteraes significativas no ordenamento constitucional, no chegaram a ser consubstanciadas. Outras, bem mais complexas, ficaram e permanecem na dependncia de reformas e melhoramentos da situao scio-econmica brasileira. No mbito externo, deu-se prosseguimento apresentao dos relatrios nacionais aos rgos de superviso de tratados, comeando pela retomada dos informes peridicos ao Comit para a Eliminao da Discriminao Racial - CERD, agora realistas e redigidos em cooperao com a sociedade civil. O ltimo relatrio ao CERD, extremamente franco e informativo, foi elaborado no Governo Cardoso e defendido j no Governo Lula, em 2004. Hoje, pode-se afirmar que o Brasil se encontra em dia com esse tipo de obrigao internacional, j havendo apresentado pelo menos os primeiros relatrios a todos os rgos de tratados, entre os quais o Comit dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, do Pacto correspondente, o Comit sobre o Avano da Mulher (CEDAW) e o Comit para os Direitos da Criana, das convenes respectivas. A posio de abertura e dilogo com os mecanismos de controle temtico dos direitos humanos aprofundou-se com a extenso de convites a todos eles para viagens de inspeo ao Brasil. J estiveram no pas, inter alia, os Relatores para a Violncia contra a Mulher, para as Formas Contemporneas de Racismo, sobre Execues Extrajudiciais, Sumrias e Arbitrrias e sobre a Tortura, sempre com total liberdade de circulao e de agenda. Alm disso, o Brasil manteve posturas ativas e inovadoras na CDH, propondo, por exemplo, resolues que afirmavam como fundamental e acima da regulamentao internacional de patentes na matria - o direito de acesso a medicamentos no contexto de pandemias como a AIDS, assim como resolues que
198
definem a incompatibilidade entre a democracia e o racismo. Deu-se continuidade adeso a instrumentos e mecanismos internacionais, concretizando alguns atos excepcionalmente importantes: reconheceu, em 1998, a competncia judicial da Corte Interamericana de Direitos Humanos; ajudou a negociar (novamente na pessoa do Embaixador Sabia) e aprovou, na Conferncia de Roma de 1998, os Estatutos do Tribunal Penal Internacional, que ratificou oportunamente; fez, em 2004, a declarao opcional do artigo 14 da Conveno para a Eliminao da Discriminao Racial (que confere ao CERD capacidade para examinar comunicaes individuais de violaes pelas vtimas); aderiu ao Protocolo Facultativo da Conveno para a Eliminao da Discriminao contra a Mulher, longamente negociado no mbito da ONU, que atribui a seu comit, o CEDAW, a mesma capacidade do CERD para acolher e deliberar sobre queixas individuais de violaes, nesse caso dos direitos da mulher. Havendo acolhido no Rio de Janeiro, em 1992, a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, e tendo tido participao vital, conforme j mencionado, na Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos em Viena, em 1993, o Brasil, sempre representado por delegaes que incluam tambm entidades dos setores sociais afetos aos respectivos temas, manteve postura destacada em todas as demais grandes conferncias da ONU, como a Conferncia do Cairo sobre Populao e Desenvolvimento, de 1994, a Cpula Social Mundial de Copenhaque, de 1995, a Conferncia de Beijing sobre a Mulher, tambm de 1995 e a Habitat-II, em Istambul, em 1996 (sobre assentamentos humanos), sempre procurando evitar que o fundamentalismo religioso e a obsesso neoliberal crescentes provocassem retrocessos na rea dos direitos humanos, especialmente dos direitos da mulher, nos documentos em negociao.
199
Em 2001, na Conferncia de Durban sobre o Racismo, a Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata, o Brasil desempenhou novamente papel de relevo. Participou com uma das delegaes mais numerosas, integrando representantes dos trs Poderes e trs nveis da Federao, e da sociedade civil. O Embaixador Gilberto Sabia, ento Secretrio de Estado para os Direitos Humanos, mais uma vez, atuou como mediador de algumas das negociaes mais difceis, referentes s chamadas questes histricas, do colonialismo e da escravido. Polmica por vrios motivos, mas sobretudo porque, em funo dos profundos desentendimentos rabe-israelenses a propsito da Palestina, os Estados Unidos e Israel dela se retiraram, a Conferncia de Durban teve para o Brasil importncia particular pela ateno dada situao dos afro-descendentes e dos indgenas, com indicao de medidas positivas a serem concretamente adotadas pelos Estados para a promoo da elevao dos nveis sociais desses segmentos populacionais. Nesta fase de valorizao do sistema, o Brasil passou a atuar ainda mais diretamente de vrios dos rgos de implementao e controle das recomendaes e normas internacionais, contando com brasileiros entre personalidades escolhidas pela ONU em grupos que se renem para discutir o seguimento de Durban e como membros eleitos na Subcomisso de Promoo e Proteo dos Direitos Humanos, no CERD, no Comit dos Direitos da Criana, no CEDAW, na Corte Interamericana de Direitos Humanos, na Comisso Interamericana de Direitos Humanos e no Tribunal Penal Internacional. A atividade desenvolvida pelo Brasil na rea dos direitos humanos das Naes Unidas e da OEA tem sido, portanto, intensa, positiva e contnua, com momentos extraordinariamente marcantes. Os desafios que o Pas enfrenta na ordem interna so ainda grandes. Mas poucos deles, se que alguns existem nessa linha, podem ser atribudos a leis ou polticas deliberadamente atentatrias aos direitos humanos.
200
5. PERODO DE VALORIZAO APREENSIVA

A atual crise do sistema internacional construdo pela ONU desde 1946 tem vrias formas de manifestao. A que envolvia a Comisso dos Direitos Humanos no era nova, nem era exatamente uma crise. Seletividade em suas aes dirigidas a certos pases, sem ateno para outros com situao igualmente grave, sempre houve. O fato de a CDH ser parcialmente integrada por Estados com registro negativo em matria de direitos humanos tampouco constituiu novidade. Como qualquer rgo internacional, a Comisso sofria os efeitos do jogo de poder entre atores de pesos especficos muito dspares. Durante a Guerra Fria, os Estados comunistas sempre foram verbalmente acusados pelo Ocidente de violaes e nunca se cogitou de impedir sua participao. Tampouco foi circulado qualquer anteprojeto condenatrio Unio Sovitica em resolues sobre pases especficos. As acusaes de que a CDH abrigava entre seus membros violadores notrios de direitos fundamentais somente se tornaram mais graves a partir de meados de 2001, quando os Estados Unidos, pela primeira vez, deixaram de ser eleitos para aquele rgo. Perderam para seus concorrentes dentro do Grupo Ocidental, a Frana e a Sucia, e no porque, conforme se alegou, o ECOSOC teria preferido o Sudo, o Zimbbue etc. Estes dois pases, eleitos dentro do Grupo Africano, assim como outros, dentro do Grupo Asitico, podem ter sido efetivamente preferidos apenas entre candidatos do mesmo agrupamento. Condenaes dessa espcie CDH ganharam fora em decorrncia de outros fatores, como os atentados do 11 de Setembro e a justa solidariedade internacional com os Estados Unidos. Indiretamente, funcionaram tambm nesse sentido a mobilizao internacional na chamada guerra contra o terrorismo, as aes blicas
201
decididas sem autorizao do Conselho de Segurana da ONU, a falta de implementao de recomendaes essenciais ao combate pobreza e s doenas, a reteno de fundos devidos Organizao e suas Agncias. Relacionados ou no com a CDH, todos esses elementos, associados a outras atitudes desafiadoras, reforaram a sensao de que a ONU e o multilateralismo em geral se debilitavam. Consolidou-se, assim, o entendimento, antigo e generalizado, de que as Naes Unidas como um todo precisavam ser reformadas, e se fortaleceu a percepo de que o incio das reformas se havia tornado inadivel. Da o Secretrio Geral haver, em 2005, endossado as crticas CDH e proposto sua substituio por um Conselho de Direitos Humanos, de nvel institucional mais elevado. Mas a criao desse Conselho era e - apenas uma de muitas propostas de modificaes numa srie de reformas mais profundas da Organizao das Naes Unidas, que envolve necessariamente a reforma do Conselho de Segurana. O Conselho de Direitos Humanos foi afinal aprovado, e a CDH, dissolvida.9 Na primeira sesso do novo Conselho, do qual os Estados Unidos no so membros (no se apresentaram como candidatos ao rgo), alguns passos importantes foram dados, como a deciso de envio considerao da Assemblia Geral de um projeto de Conveno sobre os Desaparecimentos e um projeto de Declarao de Direitos dos Povos Indgenas (o primeiro anteprojeto dessa Declarao havia sido elaborado nos anos 90 pela Subcomisso, mas nunca ultrapassara a instncia da CDH). Falta ainda decidir como se realizar o crucial exame universal peridico (negociado antes como considerao pelos pares, peer review) dos direitos humanos em todos
Pela Resoluo 60/251, da Assemblia Geral, adotada em 15 de maro de 2006. O Conselho, com 47 membros, passveis de reeleio uma nica vez, subordinado Assemblia Geral, enquanto a CDH, que tinha 53 membros, reelegveis indefinidamente, era subordinada ao ECOSOC.
9
202
os pases, aprovado como conceito para se tentar superar a seletividade no Conselho. Se ela se basear em relatrio sobre a situao dos direitos humanos em todo o mundo, sem excluso de pases ricos e fortes, ela estar muito prxima de proposta que o Brasil vinha defendendo desde a dcada de 1990: de elaborao de um relatrio mundial, com base no qual se adotariam ou no resolues sobre pases. Eleito para o novo Conselho de Direitos Humanos das Naes Unidas, o Brasil participou de sua primeira sesso, em junho de 2006, e votou a favor dos projetos mais importantes. de prever, assim, que o Brasil e os pases latino-americanos em geral continuem a apoiar o sistema internacional. Mas importante que, em sua nova conformao, o sistema no se apresente ainda mais deturpado do que antes. Pois as ameaas ao sistema no se resumem atualmente s caractersticas de seus rgos e mecanismos. O terrorismo e a forma em que se tem desevolvido a luta contra ele constituem ameaas prpria conceituao dos direitos humanos. A tortura voltou a ser praticada por pases que sempre se apresentaram como paladinos desses direitos. O mesmo vem ocorrendo, em diferentes continentes, com a deteno arbitrria e extrajudicial de indivduos considerados suspeitos de terrorismo, quase sempre estrangeiros. Sem precisarmos tocar na questo bem mais complexa da misria, da fome, dos desequilbrios scio-econmicos e da impossibilidade de realizao dos direitos econmicos e sociais na maior parte do planeta, parece evidente que, conquanto limitado a atuar somente de acordo com a doutrina liberal dos direitos civis e polticos, pois os demais direitos escapam a suas possibilidades, o Conselho de Direitos Humanos ou qualquer outra novidade do sistema somente ganhar credibilidade se no deixar de atuar contra as torturas, contra as detenes arbitrrias em territrio domstico ou exterior, contra a hipocrisia do envio de suspeitos para serem interrogados sob
203
tratamentos cruis ou degradantes em territrio alheio, j que na jurisdio domstica a Lei precisa ser respeitada. Antes de pronunciar as palavras usadas como epgrafe deste texto em seu discurso na sesso inaugural do novo Conselho, o Chanceler Celso Amorim, atuante veterano da matria, inclusive como Representante Permanente em Genebra (duas vezes) e em Nova York, assinalou fato importante que no pode ser esquecido por quem valoriza o trabalho internacional em favor dos direitos humanos: A escolha de alguns pases, deixando outros de lado por motivos polticos, leva ao isolamento e radicalizao, assim como ao sentimento de falta de eqidade, sem qualquer benefcio para as vtimas de abuso.10 Somente daqui a algum tempo, portanto, ser possvel dizer se a valorizao do sistema internacional dos direitos humanos pelo Brasil continuar inabalada.
Alocuo no Segmento de Alto Nvel da I Sesso do Conselho de Direitos Humanos das Naes Unidas, em Genebra, em 19 de junho de 2006 (minha traduo do original em ingls, que li em circular telegrfica de 21 de janeiro de 2006).
10
204
IX. A INCOMPATIBILIDADE ENTRE O RACISMO E A DEMOCRACIA:

UMA INICIATIVA BRASILEIRA NA
COMISSO DE DIREITOS HUMANOS
A INCOMPATIBILIDADE ENTRE O RACISMO E A DEMOCRACIA: UMA INICIATIVA BRASILEIRA NA COMISSO DE DIREITOS HUMANOS
Alexandre Ghisleni
A histria da atuao internacional do Brasil em matria de direitos humanos marcada por momentos de inflexo e progresso. Alguns sero mais facilmente recordveis, como quando o pas ingressou pela primeira vez na Comisso de Direitos Humanos, em 1978, ou quando o Presidente Jos Sarney anunciou, na abertura da Assemblia-Geral das Naes Unidas, que o Brasil aderiria aos Pactos Internacionais de direitos humanos, em 1985. H outros, no de menor significado. A 56a Sesso da Comisso de Direitos Humanos (CDH) da ONU pode ser considerada um deles. O Pas j dispunha poca de slidas credenciais na rea de promoo e proteo dos Direitos Humanos; j detinha um histrico de cooperao com os Relatores Especiais e Peritos Independentes da CDH, era parte dos principais instrumentos internacionais na matria e sua atuao moderada e construtiva em prol da formao de consensos em foros internacionais era objeto de amplo reconhecimento externo e fonte no desprezvel de capital diplomtico para o pas, como exemplificado por ocasio do convite recebido, em 1993, na pessoa do Emb. Gilberto Saboia, para presidir o Comit de Redao da II Conferncia Mundial dos Direitos Humanos, em Viena e no papel decisivo desempenhado pela Delegao para o xito do evento. Na 56a Sesso, no entanto, operou-se uma mudana qualitativa. Na primavera genebrina do ano 2000, o Brasil assumiu uma postura marcadamente propositiva. No que a diplomacia brasileira no tivesse prestado contribuies relevantes s deliberaes da Comisso em anos anteriores; era ento responsvel pela negociao
207
ALEXANDRE GHISLENI
dos termos de uma resoluo bienal da Comisso sobre o papel da assistncia tcnica do Escritrio do Alto Comissariado de Direitos Humanos para o fortalecimento do Estado de Direito em pases membros da ONU. A atitude propositiva do Brasil ganhou, contudo, em intensidade. No incio daquele ano, boa parte da comunidade internacional presenciava com crescente preocupao a ascenso lenta mas constante de partidos polticos de plataforma racista ou xenfoba em diversos pases. Reapareciam com desenvoltura grupos neo-nazistas e nacionalistas extremados. Eles retornavam cena poltica com pretenses pblicas de disputa do poder e chances de xito. A reao das Naes Unidas era tbia. Os debates na Comisso de Direitos Humanos passavam em grande medida ao largo da questo, ao enfocar o racismo como uma enfermidade prpria da sociedade civil, a qual caberia s autoridades governamentais combater. A nfase da maioria das intervenes recaa em medidas necessrias, alis - voltadas ao combate propagao de idias racistas por meio das novas tecnologias de comunicao e ao incentivo educao em matria de direitos humanos. Coube ao Brasil recompor os termos do debate e destacar a sua dimenso poltica. Por iniciativa do ento Representante Permanente do Brasil em Genebra, Embaixador Celso Amorim, o Brasil props que fosse reconhecido o princpio de que a democracia incompatvel com o racismo. No dia 5 de abril, em discurso sob o item da agenda relativo a Direitos civis e polticos, o Emb. Celso Amorim afirmou em plenrio que:
medida que a democracia prevalece em uma escala crescentemente global, a comunidade internacional precisa comear a desenvolver uma conscincia maior e mais completa dos diferentes tipos de ameaa que podem colocar as democracias
208
em risco. com esse esprito que minha Delegao considera til chamar a ateno da Comisso a certas tendncias que deveriam ser causa de sria preocupao por parte de todos aqueles que esto comprometidos com a promoo e proteo dos direitos humanos e com o fortalecimento da democracia. (...) O fato de que o dio esteja sendo usado como uma base para alcanar o poder poltico ainda mais perturbador e no pode ser considerado levianamente. Cremos firmemente que aqueles que advogam idias racistas ou xenfobas no podem invocar a respeitabilidade associada s regras democrticas para legitimar valores que so intrinsecamente antidemocrticos. A democracia incompatvel com o racismo. O racismo mina a democracia. (traduo do original em ingls)
Essa interveno informa o contedo do projeto de resoluo que seria apresentado Comisso dias aps. O cerne do projeto encontrava-se na parte preambular do texto e dizia, em sua verso final, tal como aprovada:
convictos de que as plataformas polticas baseadas em racismo, xenofobia ou doutrinas de superioridade racial e na discriminao que lhes correlata devem ser condenadas como incompatveis com a democracia e o governo transparente e responsvel (PP7).
Por meio do projeto, a Comisso apelava aos Estados para reforar seu compromisso de luta contra o racismo e solicitava que a Alta Comissria para os Direitos Humanos, os rgos de monitoramento de tratados, os Relatores Especiais e os Peritos Independentes da Comisso ampliassem a ateno dada ao tema. A proposta espelhava em grande medida as linhas mestras da tradio diplomtica brasileira em matria de direitos humanos:
209
ALEXANDRE GHISLENI
propunha-se a considerao de um princpio geral fortemente embasado nas regras vigentes do direito internacional e aplicvel tanto a pases desenvolvidos como em desenvolvimento, sem nomear Estados ou fazer julgamento sobre situaes nacionais especficas. O prprio Embaixador Amorim ressalvava poca que nenhum pas poderia arrogar-se a condio de mestre nesse tema, nem poderia ser visto exclusivamente como aluno na matria. Mas sua interveno mudaria o tom da voz do Brasil na CDH de maneira consistente. O Brasil assumia a liderana em tema novo, de grande relevncia para sua poca, e angariava o apoio de amplos setores da comunidade internacional, incluindo a maioria do mundo em desenvolvimento e partes significativas do desenvolvido, para uma causa que se confundia com a do avano dos direitos humanos de maneira geral. Essa postura se repetiria nos anos seguintes, com a apresentao pelo Brasil de projetos de resoluo que pautaram em grande medida a agenda da Comisso, como os relativos ao acesso a medicamentos no contexto de pandemias como HIV/AIDS (em 2001), realizao do direito de todos ao gozo do padro mais alto atingvel de sade fsica e mental (em 2002) e a questo da discriminao no gozo dos direitos humanos com base na orientao sexual (em 2003). Essa postura propositiva do Brasil se mantm at 2006 com a defesa firme da proposta de criao de um Relatrio Global, a ser elaborado regularmente pelas Naes Unidas, que permita universalizar a considerao da situao dos direitos humanos em pases especficos, de modo a evitar a singularizao indevida de estados membros por razes polticas alheias causa da promoo dos direitos humanos. A proposta apresentada em 2000 era curta na extenso, mas carregada de significado em cada um de seus detalhes. A escolha do item da agenda para a realizao dessa interveno nada teve de arbitrrio: ao trazer o debate para o campo dos direitos civis e polticos,
210
o Brasil operava uma inovao conceitual ao propor a qualificao do conceito de democracia, deslocando a nfase da questo de suas dimenses sociais para suas implicaes de natureza poltica. A batalha que o Brasil se dispunha a travar era romper os alicerces das novas formas de legitimidade internacional de que procuravam lanar mo grupos racistas e xenfobos em sua disputa pelo poder. Na medida em que esses grupos no poderiam gozar de respaldo multilateral quanto ao contedo de suas propostas pelo simples fato de elas constiturem em muitos casos violaes do direito internacional - mais particularmente da Conveno Internacional para a Eliminao de todas as Formas de Discriminao Racial (ICERD) se lhes era retirada a credibilidade inerente a todos os representantes legitimamente eleitos que procuram cumprir seus compromissos de campanha. Ao longo das negociaes levadas a cabo em consultas informais com as representaes de outros pases membros para a concluso do projeto de resoluo, procedeu-se ao desmonte do seguinte duplo argumento: a) o de que tais grupos estariam habilitados a divulgar suas idias sem restries em virtude das liberdades de pensamento e expresso, em si mesmas dois direitos humanos amplamente reconhecidos, e b) o de que suas candidaturas cumpririam rigorosamente os procedimentos eleitorais estabelecidos em Estados de Direito. Em primeiro lugar, assinalou-se que a resposta invocao da liberdade de expresso passa pela compreenso da extenso que concedida a essa liberdade nos termos em que foi reconhecida internacionalmente. O exerccio do direito no irrestrito. O prprio Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos estabelece em seu art. 19, par. 3, que o exerccio do direito ( liberdade de expresso) implica deveres e responsabilidades especiais. Por conseguinte, pode estar sujeito a certas restries, que devero (...) ser necessrias para: a)
211
ALEXANDRE GHISLENI
assegurar o respeito aos direitos ou reputao dos demais. A ICERD ainda mais eloqente em seus termos: estipula nos incisos a e b de seu artigo 4 que os Estados Partes declararo como ato punvel conforme lei toda difuso de idias baseadas na superioridade ou no dio racial e declararo ilegais e proibiro as organizaes, bem como as atividades organizadas de propaganda e toda outra atividade de propaganda, que promoverem a discriminao racial. Ambos os textos so convergentes e complementares. A meno aos limites da liberdade de expresso terminou sendo incorporada ao projeto de resoluo brasileiro por pargrafo preambular que afirma que atos de violncia e discriminao no constituem expresses legtimas de opinio, mas sim ofensas (PP4). A resposta segunda parte do argumento representa uma contribuio de relevo para a consolidao de um conceito substantivo de democracia. O Brasil compartilhava o entendimento geral da Comisso, refletido em outras resolues aprovadas anualmente, de que a promoo e o fortalecimento dos regimes democrticos representam condies importantes para assegurar o respeito aos direitos humanos. A proposta de declarar a incompatibilidade com o racismo ia alm dos consensos j sedimentados, ao fundar-se em uma concepo de democracia indissocivel de um conjunto especfico de valores. A idia de democracia subjacente proposta brasileira possui uma dimenso tica inequvoca e aponta a uma forma de governo inclusiva, baseada no reconhecimento dos direitos das minorias, no respeito diversidade e na proteo da participao de todos os setores da sociedade. Essa concepo de democracia se contrape de um governo de maioria que, ainda que tendo ascendido ao poder com base no cumprimento das regras democrticas, procede excluso ou marginalizao de setores especficos da populao. Situaes em que uma maioria exclui de maneira permanente minorias definidas em termos raciais ou tnicos tendem a conformar regimes opressivos e
212
podem desembocar em conflitos armados. A idia-fora do texto brasileiro era a de que a consolidao da democracia dependeria da promoo do respeito dos direitos humanos de todos os setores da populao. O princpio da incompatibilidade com o racismo representava, portanto, um qualificativo central para a promoo de uma democracia aberta e progressista. O exerccio de convencimento teve xito. Durante as consultas informais realizadas para a negociao do texto, a Delegao brasileira enfrentou de incio resistncias de parte dos membros da Unio Europia e dos Estados Unidos, ligadas sobretudo s dificuldades que alegavam ter com suas legislaes nacionais relativas liberdade de expresso. As resistncias foram em grande medida superadas por um esforo de esclarecimento do contedo e dos propsitos da proposta; ao final, no dia 20 de abril, o projeto foi adotado por consenso pela Comisso de Direitos Humanos, tornando-se a Resoluo 2000/40. Nenhuma delegao fez reservas ao seu texto durante o debate em plenrio prvio votao. O grau de apoio alcanado foi expressivo. 53 delegaes apresentaram-se como co-patrocinadoras do projeto brasileiro, incluindo todos os pases das Amricas que eram membros da Comisso, da Argentina ao Canad. Os apoios recebidos advieram de pases de todos os continentes e que defendiam vises das mais diferentes em outros temas de direitos humanos, como Cuba e Estados Unidos, ou Egito, Paquisto e Israel. Mesmo entre os pases da Unio Europia o projeto angariou apoio. Copatrocinaram-no Blgica, Itlia e Portugal. Desde ento, o projeto foi reapresentado anualmente na CDH at 2005 e viu seu texto ser ampliado e enriquecido. Em todas as ocasies, foi aprovado por consenso. A atitude de reticncia por
213
ALEXANDRE GHISLENI
parte de certos pases europeus foi superada e substituda por uma postura de cooperao nos anos seguintes. O compromisso com as idias contidas no projeto original, alm disso, comprovou-se duradouro da parte das autoridades brasileiras: o projeto foi reafirmado na interveno do Brasil no segmento de alto nvel da CDH tanto pelo Secretrio de Estado dos Direitos Humanos, Paulo Srgio Pinheiro, em 2002, como pelo ento recm empossado Secretrio Especial de Direitos Humanos, Nilmrio Miranda, em 2003. O contedo da resoluo com o tempo ultrapassou amplamente os limites da Comisso de Direitos Humanos. No final do ano 2000, a sua idia central foi incorporada por consenso aos resultados da Conferncia Regional das Amricas realizada em Santiago do Chile em preparao da Conferncia Mundial contra o Racismo. No houve tampouco resistncias sua incluso na Declarao final da Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e as Formas Correlatas de Intolerncia que teve lugar em Durban, na frica do Sul, em setembro de 2001. Dois anos mais tarde, o Brasil apresentou o projeto considerao de todos os Estados membros das Naes Unidas, por ocasio da reunio da III Comisso da Assemblia Geral em Nova York, e mais uma vez viu-o ser adotado por consenso. Mais recentemente, a idia foi reproduzida com fidelidade no pargrafo 6 da Declarao de Viena, aprovada em maio de 2006 pelos Chefes de Estados e de Governo da Unio Europia, da Amrica Latina e do Caribe quando da realizao da sua IV Cpula. Dois conjuntos de razes parecem determinar a permanncia da atualidade da iniciativa do ano 2000. De um lado, inegvel a recorrncia nos ltimos anos de episdios de ascenso de grupos de plataforma racista ou xenfoba, pelo que a reafirmao dos princpios do projeto original preserva a sua pertinncia poltica em nveis similares aos originais. De outro, no entanto, o mbito de aplicao
214
da idia original provou transcender o do debate eleitoral; o texto da resoluo foi sendo ampliado com o passar dos anos de modo a que a denncia da incompatibilidade insupervel com os valores intrnsecos da democracia se estendesse igualmente s legislaes ou atos administrativos adotados por autoridades pblicas e que estejam baseados em pressupostos racistas ou xenfobos. Polticas pblicas de contedo racista ou xenfobo, independentemente de sua origem partidria ou ideolgica, passam dessa maneira a ser objeto de escrutnio quanto sua consistncia com os ideais democrticos. A comunidade internacional ganhou com a iniciativa brasileira um instrumento conceitual para aferir de forma substantiva o grau de legitimidade democrtica tanto das plataformas defendidas por aqueles que pleiteiam o poder quanto dos atos que eles praticarem uma vez investidos em seus cargos. Para a comunidade de direitos humanos, trata-se de uma conquista a ser preservada e ampliada. Para o Brasil, a permanente atualidade dessa iniciativa constitui a reafirmao de um xito diplomtico que tem os traos todos de um estilo de atuao renovado, que deve ser mantido no recm criado Conselho de Direitos Humanos: cooperao construtiva em prol da causa da promoo e proteo dos direitos humanos.
215
X. DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE: DA RIO 92 AT CURITIBA
DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE: DA RIO 92 AT CURITIBA
Luiz Alberto de Figueiredo
Um dos setores da vida internacional, e das Naes Unidas em particular, em que o Brasil tem historicamente prestado significativa contribuio o de meio ambiente e desenvolvimento sustentvel. A par dos importantes aportes conceituais que trouxe ao debate ambiental ao longo dos anos, o Brasil organizou com extraordinrio xito dois eventos maiores na histria dos esforos multilaterais em defesa do meio ambiente: a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, conhecida como Rio-92, e, mais recentemente, a Oitava Conferncia das Partes na Conveno sobre Diversidade Biolgica, realizada em Curitiba, em maro de 2006.
A RIO-92
A Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, tambm conhecida com a Conferncia do Rio, ou Rio-92, foi um evento de significado singular na diplomacia multilateral. Constituiu-se no primeiro grande esforo de ordenamento da convivncia internacional aps o trmino da Guerra Fria e a desagregao do bloco socialista. Seus resultados foram muito alm dos textos seminais por ela aprovados. Significaram um marco de referncia para todo o debate subseqente no campo do desenvolvimento sustentvel e, ao mesmo tempo, a revigorao do multilateralismo como via privilegiada na busca de solues partilhadas para problemas que afetam ao conjunto da comunidade internacional.
219
LUIZ ALBERTO DE FIGUEIREDO
A Conferncia de Estocolmo de 1972 foi a primeira a levar a questo ambiental linha de frente das preocupaes internacionais. Realizada numa poca em que as grandes questes do desenvolvimento econmico dominavam a cena internacional, o temrio de Estocolmo ainda era comparativamente modesto e marcado por tica exclusivamente ambientalista. Como exerccio desbravador, a Conferncia de Estocolmo teve o mrito de explicitar os problemas ligados ao uso insustentvel dos recursos naturais e seu impacto para o futuro da humanidade. Paulatinamente, a questo ambiental ganhou relevo, especialmente sob a forma da conscincia de que o verdadeiro desenvolvimento econmico no poderia ocorrer na ausncia da conservao do meio ambiente e das preocupaes ligadas ao progresso social e humano. Dessa percepo nasce o conceito de desenvolvimento sustentvel, oriundo do chamado Relatrio Bruntland, elaborado em 1987 por uma comisso de 21 participantes escolhidos a ttulo pessoal, da qual tomou parte o Professor Paulo Nogueira Neto. Esse conceito que depois viria a ser aperfeioado e cristalizado na Conferncia do Rio buscava o uso racional dos recursos naturais, de modo a evitar comprometer o patrimnio natural do planeta. O desenvolvimento sustentvel era visto, em seus primrdios, como aquele que atende s necessidades do presente sem comprometer a capacidades de as geraes futuras atenderem s suas prprias necessidades. No ano seguinte como resultado do impacto do Relatrio Bruntland e ao se completarem dez anos da Conferncia de Estocolmo a Assemblia Geral das Naes Unidas decidiu realizar, at 1992, uma conferncia internacional sobre a temtica ambiental. Num momento de notvel inspirao e anteviso, o ento Representante Permanente do Brasil junto s Naes Unidas, Embaixador Paulo Nogueira Batista, sugeriu ao Governo que o Brasil se oferecesse como
220
sede da Conferncia. Tal idia ousada, em virtude da crescente ateno da opinio pblica internacional sobre a Amaznia foi aceita e implementada com entusiasmo pelo Governo e a sociedade brasileira. A tarefa de organizar uma conferncia do porte da Rio-92 constituiu-se num desafio extraordinrio para a capacidade articuladora da diplomacia brasileira, e veio a tornar-se um de seus grandes momentos. A Conferncia do Rio foi um acontecimento nico na histria das Conferncias Internacionais por muitos aspectos, inclusive pelo comparecimento de 103 Chefes de Estado ou de Governo a seu segmento de cpula. A mesa redonda do segmento constituiu-se na maior reunio de lderes mundiais em torno de uma mesma mesa. Se a participao governamental ocorreu em nvel nunca visto, o mesmo tambm se pode dizer da participao da sociedade civil, representada por cerca de 1800 organizaes acreditadas junto Conferncia. Alm disso, o Frum Brasileiro de ONGs teve papel fundamental na organizao de numerosos eventos simultneos, que constituram o Frum Global 92. Esse Frum Global que incluiu exposies, debates e eventos culturais foi aberto participao da populao como um todo, levando o temrio da Conferncia diretamente aos cidados. No total, a Rio-92 reuniu, entre delegaes, secretariado, imprensa e observadores, mais de 12.000 participantes. Constituiu-se, assim, em evento de dimenses sem precedentes na histria das Naes Unidas e do multilateralismo. Deve-se registrar que a logstica da Conferncia funcionou de maneira impecvel, graas ao engajamento do Governo e da sociedade carioca e brasileira como um todo, alm de um trabalho minucioso de organizao, sob o comando de equipe
221
do Ministrio das Relaes Exteriores, at hoje citado como exemplo para outros eventos internacionais.
RESULTADOS DA RIO-92
O maior xito da Conferncia do Rio mais do que seu porte indito e seu funcionamento exemplar foi o escopo, a qualidade e a variedade de seus resultados. A par das duas Convenes abertas assinatura no Rio de Janeiro a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima e a Conveno sobre Diversidade Biolgica, negociadas na fase preparatria da Conferncia - a Rio-92 produziu trs textos seminais: a Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento; a Declarao de Princpios Juridicamente NoObrigatrios sobre o Manejo, a Conservao e o Uso Sustentvel de Todos os Tipos de Florestas; e a Agenda 21.
A DECLARAO
DO
RIO
A Declarao do Rio est estruturada em 27 princpios, que tm informado desde ento todas as negociaes na rea de meio ambiente e desenvolvimento sustentvel. Os Princpios do Rio, como so tambm conhecidos, representam conceitos de largo alcance, consensualmente negociados. Deles claramente transpira a viso coerente do desenvolvimento sustentvel apoiado em trs pilares: o desenvolvimento econmico, o desenvolvimento social e a proteo ambiental. Sua vocao era, desde a elaborao, a de fixar parmetros de comportamento interno e internacional, com o objetivo da construo paulatina de um novo modelo de desenvolvimento, marcado pela sustentabilidade. Alguns dos princpios so mais conhecidos, mesmo porque se cristalizaram em Convenes e
222
Acordos internacionais. o caso do princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas, dos Estados, pela degradao ambiental e pelo esforo de mitigao de seus efeitos que aponta responsabilidade primordial dos pases desenvolvidos - consagrado como base da Conveno-Quadro sobre Mudana do Clima. tambm o caso do chamado princpio da precauo, segundo o qual a ausncia de certeza cientfica no pode ser alegada para protelar a adoo de medidas acautelatrias, fundamento, por exemplo, do Protocolo de Cartagena sobre biossegurana. Outro princpio basilar para o tratamento da questo ambiental o da soberania dos Estados sobre seus recursos naturais, o qual veio a ser desenvolvido em diversos textos e informa diretamente, por exemplo, o tratamento de questes ligadas biodiversidade e florestas. Na vertente mais desenvolvimentista, a Declarao ressalta a necessidade de eliminao de padres insustentveis de produo e consumo, historicamente responsveis pela degradao do meio ambiente e por modelos pouco eqitativos e equilibrados de desenvolvimento econmico e social. Reitera, tambm, a necessidade de estabelecer-se um sistema econmico internacional mais aberto e justo, propcio ao crescimento e ao tratamento adequado das questes ambientais. A Declarao do Rio tambm mantm profundo cunho social, ao assinalar a necessidade de cooperao internacional na tarefa essencial de erradicao da pobreza como requisito indispensvel para o desenvolvimento sustentvel. Ao tratar do cenrio interno dos pases, sublinha a necessidade de participao da sociedade civil no debate dos temas ambientais e nos processos decisrios correspondentes, bem como o papel das mulheres, dos jovens e das populaes indgenas e comunidades tradicionais.
223
A D ECLARAO DE P RINCPIOS COM A UTORIDADE N O JURIDICAMENTE OBRIGATRIA PARA UM CONSENSO GLOBAL SOBRE MANEJO, CONSERVAO E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL DE TODOS OS TIPOS DE FLORESTAS
A Declarao de Princpios sobre Florestas e o captulo sobre Combate ao Desflorestamento da Agenda 21 constituram conjuntamente a primeira manifestao internacional, de cunho multilateral e consensual, sobre o desenvolvimento sustentvel de todos os tipos de florestas. Como no caso da Declarao do Rio, o aporte conceitual brasileiro sua elaborao foi notvel, especialmente para atingir-se o necessrio equilbrio de vises sobre o tema, at hoje de difcil tratamento no plano internacional. Ambos representam um marco de referncia para o tratamento equilibrado e ordenado da questo da conservao e uso sustentvel de todos os tipos de florestas. Por seu intermdio, ficou claramente consolidada a viso de que o problema da preservao das florestas em muito ultrapassa a questo das florestas tropicais. Estas, a propsito, encontram-se hoje comparativamente mais conservadas do que outros biomas, como as florestas temperadas, por exemplo, as quais foram objeto de devastao indiscriminada ao longo dos ltimos sculos.
A AGENDA 21
O principal produto da Conferncia do Rio, no plano das aplicaes prticas, ter sido a Agenda 21, verdadeiro plano de ao para orientar os esforos da comunidade internacional com vistas ao pleno desenvolvimento sustentvel. Como diz em seu prembulo, est voltada para os problemas prementes de hoje e tem o objetivo, ainda, de preparar o mundo para os desafios do prximo sculo. Trata-se,
224
assim, de um conjunto de aes concretas, resultantes de um compromisso poltico assumido por todos os pases, de cooperao internacional em prol do desenvolvimento sustentvel. A Agenda 21 obra de flego, contando com 40 captulos em mais de 500 pginas. Sua estrutura notavelmente prtica, cada captulo seguindo um ordenamento constante: uma introduo, que descreve o assunto; uma seo de reas de programas, na qual se descrevem as bases para as diversas aes identificadas; e, por ltimo, os meios de implementao, em que se estimam os montantes necessrios e as atividades de cooperao tcnica e transferncia de tecnologia. Nunca, na histria dos esforos multilaterais no campo do desenvolvimento sustentvel, nem antes nem depois, adotou-se consensualmente um mapa de atuao internacional to claro e pormenorizado.
O LEGADO DO RIO
Possivelmente nunca antes e seguramente nunca desde ento os pontos de vista do mundo em desenvolvimento foram to ouvidos e a viso multilateral do desenvolvimento sustentvel to aceita quanto na Conferncia do Rio. O que se viu, porm, nos anos que se seguiram Rio-92, foi um grande deficit de implementao que perdura at hoje. A vontade poltica daqueles maiores responsveis pela degradao ambiental e detentores dos meios mais abundantes e tecnicamente mais capazes para operarem as correes necessrias infelizmente continua ausente. No mais das vezes, a falta de vontade poltica de agir se acompanha da busca de atribuir a outrem os problemas. Assim tem sido em vrios casos, como na questo da mudana do clima, o que se v um constante reclamar pelos pases desenvolvidos responsveis diretos da situao atual da falta de compromissos especficos dos pases em desenvolvimento em reduzirem suas emisses.
225
Essas queixas diversionistas que violam toda a arquitetura consensualmente acordada no Rio ajudam a obstar o progresso em prol da soluo definitiva dos problemas ambientais do mundo de hoje. A exemplo do que ocorre freqentemente em outras reas, no campo do desenvolvimento sustentvel tambm se experimenta, no trato dirio dos temas, a necessidade de buscar ao menos manter os avanos conceituais do Rio, contra o solapar constante daqueles avessos ao multilateralismo, proponentes de revisionismo permanente de conceitos que consagram a viso do coletivo internacional sobre o unilateralismo, e da eqidade e da justia distributiva sobre conceitos de first come, first served. O legado do Rio que o Brasil defende incansavelmente um legado de equilbrio e cooperao internacional, mas principalmente de reforo do multilateralismo como instrumento nico para a soluo compartilhada de problemas que a todos afetam. O Governo e a sociedade brasileira tm assumido claramente a responsabilidade da defesa da integridade do legado da Conferncia do Rio de Janeiro. Mais do que isso, tm-se engajado na busca de uma ordem internacional mais justa e transparente, de melhores padres de proteo e de bem estar social, de uma defesa ativa do meio ambiente e de um modelo de progresso econmico que a todos beneficie.
DO RIO A CURITIBA
Em maro de 2006 o Brasil teve a oportunidade de novamente organizar uma grande Conferncia internacional sobre o tema do desenvolvimento sustentvel. A Conveno de Diversidade Biolgica uma das filhas da Rio-92 retornava a seu bero com a organizao, em Curitiba, da VIII Conferncia das Partes na Conveno sobre
226
Diversidade Biolgica (COP-8) e da III Reunio das Partes de seu Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana (MOP-3). Embora de porte naturalmente menor do que a Rio-92, tendo em conta o carter mais especfico de seu temrio, a COP-8/MOP-3 mobilizou extraordinria participao de representantes de Governos, em diversos nveis, e da sociedade civil. Foram cerca de 4.000 participantes, dos quais 1.223 delegados de 163 Governos, e mais de 2.800 observadores de 608 entidades. Isto representou um nmero indito em reunies da Conveno, sinalizando o interesse internacional em torno do temrio da reunio, mas tambm a confiana na capacidade brasileira de bem receber e sediar um evento dessa magnitude. A presena do Presidente Luiz Incio Lula da Silva na cerimnia de abertura do Segmento de Alto Nvel da COP-8 - ao qual compareceram 45 Ministros e 85 Vice-Ministros e Chefes de Delegao demonstrou cabalmente o compromisso do Governo brasileiro, em seu nvel mais alto, com o temrio da Conferncia. Mais uma vez, como na Rio-92, uma equipe do Ministrio das Relaes Exteriores encarregou-se da preparao logstica do evento, em estreita coordenao com o Ministrio do Meio Ambiente, o Governo do Estado do Paran e a Prefeitura de Curitiba. Assim como ocorrera no Rio, o engajamento entusistico das autoridades locais e da populao inclusive com uma legio de incansveis e competentes voluntrios significou um diferencial importante e decisivo com relao a eventos semelhantes em outros pases.
A MOP-3
Imediatamente antes da COP-8 realizou-se a Terceira Reunio das Partes no Protocolo de Cartagena (MOP-3), sob a
227
Presidncia da Malsia. O temrio teve como item mais importante a questo pendente da identificao de cargas para o movimento transfronteirio de organismos geneticamente modificados (OGMs). O processo preparatrio das posies brasileiras foi coordenado pela Casa Civil da Presidncia da Repblica e o Itamaraty, e a delegao foi chefiada pelo Embaixador Antonio de Aguiar Patriota, Subsecretrio-Geral de Assuntos Polticos do Ministrio das Relaes Exteriores. O Brasil se engajou desde um primeiro momento em sua qualidade mltipla de anfitrio do evento, produtor de OGMs e defensor de altos padres de proteo ambiental em buscar uma soluo equilibrada para a questo central da reunio. Assim, copresidiu juntamente com a Sua o grupo negociador que, aps longas e difceis deliberaes, pde chegar ao arcabouo de um sistema de identificao de carregamentos de OGMs que significou um claro avano no sentido do fortalecimento da biossegurana. A soluo final se baseou diretamente em proposta brasileira, elaborada mediante esforo conjunto do Governo e estabelecida, em seus contornos definitivos, no nvel mais alto. A soluo dessa pendncia, que se arrastava nas duas MOPs anteriores, fez que a MOP-3 se constitusse num inegvel xito. Como tal, significou a revigorao do Protocolo de Cartagena.
A COP-8
A Delegao brasileira COP-8 foi chefiada pela Ministra Marina Silva, do Meio Ambiente, que foi eleita Presidente da Conferncia. Durante o processo preparatrio, na diviso de tarefas entre os vrios rgos, coube ao Ministrio das Relaes Exteriores coordenar a elaborao das posies negociadoras brasileiras e os
228
aspectos logsticos da organizao. O Ministrio do Meio Ambiente, por seu turno, teve a tarefa de coordenar a mobilizao da sociedade e a divulgao da Conferncia. Alm disso, a participao direta da Casa Civil da Presidncia da Repblica, o apoio tcnico de outros rgos de Governo e a atuao engajada dos representantes da sociedade civil contriburam notavelmente para a qualidade da participao brasileira.
RESULTADOS DA COP-8
A COP-8 da Conveno de Diversidade Biolgica foi uma reunio marcada pelo signo da necessidade de dar maior impulso implementao. Diferentemente do Rio, que foi uma Conferncia de grandes elaboraes conceituais, na COP-8 o Brasil buscou alternativas eficazes de promover a plena aplicao dos dispositivos e objetivos da Conveno, de maneira a incorpor-los na elaborao das polticas pblicas de seus Estados-Partes. Nesse particular, o Brasil levou a Curitiba uma agenda de prioridades, na qual se destacaram: a) o tema do acesso a recursos genticos e repartio justa e eqitativa de seus benefcios (ABS); b) a implementao mais efetiva e harmnica dos trs objetivos da Conveno (conservao, uso sustentvel e repartio justa dos benefcios); c) a transversalidade do tema, com engajamento do setor privado, da academia, dos povos indgenas e comunidades tradicionais, bem como das organizaes no-governamentais; e d) o fortalecimento dos processos de regionais de cooperao e capacitao. Em Curitiba a COP-8 adotou 34 decises, referentes aos diversos itens de sua agenda. Como resultado especfico mais importante para o Brasil e para todos os pases em desenvolvimento detentores de importante patrimnio de biodiversidade foi a deciso
229
do estabelecimento de um calendrio firme para avanar na construo de um regime internacional sobre acesso a recursos genticos e repartio dos benefcios resultantes de sua utilizao. Por todos os ttulos a Conferncia de Curitiba significou um grande xito para o Brasil, como pas anfitrio, e sem dvida para a Cidade de Curitiba e o Estado do Paran. Seu bom desenrolar e a qualidade das decises adotadas, porm, tiveram um alcance ainda mais importante: significou mais uma contribuio fundamental do Brasil ao processo de fortalecimento do multilateralismo e do sistema das Naes Unidas. Os esforos internacionais de regulao do convvio entre os Estados no campo do meio ambiente e do desenvolvimento sustentvel um dos setores mais importantes e dinmicos da agenda internacional atual tem encontrado no Brasil, nas ltimas dcadas, um grande impulsionador. Nesse campo, como em tantos outros, a criatividade e a capacidade formuladora de nossos negociadores, aliada ao engajamento do Governo e do povo brasileiro, em muito promoveram o progresso e o fortalecimento das Naes Unidas e do sistema multilateral como via necessria e insubstituvel de soluo dos problemas que afetam a comunidade internacional.
230
XI. OS TRS PAINIS SOBRE O IRAQUE NAS NAES UNIDAS
OS TRS PAINIS SOBRE O IRAQUE NAS NAES UNIDAS
Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Conselheira Gisela Maria Figueiredo Padovan Conselheiro Leonardo Gorgulho N. Fernandes
No momento em que escrevemos este artigo, cumprem-se cinco anos da interveno armada norte-americana no Iraque. A avaliao que se pode fazer do cenrio atual iraquiano pouco promissora. Os objetivos polticos de reconciliao e unidade nacional no foram alcanados; a economia iraquiana apresenta graves vulnerabilidades inclusive o desemprego de cerca de 40%; e h indcios de agravamento da situao de segurana, que conhecera alguma melhora ao longo de 2007. Somem-se a isso os custos humanos decorrentes da ocupao norte-americana: pelo menos 100 mil civis iraquianos1 j morreram desde maro de 2003. No final de 2007, algumas vozes se levantaram para sugerir que as Naes Unidas deveriam exercer papel mais relevante no tabuleiro iraquiano. Em artigo no New York Times, o Representante Permanente dos Estados Unidos junto ONU, Zalmay Khalilzad, argumentou que a Organizao possuiria certas vantagens comparativas para executar complexos esforos de mediao regional e interna.2 Para Khalilzad, a ONU seria o melhor instrumento para lidar com dois temas fundamentais para o futuro do Iraque: um acordo sobre a distribuio do poder poltico e dos recursos econmicos, e uma moldura regional para a estabilizao do Iraque. O prprio
As estatsticas variam desde os 85 mil calculados pela ONG Iraqi Body Count at os 600.000 estimados pelo jornal mdico britnico the Lancet. 2 Why the United Nations Belong in Iraq, publicado em 20 de julho de 2007.
1
233
ANTONIO DE AGUIAR PATRIOTA & GISELA MARIA FIGUEIREDO PADOVAN & LEONARDO GORGULHO N. FERNANDES
Secretrio-Geral da ONU, Ban Ki-moon, tambm defendeu uma moldura multilateral para o tratamento da questo iraquiana, ao declarar ter chegado a hora para uma ao coletiva determinada no Iraque. A mesma linha de pensamento parece ter orientado as discusses que resultaram na adoo da Resoluo 1770 (2007), que expandiu o mandato da UNAMI, e atribuiu novas responsabilidades ao Representante Especial do SGONU. No final da dcada passada, as Naes Unidas estiveram diante de real oportunidade para encaminhar a questo iraquiana pela via diplomtica. Nos primeiros meses de 1999, o Brasil esteve frente do esforo que desbloqueou o dilogo poltico no Conselho de Segurana aps os bombardeios norte-americanos ao Iraque, em dezembro de 1998, e culminou com a aprovao da Resoluo 1284 (1999), que modificava as bases do relacionamento das Naes Unidas com o pas. O papel brasileiro na coordenao dos painis sobre o Iraque marca um ponto significativo da trajetria do Brasil como membro no-permanente do Conselho de Segurana. Reflete tambm a capacidade brasileira de forjar consensos e de contribuir para que as ameaas paz e segurana internacionais sejam resolvidas pela via diplomtica, no marco multilateral. *** A ONU teve papel determinante no Iraque durante quase oito anos, a partir de 1991, aps a Primeira Guerra do Golfo. O cessar-fogo estabelecido pelas Resolues 686 (1991) e 687 (1991) vinculava o levantamento do embargo econmico mais abrangente da histria das Naes Unidas3 completa eliminao das armas de
Segundo a resoluo 661, todas as exportaes e importaes do e para o Iraque estavam proibidas.
3
234
destruio em massa iraquianas. Uma comisso vinculada diretamente ao Conselho de Segurana a UNSCOM foi encarregada de verificar o cumprimento dessas condies. A partir de 1996, a ONU tambm passou a controlar as exportaes de petrleo iraquiano permitidas pela Resoluo 986 (1995).4 Segundo o mecanismo petrleo-por-alimentos, o Iraque estava autorizado a vender um volume pr-determinado de petrleo5 para comprar mercadorias de carter humanitrio, autorizadas pelo Comit de Sanes criado com essa finalidade. A ONU encontrava-se, portanto, nas duas pontas da barganha estabelecida pela Resoluo 687 (1991): de um lado, era responsvel por assegurar o cumprimento das disposies relativas ao desarmamento iraquiano; de outro, controlava virtualmente todo o comrcio exterior do Iraque, enquanto as sanes no eram levantadas. Entre 1991 e 1998, o Iraque manteve com a ONU relao complexa, na qual se combinaram avanos no dossi de desarmamento (embora no sua concluso); efeitos dramticos das sanes sobre as condies de vida de 20 milhes de civis iraquianos; e conflito quase permanente entre a UNSCOM e o regime de Saddam Hussein. A partir de 1996, esse quadro de tenso agravou-se, pois o Governo iraquiano, ciente da crescente dissenso entre os membros permanentes do Conselho de Segurana, passou a assumir atitudes cada vez mais confrontacionistas, questionando a legitimidade do regime de sanes. A substituio, em julho de 1997, do sueco Rolf Ekeus pelo australiano Richard Butler na espinhosa funo de DiretorExecutivo da UNSCOM tornou as relaes ONU-Iraque ainda mais politizadas. Repetidos episdios de bloqueio de inspetores da UNSCOM por Bagd tornavam o processo de inspees cada vez
fato conhecido que o regime de Saddam Hussein sempre logrou obter um volume no avaliado de recursos por meio de contrabando de petrleo. 5 Inicialmente US$ 2 bilhes a cada seis meses; esse valor foi posteriormente aumentado para US$ 5,2 bilhes.
4
235
mais conflitivo e seus resultados, decrescentes. Diversos membros do Conselho de Segurana passaram a defender o levantamento das sanes. De fato, o modelo proposto pela Resoluo 687 (1991) mostrava sinais de esgotamento. De um lado, tornava-se cada vez mais evidente para o Governo iraquiano que as condies estipuladas pelo Conselho de Segurana ao final da Primeira Guerra do Golfo no seriam jamais consideradas suficientes pelos Estados Unidos e seus aliados (em particular os britnicos) para o levantamento das sanes no havia, portanto, aos olhos iraquianos, incentivos para a cooperao com as Naes Unidas. As constantes manobras de ocultamento e a falta de transparncia com que as autoridades iraquianas administravam o processo de inspeo, por outro lado, tampouco contribuam para a criao de condies que levassem ao final do processo de inspees. Ao mesmo tempo, o mecanismo petrleo-por-alimentos no se mostrava suficiente para amenizar a situao de emergncia humanitria no Iraque. Sucessivas crises marcaram o perodo que coincidiu com o comeo do oitavo mandato brasileiro no Conselho de Segurana (19981999). Entre as mais graves, a que culminou com a assinatura do Memorando de Entendimento de fevereiro de 1998 levou o ento Secretrio-Geral da ONU, Kofi Annan, a fazer viagem politicamente arriscada a Bagd, para extrair do Governo iraquiano a autorizao para inspees nos chamados locais presidenciais.6 Apesar de resolver mais uma crise pontual, a atuao decidida do Secretrio-Geral da ONU no logrou modificar o padro das relaes ONU-Iraque. O ano de 1998 foi marcado por uma sucesso quase previsvel de episdios de confrontao e por ambiente crescentemente
Palcios de Saddam Hussein, que o Governo iraquiano considerava fora dos limites das inspees.
6
236
politizado no Conselho de Segurana. A tenso culminaria com a deciso norte-americana de bombardear o Iraque, em dezembro de 1998. A histria do processo desencadeado pelo bombardeio angloamericano de dezembro de 1998, que terminou com a adoo da Resoluo 1284 (1999) reserva para o Brasil um papel diplomtico de destaque. Primeiro na Presidncia do Conselho de Segurana, em janeiro de 1999; depois, na coordenao dos painis encarregados de examinar a situao do Iraque em trs reas fundamentais: o desarmamento, as condies humanitrias e os prisioneiros de guerra e propriedades kuaitianas.
A PRESIDNCIA DO CONSELHO DE SEGURANA

Os ataques anglo-norte-americanos contra o Iraque, em dezembro de 1998, foram curtos trs dias mas tiveram conseqncias de longo prazo. A principal delas foi o fim das atividades de inspeo da UNSCOM em territrio iraquiano. O programa humanitrio tambm foi atingido, com drstica reduo do nmero de funcionrios internacionais encarregados de sua implementao. Ao comentar o bombardeio, o Secretrio-Geral Kofi Annan resumiu o sentimento prevalecente entre os membros da ONU em uma nica e contundente afirmao: Este um dia triste para as Naes Unidas. De fato, o rgo responsvel pela manuteno da paz e da segurana internacionais havia sido marginalizado do processo de deciso que conduzira ao armada anglo-americana.7 O Brasil assumiria a presidncia rotativa do Conselho em primeiro de janeiro de 1999. O Representante Permanente do Brasil, Embaixador Celso Amorim, estava determinado a contribuir para o
Os membros do CSNU foram informados do ataque pela televiso, enquanto deliberavam, em consultas informais, a respeito de relatrios da UNSCOM e da AIEA sobre o nvel de cooperao prestado pelo governo do Iraque.
237
restabelecimento da presena da ONU no Iraque. A autoridade do Conselho de Segurana havia sido desrespeitada e, na sua viso, o equacionamento multilateral da questo iraquiana era necessrio no apenas para lidar com o foco de instabilidade representado pelo Iraque de Saddam Hussein, como tambm para preservar o papel das Naes Unidas no tratamento de ameaas paz e segurana internacionais. A tarefa no se mostraria fcil. Nas consultas bilaterais com os membros do Conselho de Segurana tradicionalmente realizadas por seu Presidente ao assumir suas funes no incio do ms, o Embaixador Amorim abordou o tema com os outros 14 representantes permanentes. Apesar de manifestarem preocupao com o quadro iraquiano, os membros do Conselho mostravam-se divididos entre os que apoiavam a ao militar (EUA e Reino Unido) e os que defendiam um relaxamento das sanes (Rssia, Frana e China). A maioria dos membros no-permanentes adotava posturas evasivas e cautelosas diante de tema que, possivelmente, avaliavam como intratvel e acima do alcance de suas diplomacias. Depois de algumas sesses informais em que as discusses sobre o Iraque seguiam marcadas por posies antagnicas, sem perspectivas claras de avano, o Embaixador Amorim assumiu postura inusitada: dirigiu-se ao rgo na condio de Presidente do Conselho, e no na de Representante do Brasil, como era a prtica no escrita entre os membros do Conselho que ocupavam a presidncia rotativa mensal.8 Em interveno no dia 22 de janeiro, Amorim defendeu a realizao de encontro tcnico sobre o dossi iraquiano, que oferecesse aos membros do Conselho uma viso atualizada dos progressos nas inspees de desarmamento. A partir desse quadro, o Conselho poderia considerar a possibilidade de um sistema de monitoramento contnuo9
Alternam-se na presidncia mensal do CSNU todos os membros do Conselho, por ordem alfabtica, a partir dos nomes em ingls.
8
238
aperfeioado sob a gide da ONU - capaz de lidar com as questes remanescentes nas rea de desarmamento, ao mesmo tempo impedir que o Iraque adquirisse armas de destruio em massa ou qualquer material que permitisse sua produo. Esperava Amorim que a realizao de encontro dessa natureza ajudasse a superar a polarizao que bloqueava qualquer discusso poltica substantiva sobre a situao no Iraque no Conselho de Segurana. A iniciativa do Brasil na presidncia do Conselho contribuiu para o avano de proposta que havia sido apresentada pelo Canad de se constiturem trs grupos tcnicos, ou, como ficariam conhecidos painis encarregados de examinar em profundidade trs aspectos centrais da questo iraquiana: desarmamento, situao humanitria e prisioneiros de guerra/propriedades apreendidas pelo Iraque. A proposta, com modificaes sugeridas pela Argentina e pelo Barein, passou a ser discutida pelos membros do Conselho como alternativa vivel para possibilitar o retorno dos inspetores da ONU ao Iraque. Uma primeira dificuldade a superar seria a quem atribuir a coordenao dos painis. A delegao russa, que sempre suspeitara da idoneidade da UNSCOM, j declarara considerar a Comisso extinta e no aceitava sequer a presena de seus integrantes na sala do Conselho de Segurana. Vrias hipteses foram descartadas pela oposio de um ou outro dos membros permanentes, at chegar-se a um consenso em torno de idia original 10: os painis seriam chefiados pelo Representante do Brasil, na condio de presidente do Conselho de Segurana. Superado esse obstculo, faltava determinar os termos de referncia e os objetivos dos painis. Mais uma vez, as deliberaes
O plano de um sistema de monitoramento contnuo foi apresentado pelo SecretrioGeral da ONU no documento S/22871/Rev. l e pelo Diretor-Geral da AIEA, no documento S/22872/Rev.1. 10 Inicialmente sugerida pelo ento Secretrio Leonardo Gorgulho.
9
239
debates emaranharam-se na dinmica do Conselho nos debates relativos ao Iraque, caracterizada por desconfiana e acusaes recprocas. Os Estados Unidos e o Reino Unido permaneciam entrincheirados em uma posio de fora ante um desafiador Saddam Hussein; a Frana, a Rssia e a China continuavam a promover alternativas que conduzissem ao relaxamento das sanes; e os membros nopermanentes, com poucas excees, resignavam-se ao papel de observadores das diferenas entre os membros permanentes do Conselho de Segurana (P-5). Ciente de que sem um acordo entre os membros permanentes do Conselho seria impossvel avanar no tratamento da questo, o Embaixador Amorim decidiu realizar consultas primeiro com o grupo dos P-5, sempre tomando o cuidado de manter os demais membros do Conselho bem informados. Durante a ltima semana de janeiro, ainda como Presidente do Conselho, o Embaixador Amorim deu incio a um esforo de mediao entre os EUA e o Reino Unido, de um lado, e a Frana, a China e a Rssia, de outro. O impasse s seria superado na undcima hora da presidncia brasileira, na manh do dia 31/1/1999, quando foi alcanado entendimento relativo participao da UNSCOM no painel sobre desarmamento. A nota do Presidente do Conselho que estabelecia os trs painis11 foi recebida como um avano por todas as delegaes. O representante do Reino Unido, Embaixador Jeremy Greenstock, afirmou que o acordo restaurava a credibilidade do Conselho de Segurana e ressaltou a importncia de uma presidncia pro-ativa do Conselho. Segundo o acordo logrado, o painel sobre desarmamento avaliaria todas as informaes relevantes no que tange ao estado do desarmamento iraquiano, e faria recomendaes ao Conselho de
11
S/1999/100.
240
Segurana sobre como restabelecer um regime de desarmamento/ verificao e monitoramento contnuo no Iraque. O painel sobre assuntos humanitrios estaria incumbido de apresentar sugestes para melhorar a situao da populao iraquiana. Finalmente, o painel sobre prisioneiros de guerra/propriedades kuaiteanas examinaria os progressos nessa rea e sugeriria medidas adicionais ao Conselho de Segurana. Fixou-se a data de 15 de abril de 1999 para o encaminhamento das concluses dos trs painis ao Conselho de Segurana.
OS PAINIS SOBRE O IRAQUE

Algumas decises importantes foram tomadas nos primeiros dias de fevereiro. Em primeiro lugar, o Embaixador Amorim, j investido nas funes de coordenador dos painis e sem o encargo de presidir o Conselho de Segurana, decidiu no aceitar o oferecimento do ento Subsecretrio para Desarmamento da ONU, Jayantha Dhanapala, que colocara membros de seu departamento disposio dos painis. Tendo presente a permeabilidade do Secretariado da ONU a interferncias externas, o Embaixador Amorim optou pela assessoria de trs de seus colaboradores, diplomatas da delegao brasileira no Conselho de Segurana o ento Conselheiro Antonio Patriota e os ento secretrios Gisela Padovan e Leonardo Gorgulho. Em nenhum momento o contedo das discusses dos painis foi vazado para a imprensa como era comum ocorrer com os relatrios da UNSCOM. Outra questo fundamental era a composio dos painis, em particular o painel sobre desarmamento, tema de maior sensibilidade. Os integrantes do painel que atuariam a ttulo individual, a partir de suas credenciais na rea do desarmamento deveriam incluir representantes dos P-5, especialistas indicados pelas
241
organizaes internacionais de desarmamento, alm de indivduos provenientes do mundo em desenvolvimento, de forma a assegurar o necessrio grau de equilbrio geogrfico e poltico. Ao longo das duas primeiras semanas de fevereiro, Amorim conduziu rduo processo de consultas com governos, chefes de organizaes como a AIEA e a OPAQ, alm de personalidades com reconhecida experincia no assunto, entre as quais Rolf Ekeus, exSecretrio Executivo da UNSCOM. A lista de nomes foi finalmente submetida ao Secretrio-Geral da ONU, Kofi Annan, e s ento liberada para a imprensa. Os painis reuniram-se em duas sesses de quinze dias cada, entre fevereiro e maro de 1999. Durante a primeira sesso, foram apresentados relatrios das agncias encarregadas da implementao do mandato da Resoluo 687 (1991); na segunda sesso, os membros dos painis deveriam chegar a um consenso em torno dos relatrios a serem encaminhados ao Conselho de Segurana.
O PAINEL SOBRE DESARMAMENTO

A agenda do painel sobre desarmamento previa informes de inspetores da UNSCOM e da AIEA, encarregadas de verificar o desarmamento iraquiano em quatro reas: armas nucleares, armas qumicas, armas biolgicas e msseis. Os debates subseqentes deveriam concentrar-se em dois aspectos: a avaliao dos resultados dos oito anos de inspees no Iraque; e a identificao de aspectos remanescentes, no resolvidos ou por esclarecer dos programas de produo de armamentos proscritos iraquianos. Desde os primeiros depoimentos, ficou evidente o que j se podia entrever nos informes da Comisso e visualizar com maior clareza nas concluses apresentadas nos relatrios semestrais da AIEA: a maior parte das armas de destruio em massa iraquianas havia sido destruda e o grosso de seus programas de fabricao de armamentos
242
no convencionais, desmantelado. Em testemunho aps testemunho, os membros do painel foram confrontados com uma realidade que colocava o Iraque mais prximo do cumprimento dos dispositivos da Resoluo 687 (1991) do que o antecipado. A redao do relatrio final foi um complexo exerccio de acomodao de posies de difcil reconciliao, sem sacrifcio da substncia. A concluso afirmava ter havido enormes progressos no desarmamento iraquiano, ao mesmo tempo em que reconhecia haver alguns assuntos no resolvidos. O relatrio tambm fazia referncia a um possvel ponto de impasse (em que os resultados das inspees seriam crescentemente negativos), e sugeria, de um ponto de vista exclusivamente tcnico de acordo com o mandato dos painis - que os temas no resolvidos poderiam ser incorporados a um mecanismo de monitoramento contnuo, com base nos dispositivos da Resoluo 715 (1991).12 A passagem do dossi de desarmamento para o estgio de monitoramento contnuo tinha forte componente simblico, pois sinalizava que o Iraque estava prximo do cumprimento das condies impostas pela Resoluo 687 (1991) e, portanto, do relaxamento ou mesmo do levantamento das sanes.
O PAINEL SOBRE A SITUAO HUMANITRIA

O painel sobre a situao humanitria foi formado exclusivamente por integrantes do Secretariado da ONU: o diretor do Programa Iraque, Benon Sevan; o Chefe do Escritrio de Coordenao de Aes Humanitrias da ONU, Srgio Vieira de Mello; o representante do Comit de Sanes do Iraque, Joseph Stephanides; e o ex-Coordenador de Aes Humanitrias no Iraque, Staffan de
12
Conforme previsto na Resoluo 715 (1991).
243
Mistura.13 O painel concentrou-se no exame das condies de vida da populao iraquiana aps quase nove anos de sanes. Com base em informaes obtidas de agncias do sistema da ONU (FAO, PNUD, UNICEF, OMS, entre outras), ONGs e outras organizaes como a Cruz Vermelha, o painel pode concluir que o Iraque havia passado de um estado de relativa afluncia a uma situao de pobreza macia. O painel tambm observou que os esforos humanitrios ao abrigo da Resoluo 986 (1995) haviam logrado apenas estabilizar a situao, reduzindo alguns indicadores como o nvel de desnutrio entre as crianas, mas eram insuficientes para reverter o quadro de pobreza do pas como um todo. Sem isentar o governo do Iraque de suas responsabilidades, o painel sugeriu uma srie de medidas destinadas a diminuir o impacto das sanes na populao iraquiana. O pargrafo final do relatrio, no entanto, alertava para o fato de que o grave quadro humanitrio no Iraque no poderia ser revertido sem a retomada da economia iraquiana o que, por seu turno, s poderia ocorrer aps o levantamento das sanes.
O PAINEL SOBRE PRISIONEIROS DE GUERRA/ PROPRIEDADES DESAPARECIDAS
O terceiro painel, estabelecido por insistncia do Kuaite (vocalizada pelo representante do Barein, nico pas rabe entre os membros do Conselho), logrou produzir pela primeira vez uma compilao abrangente sobre a situao dos prisioneiros de guerra e
13 Dos quatro, apenas Steffan de Mistura continua na ONU, hoje como representante do SGONU para o Iraque. Srgio Vieira de Mello morreu em atentado em Bagd, em agosto de 2003; Benon Sevan e Joseph Stephanides foram afastados do Secretariado, por suspeita de envolvimento em fraudes no programa petrleo-por-alimentos.
244
desaparecidos, e das propriedades kuaiteanas apreendidas pelo Iraque. O assunto havia ficado em segundo plano desde o fim da ocupao do Kuaite pelas foras de Saddam Hussein, mas dizia respeito a matria de forte contedo poltico e emocional para os kuaiteanos. A principal preocupao de seus integrantes foi a de no politizar indevidamente os temas e de dar impulso favorvel ao processo de construo de confiana entre o Iraque e o Kuaite. Em relao s propriedades apreendidas, o painel concluiu que o Iraque ainda no apresentara explicaes convincentes sobre os bens no devolvidos, o que significava a manuteno da obrigaes previstas no pargrafo 2 da Resoluo 686 (1991), que determinava a devoluo de todas as propriedades kuaiteanas apreendidas durante a ocupao iraquiana. No que se refere a prisioneiros de guerra, o painel, sempre tomando o cuidado de ressalvar a natureza humanitria da questo e a necessidade de sigilo para preservar o papel da Cruz Vermelha, sugeriu um mecanismo pelo qual o Conselho de Segurana seria informado periodicamente sobre a evoluo do assunto. *** Ao apresentar os relatrios dos painis ao Conselho de Segurana, em de abril de 1999, o Embaixador Celso Amorim recordou que a constituio dos mesmos respondera ao desejo dos membros do Conselho de desbloquear as discusses sobre o Iraque. Afirmou que a situao de ausncia de inspees e de monitoramento no oferecia qualquer garantia de paz regio, e reiterou que os objetivos das resolues do Conselho de Segurana no estavam sendo cumpridos. Amorim destacou a concluso do painel sobre desarmamento de que o status quo no uma alternativa prtica, e a recomendao de que esforos fossem feitos para restaurar um regime de inspees efetivo, rigoroso e crvel no Iraque. A ausncia de inspees relativas
245
a armas de destruio em massa no Iraque, segundo a viso do painel, provocaria srios danos credibilidade da ONU. O painel sobre desarmamento sugeria uma mudana de enfoque, no sentido de que as inspees passassem a ser realizadas no mbito de um mecanismo de monitoramento contnuo reforado, que poderia conduzir a uma rpida confirmao do status do desarmamento iraquiano, desejvel de um ponto de vista tcnico. Essa mudana, por sua vez, aumentaria o escopo de opes polticas disposio do Conselho de Segurana. As propostas apresentadas pelos painis s foram aproveitadas em dezembro de 1999, depois de longo processo de negociao (oito meses) no Conselho de Segurana. No dia 17 de dezembro de 1999, a Resoluo 1284 (1999), de inspirao britnica, criou a Comisso de Monitoramento, Verificao e Inspeo - a UNMOVIC - encarregada de operar sistema reforado de monitoramento e verificao. Ao mesmo tempo, a Resoluo acenava com a possibilidade de suspenso temporria das sanes. Seja no que se refere ao desarmamento do Iraque, seja no que tange ao programa humanitrio - que a Resoluo 1284 aperfeioava - os caminhos sugeridos pelos painis poderiam ter levado conteno do regime de Saddam Hussein e ao retorno dos inspetores da ONU ao territrio iraquiano, com flexibilizao do regime de sanes e o aperfeioamento do programa humanitrio, sob atento escrutnio do Conselho de Segurana. O mecanismo sugerido pelos painis e consolidado na Resoluo 1284 (1999), no entanto, nunca seria plenamente implementado. Contriburam para isso, de um lado, a intransigncia de Saddam Hussein, incapaz de perceber que a alternativa continuao da presena das Naes Unidas em territrio iraquiano seria, em ltima instncia, o uso unilateral da fora. De outro, o vis ideolgico neo-conservador da primeira
246
administrao de George W. Bush, que vivia um momento unipolar, e o interesse estratgico norte-americano na regio do Golfo. Entre as razes que tero levado Saddam a no cooperar com o Conselho de Segurana poder estar a suspeita de que a verdadeira agenda norte-americana em relao ao Iraque inclua sua deposio. O objetivo de obter uma mudana de regime no Iraque, j claramente enunciado pelo Presidente George H. W. Bush desde abril de 1991, no fora abandonado durante os oito anos da presidncia democrata de Bill Clinton. Alimentado pelos eventos de 11 de setembro de 2001, George W. Bush levaria essa estratgia s ltimas conseqncias. *** As duas crises envolvendo o Iraque em 1990 e em 2003 - constituem exemplos paradigmticos de diferentes atitudes da comunidade internacional em relao ao Conselho de Segurana. No primeiro caso, em 1990, a condenao unnime da agresso iraquiana ao Kuaite pelo Conselho de Segurana levou a uma ao militar com mandato coercitivo e legitimidade internacional, justificando a percepo dos que viam nas Naes Unidas o garante de uma nova ordem internacional. No segundo, em 2003, a incapacidade do Conselho de chegar a um acordo (sobre uma segunda resoluo autorizando o uso da fora) e a resultante deciso unilateral dos EUA de recorrer via militar demonstraram os limites da diplomacia multilateral, quando esta no atende ao que as principais potncias no caso, a nica superpotncia consideram como seus interesses vitais. ***
247
Os painis do Iraque constituem episdio em que o papel do Brasil foi de importncia superior ao geralmente reservado a membros no permanentes do Conselho de Segurana das Naes Unidas. A oportunidade prestava-se a um esforo mediador do Brasil em funo de algumas circunstncias particulares: em primeiro lugar, a exacerbao da diviso entre os membros permanentes do Conselho dispostos a um entendimento com o regime de Saddam Hussein (Frana, Rssia e China) e aqueles que consideravam indispensveis mudanas substanciais no quadro poltico interno iraquiano (EUA e Reino Unido). Em segundo lugar, a emergncia do Brasil na cena internacional: grande democracia do mundo em desenvolvimento, com peso regional e interesses globais. Ter pesado tambm o fato de o Brasil ser percebido como pas imparcial, com credibilidade e trnsito suficientes para costurar um entendimento que acomodasse as preocupaes divergentes que imperavam no Conselho naquele momento. Contou tambm para isso a disposio brasileira de atuar com protagonismo em questo que no afetava diretamente os interesses nacionais. Para um pas em desenvolvimento como o Brasil, com interesses e atuao diplomtica globais, mas sem excedentes de poder militar, interessa que uma estrutura internacional como as Naes Unidas tenha participao decisiva na manuteno da paz e segurana internacionais. Apesar de suas limitaes e de alguns fracassos notrios, a ao da ONU ao longo dos ltimos 61 anos foi de grande relevncia para a manuteno da estabilidade global, principalmente em rea perifricas. No caso do Iraque, a ONU, enquanto pde atuar, cumpriu seu papel, tanto no que se refere ao desarmamento iraquiano, quanto na conteno de Saddam Hussein. Ter tido menos sucesso no campo humanitrio. O encerramento dos 24 anos de Saddam Hussein frente do Iraque, no entanto, no ter tornado
248
o mundo, a regio, ou mesmo o prprio Iraque mais seguros. Ficar em aberto a pergunta sobre o que teria acontecido caso a comunidade internacional como um todo, por intermdio das Naes Unidas, tivesse continuado a supervisionar o desarmamento iraquiano.
249

0621 Brasil Onu

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

0621 Brasil Onu

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

O Brasil e a ONU

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Embaixador Jeronimo Moscardo

Copyright , Fundao Alexandre de Gusmo

Impresso no Brasil 2008

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.

Celso Amorim Ministro das Relaes Exteriores

I. A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL

A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL

CONSELHO DE SEGURANA: O QUE

TRANSFORMAO DE FATO NOS TRABALHOS

A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL

A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL

O BRASIL NO CONSELHO DE SEGURANA

A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL

A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL

A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL

A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL

A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL

A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL

A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL

A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL

DE SUEZ AO HAITI: A PARTICIPAO BRASILEIRA NAS OPERAES DE PAZ

DE SUEZ AO HAITI: A PARTICIPAO BRASILEIRA NAS OPERAES DE PAZ

O BRASIL NAS OPERAES DE PAZ DO ORIENTE MDIO (1957-1967)

DE SUEZ AO HAITI: A PARTICIPAO BRASILEIRA NAS OPERAES DE PAZ

UM SERVIO PRESTADO HUMANIDADE: O PERODO DE 1989 A 2006

DE SUEZ AO HAITI: A PARTICIPAO BRASILEIRA NAS OPERAES DE PAZ

UMA PARTICIPAO ESPECIAL: A PRESENA BRASILEIRA NO HAITI (2004-2006)

DE SUEZ AO HAITI: A PARTICIPAO BRASILEIRA NAS OPERAES DE PAZ

DE SUEZ AO HAITI: A PARTICIPAO BRASILEIRA NAS OPERAES DE PAZ

OS FUTUROS DESAFIOS DA COMUNIDADE INTERNACIONAL NO HAITI

DE SUEZ AO HAITI: A PARTICIPAO BRASILEIRA NAS OPERAES DE PAZ

CONCLUSO: O QUE MOVE O BRASIL NAS OPERAES DE PAZ

DE SUEZ AO HAITI: A PARTICIPAO BRASILEIRA NAS OPERAES DE PAZ

Sublinhado por mim.

DE SUEZ AO HAITI: A PARTICIPAO BRASILEIRA NAS OPERAES DE PAZ

CARLOS SRGIO SOBRAL DUARTE

ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA: DESARMAMENTO E NO-PROLIFERAO

POR UM MUNDO LIVRE DE ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA: DESARMAMENTO E NO-PROLIFERAO

I ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

CARLOS SRGIO SOBRAL DUARTE

II NAES UNIDAS, DESARMAMENTO E ARMAS DE DESTRUIO EM

POR UM MUNDO LIVRE DE ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA: DESARMAMENTO E NO-PROLIFERAO

CARLOS SRGIO SOBRAL DUARTE

III A COMISSO DE ENERGIA ATMICA

POR UM MUNDO LIVRE DE ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA: DESARMAMENTO E NO-PROLIFERAO

CARLOS SRGIO SOBRAL DUARTE

PROIBIO DE TESTES NUCLEARES

POR UM MUNDO LIVRE DE ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA: DESARMAMENTO E NO-PROLIFERAO

CARLOS SRGIO SOBRAL DUARTE

POR UM MUNDO LIVRE DE ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA: DESARMAMENTO E NO-PROLIFERAO

V - A AGNCIA INTERNACIONAL DE ENERGIA ATMICA AIEA

VI - ZONAS LIVRES DE ARMAS NUCLEARES

CARLOS SRGIO SOBRAL DUARTE

VII - NO-PROLIFERAO NUCLEAR

POR UM MUNDO LIVRE DE ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA: DESARMAMENTO E NO-PROLIFERAO

CARLOS SRGIO SOBRAL DUARTE

POR UM MUNDO LIVRE DE ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA: DESARMAMENTO E NO-PROLIFERAO

CARLOS SRGIO SOBRAL DUARTE

VIII - DESARMAMENTO NUCLEAR

POR UM MUNDO LIVRE DE ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA: DESARMAMENTO E NO-PROLIFERAO

CARLOS SRGIO SOBRAL DUARTE