1

ADMINISTRAO PBLICA
Natanael Gomes Bittencourt
Acad mico do !"# semestre de Direito das $aculdades %or&e Amado

Resumo' A Administrao Pblica se liga ao interesse pblico e s necessidades sociais, valendo-se, para tanto, de toda a sua estrutura administrativa, direta ou indireta, bem como das ferramentas que a legislao lhe permite utilizar. Assim, para cumprir a funo administrativa, sempre direcionada ao interesse pblico, o stado se vale de certas prerrogativas que lhes so asseguradas pela lei. !odavia, tais prerrogativas instrumentais devem ser utilizadas no limite suficiente para o cumprimento dos fins a que se destinam.

Pala(ras)c*a(e' stado" Administrao Pblica" #ireta, $ndireta"

!+ Conceito de Administra,-o P./lica

Pode-se dizer que administrar % gerir algo para determinado fim ou ob&etivo. atividades, se&a ela de interesse pblico ou de interesse privado.

outras palavras, engloba o plane&amento, o comando, a fiscalizao e a e'ecuo de

(erifica-se, portanto, que a atividade de administrar % precedida de uma vontade do agente legitimado para tal conduta. )o caso da Administrao Pblica a vontade decorre da lei que fi'a finalidade a ser perseguida pelo administrador.

*egundo +os% dos *antos carvalho ,ilho -, .o verbo administrar indica &erir0 1elar, enfim, uma ao din/mica de superviso. 0 ad&etivo 2./lica pode significar no s1 algo ligado ao Poder Pblico, como tamb%m coletividade ou ao pblico em geral2.

Manual de Direito Administrativo; 12 edio; Lmen Jris; Rio de Janeiro; p. 7.

Assim, de acordo com Ale'andre de 3oraes 4, .a Administrao Pblica pode ser definida ob&etivamente como a atividade concreta e imediata que o stado desenvolve para a consecuo dos interesses coletivos, e sub&etivamente como o con&unto de 1rgos e de pessoas &ur5dicas aos quais a lei atribui o e'erc5cio da funo administrativa do stado2.

#esta forma, a e'presso Administrao Pblica pode ter dois sentidos, quais se&am, um sub&etivo e outro ob&etivo, conforme leciona #i Pietro 67

8asicamente, so dois os sentidos em que se utiliza mais comumente a e'presso Administra,-o P./lica' a9 em sentido su/3eti(o0 4ormal ou or&5nico0 ela designa os entes que e'ercem a atividade administrativa" compreende 2essoas 3ur6dicas0 7r&-os e a&entes 2./licos incumbidos de e'ercer uma das fun:es em que se triparte a atividade estatal7 a funo administrativa" b9 em sentido o/3eti(o0 material ou 4uncional, ela designa a natureza da atividade e'ercida pelos referidos entes" nesse sentido, a Administrao pblica % a pr1pria 4un,-o administrati(a que incumbe, 2redominantemente, ao Poder 'ecutivo.

Assim, analisando os sentidos sub&etivo e ob&etivo, verifica-se, quanto ao primeiro, que, considerando os su&eitos que e'ercem a atividade administrativa, a Administrao Pblica abrange todos os entes aos quais a lei atribui o e'erc5cio dessa funo.

)este mesmo sentido % o entendimento do professor +os% dos *antos ;arvalho ,ilho< quando diz que .a e'presso pode tamb%m significar o con&unto de agentes, 1rgo e pessoas &ur5dicas que tenham a incumb=ncia de e'ecutar as atividades

2 $

Direito Constitu ional Administrativo; 1 edio; Atlas; !o "aulo; p. #1. Direito Administrativo; 1% edio; Atlas; !o "aulo; p. &'. ' Manual de Direito Administrativo; 12 edio; Lmen Jris; Rio de Janeiro; p. 7.

administrativas. !oma-se aqui em considerao o su3eito da funo administrativa, ou se&a, quem a e'erce de fato2.

#eve-se ressaltar que no se pode confundir, sob o aspecto sub&etivo, a funo administrativa com os 1rgos dos diferentes Poderes do funo administrativa em si, e no o Poder em que ela % e'ercida. stado > 'ecutivo, ?egislativo e +udici@rio9. A necess@rio, para no confundir, por em evid=ncia a

A professora #i PietroB % esclarecedora neste aspecto7

Predominantemente, a funo administrativa % e'ercida pelos 1rgos do Poder 'ecutivo" mas, como o regime constitucional no adota o princ5pio da separao absoluta de atribui:es e sim o da es2eciali1a,-o de fun:es, os demais Poderes do stado tamb%m e'ercem, al%m de suas atribui:es predominantes C legislativa e &urisdicional C algumas fun:es tipicamente administrativa >...9. Assim, comp:em a Administrao Pblica, em sentido sub&etivo, todos os 1rgos integrantes das pessoas &ur5dicas pol5ticas >Dnio, stados, 3unic5pios e #istrito ,ederal9, aos quais a lei confere o e'erc5cio de fun:es administrativas. *o os 1rgos da Administra,-o Direta do stado. Por%m, no % s1. Es vezes, a lei opta pela e'ecuo indireta da atividade administrativa, transferindo-a a pessoas &ur5dicas com personalidade de direito pblico ou privado, que comp:em a chamada Administra,-o Indireta do stado.

Assim, conclui a citada Autora ao afirmar que se pode definir a Administrao Pblica, em sentido sub&etivo, como o .con3unto de 7r&-os e de 2essoas 3ur6dicas aos 8uais a lei atri/ui o e9erc6cio da 4un,-o administrati(a do :stado 2F.

& %

Direito Administrativo; 1% edio; Atlas; !o "aulo; p. %1. Direito Administrativo; 1% edio; Atlas; !o "aulo; p. %2.

'

+@ Administrao Pblica no sentido ob&etivo corresponde funo administrativa, conforme leciona #i PietroG quando diz que .em sentido ob&etivo, a Administrao Pblica abrange as atividades e'ercidas pelas pessoas &ur5dicas, 1rgos e agentes incumbidos de atender concretamente s necessidades coletivas" corresponde funo administrativa, atribu5da preferencialmente aos 1rgos do Poder 'ecutivo2.

)o sentido ob&etivo, a Administrao Pblica abrange o fomento, a pol5cia administrativa, o servio pblico e a interveno.

#esta forma, conforme #i Pietro H, em sentido material ou ob&etivo, a . Administra,-o P./lica pode ser definida como a ati(idade concreta e imediata 8ue o :stado desen(ol(e0 so/ re&ime 3ur6dico de direito 2./lico0 2ara a consecu,-o dos interesses coleti(os;+

,eita essas considera:es, faz-se mister analisar a e'tenso dos sentidos ob&etivo e sub&etivo da Administrao Pblica, ou se&a, abordar sobre a Administrao #ireta e a Administrao $ndireta, bem como sobre a atividade de fomento, pol5cia administrativa, servio pblico e interveno.

<+ Administra,-o P./lica em sentido o/3eti(o' 4omento0 2ol6cia administrati(a0 inter(en,-o e ser(i,o 2./lico+

;omo visto anteriormente, o conceito de Administrao Pblica no sentido ob&etivo tem estreita relao com a funo administrativa.

Para que no reste dvidas se faz necess@rio transcrever o ensinamento do professor Ale'andre de 3oraisI quanto ao assunto em pauta7

7 (

Direito Administrativo; 1% edio; Atlas; !o "aulo; p. &#. Direito Administrativo; 1% edio; Atlas; !o "aulo; p. %1. # Direito Constitu ional Administrativo; 1 edio; Atlas; !o "aulo; p. #2.

&

;omo &@ definido, sendo a Administrao Pblica o con&unto de atividades concretas e imediatas que o stado desenvolve para a consecuo dos interesses coletivos, ela % e'ercida, precipuamente, pelos 1rgos do Poder 'ecutivo, dentro da cl@ssica tripartio dos Poderes estatais. #iz-se concreta porque corresponde aplicao da vontade do stado prevista em lei" e imediata, pois visa satisfao direta dos fins estatais.

)este sentido, como dito, a Administrao Pblica em sentido ob&etivo engloba o fomento, a pol5cia administrativa, a interveno e o servio pblico.

Por fomento entende-se que a Administrao pblica deve conceder incentivo iniciativa privada. #e acordo com o professor Ale'andre de 3oraes -J, .corresponde atividade administrativa de incentivo iniciativa privada de utilidade pblica, por meio de subven:es, financiamentos, favorecimentos fiscais e desapropria:es2.

+@ pol5cia administrativa refere-se atuao administrativa no sentido de alcanar o interesse coletivo atrav%s do limite ao interesse individual. )este sentido ensina #i Pietro--7

A 2ol6cia administrati(a compreende toda atividade de e'ecuo das chamadas limita,=es administrati(as, que so restri:es impostas por lei ao e'erc5cio de direitos individuais em benef5cio do interesse coletivo. ;ompreende medidas de pol5cia, como ordens, notifica:es, licenas, autoriza:es, fiscaliza:es e san:es.

m relao interveno, segundo a Autora supracitada, .compreende a regulamentao e fiscalizao da atividade econKmica de natureza privada, bem como a atuao direta do stado no dom5nio econKmico, o que se d@ normalmente por meio das empresas estatais2-4.

1) 11

Direito Constitu ional Administrativo; 1 edio; Atlas; !o "aulo; p. #2. Direito Administrativo; 1% edio; Atlas; !o "aulo; p. &#*%). 12 Direito Administrativo; 1% edio; Atlas; !o "aulo; p. %).

Por fim, o ponto que mais interessa ao presente trabalho em relao ao sentido ob&etivo da Administrao Pblica, servio pblico compreende a atividade do stado, e'ercida direta ou indiretamente, direcionado para atender as necessidades coletivas, atuando com predomin/ncia do regime &ur5dico pblico.

$mperiosa % a transcrio do ensinamento do professor ;elso AntKnio 8andeira de 3ello-67

*ervio pblico % toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada satisfao da coletividade em geral, mas fru5vel singularmente pelos administrados, que o stado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faa as vezes, sob um regime de #ireito Pblico C portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restri:es especiais - institu5do em favor dos interesses definidos como pblicos no sistema normativo.

>+ Administra,-o P./lica em sentido su/3eti(o' Administra,-o Direta e Administra,-o Indireta+ T:RC:IRO

*egundo o professor +os% dos *antos ;arvalho ,ilho -<, .Administrao #ireta % o con&unto de 1rgos que integram as pessoas federativas, aos quais foi atribu5da a compet=ncia para o e'erc5cio, de forma centralizada, das atividades administrativas do stado. m outras palavras, significa que ?a Administra,-o P./lica @0 ao mesmo tem2o0 a titular e a e9ecutora do ser(i,o 2./licoA ;+

;onforme o #ecreto-lei 4JJLFG, que disp:e sobre a organizao da Administrao Pblica ,ederal e estabelece diretrizes para a Meforma Administrativa, a Administrao direta ,ederal se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da Presid=ncia da Mepblica e dos 3inist%rios. Portanto, na esfera
1$ 1'

Curso de Direito Administrativo; 17 edio; Mal+eiros; !o "aulo; p. %2). Manual de direito Administrativo; 12 edio; Lmen Jris; Rio de Janeiro; p. ')2*')$.

federal, os 1rgos inseridos na estrutura da Presid=ncia da Mepblica e na estrutura dos 3inist%rios comp:em a Administrao direta.

)o entanto, a Administrao direta e a indireta e'istem em todos os /mbitos dos entes federativos, ou se&a, no s1 vinculado Dnio, mas tamb%m aos stados, aos 3unic5pios e ao #istrito ,ederal. Assim, nos stados da federao, nos 3unic5pios e no #istrito ,ederal a Administrao #ireta comp:e-se do ;hefe do Poder e das *ecretarias, ao inv%s dos 3inist%rios da Dnio. 'ecutivo

)este sentido, esclarece a professora 0dete 3edauar -B7

Neneralizando-se essa f1rmula para os demais /mbitos administrativos do Pa5s, emergir@ a seguinte noo7 Administrao direta o conjunto dos rgos integrados na estrutura da chefia do 'ecutivo e na estrutura dos 1rgos au'iliares da chefia do 'ecutivo.

Portanto, a Administrao Pblica direta % constitu5da pela Dnio, pelos e'ecutivos ligados a cada um deles.

stados

,ederados, pelos 3unic5pios e pelo #istrito ,ederal, bem como aos 1rgos m outras palavras, aquela que executa as tarefas precpuas do Estado diretamente, ou seja, de forma centrali ada, por si ou por seus rgos institudos para determinado fim especfico!

+@ Administrao Pblica indireta, segundo +os% dos *antos ;arvalho ,ilho -F, .% o con&unto de pessoas administrativas que, vinculadas respectiva Administrao #ireta, t=m o ob&etivo de desempenhar as atividades administrativas de forma descentralizada2.

videncia-se deste conceito dois pontos fundamentais7 primeiro, o fato de que a administrao indireta % formada por pessoas &ur5dicas" e, segundo, que essas pessoas &ur5dicas no esto soltas no universo administrativo, muito pelo contr@rio,
1& 1%

Direito Administrativo Moderno; ( edio; Revista dos ,ri-unais; !o "aulo; p. %7. Manual de Direito Administrativo; 12 edio; Lmen Jris; Rio de Janeiro; p. ')7.

esto vinculadas Administrao Pblica #ireta, ou se&a, s pessoas pol5ticas da federao, se&a a Dnio, o stado, o #istrito ,ederal ou o 3unic5pio.

Ouanto composio da Administrao $ndireta leciona o professor +os% dos *antos ;arvalho ,ilho-G7

nquanto a Administrao #ireta % composta de 1rgos internos do stado, a Administrao $ndireta se comp:e de 2essoas 3ur6dicas0 tamb%m denominada de entidades+ #e acordo com o art. <P, $$, do #ecreto-lei nP. 4JJLFG, a Administrao $ndireta compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas, como faz questo de consignar a lei, de 2ersonalidade 3ur6dica 2r72ria7 a9 b9 c9 d9 as autarquias" as empresas pblicas" as sociedades de economia mista" e as funda:es pblicas.

#eve-se salientar que as autarquias so pessoas &ur5dicas de direito pblico, enquanto que as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e a maioria das funda:es pblicas so de direito privado.

Messalte-se, tamb%m, que por serem pessoas &ur5dicas, ou se&a, possuem personalidades &ur5dicas pr1pria, distintas da Administrao #ireta, so su&eitos de direitos e deveres, realizando, portanto, atos &ur5dicos em nome pr1prio.

#iga-se, ainda, que no % o fim a que se destina que ir@ determinar se uma pessoa &ur5dica faz parte ou no da Administrao $ndireta. 0 que a qualifica como tal % a natureza de que se reveste, ou se&a, caso a entidade se enquadre em alguma das

17

Manual de Direito Administrativo; 12 edio; Lmen Jris; Rio de Janeiro; p. ')#.

situa:es acima aludidas &@ % o suficiente para que se&a considerada da Administrao Pblica $ndireta.

As entidades integrantes da Administrao Pblica $ndireta so institu5das por lei. A diferena % que as Autarquias precisam de leis definidoras de sua criao, enquanto que as demais entidades precisam de lei que somente autorizem a instituio.

Al%m de serem institu5das por lei, deve-se ficar consignado, tamb%m, na pr1pria lei, a atividade que ser@ e'ercida pela entidade, ou se&a, no poder@ e'istir finalidade gen%rica, mas sim ob&eto preciso de sua atuao.

;om efeito, no existe entre a Administrao Pblica "ireta e a Administrao Pblica #ndireta uma relao de $ierarquia, ocorrendo, somente, um controle da primeira em relao % segunda, conforme leciona a professora 0dete 3edauar -H7

+uridicamente, entre essas entidades e a Administrao direta no e'istem v5nculos de hierarquia, os poderes centrais e'ercem um controle >tutela, controle administrativo, superviso ministerial9 que, do ponto de vista &ur5dico, no se assimila ao controle hier@rquico, embora na pr@tica assim possa parecer. Em geral, cada uma dessas entidades se &incula a um rgo da Administrao direta, cuja 'rea de compet(ncia ten$a afinidade com sua atuao especfica! )a federal esse v5nculo vem indicado no par@grafo nico do art. <P7 QAs entidades compreendidas na Administrao indireta vinculam-se ao minist%rio em cu&a @rea de compet=ncia estiver enquadrada sua principal atividadeR. m n5vel estadual e municipal, por vezes o v5nculo ocorre com o Nabinete do ;hefe do 'ecutivo. 0 1rgo da Administrao direta a que se vincula a entidade e'erce controle administrativo >tutela9 sobre a mesma. m n5vel federal esse controle denominase superviso ministerial, sendo atribuio do
1(

Direito Administrativo Moderno; ( edio; Revista dos ,ri-unais; !o "aulo; p. 77.

1)

3inist%rio de stado competente >art. -I do #ec.-lei 4JJLFG9. A superviso ministerial da Administrao indireta visa assegurar, essencialmente7 $ C a realizao dos ob&etivos fi'ados nos atos de constituio da entidade" $$ C a harmonia com a pol5tica e a programao do Noverno no setor de atuao da entidade" $$$ C a efici=ncia administrativa" $( C a autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade >art. 4F do #ec.-lei 4JJLFG9.

Por fim, cabe ressaltar que as referidas pessoas jurdicas da Administrao Pblica indireta, com exceo da Autarquia, podem atuar tanto em ati&idades tpicas do Estado quanto em ati&idades econ)micas! *u seja, trata+se do regime jurdico $brido! $3P0M!A)! )este sentido, merece esclarecimento o fato de que a Administrao Pblica pode se submeter ao regime &ur5dico de direito pblico ou a regime &ur5dico de direito privado, sendo que a opo entre um ou outro % estabelecida ou na pr1pria ;onstituio ,ederal ou pela lei. 0 que no pode ocorrer % a opo de um regime &ur5dico pela Administrao Pblica que no este&a autorizado no ordenamento &ur5dico. ;onforme leciona ;elso AntKnio 8andeira de 3ello -I, .#entre as pessoas categorizadas no #ecreto-lei 4JJ como QAdministrao indiretaR, as autarquias foram normati&amente apontadas como predispostas a ,executar ati&idades tpicas da Administrao Pblica- .! 3ais adiante o ilustre professor complementa7 .Para as empresas e sociedades de economia mista o #ecreto-lei 4JJ consignou a finalidade de e'plorao da atividade econKmica que o Noverno se&a levado a e'ercer por fora de conting=ncia ou conveni=ncia administrativaR 24J. *obre o assunto salienta #i Pietro4-7

1# 2)

Curso de Direito Administrativo; 17 edio; Mal+eiros; !o "aulo; p. 1'$. Curso de Direito Administrativo; 17 edio; Mal+eiros; !o "aulo; p. 1'$ 21 Direito Administrativo; 1% edio; Atlas; !o "aulo; p. %'

11

0 que % importante salientar % que, quando a Administrao emprega modelos privat5stico, nunca % integral a sua submisso ao direito privado" s vezes, ele se nivela ao particular, no sentido de que no e'erce sobre ele qualquer prerrogativa de Poder Pblico" mas nunca se despe de determinados 2ri(il@&ios, como o &u5zo privativo, a prescrio qSinqSenal, o processo especial de e'ecuo, a impenhorabilidade de seus bens" e sempre se submete a restri,=es concernentes compet=ncia, finalidade, motivo, forma, procedimento, publicidade. 0utras vezes, mesmo utilizando o direito privado, a Administrao conserva algumas de sua prerrogativas, que derrogam parcialmente o direito comum, na medida necess@ria para adequar o meio utilizado ao 4im pblico a cu&a consecuo se vincula por lei.

A importante salientar, ainda, que se pode diferenciar Megime +ur5dico da Administrao Pblica de Megime +ur5dico Administrativo, conforme e'pressa a ilustre professora #i Pietro447

A e'presso re&ime 3ur6dico da Administra,-o P./lica % utilizada para designar, em sentido amplo, os regimes de direito pblico e de direito privado a que pode submeter-se a Administrao Pblica. +@ a e'presso re&ime 3ur6dico administrati(o % reservada to-somente para abranger o con&unto de traos, de conota:es, que tipificam o #ireito Administrativo, colocando a Administrao Pblica numa posio privilegiada, vertical, na relao &ur5dico-administrativa.

Assim, se faz necess@rio realizar uma abordagem sobre o regime &ur5dico administrativo para que se entenda quais so as bases que sustentam a atuao da Administrao Pblica.

B+ Conclus-o

A Administrao Pblica indireta quando atua fazendo a funo da administrao direta, ou se&a, funo t5pica do stado atua sob o regime jurdico de direito pblico .
22

Direito Administrativo; 1% edio; Atlas; !o "aulo; p. %'

12

)o entanto, quando atua no sentido de e'plorar atividade econKmica, ou se&a, em concorr=ncia com as demais empresas privadas, ento estar' sob o regime jurdico de direito pri&ado, e'ecutando suas atividades, conseqSentemente, sem as prerrogativas da Administrao Pblica e com igualdade com os entes privados. Por isso se di1 8ue os entes da Administra,-o P./lica indireta0 com e9ce,-o das Autar8uias0 2ossuem re&ime 3ur6dico *6/rido+ Messalte-se, contudo, que mesmo atuando na @rea do direito privado, ainda assim recebe influ=ncia do direito pblico.

C+ Re4er ncias ;AM(A?T0 ,$?T0, +os% dos *antos7 Manual de Direito Administrati(o " -4U edio" ?men +ris" Mio de +aneiro. 30MA *, Ale'andre de7 Direito Constitucional Administrati(o " -U edio" Atlas" *o Paulo. #$ P$ !M0, 3aria *Vlvia Wanella7 Direito Administrati(o " -FU edio" Atlas" *o Paulo. 3 #ADAM, 0dete7 Direito Administrati(o Moderno" HU edio" Mevista dos !ribunais" *o Paulo.