1.Diseño Organizacional y RH en Organizaciones Públicas – Notas de clase – M.

Iacoviello – Página 1

1. Diseño Organizacional y
Recursos Humanos en
Organizaciones Públicas1

Para comenzar.....
¿Por qué tratar el tema de diseño organizacional y recursos humanos en las
organizaciones públicas como un tema específico?
Si no hubiera especificidad en el ámbito público no sería necesario un material
como el que usted está comenzando a leer en este momento. Podríamos utilizar
un manual estándar de administración, quedando por cuenta del lector su
aplicación a cualquier tipo de organización.
Si bien este tema será trabajado con mayor detalle, es importante que
comencemos diciendo que partimos de la hipótesis de que hay ciertas
características de las organizaciones públicas que las distinguen de las privadas.
En el material que usted comenzará a trabajar, abordaremos los temas centrales
del diseño organizacional y la administración de recursos humanos como concepto
global. Las especificidades de las organizaciones públicas referidas a las distintas
temáticas se plantearán a través de ejemplos concretos, casos y actividades
basadas en la experiencia de distintas organizaciones públicas. A partir de estos
casos, se podrá volver al marco conceptual para analizar las particularidades que
adoptan los conceptos y herramientas planteadas cuando se los aplica al sector
público.
Pero antes de abordar la problemática de las organizaciones públicas, debemos
dejar en claro algunos conceptos básicos. Seguramente usted maneja algún
concepto acerca de qué es una organización o de qué son los recursos humanos
en ella, ya que se desempeña y forma parte de una o varias organizaciones.

1
Estas notas de clase se han desarrollado en el marco del programa de capacitación
semipresencial del INAP, para la elaboración del material utilizado en el curso de Administración de
Recursos Humanos en Organizaciones Públicas. Se agradecen especialmente los aportes del Lic.
Eduardo Salas.
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Actividad 1

Le pedimos que escriba lo que usted entiende por el término organización: (utilice
hojas en blanco)

Pero ahora veamos si coincidimos......

¿A qué nos referimos nosotros cuando hablamos de organización?

Nos referimos a entidades sociales que están orientadas al cumplimiento de
objetivos, estructuradas deliberadamente como sistemas de actividades y
con una frontera identificable.
Esta definición que hemos elegido posee cuatro elementos clave:
- Entidades sociales: Las organizaciones están compuestas por
personas y grupos de personas. Los ladrillos de la organización son las
personas y sus roles. Las personas de una organización interactúan con
las restantes para llevar a cabo sus funciones esenciales. La importancia
de los recursos humanos en una organización será discutida en
profundidad en la segunda parte de este curso, bajo los lineamientos
básicos que desarrollaremos en esta misma clase.
- Cumplimiento de objetivos: Las organizaciones existen con un
propósito. Una organización y sus miembros actúan para alcanzar un fin
o desarrollar una misión. Los participantes de una organización pueden
tener objetivos diferentes de los de la organización y la organización
puede tener varios objetivos simultáneos, pero todas las organizaciones
justifican su existencia en la consecución de uno o más propósitos, sin
los cuales cesaría de existir o su existencia carecería de fundamento.
- Sistemas de actividades deliberadamente estructurados: Un sistema
de actividades deliberadamente estructurado significa simplemente que
en las organizaciones se desarrollan tareas que son subdivididas en
departamentos y grupos de actividades de manera deliberada. Esta
subdivisión tiene el fin de alcanzar eficiencia en el proceso de trabajo, y
se realiza con el fin de coordinar y dirigir las actividades desarrolladas
por grupos de personas y de departamentos diferenciados. Esta
subdivisión de tareas es lo que se conoce como estructura de una
organización, y el proceso de definir la modalidad de estructuración de
sus sistemas de actividades, incluidas las relaciones entre ellos, es el
diseño organizacional. Más adelante discutiremos todo este proceso en
profundidad.
- Frontera identificable: La frontera de una organización identifica los
elementos que pertenecen a la organización y los que no pertenecen a
ella. Aún cuando una organización se encuentre dentro de un ambiente
externo y para el cumplimiento de sus fines sea necesario que desarrolle
vínculos estrechos y permanentes con este entorno, la organización
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debe mantenerse a sí misma como una entidad distinta del ambiente en

el que opera.
¿A qué nos referimos nosotros cuando hablamos de recursos humanos en una
organización?

Nos referimos, simplemente, a las personas que la forman. Las organizaciones,

públicas o privadas, son entendidas como ámbitos complejos de cooperación entre
personas quienes, a pesar de sus conflictos o divergencias eventuales, gestionan
diversos recursos para alcanzar objetivos. Estos objetivos satisfacen ciertas
expectativas y necesidades del contexto social en el que actúan y, de esta manera,
obtienen los recursos y la legitimidad necesarios para existir.
De esta definición se desprende, por un lado, que la organización entraña la idea
de totalidad, siendo las personas partes integrantes de esa totalidad. Siguiendo
con este razonamiento, podemos decir que las personas que trabajan en la
organización son particularmente importantes pues, de acuerdo con la efectividad
con que realizan sus tareas, determinan si la organización puede o no cumplir con
su misión y objetivos. Si bien los bienes físicos y los activos financieros son
importantes, son las personas las que supervisan y utilizan los bienes y
administran los activos de la organización.

Actividad 2

Entonces: ¿Qué significa para usted administrar recursos humanos en una

organización?

Nosotros coincidimos con Milkovich y Boudreau (1994) en que:

”La administración de recursos humanos es una serie de decisiones integradas
acerca de la relación de empleo, para mejorar la efectividad de los empleados y de
la organización en general.”
Decimos que se trata de una serie de decisiones integradas sobre la relación de
empleo porque los distintos aspectos del gerenciamiento y administración de
recursos humanos tienen que ser consistentes entre sí. El objetivo último de estas
decisiones es conducir a las personas que forman la organización para que
dediquen su esfuerzo y colaboración a la consecución de los objetivos de la
organización. El aporte de la administración de recursos humanos está dirigido al
logro de las metas de la organización dentro de las limitaciones económicas,
sociales y legales en las que se desenvuelve.

Actividad 3

Ahora le pedimos que compare su definición con nuestras notas

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Si observa detenidamente verá que detrás de esta definición de administración de

recursos humanos hay dos ideas clave que definen la perspectiva con que se
abordará el resto del material.

¿Cuáles son estas dos ideas clave?

1. En primer lugar se define la administración de recursos humanos como una
serie de decisiones integradas.
Como en toda red interrelacionada de componentes, un cambio en cualquiera de
los componentes tiene efectos en los demás. Tener presente esta interrelación es
fundamental para el éxito de las decisiones que se tomen en relación con los
recursos humanos. De esta manera, los problemas no se encasillarán como
referidos a selección, evaluación o capacitación, sino que se enfrentarán desde
una perspectiva más amplia. Por este motivo se utiliza el enfoque de sistemas
para abordar el análisis de decisiones sobre recursos humanos.
El enfoque de sistemas provee un marco conceptual para integrar los componentes
dentro del sistema, y para conectar el Sistema de Recursos Humanos con las
necesidades globales de la organización.
Nos referimos a un concepto de sistema abierto, en permanente interrelación con
el contexto, ya que el Sistema de Recursos Humanos recibe influencias de
elementos externos, a la vez que produce resultados que modifican el entorno.
2. La segunda idea es que plantea como objetivo de la administración de recursos
humanos la consecución de los objetivos globales de la organización.

Esto significa que:

Las actividades de recursos humanos estarán siempre en función de la misión y
estrategia global de la organización. Por este motivo se incorpora la perspectiva
estratégica como base del diseño y la planificación de las actividades de recursos
humanos.
La planificación estratégica se basa en un análisis del contexto. A partir de este
análisis se elaboran las estrategias para enfrentar los desafíos y aprovechar las
oportunidades que éste presenta.
La administración de recursos humanos se debe planear, organizar y evaluar en
base a sus contribuciones al éxito de la organización en términos del
cumplimiento de su misión y de su capacidad de reacción frente a las
oportunidades y desafíos que el contexto le presenta.
Como podrá observar nos hemos acercado al tema definiendo algunos conceptos
que consideramos básicos y necesarios para comprender las temáticas que
trabajaremos a continuación.

Si tiene alguna duda, relea nuevamente el primer punto, ya que plantea cuestiones
centrales para el desarrollo del resto de los contenidos. Si hay algún concepto que
le resulta extraño o confuso anótelo en el momento o márquelo para luego
consultar con un compañero o con su tutor.
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Ahora veremos:
a. Cuáles son las características generales de las organizaciones públicas
b. El contexto político en el cual se desarrolla el diseño organizacional y la
administración de recursos humanos en estas organizaciones.

1. Características Generales de las Organizaciones Públicas

Volvamos a la cuestión planteada en la Introducción, en relación con las
particularidades que presenta administrar recursos humanos en organizaciones
públicas. A simple vista, podemos encontrar algunas diferencias con la
administración de recursos humanos en una empresa privada. Pero para comenzar
a plantear la discusión, le sugerimos que reflexione sobre el siguiente texto de
Osborne y Gaebler (1995), al cual remitiremos en la actividad que se propone más
adelante:

POR QUÉ EL GOBIERNO NO PUEDE SER DIRIGIDO COMO UNA EMPRESA.

Mucha gente, que cree que el gobierno2 debería funcionar como una
empresa, podría suponer que eso es lo que queremos decir. Pues no es
eso.
El gobierno y la empresa son instituciones fundamentalmente distintas. A los
líderes de empresas los mueve el beneficio, a los líderes del gobierno los
mueve el deseo de ser reelegidos. Las empresas obtienen de los clientes la
mayor parte del dinero; los gobiernos obtienen su dinero principalmente de
los contribuyentes. Habitualmente, las empresas se ven impulsadas por la
competencia; en general, los gobiernos emplean monopolios.
Diferencias como éstas crean incentivos fundamentalmente diferentes en el
sector público. Por ejemplo, en el gobierno, la prueba última para los
administradores no es si producen un producto o beneficio, sino si
complacen a los políticos electos. Como los políticos tienden a moverse
según grupos de interés, los administradores públicos -a diferencia de su
contrapartida privada- deben tener siempre en cuenta los grupos de interés.
El gobierno además obtiene sus ingresos primordialmente de sus impuestos,
mientras que las empresas ganan sus ingresos cuando los clientes compran
productos o servicios con total libertad. Ésta es una razón por la cual el
público tiene en cuenta con tanta intensidad el costo de los servicios del
gobierno y ejerce una presión constante por el control, esto es, a favor de
establecer cuánto gastan los burócratas en cada sector, de modo que les
resulte muy difícil, cuando no imposible, despilfarrar, emplear mal o robar el
dinero de los contribuyentes.
Todos los factores se combinan para producir un medio en que los
empleados públicos ven riesgos y recompensas con criterios muy distintos
que los empleados privados. ‘En el gobierno, el único incentivo es no
2
Nota del autor. El término de “gobierno” en este texto está traducido del término “Ggovernment”y
tiene el sentido del concepto de Estado.
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cometer errores’, explica Lou Winnick, de la Ford Foundation. “Uno puede

tener 99 éxitos y nadie se entera, pero comete un solo error y es hombre
muerto”. Los métodos típicos de las empresas para motivar a los empleados
no funcionan muy bien en este tipo de medios.
Hay muchas otras diferencias. El gobierno actúa en forma democrática y
abierta; de aquí que se mueva con mayor lentitud que la empresa, cuyos
administradores pueden tomar decisiones rápidamente a puertas cerradas.
La misión fundamental del gobierno es ‘hacer el bien’, no ganar dinero; de
aquí que, en el sector público, los cálculos de costos y beneficios de la
empresa se conviertan en absolutos éticos. A menudo el gobierno debe
servir a todos por igual, con independencia de la capacidad del pago o de la
demanda del servicio; de aquí que no pueda alcanzar la misma eficiencia
que la empresa en el mercado...
...Estas diferencias llevan a una conclusión: el gobierno no puede funcionar
como una empresa. Es cierto que hay muchas similitudes. Y hemos
aprendido muchísimo de teóricos de la administración de empresa como
Peter Drucker, W. Edwards Demning, Tom Peters y Robert Waterman. Pero
en el gobierno, la teoría de la empresa no es suficiente...
...El hecho de que el gobierno no pueda gestionarse exactamente igual que
una empresa no quiere decir que no pueda adoptar un estilo más
empresarial, por supuesto. Cualquier institución, pública o privada, puede
ser empresarial, así como cualquier institución, pública o privada, puede ser
burocrática. Habrá muy pocos ciudadanos que deseen realmente que el
gobierno actúe simplemente como una empresa, tomando decisiones
rápidas a puertas cerradas y con vistas al beneficio privado. Y si así lo
hiciera, la democracia resultaría la primera perjudicada. Pero la mayor parte
de los ciudadanos sí que querrían que el gobierno fuera menos burocrático.
Entre conducta burocrática y conducta empresarial hay un amplio abanico
de grados intermedios y el gobierno seguramente pueda cambiar su
posición en este espectro.“ (Osborne, D. y Gaebler, T.; p. 49-52.)3

Actividad 4

Ahora le pedimos que exprese su opinión respecto de la caracterización que hacen

los autores de las organizaciones públicas y privadas.

¿Qué diferencias encuentran entre ambos tipos de organización?

Hemos destacado, con la ayuda del texto de Osborne y Gaebler, algunas de las
características que distinguen a las organizaciones públicas de las privadas.

3
Extraído de La reinvención del Gobierno. La influencia del espíritu empresarial en el sector público
de David Osborne y Ted Gaebler, Paidós, España, 1995.
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Le proponemos ahora que se coloque en la siguiente situación:

Usted es la máxima autoridad en el área de recursos humanos en un organismo de
la Administración Pública Nacional. Recibe una invitación a participar en una
jornada sobre administración de recursos humanos, auspiciado por la Asociación
Argentina de Dirigentes de Personal. Durante la jornada se discuten las nuevas
tendencias en administración de recursos humanos, orientadas a mejorar el nivel
de eficiencia organizacional e incrementar el nivel de participación y compromiso
de los empleados. La conferencia de clausura está a cargo de un destacado ¨guru¨
en el área de recursos humanos, el profesor John Lawler III. En esta conferencia
pasa revista a las características de la nueva organización a la que idealmente se
tiende, y los necesarios cambios que esto implica en las estrategias de recursos
humanos. Algunos de estos conceptos enunciados por Lawler4 le parecen
particularmente interesantes.

◊ Existen dos estilos fundamentalemente diferentes de gerenciamiento. El más

antiguo y más establecido ha sido descripto como piramidal, jerárquico,
mecanístico y burocrático, y podría ser llamado enfoque de control. El segundo
estilo, frecuentemente llamado participativo, orientado al compromiso, es más
novedoso y menos desarrollado que el anterior. La evidencia demuestra que
está ganando popularidad y que podría eventualmente convertirse en el modelo
dominante.

◊ El nuevo diseño organizacional al que se tiende exige una sustancial

transferencia de arriba hacia abajo en términos de información, conocimientos,
y poder. Para lograr compromiso y participación, los miembros de la
organización deben contar con:

− información sobre los procesos, calidad, y resultados

− conocimientos sobre el trabajo, el negocio y la organización
− poder para tomar decisiones acerca del trabajo
− un sistema de recompensas ligado a su capacidad y a su
contribución a los resultados obtenidos.

◊ En el área de diseño de puestos, los enfoques de enriquecimiento del puesto

(job enrichment) y de grupos autónomos de trabajo, son congruentes con el
estilo de gerenciamiento participativo. Las tareas deben ser asignadas a grupos
auto-gerenciados. El grupo determina internamente sus objetivos y su modo
de trabajo y es responsable del producto final. En definitiva, toman todas las
decisiones necesarias para conducir una empresa. Este diseño logra dar a los
participantes la responsabilidad por el desarrollo de un producto total, o de un
servicio completo, aumentando el nivel de motivación.

◊ El estilo participativo de gerenciamiento requiere que los individuos sean

seleccionados y evaluados en términos de su potencial para desarrollarse como
miembro de la organización y su compatibilidad con la cultura y el estilo de

4
Edward E. Lawler III (1992) The ultimate advantage: Creating the High Involvement organization.
San Francisco: Jossey-Bass Publishers.
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gerenciamiento. El problema no es medir si el individuo posee las habilidades

específicas necesarias para realizar determinada tarea. El individuo es
convocado para cubrir un puesto amplio, o para formar parte de un grupo
autónomo de trabajo. Los individuos no son seleccionados para hacer un
trabajo específico, sino para incorporarse a la organización en su conjunto.

◊ Un sistema de compensación basado en las habilidades, conocimientos y

competencias adquiridas es el más adecuado para el estilo de gerenciamiento
participativo. El criterio de retribución no debe ser el tipo de trabajo realizado,
como en los sistemas tradicionales, sino la contribución de la persona a la
organización. Se debe pagar a la persona, y no al puesto de trabajo.

◊ La creación de una organización cuyos miembros se sienten responsables y

comprometidos en el éxito de la organización parece ser el enfoque más
efectivo de gerenciamiento. La estrategia de recursos humanos es central para
el desarrollo de este estilo de gerenciamiento. Dada su importancia para la
consecución de los objetivos de la organización, el área de Recursos Humanos
debería estar plenamente integrada en el desarrollo de la estrategia general de
la organización

Actividad 5

Después de lo que ha escuchado en esta conferencia, considere las siguientes

cuestiones:

• Cuáles son los principales puntos que distinguen el estilo tradicional de

gerenciamiento y el propuesto por Lawler?
• De acuerdo a su experiencia en el sector público, como evalúa la posibilidad de
implementar las propuestas de Lawler en el área de Recursos Humanos?
• Que características de las organizaciones públicas cree que podrían afectar la
implementación de estas propuestas?
• Qué grupos dentro de la organización se verían afectados por cambios de esta
naturaleza?

El nuevo estilo de gerenciamiento que define Lawler surge de modelos que fueron
desarrollados en y para el sector privado, por lo que es importante dar respuesta a
los siguientes interrogantes planteados en la actividad anterior.

Los siguientes son algunos aportes para las respuestas a estas cuestiones.
En principio podemos detectar algunas dificultades específicas para implementar
un modelo plenamente participativo de administración en el sector público. Si bien
participación implica, en cualquier organización, delegación de poder, información
y conocimientos, en la administración pública se genera una resistencia particular
en los niveles jerárquicos que concentran el poder, porque pierden peso relativo
por esta delegación.
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Además, en las organizaciones públicas se suma el problema de la

responsabilidad política. ¿Cómo delegar poder de decisión en los cuadros técnicos,
cuando la responsabilidad política frente al electorado la tienen los funcionarios
políticos? Por otro lado, los controles y procedimientos formales ineludibles
también generan problemas para la implementación de cambios en el estilo de
administración.
Esto no significa que sea imposible implementar sistemas de gestión que tiendan a
aumentar la eficiencia de las organizaciones públicas. Como dicen Osborne y
Gaebler, las organizaciones públicas pueden adoptar un estilo más empresarial. Lo
que sí es importante es resaltar que se plantean dificultades para la aplicación de
tecnologías que surgen de un ámbito de características diferentes, como es la
empresa privada. Tener en cuenta las particularidades de las organizaciones
públicas es la única manera de lograr una gestión exitosa de sus recursos
humanos.
Plantearemos la cuestión en términos más generales:
¿Existen características propias de las organizaciones públicas que las
distinguen de las empresas privadas?
Dar respuesta a esta pregunta no es una tarea simple, ya que el debate en torno
de este tema no está cerrado en absoluto. Desde un punto de vista se dice que "la
administración pública y la administración de negocios son similares sólo en
detalles sin importancia". En el extremo opuesto, se sostiene que "administrar es
administrar", y que los problemas organizacionales son los mismos sin importar
que se trate del sector público o privado.
Pero más allá de la posición que se adopte, resulta claro que hay ciertas
características que distinguen a los organismos públicos.
Una primera respuesta intuitiva suele asociarse con la presencia o ausencia de
fines de lucro. Se identifica a las empresas privadas como maximizadoras de
beneficios y a los organismos públicos como prestadores de un bien o servicio
público.
Sin embargo, esta distinción no es siempre cierta, pues existen organizaciones
privadas sin fines de lucro que no pierden las características básicas de otras
empresas. Un ejemplo posible es una fundación privada dedicada a brindar
servicios de salud. Si la comparamos con un hospital público, observamos que
ninguna de las dos organizaciones tiene fines de lucro, pero mientras los objetivos
de una fundación (en términos de servicios a proveer y población objetivo) son
planteados por quienes la dirigen, la misión del hospital público está subordinada a
un plan de salud orientado de acuerdo con las prioridades del gobierno.
Por otro lado, existen organismos públicos dedicados a producir bienes y servicios
comercializables que, sin embargo, mantienen grandes diferencias con las
empresas privadas. Un ejemplo es el servicio postal en los Estados Unidos, donde
coexiste una empresa estatal (U.S. Postal Office) con un gran número de
empresas privadas. Todas las empresas tienen como objetivo obtener superávit.
Sin embargo, la empresa estatal, además de ser rentable, tiene que cumplir otros
objetivos, como el de brindar servicios esenciales no rentables. En el caso del
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U.S.P.O. cómo, asegurar la comunicación postal a todo el país, aún en zonas que
no lo justificarían.
Si el fin del lucro no es una diferencia central: ¿en qué se distinguen las
organizaciones públicas?

Ya vimos algunas diferencias fundamentales en el texto de Osborne y Gaebler que

leímos en la introducción de esta sección. Ellos dicen que los organismos públicos
deben adoptar un estilo de gerenciamiento más empresarial, pero que sin dejar de
reconocer que hay diferencias fundamentales con las empresas privadas.

Siguiendo a Fesler y Kettl5, podemos decir que la diferencia proviene de:

1- la misión de las organizaciones públicas
2- distintos sistemas de reglas y controles
3- ausencia de mecanismos de competencia
4- multiplicidad de objetivos
5- mayor exposición a las influencias de grupos de presión
6- diferencias en los estándares de evaluación del desempeño
7- dependencia del proceso político / carácter político de los niveles de
conducción

Veamos punto por punto.........

- La Misión de las Organizaciones Públicas

Las organizaciones públicas deben cumplir objetivos sociales, deben trabajar en
función del interés público, el bien común, el bienestar colectivo, la justicia social, la
seguridad, etc. Para obtener los resultados esperados, los organismos públicos
son dotados de un poder de coerción que los hace enteramente diferentes de las
organizaciones privadas. A fin de regular ese poder de coerción, estos organismos
están sujetos a una serie de controles externos que intentan evitar posibles abusos
de poder.

Otra diferencia es entonces la presencia de:

- Distintos Sistemas de Reglas y Controles

Las organizaciones públicas están estrictamente regidas por la ley y controladas
externamente en función de normas del Derecho Constitucional y Administrativo.

5
Fesler, J., & Kettl, D. (1991). The politics of the administrative process. Chatham,
NJ: Chatham House.
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Los gerentes en el sector privado pueden realizar cualquier acción en tanto no esté
prohibida por la ley. Los gerentes públicos, en cambio, sólo pueden actuar en tanto
haya una regla explícita que los autorice a hacerlo. Esto genera una red de
regulaciones y procedimientos que limitan el margen de acción de los gerentes del
sector público.
En el sector privado, las reglas de operación se autogeneran internamente en la
organización como manifestación de la voluntad de sus dueños y de la autonomía
existente en la sociedad. Los funcionarios públicos, en cambio, deben responder
no sólo a sus superiores sino también a los poderes legislativo y judicial y, en
último término, al público.
Un ejemplo claro al respecto es el hecho de que para decidir la compra de una
maquinaria en una empresa privada, probablemente sólo sea necesario que un
gerente de producción pida la correspondiente autorización al gerente general. Un
Director Nacional en la Administración Pública debe realizar un largo trámite con
intervención de varias áreas para comprar un simple aparato de fax. Una primera
reacción ante esto es asociar burocracia con ineficiencia. Si bien es cierto que los
controles exagerados son ineficientes y deben ser modificados, también es cierto
que en el sector público debe haber un control externo a través de procedimientos
regulados.
El presupuesto es otra restricción que actúa sobre las organizaciones públicas, ya
que es aprobado a través de un proceso político institucional donde el organismo
en cuestión tiene, a veces, muy poca incidencia. La misma estructura de la
contabilidad pública y las regulaciones del manejo de las finanzas públicas
introducen restricciones de variada naturaleza. Como ejemplo, basta mencionar
que la elaboración del anteproyecto de ley de presupuesto puede estar concluido
seis meses antes de su entrada en vigencia, y que luego sólo otra ley podría
variarlo. Si el organismo en cuestión debe adaptarse a un contexto imprevisto, su
capacidad operativa estará condicionada por esta rigidez en los procedimientos.
Otra vez vemos que para asegurar la transparencia es necesario comprometer en
alguna medida el principio de eficiencia.

También existen diferencias debido a la:

- Ausencia de Mecanismos de Competencia

Los controles del sector privado se relacionan con la competencia en el mercado.
En las organizaciones públicas no existen mecanismos de competencia.
Las empresas privadas se rigen por el mercado y en función de sus “necesidades
privadas”, los organismos públicos por las fuerzas políticas y las leyes orientadas a
satisfacer “necesidades colectivas”.
La competencia impone a las empresas privadas criterios de racionalidad y
eficiencia como único medio de supervivencia. Consecuentemente, los resultados
que obtienen estas empresas son fácilmente cuantificables. Todo ello contribuye a
alentar la preponderancia del criterio “técnico”. En cambio, en el sector público, la
necesidad del “consenso” acentúa la preponderancia del criterio “político”.
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Siguiendo con nuestro ejemplo anterior........

Si en el sector privado se compra una máquina que es inútil, se perjudica la
posición competitiva de la empresa. En los organismos públicos, estas
restricciones no existen o son más indirectas y lejanas. Si el Director Nacional
compra una central telefónica que resulta inútil, las consecuencias son mucho
menos inmediatas. Podríamos decir que si la Dirección es ineficiente, su imagen
frente a la opinión pública decaerá, la imagen del partido en el gobierno se verá
resentida y sus posibilidades de reelección decaerán. Pero ni siquiera las
elecciones tienen un impacto lo suficientemente directo como para ser
consideradas sustituto de las señales del mercado. La ausencia de señales del
mercado contribuye a que las organizaciones públicas sean más resistentes al
cambio. El contexto presiona débilmente, por lo que no se ven tan exigidas a
modificaciones sustantivas en su modo de trabajo. Este mecanismo de resistencia
al cambio tiene una incidencia particularmente fuerte en el diseño organizacional,
cuando nos enfrentamos al desafío de volver a pensar la forma en que se deben
estructurar los sistemas de actividades en una organización pública, no sólo
debemos tener en cuenta la normativa vigente sino también el peso de la tradición
estructural de la entidad, tanto para las personas que la componen como para sus
“clientes”.
En síntesis.....
9 Una empresa privada se enfrenta con clientes, con un poder de compra ejercido
directa y cotidianamente. De allí que el origen privado de sus fondos financieros
puedan ser vistos como “recompensa” o “captura” de dicho poder de compra.
9 La mayoría de las organizaciones públicas se enfrentan con ciudadanos,
usuarios o beneficiarios con mayor o menor grado de movilización de recursos
de poder. De allí el origen de sus fondos financieros, derivados, la mayor parte,
de un presupuesto alimentado de impuestos y tributos de diversa índole.

- Multiplicidad de Objetivos
Esta es otra diferencia importante entre la empresa privada y el Estado, que puede
describirse del siguiente modo:
9 Los organismos públicos persiguen una multiplicidad de objetivos, que muchas
veces son contradictorios entre sí. Las empresas privadas presentan mayor
uniformidad en sus objetivos, ya que sus integrantes están alineados detrás del
objetivo de maximizar ya sea los beneficios o la participación en el mercado de
la empresa a la que pertenecen. Más allá de las reivindicaciones salariales que
puedan reclamar individual o colectivamente los empleados, a todos los
miembros de la organización les conviene trabajar para que la empresa
produzca y coloque sus productos y servicios en el mercado.
9 En cambio, en los organismos públicos la misión misma suele estar en
discusión, reciben demandas contradictorias de distintos grupos de "clientes",
quienes sostienen diferentes creencias acerca de lo que el gobierno debería o
no hacer, y por lo tanto intentan afectar el proceso de decisión de manera
consistente con sus intereses.
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Este hecho nos lleva a definir otra diferencia:

- Mayor Exposición a las Influencias de Grupos de Presión

9 Las organizaciones públicas están más expuestas a las influencias de grupos
de presión que las empresas privadas. Los principios democráticos garantizan
la publicidad de los actos de gobierno, lo que permite acceder a las decisiones
tomadas en los más altos niveles de la organización pública.
9 Estos principios no rigen en la toma de decisiones del sector privado. Una
empresa privada de correo puede mantener en secreto la campaña de
marketing de un nuevo servicio para evitar que sus competidores se adelanten,
o que grupos de proveedores o clientes intenten afectar el proyecto de acuerdo
a sus intereses particulares. Incluso dentro de la misma organización se puede
mantener en secreto el presupuesto del proyecto para evitar filtraciones. En una
organización pública esto no sería posible. Si volvemos al ejemplo del servicio
postal en U.S.A, si la empresa estatal decide hacer lo mismo, sus posibilidades
de mantener el proyecto en secreto son mucho menores y estará expuesto a
actividades de lobby por parte de los grupos interesados en el proyecto.

Diferencias en los Estándares de Evaluación de la organización

La diferente misión de los organismos públicos y privados se refleja en sus
respectivos estándares de evaluación del desempeño de la organización. Mientras
que en el sector privado rige el principio de eficiencia, en el sector público se deben
considerar cuestiones de consenso y equidad.

Retomemos el ejemplo de la compra de maquinarias

En una empresa privada lo único que interesa es que del proceso de compra surja
la máquina necesaria al mejor precio posible. Probablemente esto se resuelva
pidiendo algunos presupuestos y tomando la decisión en base a éstos. El Director
Nacional a cargo de renovar la central telefónica probablemente tenga que recurrir
a un registro de proveedores y realizar un procedimiento pautado de licitación. Si
bien esto parece ineficiencia pura, responde a la necesidad de asegurar la igualdad
de oportunidades, ya que la ley exige que no haya preferencias en las
contrataciones, y que todos los proveedores del mercado tengan acceso a estas
licitaciones.
Al tomar una decisión, los funcionarios deben considerar también la política
mantenida por las autoridades del organismo y su grado de responsabilidad frente
al Congreso y a la Justicia. Considerando esta múltiple responsabilidad y el
necesario respeto a las reglas y procedimientos, se hace más comprensible por
qué en las organizaciones públicas operan restricciones diferentes y aún mayores.
Las decisiones deben documentarse porque el resultado requerido no se centra
sólo en la eficiencia de las mismas, sino también en garantizar la equidad a través
de los procedimientos que las normas establecen. Un ejemplo en el área de
Recursos Humanos, es el procedimiento asociado con las convocatorias a cubrir
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cargos públicos. Este procedimiento encarece el proceso de selección, pero ha

sido diseñado teniendo en cuenta el principio de equidad.
A modo de ejemplo, podemos comentar que existen ciertos cargos que, por su
especificidad, pueden ser cubiertos por muy pocos especialistas. En general, estas
personas están relacionadas con el organismo que debe cubrir la vacante. Si hay
que nombrar a alguien en este tipo de áreas, el Secretario de Estado podría
simplemente entrevistar a cuatro o cinco posibles expertos y decidir cuál es el más
apto. Este procedimiento sería eficiente, pero ignoraría el principio de equidad. De
allí que deban realizarse convocatorias abiertas, con publicación en medios
masivos, para asegurar la igualdad de oportunidades. El sistema es menos
eficiente, pero asegura la equidad de la decisión y la transparencia del proceso.

- Dependencia del Proceso Político

El gerenciamiento en ambos sectores es en buena medida diferente porque la
naturaleza, las funciones y los desafíos de la organización son diferentes. Una de
las diferencias más importantes es que las organizaciones públicas tienen una
clara dependencia del proceso político. Esta influencia política sobre los
organismos puede verse como factor positivo o negativo. Por un lado puede
entenderse como intrusión de la política, aún partidaria, en un proceso que debiera
estar basado en criterios estrictamente técnicos. Pero por otro lado representa un
instrumento legítimo para el control del público sobre la actividad de la burocracia.
9 El carácter político del nivel superior de conducción impacta en la manera de
estructurar los sistemas de actividades y de administrar los recursos humanos
en las organizaciones públicas. Dado que los niveles de conducción son
designados en base a la afinidad política, con cada elección cambia la
conducción político administrativa de las organizaciones públicas, y por ende
las políticas a implementar. Por otro lado, la gerencia media e inferior está
integrada por funcionarios de carrera. La incertidumbre que genera la falta de
continuidad de los niveles de conducción y los intereses eventualmente
divergentes entre funcionarios de línea y funcionarios de carrera hacen que la
estructura de la organización y la administración de recursos humanos se
transforme en un campo de negociación entre los actores involucrados.
En este contexto, toda estrategia organizacional y de recursos humanos tiene que
considerar los “tiempos políticos” para tener chances de éxito. Difícilmente un
funcionario político respalde y promueva políticas cuya aplicación exceda su
mandato. Por otra parte, no debe olvidarse que los funcionarios de línea están
protegidos por derechos laborales derivados de preceptos constitucionales
específicos. Esta circunstancia, en especial su estabilidad laboral, marca otra gran
diferencia entre el sector público y el privado en relación con la administración de
los recursos humanos.
 1.Diseño Organizacional y RH en Organizaciones Públicas – Notas de clase – M. Iacoviello – Página 15

A manera de síntesis.....

ORGANIZACIONES ORGANIZACIONES

PÚBLICAS PRIVADAS

DIFERENCIAS
RELACIONADAS CON:

La Misión Cumplir con objetivos Alcanzar los objetivos

sociales definidos por los accionistas
/dueños de la empresa.

Los Sistemas de Sólo se puede actuar si hay Se puede realizar cualquier

Reglas y Controles una regla explícita que lo acción que no esté prohibida.
autoriza. Fuertes controles
externos.

Mecanismos de Ausencia de los mismos por Competencia en el mercado.

Competencia estar orientadas a satisfacer
necesidades colectivas.

Multiplicidad de Es mayor, y con objetivos Objetivos uniformes,

Objetivos contradictorios. orientados a maximizar
beneficios.

Exposición a Están más expuestas, Están menos expuestas,

Influencias de Grupos porque hay mayor acceso a porque hay menor acceso a
de Presión los niveles de decisión. los niveles de decisión.

Estándares de Centrados en los principios Centrados en el principio de

Evaluación de consenso y equidad, eficiencia. .
además de la eficiencia.

Dependencia del Clara dependencia del Mayor independencia del

Proceso Político proceso político. Niveles de proceso político.
conducción designados por
afinidad política.
En el cuadro anterior sintetizamos las diferencias que hemos señalado entre las
organizaciones públicas y las privadas.

Actividad 6
 1.Diseño Organizacional y RH en Organizaciones Públicas – Notas de clase – M. Iacoviello – Página 16

1. Ejemplifique las características específicas señaladas para las organizaciones

públicas, a partir de su experiencia laboral en el Estado.

2. Comente brevemente por qué acuerda o disiente con las que hemos señalado.

Escriba sus respuestas en hojas aparte. Si es posible, reúnase con un compañero

de comisión. Si no, comuníquese con su tutor para expresar su opinión y punto de
vista.

En síntesis……
Las diferencias entre ambos sectores parecen ser lo bastante importantes como
para merecer una cuidadosa reflexión. Sin embargo, esto no quiere decir que sean
dos ámbitos totalmente incompatibles, ni que las tecnologías gerenciales del sector
privado no pueden ser aplicadas en el sector público. Coincidimos con Osborne y
Gaebler en que el Estado debe asumir un estilo mas “empresarial”. Pero solo
queremos resaltar que hay que considerar las características específicas del
Estado al momento de diseñar o implementar cambios en el estilo de gestión en los
organismos públicos.
En el sector público hay que tener en cuenta los procesos políticos involucrados, y
también las restricciones que implican las regulaciones especiales a seguir, y la
necesidad de documentar exhaustivamente las decisiones que se toman. Esto
lleva a aparentes situaciones de ineficiencia. Por eso, al evaluar un programa en el
ámbito público hay que tener en cuenta si fue exitoso en términos de eficiencia,
pero también si cumple con los principios de consenso y equidad.

Ya hemos visto algunas de las características que permiten diferenciar las

organizaciones públicas de las privadas. Dijimos, entre otras cosas, que las
organizaciones públicas están más expuestas a influencias de grupos de presión y
tienen una mayor dependencia del proceso político. Veamos entonces de qué
manera incide ese “contexto político” en la administración de recursos humanos en
las organizaciones públicas.
 1.Diseño Organizacional y RH en Organizaciones Públicas – Notas de clase – M. Iacoviello – Página 17

2. Diseño Organizacional y Administración de Recursos Humanos

en un Contexto Político

Los procesos de decisión en las organizaciones públicas están fuertemente

influenciados por distintos grupos dentro y fuera de la organización. Las decisiones
sobre recursos humanos no son una excepción, por lo que las estrategias de
recursos humanos siempre surgen de la interacción de los actores políticos
internos y externos.6
Si queremos diseñar una estrategia organizacional y de recursos humanos para un
organismo público, debemos tener en cuenta el contexto político en el que nos
movemos. Cuáles serán los intereses de los distintos grupos dentro y fuera de la
organización?
Supongamos que queremos organizar un procedimiento de selección para cubrir
los cargos gerenciales en un ministerio. Entre los interesados en esta decisión
estarán los funcionarios de línea del ministerio, ya sea porque son potenciales
candidatos para el cargo, o porque dependerán eventualmente de quien sea
elegido para cubrir ese cargo. Los funcionarios de línea querrán saber cómo
queda estructurado el procedimiento, porque de acuerdo a las reglas que se fijen el
que cubra el cargo tendrá diferente perfil. Los funcionarios políticos del
ministerio también estarán interesados en el asunto, ya que les convendrá un
procedimiento que permita acceder al cargo a personas de su confianza, que les
representen un respaldo en su gestión. El sindicato que nuclea a los empleados
también querrá tener un aliado ocupando puestos de decisión en la organización, y
también intentará monitorear el proceso para evitar que sus representados
pudieran ser perjudicados en el proceso de selección. El área de Recursos
Humanos también tendrá participación en la decisión sobre el procedimiento a
seguir, debido a su conocimiento de las técnicas de selección, y en principio será
esta área la que deberá garantizar a través de las técnicas utilizadas la
transparencia del proceso de selección.
Pero no solamente dentro de la organización encontraremos interesados en este
proceso de selección... Siempre hay grupos de interés vinculados a la actividad
de todo organismo público, y como ya dijimos anteriormente, estos grupos tienen
acceso a la información de las actividades internas. Enterados de la decisión de
concursar los cargos críticos, también estarán interesados en el proceso de
selección y en las designaciones que de él se deriven, ya que siempre les
convendrá tener personas afines a sus intereses en puestos clave de la
organización. Una situación similar se plantea con los proveedores del ministerio,
ya que un cambio de funcionario en un nivel de decisión importante puede
significar algún cambio de política de compras que los afecte.

6
Para una ampliación de este punto, ver Iacoviello (1996).
 1.Diseño Organizacional y RH en Organizaciones Públicas – Notas de clase – M. Iacoviello – Página 18

Además, tal como analizamos antes, hay controles externos a la Administración

Pública que ejercerán su poder de monitoreo sobre este proceso de selección. El
Poder Legislativo y el Poder Judicial actúan como organismos de control en el
proceso, ya que el proceso de selección deberá estar acorde a la normativa que
regla la carrera administrativa, y el incumplimiento de la normativa puede dar lugar
a recursos administrativos y acciones judiciales. En forma más indirecta, también
el público, los ciudadanos que son al mismo tiempo los “clientes” y los “dueños” de
las organizaciones públicas, tienen interés en este proceso de selección ya que las
personas que ocupan puestos de jerarquía definen la cantidad y calidad de
productos y servicios que genera la organización. Los medios de comunicación
también tienen interés en estos procesos, ya que podrían actuar informalmente
como controles de la transparencia a través de investigaciones y denuncias de
irregularidades en el procedimiento de selección.

Actividad 7
Ilustre con un ejemplo de la organización en que usted trabaja, como los distintos
grupos intentan influir en las decisiones relacionadas con el diseño organizacional
y la administración de Recursos Humanos.

Como podemos ver, hay un gran número de actores interesados en las decisiones
relacionadas con el diseño organizacional y la administración de recursos
humanos. De todos los grupos mencionados, los más directamente involucrados
en las decisiones sobre recursos humanos son los funcionarios políticos y los
distintos niveles de funcionarios de línea. La coexistencia de los dos grupos
apunta a lograr un equilibrio entre la representatividad y la responsabilidad ante el
público por parte de los funcionarios políticos, por un lado, y la responsabilidad
técnica y continuidad institucional de los funcionarios de carrera, por el otro.
Las decisiones en materia de estructuras y de recursos humanos son
particularmente importantes para ambos grupos de funcionarios. La estructura de
la organización determina la modalidad de departamentalización, fijando los
perfiles del nivel gerencial y los vínculos entre áreas. El sistema de recursos
humanos define el mecanismo por el cual las personas ingresan, progresan y se
retiran de la organización. Este mecanismo afecta directamente la capacidad que
tiene cada grupo para controlar el proceso de decisiones en la organización.
9 Si la autoridad política pudiera nombrar a todos los funcionarios subordinados
de acuerdo con criterios estrictamente políticos y si pudiera evaluarlos en
función de sus objetivos políticos, su poder sobre el proceso de decisión en la
organización sería enorme.
9 Si, en el extremo contrario, las decisiones sobre estructura y recursos humanos
estuvieran tan pautadas que impidieran al funcionario político realizar cualquier
tipo de modificación, su poder sobre las decisiones sería casi nulo.
Ante cualquier decisión a tomar, ya sea la selección para un determinado cargo, la
modificación del sistema de función pública global, o la determinación de un nuevo
sistema de evaluación, las autoridades políticas tratarán de preservar su
 1.Diseño Organizacional y RH en Organizaciones Públicas – Notas de clase – M. Iacoviello – Página 19

discrecionalidad gerencial, y los funcionarios de línea tratarán de defender el

sistema de mérito para evitar arbitrariedades. El resto de los grupos dentro y fuera
del organismo tomarán partido por uno u otro grupo de acuerdo a las
consecuencias sobre sus intereses.
Actualmente, nadie defendería un sistema basado puramente en criterios políticos,
ni tampoco un sistema burocrático absolutamente rígido. Lo que se discute es
hasta dónde debe llegar la carrera administrativa y dónde deben comenzar las
designaciones políticas. Los políticos tienden a bajar los límites del sistema de
mérito argumentando que el reclutamiento en base a criterios puramente técnicos
atenta contra la responsabilidad política de los funcionarios jerárquicos. Los
funcionarios de línea tienden a elevar el límite de las designaciones políticas
buscando asegurar criterios profesionales en las decisiones de personal.
Las diferencias señaladas surgen de la naturaleza misma de las perspectivas,
situaciones y responsabilidades de cada actor, pero no se puede decir que la
visión de un grupo sea preferible y/o excluyente de la del otro. De allí que el
equilibrio entre ambas perspectivas se busque mediante la coexistencia de niveles
políticos y de carrera.
‰ Si se exageran la formalización y regulación para garantizar la
equidad y limitar la discrecionalidad, el nivel político carecerá del
margen de acción necesario para llevar a cabo el concepto
legitimado por la voluntad popular acerca de la misión de la
organización.
‰ Si, por otro lado, se exageran las atribuciones de los niveles
políticos en las decisiones de recursos humanos, se estaría
impidiendo la formación de administradores técnicos permanentes
que den continuidad a la administración pública y aseguren las
perspectivas de más largo plazo.
Una forma de contribuir a lograr el equilibrio entre los criterios políticos y técnicos
es que el proceso de planificación de recursos humanos involucre tanto a
funcionarios políticos como de carrera. Como veremos más adelante, es el
proceso de planificación lo que da cohesión al sistema de recursos humanos y
define sus características, por lo que ambos grupos deben tener participación
activa en el mismo.