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A Cidade Segmentada
Teoria econômica institucional urbana e reconstrução
histórico-social da estruturação residencial de uma
metrópole latino-americana, Bogotá 1950 - 2008
Oscar A. Alfonso R.
A Cidade Segmentada
Teoria econômica institucional urbana e reconstrução histórico-
social da estruturação residencial de uma metrópole latino-
americana, Bogotá 1950 - 2008
Rio de Janeiro
2009
3
Oscar A. Alfonso R.
A Cidade Segmentada
Teoria econômica institucional urbana e reconstrução histórico-
social da estruturação residencial de uma metrópole latino-
americana,
Bogotá 1950 - 2008
Trabalho de grau submetido ao corpo docente do Instituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal de Rio de Janeiro - UFRJ
-, como parte dos requisitos necessários para a obtenção do grau de Doutor em
Planejamento Urbano e Regional
Aprovado por:
__________________________________
Prof. Dr. Pedro Abramo – Orientador
Instituo de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional - IPPUR
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano y Regional - UFRJ
__________________________________
Prof. Dra. Ana Clara Torres Ribeiro
Instituo de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional - IPPUR
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano y Regional - UFRJ
_________________________________
Prof. Dr. Rainer Randolph
Instituo de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional - IPPUR
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano y Regional - UFRJ
__________________________________
Prof. Dra. Fernanda Furtado
Escola da Arquitetura e Urbanismo - EAU
Universidade Federal Fluminense - UFF
__________________________________
Prof. Dr. Giussepe Mario Cocco
Escola de Serviço Social - ESS
Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ
4
Agradecimentos
Ao Brasil, Rio do Janeiro e Flamengo e suas gentes que me acolheram com calor;
Ao Mauricio Pérez Salazar, decano da Faculdade da Universidad Externado de
Colombia, por seu indeclinável compromisso com o livre exame e por seu
estímulo as minhas buscas intelectuais;
Ao Pedro Abramo, orientador da minha tese, por seu convite a viver em nosso
querido Rio do Janeiro, por seu incansável estímulo para a realização de meu
trabalho e por sua generosidade intelectual;
Ao Hernando Parra Neto, Secretário Geral da Universidad Externado de Colombia, e
ao doutor Fernando Hinestrosa, Reitor da Universidad Externado de Colombia,
por seu calado e sempre eficaz apoio a mim trabalho;
Ao Ledilson Lopes e a Betânia Alfonsín, caros amigos, e neles aos meus colegas de
promoção por me haver acolhido e facilitado um intercâmbio intelectual criativo;
Ao Samuel Jaramillo e ao Luís Mauricio Cuervo por sua amizade e apoio acadêmico;
Ao Rainer, Ana Clara, Luiz Cessar e demais professores do IPPUR, por seus
inesquecíveis ensinos;
Ao Alfonso Ariza, Noriko Hataya, Pacho Giraldo, Edna Sastoque, Rafael Barrera,
César Velásquez, Johann Julio, Roberto Angulo, Carlos Alonso, Lilian Buitrago,
Isaac Beltrán, Carolina Hernández, Adriana Osorio, Carolina Esguerra,
Consuelo Onofre, Óscar Fresneda e Homero Cuevas por sua amena e sempre
estimulante solidariedade;
Ao Martim O. Smolka e ao Programa para a América Latina do Lincoln Institute of
Land Policy por seu oportuno apoio financeiro;
Ao pessoal das Secretarias Acadêmicas do Instituto de Pesquisa e Planejamento
Urbano e Regional da Universidade Federal de Rio do Janeiro e da Faculdade
de Economia da Universidad Externado de Colombia por tudo o que têm feito
para me facilitar a vida;
A meus seres queridos, Melba e Nana, por sua calorosa compreensão.
A todas as pessoas que, de uma ou outra forma, souberam me brindar seu estímulo
e apoio e que, pela debilidade de minha memória, não posso as anotar nesta
página como tampouco as poderei apagar no meu coração.
6
Resumo
Resumen
Lista de Ilustrações
Lista de Figuras
Figura 2.1 Relações entre agentes a uma distância r do Distrito
Central de Negócios 99
Figura 2.2 Mudanças na função de leilão de renda e tamanho do
terreno: (a) por incrementos na distância r, e (b) com
respeito à utilidade u 115
Figura 2.3 Determinação da localização de equilíbrio 117
Figura 2.4 Configuração do equilíbrio no uso do solo com três tipos
de lares 124
Figura 2.5 Curva do excedente (δ , u, N ) e custos fixos K 129
Figura 2.6 A disposição dos bens públicos supra-vizinhança 138
Figura 2.7 Margem hipotética sobre o preço do solo urbano em
relação com o nível das cessões urbanísticas 145
Figura 2.8 Trajetória temporária da formação do preço do solo urbano 155
Figura 2.9 Uma aproximação normativa da apropriação do espaço
para edificações para uso residencial 162
Figura 2.10 A produção do espaço para edificações ou a Cidade
Segmentada: a subversão da norma e as antecipações 170
Figura 3.1 Esquema ilustrativo da intervenção urbanística estatal em
acessibilidade urbana, Bogotá 1917-1947 183
Figura 4.1 Velocidade do crescimento da dívida pública e dos ganhos
tributários, Bogotá 1950-1972 (Diferença dos logaritmos) 205
Figura 4.2 Extensão e diâmetro da rede matriz de aqueduto, Bogotá
1950-2005 208
Figura 4.3 Área total licenciada para usos residenciais e tamanho
médio da licença, Bogotá 1952-1972 213
Figura 4.4 Estrutura da produção residencial formal por tipo de
residência, Bogotá 1950-1972 214
Figura 5.1 Despachos de cimento às cidades e urbanização da
população, Colômbia 1970-2005 224
Figura 5.2 Taxas anuais de inflação e DTF, Colômbia 1986-2004 231
Figura 5.3 Áreas licenciadas e despachos de cimento, Colômbia
1986-2003 240
Figura 5.4 Variação (%) anual observada e máxima do valor da
UPAC, Colombia 1974-1993 244
Figura 5.5 Velocidade do crescimento do saldo da dívida pública e
dos ganhos tributários, Bogotá 1950-1991 (Diferença dos
logaritmos) 247
Figura 5.6 Estrutura da produção residencial formal por tipo de
residência, Bogotá 1952-1991 257
Figura 5.7 Área total licenciada para usos residenciais e tamanho
médio da licença, Bogotá 1952-1992 258
Figura 5.8 Estrutura da produção de solo, Bogotá 1972-1991 259
Figura 6.1 Acumulado de aprovações de crédito hipotecário no UPAC
não entregues aos construtores e às famílias, Colômbia
1992 – 1998 279
9
Lista de Tabelas
Tabela 1.1 Tipos de vizinhanças configuradas pelas disposições dos
participantes no mercado formal 39
Tabela 1.2 Modalidades de mercados imobiliários residenciais 55
Tabela 4.1 Crescimento populacional urbano por grupos de municípios,
Colômbia 1950-1972 193
Tabela 4.2 Iniciativas de Reforma Urbana, Colômbia 1950-1972 200
Tabela 5.1 Crescimento populacional urbano por grupos de municípios,
Colômbia 1973-1991 219
Tabela 5.2 Modificações à metodologia de cálculo do valor da Unidade
de Poder Aquisitivo Constante - UPAC-, Colômbia 1972-1992 225
Tabela 5.3 Iniciativas de Reforma Urbana, Colômbia 1973-1991 226
Tabela 5.4 Limites administrativos à variação da Unidade de Poder
aquisitivo Constante - UPAC-, Colômbia 1974-1993 227
Tabela 5.5 Dez cidades com a maior participação nas áreas licenciadas
para a construção de bens residenciais e não residenciais,
Colômbia 1986-1991 241
Tabela 6.1 Crescimento da população urbano por grupos de municípios,
Colômbia 1992-2005 264
Tabela 6.2 Dez cidades com a maior participação nas áreas licenciadas
para a construção de bens residenciais e não residenciais,
Colômbia 1992-1995 267
Tabela 6.3 Decisões da Junta Diretiva do Banco da República sobre a
correção monetária e o valor da Unidade de Poder aquisitivo
Constante (UPAC), 1993-1995 269
Tabela 6.4 Dez cidades com a maior participação nas áreas licenciadas
para a construção de bens residenciais e não residenciais,
Colômbia 1996-1999 278
Tabela 6.5 Decisões da Junta Diretiva do Banco da República sobre a
correção monetária, valor da Unidade de Poder aquisitivo
Constante em 1999 283
Tabela 6.6 Decisões da Corte Constitucional sobre a correção
monetária, valor da Unidade de Poder aquisitivo Constante
(UPAC) e da Unidade de Valor Real (UVR), Colômbia 1999-
2000 291
Tabela 6.7 Adoção dos acordos locais de ordenamento territorial por
modalidade, Colômbia 1998-2006 291
Tabela 6.8 Dez cidades com a maior participação nas áreas licenciadas
para a construção de bens residenciais e não residenciais,
Colômbia 2000-2003 292
Tabela 6.9 Número, valor e margem bruta de negociação das moradias
recebidas em entrega em pago pelos Bancos Hipotecários:
Colômbia 2000-2005 293
Tabela 6.10 Índices de construtibilidade (I. C.) em tratamentos de
desenvolvimento, Bogotá 2003
Tabela 6.11 Condições do tipo da moradia, valor da moradia e do
subsídio, até a entrada em vigência do Decreto 4466 de 2007 327
Tabela 6.12 Valor do subsídio de moradia urbana a partir de 2008 332
11
Lista de Esquemas
Esquema 1.0 Classificação de lares segundo o parentesco 35
Esquema 1.1 A intervenção urbanística estatal 54
Esquema 1.2 Os bens públicos como elementos constitutivos da estrutura
residencial urbana 58
Esquema 1.3 Interação complexa e antecipações entre os agentes da
estruturação residencial urbana 84
Esquema 1.4 O circuito institucional do laissezferismo impuro 89
Esquema 6.1 Os instrumentos da Ação Coletiva Urbana introduzidos pela
Lei 388 de 1997
272
12
Lista de Mapas
Sumário
Apresentação 16
175
CAPÍTULO III. BOGOTÁ antes de 1950: Gênese do laissezferismo impuro
3.1 Colômbia diante as crises mundiais 175
3.2 O quarto centenário de Bogotá e a antecipação da ordem
residencial urbana 179
3.2.1 Bens públicos urbanos 180
3.2.1.1 Acessibilidade urbana 181
3.2.1.2 Habitabilidade urbana 184
3.2.2 Ação coletiva 186
3.2.2 Estrutura residencial emergente por volta de 1950 188
CAPÍTULO IV. BOGOTÁ 1950-1972: Consolidação do laissezferismo impuro 192
4.1 Aceleração do crescimento populacional urbano,
industrialização e ambiente inflacionário na Colômbia 192
4.2 O laissezferismo impuro e a segmentação do espaço
residencial em Bogotá, base do esquema geral de segregação
residencial 203
4.2.1 Bens públicos urbanos 205
4.2.1.1 Acessibilidade 206
4.2.1.2 Habitabilidade 208
4.2.2 Ação coletiva urbana 210
15
Apresentação
andadura dos terrenos e, por tanto, pode melhorar seu edificabilidade, mas também
porque tais adições de capital modificam de maneira substancial a inserção dos
terrenos na estrutura urbana da cidade. Por conseguinte, a renda diferencial de tipo
II é resultado da ação do capitalista urbano e não do latifundiário; portanto, é o
primeiro deles o que se apropria desta modalidade da renda. Diferentes
modalidades de renda se pode explicar a partir destes dois conceitos básicos da
teoria da renda do solo urbano: a renda diferencial do comércio, a renda de
segregação da moradia ou a renda de monopólio da indústria. Por enquanto, caberia
dizer que na crítica que a esta teoria se levantou é o de seu caráter naturalizante.
Derivado de seu ataque ao núcleo duro do pensamento espacial
neoclássico, Abramo (1998, 2001a, 2001b) se ocupou que demonstrar como as
eleições de localização residenciais obedecem à busca de externalidades de
vizinhança e, com isso, a ineficiência do mercado como mecanismo de coordenação
das eleições descentralizadas em presença de antecipações cruzadas entre eles.
Isso vai redundar em tal instabilidade dos segmentos do mercado imobiliário
residencial que a coordenação resultante, a convenção urbana, encontra nas
políticas urbanas um mecanismo mais eficaz de coordenação dos agentes da
estruturação residencial urbana. A instabilidade dos mercados imobiliários
residenciais urbanos radica em que os agentes estão em um permanente processo
de antecipações, isto é, que as famílias que demandam uma localização residencial
tentam antecipar as decisões das demais para obter vantagens de intrusão -
externalidades de vizinhança- em ambientes de famílias mais enriquecidas. Por sua
parte, os estruturadores urbanos tentarão antecipar essas decisões, mas contam ao
seu dispor com melhor informação como, por exemplo, aonde localizarão o governo
os bens públicos urbanos que provejam à acessibilidade e a habitabilidade do
espaço urbano; por sua parte, o governo tentará antecipar as decisões de outros
agentes tentando que o investimento em bens públicos urbanos se desloque ao
começo do ciclo para garantir a universalidade de sua provisão. Há aí uma das
principais fontes de segmentação da cidade.
A segunda parte está dedicada a desenvolver o segundo ponto de vista, o
histórico social, e se abordou com o propósito de compreender os determinantes da
estruturação residencial urbana em Bogotá e os mecanismos de coordenação das
decisões de localização residenciais. Da exposição teórica e conceptual realizada se
colige que a história do tempo presente da Bogotá se divide em três grandes
períodos: o da preeminência do laissezferismo urbano impuro e o do trânsito para o
planejamento urbano, o qual solo é possível discernir compreendendo a dinâmica
imobiliária no marco do caminho percorrido pelo país para a urbanização completa,
pois isso é o que permite controlar a análise a escala da cidade que, por outros, é a
19
13) refere-se como uma junta histórica em que “em numerosos países a análise do
fenômeno urbano conheceu uma profunda renovação”.
Com o risco de incorrer em uma simplificação muito incompleta, posso
asseverar que essas investigações evidenciam diferentes tipos de interesse
histórico. Os primeiros estudos, datados de meios da década dos anos sessenta,
referem-se à atividade planejadora. Eles têm sua motivação no emprego da norma
urbanística, instrumento herdado da tradição planejadora francesa, para a
programação dos investimentos, isto é, um conjunto de normas de equipamento que
definem as necessidades em términos de espaço. Essas normas se concretizam no
plano urbanístico e os programas de dotação dos serviços públicos e coletivos e, de
outra parte, o interesse por antecipar alguns efeitos físicos e sociais da aceleração
do crescimento da população da cidade. Essas investigações foram promovidas
especialmente por entidades estatais do nível nacional como distrital e, só em alguns
casos, por universidades públicas. Por volta de meios da década dos anos setenta
se conhecem os primeiros trabalhos sobre a história da cidade que se ocuparam,
principalmente, da expansão física e do espaço urbano, e foram realizados por
investigadores de diferentes universidades, majoritariamente públicas. Já a partir da
década dos anos oitenta, as investigações sobre a produção do solo urbano e a
moradia experimentam uma particular dinâmica promovida pelos estudos do Banco
Mundial e as reações que no plano teórico estas suscitam. É um período decisivo
para a investigação urbana sobre Bogotá posto que até os inícios da década dos
anos noventa, as investigações setoriais sobre o transporte, os serviços públicos e
coletivos domiciliários, em tanto suas formas de provisão como as carências da
população, ocuparão um lugar de destaque em relação com a pobreza urbana. É
esse um momento determinante como é o da profundização das políticas de
privatização dos meios de consumo coletivo urbano.
Além das universidades e as entidades estatais, as investigações neste
campo começam a ser promovidas por organizações não governamentais que
acompanham as reivindicações das organizações populares urbanas. Embora todos
estes interesses ainda estivessem presentes em muitas investigações, a etapa
recente está marcada pela metropolização como expressão de um fenômeno que
em Bogotá se inicia tardiamente em relação com outras formações sociais latino-
americanas. A esse fenômeno se incorpora mais um - o migratório da população e
dos processos produtivos para municípios circunvizinhos-, mas que se entende
como um processo maior de reconfiguração e redefinição do espaço urbano para as
atividades capitalistas.
Só recentemente começa a evidenciar um interesse por compreender o rol
da atividade imobiliária residencial na estruturação sócio-espacial urbana de Bogotá.
21
1995, p.14). Esta é a primeira questão. Mas é pertinente esclarecer neste momento
que são duas motivações adicionais as que suscitam o interesse por esta
investigação: primeiro, contribuir à formação de mais e melhores economistas
urbanos para que se integrem ao planejamento urbano e regional e, segundo,
participar mais ativamente no suceder da política urbana e regional na Colômbia. O
primeiro deles surge da constatação de que na Colômbia, como ocorre em muitos
países da América Latina, emprestou-se pouca atenção à formação de economistas
urbanos, dotados de bases conceituais e analíticas capazes de confrontar as
provocações que o planejamento e a regulação urbana impõem. Esses espaços
fundamentais para o avanço de nossas sociedades ficam em economistas que
pegam de maneira pouco original e quase automaticamente os critérios da economia
geral a um objeto cuja natureza é singular. O segundo surge da inconformidade com
que a política urbana é tratada ao nível nacional em nossos países. Em seu
desenvolvimento recente, evidencia-se novamente esse interesse por introduzir as
experiências alheias em âmbitos diferenciados e que não reconhecem o contexto no
que se desembrulham nossos principais problemas, além disso, do precário rigor
acadêmico com que são realizadas as investigações que lhe dão suporte.
23
PRIMEIRA PARTE
I
OS AGENTES DA ESTRUTURAÇÃO RESIDENCIAL URBANA, SUAS FORMAS DE
INTERAÇÃO E SEUS RESULTADOS TERRITORIAIS
noção do agente alude a um personagem com vontade própria que põe em jogo
suas idéias do mundo assim como seus interesses, de forma que em seu
comportamento é possível identificar eleições imprevistas com as que tenta
antecipar as de outros, pois sabe que delas depende sua participação nas riquezas
geradas pela urbanização. Por tanto, o momento histórico ao que se enfrentam cada
agente é induzido se por acaso mesmo em sua interação com outros e, por
conseguinte, por todos em conjunto de maneira que é sujeito e de uma vez
protagonista da história.
Na perspectiva da análise institucional da estruturação residencial urbana
das metrópoles à cabeça do processo de urbanização, optamos por organizar os
agentes, só para efeitos da apresentação em três grupos: o básico composto pelas
famílias, os estruturadores urbanos e os bancos hipotecários; o intermédio que o
compõem os governos locais e o banco central; e, finalmente, o poder tripartido
composto pelas cortes de última instância, o executivo e o legislativo. Neste último
grupo vamos envolver a Junta Diretiva do Banco Central no entendido que suas
decisões se assimilam a um quase-legislativo. Esta organização não é arbitrária,
pois, como se verá quando analisar os circuitos urbanos da moeda é uma proposta
metodológica que guarda estreita relação com o propósito da investigação, isto é,
com a estruturação residencial urbana como lugar de criação e distribuição de
riquezas.
O que é o Estado, como se conforma e o que faz? Para que serve? Estas questões,
tão simples como decisivas para a vida das pessoas, deram lugar a seculares e
incessantes discussões teóricas como a não poucas confrontações políticas.
Imersos em visões a respeito da organização da sociedade, esses debates
transcenderam até configurar escolas de pensamento político das que brotaram as
mentes que a mantiveram polarizada. Logo o debate político que, por sua vez,
desembrulha-se no espaço público, é consubstancial ao suceder da sociedade e de
suas formas de organização. No momento que tal debate afastamento, esgote-se,
ou seja, cerceado por mecanismos autoritários, a sociedade entrará em sua fase
mais crítica de estancamento intelectual que, com segurança, afetará negativamente
outros planos decisivos da vida como o social e o econômico.
A sociedade de mercado ou o socialismo, a intervenção ou o laissez-faire,
e mais riqueza ou melhor distribuição, por exemplo, são pares dialéticos e não
meramente alternativas sobre os que repousam o exercício da crítica intelectual e,
26
Uma das teses do Estado pluralista é que a remoção das esferas do poder público
dos funcionários é um direito inalienável dos eleitores e, com isso, tenta-se acautelar
tanto a venalidade como as inclinações de prolongação dos autoritários no governo.
A outra premissa de ação é a elevação à fila constitucional de um princípio
ordenador das competências funcionais dos poderes públicos, o princípio de
separação de poderes, com o que se pretende acautelar a concentração do poder e,
com isso, a potencial transgressão autoritária dos direitos cidadãos.
Da deliberação emanam as leis e sua execução não deveria fazer parte
dela. O poder executivo tampouco deveria agenciar a deliberação. O poder
legislativo delibera para conceber o conteúdo das leis e promulgar-las subtraindo só
a sanção do poder executivo, enquanto que o poder judicial delibera para proferir
sentenças que ao poder executivo só fica acatar; por sua parte, o poder executivo
toma suas decisões com independência dos órgãos deliberativos e com arrumo às
leis. Com a independência e separação se persegue construir um sistema de
controles que “limite as faculdades do governo e proteja os direitos dos indivíduos”
(Deutsch 1976, p. 205).
O desconforto do poder executivo ante o acatamento de decisões
legislativas ou judiciais aflora quando tais decisões limitam sua reprodução política,
de maneira que para honrar o princípio de separação de poderes, o controle
constitucional se sobrepõe às intenções de extrapolação das órbitas funcionais de
outros poderes e é exercido pelos tribunais de última instância:
…o Presidente pode acontecer por cima das leis ordinárias à luz de sua
concepção pessoal de «segurança nacional», os poderes do Presidente se
veriam aumentados grandemente, e na mesma medida se veriam reduzidos os
do Congresso (Deutsch 1976, p. 207).
omissão do Estado não criou riqueza nem permitiu o conseqüente incremento nos
preços do solo quase-urbano onde moram os lares. Só tem interesse na medida em
que se incorpore mais solo de baixa capacidade construtiva o nível geral de preços
do solo da cidade tenderá a elevar-se. Isso a em razão a que, como é sabido, é o
produto da terra de pior qualidade o que mobiliza os preços de mercado. De maneira
que o incremento no preço de mercado dos ativos imobiliários residenciais acaba de
excluir a essa fração do mercado que termina por denominar-se informal.
As políticas reativas do Estado, isto é, sua ação para remediar ex-post à
ocupação de solo não urbanizado pelas famílias de ganhos baixos, é muito mais
onerosa e suporta a mobilização de maiores esforços coletivos que sua ação ex ante
a tal ocupação. Mais ainda, como o estruturador urbano que opera nos segmentos
de mercado com demanda solvente não tem nenhum interesse nem incentivo para
competir com os estruturadores urbanos irregulares, as famílias de baixos ganhos
são submetidas a sua espoliação, de maneira que é o Estado através de sua
intervenção urbanística o único agente que está em condições de competir com os
irregulares.
A intervenção urbanística estatal se separa do laissezferismo impuro do
mesmo momento em que sua omissão produz a polarização social encarnada nessa
contradição suscitada pela apropriação desigual da riqueza produzida com o esforço
coletivo, de um lado, e a ocupação irregular do território da cidade, do outro. A
previsão da ordem futuro da cidade dá lugar ao planejamento urbano no que a
omissão e o silêncio administrativo são deslocados pela ação antecipada do Estado,
de forma que a provisão universal dos bens públicos urbanos se complementa com
a ação coletiva urbana que libera e amplia a ação individual.
Família e lar são noções tão próximas que merecem ser esclarecidas a fim de contar
com uma noção dúctil para minha análise. Os estatísticos lhes recenseie acostumam
delimitar ao lar como o conjunto de pessoas que compartilhando regularmente um
mesmo teto também o faz ao menos com uma das comidas diárias. Este critério
pragmático é muito útil para as medições que de maneira consuetudinária se
realizam com as estatísticas lhes recenseie e com as de operações semelhantes,
tais como as medidas da pobreza ou as de distribuição do ingresso. É um critério
construído para tal propósito. A noção da família que faz referência ao “conjunto de
pessoas entre as que medeiam laços próximos de sangue, afinidade ou adoção,
independentemente de sua proximidade física ou geográfica e de sua cercania física
ou emocional” que implica o “não-olhar estatística” das famílias (Rubiano e
Wartenberg, 1991 citadas pelo Ruiz et. al. 2006, p. 278).
Mas a família é também instituição social, pois é uma poderosa força
instituíente não obstante seu caráter conservador. É também uma complexa unidade
de decisão econômica composta por um número plural de pessoas que, ao alcançar
certa soleira decisória dispõem de capacidade de veto, de maneira que os chefes de
lar nas famílias amadurecidas vêem restringida sua capacidade para impor suas
decisões ao resto dos membros do grupo familiar. Ao reconhecer que um membro
de um lar não necessariamente faz parte de uma família, encontramo-nos de cara a
uma das mutações mais inquietantes que vem ocorrendo do mesmo momento da
decolagem da urbanização da população e é a incipiente embora persistente
dissolução da família. Isto é, a emergência de sua equivalente, a não família
unipessoal ou múltipla - ver o Esquema 1.0-. Embora a participação da família bi-
parental continua sendo notável, o avanço das famílias mono-parental termina por
complementar o avanço relativo da não família para reafirmar a descida da bi-
parental. Advirta-se desde este momento os primeiros rasgos da heterogeneidade
estrutural dos lares que nos distanciam do tipo de análise promovidas pela versão
ortodoxa da análise espacial da economia, a qual supõe sua homogeneidade com o
propósito de atribuir funções de utilidade semelhantes a todas as famílias.
35
Esquema 1.0
Classificação de lares segundo o parentesco
reflexão que sintetizo na Tabela 1.1. A residência em alugo emerge como uma
resposta ao nomadismo, que se vincula à instabilidade trabalhista dos chefes de
família em razão da flexibilização do contrato de trabalho ou de sua inserção
informal na economia da cidade. A residência em alugo se configura como um
poderoso mercado que facilita a deslocação residencial a custos mais baixos que os
que oferecem a residência em propriedade. A decisão de localização das famílias de
baixos ganhos é crucial, pois afeta de maneira notória o orçamento familiar. Se, além
disso, existem laços de solidariedade entre a família pluri-parental, a residência em
alugo se erige como uma alternativa para que as famílias se sobreponham
temporalmente à penúria econômica.
Tabela 1.1
Tipos de vizinhanças configuradas pelas disposições socioeconômicas dos
participantes no mercado formal
Síntese, que é a explicação do surgimento do equilíbrio espacial que lhe vai permitir
lançar a idéia de uma ordem urbana estável e eficiente, uma ordem segmentada
livre de ambigüidades no que o espaço urbano é apropriado pelas famílias ao calor
de suas ofertas de renda: pobres e ricos cada um em seu lugar.
Note-se então o papel dominante da demanda de mercado sobre o rol do
desenvolvedor e seu sócio mais próximo, o latifundiário ausente que se limita, à
maneira do juiz esportivo, a validar as jogadas dos participantes (Abramo 2001a, p.
211). Essa forma de assumir os mercados imobiliários traduz a idéia da obtenção de
lucros normais pelos produtores de espaço residencial, consistentes com uma visão
homogeneizante dos agentes que realizam suas disputas mercantis em âmbitos
perfeitamente competitivos. Mas o suposto da homogeneidade dos agentes é uma
estilização drástica de um personagem que, ainda sem ter a capacidade teórica para
incidir de maneira decidida no nível de preços do mercado, está interessado em
diferenciar-se de outros competidores a fim de obter lucros adicionais desse
empreendimento. O caráter asséptico do personagem da Síntese se reforça pela
supressão drástica de algum comportamento estratégico dentro da racionalidade
que o move à obtenção dos lucros imobiliários. É como se se tratasse de um
indivíduo que é imune aos sinais do mercado que emanam da interação que
realizam outros agentes entre eles e consigo mesmo. No entanto, é um indivíduo
que opera em um âmbito sem instituições aonde as possíveis regras para a
interação são as que escrevem a “mão invisível descontrolada” (Fujita et.al. 2000, p.
31).
Na Nova Sociologia Urbana Francesa, tradição teórica de base marxista, o
personagem é denominado como o promotor imobiliário quem exerce um papel
dominante nos mercados imobiliários residenciais, pois é o capital de promoção de
sua propriedade o que está em capacidade de adequar o solo para edificá-lo e dali
provêm seus sobre-lucros representados no preço do solo. Esse promotor interage
com o proprietário do solo de maneira que a repartição do sobre-lucro entre o
promotor e o proprietário vai ser o resultado dessa relação social entre o capital e a
propriedade do solo chamada “o mercado do solo” (Topalov 1979, p. 170). Note-se
que a separação entre o promotor e o latifundiário se emprega para revelar a tensão
distributiva entre os lucros de promoção e o pagamento puro pelo uso do solo ao
que se denomina renda. Quer dizer, a renda não é outra coisa que uma
manifestação mais do ganho capitalista que é disputada por um agente passivo
como o latifundiário a um agente ativo que é o promotor.
É factível que o promotor tenha acumulado certa quantidade de terrenos
para edificá-los, mas a separação teórica com o latifundiário é consistente na Teoria
da Renda do Solo Urbano por seu interesse de revelar o conflito distributivo pelos
44
sentido, que os preços do solo urbano se formam a partir das expectativas que o
promotor imobiliário tem sobre as modificações na estrutura sócio-espacial urbana
no futuro. Esta última característica do promotor imobiliário na Teoria da Renda do
Solo questiona de passagem a inexperiência do desenvolvedor da Síntese Espacial
Neoclássica ao envolver essa dimensão temporária das eleições que têm uma
dimensão espacial.
Mas o processo de formação de expectativas, ou de antecipações do
futuro da estrutura urbana, é captado por outra versão heterodoxa da economia
urbana que propõe uma Ordem Caleidoscópica que emerge em um ambiente de
incerteza, metáfora que sugere que a imobilidade espacial dos bens residenciais não
deixa olhar a mobilidade das famílias em busca de novas localizações e vizinhanças.
Nesta tradição se denomina como capitalista urbano a aquele produtor de bens
residenciais sublinhando precisamente tal caráter, o de capitalista, no que “o espírito
animal keynesiano, também pode escolher a via do empresário schumpeteriano:
aquele que, ao introduzir inovações, altera as características habituais do mercado.
No mercado capitalista da localização residencial, a figura do empresário
schumpeteriano e do especulador profissional tendem, portanto, a confundir-se em
um único personagem-ator deste mercado, cuja prática cognitiva consistiria em
adiantar antecipações espaciais devido ao próprio desejo de promover mudanças
inesperadas (inovações)” (Abramo 2007, p. 140).
A oferta residencial que realiza o capitalista urbano está caracterizada por
estar exposta a um comprido período de depreciação física e a sua imobilidade
espacial, características que confluem para explicar o caráter irreversível das
decisões de localização e o paulatino estrangulamento da oferta. O esforço que o
capitalista urbano realiza para produzir inovações e diferenciação espacial dos
estoques residenciais é o determinante de seus lucros imobiliários, mas ao fazê-lo
está promovendo a destruição fictícia dos estoques residenciais existente em certas
vizinhanças cuja exposição a esta lógica vai concluir em trocas na ordem urbana
prevalecente até a introdução das inovações e diferenciações. O capitalista urbano
interage com as famílias em um mercado no que as decisões oportunistas de uma
porção considerável delas que perseguem externalidades de vizinhança, facilitam-
lhe a imposição de um mark up urbano.
Logo em um ambiente de incerteza, o capitalista urbano que capta os
motivos residência e especulação das famílias, propõe novas vizinhanças cuja
acolhida sucede de um processo de coordenação pelo mecanismo da convenção,
no que as famílias seguem o comportamento dos agentes que acreditam melhor
informados que elas ao momento de realizar a eleição residencial. A estabilidade
das vizinhanças é correlativa à qualidade da convenção, da mesma maneira que sua
46
defecção acelera o retorno à incerteza urbana. Advirta-se então o rol crucial que
cumpre a oferta residencial em um ambiente de incerteza urbana, pois sua
prevalência no mercado sobre a demanda contrasta com a desta sobre a oferta no
ambiente estável e eficiente da Síntese Espacial Neoclássica. Em outras palavras,
enquanto que as famílias através de suas ofertas de renda são os reis do mercado
imobiliário residencial neoclássico, os capitalistas urbanos que inovam e impõem um
mark up à demanda o são na ordem caleidoscópico.
Mas se a competência entre os capitalistas urbanos resolve-se em parte
pela potência urbana de suas inovações e diferenciações que fazem mudar o perfil
das vizinhanças e da cidade em seu conjunto, os espíritos animais keynesianos os
conduzem a competir com outro tipo de agentes. Em seu desenvolvimento histórico
o produtor dos ativos residenciais experimenta mutações de diversa ordem que
terminam por situá-lo como o homo sapiens urbano, isto é, o agente mais evoluído
que acumula capacidades para enfrentar mais eficazmente a outros e ainda para
chegar a lhes disputar algumas de seus principais funcione. Isto ocorre, em especial,
com algumas das funções do governo e dos bancos hipotecários, aspecto sobre o
que voltarei mais adiante. por agora, essa evolução histórica é a que nos leva a
denominá-lo, em seu estado atual, como o estruturador urbano por ser um agente
que está em capacidade de operar simultaneamente como latifundiário urbano ou
lhe é funcional a esse agente passivo que se enriquece diariamente sem justa causa
mas, além disso, é um profissional da antecipação em termos keynesianos, ou seja,
um agente que procurará que suas expectativas sobre a ordem espacial futuro, os
usos potenciais do solo urbano e o conteúdo da regulação urbana, sejam as melhor
formadas com o que alcançará o preço máximo do solo urbano mediante a
imposição de uma margem de ganho às famílias dependendo de sua disponibilidade
de pagamento. Mas, além disso, está em capacidade de assumir funções quase-
fiduciárias do mesmo momento em que toma a decisão de produção de ativos
residenciais.
A acumulação de capacidades é a que lhe permite ao estruturador urbano
incidir de maneira decisiva na ordem futuro da cidade, as exercendo na coordenação
e regulação das eleições de outros agentes, de maneira que seu potencial de
estruturação de negócios é correlativo o seu grau de ingerência na estrutura
residencial urbana.
Como profissional da antecipação, o estruturador urbano não se limita
meramente a produzir espaço habitável, a edificar nos términos do desenvolvedor
neoclássico, pois seus lucros não provêm dali. Elas se geram, de um lado, em sua
capacidade cognitiva da ordem futuro da cidade que toma corpo em suas propostas
de densidade/verticalização da cidade e, do outro, na inovação de produtos e
47
Afirmar que os bancos existem por que desde algum momento da história do
capitalismo existem unidades econômicas superavitárias que requerem coordenar-
se com outras deficitárias, equivale a dizer que a intermediação financeira está em
capacidade de orientar a política monetária pois, finalmente, são os bancos os que
gozam da capacidade de colocar dinheiro-crédito entre o público.
As visões a respeito da ausência de economia dos trabalhadores que
tomam corpo em modelos formais sobre a neutralidade da moeda são outras
estilizações drásticas da realidade animada pelo afã de mostrar o surgimento de um
equilíbrio macroeconômico estável e eficiente. Pelo contrário, a existência social dos
bancos se explica precisamente pela persistência de contextos econômicos e
institucionais no que os agentes se desembrulham em ambientes de incerteza. Eles
49
Esquema 1.1
A intervenção urbanística estatal
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por formas modernas de pilhagem que o direito identifica como enriquecimento sem
justa causa dos particulares.
Tabela 1.2
Modalidades de mercados imobiliários residenciais
Responsabilidade na provisão
Intervenção urbanística
de bens públicos urbanos
governamental
Pública Privada
Ação
Planejamento Intervencionista
Opções de coletiva
urbano radical
regulação urbana
urbanística Código Laissezferista Laissezferista
Napoleônico impura pura
Fonte: Alfonso 2007
Para a economia urbana é cada vez mais difícil omitir esta dimensão crucial do
desempenho econômico e social das cidades e dos agentes que operam nela. Até
os economistas mais ortodoxos, aos que cabe chamar aceleracionistas, que
consideram que o laissezferismo é o melhor caminho para melhorar o desempenho
56
pagamento do crédito. O crédito público adota essa forma como uma antecipação da
participação da cidade nos maiores preços do solo que produzirá sua ação coletiva e
dos impostos à propriedade atribuível à produção das condições básicas de
acessibilidade e a habitabilidade urbanas. De maneira que um dês-balanço no
pagamento do serviço da dívida que comprometa o orçamento público de outras
necessidades sociais só pode originar-se no derrame de mais-valias urbanas fazia
os proprietários do solo. Quando isto ocorre, a cidade laissezferista impura distribui
“cargas e benefícios de maneira arbitrária” (Smolka 2003) e se converte em um
poderoso instrumento de in-equidade.
A proposição de partida é que a cidade deve ser acessível para todos os
cidadãos e os governos locais devem garantir sua disposição universal. A função de
acessibilidade dos bens públicos urbanos é aquela que, como resultado da
imobilização espacial e temporal de uma porção dos esforços coletivos dos
residentes na cidade, potência a proximidade geográfica de diferentes lugares e com
isso facilita a densificação da cidade e a interação sócio-espacial das pessoas. Mas
a acessibilidade a todos os lugares da cidade não garante espontaneamente seu
habitabilidade. Com tal propósito, a humanidade foi criando e satisfazendo novas
necessidades a partir da inovação tecnológica: enquanto que a água potável não
tem substitutos próximos nem longínquos e é indispensável para a preservação da
vida humana, a energia elétrica começou a fazer-se necessária do mesmo momento
em que ela foi inventada. A sua vez, o suceder do modo de vida urbano tem como
condição a interação pacífica, ativa ou passiva, dos habitantes da cidade no espaço
público urbano ao igual a seu acesso a outro tipo de bens que o distinguem do modo
de vida rural: é o patrão de sociabilidade o que simboliza a superioridade cultural de
seus moradores.
Como se aprecia na taxonomia sugerida no Esquema 1.2, as funções dos
bens públicos urbanos que estruturam o espaço residencial urbano som, primeiro, a
produção da acessibilidade e da habitabilidade e, posteriormente, as dos bens que
promovem certo patrão de sociabilidade, cuja incidência sobre os diferentes lugares
em que se dispõem é compreensível através do balanço de externalidades.
Tal incidência, que pode ser geral ou restrita, depende da escala e da
localização-proximidade de tais bens no espaço urbano. Ela é compreensível
mediante um balanço de externalidades. Quando é positivo, facilita a acessibilidade,
promove a densificação e dota de equipamentos públicos a alguns lugares de tal
ambiente e, quando é negativo, requer de uma quantia adicional de recursos
públicos para a mitigação de seus impactos, a disposição universal dos bens
públicos urbanos na cidade é condição inalienável para a instituição da cidadania. É
58
por isso que a sociedade encarrega ao governo sua produção, sua disposição
espacial e a custódia que os ampare de qualquer tentativa de apropriação privada.
Esquema 1.2
Os bens públicos urbanos como elementos constitutivos da estrutura residencial
urbana
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A consideração da água potável como bem major não só tem uma pretensão
acadêmica. É transcendente para o desenho das políticas nacionais, regionais e
locais orientadas a garantir sua adequada provisão, pois, em primeiro lugar, adverte
que as noções de bem livre e meritório correspondem a um sentido comum
insuficiente para dar conta cabalmente da natureza de um bem com maiores
conotações socioeconômicas; em segundo lugar, sugere que tal insuficiência
também aplica para a noção da eficiência microeconômica como mecanismo para
avaliar o comportamento dos agentes envoltos em sua provisão sem esquecer, é
obvio que a responsabilidade constitucional de sua provisão é inerente às
finalidades sociais do Estado; e, por último, é uma categoria analítica que convida ao
estudo cuidadoso da maneira como operam os mecanismos sociais escolhidos para
a provisão da bem maior água potável e os que lhe permitem advertir aos usuários e
aos emprestadores sobre a deterioração absoluta ou relativa nas condições de
prestação do serviço.
família. Um parque ou uma alameda podem ser referidos como o lugar de encontro
para a interação passiva de pretensiosos indivíduos que, preocupados com ostentar
sua capacidade de compra, adquire os bens simbólicos que ali se oferecem; mas um
parque com características físicas semelhantes, com disposições urbanísticas da
mesma índole, tende a ser menosprezado contemporaneamente pelos residentes
dos bairros de famílias de menores ganhos ao ser referidos como o lugar de
encontro para a interação ativa de desocupados que ali se organizam para delinqüir.
Mas, com independência de sua apreciação social a qual pode ser modificada por
uma ação de governabilidade, a existência dos elementos constitutivos do espaço
público urbano é condição inalienável tanto para a estruturação residencial da
cidade como para o desenvolvimento da cidadania.
Na compreensão da estruturação residencial urbana dediquei nossa
atenção, até o momento, ao papel decisivo que nela desempenham as funções
públicas de acessibilidade e habitabilidade. Recapitulando, são duas as razões que
conduziram a isso: a primeira, é que são esses dois bens públicos os que lhe dão o
caráter de urbano ao solo e, segundo, porque o agente que os produz, o Estado,
tenta coordenar sua ação com os desejos dos estruturadores e das famílias
tentando antecipar suas eleições e sendo também objeto das antecipações destes.
A provisão da função pública de sociabilidade não define nem a
habitabilidade nem a acessibilidade urbanas e corresponde dentro desse processo
de estruturação, a uma tensão ex-post entre a política urbana e a política social em
que o estruturador urbano, pelo general, atua discretamente ainda quando em
ocasiões se veja forçado a contribuir em sua produção. Em términos de uma
economia de proximidades, “uma vez realizada no espaço a coordenação entre
agentes, eles são levados a resolver dificuldades particulares” (Rallet 2002, p. 65).
Quer dizer, o governo geralmente não interage com outros agentes da estruturação
residencial urbana com uma oferta de bens que promovam a sociabilidade tal qual a
sugerimos na taxonomia do Esquema 1.1. Quando o tentou fazer sem resolver seus
desafios originais, acessibilidade e habitabilidade, seduzido pela imagem de uma
espécie de enclaves urbanos a Tiebout, o resultado de sua ação foi a obra faraônica
com transcendentais impactos negativos já seja em términos fiscais ou já na
tiranização da distância social.
A proximidade de uma família a algum equipamento da vizinhança supõe,
em princípio, um triunfo para todos os agentes da estruturação residencial urbana
pois isso significa um no - custo de transporte que facilita a interação dos membros
da família com os de outras que concorrem na demanda de sociabilidade. Mas
resolver a dificuldade particular que significa a produção pública de algum tipo de
equipamento da vizinhança implica outro desafio de coordenação dos agentes da
66
agente privado, pois sua lenta rotação, além das consideráveis magnitudes
requeridas e da ausência de um uso alternativo que permita discernir com
superioridade sua eficiência econômica, faz desse capital um valor que só se pode
mobilizar com a realização de esforços coletivos que o Estado é o chamado a
coordenar. Há mais de uma possibilidade de ação coletiva, pois ela é motivada por
imaginários coletivos que podem originar-se nos movimentos sociais, no popular
mimético e obviamente no político organizado. Entretanto, para guardar coerência
com a esfera do público na provisão das condições básicas -os bens públicos- para
a construção de uma ordem urbana, aqui se enfatiza na ação coletiva urbana
inerente às formas de intervenção urbanística do Estado.
Em um ambiente laissezferista impuro a riqueza resultante desses
esforços coletivos, neste caso, a geração de solo urbano com algum potencial para
ser construído, é apropriada pelos estruturadores urbanos de maneira particular sem
mediar ressarcimento econômico ou social algum ao executor de tais esforços
coletivos, o Estado em nome da sociedade. A desigualdade na apropriação das
riquezas geradas socialmente dá lugar à exclusão urbana sendo a segregação
sócio-espacial a estampagem indelével de uma época em que o enriquecimento sem
justa causa se materializou nas sobre - lucros de alguns agentes, ao passo que o
empobrecimento urbano assume a forma das precariedades residenciais. Seguindo
a reflexão espacial da sociologia bourdiana, a ausência de riqueza ata às pessoas a
um lugar, de maneira que liberar às pessoas dessas ataduras exige de uma
intervenção deliberada ao que os agentes imbuídos no ambiente laissezferista
impuro se opõem. A instituição urbana, seguindo ao Commons, é a ação coletiva
que controla e regula aos estruturadores urbanos profissionais da antecipação e a
quem os segue, e cujo fim é a ampliação da ação individual dos residentes na
cidade.
Nessa ação coletiva urbana se imbrica o planejamento urbano com os
instrumentos de gestão urbana, de regulação em se mesma e de financiamento para
garantir a universalização das funções públicas urbanas de acessibilidade,
habitabilidade e sociabilidade, com as que são possíveis alcançar melhores
resultados sociais que com a mera intervenção da mão invisível descontrolada do
ambiente laissezferista impuro.
A natureza de cada conjunto de instrumentos de intervenção assim como
a engenharia institucional inerente a cada um deles, tal como se ilustra na taxonomia
do Esquema 1.3, é compreensível em sua disputa teórica com os mecanismos do
laissezferismo assim como na eficácia social de seus resultados.
69
A gestão urbana é uma ação urbanística governamental que permite obter melhores
resultados que a ação individual dos estruturadores urbanos a três níveis: a escala,
a clarificação de direitos e a supressão das barreiras que impedem o
desenvolvimento. É, além disso, uma prática rotineira de acompanhamento e de
manejo que os urbanistas do Estado realizam para enfrentar os desafios operativos
que lhes assinalam as políticas urbanas. Em tanto a escala da intervenção, a que
propõem os estruturadores urbanos de forma individual sempre serão de menor
capacidade que as que se alcançam com os instrumentos de gestão. Esta
desvantagem das intervenções individuais dos desenvolvedores urbanos foi
reconhecida pelos teóricos da economia espacial neoclássica (Fujita et.al. 2000)
que, entretanto, teimam em promover uma ordem segregada a partir da ditadura
espacial das bid function rent (Fujita 1989, p. 14-15).
O estruturador urbano é um agente interessado em realizar as obras de
adequação dos terrenos e a edificação dos ativos residenciais em um prazo tão
efêmero como a velocidade de rotação de seu capital imobiliário o permita. A escala
do terreno ao que opera geralmente é tão baixa, pois se abstém de realizar
adequações maiores em tanto sabe que a ampliação da escala conota maiores
riscos. Inclusive aqueles estruturadores que conseguiram antecipar a intervenção
urbanística governamental acumulando grandes extensões de terrenos urbanizáveis,
adéquam e edificam por etapas até que saturam tais terrenos com ativos
residenciais.
Aos planos parciais de desenvolvimento, como aos planos locais e às
unidades de atuação urbanística lhe são inerentes maiores riscos, pois a escala das
operações é maior que as de quão terrenos aspiram a adequar e construir os
estruturadores urbanos, o qual é suportável, pois a maximização do ganho adota a
forma dos maiores beneficios sociais que se materializam, por exemplo, em menores
custos unitários por metro quadrado da cimentação e urbanização dos terrenos.
Quando as pessoas que exercem o domínio sobre terrenos envoltos na
operação resistem a participar, são conscientes de que a propriedade é uma barreira
para o desenvolvimento da cidade, pois estão convencidos que como direito a
mesma não reveste obrigações. Este é outro rasgo distintivo do laissezferismo
impuro. Mas como a propriedade é uma função social e ecológica, eles terão que
declarar-se satisfeitos com os lucros normais, a costa de submeterem-se a se
mesmos e à cidade ao penoso julgamento de expropriação por via administrativa. A
alienação forçosa, e ainda a alienação voluntária, são instrumentos que permitem
superar a menor custo essa dificuldade que constrange a ação individual de quem
71
com capitais públicos sob a forma de convênios público-privados para produzir, por
regra general, bens clube urbanos.
Enquanto que a entidade pública está obrigada a prestar contas ao
público, seu sócio privado não o está e enquanto que o privado pretende a
valorização de seu capital ao capital público lhe está vedada tal opção. De maneira
que estes convênios luzem desequilibrados desde seu início e estão expostos à
incerteza e, portanto, a assumir a forma de um contrato incompleto, logo a regra
para assiná-los é a obtenção do maior rendimento social do capital público
mobilizado. A vantagem colaborativa implica alcançar consensos sobre o destino
dos investimentos público-privados orientadas pelo critério da competitividade. A
intervenção urbanística estatal os persegue igualmente mas a respeito de uma
questão mais transcendente: uma ordem socioeconômica e espacial. De maneira
que as tensões em matéria da atribuição do capital público urbano aparecem hoje
em dia como cortina de fundo da disputa mercantil por uma estrutura urbana em
mutação. A forma em que se dirime tal disputa e, por conseguinte, a dissolução das
tensões recai, indevidamente, no esclarecimento dos objetivos da intervenção
urbanística estatal.
1.6 Interação complexa dos agentes para a produção de uma ordem urbana e
o laissezferismo impuro como determinante da segmentação residencial e
a segregação sócio-espacial urbana
Que os lares com chefia feminina têm mais probabilidades de ser pobres que
aqueles cujos chefes de lar são homens e que a deficiência das capacidades
individuais para confrontar o mundo do trabalho são os consensos mais divulgados a
respeito das causas da pobreza. Em relação com uma de suas manifestações mais
conspícuas, a segregação sócio-espacial urbana, me propondrei agora em
demonstrar que a autentica causa da pobreza urbana é a persistência do
laissezferismo impuro como instituição ao calor da que interagem os agentes para
distribuir de forma desigual às riquezas produzidas coletivamente.
Uma superficial análise da evolução histórica da provisão domiciliária do
serviço de aqueduto permite identificar um mito de vida dura e resistente que, à
maneira do Poulantzas, revela-se contra as explicações do sentido comum às que
se denomina consenso como às mencionadas inicialmente. Tal mito, em seu sentido
fundamental, consiste em que, com o suceder do tempo histórico, as mulheres
solucionam de maneira substancialmente mais eficaz as precariedades em matéria
de acesso ao bem maior água potável que os homens. Provavelmente isto se deva à
pressão da necessidade pois é bem sabido que o maior consumo de água pelas
mulheres suporta à adoção de mínimos infranqueáveis que os homens se podem
ultrapassar.
Novamente o bem major aparece sublinhado para enfatizar que, de ser
isto assim como efetivamente o é, a maior parte das mulheres têm melhores
possibilidades de confrontar os desafios que lhe impõe a sociedade que aqueles
homens cujo desenvolvimento psicomotriz fora perfurado da infância pelo consumo
de água não apta para o consumo humano. Mais ainda, esse consumo de água
78
Portanto, a ação coletiva é mais que o controle da ação individual: é, pelo mesmo
ato de controle, como indicam os verbos auxiliares mencionados, uma liberação
da ação individual da coerção, a coação, a discriminação ou a competência
desleal de outros indivíduos (Commons 2003, p. 195).
capital requerido para a produção dos bens públicos urbanos em suas metrópoles. É
por isso que os governos locais têm que recorrer aos bancos multilaterais com a
garantia da Nação que, através do Banco Central, desembolsa o crédito externo ao
governo (cria moeda) e recebe o serviço periódico da dívida (destrói moeda),
surgindo desta maneira o circuito urbano primário da moeda ao que denomina como
o da criação de riqueza. O crédito externo requerido para a produção dos bens
públicos urbanos opera como um fluxo antecipado da participação do Estado nos
incrementos nos preços do solo suscitados exclusivamente por sua intervenção
urbanística que, de não cobrar-se, implica que a cidade está subsidiando aos
estruturadores urbanos e que está comprometendo um fluxo de ganhos fiscais
necessários para a política social.
Ao decidir sobre a disposição espacial dos bens públicos urbanos o
governo cria as condições de acessibilidade e habitabilidade para novas vizinhanças
ou, o que é igual, produziu uns direitos de edificabilidade que lhe pertencem. A
maneira como esses direitos se entregarão aos produtores dos ativos imobiliários
residenciais implica que ex ante se instituíram os mecanismos necessários para
evitar os impactos regressivos que sua omissão suporta para os propósitos de
crescimento urbano eqüitativo. A esses produtores os denominei como os
estruturadores urbanos. A Nova Sociologia Urbana Francesa adiantou bastante na
caracterização deste agente quando formulou uma teoria do “promotor imobiliário”
(Topalov 1979, p. 110). A demonstração da inexistência de uma função de oferta de
solo urbano foi o núcleo sobre o que girou a crítica que, dez anos depois, a Síntese
Espacial Neoclássica, suporte teórico do laissezferismo urbano, tentou responder
com uma estilização ainda mais drástica da realidade que as que lhe precederam: a
consideração de um “latifundiário ausente” (Fujita 1989, p. 54) cujo papel é servir
meramente de “secretário do mercado” (Abramo 2001a, p. 76-87) que válida as
ofertas de renda dos demandantes de solo. De maneira que a teoria do promotor
imobiliário vai concentrar a explicação de seu papel na formação dos preços de
demanda do solo urbano inseparáveis do ganho capitalista que move ao promotor a
mobilizar o capital.
Com o suceder para a urbanização completa da sociedade sobrevêm a
concentração e a polarização do crescimento da população urbano como suas
propriedades básicas. É este o meio no que é possível discernir sobre a natureza
desse agente ao que denominamos como estruturador urbano. É um agente cujas
propostas vão além das do simples promotor, isto é, superam as de propor um preço
máximo do solo urbano à demanda solvente que o sugeriu. Seu papel é o de propor
uma determinada composição dos ativos residenciais da que derivará seus
benefícios e que, de concretizar-se, vai modificar a estrutura residencial
81
Esquema 1.3
Interação complexa e antecipações cruzadas entre os agentes da estruturação
residencial urbana
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pagamento dos saldos insolúveis endividados pelas famílias afetadas pela penúria
econômica. Essa é a razão pela que os bancos têm interesse em que as
convenções urbanas sobre as que se constroem as vizinhanças permaneçam
estáveis no tempo para que os estoques imobiliários residenciais não se depreciem
virtualmente. De maneira que, seguindo ao Abramo, na decisão de outorga do
financiamento residencial largo se encobre a validação da eleição pelos bancos
hipotecários da localização-vizinhança que realizam as famílias.
Note-se que o vetor que simboliza a interação entre os bancos
hipotecários e os estruturadores urbanos é de dobro sentido, com o que se
representa a aludida reciprocidade bancária. Mas esse vetor se dilui ao passo que o
que simboliza a interação dos estruturadores urbanos com as famílias se robustece.
Esse é um fenômeno surto, de um lado, da contradição entre o interesse dos bancos
hipotecários de ampliar simultaneamente sua margem de intermediação e suas
colocações em crédito hipotecário, pretendendo perpetuar as relações quase-
monopólicas com as famílias e, do outro, da desconfiança das famílias a respeito da
estabilidade das condições pactuadas no contrato de hipoteca ante uma potencial
irrupção do quase-legislativo.
Este fenômeno de no - bancarização da atividade imobiliária residencial
formal ocasiona uma profunda transformação na estrutura residencial urbana que se
inicia com uma mutação do antigo promotor capitalista ou desenvolvedor capitalista,
conforme vimos, a uma fase avançada como a de estruturador urbano. Agora é um
agente que não requer do banco hipotecário para desculpar seus requerimentos de
capital em empréstimo, pois são as famílias as que o localizaram para que, com
suas economias, desculpe tais deficiências e ainda para que possa propor
empreendimentos de major envergadura. Enquanto que com o banco hipotecário as
famílias só interagiam passivamente assumindo uma taxa de juro hipotecária fixada
unilateralmente, com a aquisição residencial mediante mecanismos como a preventa
ou venda sobre planos desfruta de compartilhar a expectativa do estruturador
urbano de que a nova vizinhança vai se consolidar, isto é, que as externalidades de
vizinhança perseguidas se materializarão ali.
Pode que isso não aconteça. Isto é, que a defecção sobrevenha
ocasionando uma contração do preço de mercado do ativo residencial, mas em
nenhum caso do preço combinado, mas isso é menos provável que quando as
validações das eleições de localização residencial repousavam nos departamentos
de crédito do banco hipotecário, de maneira que a regulação do preço dos ativos
residenciais recai agora na capacidade das famílias de mobilizar sua economia
prévia para os empreendimentos propostos pelos estruturadores urbanos, eleição
que é facilitada pela teimosia dos bancos de oferecer uma precária remuneração à
86
Estado que opte pela tirania e a opressão de seus membros. Por isso, a erradicação
do despotismo é inerente a uma separação dos poderes do Estado no Parlamento a
quem compete legislar ou proferir leis estatutárias, no Governo cuja órbita de
funções se circunscreve às da execução e no Poder Judiciário composto por órgãos
associados de diferente hierarquia que se encarregam de repartir justiça. Ou, de
forma sintética, nos Estados Modernos quem julga é um corpo associado diferente
de quem executa e de quem legisla.
Hoje por hoje é freqüente escutar premissas como que a iniciativa
legislativa lhe corresponde ao executivo ou que em uma ou outra matéria tal ou qual
magistrado salvou seu voto, assim como que com a declaratória dos Estados de
Exceção certas potestades legislativas lhes são transferidas temporalmente ao
poder executivo, por exemplo. A questão é se estas condutas representam alguma
separação dos propósitos que perseguiam os políticos liberais que promoveram o
princípio de separação de poderes ou se devem compreender-se meramente como
algo transitivo.
Essa questão é de inegável transcendência para a ordem urbana
acessível, mas é de natureza radicalmente diferente a que se suscitam quando o
poder jurisdicional profere sentenças que procuram ajustar a direito as decisões de
órgãos quase-legislativos. Elas se proferem ao calor da ausência de uma lei
estatutária ou de uma errônea interpretação das que estão em vigência e que atente
contra os direitos fundamentais de algum dos agentes.
enquanto que o ardiloso sabe que sua permanência na burocracia estatal é funcional
ao grau de omissão a favor do livre mercado.
Esquema 1.4
O circuito institucional do laissezferismo impuro
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II
Até o momento analisei aos agentes que estruturam o espaço residencial urbano e
esbocei as dificuldades de coordenação de suas eleições a partir de uma
interpretação do suceder histórico de suas interações. Essa heterogeneidade
estrutural dos agentes e sua participação na distribuição das riquezas produzidas
coletivamente se analisam neste capítulo à luz da produção e ocupação do solo
urbano com os ativos residenciais, da forma de operação dos diferentes segmentos
de mercado e de sua forma de apropriação da que surge algum esquema de
segregação sócio-espacial. A discussão teórica sobre o papel do solo nas formações
sociais modernas e, em especial, a formação de seus preços, ocupa um lugar
proeminente entre aqueles fenômenos que suscitaram as maiores polêmicas nas
ciências sociais e, especialmente, na economia e no pensamento espacial que
difundem as diferentes correntes. A primeira parte deste capítulo se dedica a esse
debate como preâmbulo a desvendação de uma característica irrenunciável do solo
urbano que não foi analisada pelas teorias dominantes, a de tratar-se de um bem
composto. As implicações na estruturação residencial urbana se encontram na base
da explicação sobre a segmentação dos mercados imobiliários residenciais e sobre
a mesma segregação sócio-espacial urbana. Esta característica, que se aborda na
segunda parte, contribui a esclarecer a ordem residencial perseverante na era do
laissezferismo impuro de que trata a parte final do capítulo.
Da perspectiva econômica o fato de que a terra, tanto a rural como a urbana, tenha um
preço constitui uma paradoxo. Em efeito, a conceitualização sobre o mercado explica a
possibilidade do intercâmbio entre as mercadorias, porque elas condensam e são uma
porção da energia produtiva da sociedade. A produção de cada mercadoria requer o
esforço de seus produtores, e quando elas se confrontam no mercado através de
transações monetárias, o que se compara e se contrasta é precisamente a quantidade
que cada uma delas representa deste trabalho general. O preço monetário seria a
manifestação deste substrato, que na linguagem da tradição clássica em economia se
denomina Valor. Mas a terra em si mesmo não é um produto do esforço da sociedade.
A terra não se produz, literalmente, mas sim aparece como um dom da natureza. E,
entretanto na sociedade moderna, na sociedade capitalista, opera como uma
mercadoria. Tem um preço monetário e se intercambia com as mercadorias
verdadeiras. Como pode ter a terra um preço se não ter valor? (Jaramillo 2004, p. 4).
r
= (1)
De maneira que o preço que se paga pelo solo, desde esta perspectiva, é mas bem
o preço que se paga pelo direito a ter uma renda periódica, com o que o acento se
coloca nas formas e mecanismos que o dono da terra está em capacidade de operar
para capturar essas porções de valor. Desde outra perspectiva, a natureza do bem
terra em seu estado puro -como dom da natureza- e ainda com as transformações
resultantes do esforço humano -fertilidade melhorada por um distrito de rega nas
áreas rurais ou terra urbanizada, por exemplo-, e os preços resultantes das relações
mercantis -o mercado do solo-, comportam singularidades diante do conjunto de
bens que se negociam em outros negociados. Nesta aproximação, tais
singularidades se concretizam da seguinte maneira:
96
t =T
= ∆Ps (t ) (2)
t =0
t →∞ ∆Ps (t )
= (3)
t =T (1 + i ) t
1
Este termo se emprega para referir-se aos esforços dos economistas neoclássicos por apresentar
de maneira unificada os resultados da teoria espacial. Em relação com tais resultados, Abramo
(2001a, 170) afirma que “estamos aqui, portanto, diante de um “totem” intelectual, graças ao quais os
homens podem compreender as forças do mercado”.
98
P = 0α e − yr Rdr = (4)
R
i
Figura 2.1
Relações entre agentes a uma distância r do Distrito Central de Negócios
6 *
2 2 " " '
) ) )
%89: %9:;<9:
O desenvolvedor a uma distância r renda uma porção do solo em seu estado original
ao latifundiário em um mercado de renda absoluta Rou(r). O desenvolvedor, por sua
parte, investe certa quantidade k(r) na bem vizinhança no solo. Depois o
desenvolvedor rende o solo melhorado às famílias no mercado da renda residencial
R(r) e arrecada (r) de taxa de congestão de cada família ali localizada (Fujita 1989,
p. 206-207).
Esse raciocínio é o fundamento do laissezferismo puro no que o
desenvolvedor privado produz os bens públicos e capta uma renda e uma taxa de
congestão que as famílias estão dispostas a pagar em um ambiente no que a
proporcionalidade dos esforços -capital- é remuneradas ao amparado de um estatuto
que assim o prescreve: o Código Napoleônico.
É possível então inferir que a imobilidade do solo assim como sua não
reprodutibilidade, nas aproximações que se apresentaram, tem em comum a
localização a que reporta uma utilidade e que dali provém seu valor. Quando esse
espaço é conquistado pelo capital imobiliário, a renda aparece como o mecanismo
de coordenação onipresente, assim o promotor imobiliário ou o dono da terra não
elaborem nenhum discurso que incorpore essa noção. Pelo contrário, a linguagem
corrente é o dos preços do solo. A potência do enfoque da renda é compreensível
desde esse ponto de vista, quer dizer, que como mecanismo de coordenação
imanente às decisões de atribuição de recursos do estruturador urbano em sua
competência com as famílias e com outros estruturadores, a renda tem a
possibilidade de dissolver as diferenças dos agentes em uma ordem mercantil
complexo:
Sempre que se defende a propriedade privada se supõe que esta significa o meio
de garantir aos indivíduos os frutos de seu próprio trabalho e abstinência. A
garantia dos frutos do trabalho e a abstinência de outros, que se transmitem a
eles sem nenhum mérito e esforço próprios, não é a essência da instituição, a
não ser uma mera conseqüência acidental que, quando alcança certa altura, não
secunda os fins que fazem legitima a propriedade privada, mas sim choca com
eles. Para julgar o destino final da instituição da propriedade temos que supor
retificado todo aquilo que a faz atuar em uma forma oposta ao princípio eqüitativo
da proporcionalidade entre a remuneração fundada do mesmo (Mill 2006).
expressão livre, em sua exposição sobre o laissez faire expressou sua postura sobre
a inconveniência da interferência do Estado na economia como pratica geral, pois
julgava que qualquer separação dela entranhava um prejuízo seguro para a
sociedade por seu significado quanto à perda de liberdade individual; no mesmo
sentido, solo a justificava quando o proveito social fora igualmente importante.
Segundo Mill, a ação do Estado se devia sujeitar a um conjunto de funções
necessárias como à cobrança de rendas publica por meio da tributação, a definição
dos direitos de propriedade e construir obras e serviços públicos, e de funções
discrecionais que poderiam ser autoritárias ou não autoritárias. Em matéria da
cobrança de rendas públicas, Mill assinalou em referência aos incrementos no preço
do solo:
Mas qualquer que seja a opinião que se tenha a respeito da legitimidade de fazer
ao Estado co-participante em todos os aumentos futuros da renda por causas
naturais, não deve considerar-se como um imposto o que cascalho atualmente a
terra (que em nosso país é por desgraça muito pequeno), mas sim como uma
espécie de participação na renda a favor do público; uma parte da renda, que
desde o começo se reservou o Estado, que nunca pertenceu aos latifundiários,
nem formou parte de seus ganhos e que, por conseguinte, não deve considerar-
se como parte dos impostos que pagam, aos efeitos de eximir os da parte que em
justiça lhes corresponde em cada um de outros impostos.
2
Para uma leitura a profundidade ver Fujita (1989) e para sua crítica Abramo (2001a) e Alfonso
(2005a)
104
A tradição da Nova Sociologia Urbana Francesa que, desde finais da década dos
sessenta, assumiu o desafio de superar o caráter residual de seu objeto atribuído
pela tradição marginalista da economia (Topalov 1979, p. 17-18), vai começar suas
rupturas com a tradição precedente reconsiderando à cidade como o resultado de
processos de urbanização capitalista, enfoque do qual o suceder das relações
sociais de produção e o desenvolvimento das forças produtivas se explicam da
perspectiva da luta de classes. Em sua visão althusseriana do Estado, esse ente
está longe de garantir uma ordem urbana justa e racional, pois é concebido como
um conjunto de aparelhos ao serviço da fração dominante do capitalismo
monopolista, ou seja, como o “guichê dos negócios da oligarquia financeira”. As
contradições da urbanização capitalista surgem do mesmo momento em que a
propriedade privada sobre o solo se converte como a barreira primitiva para a
acumulação capitalista nas atividades imobiliárias:
Mas a produção imobiliária é o único setor para o qual cada processo produtivo
implica o uso de um novo solo: ao terminar cada obra, a empresa construtora
deve dispor de um novo terreno, o capital industrial de edificação encontra uma
das condições da produção, o solo, como um obstáculo recorrente que reaparece
ao começo de cada ciclo de produção (Topalov 1979, p. 117-118).
Pelo contrário, o solo, suporte da produção, não é reprodutível pelo capital. Não é
o produto do trabalho, ou ao menos não é o produto do trabalho privado, quer
dizer, do capital. O solo não é, então, de partida, uma mercadoria. Este caráter
não reprodutível de uma das condições de produção pode ser obstáculo para a
mesma (Topalov 1979, p. 117).
Mas não terá que perder de vista que para a Síntese Espacial Neoclássica o que
está em jogo é uma ordem urbana, uma estruturação residencial do espaço da
cidade, enquanto que para a Nova Sociologia Urbana Francesa é a configuração do
excedente na atividade imobiliária e sua forma de distribuição. Sem perder de vista
que o capital é o veículo para o ganho, é possível inferir que na atividade imobiliária
é o capital de promoção o que está em capacidade de adequar o solo para ser
edificado e dali provêm seus lucros extraordinários representadas no preço do solo.
Aparece então um conflito distributivo ao redor desse sobre - lucro entre o promotor
imobiliário e quem exerce o domínio sobre o terreno para o que ele dirigirá o capital
produtivo:
Por sua parte, o tamanho das cidades é uma renovada preocupação desta
corrente de pensamento. Suas implicações resultaram em uma sorte de cepticismo
entre quão neoclássicos coloca ao planejamento urbano no centro da análise pois,
de fato, ao aludir a esta preocupação como “o jogo do tamanho ótimo” terminam
reconhecendo que este esforço “é entretido apesar de que não leva a nenhuma
parte” (Richardson 1986, p. 246). Os primeiros trabalhos nesta direção se
elaboraram a começos dos anos setenta sendo os mais conhecidos os do W. Alonso
e L. Wingo. Se o tamanho da cidade se pode medir sob o critério do tamanho da
população, as curvas de custos e benefícios marginais da aglomeração populacional
definem hipoteticamente tamanhos ótimos e sub-ótimos da cidade. A Síntese (Fujita
1989, p. 135-136) coloca sua ênfase na preferência pela variedade na produção e
no consumo, isto é, assinaturas e consumidores que experimentam maiores
possibilidades de interação que derivam em incrementos de produtividade para as
primeiras e em melhorias no ingresso real para os segundos. Hoje por hoje esta
preocupação se deixou de apresentar como um jogo e mudou para um quebra-
cabeça temporário, isto é, a uma espécie de enigma a ser desvendado (Fujita et. al.
2000, p. 223 e 337), que se desembrulha na interação das forças centrípetas -as
“vinculações, os mercados densos e os conhecimentos indiretos e outras economias
externas puras”- com as centrifuga -“os fatores imóveis, o aluguel [a renda] do
solo/deslocamentos e a congestão e outras dês-economias puras”- com o que se
adverte o afastamento da Síntese espacial neoclássica da tradição walrasiana do
equilíbrio geral competitivo para dar passo a um reverdecer da tradição marshalliana
dos equilíbrios parciais, através da que se abordará o futuro comum dos mercados
urbanos, os oligopólios ou a competência monopólica.
Como corolário, a Síntese supõe uma cidade eficiente na forma
monocéntrica, implicando que se os custos de transporte se incrementam mais
rapidamente do crescimento da população citadina, a função objetivo urbana é a
obtenção das vantagens tecnológicas - cujas fontes descrevemos-. Em teoria,
deveriam superar os aumentos nos custos de transporte, sendo os mecanismos de
coordenação descentralizados os encarregados de que isto ocorra3.
A Síntese localiza para finais da década dos cinqüenta a erupção dos
grandes problemas urbanos (Fujita 1989, p. 1) do mundo capitalista, precedidos por
décadas inteiras de aceleração da urbanização da população e, ao mesmo tempo, o
interesse de vários cientistas pelo campo do urbano; no caso da economia, o
3
Tentativas de explicação da aparição de subcentros chegando inclusive até a configuração da
cidade policéntrica, como os realizados pelo K. Beavon, colocam sua ênfase na competência espacial
intraurbana e a conseqüente especialização espacial como rasgo distintivo da cidade contemporânea.
Entretanto, esforços desta natureza são pouco reconhecidos ainda pela corrente espacial
neoclássica.
111
4
Alguns dos trabalhos mais importantes conhecidos naquela época, desde a tradição neoclássica,
são os de Alonso (1964), Friedmann (1975), Greenhut (1956), Isard (1956), Lösch (1954) e Christaller
(1966).
5
Para uma apresentação a profundidade desta “rutura”, ver Krugman (1991, 1999).
112
Y − T( r ) − z
ψ( r , u ) = max U( z, s ) = u (15)
z, s s
113
Y − T( r ) − Z( s, u )
ψ( r , u ) = max (16)
s s
z = (Y − T( r ) ) − Rs (17)
estes dois bens vai supor que o consumo do terceiro bem da cesta vai permanecer
constante.
As propriedades das curvas parecem então consistentes, embora algumas
resultam de estilizações drásticas. Na base deste raciocínio se encontra a noção de
informação perfeita em que se suporta o princípio de pre-ordem -que permite a
ordinalidade das preferências pelos lares- que indica sua capacidade para fazer
eleições intertemporais sem que isso represente nenhum obstáculo “quanto a
previsibilidade dos acontecimentos futuros”. A continuidade -uma função de utilidade
que é contínua e crescente para todo consumo de bens compostos e espaço- assim
como a coerência dos lares em suas eleições racionais -a transitividade das
preferências- e sua preferência pela mescla de bens no consumo -a convexidade de
suas curvas de indiferença- a incorporação dos custos de transporte contínuos e
crescentes e a restrição orçamentária dos lares, integram-se no arsenal teórico da
Síntese para explicar o espaço de consumo urbano e a eleição residencial em um
marco utilitarista thuneniano (Abramo 2001a, p. 31-32).
Por sua parte, as propriedades do tamanho ótimo do terreno e do leilão de
rendas são analisadas a dois níveis. Na Figura 2.2a se analisam suas mudanças
quando ocorre uma modificação na distância ao centro da cidade: como o ingresso
nítido dos lares se reduz pelos maiores gastos nos custos plenos do transporte
derivados de uma localização mais distante do centro da cidade, o nível de utilidade
se preserva só com uma diminuição na renda. Logo se evidencia, graficamente, o
efeito substituição que indica que os lares vão intensificar o consumo de solo em
detrimento do bem composto e a taxa de mudança da renda com respeito à
distância se calcula empregando o teorema da envolvente6 na equação (18):
∆ψ( r , u ) T' ( r )
=− <0 (18)
∆r S( r , u )
6
O teorema da envolvente (envelope theorem) é empregado pela Síntese para demonstrar que esse
efeito indireto é muito pequeno comparado com o efeito direto e pode ser omitido no cálculo do
impacto da mudança marginal no parâmetro na função objetivo (Fujita, 1989, 310-314).
115
Figura 2.2
Mudanças na função de leilão de renda e tamanho do terreno: (a) por incrementos
na distância r, e (b) com respeito à utilidade u
Z Z
Y- T(r 1) Y- T(r)
r 1< r 2 u 1< u 2
B1 B*2
Y- T(r 2)
B2
A questão agora é como vão trocar as rendas e o tamanho do lote quando o nível de
utilidade troca? Caso que o efeito ingresso na demanda de solo é positivo e a
distância é fixa, o critério de ordinalidade das preferências indica a inclinação dos
lares por uma curva de utilidade superior - ver Figura 2.2b. A taxa de mudança na
renda com respeito à utilidade se pode calcular seguindo o anterior procedimento,
com o que a solução ao programa de maximização da equação (18) seria agora:
∆ψ( r , u ) 1 ∆Z( s, u )
=− <0 (19)
∆u S( r , u ) ∆u
preços de relativos com o que os lares seriam agora relativamente mais ricos com o
que poderão consumir mais espaço -B1 a B2*-. Mas, pelas propriedades já
mencionadas, a modificação nos preços relativos originada na redução da renda vai
ocasionar um aumento no consumo do bem composto: o efeito substituição -B2* a
B2 - está descrevendo um dos pilares da estruturação espacial neoclássica, ou seja,
elevadas densidades residenciais que vão decrescendo de maneira gradativa com o
incremento na distância, o que se poderá verificar graficamente juntando todas as
rendas propostas em função das distâncias ao centro da cidade (Abramo 2001a, p.
40).
A diferença do que ocorre com o raciocínio sobre as curvas de
preferência, as famílias, a fim de manter seu ingresso líquido e aumentar
simultaneamente seu nível de utilidade, inclinar-se-ão por escolher a curva de renda
mais próxima à origem. Mas, em ausência de fenômenos de interação, tal parâmetro
- o ingresso, determinado exogenamente vai cumprir o papel de moderador dos
desejos de consumo dos lares, com a que a restrição de localização se circunscreve
ao preço de mercado que os lares deverão leiloar pelo lugar no que desejam viver.
Isso se expressará graficamente na curva de renda de mercado que é tangente a
curva de renda do lar, com o que o equilíbrio residencial associado à localização
ótima se encontra precisamente nesse ponto ao que os lares são conduzidos por
força da competência espacial. Esta é a primeira regra de tal equilíbrio. Na Figura
2.3, R(r) é a curva de renda de mercado, ou* é a utilidade de equilíbrio dos lares e r*
é a localização ótima sim e só sim se satisfaz à condição:
Figura 2.3
Determinação da localização de equilíbrio
u 1 < u *< u 2
R(r)
ψ(r,u 1 )
ψ(r,u 2 ) ψ(r,u ) *
7
Neste modelo não se considera a empresa industrial, que transforma as matérias primas, pois sua
localização ótima é inerente à natureza do processo produtivo. Segundo Alfred Weber, pode-se
constatar a existência de processos produtivos poupadores de “valor peso” das mercadorias finais
como na produção de ferro e aço, que incrementam o valor peso, ou processos produtivos neutros
como as confecções. Embora a função objetivo seja a mesma, isto é, minimizar os custos de
transporte, o índice material que indica a natureza do processo produtivo indicaria a inclinação da
assinatura industrial a localizar-se perto do mercado do insumo principal no primeiro caso, ou perto do
mercado do bem final como nos outros dois casos. A Síntese omite este tipo de assinatura pela maior
complexidade de modelar este tipo atividade econômica.
119
max U( z, s, t 1 ; d, n ) (22)
r , z, s, t 1 , t w
Sujeito a:
são mais notórios. As assinaturas que operam ali farão um uso mais intensivo dos
fatores não solo, quer dizer, de capital e trabalho, com o que essa maior intensidade
se refletirá em um crescente grau de verticalização ou maior altura dos prédios
residenciais. Portanto, a razão capital/solo ou, o que é idêntico, a razão input não
solo/input solo vai ser lido como um indicador da não aleatoriedade do processo de
coordenação, sinônimo também do grau de verticalização dos edifícios de moradias:
Figura 2.4
Configuração do equilíbrio no uso do solo com três tipos de lares
R
ψ1 (r,u *1 )
ψ2 (r,u *2 )
ψ3 (r,u *3 )
RA
r *1 r *2 r *3
CBD
HTipo 1
HTipo 2
HTipo 3
Agricult ura
max U ( z, s, E ( x )) (24)
x , z ,u
Aonde E0 é o ingresso da família antes das taxas e G(x) são as taxas únicas que
recaem sobre a família em cada localização. A Síntese introduz a hipótese de que
E(x) é um valor positivo e finito, ou seja, que assume que as externalidades são
sempre positivas, pois, solo dessa maneira, é possível estabelecer uma correlação
positiva entre as variações da utilidade e da externalidade. Contraste-se neste
momento que, a despeito de nossa noção do balanço de externalidades, a Síntese a
descarta como suposto mais próxima à realidade, pois isso lhe significaria sacrificar
a elegância, a parcimônia e o rigor formal do modelo. Para levar adiante o programa
de maximização, a Síntese assume primeiro, que a função de utilidade é contínua e
crescente para todo valor positivo de z, s e E satisfaz as regras gerais das curvas de
indiferença; segundo, que os custos de transporte são positivos e lhes incremente
126
com a distância; e, terceiro, que sob cada valor fixo de E positivo, o efeito ingresso
da demanda marshaliana é positivo. Contraste-se agora, adicionalmente, que o
papel dos custos de transporte concerne à forma convencional como a geografia
econômica trata a distância em seus modelos explicativos, visão pouco abrangente
da proximidade, pois não incorpora nenhum suposto sobre as economias lhes
relacione que garantem a interação efetiva dos membros das famílias. A função de
leilão de rendas do solo das famílias da equação (15) transforma-se com a
introdução das externalidades a:
Y 0 − G (x ) − T ( x ) − Z ( s, u , E (x ))
ψ ( x, u ) = max (26)
s s
(
ψ ( x, u ) ≡ ψ Y 0 − G(x ) − T (x ), u, E (x ) ) (27)
(
S ( x, u ) ≡ s Y 0 − G(x ) − T (x ), u, E (x ) ) (28)
A Síntese aborda uma taxonomia dos bens públicos com a que se busca
ressaltar suas características espaciais. O bem nacional é aquele cuja
disponibilidade é virtualmente constante para toda uma nação. Os bens puros
cidade são aqueles cujos benefícios e sua disponibilidade no varia só para seus
habitantes e, além disso, em seu consumo não se registra efeito congestão, situação
que caracteriza outra modalidade de bens denominados como bens cidade
congestionáveis que, em altares de facilitar sua compreensão, denominarei como
bens impuros cidade. A partir desta taxonomia introduzem dois tipos de bens, os
bens vizinhança e os que denominam como bens super - vizinhança, que se
distinguem pelo fato de que, assim seus benefícios se confinem para os habitantes
da cidade, sua disponibilidade pode variar ou não entre as diferentes vizinhanças
que a compõem, de maneira que no consumo destes bens pode que não exista
rivalidade, que os custos de exclusão sejam elevados e, além disso, ausência de
efeito congestão; mas também é plausível a existência de bens que não detenham
alguma destas características com o que estaríamos em presença de bens públicos
impuros.
Como os custos fixos per-cápita são grandemente elevados a um tamanho
de população relativamente pequeno, sua construção se constitui em um forte
incentivo para a estruturação da cidade. Seguindo a proposição do Tiebout, a
Síntese concebe uma cidade maximizadora de benefícios, em que os indivíduos são
livres de migrar, tanto a seu interior como entre cidades. Por tanto, os custos de um
eventual deslocamento são virtualmente nulos, proposição a que se chegou,
recordemos, com os supostos da cidade monocéntrica, de uma função de produção
urbana com rendimentos constantes a escala e com os preços da produção para
exportar determinados exogenamente. Mas a introdução desses custos fixos coloca
à Síntese de cara a um problema teórico transcendental -a formação dos preços do
solo- cuja solução é suplantada pelo suposto do latifundiário ausente.
A Síntese convém em um primeiro tipo de organização da cidade que
repousa, segundo nosso entender, nos supostos do laissezferismo impuro. A cidade
conduz com os ônus que supõe a produção dos bens públicos urbanos, de maneira
que “os custos fixos K são ulteriormente confiscados sob a forma de renda
diferencial que inicialmente pertence aos latifundiários ausentes” (Fujita 1989, p.
152), enquanto que o resto de elementos da organização da cidade é determinado
em mercados competitivos8. Segundo a Síntese, se se havendo alcançado as
condições de otimalidade – , o salário que é igual a sua produtividade marginal do
8
O qualificativo impuro obedece ao feito de que o esforço global que requer a organização da cidade
não foi substituído ainda pelo esforço privado e, conseqüentemente, a confisco das rendas pelo
latifundiário ausente é um enriquecimento sem causa que concerne à degeneração da noção da
propriedade privada das liberais clássicas.
128
9
Advirta-se que este tipo de organização da cidade alude a uma sorte de “totalitarismo” ao que
denominamos como o intervencionismo radical e que, como a Síntese o adverte “envolve uma
proibição considerável de ações” (Fujita 1989, 154) que, segundo meu entender, caracteriza as fases
stalinistas da planeação da atividade econômica.
10
De forma complementar, esta opção corresponderia ao que denominamos como o laissezferismo
puro no que o racionalismo maximizador de benefícios coordena as ações dos desenvolvedores
públicos ou privados.
129
Figura 2.5
Curva do excedente e custos fixos K
γ
a
K b' b
= TDR
N
N (δ , u)
(δ , u, N )
que corresponde aos bens puros cidade não tem porque ser substancialmente
diferente a já mencionada. O modelo de custos fixos atribuíveis aos bens puros
cidade repousa nos mesmos supostos já assinalados, a não ser porque o nível de K
corresponde a uma decisão de política do governo da cidade ou do desenvolvedor
que representa simultaneamente tanto o custo do fornecimento como o nível do
serviço, de forma que o nível da qualidade do entorno da cidade é uma função de K
e, em ausência de efeito congestão, E(K) é independente da localização com o que
a eleição residencial de cada família se representa agora como:
max Π ≡ ϑ (δ , u , N , K ) − K (30)
N > 0, K > 0
Com tal propósito, o desenvolvedor pode resolver “seu problema” (Fujita 1989, p.
186-188) em duas etapas: na primeira pode escolher o tamanho ótimo de população
N a cada nível de K posto que, quando o solo se rege pelas regras de um mercado
competitivo de renda, isto é, que em competência a renda do solo tem para a renda
da agricultura e, além disso, os custos da migração entre a cidade e o resto da
economia não são significativos, o excedente máximo é igual à renda diferencial total
TDR ou, em outros términos, é nessa modalidade da renda que se personificam os
benefícios para a cidade; na segunda etapa, o desenvolvedor escolhe o nível ótimo
do serviço K do bem cidade no entendido que qualquer incremento no nível de
fornecimento aumenta o prestígio da cidade e, com isso, o tamanho da população e
do benefício líquido. Quando a soma dos benefícios marginais sobre todos os lares
na cidade se equipasse ao custo marginal do bem público se cumpre à condição do
Samuelson, sempre e quando a informação seja perfeita, e a regra que orienta a
132
max Π ≡ ϑ (δ , u, N , E (K , N )) − K (33)
N ≥ 0, K ≥ 0
Para resolver tal problema, o primeiro passo consiste em atribuir, para cada valor
dado do nível do bem público K, um tamanho de população N, de onde a condição
de primeira ordem para o ótimo de população concerne a que o produto marginal do
trabalho é igual a duma do custo marginal da população. Ao resolver o sistema de
equações resultantes, é possível dar o segundo passo que é o de obter o nível do
bem público K que maximize o benefício líquido π (Fujita 1989, p. 194). Caso que o
nível do bem público E(K,N) assume a forma:
K
E (K , N ) = f (34)
Nλ
λK
G= (35)
N
A regra para determinar o valor ótimo da taxa de congestão é que ela não pode
determinar-se exogenamente, isto é, sem levar em conta em seu cálculo a
capacidade ótima de K e o tamanho ótimo de população N, de maneira que o
problema do desenvolvedor pode ser replantado como:
custos de provisão dos bens públicos podem ser plenamente cobertas pelas rendas
diferenciais e as taxas de congestão:
n(r )
ρ (r ) ≡ (38)
L(r )
E (r ) = E (k (r ), ρ (r )) e ∂E (k , ρ ) ∂k > 0 , ∂E (k , ρ ) ∂ρ ≤ 0 (39)
π (r ) = (R(r ) − R0 (r )) + τ (r )ρ (r ) − k (r ) (40)
(R(r ) − R0 (r )) + τ (r )ρ (r ) = k (r ), r ≤ r f (41)
E (x ) = f (K1 )g ( x − y1 ) + f (K 2 )g ( x − y2 ) (43)
A Síntese centra sua atenção no segundo caso, pois é o que expõe as maiores
dificuldades para a provisão e coordenação dos atores por mecanismos
descentralizados (Fujita 1989, p. 211), de forma que a equação (43) é submetida a
uma transformação logarítmica em que o coeficiente é umas taxa de
descontinuidade espacial atribuível à localização do bem super-vizinhança e que
tem a propriedade de que, quando tende a zero, reflete a presença de um bem
público puro:
E (x ) = f (K1 )e + f (K 2 )e
− ω x − y1 −ω x − y 2
(44)
137
Com o que a função de utilidade de cada família está dada agora por uma função
logarítmica linear como:
solo” (Fujita 1989, p. 217). A Síntese sugere então que este resultado dificilmente se
alcançará por mecanismos descentralizados e introduz o problema jurisdicional.
Figura 2.6
A disposição dos bens públicos supervizinhanza
!"# $
"% #! !& %!' (
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A idéia de que nem os bens ambientais como tampouco o solo público tem preço de
mercado influenciou as análise econômicas do solo urbano. No primeiro caso, o
hedonismo que reporta sua proximidade foi tratado como uma externalidade
ambiental que incrementa 1su valor, enquanto que o tratamento do solo público
suportou a separação espacial daquelas porções de terreno que são adequadas
pelos promotores ou desenvolvedores para serem edificadas. Quer dizer, que o solo
útil é o que é objeto da disputa mercantil e para sua produção e formas de circulação
se enfocaram a maior quantidade de esforços intelectuais como os que se
esboçaram no parágrafo anterior.
A ausência de um enfoque institucional foi o causador de um
esquecimento de transcendência para a formação dos preços do solo urbano e, em
geral, para a estruturação residencial da cidade e a ordem sócio - espacial que
alberga pois, em efeito, há uma porção do preço do solo útil que se forma na esfera
da intervenção urbanística estatal e que corresponde ao valor das cessões
urbanísticas que é transferido ao preço do solo construtivo. A existência de um
estoque de solo não construtivo acumulado a partir de tais cessões guarda uma
correlação positiva com o patrão de sociabilidade da cidade cujo valor se representa
no maior preço do solo construtivo, pois, em efeito, as cessões não onerosas ou
gratuitas de solo à cidade são só uma falácia criada ao redor das inclinações
filantrópicas de um altruísta ausente.
A ausência das cessões urbanísticas está fortemente correlacionada com
a hiperdensificação de algumas vizinhanças da cidade, e se evidencia na contração
do solo necessário para a produção pública das funções urbanas de acessibilidade e
habitabilidade. Seu efeito macro social é a insuficiência de espaços para que nessas
zonas da cidade se adiantem rotinas cotidianas de interação complexa, por isso seu
habitante tende a converter-se cada vez mais em um indivíduo conservador,
relegado a realizar práticas de interação simples com quem habita em sua
residência.
A discussão acadêmica como a jurisprudencial do papel das cessões
urbanísticas na estruturação da cidade provoca um novo desafio intelectual
abordado por agora da economia institucional urbana. Essa discussão alcança
repercussões em matéria política, espaço público no que resolvem à justiça e a
eqüidade social. As precariedades de muitas vizinhanças em cessões urbanísticas
contrastam com sua abundância em outros, forma de segregação sócio-espacial
urbana que, no concernente à produção do espaço construtivo, expõe à política
141
A maneira como o solo é transformado em solo urbano por efeito dos ônus
urbanísticos incorridos, é o marco geral de uma reflexão que não pode evitar o fato
de que as cargas gerais da urbanização começam, indevidamente, com as cessões
urbanísticas. A maneira como o valor das cessões urbanísticas reflui para o preço do
solo útil se apóia na hipótese de maximização do ingresso do proprietário do
domínio sobre o solo que permite esclarecer a noção básica da expectativa e o
preço de antecipação. A suposta limitação à propriedade territorial urbana que
representa a obrigatoriedade das cessões urbanísticas se desvanece com a
consideração de configurar-se como um poderoso instrumento de gestão do solo
para produzir uma cidade menos segregada. Do momento em que a propriedade
deixa de ser tratada como um direito para ser acolhida como uma função social, o
ordenamento jurídico se expõe a um grande número de demandas motivadas pela
142
Yt = Pt St (1)
Mas o latifundiário urbano -que não passa por incauto- sabe que esse solo, em suas
condições originais, volta irrealizável seu objetivo maximizador da equação 1. Tal
objetivo se alcança no mesmo momento no que o Estado assume a
responsabilidade de fazer acessível e habitável o solo e, com tal propósito, exige
umas quantidades do mesmo que tornarão públicas e que empregará como suporte
material das redes viarias e das redes matrizes de água potável e saneamento
básico. Além disso, dos bens constitutivos do espaço público urbano. No afã
indeclinável de maximização de seu ingresso total, o latifundiário urbano
compreende a necessidade de ceder essas quantidades de solo à cidade (Sc) para
que o empregue na provisão dos bens públicos de acessibilidade e habitabilidade
que voltarão ao solo restante (Su) útil para a produção de espaço edificado com
bens imobiliários com destino aos demandantes de diferentes usos.
St = Sc + Su (2)
Seja qual for à porção de solo exigida pela cidade, o latifundiário não tem
impedimentos para modificar sua intenção original. Por tanto, o ingresso máximo no
período presente é, realmente, que se deriva do preço antecipado do momento no
que se realizam as cessões (Pt+1), e que é atribuível de maneira exclusiva às áreas
de terreno útil (Su) para o mercado, como na equação 3:
Yt = Pt +1 S u (3)
11
De fato, é uma péssima hipótese se se considerar que se está sugerindo um agente econômico
bastante estranho que tentará realizar seu desejo maximizador alheio ao tempo e à cidade em que se
localiza o bem revisto sobre o que exerce um domínio.
144
Sc
Yt = Pt +1 S t 1 − (4)
St
Pt
Pt +1 =
S (5)
1− c
St
12
Estes mercados se caracterizam, de um lado, pela heterogeneidade das famílias que demandam o
solo urbano e, em segundo lugar, pelas diversas qualidades do solo em tanto composição e
localização, sem perder de vista que quando se alude à composição se está fazendo referência ao
solo urbano como bem composto por uma porção construtivo e outra que não o é.
145
Figura 2.7
Margem hipotética sobre o preço do solo urbano em relação com o nível das
cessões urbanísticas
1.900%
900%
400%
233%
150%
100%
25% 43% 67%
5% 11%
5% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 95%
"&
"%$ " !" "/" !" '#
'
Se existisse algum mecanismo social para forçar a algum agente a ceder sem
contraprestação algum direito criado pela sociedade para que seja utilizado de
maneira coletiva e, além disso, tal agente tivesse a possibilidade de escolher a
porção que alienará, provavelmente escavaria entre seus estoques para escolher os
bens de pior qualidade em seu terá que cederia sem solicito para honrar o mandato.
É uma inclinação racional ceder o de pior qualidade quando a sociedade promove a
doação de alguma porção de seu valor criado, mas tal cessão não ocorre de
maneira gratuita. Isso é só uma aparência. Nesta operação o que em realidade está
ocorrendo é uma negociação da que o cessionário obtém parte de seus lucros. Esta
reflexão se deriva do inconformismo com as frágeis bases teóricas sobre as que se
levantam os discursos da responsabilidade social de alguns proprietários, e que se
orienta a ressaltar suas ações filantrópicas que são sem dúvida algumas transações
de alienação e, portanto, assim devem ser tratadas.
147
qualifica erroneamente como gratuitas. O efeito de tal equívoco tem uma grande
transcendência no plano jurídico-econômico, pois cria a ilusão de que o suposto
altruísmo ao que se vêem obrigados os possuidores de um domínio sobre o solo faz
que eles assumam a carga equivalente que derivaria na apropriação de benefícios
pela coletividade quando, em efeito, tal carga se translada por mecanismos de
mercado já seja ao governo local ou ao usuário final dos ativos imobiliários.
O solo urbanizável é aquele que, ao ser intervindo pelo governo da cidade,
dá como resultado o solo urbano. Tais intervenções são monetárias quando a
produção do solo urbano representa um custo que é ressarcido bem seja pelo
consumidor final dos bens imobiliários ou pela cidade. E são intervenções não
monetárias aquelas que se derivam da existência ou ausência de norma urbanística.
As intervenções monetárias se conhecem usualmente como as cargas urbanísticas;
nas não monetárias, como a ampliação do perímetro urbano ou da cota de serviços,
uma mudança da norma de uso ou um de intensidade de aproveitamento ocasiona
uma modificação em seu preço. As cessões obrigatórias fazem parte das
intervenções monetárias e são, por conseguinte, uma carga urbanística. Tais
cessões de solo urbanizável são condições infranqueáveis para a produção de solo
urbano, isto é, um solo que possa ser qualificado simultaneamente de acessível e
habitável. Por conseguinte, o solo urbano é um bem composto por uma porção que
é construtiva e outra que não o é e, além disso, estas duas porções são
inseparáveis tanto em términos materiais como em suas considerações econômicas.
Na medida em que as sociedades são mais ricas contam com maiores
possibilidades para produzir solo urbano, isto é, estão em melhores condicione para
mobilizar maior quantidade de capital a fim de melhorar as condições de
acessibilidade e habitabilidade da cidade. O custo de produção do solo urbano é, por
regra general, inferior ao preço ao que circula, de maneira que o incremento em
seus preços é apenas uma expressão de tal riqueza, mas, sem dúvida, não é sua
causa (Ricardo 1985 [1817], p. 71). Em troca, as formas de apropriação do solo
urbano são as expressões mais evidentes da desigual transferência de riquezas. As
cessões de solo à cidade possuem um invaluável contido social e político embora
careçam de algum valor de mudança na medida em que não se podem negociar no
mercado: por exemplo, a existência da cidade adquire sentido com a da cidadania, e
uma cidade sem espaço público urbano é abominável; portanto, a cidadania institui o
espaço público urbano e é instituída ali mesmo. De um ponto de vista econômico, a
existência do espaço público urbano incide a maioria das vezes de forma positiva, na
formação do preço do solo de uso privado, por essa mesma razão, sua insuficiência
é um poderoso indício do grau de desigualdade prevalecente entre os habitantes da
cidade.
149
Uma das características mais pertinentes dos mercados de terras é sua dimensão
dinâmica. As rendas não têm magnitudes fixas, mas sim pelo contrário trocam
continuamente. Como vamos ver nos mercados de terra urbana isto é
especialmente acentuado e existem movimentos de distinta natureza. Isto é
importante, porque o mecanismo da capitalização da renda envolve nestas
circunstâncias um novo elemento: a expectativa… Efetivamente, até aqui
afirmamos que o preço do solo se constrói mediante o desconto ou capitalização
de uma renda que está fluindo de maneira periódica. Mas se um latifundiário sabe
que as rendas que está recebendo na atualidade vão se ver incrementadas no
futuro (e que portanto o preço do solo também vai crescer) não vende seus
terrenos pela capitalização da renda que está percebendo no presente, mas sim
tentará fazê-lo por um preço um pouco maior que “antecipe” estes incrementos
futuros. A isto lhe denomina “preço de antecipação” e é um elemento que distorce
a relação quantitativa que tínhamos estabelecido entre renda “atual” e o preço do
solo. Sua magnitude depende não só da magnitude esperável dos incrementos
futuros da renda (ou do preço do solo), mas sim da informação e as expectativas
dos agentes concernidos. Mas é um fenômeno crucial para entender a formação
150
O solo em seu estado natural tem como características essenciais sua localização e
sua fertilidade. O caráter de urbano o adquire o solo do momento em que, por causa
da intervenção urbanística estatal, é incorporado ao perímetro da cidade e lhe atribui
um uso diferente ao precedente, o agrícola, para logo intervir-lho com o propósito de
suplantar algumas de suas características prévias por outras que o façam acessível
e habitável; em última instância, para que esse novo bem ao que denominasse solo
urbano seja construtivo com bens que sirvam de residência às famílias. Dito desta
maneira é possível discernir que do instante em que o governo referendou a decisão
de incorporação do solo ao perímetro da cidade adquiriu o compromisso de fazê-lo
construtivo, propósito que implicará a realização de um conjunto de esforços
coletivos para a mobilização do capital requerido para sua produção. Note-se que
esses esforços coletivos são quão únicos estão em capacidade de tornar o solo em
seu estado original em solo urbano pois, evidentemente, as possibilidades que tem o
capital individual de produzir os bens públicos acessibilidade e habitabilidade são
virtualmente nulas.
O proprietário do solo urbano só possui o domínio sobre um segmento do
terreno sobre o que se levanta o espaço residencial. Esse domínio, nas condições
prévias à incorporação ao perímetro da cidade, derivou na obtenção de certo nível
de benefícios monetários quando o trabalho incorporado lhe permitiu explorá-lo
produtivamente; no mesmo sentido, uma parte desses benefícios se pode
151
famílias mais enriquecidas contam com meios de locomoção mais versáteis que as
menos enriquecidas as que lhes permite solucionar, de maneira mais eficaz, as
dificuldades de acessibilidade que supõe um pendente e, com isso, acessar a uma
vizinhança confinada a famílias de ganhos elevados semelhantes.
Se a geografia física da cidade é uma fonte de sua segmentação, isso não
quer dizer que seja a única nem a mais relevante. Em contraste com zonas de
ladeira facilmente acessíveis para seus moradores, há zonas plainas da cidade que
apresentam dificuldades de acesso em razão a hiperdensificação a que foram
submetidas. Note-se que aqui não se alude às hipótese da congestão urbana como
resultado da proliferação do veículo particular, mas se às desigualdades nas
condições de edificabilidad das diferentes zonas da cidade, que são um rasgo
inequívoco do tipo de atuação com o que o capital imobiliário deixou sua
estampagem no espaço urbano. Em relação com o solo urbano, esse capital não
tem outro interesse que o de desenvolvê-lo até onde a acumulação prévia e a
astúcia do estruturador urbano o permitam. Em ausência de um contrato social
urbano no que se separe o domino do direito de construir ou, alternativamente, em
presença de um de corte napoleônico, essa astúcia do estruturador urbano se
traduzirá na contração das quantidades de solo requeridas para a produção dos
bens públicos urbanos.
Ao conduzir a reflexão desta maneira é possível identificar duas
característica do solo urbano transcendentais para a compreensão do processo de
estruturação residencial urbana como para a formação de seu preço, e é que é um
bem composto por uma porção que é construtivo e outra que não o é e, além disso,
que elas são inseparáveis. Se a hiperdensificação tiver como condição a contração
do solo necessário para a produção pública de algumas das condições de
edificabilidade, o efeito macro social disso é a ausência dos espaços suficientes para
que na cidade se adiantem rotinas cotidianas de interação complexa. Por isso o
cidadão se revestirá cada vez mais das características de um indivíduo conservador
que foi relegado a realizar práticas de interação simples, geralmente, com quem
habita em sua residência. No plano macroeconômico da cidade, a existência do solo
não construtivo significa que seu valor vai se representar no maior preço do solo
construtivo, pois, em efeito, as cessões não onerosas ou gratuitas de solo à cidade
são sozinho tabu criado ao redor das inclinações filantrópicas de um altruísta
ausente. Isto se demonstrará no seguinte parágrafo.
Os preços do bem solo urbano requerem de Tempo para formar-se. Na
tradição keynesiana, o tempo econômico se incorpora no processo de formação de
expectativas sobre os rendimentos esperados do investimento. As duas primeiras
considerações do efeito do tempo sobre os agentes econômicos, que já se
153
destacaram se referem a aqueles fatos que se pode dar por conhecidos com mais
ou menos certeza, em particular, aos estoques de certos bens de capital e a
dinamismo da demanda por bens industriais; a terceira consideração alude aos
acontecimentos futuros que só podem prever-se com relativa segurança”, isto é, às
mudanças qualitativas e nos estoques dos bens de capital, nos gostos e
preferências dos consumidores, nas expectativas sobre o comportamento esperado
da demanda efetiva e às modificações na unidade de salário. Em referência aos
processos de antecipação Keynes advertiu primeiro, que é um aspecto central para
dinâmica econômica ao que, entretanto, não lhe emprestou a devida atenção;
segundo, que é uma atividade que realizam agentes especializados -ou, em seus
términos, o investidor profissional ou os profissionais peritos- aos que aqui se
denominam como estruturadores urbanos; e, terceiro, que este processo não
obedece a um cálculo preditivo do tipo eclipse como se à previsão das mudanças
nas convenções com antecipação ao investidor médio ou ao público em geral,
derivando dali um rendimento superior ao rendimento médio:
Mas há um rasgo distintivo que merece nossa atenção. Poderia haver-se suposto
que a competência entre os profissionais peritos, que possuem mais julgamento e
conhecimento que o investidor privado médio, corrigiria as extravagâncias do
indivíduo ignorante abandonado a si mesmo. Acontece, entretanto, que as
energias e a habilidade do investidor profissional e do especulador estão
ocupadas em outra parte. Porque a maioria destas pessoas não está, de fato,
dedicada em primeiro término, a realizar previsões superiores em longo prazo
respeito ao rendimento provável de um investimento por todo o tempo que dure, a
não ser a prever mudanças nas bases convencionais de avaliação com um pouco
mais de antecipação que o público em geral. Não se ocupam do que realmente
significa um valor de investimento para o homem que o compra “para sempre”,
mas sim de em quanto o estimará o mercado dentro de três meses ou um ano,
sob a influência da psicologia de massa. Mais ainda, esta conduta não é resultado
de uma inclinação desatinada. É conseqüência inevitável de um mercado de
investimento organizado de acordo com as normas descritas; porque não é
sensato pagar 25 por um investimento cujo rendimento provável se acredita que
justifica um valor de 30, se ao mesmo tempo se supõe que o mercado o estimará
em 20 e três meses depois (Keynes 2000, p. 141).
estruturador urbano realiza sobre o tipo de vizinhança que vai propor contando com
a ação urbanística estatal.
Figura 2.8
Trajetória temporária da formação do preço do solo urbano
Preços
do
Solo
Pf 01
Pe 02
Pd 0
Pc 0
Pb
Pa
0
* .
É possível que Pc seja menor que Pa, como ocorre com certo tipo de
cultivos agroindustriais que produzem um rendimento anual que se configura como
uma barreira para a localização de certo tipo de vizinhanças. Nos términos da
explicação da Nova Sociologia Urbana Francesa, existam camponeses a quem o
incentivo monetário Pc - Pa não é tão significativo para render-se à sedução do
mercado trabalhista urbano. Mas o caso que nos ocupa é o mais geral, o do
estruturador urbano cujo êxito é narrado como o do mestre que acumulou sua
fortuna só por manter intacto um senhorio sobre uns terrenos provavelmente
incultos, até que a ação governamental os decidiu urbanizar.
Pode acontecer que este agente não possua domínio sobre algum terreno,
como ocorre em algumas cidades latino-americanas nas que se introduziram novas
modalidades de regulação da ação coletiva urbana que separam o domínio sobre o
solo e o direito de construir. Quando este último é restituído a seu proprietário
original -a cidade-, o estruturador urbano deixa de ter o estímulo fundamental para
156
manter um acervo de terrenos em seu patrimônio. Mas isso não é óbice para sua
tarefa, pois a sobre - lucro que deriva de sua função estruturadora se emprega como
incentivo para que o dono do terreno o vincule à produção imobiliária residencial.
Esse terreno recém incorporado adquire um maior preço que, entretanto, não
modifica substancialmente o potencial construtivo que o precedeu. Esse potencial o
denotamos com um índice de construtibilidade IC1, pois até esse instante não houve
uma ação urbanística governamental que modifique suas características originais ou,
em outros términos, esse é o domínio que corresponde legitimamente ao proprietário
do terreno.
Esse instante opera como chave do cofre em que se escondem as
intenções de outros agentes da estruturação residencial urbana. O estruturador
urbano prevê que o mercado pagará pelo solo -em suas novas condições urbanas-
um preço Pd, pois o potencial construível se incrementou ao IC2, mas para isso terá
que tornar públicas certas quantidades de solo. A previsão do estruturador urbano
conclui com um cálculo bastante simples sobre o instante em que a ação coletiva
urbana determine o uso residencial mediante a zonificação e as cessões obrigatórias
do solo incorporado, indispensáveis para a produção pública das condições de
acessibilidade e habitabilidade.
Como se advertiu, o proprietário do domínio sobre o solo não é um
filantropo reconhecido por suas ações altruístas e, por isso, computa essas cessões
no ingresso total que lhe produziria um preço Pd, para que reflita o valor dos
terrenos cedidos no preço do solo construtivo PE. As cessões de solo à cidade,
assim como as afetações do solo para produzir a acessibilidade, convertem-se em
uma carga urbanística para a cidade e não para ele, como mascara o mito da
gratuidade que normalmente acompanha ao discurso ingênuo do sentido comum
que se diz ilustrado. Sua astúcia se concreta nesse singelo cálculo para situar o
preço do solo em Pe, um poderoso sinal para a estruturação urbana residencial pois,
ao estar correlacionado positivamente com a quantidade de solo público, incide no
incremento do potencial construível ao IC3.
T2 é o tempo de execução da urbanização propriamente dito e sua
duração depende da envergadura da intervenção que planejou o governo para
produzir acessibilidade e habitabilidade. Ao início de T2 é possível inferir alguma
hierarquia na distribuição das famílias no espaço residencial urbano como resultado
da qualidade e a proximidade temporária do cumprimento da promessa urbanística
do governo. Essas promessas podem mobilizar grandes quantidades de dinheiro
para acessar ao solo acessível-habitável até as que só podem adquirir o domínio de
um terreno amparado com uma promessa de desmarginalização ou de urbanização
social. Dada a proximidade ou lonjura do cumprimento da promessa do governo, o
157
estruturador urbano conta com um lapso para que a demanda revele as intenções
de localização-vizinhança e, com sua ajuda, tenta antecipar a disposição dessas
famílias a pagar pela localização-vizinhança através de sua proposta imobiliária.
O estruturador urbano que opera no mercado das famílias com maior
disposição a pagar que o médio assume, por regra general, as características do
empresário schumpeteriano que compete no mercado imobiliário diferenciando os
bens residenciais (Abramo 2007, p. 205-224), construídas a partir de certo tipo de
inovações. As famílias mais enriquecidas intuem que podem recrear suas
inclinações segregacionistas nessas inovações, isto é, que podem derivar benefícios
monetários de sua concentração em alguma vizinhança gerando, portanto, barreiras
físicas e econômicas que mantenham afastados aos intrusos potenciais. portanto,
essas inovações-diferenciações dos ativos residenciais são funcionais à captação de
benefícios monetários das externalidades de vizinhança derivadas desse tipo de
comportamento, e seu êxito se concreta na imposição de um preço do solo urbano
situado entre Pe e o preço máximo de mercado Pf, intervalo correlativo a um
potencial construtivo como IC4. Quando esse potencial construtivo se aproveita
integralmente se transfere riqueza coletiva aos agentes privados da estruturação
residencial urbana.
Pode acontecer que o comportamento racista dessas famílias as leve a
prever que uma maior densidade de construção, como a que se derivaria do grau de
verticalização IC4, é um convite à chegada de famílias intrusas no futuro. O preço
máximo pode ser compatível com uma densidade-verticalização inferior, quer dizer,
com uma menor quantidade de ativos residenciais de silhueta mais horizontal
construídos em zonas de alta acessibilidade-habitabilidade. Nesta última situação, a
cidade confronta um enorme custo coletivo pela ineficiência dos mecanismos de
coordenação do mercado do solo, ao não ter em conta os comportamentos racistas
das famílias mais enriquecidas que lhe permitiu ao estruturador urbano conduzi-la a
uma antecipação erro. Mas se esse comportamento racista, em términos do Rose-
Ackerman, é inerente às famílias mais enriquecidas, o resto de famílias não tem que
ser indiferente a suas intenções de localização e à configuração de uma vizinhança
homogênea e exclusiva. Também desejam extrair algum benefício monetário dessa
aglomeração e estão dispostas a pagar por isso e, por essa razão, as previsões
sobre as modificações da distribuição pessoal do ingresso urbano jogam um papel
determinante na estruturação residencial urbana: uma deterioração da distribuição
pessoal do ingresso é compatível com propostas segregacionistas, enquanto que
uma melhora da distribuição pode respirar as famílias intrusas a modificar suas
expectativas sobre seu futuro residencial.
158
13
É difícil escapar da ambigüidade da palavra “sostenibilidade” suscitada contemporaneamente pelo
relatório da Missão Brundland. Entretanto, e em direção do argumento que tentamos levantar, é
pertinente citar aquela aproximação ecológica que afirma, categoricamente, que “as cidades são, por
definição, insustentáveis… a sostenibilidade não é mais que a imputação de custos sociais e
ambientais às ações econômicas, valorando em términos de economia de natureza e não em
artificiais valores de mercado” (Ruiz, 2003:364).
161
Figura 2.9
Uma aproximação normativa da apropriação do espaço construtivo para uso
residencial
01
02
d d d2
políticas urbanas reativas, vão ser pagas pelo Estado para convertê-las em terras
públicas aptas para a extensão dos bens públicos acessibilidade e habitabilidade. O
estruturador urbano que opera neste segmento de mercado sabe que, a diferença
da prática de seu par que opera nos segmentos de mercado para famílias de
maiores ganhos, a disponibilidade a pagar das famílias de menores ganhos pelo
solo é grandemente menor. Isso se vai constituir em um estímulo para vender
clandestinamente as terras que a norma urbana lhe obriga a ceder à cidade, pois, se
tentasse que seu valor reflua para o solo útil, ultrapassará o preço máximo que a
demanda de menores ganhos está disposta a pagar.
É possível denominar a este como solo urbano se não possuir as
condições de acessibilidade e habitabilidade que o qualificam? Uma resposta
afirmativa a tal interrogante corresponde ao campo da escassez econômica, pois na
formação de seus preços opera, de maneira decisiva, a promessa do estruturador
urbano de que as políticas reativas urbanas chegarão ao futuro próximo para quem
demanda um lugar para construir aonde residir. O constrangimento das cessões de
solo se configura em um sinal que indica à família o tipo de vizinhança ao que
pertence e as possibilidades de seus membros de interagir com outros em um
espaço público urbano muito denso, isto é, aonde o conflito entre os membros do lar
assinará sua disputa. Esta é uma poderosa razão que, somada à incerteza sobre o
cumprimento da promessa sobre a chegada das políticas de regularização ou
desmarginalização que o estruturador realizou limita às famílias de baixos ganhos de
destinar maiores esforços auto - construtivos para prover-se de mais espaço
habitável e, portanto, são estas vizinhanças os que detêm o índice de
construtibilidade mais desço da cidade. Com isso, as famílias de baixos ganhos que
conformam os setores populares são condenadas a viver na cidade infame, a escala
mais segregada da estrutura urbana da cidade e em que o suceder de seu capital
humano -seus filhos- (Abramo 2007, p. 224-231) está assinado pelo estigma da
ilegalidade que lhe legou sua derrota no conflito de riquezas.
Em síntese, esse mercado é o das promessas, o da capitalização de
expectativas incertas que se vendem aos pobres sobre a iminência das políticas
urbanas reativas de regularização, desmarginalização ou de melhoramento lamaçal,
promessas que de cumprir-se propulsam a informalidade urbana. Essa é a dobro
face das políticas reativas do Estado, pois, de um lado, são socialmente necessárias
e, do outro, economicamente ineficazes no combate à informalidade urbana. A
finitude do espaço construtivo para os setores populares da cidade, delimitado pelo
mais precário nível de cessões da cidade e a ausência de dotações de bens
públicos urbanos, se expressa em uma silhueta das edificações de nível baixo. Ou
seja, com o índice de edificabilidade médio mais fraco da cidade que, por sua parte,
164
dos membros das famílias de ganhos altos em relação com o de qualquer outra
família. Por tal razão, uma parte importante da verticalização que lhes propõe se
destina aos estacionamentos privados para o modo de transporte mais versátil -o
veículo privado- através do que se transladam da intimidade de sua residência a de
seu lugar de trabalho ou estudo. Por isso à residência para estas famílias que detêm
maiores gastos suportáveis em seu orçamento familiar geralmente lhe aderem dois
ou mais destes bens imobiliários complementares.
Mas quando as condições de habitabilidade são produzidas pela cidade
para que o estruturador urbano cristalize sua proposta de densificação, sobrevêm às
contradições de sua ação. A reação das famílias no topo mais elevado da
distribuição pessoal do ingresso urbano vai ser a de desdenhar a elevada densidade
proposta pelo estruturador, pois ela é percebida como uma ameaça para a afirmação
de seus membros no meio urbano. Mas o estruturador está em capacidade de
antecipar essas inclinações das famílias de ganhos muito altos e está disposto a
subverter a norma para satisfazê-las.
Esta aproximação normativa, levantada sobre rasgos que dão conta do possível nos
segmentos de mercado descritos, ainda enfrenta algumas limitações ao momento de
tentar compreender a dinâmica dos segmentos de mercado do solo inerente às
metrópoles que assinalam o atalho para a urbanização completa da sociedade na
América Latina.
Para superar tal limitação se propõe que a aparente ordem que se capta
na Figura 2.10, é subvertida de maneira paulatina, mas persistente por uma
renovada ação anticipativa dos estruturadores urbanos que, através de suas
propostas de localização-vizinhança, introduzem a desordem como condição e
resultado de sua cobiça pelo ganho, fase superior do egoísmo empresarial
imobiliário. A desordem urbana tem sua gênese no laissezferismo impuro, opção
que, por sua parte, é incapaz de oferecer uma forma de resolução satisfatória, para
não falar de ótima, das externalidades negativas que gera.
O solo urbano é submetido a uma gama de terapias que modificam a
silhueta residencial da cidade ao passo que novas propostas de vizinhanças vão ser
acolhidas pelas famílias que, favorecidas no secular conflito redistributivo do
ingresso pessoal, estão à espera de novas opções de localização-vizinhança para
sua reafirmação no meio urbano. O estruturador urbano reaparece na cena da
estruturação residencial urbana -a cidade- com três tipos de propostas de
170
Figura 2.10
A produção do espaço construtivo e a Cidade Segmentada: a subversão da norma e
as antecipações
01
Φ
02
0 Φ3
d d d2
nobres para logo difundir-se a outros lugares mais longínquos tanto físicos como
socialmente. À medida que as novas vizinhanças se erigem ao calor da destruição
criativa do capital estruturador urbano, os preços máximos do solo urbano se
modificam ao mesmo ritmo com o que as novas propostas de
verticalidade/densidade demarcam novos segmentos de mercado.
Por causa das limitações físicas e econômicas que o governo tem para
modificar a disposição espacial do bem público acessibilidade nesses lugares, a
congestão urbana vai aumentar ali e se difundirá irremediavelmente fazia o resto da
cidade à maneira de um ambiente entrópico. As mesmas cessões urbanísticas se
preservam para acolher agora vizinhanças mais verticais e densas, por isso seus
moradores se vêem obrigados a deslocar-se cotidianamente para outros para
interagir com outros cidadãos. Mas quando isso ocorre e, além disso, as silhuetas
das vizinhanças emergentes começam a assemelhar-se a das famílias de maiores
ganhos, o preço máximo de solo começa a homogeneizar-se e, com isso, uma das
barreiras impostas à homogeneização das vizinhanças nobres começa a transgredir-
se. A reação das famílias de altos ganhos, mediada pelo interesse de preservar sua
peculiar forma de reafirmação no meio urbano, isto é, dificultar a interação de seus
membros com os de outras famílias de ganhos mais baixos, é a de repudiar tal
homogeneização. A impossibilidade do mercado para coordenar as eleições de
localização-vizinhança das famílias terá aflorado no meio do laissezferismo impuro.
Em tal ambiente, a «mão invisível descontrolada» não conhece regras a
não ser as da permissividade urbanística que explora o estruturador urbano. Com
sua proposta de destruição criativa no Φ aonde conseguiu antecipar um novo preço
máximo pelo solo urbano capaz de viabilizar sua proposta de
verticalização/densificação com cessões urbanísticas prévias a sua proposta,
também conseguiu ameaçar a ordem vigente nas vizinhanças das famílias de
ganhos altos e muito altos. Mas, ao fazê-lo, estimulou uma nova segmentação
nesses lugares fundada nos desejos de novas localizações/vizinhanças que sejam
mais difíceis de aplainar pelas famílias emergentes. O estruturador urbano terá que
modificar seu discurso sobre a eficiência na atribuição do solo urbano como pré-
requisito para propor novas vizinhanças que, como no Φ', satisfazem os desejos de
tais famílias e, simultaneamente, dá-se à tarefa de convencer às famílias de ganhos
muito altos que o solo urbano necessário para satisfazer seus desejos de
confinamento terão que pagar um preço máximo mais elevado.
Quando consegue tal proeza, o estruturador urbano terá criado outro
segmento de mercado do solo urbano ao que são imanentes índices de
construtibilidade como no IC4, mas que só se aproveitarão como no IC1, ao passo
que uma nova carga urbanística representada nos excessos de capacidade
172
SEGUNDA PARTE
III
BOGOTÁ ANTES DE 1950
GÊNESE DO LAISSEZFERISMO IMPURO
A crise que se iniciou por volta de 1873 teve seu principal determinante no trânsito
de uma estrutura econômica competitiva a uma notoriamente concentrada, na
medida em que a emergência e consolidação de grandes empresas com inusitado
poder de mercado aceleraram a reestruturação tanto da divisão mundial do trabalho
como das instituições que precediam aos novos mercados de bens e serviços. A
crise iniciada em 1929 emergiu em meio de uma estrutura pouco competitiva em que
grandes empresas exerciam sua posição dominante no mercado levantando
barreiras à entrada de potenciais competidores ávidos dos lucros extraordinários que
caracterizam a de competência imperfeita. Foram nesses mercados pouco
competitivos, aqueles nos que os preços das mercadorias não se formam por
interação da oferta e da demanda, nos que o exagerado otimismo dos investidores
levou as empresas e à economia em geral a uma sobre-acumulação industrial
produtiva.
A deterioração nas previsões sobre rentabilidade não demorou em
aparecer e seus efeitos se difundiram pela cadeia industrial envolvendo as seus
fornecedores de insumos assim como aos distribuidores dos bens finais. De maneira
complementar, os garfos de ações das assinaturas assim como os corretores da
bolsa, que de fato não tinham nenhum controle sobre a direção das empresas,
viram-se abocados a confrontar crescentes perdas financeiras ocorridas em razão
da contração dos preços das ações como dos dividendos esperados:
produzir aço estrutural em forma de varinhas e pequenos perfis só por volta de 1939
com a estruturação de sociedades de capital como Simesa.
O caráter mono-exportador do país baseado em uma participação
crescente da Colômbia no mercado mundial do café (Ocampo 1989, p. 235) não se
afetou de forma severo com o advento da crise. De fato, a persistente bonança da
economia cafeteira se configurou como o principal elemento retentor de população
camponesa nos começos do crescimento da indústria nas cidades. Foi o
departamento do Grande Caldas, além de Antioquia, Tolima, Cundinamarca e Valle
del Cauca, principalmente, os envolvidos nesta dinâmica que facilitará a provisão
das divisas necessárias para a importação de bens de capital e insumos melhorados
para os nascentes ramos da produção industrial.
A decolagem da urbanização da população colombiana, segundo diversos
autores (cf. Cuervo e González 1997), data precisamente desta época. Mas seus
determinantes não são meramente industriais, pois, como sugeri, enquanto a
dinâmica industrial era alavancada pela ação decidida do Estado e, em ocasiões,
pela de governos locais e regionais. Além disso, a consolidação e paulatina
ampliação das atividades terciárias privadas, tanto as dos insumos industriais como
a de seus canais comerciais, assim como as estatais orientadas à provisão de
serviços coletivos de caráter local, configuraram um ambiente favorável para as
migrações do campo à cidade.
Mas a deflagração do segundo conflito bélico mundial por volta de
setembro de 1939, que se prolongará até maio de 1945 e que lhe significou a perda
da vida a mais de 36 milhões de pessoas, impactou a vida dos sobreviventes de
maneira notável. As formações sociais em confrontação conformadas pelas nações
democráticas aliadas e pelos “países totalitários do Eixo” foram as mais implicadas,
seguindo por seus “países satélite” e terminando com o resto da humanidade. O
tamanho das formações sociais, seu lugar na divisão internacional do trabalho e
suas vantagens comparativas incidiram fortemente na entrada ao conflito, como
ocorreu com o Brasil que depois da assinatura do Acordo de Washington se
envolveu na guerra do lado dos aliados, lhe sendo atribuída a tarefa de produzir
100.000 toneladas adicionais de borracha. Por sua parte e sobre a base da liderança
têxtil, os industriais colombianos aproveitaram o interlúdio bélico para captar
consideráveis lucros derivadas de sua inserção favorável no meio do dês-
abastecimento mundial de matérias primas.
Os emergentes fornecedores industriais de insumos para a construção vão
experimentar um inusitado florescimento. É precisamente em 1939 quando
começam a operar as recém criadas fabricas de cimento do Vale, Nare e Diamante
que, ao lado das já em operação, atendiam a crescente demanda latino-americana
178
de cimento a preços elevados (Mayor 1989, p. 339). Sua produção supria com
acréscimo a demanda interna para a construção de ativos comerciais e de bens
residenciais que, em razão das consideráveis lucros e salários pagos pela indústria e
as atividades terciárias privadas e públicas, vai se concentrar de maneira seletiva em
algumas cidades. Com a criação do Instituto de Fomento Industrial em 1940 se
alavancou ao nascente processo de industrialização, entidade que se configurou,
por quase quatro décadas, como o pilar da política industrial na Colômbia, sendo um
de suas frentes de intervenção mais controvertida a da promoção do estado-
empresário. As agências internacionais de cooperação e de crédito, ao igual os seus
ideólogos, opunham-se abertamente a esse tipo de intervenções. Mas com isso não
faziam mais que exacerbar os espíritos nacionalistas na Colômbia e no resto do
subcontinente latino-americano, como ocorreu com a fundação da Empresa
Siderúrgica Nacional de Paz do Rio, pensada originalmente como parte da
recuperação da região oriental do país e, posteriormente, hasteada como bandeira
do nacionalismo colombiano:
Figura 3.1
Esquema ilustrativo da intervenção urbanística estatal em acessibilidade urbana,
Bogotá 1917-1947
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Essa obra só foi possível com a participação do governo nacional que realizou
contribuições financeiras e de engenharia ao projeto, mas isso foi possível em 1933,
pois a crise mundial impediu sua realização com antecedência. Sua realização e
entrada em operação por volta de 1938 significaram avanços notáveis tanto na
qualidade da água como em sua condução, fatores que desestimularam
paulatinamente a auto-abastecimento dos usuários que, inclusive, suportaram um
incremento considerável no custo do serviço. Mas um verdadeiro “tarifazo” sobreviria
anos depois. As obras programadas para a comemoração do quarto centenário da
fundação da cidade exigiam a mobilização de um caudal de recursos com os que à
cidade não contava. Sendo a empresa do Aqueduto e do Bonde a que detinha as
melhores possibilidades de endividamento, em tanto ativos em garantia e fluxo de
caixa, o município optou por canalizar os créditos através desta. Embora as obras
em matéria de habitabilidade urbana por melhoras na provisão do aqueduto eram
mínimas, os usuários do serviço terminaram ajudando pela via da tarifa os custos
das obras gerais e do endividamento incorrido. Por volta de 1951 a cidade
conseguiu superar os problemas de fornecimento mediante enormes esforços
coletivos realizados durante a primeira etapa após do conflito bélico mundial que se
materializaram na construção de uma nova rede:
Mapa 3.1
Estrutura Urbana e localização das bacias hidrográficas próximas à cidade, Bogotá
1951
As curvas de nível no Mapa 3.2 ilustram os Cerros Orientais dos que se tutela a
planície da Savana sobre a que se edifica Bogotá. São bem ambientais que contém
o desenvolvimento da cidade cuja forma longitudinal centro norte adverte sobre as
antecipações realizadas por quem as tem produzido, os estruturadores urbanos e o
Estado, e a proliferação de parcelamentos clandestinos ocasionados pela ausência
de ação coletiva urbana. O Centro Histórico da cidade, à maneira como o
pensamento herdado dos espanhóis tinha impregnado o dos urbanistas crioulos,
erige-se como a convenção mais estável de todas as prevalecentes após na cidade,
a do poder:
Mapa 3.2
Estrutura urbana e parcelamentos clandestinos, Bogotá 1950
Mapa 3.3
Inventário dos destroços a reconstruir no Centro de Bogotá 1949
IV
BOGOTÁ 1950-1972
CONSOLIDAÇÃO DO LAISSEZFERISMO IMPURO
A década dos cinqüenta se inaugura com uma renovada visão das relações entre os
trabalhadores e os empresários em uma sociedade em pleno processo de
urbanização. Essa visão é apoiada fundamentalmente pela difusão da idéia de que o
desenvolvimento industrial exigia novas ações coletivas, isto é, instituições capazes
de regular as relações industriais que alcançavam um insuspeitado nível de
complexização consistente com o crescimento e diversificação do produto. Embora
até então o salário industrial se empregasse para promover a produtividade
trabalhista como também o interesse das empresas e dos empresários por manter
sob seu controle aos operários, mediante o Código Essencial do Trabalho se instituiu
o salário mínimo legal, a contratação coletiva, a segurança social e um novo regime
prestacional. A dimensão do urbano começou a afiançar-se como resultado da
imbricação das novas relações trabalhistas com as novas formas de produção do
espaço construído, residencial e não residencial e, ainda, com o imaginário coletivo
de onde se propagava à idéia da cidade e a aglomeração como simbióticas à
insegurança física das pessoas. A disposição territorial dos bens públicos urbanos
herdada do período precedente estimulou a consolidação de capitais imobiliários
que anteciparam os novos empreendimentos públicos para erigir ao eixo centro-
norte de Bogotá como o da principal dinâmica do desenvolvimento imobiliário formal.
Escapa aos propósitos deste capítulo estabelecer com precisão a influência das
atividades industriais e não industriais ao crescimento populacional urbano. No
entanto, pretende-se realizar uma aproximação a algumas de suas características
gerais, começando por recordar que as funções e a localização das atividades
econômicas são os principais determinantes de seu comportamento espacial e
agregado. Embora seja certo que “as principais características da estrutura espacial
que tem a Colômbia atualmente, manifestam-se a partir desta data, 1930” (Jaramillo
e Cuervo 1987, p. 351), também o é que a partir de mediados do século passado à
tendência concentrativa do crescimento populacional urbano se acompanhou de
uma sensível redistribuição de tal crescimento entre as cidades do segundo nível da
taxonomia da Tabela 4.1: durante o período 1950-1972 Bogotá experimentou a mais
elevada participação dos últimos 55 anos enquanto que a das 83 cabeceiras
193
Tabela 4.1
Crescimento populacional urbano por grupos de municípios, Colômbia 1950-1972
Taxonomia Municipal Incremento Taxa de
Populacional Crescimento Participação
Tipo #
Urbano Anual (%) (%)
Cidade Primada 1 2.137.981 6,8 23,6
Crescimento Notável 83 4.709.370 5,5 52,0
Crescimento Estável 575 1.584.106 4,3 17,5
Crescimento Moderado 149 97.989 2,7 1,1
Êxodo Moderado 243 193.590 2,7 2,1
Êxodo Persistente 52 186.962 3,7 2,1
Estancados 23 148.199 3,8 1,6
Total 1.126 9.058.197 5,2 100,0
Fonte: Cálculos do autor com base nos Censos de População, DANE.
Mapa 4.1
Participação das cidades no crescimento da população urbana, Colômbia 1951-1964
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1 %$" 7-6 28-
86
78 %$" 6 1 -
96
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14
Economista canadense que trabalhou como assessor do governo norte-americano e que
encabeçou a primeira missão do Banco Mundial a Colômbia, onde posteriormente contraiu núpcias e
se radicou até seu falecimento em 1989. Seu trabalho na Colômbia foi decisivo no desenho das
políticas de crescimento e urbanização contemporâneas.
198
Mapa 4.2
Participação das cidades no crescimento da população urbana, Colômbia 1964-1973
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76 -
76
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16
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16
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Tabela 4.2
Iniciativas de Reforma Urbana, Colômbia 1950-1972
Ano Conteúdo da iniciativa
O MRL, fração dissidente do Partido Liberal, apresenta um projeto
1960
centrado no amparo aos arrendatários conhecido como Lei de Teto.
Projeto da partida liberal para estimular a construção de moradia,
ampliar o conceito de utilidade pública, castigar a moradia suntuosa e
1964
sugere mecanismos para que os arrendatários se convertessem em
proprietários.
Iniciativa bipartidário para impulsionar o desenvolvimento urbano a
1969
partir da moradia.
Projeto conservador para melhorar as condições ambientais,
1970 desenvolver a planeação urbana e regional e dar máxima participação
ao setor privado.
A proposta de reforma urbana é assinalada de comunista e,
1971 posteriormente, o Ministro do Desenvolvimento é despedido por
subversivo.
Fonte: Construída com base em Valencia Jaramillo (2003, p. 99-103), Jaramillo (2003, p. 129-136)
y Jaramillo (1994, p. 304-339).
15
O Frente Nacional foi um acordo político que efetuaram os partidos dominantes na Colômbia, a
Liberal e o Conservador, para alternar-se no poder durante quatro períodos presidenciais.
201
O Banco Central Hipotecário foi a entidade financeira de origem estatal sobre a qual
gravitava a política de crédito hipotecário por então. O BCH captava as poupanças
do público mediante um instrumento conhecido como as cédulas hipotecárias que
rendiam ao dono o 14% anual sobre o valor nominal do título. As novas entidades
202
Figura 4.1
Velocidade do crescimento da dívida pública e dos ganhos tributários, Bogotá 1950-
1972
(Diferença dos logaritmos)
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
-0,2
-0,4
-0,6
2 ! 0
4.2.1.1 Acessibilidade
Mapa 4.3
Condições de acessibilidade urbana, Bogotá 1969
4.2.1.2 Habitabilidade
Figura 4.2
Extensão e diâmetro da rede matriz de aqueduto, Bogotá 1950-2005
CG8
#
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#
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A intervenção sobre a capacidade dos lotes e a ocupação máxima dos mesmos era
uma tímida intenção de intervir sobre um fenômeno de mais profundo bordado, a
211
Figura 4.3
Área total licenciada para usos residenciais e tamanho médio da licença, Bogotá
1952-1972
CI
888I
888 B88
>I
K88I
888
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>I
J88I
888
@88
>I
B88I
888
CG8
>I
C88I
888
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888I
888 C88
K88I
888
>G8
J88I
888
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888
G8
C88I
888
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por encargo que, a partir de 1963, começa a ser substituída pela produção
residencial em série. Tal como se infere da Figura 4.4, a produção de casas com
fachada à rua se torna transitoriamente dominante até que os edifícios com fachada
à rua começam a deslocá-la para dar lugar a um crescente processo de
verticalização do eixo centro-norte da cidade.
Figura 4.4
Estrutura da produção residencial formal por tipo de residência, Bogotá 1950-1972
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Fonte: Rubiano 2007
continuaram sua escalada do eixo centro norte e nororiental apesar das relativas
melhoras ocorridas para o sul e para o surocidente da cidade. Ao calor dessa
estrutura socioespacial segregada, novas vizinhanças formais foram propostos com
diferenciações relevantes que dão lugar a uma crescente segmentação da cidade. É
possível advertir, por exemplo, que no eixo de expansão centro norte da cidade e
em áreas de até um km2 se realizou até 26 lançamentos residenciais novos,
denotando isso certas convenções urbanas em formação e o interesse dos
estructuradores urbanos de promover novas vizinhanças relativamente homogêneas.
É possível advertir no Mapa 4.4 um rasgo distintivo da segmentação da
cidade e é a notória sincronia espaço-temporal das intervenções estatais na provisão
das condições de acessibilidade e habitabilidade urbanas no eixo centro norte e
nororiental da cidade, em parte para o norocidente, em menos para o ocidente e em
nada para o sul pois, em efeito, a penúria nos bens públicos urbanos e, portanto, as
dificuldades dos lares para o acesso ao solo urbano é atendida de maneira remedial
e incompleta. É esta a forma espacial de distribuição de riqueza da intervenção
urbanística estatal em um ambiente laissezferista impuro.
218
V
BOGOTÁ 1973-1991
MATURIDADE DO LAISSEZFERISMO IMPURO
Tabela 5.1
Crescimento populacional urbano por grupos de municípios, Colômbia 1973-1991
16
As investigações do Samuel Jaramillo são bastante esclarecedoras de esse fenômeno; em
particular, a ação estatal em matéria de produção de moradia popular por parte do Instituto de Crédito
Territorial é emblemática ao momento de indagar sobre a sorte que o Estado enfrentou antes da
Reforma Urbana e seus efeitos sobre a mobilização de capitais especulativos urbanos.
221
Mapa 5.1
Participação das cidades no crescimento da população urbana, Colômbia 1973 -
1985
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17
Desde começos dos oitenta esta série pode estar distorcida pelo incremento na demanda de
cimento que significou seu emprego como precursor do ácido de coca na produção da cocaína. Não
disponho ainda de estatísticas para demonstrar algo em sentido contrário, mas acredito que isto não
vai trocar substancialmente a análise no sentido que o estou propondo.
224
em 1º de julho de 1976 quando foi suprimida e suas funções foram assumidas pela
Junta Monetária - ver Tabela 5.2-.
Figura 5.1
Despachos de cimento às cidades e urbanização da população,
Colômbia 1970-2005
9 1;
7 1
8 2;
; ;
2 ;
;
988
978
998
987
977
997
98
98;
99;
982
972
97;
992
;
981
989
971
979
991
999
1
97
98
98
98
97
97
97
99
99
99
99
Tabela 5.2
Modificações à metodologia de cálculo do valor da Unidade de Poder Aquisitivo
Constante - UPAC-, Colômbia 1972-1992
Decreto e Período
Base de Cálculo
ano De Até
1229/72 18/07/72 24/05/73 IPC trimestre anterior
969/73 24/05/73 21/02/74 IPC ano anterior
269 b /74 21/02/74 15/01/76 IPC dois anos anteriores
58/76 15/01/76 16/05/84 IPC ano anterior
1131/84 16/05/84 07/07/88 IPC ano anterior mais 1.5% do
quadrado da diferença entre o médio
de variação do índice nacional de
preços já mencionado e o rendimento
médio efetivo ponderado dos
certificados de depósito 90 dias
1319/88 07/07/88 29/05/90 40% do IPC ano anterior mais o 35%
da taxa DTF mês anterior
1127/90 29/05/90 04/07/91 45% do IPC ano anterior mais o 35%
da taxa DTF mês anterior
1730/91 04/07/91 21/04/92 45% do IPC ano anterior mais o 35%
da taxa DTF mês anterior
678/92 21/04/92 01/05/93 20% do IPC ano anterior mais o 50%
da taxa DTF dois meses anteriores
Fonte: Elaborada com base em informação do Banco da República
Tabela 5.3
Iniciativas de Reforma Urbana, Colômbia 1973-1991
Ano Conteúdo da iniciativa
O Novo Liberalismo, nova dissidência da partida Liberal, apresenta um
novo projeto que busca incorporar novas terras ao processo de
urbanização, impulsionar projetos de renovação urbana, captar a mais-
1978
valia e melhorar os assentamentos urbanos. Foi considerado de
oposição ao governo. “Retomou-se o projeto de 1970, “maquiado” e
mutilado”, que dá lugar à Lei 61 de 1978.
1979 A Corte Suprema de Justiça declara a Lei 61 de 1978 inexequible.
Iniciativa governamental para declarar de utilidade pública e interesse
1982
social a aquisição de imóveis.
1984/5 Voltam-se a apresentar os projetos de 1971 sem êxito.
Apresentam-se cinco projetos pelo Executivo, o Novo Liberalismo, a
1986 União Patriótica, a Partida Conservadora e a Partida Liberal, mas
nenhum culminou o trâmite parlamentário para sua aprovação .
1989 Sanciona-se a 9ª Lei, Lei de Reforma Urbana
Fonte: Construída com base em Valencia Jaramillo (2003, p. 99-103), Jaramillo (2003, p. 129-136)
y Jaramillo (1994, p. 304-339).
Tabela 5.4
Limite administrativos à variação da Unidade de Poder aquisitivo Constante -
UPAC-, Colômbia 1974-1993
Decreto Período Variação máxima
e ano da UPAC
De Até
1278/74 12/08/74 21/08/75 20%
1685/75 21/08/75 15/01/76 19%
58/76 15/01/76 01/04/79 18%
664/79 01/04/79 01/10/80 19%
2475/80 01/10/80 11/10/82 21%
2929/82 11/10/82 01/02/86 23%
272/86 01/02/86 01/04/88 21%
530/88 01/04/88 01/05/93 22%
Fonte: Elaborada com base na informação del Banco de la República
com abundantes inventários e, além disso, a colheita cafeeira brasileira não foi tão
afetada como nos começos dos setenta. Por sua parte, a pressão da demanda
mundial por enervantes fazia que por quarto ano consecutivo os preços do pó básico
de coca seguissem elevando-se; entretanto, os dinheiros do narcotráfico começaram
a ser reprimidos em sua circulação internacional e local dirigindo-se preferentemente
para os paraísos fiscais do Caribe e Europa. As expectativas generalizadas sobre
possíveis excessos de liquidez se foram dissipando e, pelo contrário, a seletividade
na distribuição do ingresso que promoveu o governo Barco fez que os incrementos
na capacidade de compra não estivessem ao alcance de todos como, de algum jeito,
ocorreu durante os setenta.
Durante o período intercensal que se iniciou em 1985 e que se prolonga
até 1993, data de realização do antepenúltimo Censo de População e Moradia,
reafirmaram-se algumas tendências detectadas no período anterior. Uma delas é a
descida na participação de Bogotá nos incrementos da população urbana
colombiana e a substituição no segundo nível da hierarquia populacional urbana do
Cali pelo Medellín, entre as mais evidentes. De forma simultânea as três capitais
mais importantes do Caribe -Barranquilla, Cartagena e Santa Marta- ao igual às do
oriente -Bucaramanga e Cúcuta - consolidar-se-ão como corredores urbano-
regionais cuja dinâmica contribuiu à desaceleração da primazia populacional urbana
de Bogotá.
Mas dois novos fenômenos irromperão durante este período. De um lado,
a consolidação da Soacha no cenário da metropolização de Bogotá como a
conurbação pobre e segregada do sul da cidade, assim como a continuidade do
processo iniciado com antecedência nos casos de Bello no Medellín e Soledad na
Barranquilla. Do outro, a aparição de Pasto como subcabecera da Região Sul do
país que vai acompanhar o crescimento da outra subcabecera, Ibagué. Finalmente,
Pereira reaparece no cenário privilegiado do crescimento urbano da Colômbia à
cabeça do crescimento populacional urbano do Eixo Cafeeiro - ver Mapa 5.2-
As migrações cidade - cidade tornou-se cada vez mais freqüentes e a
contração urbana afetou a 209 cabeceiras municipais localizadas principalmente nas
fronteiras do sul do país e, de maneira mais persistente, nos vales interandinos.
Mas, a diferença dos períodos intercensais precedentes nos que esse fenômeno já
se evidenciou, as migrações inter-regionais foram perdendo importância diante das
intra-regionais, signo da perda de volatilidade regional da população colombiana que
caracteriza a esse período (cf. Jaramillo e Alfonso 2001). O fenômeno de
concentração - desconcentrada da população urbana colombiana provavelmente
obedeça a características inerciais da formação social colombiana, mas foi reforçado
230
Mapa 5.2
Participação das cidades no crescimento da população urbana, Colômbia 1985 -
1993
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4' '$5 -6 -6
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;6
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Figura 5.2
Taxas anuais de inflação e DTF, Colômbia 1986-2004
2
978
998
977
997
992
2
979
991
999
99;
1
97
99
99
99
99
0
%#&)%
sociais das avaliações cadastrais a favor das práticas comerciais dos avaliadores
privados, normalmente ligados às Fatias de Propriedade Raiz.
No concernente à participação do Estado nos incrementos nos preços do
solo urbano originados em sua ação urbanística, a mais-valia tomou a forma da
Contribuição de Desenvolvimento Municipal. No entanto, como ficou estabelecido no
artigo 106, seu pagamento era taxativo em 30 cidades que contavam com mais de
100.000 habitantes que, nesse momento, representavam o 66,7% da população
urbana do país. Entendia-se, a partir de algum critério de eficácia da ação pública,
que era nessas cidades nas que se apresentava uma dinâmica importante nos
mercados do solo urbano e, pelo tanto, aonde se apresentariam com maior
regularidade e transcendência os fatos geradores de tais incrementos.
sobre o solo urbano e que, além disso, a maior edificabilidade não significava
necessariamente um incremento proporcional no preço do solo.
a gratuidade a assimilava a uma doação que naturalmente devia ser voluntária e não
obrigatória, de maneira que qualquer cessão obrigatória e sem aparente
contrapartida era interpretada por eles como uma expropriação encoberta sem
indenização. Estas cessões foram objeto de uma das tantas demandas de
inexequibilidade constitucional e/ou de ilegalidade a que foi submetida a Lei 9ª de
1989, agenciadas pelo bloco de latifundiários urbanos e de grandes estructuradores
urbanos organizados na Federação de Lonjas de Propriedade Raiz e no Camacol.
Nesse mesmo ano, a Sala Plena da Corte Suprema de Justiça, com inusitada
claridade e celeridade, proferiram a falha que foi contrária às aspirações dos
demandantes:
É de supor por outra parte, que o preço das bandagens ou porções de terreno
objeto das “cessões obrigatórias gratuitas”, reflui ao final no preço do terreno
restante que aumentará de valor por causa ou motivo das obras de urbanização a
empreender-se pelo particular. Por isso, para o proprietário não resulta
inteiramente gratuito na prática o ato de alienação que a norma acusada impõe
exigência esta que se cimenta na faculdade de controle urbanístico do Estado,
vasto campo ao que se vem estendendo a noção de ordem pública” (Pinilla 2003,
p. 247).
Figura 5.3
Áreas licenciadas e entregas de cimento, Colômbia 1986-2003
7 9
2
977
978
998
997
2
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992
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99
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99
99
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Tabela 5.5
Dez cidades com a maior participação nas áreas licenciadas para a construção de
bens residenciais e não residenciais, Colômbia 1986-1991
Artigo 82. É dever estado velar pelo amparo da integridade do espaço público e
por seu destino ao uso comum, o qual prevalece sobre o interesse particular.
As entidades públicas participarão da mais-valia que gere sua ação urbanística e
regularão a utilização do solo e do espaço aéreo urbano em defesa do interesse
comum (Constituição Política da Colômbia, 1991).
Figura 5.4
Variação (%) anual observada e máxima do valor da UPAC, Colômbia 1974-1993
6
16
76
16
6
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Esse acerto foi derrogado pela Lei 3ª de 1991 em que igualmente se criou o
Subsídio Familiar de Moradia como uma soma em dinheiro ou em espécie com a
que os lares pobres receberiam do Estado para facilitar a aquisição da moradia.
Para o governo Gaviria essa decisão era “o desenvolvimento lógico de um processo
245
que se gerava há quatro anos” com a que se procuraram novas regras para
compatibilizar o sistema:
Figura 5.5
Velocidade do crescimento do saldo da dívida pública e dos ganhos tributários,
Bogotá 1950-1991
(Diferença dos logaritmos)
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
1951
1953
1955
1957
1959
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
-0,2
-0,4
-0,6
2 ! 0
Fonte: Cálculos do autor com apoio nas estatísticas da Secretaria da Fazenda Distrital
5.2.1.1 Acessibilidade
Mapa 5.3
Acessibilidade urbana emergente e estrutura de Bogotá em 1970
A zona sul da cidade acolhe por então algo mais de 30% da população
residente na cidade e as ações urbanas curativas tornaram-se cada vez mais
freqüentes. Quanto à acessibilidade urbana, a Avenida 1º de Maio constituiu o foco
da intervenção estatal desde 1972 até 1984, com periódicas e interrompidas obras
em trajetos que prometiam sua extensão e contigüidade até os extramuros no limite
surocidental da cidade.
No entanto, o verdadeiro interesse se focalizou para a interconexão viária
entre o surocidente e o norocidente da cidade, pois eram estas zonas,
especialmente as do norte, as que tinham a maior quantidade de solo urbano sem
urbanizar com potencialidade para atender as demandas residenciais surtas com a
nova demanda solvente lançada ao mercado imobiliário residencial pela UPAC. As
condições de habitabilidade já tinham sido providas no período anterior em razão da
anexação dos municípios circunvizinhos, mas as de acessibilidade confrontavam
sérias precariedades.
Duas intervenções se sobressaem em esse aspecto, a Avenida Boyacá e
a Avenida Cidade da Quito. A primeira se começou a construir por volta de 1972
249
com um trajeto compreendido entre a Rua 59, a Avenida Eldorado e a então Avenida
Circunvalar do Sul para, posteriormente, estender-se para o norocidente de Bogotá
até seus trajetos conclusivos à altura da Avenida Suba com Rua 170 e o trajeto da
Ibéria que se terminou por volta de 1991. Por sua parte, a Avenida Cidade da Quito
se começou a construir em 1972 com o trajeto localizado na Auto-estrada Norte em
direção da Rua 68 para concluir por volta de 1976 na Avenida dos Comuneros com
Rua 13 que complementou as obras realizadas à altura da Avenida das Américas e
do Passeio dos Libertadores. De maneira complementar, a Avenida das Américas
cuja construção data de 1947, se interconecto a essas novas vias facilitando os
desenvolvimentos em Bandeiras e Ponte Aranda, principalmente.
Como se aprecia no Mapa 5.4, novas vizinhanças se fizeram possíveis e,
entretanto, foram às obras do eixo centro nororiente da cidade as que continuaram
sendo captadas pelos estructuradores urbanos como as de maior fonte de riqueza
coletiva, pois, em efeito, as densidades de lançamentos assim o permitem verificar.
Houve uma iniciativa para construir uma via de seis a oito sulcos e de paramento
pronunciado na beira das colinas orientais do já intervindo Passeio Simón Bolívar
até o nororiente da cidade e que se denominou como a Avenida dos Cerros. A
reação inflamada da esquerda progressista agrupada em um movimento chamado
Firmes foi decisiva para impedir sua realização que se julgava sobre estimada e
desprovida de conteúdo social, a mais de seu elevado custo. Em troca, iniciou-se
uma de menor paramento em 1981 conhecida como a Avenida Circunvalar, cujas
obras concluíram dois anos depois que, de igual maneira, facilitou a intervenção dos
estructuradores urbanos ao propiciar o lançamento de novas vizinhanças que
terminaram por consolidar o eixo nobre da expansão residencial urbana bogotana.
5.2.1.1 Habitabilidade
sua primeira fase (sua capacidade final será de 22 m3/seg), e uma condução
através da montanha que requer canais subterrâneos bastante custosos. As
previsões são as de que esta obra permitirá atender o crescimento da demanda
da cidade até o ano 2005 em sua primeira etapa (Jaramillo e Alfonso 1990, p. 14-
15).
dispersão urbana ocasionada pelo crescimento horizontal que faz que a cidade se
encareça para todos seus residentes:
todos aqueles fatores que determinem que o uso urbano seja o mais indicado
para satisfazer as necessidades sociais, acelerar a geração de riqueza, fortalecer
e regular o mercado imobiliário e incrementar os ganhos fiscais do Distrito
Especial de Bogotá (numeral 9, 8º artigo do Acordo 6 de 1990).
Cessões obrigatórias gratuitas que formam parte do patrimônio dos bens de uso
público no Distrito. Dentro das cessões obrigatórias gratuitas, destacam-se aquelas
que estão destinadas a ingressar no patrimônio dos bens de uso público incluídos no
espaço público da cidade. Serão cessões obrigatórias gratuitas com destino a
incrementar o patrimônio de bens de uso público, as seguintes:
254
Figura 5.6
Estrutura da produção residencial formal por tipo de residência, Bogotá 1952-1991
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Figura 5.7
Área total licenciada para uso residencial e tamanho meio da licença,
Bogotá 1952-1992
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Figura 5.8
Estrutura da produção de solo, Bogotá 1972-1991
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Mapa 5.4
Produção de bens públicos urbanos e lançamentos residenciais, Bogotá 1973-1991
VI
BOGOTÁ 1992-2008
O TRÂNSITO PARA O PLANEJAMENTO URBANO
do país e o de Bello -95 mil habitantes- no Vale do Aburrá de notável interação com
seu centro, Medellín.
Uma propriedade adicional é possível olhar na distribuição espacial do
crescimento populacional urbano colombiano: a polarização social. Amplas zonas
das cidades receptoras das migrações, principalmente daquelas originadas na
deterioração das condições da produção agrícola, na conseqüente pauperismo da
qualidade de vida do meio rural e no deslocamento forçado pelos agentes violentos
do conflito armado colombiano, incorporam-se às já existentes para consolidar a
produção espontânea de um hábitat urbano com regras informais. Eles são
tolerados pela sociedade na medida em que são resultado da lógica da
sobrevivência e de uma ação coletiva urbana permissiva e reativa como se analisou
no capítulo precedente para o caso de Bogotá. A produção informal do solo
habitável para estas capas sociais supera a produção formal, operando nela
estructuradores urbanos chamados piratas que obtêm lucros irregularmente
mediante a venda de terrenos de reduzida capacidade, com constrangidas áreas de
cessão e com a promessa que a ação curativa urbana do Estado, através dos mal
chamados programas de desmarginalização ou os de melhoramento dos bairros,
chegará ao futuro próximo.
Tabela 6.1
Crescimento populacional urbano por grupos de municípios, Colômbia 1992-2005
Taxonomia Municipal Incremento Taxa de
Tipo # Populacional Crescimento Participação
Urbano Anual (%) (%)
Cidade Primada 1 1.635.143 2,0 21,9
Crescimento Notável 83 4.402.178 2,1 58,8
Crescimento Estável 575 1.624.782 2,3 21,7
Crescimento 149 27.631 0,6 0,4
Moderado
Êxodo Moderado 243 (36.852) (0,5) (0,5)
Êxodo Persistente 52 (66.311) (1,0) (0,9)
Estancados 23 (104.395) (1,8) (1,4)
Total 1.126 7.482.175 1,9 100,0
Fonte: Cálculo do autor com apoio nos Censos de População, DANE.
países receptores, ao menos a metade dos colombianos que ali residem migraram
durante os noventa (cf. Alfonso 2005c).
O impacto negativo das reformas sobre o crescimento econômico,
particularmente das que geram problemas de demanda efetiva, somados à elevação
da taxa de juro que, no caso hipotecário, passou do 4,4% a começos de 1990 aos
18,6% a finais de 1995, configuraram um ambiente macroeconômico pouco
favorável para a dinâmica da construção civil. No entanto, é uma fase de um auge
da atividade inédita no país. Adicionalmente, a reforma à metodologia do cálculo do
valor da UPAC que realizou o governo Gaviria em 1992 - ver Tabela 6.3 -, e que
dava continuidade à estratégia de preservação da margem de intermediação
financeira no negócio hipotecário iniciada pela administração Barco, encarecia ainda
mais o crédito ao construtor e ao comprador pela via da modificação das regras de
indexação. A taxa fixa tinha sido substituída de maneira autoritária por uma taxa
flexível. Certamente que alguns dinheiros do narcotráfico e seu impressionante
poder corruptor terão penetrado ao capital imobiliário; não obstante, frente a esta
hipótese ainda intestada há alguns feitos contra evidentes como a dissolução por
aqueles anos dos principais cartéis já pela morte de seus chefes, já por sua entrega
voluntária ou já por sua captura, a contração do preço da cocaína e a adoção de
novas medidas de controle e de penalidades pela lavagem de divisas. Sua
importância então deve ser revisada.
Boas partes dos determinantes de tal auge correspondem, segundo meu
olhar, a um capítulo mais da capacidade anticipativa e reativa do capital estruturador
urbano, pois, em efeito, as reformas urbanísticas chegadas entre 1989 e 1991 não
vão ser facilmente evitáveis em adiante. Como atribui ao Maldonado (Borrero 2003,
p. 109), a mesma Constituição como norma de normas não pode ser demandada por
inconstitucional. A incerteza a respeito da celeridade com a que o governo fora a
expedir a Lei de Desenvolvimento Territorial e, subseqüentemente, com a que as
cidades colombianas adotem os planos de ordenamento, constituiu um detonante
sem igual da atividade construtiva: como se pode advertir na Tabela 6.1, a área
licenciada nos seis anos anteriores virtualmente se superou nos quatro anos
seguintes. Mas na medida em que o direito de construir se concreta com a
expedição da licença de construção e, por sua vez, esta é revogável, há um
incentivo para construir mais rapidamente, como se deduz que ocorreu a partir da
análise do comportamento dos despachos de cimento - voltar para a Figura 5.1-.
267
Tabela 6.2
Dez cidades com a maior participação nas áreas licenciadas para a construção de
bens residenciais e não residenciais, Colômbia 1992-1995
Bens Residenciais Bens Não Residenciais
Cidade Área % Cidade Área %
Bogotá 12.698.536 30,4 Bogotá 4.030.063 29,1
Cali 6.230.017 14,9 Cali 1.672.626 12,1
Medellín 3.264.584 7,8 Medellín 1.634.105 11,8
Bucaramanga 1.381.983 3,3 Yumbo 609.892 4,4
Ibagué 1.205.933 2,9 Pereira 421.398 3,0
Armênia 1.163.909 2,8 Barranquilla 415.584 3,0
Pereira 936.976 2,2 Santa Marta 404.445 2,9
Floridablanca 760.967 1,8 Armenia 364.938 2,6
Envigado 709.736 1,7 Bucaramanga 353.498 2,5
Neiva 708.818 1,7 Itagüi 292.046 2,1
Resto 12.723.126 30,4 Resto 3.664.596 26,4
Total 41.784.585 100,0 Total 13.863.191 100,0
Fonte: Cálculos do autor com apoio nas estatísticas do DANE
Tabela 6.3
Decisões da Junta Diretiva do Banco da República sobre a correção monetária e o
valor da Unidade de Poder aquisitivo Constante (UPAC), 1993-1995
Esquema 6.1
Os instrumentos da Ação Coletiva Urbana, introduzidos pela Lei 388 de 1997
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(…) Logo surgiu à discussão da Lei 388 de 1997, com o Juan Martín Caicedo
como um dos apresentadores - nesse momento, anos 1996 e 1997, eu estava na
Junta Diretiva do Camacol e, posteriormente, assumi o cargo de Presidente da
Câmara da Construção em Bogotá-. Na discussão do projeto de lei, começamos
a revisar em detalhe as figuras da 9ª Lei e as novas alternativas propostas -
inclusive assessorados por pessoas como Fabio Giraldo Isaza, quem tinha sido
vice-presidente do Camacol e nesse momento era o Vice ministro de Moradia,
Desenvolvimento Urbano e Água Potável- e concluímos que Camacol não devia
opor-se porque o que se precisava era, precisamente, terra troca para
desenvolvimentos urbanísticos. Assim foi como entendemos que não se
afetariam os interesses do grêmio da construção, e tanto a Junta Diretiva da
Câmara da Construção como os principais promotores de projetos imobiliários
decidimos apoiar o projeto (Borrero 2003, p. 107).
274
Lei 388 de 1997 lhe outorga maior alcance ao instrumento ao reconhecer que com
sua execução é possível gerar estímulos para promover a cooperação entre
partícipes e, com isso, forçar a incorporação razoável da terra de proprietários
relutantes, ávidos de lucros extraordinários, à produção de espaço construível. Com
o reajuste de terras no fundo se busca clarificar os direitos de propriedade e de
edificabilidade e, com isso, propiciar a partilha eqüitativa das cargas e benefícios que
se derivam do processo de urbanização:
Tabela 6.4
Dez cidades com a maior participação nas áreas licenciadas para a construção de
bens residenciais e não residenciais, Colômbia 1996-1999
Bens Residenciais Bens Não Residenciais
Cidade Área % Cidade Área %
Bogotá 7.375.752 26,0 Bogotá 2.830.854 26,9
Cali 2.365.707 8,3 Cali 1.182.830 11,2
Medellín 2.076.796 7,3 Medellín 941.361 9,0
Ibagué 880.553 3,1 Barranquilla 665.043 6,3
Barranquilla 807.316 2,8 Bucaramanga 337.596 3,2
Villavicencio 591.833 2,1 Rionegro 263.287 2,5
Bucaramanga 583.676 2,1 Yumbo 245.745 2,3
Pasto 570.576 2,0 Santa Marta 239.576 2,3
Armênia 557.489 2,0 Neiva 207.759 2,0
Envigado 543.932 1,9 Cartagena 202.753 1,9
Resto 11.984.443 42,3 Resto 3.397.895 32,3
Total 28.338.073 100,0 Total 10.514.699 100,0
Fonte: Cálculos do autor com base em estatísticas do DANE
Por sua parte, a míngua nas entregues de cimento não foi tão drástica
dado que só decaiu em 8,5% e isso se deve de uma parte, aos efeitos inerciais da
desmobilização do período anterior, pois em este - 1996-1999 - ainda havia
279
Figura 6.1
Acumulado de aprovações de crédito hipotecário no UPAC não entregues aos
construtores e às famílias, Colômbia 1992 - 1998
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99; 0
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9970
999 0
20
10
99
B B
Tabela 6.5
Decisões da Junta Diretiva do Banco da República sobre a correção monetária, valor
da Unidade de Poder aquisitivo Constante em 1999
para circular sob a forma dinheiro, tiveram como política não aceitá-los em entrega
de pagamento. Solo até que, por força da Lei, foram obrigados a receber as
moradias como entrega em pago pelos saldos insolúveis hipotecários, situação de
por si penosa e lhe desmoralizem para as famílias cujo principal patrimônio é a
moradia, começou-se a entender que neste tipo de operações o risco deve ser
compartilhado pelo banco outorgante com o usuário do crédito.
Uma das principais questões que se levantou em relação com os términos
estabelecidos na Lei 546 de 1999 é a projeção da evolução previsível do preço do
imóvel, pois no fundo essa indicação guarda estreita relação não só com a valoração
da garantia real como se com a estruturação do espaço residencial das cidades. Isso
acontece na medida em que as contradições inerentes às formas de coordenação
das decisões dos estruturadores urbanos e as dos bancos hipotecários, estão
concebidas para que seja o mesmo sistema o que se encarregue de estimular a
desvalorização virtual dos estoques residenciais. Se o mecanismo de coordenação
das decisões de localização residencial das famílias às que lhes é aprovado um
crédito hipotecário é a convenção urbana e se, em ausência de políticas urbanas
locais, é possível encontrar evidências de antecipações cruzadas em tais decisões
que façam que essas convenções sejam débeis, o crédito hipotecário viabiliza a
busca de economias de vizinhança.
A projeção dos ganhos das famílias também enfrenta obstáculos, pois o
mercado potencial esta composto cada vez mais por arrecadadores de ganhos que
só conta com a precária estabilidade que lhe outorga um contrato de trabalho
flexível. De maneira que para que o crédito hipotecário seja pontualmente atendido e
suficientemente garantido, as alternativas se reduzem cada vez mais a um pequeno
grupo de trabalhadores com contrato estável ou, alternativamente, a que o Estado
concorra com o potencial usuário do crédito ao banco, isto é, que ofereça uma
garantia adicional. As implicações desse novo acerto em torno do tratamento do
risco vão se receber diferentes níveis como na adoção de sistemas de administração
do risco hipotecário nos entes de vigilância e controle ou no número crescente de
observatórios imobiliários nas cidades.
Mas a de maior impacto social é que vai clarificar que são os bancos
hipotecários os verdadeiros ordenadores do espaço imobiliário residencial, pois, eles
são os que validam um projeto imobiliário na localização e com as características
residenciais que permitam manter uma convenção urbana vigorosa, isto é, uma
vizinhança de famílias semelhantes dificilmente acessíveis a famílias estranhas ou
de menores ganhos.
As características residenciais trocaram notavelmente durante esta
década. Os atentados a que foram submetidas as grandes cidades pelos
288
acolhessem ao novo término. A Lei 388 de 1997 vai ser complementada em matéria
do componente urbano dos POT. No numeral 5 do artigo 13 se convêm em que
estes devem conter as estratégias e diretrizes para a disposição “de terrenos
necessários para atender a demanda de moradia de interesse social”, mas a Lei 546
vai precisar que esses solos devem ser “amplos e suficientes” para atender todos os
mercados da moradia de interesse social:
Departamento do Quindío cujo território faz parte da região conhecida como o Eixo
Cafeeiro colombiano, e seu impactou demolidor alcançou a 28 municípios da região,
a maior parte deles desse Departamento, afetando uma área que se estimou em
1.360 km2. Às 17h40min horas se sentiu uma réplica de 5.8 graus e, no transcurso
do seguinte mês, registraram-se 138 réplicas de menor intensidade que alcançaram
até 4.4 graus captando-se em uma área de 300 km2. O desastre do urbanismo e do
modo de ocupação do território quindiano que ficou em evidencia com o sismo que
cobrou a vida a 1.109 pessoas (o 93.6% do total adjudicado ao sismo), deixou
feridas 6.385 (74.8%) e desaparecidas a 596 (81.5%). Além de que foram afetados
de maneira consideráveis outros suportes materiais da vida na região, a população
do Quindío sofreu as maiores devastações em suas moradias: 31.735 (o 73.0% do
total) sofreram danos parciais, 16.458 (o 93.8%) perderam-se totalmente e 15.774 (o
85.6%) ficaram inabitáveis (cf. Alfonso 2001).
Tabela 6.7
Adoção dos acordos locais de ordenamento territorial por modalidade,
Colômbia 1998-2006
Modalidade Planos de Planos Básicos Esquemas de
(*) Ordenamento de Ordenamento Ordenamento Total
Territorial Territorial Territorial
Ano # % # % # % # %
1998 1 0,1 1 0,1
1999 4 8,7 3 1,8 25 2,8 32 2,9
2000 22 47,8 73 43,2 388 38,3 433 39,4
2001 11 23,9 30 17,8 140 15,9 181 16,5
2002 9 19,6 29 17,2 100 11,3 138 12,6
2003 14 8,3 103 11,7 117 10,7
2004 10 5,9 82 9,3 92 8,4
2005 5 3,0 34 3,9 39 3,6
2006 1 0,6 5 0,6 6 0,5
Sem O. T. 4 2,4 55 6,2 59 5,4
Total 46 100,0 169 100,0 883 100,0 1.098 100,0
(*):Os planos de ordenamento territorial são exigidos para os municípios com população superior a
100.000 habitantes, os planos básicos com população na fila de 30.000 a 100.000 habitantes e os
esquemas para os que não têm mais de 30.000 habitantes (art. 9º, Lei 388 de 1997).
Fonte: Cálculos do autor com base em estatísticas da Dirección de Desarrollo Territorial do Ministerio
de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Tabela 6.8
Dez cidades com a maior participação nas áreas licenciadas para a construção de
bens residenciais e não residenciais, Colômbia 2000-2003
Bens Residenciais Bens Não Residenciais
Cidade Área % Cidade Área %
Bogotá 9.030.899 31,3 Bogotá 3.015.552 36,0
Cali 2.335.747 8,1 Medellín 567.436 6,8
Medellín 2.314.116 8,0 Cali 477.007 5,7
Armenia 885.856 3,1 Armenia 365.046 4,4
Barranquilla 738.723 2,6 Barranquilla 338.669 4,0
Bucaramanga 679.695 2,4 Bucaramanga 253.160 3,0
Neiva 619.713 2,1 Pereira 246.941 2,9
Pereira 606.357 2,1 Rionegro 165.495 2,0
Envigado 529.831 1,8 Ibagué 147.556 1,8
Pasto 524.631 1,8 Cúcuta 133.021 1,6
Resto 10.575.471 36,7 Resto 2.676.814 31,9
Total 28.841.039 100,0 Total 8.386.697 100,0
Fonte: Cálculos do autor com apoio nas estatísticas do DANE
de maneira que, para ter uma idéia da magnitude do fenômeno, as 50.427 moradias
recebidas até finalizar o ano 2005 equivaleriam aproximadamente ao estoque total
de moradias de uma cidade como Sincelejo, Popayán ou Floridablanca.
Tabela 6.9
Número, valor e margem bruta de negociação das moradias recebidas em entrega
em pago pelos Bancos Hipotecários: Colômbia 2000-2005
Recebidas em Margem
Preço Médio
dação em Vendidas Bruta
Ano ($ Milhões)
Pagamento (%)
Número Valor Número Valor Recebidas Vendidas Ano Sem.
2000 8.627 453.037 5.817 286.353 52.5 49.2 - -5,3
2001 7.116 376.540 7.445 380.043 52.9 51.0 -2,8 -7,0
2002 9.402 385.721 8.678 394.255 41.0 45.4 -14,1 0,3
2003 9.020 317.939 8.646 342.991 35.2 39.7 -3,3 5,4
2004 7.046 247.073 10.212 374.933 35.1 36.7 4,2 7,3
2005 2.592 92.179 5.796 214.169 35.6 37.0 5,4 5,5
Fonte: Cálculos do autor com apoio nas estatísticas do ICAV
se viu envolta em tal paraliso tanto como a moradia, o Gerente Geral enfatizou na
invariabilidade dos eventos a escala mundial, característica inata do pensamento
único, demonstrando uma notável superficialidade e ligeireza na compreensão do
comportamento do mercado da moradia na Colômbia:
Quero expressar primeiro que todo que falo como cidadão, contribuinte e
acadêmico e não como autoridade monetária…os economistas vêem alarmados
como a Corte tomou decisões da maior transcendência sem um conhecimento
adequado do terreno sobre o que está falhando ou sobre o que está regulando e
sem consideração sobre as conseqüências dessas falhas no sistema de
incentivos que ela desenvolve tanto para os cidadãos como para o futuro
crescimento do país (Kalmanovitz 2000).
ligeirezas com que os policy makers crioulos obraram para arrasar a credibilidade do
sistema UPAC e com o patrimônio de milhares de famílias. Esquecendo que foi a
mesma Junta Diretiva do Banco da República a que, ao proferir a Resolução 26 de
1994, propiciou a modificação unilateral das condições do contrato de hipoteca, o
co-diretor reclamava das intervenções da Corte Constitucional seus efeitos negativos
sobre o desenvolvimento econômico e social da Colômbia. Mas, em oposição aberta
à postura do co-diretor Kalmanovitz, manifestava seu alinhamento com o conteúdo
da Lei 546 de 1999:
Outro efeito positivo derivado de ditas falhas e das Leis respectivas é que ao
proibir a capitalização de interesses, regular os sistemas de amortização e exigir
ao menos o 30% da cota inicial se evitam esquemas de pagamento que podem
voltar-se insustentáveis à medida que balança a vida do crédito. O antecedente
das chamadas cotas super-mínimas resultou funesto, pois os devedores
dificilmente podiam ter antecipado o que isso implicava em términos de fluxos de
recursos necessários para atender sortes obrigações, digamos, à altura do
terceiro ano do crédito. Isto deu como resultado a entrega de ditos imóveis em
entrega de pagamento à respectiva CAV, ante a impossibilidade de servir sorte
dívida, o qual se viu agravado pela desvalorização da moradia devido à crise
financeira que estalou em 1998 (Clavijo 2001).
Figura 6.4
Participação (%) dos créditos hipotecários para moradia de interesse social no
mercado do crédito hipotecário, Colômbia 1995-2004
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1
99; 0
9980
997 0
999 0
2 0
1 0
99
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Figura 6.5
Índice (1999=100%) da carteira hipotecária dos sistemas UPAC (1995-1999) e UVR
(2000-2005*): Colômbia e 15 cidades
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998
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Figura 6.6
Acumulado de aprovações de crédito hipotecário no UPAC não entregues aos
construtores e às famílias, Colômbia 1999 - 2005
999 2 1 ;
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"
médio histórico dos $22 milhões e, além disso, o montante do crédito para a moradia
usada foi, em média, quase 50% mais elevado que o montante do crédito original.
Este é um fenômeno transcendente para a compreensão do funcionamento dos
segmentos imobiliários residenciais, pois o fato de que as famílias que compram
uma moradia usada, por regra general, demandem uma maior porção de crédito
hipotecário que as que acessam a uma moradia nova. Esse fato sugere que as
famílias que chegam a localizações antigas são de menores ganhos que as
precedentes e que os bancos hipotecários, ao validar com a sub-rogação do crédito
hipotecário individual a localização da família entrante, está contribuindo à
depreciação fictícia do estoque residencial da vizinhança receptora.
Figura 6.7
Montante médio dos créditos hipotecários individuais sub-rogados para aquisição de
moradia nova e usados: Colômbia 1999-2005
(Milhões do $ Correntes)
8
2
2
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999
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Figura 6.8
Mobilidade cotidiana e desemprego, Bogotá 1971-2004
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É por isso que o discurso sobre a mobilidade urbana se tornou dominante no espaço
das políticas urbanas. Para a maior parte dos analistas, o crescimento do modo
privado de transporte transbordou o ritmo da provisão das condições de
acessibilidade urbana, sobrevindo à congestão viária que encarece os
deslocamentos cotidianos. É possível que tal dês-balanço esteja tendo alguma
influência, mas, no mesmo sentido, é evidente a maior demanda de deslocamentos
originada na flexibilização do contrato de trabalho com que iniciou o programa
liberalizador da economia colombiana, pois, em efeito, tal flexibilização implica que o
trabalhador deve estar disposto para fazer algo, em qualquer momento e em
qualquer lugar, a diferença do regime anterior no que o contrato de trabalho estável
reduzia a incerteza urbana de maneira notória. Além disso, o crescimento da taxa de
desemprego e da informalidade urbana, como se observa na Figura 6.8 modifica a
sociabilidade, pois, tal como acontecem com outras espécies do reino animal, os
311
humanos hostilizam a aquilo que lhe temem; quer dizer, o gigante sub-empregado e
informatizado é uma ameaça para o posto do trabalhador estável.
Figura 6.9
Velocidade do crescimento do saldo da dívida pública e dos ganhos tributários,
Bogotá 1950-2004
(Diferença dos logaritmos)
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
-0,2
-0,4
-0,6
-0,8
2 ! 0
6.4.1.1 Acessibilidade
6.4.1.2 Habitabilidade
Figura 6.10
Área total licenciada para uso residencial e tamanho médio da licença,
Bogotá 1952-2008
JI
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A fase expansiva deste ciclo parece ser de duração mais curta -até 1992- se se
julgar pela desmobilização total; entretanto, se se julgar pela desmobilização média,
o batente do mesmo se alcançou em 1994, data em que igualmente se percebe a
descida nas entregues totais de cimento e em que esse médio alcançou seu máximo
histórico -2.995 m2 por licença-, que superou em 133,2% a desmobilização média
máximo do período precedente. Se, por outra parte, o número de licenças para usos
residenciais se contraiu em 18,3%, isto quer dizer que as antecipações à ação
coletiva urbana se materializaram na maior verticalização da cidade e não em sua
expansão física.
Tal situação foi possível graças a permissividade urbanística amparada no
Acordo 6 de 1990 e corrobora a hipótese de que quem antecipou melhor a norma
foram os estruturadores urbanos que tinham sob seu domínio porções de solo
urbano que desenvolveram com peculiar celeridade. Seguindo este mesmo
raciocínio, a crise que ao nível nacional se recrudesceu por volta de 1999, em
Bogotá o fez no ano seguinte. Isso indica que nas metrópoles a capacidade de
adaptação das famílias à crise é maior que no conjunto da economia, pois fatores
institucionais inerentes à forma de operação dos sistemas financeiros e a mesma
solidariedade lhe imprimem certa inércia a este tipo de desajustes induzidos por
enganos de política.
319
Figura 6.11
Estrutura da produção residencial formal por tipo de residência, Bogotá 1952-2005
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Mapa 6.1
Produção de bens públicos urbanos e lançamentos residenciais, Bogotá 1992-2005
Imagem 6.1
Chapinero Alto nas proximidades á Avenida Chile, 2008
Imagem 6.3
Centro Internacional nas proximidades ao Bavaria, 2008
reduzir o montante financiável e, com isso, o risco de uma modificação como a que
operou a Junta Diretiva do Banco da República com a UPAC. Essa opção detonou
outras duas transformações na interação dos agentes. Esse risco foi substituído por
outro que se materializa nas denominadas pré-vendas nas que as famílias entregam
periodicamente a uma fidúcia do estruturador urbano uma porção de sua poupança
imputável ao valor final do bem que, por agora, encontra-se apenas como projeto e
em alguns casos na etapa de cimentação. Se a proposta de vizinhança tem êxito, o
estruturador tem um incentivo para não entregar o bem residencial à família,
enquanto que se ocorrer o contrário o tende a formalizar sua entrega rapidamente.
O interesse deste tipo de famílias oportunistas por participar de tal risco
implica que os estruturadores urbanos têm agora menos necessidades de
financiamento de seus antigos sócios, os bancos hipotecários pois, em efeito, o
capital estruturador agora trabalha com as economias das famílias. De maneira que
na atualidade se assiste a uma dissolução paulatina das relações de reciprocidade
bancária que, por décadas, orientaram as relações banco - estruturador. Dentro das
famílias que decidem acessar ao crédito hipotecário, por sua parte, evidenciou-se
seu interesse por amortizar rapidamente a dívida recorrendo aos pre-pagamentos
que da reforma de dezembro de 1999 não têm nenhuma sanção como antes o
faziam os bancos hipotecários. Mas no lapso que transcorre entre a pre-venda e o
traslado da família à residência, mas, mais importante ainda, durante o período que
toma acumular certo montante de economia, as famílias recorrem à residência em
aluguel, sub-mercado que se expandiu de maneira transcendente, ao ponto que boa
parte do estoque residencial novo que se está produzindo no Centro Internacional e
em direção norte e nor-oriental da cidade é de propriedade dos estruturadores
urbanos quem promove novas verticalizações só para o aluguel.
Embora esta pauta de ocupação residencial não seja nova, se tiver duas
particularidades. De um lado que é um novo segmento da cidade que se levanta
sem o alavancamento financeiro dos bancos hipotecários feitos que, além disso,
também concerne a outra porção do estoque para a venda. E, do outro, que o
estruturador urbano captou uma transformação fundamental na demanda
consistente na crescente participação do lar unipessoal na estrutura de lares da
cidade: enquanto em 1993 essa modalidade representava o 8,5% do total de lares,
na atualidade é algo mais de 17,0%. O lar bi parental com filhos cede participação
ante o impulso desta modalidade e de outras de sob tamanho como o lar bi parental
sem filhos e o mono parental, sendo uma das peculiaridades desta transformação
sócio-demográfica o fato de que há uma concentração dos lares de menor tamanho
no centro da cidade.
326
da margem de ganho dos construtores desde meios dos noventa que faz ainda mais
seletiva a oferta da VIS; ii) os de demanda pela profundização da informalidade
trabalhista urbana que contribuiu a deteriorar a capacidade de economia dos lares
cujo ingresso é inferior aos 4 SLML e a torná-los não bancarizaveis, isto é, não
sujeitos de crédito, com o que se dificulta o acesso aos recursos complementares do
crédito hipotecário; e, iII) Quão institucionais concernem ao incremento nos custos
de transação inerentes ao acesso ao subsídio.
Tabela 6.11
Condições do tipo da moradia, valor da moradia e do subsídio, até a entrada em
vigência do Decreto 4466 de 2007
Tipo de Valor de moradia em Valor do subsidio em
moradia SMLV(*) SMLV*
I Até 40(1) Até 21
I Até 50(2) Até 21
II Superior a 40 e até 70(1) Até 14
II Superior a 50 e até 70(2) Até 14
III Superior a 70 e até 100 Até 7
IV Superior a 100 e até 135 Até 1
(1) Em municípios com população menor a 500.000 habitantes;
(2) Em municípios com população superior a 500.000 habitantes
(*) SMLV = Salários mínimos legais vigentes.
18
O comportamento dos preços do solo para ganhos baixos se tirou do Observatório do Mercado
Imobiliário de Bogotá (cf. Jaramillo, 2004) e se atualizaram provisoriamente com apóie em uma meia
móvel dos últimos quatro anos. Tomou-se o índice nacional dos custos de construção do DANE,
posto que os específicos para o VIS só foram reportados para 2006 e 2007 mas, de qualquer
maneira, o nacional parece não incluir os custos da moradia suntuosa na medida que para estes dois
anos o índice de custos do VIS é o 99,4% do nacional.
328
Figura 6.12
Retrospectiva do preço teto dos tipos do VIS e dos custos de produção,
Colômbia 1991-2008
(Índice VIS_I - 1991 = 100%)
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Figura 6.13
Retrospectiva das áreas ofertadas por tipos do VIS, Colômbia 1991-2008
(Índice VIS_I - 1991 = 100%)
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Figura 6.14
Retrospectiva da margem de ganho dos produtores do VIS,
Colômbia 1991-2008
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nos pendentes das linhas tendênciais dos preços dos quatro tipos de moradia
implicam que, de existir produtores especializados no segmento de mercado da VIS,
eles têm um poderoso incentivo para operar nos lances de preços mais elevados,
enquanto que nos de preços mais baixos os estímulos às famílias são inócuos pois,
ainda com a hipotética solvência da demanda que propícia o subsídio, não consegue
rebater o estímulo implícito no aumento no diferencial de preços que propícia o price
cup da VIS.
Tabela 6.12
Valor do subsídio de moradia urbano a partir de 2008
Caixas de Fundo Nacional de
Compensação Moradia
Valor do Subsídio
Familiar
Familiar de Moradia
Ganhos Pontos no
(em SMLMV)
(em SMMLV) SISBEN
Desde Até Desde Até
>0,00 1,00 0,00 10,88 22
>1,00 1,50 >10,88 14,81 21,5
>1,50 2,00 >14,81 18,75 21
>2,00 2,25 >18,75 20,72 19
>2,25 2,50 >20,72 22,69 17
>2,50 2,75 >22,69 24,66 15
>2,75 3,00 >24,66 26,63 13
>3,00 3,50 >26,63 30,56 9
>3,50 4,00 >30,56 34,50 4
Fonte: Decreto 4466 de 2007, artículo 2º
A conjuntura atual para a VHBI está delimitada pela promulgação da Lei 1151 de
2007 do Plano Nacional de Desenvolvimento que modificou o esquema de operação
do subsídio e que, no pertinente - artigo 84-, foi regulamentada mediante o Decreto
4466 de 2007. O novo esquema de operação que entrou em operar partir do início
do 2008 reeditou o mecanismo do preço teto mas o simplificou a duas categorias: a
Moradia de Interesse Social até 135 sml e a Moradia de Interesse Prioritário cujo
preço não poderá superar os 70 sml. O valor do subsídio de moradia urbano
outorgado através das Caixas de Compensação Familiar com carrego aos recursos
para-fiscais que elas administram e do Fundo Nacional de Moradia com carrego ao
Orçamento Nacional, consegui-lo-ão os postulados de acordo com os critérios da
Tabela 6.12.
Nas novas condições de operação do subsídio, o lance da moradia de
interesse prioritário é inviável. Como se pode inferir das Figuras 1 e 3, ao nível de
preços do solo urbano atuais, dos custos dos materiais de construção e caso uma
margem de ganho do construtor de 22,7% nominal sobre os custos totais, só é
333
possível encontrar uma demanda solvente do nível dos 87,2 salários mínimos legais.
Nesse nível o ajuste de quantidades permitiria produzir uma moradia de uma área de
39,9 m2.
Figura 6.15
Efeito hipotético da nova política de subsídio a VIS/VIP sobre o peso das cotas de
amortização no rendimento familiar, Colômbia 2008
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JGM
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2 ,
um salário mínimo legal teria que comprometer, como mínimo, o 73,3% de seu
ingresso o que volta inalcançável este tipo de moradia para a entristecedora maioria
dos famílias objeto da política. Este é um fator que contribui a explicar em boa
medida a tendência generalizada a dês-bancarização do mercado imobiliário
residencial.
As tendências mundiais do mercado de alimentos vão terminar por dar
opacidade o suceder do segmento do mercado da VIS/VIP. Em primeiro lugar, o
aumento nos preços da cesta alimentara ocasionado pelo desabastecimento
mundial de alimentos vai castigar com maior intensidade os orçamentos dos lares de
baixos ganhos. Atualmente os mantimentos pesam o 42,6% na cesta de consumo
dos lares de ganhos baixos e o 30,6% da dos de ganhos médios. Portanto, a
capacidade de economia dos lares objeto da política assim como seu potencial para
honrar o serviço da dívida hipotecária, vai se constranger ainda mais no futuro
imediato.
Mas a solvência econômica dos lares de ganhos baixos não é a única
ameaça que se abatem sobre os lares eles e sobre o sistema do VIS/VIP. O acesso
à moradia em propriedade dos mais pobres no novo esquema, como já se disse, tem
um preço teto de 70 SML, mas no caso bogotano ela é inviável ao nível atual dos
preços do solo para esse segmento, tal como se apresenta na Figura 6.16 em que
se consideraram só operações de mercado de terrenos com capacidade superficial
superior à meia hectare. A ausência de competência nos diferentes mercados do
solo é evidente e daí a necessidade de intervir com os instrumentos de gestão,
regulação e financiamento da reforma urbana ao alcance dos governos locais.
No Villavicencio se identificaram dois tipos de operações: dois de solo
urbanizado e dois de solo urbanizável. Enquanto que as diferenças de preços nas de
solo urbanizável são de muito baixo nível, as de solo urbanizado são consideráveis:
o preço do solo no que a VIP é viável é 67,0% menor que no que não o é. Em outras
palavras, há um latifundiário urbano que está captando uma renda desse teor e que
teria que ser intervindo à luz do princípio da função social e ecológica da
propriedade.
Mas os preços dos dois segmentos de mercado revelam muito mais. Se o
preço mais baixo for o das áreas ainda não urbanizadas, quer dizer que as cargas
urbanísticas mais a mais-valia urbana representam o 2.081,3% do preço do solo que
viabiliza a VIS, cifra claramente exorbitante, mas que ilustra de maneira até
dramática a ineficácia social dos mecanismos de coordenação mercado para propor
uma solução estável e eficiente. Note-se que no município circunvizinho de Acácias
essa diferença atribuível às cargas urbanísticas é de 1354,5%, notoriamente menor
que no núcleo urbano do Villavicencio, mas ainda de magnitude considerável.
335
Figura 6.16
Viabilidade e inviabilidade da VIP em mercados do solo de 10 cidades colombianas
na conjuntura 2007/2008
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Fonte: Cálculos do autor com apoio nas estatísticas do Observatório da Estruturação Residencial e da
Ocupação
336
REFLEXÕES FINAIS
Mapa RF-1
Bens públicos urbanos e ocupação residencial formal, Bogotá 1950-2005
Quando por volta de 1961 através da norma urbanística específica em Bogotá optou
por exigir mais cessões urbanísticas à moradia operária que a de uso
exclusivamente residencial e semelhante à de uso multifamiliar, fecharam-se as
339
por exemplo, é que à medida que aumenta a idade a taxa de chefia de lar também o
faz e, com isso, o tamanho médio do lar decresce. Isto indica que nestes grupos a
taxa de dependência tende a ser menor com o aumento da idade, sendo muito
comum entre estes o predomínio de lares unipessoais, mono parentais e ainda bi
parentais sem filhos. Posto que a taxa de chefia da cidade se estima em 28,2%, o
tamanho médio do lar bogotano é de 3,54 pessoas por lar que, se se comparar com
resultados precedentes, denota uma tendência secular a contrair-se. As
contradições de uma tendência dessa natureza, coerente com a crescente
participação do tipo de lares mencionados, são evidentes. O número de lares em
formação exige do Estado a canalização de maiores esforços coletivos para a
provisão de bens públicos urbanos, reconhecida a relativa ineficiência social dos
lares unipessoais, por exemplo, pois a sociedade deve fazer iguais esforços para
produzir uma dotação de água potável, energia elétrica ou rede de esgoto sanitário
para a residência de um lar de este tipo que se se tratasse de um lar bi parental com
filhos, sendo o resultado socioeconômico de uma terceira ou quarta parte do que se
alcançaria com o lar convencional, o bi parental com filhos.
Entretanto, para certas atividades de mercado, especialmente para o comércio e
para quem oferece serviços pessoais, a conformação de lares de pequeno tamanho
é uma excelente noticia, pois, como é sabido, seus membros desperdiçam muitas
economias de escala no consumo ao não fazer parte de um lar convencional, pois,
em efeito, tendem a realizar mais consumo por fora do lar especialmente no que
concerne a itens do orçamento familiar como as comidas por fora do lar, a lavagem
de roupas e até a mesma interação complexa com outras pessoas em busca de
sociabilidade.
De maneira que para o comércio é uma excelente noticia o crescimento desta
modalidade de lares, enquanto que para o Estado significa novos desafios que,
como no caso urbano, materializam-se em primeira instância no crescimento da
demanda residencial e, por conseguinte, na de solo edificável com ativos
residenciais. Com apóie nas projeções de população até 2020 realizadas pelo
Departamento Administrativo Nacional de Estatística e nas idades qüinqüenais e as
taxas de chefia de lar correspondentes, estimei que os novos requerimentos
residenciais fossem 857.487 residências, que deverão ser produzidas entre o 2006 e
o 2020 para atender a pressão de demanda derivada do crescimento populacional
urbano e da formação de lares. Como o déficit quantitativo prevalecente em 2005
que subia a 282.678 unidades e se, além disso, pretende-se eliminá-lo durante este
lapso de tempo, em Bogotá se deverá produzir 1'140.165 residências entre 2006 e
2020.
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