ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE ET PROTECTION DU LITTORAL

LA SALICULTURE MÉDITERRANÉENNE : UN CAS PRATIQUE DE DÉVELOPPEMENT DURABLE

JACQUES BALOSSIER
DÉLÉGUÉ GÉNÉRAL DE LITTORAL VIVANT*

La protection du littoral est un sujet qui en France fait quasiment l'unanimité. Si l'on
doit se réjouir d'une communauté de vues sur l'objectif, les motifs de satisfaction
quant aux moyens mis en oeuvre pour y parvenir existent-ils ?

Il est patent que la protection du littoral, considérée comme un domaine particulier de

la protection de l'environnement, a été presque entièrement prise en charge par l'État,
directement ou indirectement. Dans l'affectation des ressources environnementales les
pouvoirs publics ont choisi de jouer un rôle de planificateur et non de médiateur. Cela
s'est opéré progressivement par toute une série de proclamations politiques, de
confusions juridiques et de productions législatives et réglementaires qui ont
finalement donné à penser que l'action étatique, la maîtrise foncière à des fins
environnementales, était la seule solution.

Si cette " vérité première " mérite examen, au moins autant que la question de
l'efficacité réelle de l'action publique, on doit d'abord s'interroger sur la manière dont
l'État exerce la mission qu'il s'est arrogée dans un cadre juridique qu'il a en outre lui-
même défini. Dans la très grande majorité des cas les actions menées pour "protéger"
le littoral touchent à la propriété privée et donc aux citoyens titulaires des droits y
afférents.
L'absence de critiques formelles de cette politique a conduit à persévérer, à savoir
progressivement vider le droit de propriété de son contenu et transférer ainsi son
usage aux pouvoirs publics.

On respectait ainsi le principe constitutionnel qui déclare le droit de propriété

inviolable et sacré, tout en donnant une grande liberté aux hommes politiques et aux
bureaucraties censés représenter l'intérêt public.

En outre, ce système a l'avantage de ne rien coûter aux pouvoirs publics qui passent
sous silence les coûts cachés que sont l'inégalité, l'arbitraire, la corruption, la
multiplication des contrôles et des structures administratives ainsi que les atteintes à
la liberté.
Pourtant, le lien entre droits de propriété et qualité de l'environnement a été
pressenti par Aristote (348-322 avant J.C.) qui observait que : "Ce qui est commun au
plus grand nombre fait l'objet des soins les moins attentifs. L'homme prend le plus
grand soin de ce qui lui est propre, il a tendance à négliger ce qui est en commun ".
(POLITIQUE, Livre III, chapitre 3).

Depuis la déclaration française des droits de l'homme de 1789 (articles 2 et 17), la

propriété est magnifiée. Elle est « sacrée » au sens de ce qui ne doit pas être profané,
sauf par le rite permis qui est principalement celui de l'expropriation. Le caractère «
sacré » tire son sens de la fonction de la propriété individuelle - protéger les droits de
l'homme -, et non de la nature de celle-ci. La propriété a une fonction essentielle de
protection qui est la condition nécessaire à l'indépendance de l'individu par rapport à
l'État. Plus on supprime la propriété individuelle plus on expose l'individu au risque de
l'arbitraire.
Dans l'illustration et la défense des valeurs fondamentales de liberté, d'égalité et de
fraternité la propriété joue un rôle équivalent à celui tenu dans d'autres registres par
la liberté d'expression ou le droit au procès équitable.

Aussi lorsque l'État met en oeuvre ses prérogatives de puissance publique pour la
protection du littoral, qu'il le fasse directement ou par le biais du Conservatoire du
Littoral, qu'il le fasse à tort ou à raison par rapport à l'objectif, il doit le faire avec la
plus grande précaution et avec la plus grande considération pour les droits des
citoyens. Cette exigence est d'autant plus forte que les procédures exorbitantes du
droit commun que sont l'expropriation et la préemption donnent à leurs bénéficiaires
des moyens considérables. Par principe, ceux-ci imposent comme stricte contrepartie
une totale bonne foi ainsi qu' un parfait respect des droits, des procédures, de l'équité
et de l'objectivité.

La pratique française est-elle à la hauteur de ces exigences et enjeux ? Il est clair que
non. Nombre de propriétaires peuvent témoigner des difficultés qu'ils rencontrent et
des profondes injustices subies.

Les propriétaires privés fonciers sur le littoral français, sont tout particulièrement
exposés. Ils constatent régulièrement le déséquilibre écrasant entre une puissance
publique protéiforme et le propriétaire citoyen.
C'est le cas notable et combien éclairant du Groupe Salins, premier producteur de sel
français et premier propriétaire privé foncier.

Confrontés à des méthodes et à un système condamnables, les principaux propriétaires

fonciers sont ainsi contraints de soutenir un débat de fond qui dépasse de loin leur
propre cas, mais concerne bien chaque simple citoyen et conduira de plus en plus
souvent l'État devant la Cour Européenne des Droits de l'Homme.

Au-delà des grands principes, qui donnent rarement lieu à un véritable débat et
masquent souvent des réalités quotidiennes peu conformes, nous souhaitons montrer, au
travers d'un exemple concret – la saliculture - les paradoxes existants en France .

Une activité qui concilie naturellement économie et environnement

La saliculture est une activité littorale exceptionnelle, capable de créer à la fois des
richesses économiques et environnementales.
Ce compromis exemplaire tient à sa nature même. Elle consiste à mouvementer de l’eau
de mer sur de grandes superficies, appelées marais salants, pour en augmenter
progressivement la concentration par évaporation naturelle sous l’action conjuguée du
soleil et du vent jusqu’à déposer le sel en sursaturation. Les « machines » ne sont là
que pour faciliter la récolte, qui prend place sur une part très restreinte du domaine.
Cette activité entraîne ainsi la « sanctuarisation » de vastes espaces, où la présence
humaine est limitée et où l’activité se borne à mettre en œuvre des procédés naturels,
et la création d’un milieu humide doté d’un gradient de salinité et géré de manière
contra-cyclique. Ces caractéristiques sont propices au développement d’une faune et
d’une flore particulièrement riches et diverses.
L’activité est donc à l’origine d’un écosystème original, dont elle est réciproquement
tributaire, car de la qualité du milieu dépendent la quantité et la qualité du sel produit.
Il est donc entretenu avec soin par les saliniers, véritables « agriculteurs du littoral » .
Entre saliculture et littoral, la symbiose est totale.

Un enjeu important et une activité fragile

En France, sur le littoral méditerranéen, ce sont plusieurs dizaines de kilomètres de
côtes et près de 30 000 hectares de zones humides qui sont ainsi protégées et
inscrites dans un processus de développement durable.

La production française de sel de mer, de l’ordre de 1 300 000 tonnes par an, soit près
de 45 % de la production de tous types de sel en France, représente un chiffre
d’affaires de près de 60 millions d’€ et concerne plus de 500 emplois directs.
Les salins de mer sont soumis à une pression économique croissante, conséquence d’un
contexte général de surcapacité de production et d’internationalisation accrue des
échanges. Dans cette compétition, la saliculture française est pénalisée par des
conditions climatiques (ensoleillement, pluviométrie) limites, qui lui confèrent un
caractère aléatoire et pèsent sur la qualité et les coûts. Avec la simplification et la
baisse des coûts du transport, la proximité des marchés n’est plus la contrepartie
déterminante qu’elle a pu être dans le passé.

De plus, en raison de son implantation sur des côtes basses, la saliculture est
particulièrement vulnérable à l’érosion du littoral et aux risques de pollution marine : la
défense du bord de mer est impérative, mais les charges financières correspondantes
qui incombent aux saliculteurs sont élevées et croissantes.

Le rôle contre-productif des servitudes

De façon plus inattendue, au moins en première analyse, la qualité et la rareté de ces
espaces entraînent une pression sociale accrue au fur et à mesure que les populations
et les élus prennent conscience de la valeur d’utilité sociale qui s’y attache, sous la
forme notamment de revendication d’ingérence dans la gestion, de libre accès, voire
d’appropriation autoritaire. Les associations de protection de la nature par exemple
cherchent à mettre les salins sous surveillance par le biais de procédures telles Natura
2000, sans souci apparent du paradoxe qui consiste à prendre le risque de contrecarrer
ainsi l’activité qui est précisément à l’origine de la présence des habitats et des espèces
protégés concernés. Si l’on n’y prend garde, l’écologisme pourrait bien venir à bout de
l’écologie !

Alors qu'en France le droit de propriété est formellement sacralisé, à la fois par la
Déclaration des Droits de l'Homme et le Code civil, les limitations apportées à son
exercice ne font l’objet d’aucun mécanisme d’indemnisation. Le coût de la protection de
l’environnement pèse ainsi pour l’essentiel sur le propriétaire directement affecté dans
l’exercice de ses droits et dans son patrimoine et ce, au bénéfice exclusif de la
collectivité dans son ensemble, sans possibilité pour « la victime » de reporter d’une
quelconque manière cette charge.
Ce qui peut distinguer les servitudes environnementales des servitudes d’urbanisme
c’est d’une part leur caractère durable, le fait qu'elles relèvent du long terme. Un
biotope, un paysage harmonieux, la protection d’une zone humide impliquent la
permanence et ne sauraient faire l’objet de modifications incessantes qui caractérisent
la planification urbaine actuelle. D’autre part, les servitudes environnementales ne se
bornent pas à une simple interdiction de faire, elles supposent presque toujours des
contraintes de gestion, elles impliquent une intervention active, une collaboration de
l’intéressé à la protection de l’environnement.

Le principe de non indemnisation des servitudes d’urbanisme repose très largement sur
l’idée que la réglementation que celles-ci traduisent est, par définition, conjoncturelle,
évolutive, quelle est constamment susceptible de faire l’objet de modifications et que la
moins value qu’elles impliquent n’est par conséquent jamais définitive.

S’agissant au contraire de servitudes environnementales, le caractère pérenne de ces

dernières apparaît comme définitivement acquis.

On comprend dans ces conditions que la stratégie du propriétaire puisse, quant à la

moins-value subie du fait de «l’ environnementalisation » de sa propriété, être
différente et que ce dernier, sous des formes diverses, revendique la prise en charge
par la collectivité d’une dépréciation motivée par des considérations d’intérêt général.

Dans cet objectif, comme l'écrit le professeur René. Hostiou1 ne devrait-on pas
envisager l’adoption parallèlement à celle du principe « pollueur payeur » d’un principe
« protecteur payeur », principe selon lequel la puissance publique à l’origine des
mesures de protection de l’environnement, serait tenu de prendre à sa charge le coût
afférent à ces mesures et de veiller ainsi à ce que celui-ci n’incombe pas au seul
propriétaire, incité dans ce cas à faire disparaître la source de la moins-value
affectant son patrimoine?

A la différence des servitudes d’urbanisme, l’expropriation à des fins

environnementales peut ainsi paradoxalement être présentée comme relevant d’une
politique du droit de propriété. Les charges et moins-values résultant d’une mesure
édictée par le législateur dans un intérêt général doivent être supportées par la
collectivité.

Il est socialement inadmissible et contraire à l’équité que soit imputé au seul

propriétaire le coût de mesures de protection de l’environnement édictées dans
l’intérêt général.

L'impact des servitudes se manifeste en outre à différents niveaux. Non seulement les
servitudes peuvent s'ajouter les unes aux autres (elles le font d'ailleurs plutôt à la
manière d'un mille-feuilles que d'une pile d'assiettes bien ordonnée, elles se
chevauchent voire se contredisent, ce qui explique les nombreux contentieux liés à des
difficultés d'interprétation et le fait que la Documentation Française ait été amenée à
publier un recueil de 36 fiches juridiques ! récapitulant les principales procédures
pouvant être mises en œuvre sur une propriété.) mais, après avoir pénalisé le
propriétaire dans sa gestion, elles influent encore négativement sur la valeur de la
propriété, - ce qui est tout de même un comble.

1
AMÉNAGEMENT, ENVIRONNEMENT ET PROPRIÉTÉ PRIVÉE , Dalloz, 1997.
En effet, pour avoir bien géré son bien pendant des années sans aide particulière le
propriétaire privé se retrouve distingué par la collectivité qui décide que sur son
domaine il doit ou ne doit pas être fait telle ou telle chose. Ensuite lorsque ce même
propriétaire mettra en vente son bien il sera tiré argument des restrictions d'usage
existantes pour justifier d'une valeur monétaire moindre. C'est donc une double
pénalisation. Le mécanisme se trouve être considérablement renforcé en France par
l'existence de multiples droits de préemption au bénéfice soit des communes, soit des
départements, soit des SAFER, soit du Conservatoire du Littoral, soit de l'Etat, quand
ce n'est pas à plusieurs de ces institutions simultanément. Dans ce cas, comme l'a si
bien dit Louis le Pensec dans le rapport parlementaire sur le Conservatoire du Littoral
qu'il a remis au Premier ministre en juillet 2002, la vente se fait " sous menace de
préemption " (sic).

La réponse possible de la propriété privée, une ambition pour tous

D'une manière générale, , il est indispensable de renoncer aux formes de
réglementation qui excluent le dialogue, l’évaluation et le contrat. On y parviendra en
invitant les autorités publiques à énoncer des règles moins nombreuses et à établir le
bilan de leurs interventions en termes de résultats.
Il faut introduire la souplesse et la flexibilité nécessaires dans les systèmes
d'intervention actuels.
Entre la servitude gratuite mais inefficace la plupart du temps et l'acquisition en
pleine propriété, souvent contre-productive, il existe une gamme d'outils de droit privé
tels la convention, la servitude conventionnelle, l'emphytéose, l'usufruit et, bien sûr et
surtout, les indemnisations de servitudes et aides diverses à la gestion.

Le Conseil d'Etat (arrêt Bitouzet, 3 Juillet 1998) s'est ingénié à vider de sa substance
le principe de l'indemnisation posé de manière pourtant limité par la jurisprudence de
la Cour Européenne des Droits de l'Homme, mais c'est un sujet qui doit être reposé au
bon niveau et en termes clairs. Ce n'est pas à l'administration de trancher mais aux
décideurs politiques. Le préalable est que l'Etat cesse de considérer qu'il peut imposer
au citoyen un investissement quelconque sans la moindre contrepartie. Seule
l'indemnisation des servitudes permettrait de redéfinir les limites entre l'intérêt
public et l'intérêt privé. L'équilibre qui en découlerait serait le meilleur garant de
l'efficacité des politiques environnementales.

Certes toutes ces idées résonnent bizarrement dans la France d'aujourd'hui mais, pour
être contraires à la pratique dominante, elles ne sont privées ni de sens ni de
pertinence. En dépit d'inévitables résistances elles devront nécessairement être mises
en œuvre, tôt ou tard, lorsque la contrainte de la rareté des biens environnementaux ne
sera plus supportable. Car c'est l'une des grandes leçons de l'histoire de la civilisation:
la rareté appelle la propriété. Le concept juridique de la propriété dont la complexité
nous échappe largement aujourd'hui s'est développé aux origines sur des bases
comparables.

Face aux démarches structurées des pouvoirs publics, que peut faire le propriétaire
exploitant agricole ou industriel, isolé, accaparé par les soucis de son exploitation et de
plus suspect de visées mercantiles et immédiates ? Que peut-il opposer aux
affirmations péremptoires et invérifiables qui lui sont signifiées, notamment les
incessants « comptages » fait chez lui à son insu, et quels arguments de fond peut-il
apporter en l’absence de vue d’ensemble de la situation des espèces et des habitats
dans un cadre plus vaste que ses seules propriétés ?

Dans ce contexte, il se confirme que les propriétaires privés n'ont pas d'autre choix
que de mettre à l'écart de leurs terrains certaines organisations écologistes dont les
travaux ont, au fil du temps, changé sensiblement de nature : de recherche scientifique
désintéressée et d’intérêt général, on en est venu progressivement à une sorte de
« police écologique » des territoires, au sens ou il existe une « police des mines ».

Chacun comprendra que les propriétaires ne peuvent pas tolérer plus longtemps que les
observations faites sur leurs territoires soient employées un jour pour contrarier leurs
activités, en les trouvant en outre alors dans une situation de dépendance totale à
l’égard de ces organisations quant à la connaissance de l’état des lieux.

Si l’écologie ne peut ni ne doit être l’affaire des seuls « écologistes », elle n’en est pas
moins une question essentielle pour chaque citoyen : cela voulant dire que non seulement
chacun est concerné, mais également que chacun doit être acteur. L’efficacité
commande de ne pas dissocier propriété et écologie au profit de structures
centralisatrices tierces, mais au contraire, de réaffirmer, au besoin par la Loi, que, de
ce point de vue comme de nombreux autres, le droit de propriété est indissociable de
l’exercice de responsabilités sociales.

Un propriétaire privé s’inscrit naturellement dans cette vision en plaçant les impératifs
de bonne gestion environnementale dans ses préoccupations principales et, en
particulier en continuant à intégrer dans sa gestion les principes de conservation qui
sous-tendent Natura 2000.

Tout en reconnaissant qu’une « politique du bunker » n’est pas concevable, le

propriétaire privé veut pouvoir exercer sa responsabilité en restant maître chez lui,
car il domine lui-même la question et s'en donne les moyens.

A titre d'exemple, le groupe salinier français SALINS, qui a établi des liens étroits avec
un réseau d’organismes scientifiques recouvrant les différents domaines relatifs aux
zones humides littorales, a désigné un responsable "Espèces et habitat" au sein de son
organisation, et affirme être disposé à intégrer telle ou telle de ses propriétés dans le
réseau Natura 2000 dans le cadre d’un contrat respectant ces principes généraux
d’indépendance et de responsabilité, ce qui implique en particulier qu’il en soit
« l’opérateur local » au sens de la directive.

Pour un propriétaire, une entreprise, s’adapter à la concurrence et répondre aux

menaces est un impératif économique. C’est aussi, dans le cas de la saliculture, protéger
l’environnement.
Car l’arrêt de la circulation des eaux dans un salin induit une perte très rapide de sa
richesse biologique. Le meilleur moyen de garantir à long terme la permanence de cette
circulation n’est pas d’en faire une « attraction » subventionnée, mais d’en assurer la
viabilité économique.
Avec le Groupe SALINS, membre fondateur de LITTORAL VIVANT, la côte méditerranéenne
dispose d’un grand opérateur salinier qui s’engage résolument dans ce sens tout en
promouvant une gestion dynamique de l’environnement et en répondant aux autres
attentes sociétales actuelles (sécurité au travail, sécurité alimentaire, authenticité,
transparence, …).
Chacun peut et doit soutenir cette ambition : les pouvoirs publics bien entendu qui,
parce qu’ils sont passés d’une logique de développement à une logique de protection des
côtes, doivent désormais prendre acte de l’exemplarité de la saliculture en lui
accordant sa juste place dans l’aménagement du littoral et en lui venant en appui,
notamment par la prise en charge financière de certaines actions qui bénéficient à la
collectivité, par exemple la défense du rivage, mais aussi chacun d’entre nous en
consommant du sel de mer car cela constitue non seulement un plaisir gustatif, mais
aussi une bonne action en faveur d’un capital environnemental, qui sans l'activité
économique n’existerait plus de nos jours.
Comme en témoigne la richesse des zones dont il a la charge, le groupe Salins est depuis
très longtemps un conservatoire du … littoral vivant.

Il faut prendre acte des limites de l'appropriation publique et de la gestion étatique,

directe ou déléguée, et de ce que la glorification de celles-ci pourrait bien ne pas être
autre chose qu'un alibi commode pour l'opinion publique et les responsables, les
dispensant de s'impliquer plus avant.

Il faut au contraire soutenir et mettre en avant la contribution majeure de la gestion

et de l'initiative privées, alors qu'aujourd'hui on les ignore, les déprécie, voire même
les déstabilise. D'autres activités que la saliculture ont contribué et contribueront
encore largement dans l'avenir à la protection du littoral.

C'est une question d'évidence : sauf à sombrer dans un régime politique totalitaire, la
majeure partie du littoral restera de toute façon durablement privé ; c'est une
question de nécessité : sauf à accepter de voir toutes les activités s'éteindre pour être
remplacées par un vague tourisme écologique, il faut maintenir en place des
gestionnaires impliqués « patrimonialement », capables d'assumer l'adaptation
permanente au contexte économique et sociétal ; c'est enfin une question de protection
du contribuable et du citoyen : les acteurs privés ne revendiquent pas les ressources
financières exceptionnelles et les moyens juridiques exorbitants dont est désormais
doté l'établissement public.

Promouvoir l'action environnementale privée est l'intérêt bien compris de la

collectivité. L'implication réelle du plus grand nombre est un motif d'espoir. Littoral
Vivant souhaite prendre sa part à l'action qui conduira à transformer cet objectif en
réalité.

Littoral Vivant est une association créée récemment en France dont l'objectif est de rassembler pour la
1ère fois tous les acteurs effectifs de la gestion du littoral français, sur un pied d'égalité et sans exclusive,
dans une logique d'action qui vise à transmettre aux générations futures un littoral préservé et vivant.
Pour tout contact: 1025, rue Henri Becquerel-34000-Montpellier-France-tél: 33.04.67.20.40.48.