A RELAO AGENTE-PRINCIPAL ENTRE DEPUTADOS FEDERAIS E GESTORES ADMINISTRATIVOS NA CMARA DOS DEPUTADOS THE PRINCIPAL-AGENT RELATIONSHIP BETWEEN DEPUTIES

AND ADMINISTRATIVE MANAGERS IN THE BRAZILIAN CHAMBER OF DEPUTIES Nilson Matias de Santana*

Resumo: O artigo descreve os principais elementos da teoria da agncia e verifica, por meio de uma abordagem exploratria, se a relao agente-principal pode ser utilizada para caracterizar o relacionamento entre os Deputados Federais, por intermdio da Mesa Diretora, representada pelo Presidente, e os gestores administrativos da Cmara dos Deputados, na figura do DiretorGeral. A concluso que tal relacionamento, embora de forma mitigada, pode ser considerado uma relao de agncia.

Palavras-chave: Poder Legislativo; Cmara dos Deputados; Funo Administrativa; Teoria do Agente-principal.

Abstract: This article describes the core elements of the agency theory and analyzes through an exploratory approach, if the agent-principal relationship characterizes the link between the federal deputies and administrative managers in the Chamber of Deputies of Brazil. The conclusion is that such connection can be considered an agency relationship, albeit in a mitigated version.

Keywords: Legislative Branch; Chamber of Deputies; Administrative Function, Agency Theory.

1 Introduo Como membros do Poder Legislativo, os parlamentares Deputados e Senadores so agentes polticos com a prerrogativa de exercer as funes que lhe so inerentes por sua condio de representantes eleitos pelo Povo. Uma das funes do Legislativo a funo administrativa, que, embora sem estar inserida no escopo da funo precpua do Poder Legislativo que legislar - desempenhada na condio de funo atpica, sob a direo de

Nilson Matias de Santana, graduado em Direito, especialista em Direito Constitucional, especialista em Processo Legislativo. Atualmente analista legislativo da Cmara dos Deputados (nilsonmatias@gmail.com).

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gestores nomeados pelos membros do Poder, para dirigir a estrutura responsvel por essa atribuio. O artigo pretende responder a seguinte questo: a relao entre os Deputados Federais e os gestores administrativos da Cmara dos Deputados pode ser explicada pela teoria do agenteprincipal? Para representar os Deputados Federais, o texto leva em considerao a Mesa Diretora, que eleita por eles para dirigir a Casa durante dois anos. No que se refere aos gestores, considerou-se o Diretor-Geral, que detm as atribuies relacionadas funo administrativa, como representante da cpula dirigente, diretamente subordinada Mesa. Tal representao, em ambos os casos, no significa necessariamente unanimidade de pensamento, uma vez que os representados gozam de autonomia em seus respectivos mbitos de atuao. Na primeira parte do texto, aborda-se o exerccio da funo administrativa pelo Poder Legislativo, como funo atpica, dentro da clssica diviso de funes do Estado, difundida por Montesquieu. Sob essa tica, demonstra-se que a Cmara dos Deputados atua como rgo pblico, realizando licitaes, provendo cargos, administrando bens pblicos etc. A seo seguinte, aps conceituar estrutura organizacional, com fundamento nos estudos de Mintzberg (2012), apresenta, em linhas gerais, a estrutura administrativa da Cmara dos Deputados e identifica a sua cpula dirigente. Na seo 4, faz-se breve reviso da literatura a respeito da Teoria da Agncia, registrando-se seus aspectos centrais. Na seo seguinte, analisa-se a aplicao dessa teoria ao relacionamento entre os deputados, por meio da Mesa Diretora, representada pelo Presidente, e os dirigentes administrativos da Cmara dos Deputados, na figura do Diretor-Geral. A ltima parte do texto foi reservada para as consideraes finais.

2 A funo administrativa no Poder Legislativo comum se identificar o Poder Legislativo com a sua funo de produtor das leis: um espao institucional onde so produzidas as normas jurdicas de competncia da Unio. Quando muito, os mais esclarecidos no esquecem a funo de controle exercida pelas Casas Legislativas. H, no entanto, uma imensa lacuna quando se trata de uma atividade que, embora sem estar inserida no escopo da funo precpua do Poder Legislativo, exercida com muita pujana tanto pela Cmara dos Deputados quanto pelo Senado Federal e que, efetivamente, oferece o suporte necessrio para que a atividade principal de produzir leis possa se desenvolver: a funo administrativa. Nesse sentido, no h como negar que as Casas Legislativas do Congresso Nacional tambm atuam como verdadeiros rgos executivos, administrando recursos, propondo solues
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para os problemas decorrentes do seu funcionamento, firmando contratos para aquisio de bens e a prestao de servios, realizando o provimento do quadro de pessoal, a capacitao de seus servidores, terceirizando atividades, etc. Para se ter uma ideia da importncia da funo administrativa, o oramento de 2013 prev despesas na ordem de R$ 8,5 bilhes para as duas Casas Legislativas. Somente a Cmara dos Deputados dever administrar um oramento de aproximadamente R$ 5 bilhes. Em relao Cmara dos Deputados, integrante do Poder Legislativo, Instituio fundamental para a Democracia, importante compreender na ntegra o seu papel de rgo pblico, que exerce tambm a funo administrativa. na teoria da separao dos poderes, esboada de forma ainda incipiente por Aristteles e sistematizada por Montesquieu, que se obtm o conceito de funes do Estado. Inicialmente, a cada um dos poderes clssicos (Executivo, Legislativo e Judicirio) deveria, segundo assinala Oliveira (2003), corresponder uma das funes do Estado. Trata-se aqui do critrio subjetivo (algumas vezes chamado formal) de classificao das funes, que leva em considerao apenas o rgo que pratica o ato. Por esse critrio, a funo legislativa seria a prtica de atos pelo Poder Legislativo; a jurisdicional, a realizao de atos pelo Poder Judicirio e a funo administrativa seria a desenvolvida pelo Poder Executivo (OLIVEIRA, 2003, p. 23). Essa separao estanque das funes do Estado, no entanto, logo se revelou impraticvel. "A evoluo da sociedade criou exigncias novas, que atingiram profundamente o Estado" (DALLARI, 2007, p. 222). Conforme afirma Bastos (1975, p. 98), o esquema inicial rgido, pelo qual uma dada funo corresponderia a um nico respectivo rgo, foi substitudo por outro, onde cada poder, de certa forma, exercite as trs funes jurdicas do Estado. Assim, embora cada rgo exera uma funo precpua, especializada, no deixa de atuar tambm nas outras duas funes. Para Modesto, a Constituio brasileira reparte o exerccio do poder do Estado em dois planos distintos. No plano horizontal, define como rgos ou Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio (MODESTO, 2001, p. 2). J no plano vertical, trata da distribuio de competncias entre os entes federados. Ainda segundo o autor baiano, devido a essa separao horizontal de poderes, impe-se uma diferenciao funcional dos rgos superiores do Estado por meio da referncia direta s trs funes clssicas: legislao, administrao (ou execuo) e jurisdio. No caso do Poder Legislativo, embora pelo critrio da especializao, sua funo tpica seja a atividade legiferante, a funo judicante pode ser identificada quando, por exemplo, o Senado processa e julga o Presidente da Repblica por crime de responsabilidade e os Ministros de Estado nos delitos da mesma natureza. Alm disso, exerce a funo administrativa ao atuar, entre outras atividades, na gesto dos bens pblicos sob sua responsabilidade, no provimento do

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seu quadro de pessoal, no exerccio dos poderes hierrquico e disciplinar sobre seus servidores (DI PIETRO, 2004). Essa funo administrativa exercida por meio de uma estrutura prpria em cada uma das Casas legislativas.

3 A estrutura administrativa da Cmara dos Deputados Mintzberg (2012) afirma que se pode definir a estrutura de uma organizao, de maneira singela, como a soma das maneiras pelas quais o trabalho foi dividido em tarefas distintas e tambm pelo modo como se coordena a realizao dessas tarefas. Em uma definio mais especfica, as estruturas organizacionais so um sistema de relaes formais e informais, revestido de relativa perenidade, que se estabelecem entre pessoas, grupos e unidades funcionais de uma organizao (BERGUE, 2011, p. 204). Conforme as suas necessidades e caractersticas, as organizaes se estruturam para atingir os seus objetivos. Para Mintzberg (2012, p. 20), as organizaes so estruturadas para capturar e dirigir os sistemas de fluxos e para definir os inter-relacionamentos das diferentes partes. Para representar a estrutura, independentemente da configurao adotada, Mintzberg prope o diagrama da figura 1, onde a estrutura de uma organizao dividida em cinco partes.

Figura 1: As cinco partes de uma organizao

Fonte: Mintzberg (2012)

Na base do diagrama, encontram-se aqueles que esto diretamente envolvidos com o

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produto final da organizao, o chamado Ncleo Operacional. O Ncleo Operacional da organizao envolve os membros os operadores que executam o trabalho bsico diretamente relacionado fabricao dos produtos e prestao dos servi os (MINTZBERG, 2012, p. 23). O topo ocupado pela alta direo, denominada de Cpula Estratgica. medida que a organizao cresce em tamanho e complexidade, surge a necessidade de uma hierarquia de autoridade entre o Ncleo Operacional e a Cpula Estratgica, que designada como Linha Intermediria, que representar o elo entre os que executam o trabalho e os que administram de uma forma ou de outra (MINTZBERG, 2012). Minstzberg (2012) no define explicitamente o que tecnoestrutura. O termo foi proposto por Galbraith (1985) para definir o imenso grupo que se estende desde os funcionrios mais graduados da organizao at se encontrar, no permetro externo, (GALBRAITH, 1985, p. 64) com o ncleo operacional, abrangendo assim, os que contribuem, com os seus conhecimentos especializados, talento ou experincia, para as tomadas de deciso do grupo. Ou seja, pode-se conceituar a tecnoestrutura como a parte da organizao responsvel pelo suporte tcnico ao planejamento e ao processo decisrio. Na tecnoestrutura, localizam-se os analistas e assessores de apoio, fora do fluxo de trabalho operacional, que esto a servio da organizao com a funo de utilizar tcnicas analticas para tornar mais eficaz o trabalho de outras pessoas. Em uma organizao plenamente desenvolvida, a tecnoestrutura pode operar em todos os nveis da hierarquia (MINTZBERG, 2012, p.27). Por fim, completando o diagrama da figura 1, a Assessoria de Apoio, formada por numerosas unidades, concebidas para dar apoio organizao por meio de atividades fora de seu fluxo de trabalho operacional. A partir dessa anatomia da organizao, Minzberg (2012) apresenta cinco modelos clssicos de configuraes de estruturas organizacionais, conforme o quadro 1. Deve-se ter em mente que esses so modelos bsicos, puros, ideais, o que significa afirmar que, no mundo real, o mais comum encontrar combinaes ou variaes desses modelos, com predominncia de um ou de outro.
Quadro 1: As cinco configuraes da estrutura organizacional Configurao estrutural Estrutura simples Burocracia mecanizada Burocracia profissional Forma divisionada Adhocracia Primeiro mecanismo de coordenao Superviso direta Padronizao dos processos de trabalho Padronizao das habilidades Padronizao dos outputs Ajustamento mtuo Parte-chave da organizao Cpula estratgica Tecnoestrutura Ncleo operacional Linha intermediria Assessoria de apoio Tipo de descentralizao Centralizao vertical e horizontal Descentralizao horizontal limitada Descentralizao vertical e horizontal Descentralizao vertical limitada Descentralizao seletiva

Fonte: Mintzberg (2012).

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A estrutura organizacional atual da Cmara dos Deputados, embora tenha passado por vrias alteraes, com criao de novos rgos, extino e alterao de outros, mudanas de nomenclatura, , em essncia, a mesma da Resoluo n. 20, de 30 de novembro de1971 (BRASIL, 1971). A figura 1 reproduz o organograma da estrutura atual da Cmara dos Deputados disponvel no portal eletrnico da Instituio (CMARA DOS DEPUTADOS, 2013), ainda muito similar estrutura de 1971. Vale registrar que, embora conste da figura, o Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica foi recentemente extinto pela Resoluo n. 26, de 26 de maro de 2013 (BRASIL, 2013). Em seu lugar, pela mesma norma, foi criado o Centro de Estudos e Debates Estratgicos.

Figura 1: Estrutura administrativa da Cmara dos Deputados

Fonte: Cmara dos Deputados, 2013.

Entre as configuraes de Mintzberg (2012), a que melhor retrata a estrutura administrativa da Cmara dos Deputados parece ser a Burocracia Mecanizada, cujas caractersticas so assim descritas:
(...) tarefas operacionais rotineiras e altamente especializadas; procedimentos muito formalizados no ncleo operacional; proliferao de normas, regulamentos e comunicao formalizada em toda a organizao; grandes unidades no nvel operacional; confiana na base funcional para agrupamento de tarefas; poder de tomada de deciso relativamente centralizado; e estrutura administrativa elaborada com ntida distino entre linha e assessoria. (MINTZBERG, 2012, p. 186)

3.1 O papel da Mesa Diretora Segundo o art. 2 da Resoluo n. 20, de 1971, Compete Mesa da Cmara dos Deputados, de conformidade com o Regimento Interno, a suprema direo dos rgos que integram a estrutura administrativa da Cmara dos Deputados (BRASIL, 1971, p. 1). Na qualidade de Comisso Diretora, a Mesa tem a incumbncia dirigir tanto os

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trabalhos legislativos quanto os servios administrativos da Cmara dos Deputados (BRASIL, 2012). Neste trabalho, ser abordada apenas a direo dos servios administrativos, uma vez que o objeto de estudo est vinculado funo administrativa. A Mesa integrada por deputados e eleita pelo Plenrio em escrutnio secreto para um mandato de dois anos, sendo vedada a reconduo dentro da mesma Legislatura (BRASIL, 2012). composta por um Presidente, dois Vice-Presidentes e quatro Secretrios, contando, ainda, com quatro suplentes de Secretrio (BRASIL, 2012). Do ponto de vista da funo administrativa, o Regimento Interno da Cmara dos Deputados (BRASIL, 2012) estabelece as seguintes atribuies para a Mesa Diretora: a) decidir conclusivamente, em grau de recurso, as matrias referentes ao ordenamento jurdico de pessoal e aos servios administrativos da Cmara; b) propor, privativamente, Cmara projeto de resoluo dispondo sobre sua organizao, funcionamento, polcia, regime jurdico do pessoal, criao, transformao ou extino de cargos, empregos e funes e fixao da respectiva remunerao, observados os parmetros estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias; c) prover os cargos, empregos e funes dos servios administrativos da Cmara, bem como conceder licena, aposentadoria e vantagens devidas aos servidores, ou coloc-los em disponibilidade; d) requisitar servidores da administrao pblica direta, indireta ou fundacional para quaisquer de seus servios; e) aprovar a proposta oramentria da Cmara e encaminh-la ao Poder Executivo; f) encaminhar ao Poder Executivo as solicitaes de crditos adicionais necessrios ao funcionamento da Cmara e dos seus servios; g) estabelecer os limites de competncia para as autorizaes de despesa; h) autorizar a assinatura de convnios e de contratos de prestao de servios; i) aprovar o oramento analtico da Cmara; j) autorizar licitaes, homologar seus resultados e aprovar o calendrio de compras; k) exercer fiscalizao financeira sobre as entidades subvencionadas, total ou parcialmente, pela Cmara, nos limites das verbas que lhes forem destinadas; l) encaminhar ao Tribunal de Contas da Unio a prestao de contas da Cmara em cada exerccio financeiro. Algumas dessas atribuies, como, por exemplo, conceder licenas e vantagens devidas aos servidores, assinatura de contratos de prestao de servios, foram, por meio de vrios atos normativos, delegadas ao Diretor-Geral.

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3.2 Cpula dirigente

PLENRIO

Mesa Diretora

Diretoria-Geral
Fonte: Elaborao prpria

Secretaria-Geral da Mesa

Figura 2: Cpula dirigente da Cmara dos Deputados

A figura 2 uma simplificao da estrutura administrativa da Cmara dos Deputados. Considerou-se cpula dirigente os dois rgos com atribuies executivas, diretamente ligados Mesa Diretora. A resoluo n. 20, de 1971 (BRASIL, 1971), da Cmara dos Deputados estabelece as atribuies do Diretor-Geral e do Secretrio-Geral da Mesa (Quadro 2)
Quadro 2: Principais atribuies da Cpula Dirigente DIRETOR-GERAL Planejar, coordenar, orientar, controlar e dirigir atividades administrativas da Cmara dos Deputados; Aprovar os programas de trabalho das unidades sob sua direo; Servir de elemento de articulao entre a Secretaria da Cmara e a do Senado, em assuntos administrativos; Apresentar Mesa, no incio da sesso legislativa, a proposta de oramento da Cmara para o exerccio seguinte; Receber, transmitir, cumprir e fazer cumprir as deliberaes da Mesa; Solicitar Mesa a requisio de servidores pblicos para prestao de servio Cmara; Propor Mesa reajustamento de vencimentos do pessoal da Cmara, com base em estudos realizados pelo rgo competente; Propor Mesa a abertura de crditos adicionais; SECRETRIO-GERAL DA MESA Coordenar e dirigir as atividades de elaborao legislativa da Diretoria Legislativa; Secretariar as reunies da Mesa, e desta com os Presidentes de Comisses e das Lideranas, redigir e numerar as respectivas atas e smulas; Assessorar a Mesa na direo dos trabalhos de Plenrio; Assessorar a Mesa nas solenidades e atos oficiais; Servir de elemento de articulao entre a Secretaria da Cmara e a do Senado em assuntos de elaborao legislativa; Transmitir ao Diretor-Geral ou, quando assim lhe for determinado, a qualquer dos servios da Cmara dos Deputados, as deliberaes, despachos ou ordens da Mesa ou do Presidente; Coordenar a elaborao da Ordem do Dia, segundo as instrues do Presidente da Cmara dos Deputados; Preparar a pauta das reunies da Mesa;
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DIRETOR-GERAL Propor ao 1-Secretrio o Quadro de Lotao do pessoal da Cmara dos Deputados; Propor ao 1-Secretrio normas sobre a prestao de servios extraordinrios; Submeter ao 1-Secretrio normas sobre controle de frequncia; Autorizar a realizao de concursos e provas e homologar os seus resultados; Designar o presidente e os membros de comisses de inqurito administrativo, bem como os respectivos substitutos. Determinar a instaurao de processo administrativo; Comunicar autoridade judiciria a ocorrncia de crime apurado em inqurito, remetendo os autos quela autoridade; Impor a pena disciplinar de suspenso at 30 (trinta) dias e a de destituio de funo, propondo ao 1-Secretrio as que excederem de sua competncia; Opinar sobre a requisio de funcionrio da Cmara para prestar servios a outros rgos do Poder Pblico; Autorizar a prestao de servios externos, no Distrito Federal, de carter urgente, encaminhando deliberao do 1-Secretrio a no prevista nesta hiptese; Autorizar a execuo de quaisquer obras de reparo e conservao nos edifcios da Cmara; Constituir Comisso Permanente de Licitao, para julgamento de habilitao preliminar s concorrncias e oferecer parecer conclusivo nos processos de concorrncia e tomada de preos; Assinar cheques de emisso da Cmara dos Deputados; Aplicar penalidade aos fornecedores de material e prestadores de servios pelo inadimplemento de clusula contratual, mediante proposta dos rgos competentes;

SECRETRIO-GERAL DA MESA Assinar o expediente das reunies da Mesa; Promover a manuteno do protocolo de recebimento e distribuio de todas as proposies e requerimentos; Numerar as decises da Mesa e as Resolues da Cmara dos Deputados; Providenciar o preparo e numerao das emendas das proposies de Plenrio e encaminh-las ao Diretor do Departamento de Comisses, com indicao da legislao citada no corpo do projeto; Fazer rever a redao, para publicao no Dirio do Congresso Nacional, das proposies de Plenrio; Encaminhar cpia das decises da Mesa e das Resolues da Cmara aos rgos interessados; Assessorar o Presidente da Cmara dos Deputados na distribuio dos projetos de lei, projetos de decreto legislativo, projetos de resoluo, indicaes e requerimentos de informaes, verificando se esto de acordo com as normas regimentais; Distribuir, aos rgos competentes, o expediente encaminhado Mesa; Classificar, quanto espcie e quanto prioridade e preferncia, as proposies de Plenrio, para estudo pelas Comisses, encaminhando-as ao Diretor do Departamento de Comisses; Promover o colecionamento de pareceres e decises da Mesa, bem como das atas publicadas no Dirio do Congresso Nacional; Submeter ao Presidente as proposies em condies de serem arquivadas nos termos constitucionais e regimentais; Promover o colecionamento de originais dos atos assinados pelo Presidente, remetendo cpia ao Departamento de Administrao e ao Departamento de Pessoal quando o assunto interessar a esses rgos; Supervisionar a datilografia e conferncia do expediente oficial da Cmara dos Deputados sobre matria legislativa, em especial dos requerimentos de informao e solicitaes de audincia; Providenciar o encaminhamento do expediente atravs do Protocolo-Geral; Propor ao Diretor-Geral os funcionrios que devam ser lotados na Secretaria-Geral da Mesa e na Diretoria Legislativa; Estudar, por incumbncia do Presidente da Cmara, qualquer matria levada ao conhecimento da Mesa;

Fonte: Resoluo n 20/71 (BRASIL, 1971).

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Algumas dessas atribuies foram extintas ou absorvidas por outras, bem como nasceram novas atividades similares, tendo em vista o processo de modernizao da Cmara dos Deputados. Mas, como a norma permanece em vigor, optou-se pela transcrio, que retrata a essncia da natureza das atribuies dos dois cargos. Percebe-se, pelo elenco de atribuies, que a parte substancial da funo administrativa fica a cargo do Diretor-Geral, cabendo ao Secretrio-Geral da Mesa a instrumentalizao das atividades ligadas elaborao legislativa.

4 A teoria do agente-principal A teoria do agente-principal, juntamente com a teoria dos custos de transao, constitui-se em um dos fundamentos da economia institucional e da viso econmica da organizao (GORBANEFF, 2001). Trata-se de uma abordagem que nasceu a partir da teoria dos contratos (FERNNDEZ-CARRO, 2009; MARTINEZ, 1998; ROCHA et al, 2012). Conforme ressalta Martinez (1998), a teoria do agenciamento vem sendo abordada em vrias reas das cincias sociais, podendo-se encontrar trabalhos em: Economia, Finanas, Marketing, Cincia Poltica, Psicologia, Sociologia e Contabilidade. Embora oriunda da Economia, a teoria do agente-principal tambm chamada de teoria da agncia ou teoria do agenciamento pode ser aplicada a qualquer situao em que se possa identificar uma relao de agncia, envolvendo duas partes: o agente e o principal. A relao agente-principal, ou simplesmente relao de agncia, definida por Jensen e Meckling (1976) nos seguintes termos:
Define-se uma relao de agncia como um contrato por meio do qual uma ou mais pessoas (o principal) contrata outra pessoa (o agente) para desempenhar algum servio em seu nome, envolvendo a delegao de algum poder de tomada de deciso ao agente. Se ambas as partes da relao so maximizadoras de utilidade, h boas razes para presumir que o agente nem sempre agir de acordo com os melhores interesses do principal (JENSEN; MECKLING, 1976, p. 308). (Traduo livre).

Essa relao tem origem na separao entre proprietrio e administrador no mundo empresarial quando o crescimento da empresa e a complexidade das transaes envolvidas assim o exigem. Enquanto uma empresa pequena, gerida diretamente por seu proprietrio, a relao de agncia inexiste (ROCHA et al, 2012). No entanto, o desenvolvimento das atividades empresariais, que se tornam mais numerosas e complexas, provoca o crescimento da estrutura organizacional. Nesse instante, o proprietrio necessita delegar a gesto a terceiros, nascendo assim a relao de agncia. A teoria do agente-principal parte do pressuposto de que possvel, em uma relao de natureza econmica, identificar duas partes: o agente e o principal. O principal contrata o agente para realizar um trabalho. Para isso, o principal delega uma parte do seu poder decisrio ao
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agente (GORBANEFF, 2001). Nas sociedades annimas, a relao agente-principal bem caracterizada, podendo-se identificar, vrios binmios, conforme os papis desempenhados pelos envolvidos. A relao entre principal e agente no se refere apenas relao entre proprietrio e gerente, mas tambm entre gerente e acionistas, debenturistas, credores, clientes, governo, comunidade (ROCHA et al, 2012, p. 330). Vrias caractersticas constitutivas, bem como fenmenos na administrao pblica, podem ser explicados e compreendidos a partir da teoria do agente-principal, desenvolvida no campo das cincias econmicas. A dicotomia poltica/administrao est implcita na prpria teoria, que especialmente til para compreender o relacionamento entre poltica e burocracia (FREDERICKSON et al., 2012). Sob esse prisma, a ttulo exemplificativo, revela-se a dicotomia na dificuldade de controle do principal sobre o agente no caso de movimentos especficos do processo oramentrio, quando carreiras, rgos ou setores da administrao pblica em busca de ampliao de espaos (BERGUE, 2011, p. 185) perseguem seus prprios objetivos em detrimento do interesse pblico. Assim, a diversidade de objetivos entre o principal e o agente um dos elementos que explicam a j referida dicotomia. Bergue (2011) salienta que, conforme a perspectiva dos diferentes contextos, na administrao, os papis de agente e principal podem mudar.
Quadro 3: Representaes do agente e do principal em distintos contextos

Contexto Empresa Administrao pblica (estrito) Administrao pblica (amplo)

Fonte: Bergue, 2011, p.185

Principal Proprietrio ou acionista Administrador pblico Cidado

Agente Executivo ou empregado Servidor pblico Agentes pblicos

A relao agente-principal produz alguns problemas, uma vez que nem sempre os objetivos das duas partes envolvidas esto alinhados. Martinez (1998), com objetivos didticos, sintetiza em um diagrama os problemas de agenciamento na relao agente-principal (figura 4). O primeiro problema que se pode identificar entre o principal e o agente o da assimetria da informao. O agente, por sua posio de executor, detm mais informaes a respeito da atividade que executa do que o principal. A Economia denomina esse problema de informao oculta (hidden information) ou seleo adversa (adverse selection) (GORBANEFF, 2001; SATO, 2007). O outro problema dessa relao o fato de que o principal no conhece todas as aes praticadas pelo agente, que, para maximizar seus ganhos, pode ocultar aes que foram

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praticadas contra os interesses do principal. Tal risco, chamado risco moral (moral hazard) inerente relao de agncia. Ao tratar desses dois problemas, Sato (2007) assim se expressa:
O risco moral envolve situaes onde as aes dos agentes no so de conhecimento do principal ou so muito onerosas para serem observadas. J a seleo adversa representa o fato de os agentes possurem informaes desconhecidas por parte do principal ou cujos custos de obteno so elevados (SATO, 2007, p. 52).

Figura 4 A relao agente-principal

Fonte: Sato, 2007.

Gorbaneff (2007) esclarece a caracterstica de assimetria da informao entre o agente e o principal:

(...) a informao entre o principal e o agente assimtrica. Isso significa afirmar que o agente conhece melhor que o principal o negcio, ofcio ou profisso que desempenha. A Economia denomina esta situao de problema da informao oculta, hiden information ou seleo adversa, adverse selection. (GORBANEFF, 2001, p. 38). (Traduo livre).

A fim de proteger os seus interesses, o principal necessita adotar mecanismos capazes de diminuir os efeitos negativos tanto da seleo adversa quanto do risco moral. O principal pode, por exemplo, limitar as divergncias referentes aos seus interesses por meio da aplicao de incentivos adequados para que o agente aja sempre em sintonia com os seus interesses (JENSEN e MECKLING, 1976). Isso ocorre quando o agente premiado pelo alcance de determinada meta estabelecida pelo principal. Outro mecanismo utilizado pelo principal manter estrutura paralela que fiscalize as atividades do agente. Nas grandes corporaes, comum a utilizao de auditorias independentes, a fim de se aferir a convergncia das aes do agente com os objetivos da organizao. Os custos de manuteno desses mecanismos de controle utilizados pelo principal para
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facilitar o monitoramento do agente ou a criao de incentivos so chamados de custos de agncia (SATO, 2007). Jensen e Meckling (1976) chegam a apresentar uma abordagem matemtica para esses custos, no caso de empresas de capital aberto (sociedades annimas). Apesar dos custos inerentes, a relao de agncia estabelecida em benefcio do principal, visando otimizao dos seus ganhos ao delegar a um agente tarefas que ele no deseja ou no pode praticar diretamente, seja por necessidade de se dedicar a outras atribuies, seja porque o agente, devido a sua especializao, detm maior expertise. Nesse sentido, os custos de agncia podem ser encarados como investimentos em busca de maior produtividade.

3 Deputados e gestores: uma relao de agncia? Conforme j descrito acima, na relao de agncia, um dos sujeitos da relao (o principal) encarrega ou contrata outro sujeito (o agente) para, em seu nome, desempenhar determinada tarefa que ele, o principal, no deseja ou no pode ocupar-se diretamente. No caso da Cmara dos Deputados, tanto o Diretor-Geral quanto o Secretrio-Geral da Mesa so nomeados pelo Presidente para, em seu nome, ocuparem-se das atividades relativas funo administrativa. Seria essa uma relao de agncia? Em caso afirmativo, quais as caractersticas que poderiam determinar tal qualificao? Estariam presentes todos os elementos da teoria do agente-principal? Do ponto de vista da funo administrativa, a Mesa da Cmara dos Deputados delega vrias atividades ao Diretor-Geral e ao Secretrio-Geral da Mesa, que atuam na gesto da estrutura, que permite que aes como prover cargos, promover licitaes, conceder benefcios e aposentadorias, manter a infraestrutura e a logstica para o funcionamento da Casa, sejam executadas, a fim de que os objetivos institucionais pretendidos pela Mesa Diretora venham a ser alcanados. A Mesa, por meio do Presidente, escolhe os ocupantes dos cargos de Diretor-Geral e Secretrio-Geral da Mesa. Haveria objetivos diferentes entre o Presidente e o Diretor-Geral, por exemplo? Em outras palavras, considerando-se o Presidente (representando a Mesa Diretora) como o principal e o Diretor-Geral como agente, como identificar a ocorrncia de risco moral? Embora a cpula dirigente inclua o Diretor-Geral e o Secretrio-Geral da Mesa, a anlise levada a efeito neste artigo concentrar-se- na relao entre o Presidente (como

representante da Mesa) e o Diretor-Geral, uma vez que, conforme j registrado, nele que se concentram as atribuies diretamente ligadas funo administrativa.

3.1 O risco moral Do ponto de vista normativo, no mundo do dever-ser, tanto o Presidente quanto o Diretor-Geral so agentes pblicos. Nesse sentido, seria imprprio falar em objetivos individuais, uma vez que a vontade da Administrao, de acordo com o princpio da legalidade

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estrita, a vontade da lei, no havendo, portanto, liberdade nem vontade individuais (MEIRELLES, 2005). Mesmo quando a norma confere alguma margem de discricionariedade ao administrador pblico, tal margem no pode ser confundida com o arbtrio absoluto, uma vez que todo ato administrativo, ainda que discricionrio, deve ser motivado. A discricionariedade implica liberdade de atuao nos limites traados pela lei; se a Administrao ultrapassa esses limites, a sua atuao passa a ser arbitrria, ou seja, contrria lei (DI PIETRO, 2004, p. 205). Assim, por esse prisma, deveria haver sempre convergncia de objetivos, o que afastaria os problemas potenciais que caracterizam a relao de agncia. No mundo real (o mundo do ser), no entanto, as organizaes pblicas no diferem tanto assim, no que se refere aos problemas de gesto, das organizaes privadas. Tanto o Presidente quanto o Diretor-Geral so pessoas reais com valores, ideologias, ambies, crenas, virtudes e defeitos. O Presidente assim como os demais membros da Mesa eleito pelo Plenrio. Assim, ao assumir o mandato, precisa, no exerccio de suas atribuies, atender as expectativas dos seus eleitores. Algumas dessas expectativas passam muitas vezes por questes administrativas (como, por exemplo, aumento de verba de gabinete, distribuio de cargos, etc). Da a importncia de escolher um Diretor-Geral alinhado com seus objetivos. O quadro 4 retrata, a ttulo de exemplo, uma hipottica configurao de objetivos do Presidente e do Diretor-Geral no exerccio dos seus respectivos cargos. Doravante, a anlise ser realizada tendo como paradigma a relao da Mesa, por meio do Presidente, com o Diretor-Geral. Escolheu-se o Diretor-Geral porque boa parte da funo administrativa tpica exercida sob a sua responsabilidade, mas as caractersticas indicadas podem ser aplicadas tambm relao Presidente Secretrio-Geral da Mesa.
Quadro 4 Objetivos pessoais hipotticos no cargo

Presidente Aumentar possibilidades de reeleio Concretizar promessas de campanha Atender interesses dos deputados Defender interesses partidrios
Fonte: elaborao prpria

Diretor-Geral Adquirir reputao de bom gestor pblico Manter-se no cargo indefinidamente Defender interesses corporativos Defender interesses partidrios

Os objetivos hipotticos do quadro 4 podem ser coincidentes em vrios momentos. Uma das formas de garantir isso a escolha do Presidente incidir sobre algum notoriamente alinhado com seus objetivos. Mas nem sempre isso ser possvel. Seja porque existe sempre a possibilidade de dissimulao, seja porque o Presidente pode ser levado, por razes polticas, a nomear algum que no foi realmente sua escolha pessoal. Negociaes para distribuio dos
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cargos da Mesa podem, por exemplo, incluir a indicao de um Diretor-Geral revelia da vontade do Presidente. Nesse caso, o risco moral existir.

3.2 A assimetria da informao Um dos problemas mais relatados pela literatura referente teoria da agncia o da assimetria da informao entre o principal e o agente. No caso da relao entre o Presidente da Cmara dos Deputados e o Diretor-Geral, essa caracterstica fica bem evidenciada, uma vez que a Mesa Diretora se envolve mais diretamente com a funo legiferante e, muitas vezes, somente em grau recursal, mantm um contato mais profundo com a funo administrativa. Isso ocorre devido multiplicidade de atribuies do Presidente (BRASIL, 2012), que incluem atividades relativas s sesses da Cmara dos Deputados, organizao da agenda de proposies, reunies com o Colgio de Lderes, alm da prpria funo de presidir as reunies da Mesa. Tal assimetria de informaes se manifesta mais fortemente naquelas atribuies que, formalmente, so da competncia privativa da Mesa, como, por exemplo, a concesso de aposentadoria a servidores e deputados. A informao relativa a esse procedimento administrativo controlada pela Diretoria-Geral. Assim, ao conceder a aposentadoria, o Presidente decide, a partir da premissa de que a informao ali contida verdadeira, admitindo, portanto, com fundamento nas informaes fornecidas pelo Diretor-Geral, que os requisitos legais para a concesso do benefcio foram todos preenchidos. Mas no detm a informao real.

3.3 O controle da relao Conforme visto na seo 2, o principal dispe de mecanismos para mitigar tanto o risco moral quanto a assimetria da informao. Nas organizaes pblicas, as normas de controle da gesto pblica (controle interno e externo) funcionam como o limitador de possveis desvios na relao agente-principal. Alm disso, o cuidado com a prpria reputao profissional muitas vezes tambm atua como freio na atuao do agente, principalmente quando ocupa um cargo demissvel ad nutum. Na relao Mesa (representada pelo Presidente) Diretor-Geral, h a possibilidade de demisso ad nutum, o que compensa a assimetria de informao e previne uma atitude abertamente desleal por parte do agente. No se pode esquecer tambm de que toda a atividade administrativa submetida fiscalizao da Secretaria de Controle Interno, o que funciona como um fator de reduo do risco moral. Na verdade, todas as normas de controle da administrao pblica, o regime disciplinar do servidor pblico, a assessoria tcnico-jurdica da Mesa Diretora, atuam como fator que mitiga eventual risco moral ou assimetria da informao. Alm disso, por expressa determinao regimental, um membro da Mesa, o Primeiro-Secretrio, o superintendente dos servios administrativos da Cmara dos Deputados.

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Cabe aqui ressaltar a importncia do Primeiro-Secretrio como primeira instncia recursal contra atos do Diretor-Geral, de acordo com o art. 19, inciso III, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados (BRASIL, 2012), o que se constitui em poderoso instrumento de controle. Da mesma forma, o Regimento atribui ao Primeiro-Secretrio a funo de intrprete natural do ordenamento jurdico de pessoal e dos servios administrativos da Cmara (BRASIL, 2012). Por fim, o controle social da opinio pblica, expresso por meio da mdia, tambm pode ser considerado como um instrumento regulador da normalidade da relao, uma vez que tanto o Presidente (o principal) quanto o Diretor-Geral ou o Secretrio-Geral da Mesa (no papel de agentes) no desejam um exposio negativa nos meios de comunicao. Convm ressaltar a complexidade da atuao do agente poltico no Parlamento, que, conforme a configurao adotada pode assumir diversos papeis, atuando ele prprio como agente na relao com o cidado, trazendo-o tambm, ainda que de maneira indireta, para o foco da funo administrativa dentro do Poder Legislativo.

4 Concluso A anlise leva a concluir pela validade da aplicao da teoria da agncia para compreender a relao entre a Mesa Diretora, representando os deputados federais, e os gestores administrativos da Cmara dos Deputados, nas figura do Diretor-Geral. Entretanto, deve-se registrar que os problemas inerentes relao agente-principal (risco moral e assimetria da informao), embora presentes, so mitigados pela configurao da estrutura organizacional daquela Casa legislativa. Muitas das atribuies relativas funo administrativa so, do ponto de vista formal, exercidas diretamente pela Mesa Diretora, que delegou apenas parte dessas atribuies. Alm disso, um membro da Mesa, o Primeiro-Secretrio, por determinao regimental, exerce o papel de superintende dos servios administrativos, o que funciona como um elemento de controle das atividades do agente. Assim, o chamado custo de agncia bastante baixo devido aos arranjos institucionais que estabelecem um forte controle sobre as atividades tanto do Diretor-Geral quanto do Secretrio-Geral da Mesa. Ainda assim, repita-se, entende-se que a relao agente-principal aplicvel ao caso estudado, embora de forma mitigada, em virtude da presena, na relao, dos seguintes fatores: a) toda a atividade administrativa submetida fiscalizao da Secretaria de Controle Interno; b) as normas de controle da administrao pblica, o regime disciplinar do servidor pblico, a atuao da assessoria tcnico-jurdica da Mesa Diretora, podem mitigar eventual risco moral ou assimetria da informao; c) o controle social da opinio pblica, expresso por meio da mdia, tambm pode ser
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considerado como um instrumento regulador da normalidade da relao, uma vez que tanto o Presidente (o principal) quanto o Diretor-Geral ou o Secretrio-Geral da Mesa (no papel de agentes) no desejam um exposio negativa nos meios de comunicao; d) o fato de, por expressa disposio regimental, o Primeiro-Secretrio, membro da Mesa Diretora, ser o superintendente dos assuntos administrativos, bem como primeira instncia recursal contra atos do Diretor-Geral, constitui-se em eficiente instrumento de controle das aes do agente por parte do principal. Note-se que, ao se afirmar que, nas condies descritas, o relacionamento entre o Presidente da Cmara dos Deputados e o Diretor-Geral pode ser considerado uma verso mitigada de uma relao agente-principal, no significa negar que tal relao esteja descaracterizada, mas apenas que, quando comparada com a relao paradigma definida no trabalho inovador de Jensen e Meckling (1976), essa relao j envolve instrumentos institucionais que diminuem eventuais custos de agncia, sem, entretanto, anul-los. Convm ressaltar que a delegao do exerccio de parte das atribuies administrativas da Mesa ao Diretor-Geral, embora sujeita ao risco moral e assimetria de informao, libera os membros daquele Colegiado, e em especial o Presidente, para que se dedique com mais intensidade s atividades ligadas funo legiferante, o que pode ser considerada uma forma de aumentar a eficincia e efetividade do trabalho do Parlamento. No futuro, a anlise poder se ampliada para toda a estrutura organizacional, incluindo a possibilidade de se propor novos arranjos organizacionais que explorem as potencialidades da relao agente-principal e possibilitem maior eficincia na gesto da Cmara dos Deputados.

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