O SETOR ELTRICO E A QUESTO AMBIENTAL: ECONOMIA DE MERCADO, ECONOMIA DE COMANDO , ECONOMIA REAL

Claudio Antonio Scarpinella 1 Sinclair Mallet Guy Guerra 2 Ildo Luis Sauer 3

INTRODUO
Tradicionalmente o principal enfoque no tratamento das questes ambientais associadas produo e transmisso de energia eltrica tem sido o econmico. Entretanto, a dimenso estratgica do papel da eletricidade na economia, as alteraes das condies para uso das guas nos rios aproveitados para a construo de hidroeltricas, e a segurana do suprimento de combustveis para as termeltricas determinam a importncia tambm do enfoque poltico (entendido dentro do quadro institucional tradicional). O estudo das questes polticas ambientais foi tradicionalmente subordinado ao tratamento econmico dado s alteraes ambientais e a como estas alteraes afetam seres humanos e comunidades. Por sua vez, a teoria econmica tem sido desenvolvida na direo de extenses que passam a compreender modos de monetarizao das alteraes ambientais. O presente trabalho pretende mostrar, a partir do exemplo brasileiro, a importncia da estrutura e das dinmicas de interao social no
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Pesquisador associado do PIPGE/IEE/USP. Doutor em Energia pela mesma

instituio.
2 Professor associado do DE/FEM/Unicamp. Doutor em Economia da Energia pela Universit Paris III. 3 Professor associado do PIPGE/IEE/USP. Doutor em Eng. Nuclear pelo MIT/USA. Atualmente Diretor de Gs e Energia da Petrobras.

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desencadeamento e resoluo das disputas geradas por crescimentos do setor eltrico que alteram o meio ambiente. Em particular, a identificao dos grupos de interessados os stakeholders - permite melhor separar componentes mais ou menos cientficos, mais ou menos ideolgicos das diferentes vises e anlises de custo e benefcio aplicados a projetos e programas. E a entender porque os discursos dos responsveis pelos projetos tem sido pouco adequados para um verdadeiro processo de negociao entre as partes. O artigo comea por uma introduo histrica do setor eltrico brasileiro. Em seguida, delimita o paradigma tradicional de anlise e a sua principal ferramenta: a anlise custo-benefcio. Lembra tambm a ofensiva neoliberal dos anos 90. A quarta parte desenvolve uma descrio dos principais conflitos polticos do setor eltrico, na perspectiva das categorias de interessados, chamadas de atores sociais. As concluses apontam na direo dos possveis caminhos para uma evoluo das instituies e vises que permitam a construo de decises aceitveis para parcelas suficientemente amplas da sociedade.

CONSIDERAES GERAIS: UM HISTRICO DO SETOR

O setor eltrico do Brasil sofreu no passado recente um processo de reestruturao semelhante ao de vrios outros pases, principalmente do terceiro mundo. As bases desse processo situam-se no mbito das polticas do assim chamado Consenso de Washington, que, no caso, passou pela ciso das empresas em trs atividades: gerao, transmisso e distribuio. Deve, tambm, ser considerada a preparao para sua venda a grupos privados, j que o setor era quase exclusivamente estatal. Em 2002, as empresas de distribuio haviam sido vendidas na sua totalidade, assim como parte (minoritria) das de gerao e de transmisso. importante destacar que tais medidas originaram-se integralmente no exterior, sendo adotadas pelas elites dirigentes e implantadas com apoio praticamente unnime e incondicional da imprensa e meios de comunicao nacionais. O chamado paradigma liberal, base terica para o processo de privatizao tanto no Brasil como no resto do mundo sempre esteve presente em debates sobre poltica econmica e, em particular, sobre a questo da energia eltrica. Na dcada de 1950, particularmente at 1957, ocorreu uma importante discusso sobre a propriedade e controle estatal da energia eltrica. Entretanto, no perodo imediatamente anterior ao incio do processo de reestruturao, estas questes no estavam na ordem do dia. A

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iniciativa veio de fora do pas, com a onda neoliberal impulsionada pelo Consenso de Washington. Estas mudanas tiveram o apoio explcito do governo americano:
A Enron, com sede em Houston, est na vanguarda de um forte movimento que espera financializar (o termo usado pela Enron) praticamente tudo - ou seja, comercializar quase tudo como se se tratasse de opes de aes. Esse movimento tem implicaes polticas e empresariais, e a empresa no tem hesitado em usar suas conexes polticas para levar em frente a sua causa.4

Convm deter-se um pouco no significado da adoo das teses liberais na poltica de servios pblicos de energia eltrica. Esta tem sido alvo de controvrsias praticamente desde que a sociedade tomou conhecimento de sua importncia econmica e social, no incio do sculo XX. Ao crescer para alm de uma determinada escala, as atividades das empresas locais de energia eltrica, formadas em torno de pequenas centrais trmicas e de aproveitamentos hidroeltricos locais, foram sendo assumidas por empresas americanas e canadenses, chamadas na poca de trusts, e atualmente de holdings, que passaram a ser os responsveis pelo fornecimento dos servios cada vez mais importantes para a economia e para os cidados. Conflitos em torno da fixao das tarifas e das questes relacionadas com o uso da terra e de suas rendas associadas no tardaram a surgir,5 ao longo da primeira metade do sculo vinte e nos anos cinqenta. Segundo o ministro da Agricultura da poca, Juarez Tvora, a Light encabeou resistncias ao cumprimento desses preceitos legais do novo Cdigo (de guas). Este foi nas dcadas seguintes responsabilizado pela escassez de energia eltrica, em particular nos estados em que esta era explorada, uns pela Light, outros pela Bond and Share.6 Tais conflitos acabaram levando a um crescimento da interveno governamental no setor, por meio de legislao especfica. Nesse aspecto destacam-se o Cdigo de guas, inspirado na legislao americana e aprovado em 1934, aps mais de vinte anos de deliberaes legislativas, e o incio da construo de projetos federais de usinas hidreltricas com fortes
4 KRUGMAN, P. O poder da Enron. O Estado de So Paulo, 18 ago. 2001, traduzido do New York Times. 5 VASCONCELLOS, M. C., p. 120. BRANCO, C. Energia eltrica e o capital estrangeiro no Brasil. So Paulo: Alfa-Omega, 1975. p. XV, 70. 6 BRANCO, op cit., p. XV.

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motivaes de planejamento regional. Tais projetos incluem a constituio da Companhia Hidreltrica do So Francisco Chesf e da Companhia Hidreltrica de Furnas, entre as dcadas de quarenta e cinqenta, seguidas da entrada de empresas estaduais, do sudeste e do sul do pas. A partir da criao da Eletrobras por meio de projeto de lei apresentado em 1954 por Getlio Vargas e sancionado apenas em 1961, por Juscelino Kubitschek e de iniciativas dos governos estaduais durante o perodo de governo militar, a gerao e a quase totalidade da distribuio de energia eltrica no Brasil foram assumidas por empresas pblicas estatais. Essas empresas expandiram a oferta de energia eltrica em grau sem precedentes, eliminando os racionamentos que vinham ocorrendo nas reas j cobertas pelas redes de distribuio, comuns nas dcadas precedentes. Em 1965, a capacidade instalada de empresas pblicas representava 54,5 %, contra 33,5 % de concessionrias privadas e 12 % de autoprodutores. Por volta de 1979, cessou a presena estrangeira no setor, e as concesses privadas de distribuio remanescentes pertenciam a grupos privados brasileiros que cobriam algumas regies do interior do pas. A maior parte do setor havia sido estatizada.7 Nesse perodo, os vcios de uma estrutura burocratizada e sujeita a interferncias de naturezas diversas por parte de polticos do executivo e do legislativo, levaram a proposies de mudanas no modo de atuar das empresas do setor. Essas mudanas deveriam, a par de garantir uma remunerao adequada aos investimentos, aumentar a eficincia e produtividade, assim como
conceder estmulos formao de pessoal tcnico e padronizao de instalaes dos equipamentos dos servios de eletricidade. Nesse, parecia necessrio ao Governo privatizar o setor de energia eltrica, entendendo-se privatizar de modo especial: embora um servio de utilidade pblica, o setor deveria ser gerido pelos padres de empresa privada, no obstante a tarifa

7 LIMA, J. L. Polticas de governo e desenvolvimento do setor de energia eltrica: do cdigo de guas crise dos anos 80. Rio de Janeiro: Memria da Eletricidade, 1995. p. 99-112. Na poca, houve uma antecipao da reverso da concesso da Light em dois anos, pelo que o Governo Brasileiro pagou uma quantia considerada excessiva por muitos. Considerando os conflitos de at pouco mais de quinze anos antes, houve pequena repercusso. A nica oposio operao veio dos setores de esquerda, que consideraram o negcio prejudicial ao pas, j que dentro de dois anos a reverso seria de graa.

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continuasse a ser fixada pelo Governo (mas a nveis satisfatrios para as empresas).8

A crise cambial e financeira que se iniciou em 1980 prejudicou a sade financeira das empresas estatais de energia eltrica. Dando origem, assim, a mais de uma tentativa de reestruturao financeira e sendo uma das justificativas para o desencadeamento do processo de privatizao.
A crise financeira internacional de 1980 revelou o grave quadro de estrangulamento econmico-financeiro do setor pblico. De acordo com Belluzzo, o padro de financiamento da economia e do setor pblico, fortemente apoiado durante os anos 70 no endividamento externo, entrou em colapso.9

Aspecto importante da histria do setor eltrico brasileiro e que pode lanar luz sobre o carter da evoluo histrica da economia do pas foi o constitudo pelos acirrados debates que se deram no mbito das polticas governamentais para o setor, particularmente entre 1930 e 1964.10 Os atores sociais desses debates foram juristas, tcnicos brasileiros, dirigentes das empresas estrangeiras e titulares dos ramos do Executivo que lidavam com estas questes. Quase desde o incio estabeleceram-se polarizaes entre posies nacionalistas, que advogavam maior controle (no necessariamente estatizao) dos servios pblicos de energia, de um lado, e liberais, que defendiam poder e liberdade de ao para as concessionrias. A histria do setor ao longo desses anos definida pela sua estrutura microeconmica carter de servio pblico e de monoplio natural e pelos condicionantes econmicos e histricos dentro dos quais ele cresceu. No entanto, seria incompreensvel sem o conhecimento das motivaes e modos de agir dos setores sociais participantes do planejamento e operao do sistema, dos consumidores e dos membros dos trs poderes da Repblica. As definies estruturais determinaram os contornos de um paradigma para o setor, por muito tempo aceito de forma quase unnime.

CALABI, A. S. (Org.). A energia e a economia brasileira. So Paulo: Fipe/ Pioneira, 1983, p. 109. 9 LIMA, op. cit., p. 120. 10 BARBOSA LIMA SOBRINHO. In: BRANCO, op.cit., p. XIV-XXXI.

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O PARADIGMA DO SETOR ELTRICO

Em seus primrdios, a energia eltrica passou por um curto perodo em que teve um carter de servio mais ou menos restrito. Logo no incio do sculo 20, entretanto, j adquiria as caractersticas de servio pblico. Este distingue-se de uma mercadoria por caractersticas que acabam por exigir uma interveno extra-mercado e que compreendem, na viso mais geral, os quatro pontos seguintes: Estar disponvel a todos os indivduos e famlias da sociedade, do ponto de vista geogrfico e de poder aquisitivo; Ter tarifa razovel, o que geralmente se entende por acessvel a todos, e suficiente para cobrir os custos totais do servio; Ser fornecida com qualidade e cortesia; Estar enquadrada dentro de uma estratgia sustentvel quanto ao meio ambiente.11 O processo de expanso do servio teve uma evoluo histrica prpria, que se deu por meio de vrias categorias de conflitos de carter local, regional e internacional, e ocorreu em uma sociedade composta por interesses individuais e coletivos bastante fluidos e diversos. Tendo partido de origens locais e limitadas, os servios de eletricidade cresceram e desenvolveram-se at que o conjunto das caractersticas de servios pblicos se tornasse predominante. Evidentemente o servio de energia eltrica jamais satisfez integralmente (ou ao menos de modo satisfatrio) as citadas quatro caractersticas dos servios pblicos, do ponto de vista dos vrios agentes sociais. As extremas desigualdades regionais e sociais e uma renda per capita que permanece medocre explicam boa parte dessa limitao. O carter de monoplio natural, ao concentrar os poderes econmico e de informao na empresa concessionria tambm contribui para isso. Entretanto, o cumprimento das quatro caractersticas pode ser considerado um objetivo bsico permanente a ser perseguido mediante o trabalho de atores sociais dentro de estratgias definidas no mbito do Estado. A primeira caracterstica do servio pblico de eletricidade impe, dentro de um quadro de atendimento insuficiente e em crescimento, que sejam expandidas as redes de distribuio, construdas novas centrais eltricas e linhas de transmisso, com alteraes sobre o meio ambiente e sobre a situao fsica e afetiva das pessoas e comunidades. Dentro deste quadro, o
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BRANCO, op.cit., p. 63; LIMA, op.cit., p. 28-29.

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instrumento bsico utilizado pelos planejadores governamentais para avaliar e selecionar alternativas para essas expanses tem sido a anlise custobenefcio.

ANLISE CUSTO-BENEFCIO
O instrumento tradicional de anlise para a tomada de decises sobre servios pblicos tem sido a Anlise Custo-Benefcio, pois desde que surgiu no sculo XIX, tendo sido utilizada extensamente durante o sculo XX, sob inmeras controvrsias quanto a suas metodologias e validade. A lgica da Anlise Custo-Benefcio simples. Enumeram-se fatores de custos e de perdas, de um lado, e receitas e benefcios de outro. Lgica semelhante utilizada por indivduos e instituies tanto em suas decises de consumo ou de investimento quanto na resoluo de conflitos. As dificuldades surgem na medida em que constata-se que em sistemas reais os lados positivos (ganhos) e negativos (perdas) no se aplicam de modo uniforme a todos os afetados. Procura-se, ento, deduzir valores que possam por representar um ser mais abrangente, que o interesse pblico, sobrepujar os conflitos entre indivduos e seus agrupamentos, que so os custos e os benefcios sociais. Desde os anos oitenta, a viso neoliberal busca enfatizar os pressupostos da economia de mercado livre, inclusive estendendo a condio de mercadorias (commodities) aos servios pblicos. Essa viso veio se opor aplicao da contabilidade social da Anlise Custo-Benefcio, substituindo-a por uma contabilidade privada dos atores econmicos.

ENFOQUE NEOLIBERAL
A definio bsica do paradigma liberal est ligada ao indivduo econmico. Como agricultor, industrial, comerciante ou trabalhador urbano, e ainda como consumidor, aquele procura maximizar a sua utilidade e, se todos puderem faz-lo com liberdade e independncia uns dos outros, a sociedade atingir a prosperidade possvel, ou eficiente. As condies estruturais so consideradas de importncia secundria, assim como as atitudes de (e contradies entre) diferentes grupos sociais e econmicos. Esse paradigma tem sido usado com pragmatismo pelas elites desde o incio do desenvolvimento do capitalismo, moderado por interven-

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es dos governos, na ordenao das atividades econmicas, e como grandes consumidores ou como poderes arrecadadores. Periodicamente, grupos econmicos, polticos e acadmicos, movidos por diversos propsitos, tm conseguido impor ondas de liberalizao, de duraes variadas, mas limitadas, sobre sociedades mediadas por estruturas institucionais herdadas. Com esses surtos, em que pactos tcitos ou reais so rompidos em favor desses grupos, vem a proposio de modelos econmicos em que indivduos produziriam o melhor dos mundos ao transacionar, tendo em vista exclusivamente sua utilidade, produtos e servios, universalmente transformados em mercadorias. Uma publicao de 1940 ilustra esse debate:
A competio, dizia Anhaia Mello, fenmeno biolgico e econmico; fenmeno universal no mundo das coisas vivas. Estabelece ela, automaticamente, nos negcios, a qualidade e o preo dos servios. Mas o caracterstico econmico essencial dos servios de utilidade pblica justamente o de se organizarem melhor como monoplios.12

Se a presuno de universalidade do homo economicus embutida no paradigma liberal for relaxada, o que certamente no contraria o senso comum aplicado a uma sociedade do mundo real, pode-se propor que a anlise passe a ser baseada em diferentes sujeitos, detentores de formas de poder, bagagens culturais, e de propsitos imediatos bastante diversos, chamados de atores sociais.

ATORES SOCIAIS
Consideram-se aqui como atores sociais pessoas e grupos que tm interesses nas questes sociais e ambientais, cuja natureza transcende os mecanismos tpicos de mercado, e que, eventualmente, assumem um papel consciente e ativo na defesa e perseguio desses interesses. H dois enfoques na conceituao do ator social. O primeiro, proveniente do paradigma neoclssico, postula um ente nico que representa a todos: o indivduo econmico, ser cuja racionalidade consiste no propsito de maximizar o seu benefcio individual. O outro, parte do exame histrico das aes de pessoas e grupos, com um grau menor de abstrao, procurando
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BRANCO, op. cit., p. 62.

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delinear um conceito de ator multidimensional. O processo de abstrao, nesta forma de anlise, consiste em enquadrar indivduos e grupos em categorias cujos interesses so considerados distintos e muitas vezes conflitantes com os interesses de outras categorias. Uma enumerao dos atores sociais relacionados com o setor eltrico, imediatamente antes e atualmente dentro do processo de reestruturao do setor feita a seguir.13 No grupo inicial, em primeiro lugar, figuram os agentes que fornecem ou compram do setor de energia eltrica, com poder concentrado de barganha. Entre eles esto as empresas que consomem energia eltrica e gua, empresas de engenharia e consultorias, empreiteiras, fabricantes de equipamentos para o setor nacionais e estrangeiros , fornecedores de novas tecnologias e novos equipamentos e fabricantes de equipamentos consumidores de eletricidade. Em segundo lugar, esto as distribuidoras, a maioria absoluta das quais estatais, de energia eltrica e de gua. O setor financeiro lida nessa fase basicamente com o governo, representado pelo Dnaee e pela Eletrobras, e inclui bancos, as instituies financeiras internacionais (FMI, Banco Mundial, BID), e, como atores menores, investidores internacionais e empresas estrangeiras de eletricidade. Em terceiro lugar, ainda entre os atores sociais diretamente relacionados com o setor, mas com menor grau de organizao e poder de barganha, situam-se os consumidores no organizados, basicamente os residenciais e as pequenas empresas, e os afetados pelas obras do setor (principalmente usinas hidreltricas), os consumidores residenciais de gua, e as organizaes que tratam de representar seus interesses, com maior ou menor xito: de defesa dos consumidores, de atingidos por barragens, organizaes locais. Finalmente, um quarto grupo, dos trabalhadores de energia eltrica, organizados em sindicatos com poder de barganha relativamente alto antes do processo de reestruturao. Um quinto grupo compreende os atores sociais de presena mais geral na sociedade, que dedicam parte de sua atuao ao setor: imprensa, publicistas de questes energticas e ambientais, setor acadmico e comunidade de pesquisas, associaes profissionais, federaes regionais e nacionais de indstrias, partidos polticos, movimentos populares e organizaes no governamentais, centrais sindicais, organizaes de consumidores. Finalmente, os ramos do Estado: executivo, organismos reguladores e poderes legislativo e judicirio.
13 SCARPINELLA, C. A. Porto Primavera: o paradigma de anlise e os processos de deciso e implantao. So Paulo, 1999. Tese (Doutorado) - Universidade de So Paulo. cap. 3

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Nesta breve descrio dos papis dos diferentes atores sociais til caracterizar as dinmicas econmicas no passveis de reduo ao paradigma liberal. Eles encontram-se agrupados em diferentes categorias: empresas que lidam com o setor eltrico, com algum poder econmico nas relaes com as concessionrias; estas mesmas e instituies no estatais com poder significativo (direto ou indireto) sobre elas; indivduos ou grupos geralmente com limitado poder de barganha em relao s concessionrias; organizaes influentes sobre o conjunto da sociedade; e instrumentos do Estado. Cada uma das categorias includas, por sua vez, pode ser decomposta em vrias subcategorias mais uniformes. Esta condio pode ser importante no caso dos atores mais dinmicos: novos operadores dos servios de energia eltrica, organizaes no governamentais. O quadro inclui atores sociais que de alguma maneira foram derrotados pelo processo de reestruturao do setor, como as concessionrias estatais e seus trabalhadores organizados, apontados pelos defensores do processo como os beneficirios privilegiados da condio estatal dessas empresas no perodo anterior.14 Os atores sociais aqui relacionados tenderam, ao longo da histria do setor, a colocar-se em um de dois grandes grupos oponentes, que podem ser chamados provisoriamente de nacionalistas e liberais. Seu embate sempre influenciou o modo de funcionamento dos rgos do Estado, mas, at o atual processo de reestruturao por privatizao do setor eltrico, as mudanas estruturais eram comandadas basicamente pela dinmica da demanda, crescendo quase sempre de forma acelerada e das condies do setor para fazer face a essa demanda. Uma outra vertente de ao poltica, que muito influiu na evoluo estrutural do setor foi a regional, que ops Estados como So Paulo e Minas Gerais aos do Nordeste, de um lado, e do Sul do pas, que durante o primeiro perodo Vargas abriu caminho para a centralizao de grande parte das decises no Governo Federal e para dar a partida a iniciativas visando ao desenvolvimento regional.

14 Falando sobre a importncia do desenvolvimento das pesquisas por meio das associaes que vm sendo feitas na rea de petrleo, tornando possvel que empresas brasileiras entrem na rea de explorao do produto, o presidente Fernando Henrique Cardoso afirmou (...)que a expanso da indstria petrolfera no Brasil est criando um novo momento do nacionalismo. No o nacionalismo de um estado parasitrio, onde as burocracias sugam, atravs do Tesouro, o dinheiro do povo, mas um nacionalismo voltado para a educao, sade, meio ambiente e bem-estar. Fonte: Correio da Bahia, Salvador, 15 set. 2000.

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Uma terceira importante vertente de ao confronta os atores sociais que seguem as regras, de carter basicamente tico, do servio pblico e os que, embora oficialmente enquadrados no sistema, s as praticam em parte. Assim, o planejamento do crescimento do setor eltrico normalmente pressupe os cinco princpios que devem nortear os servios: generalidade, permanncia, eficincia, modicidade e cortesia, cabendo ao concedente o poder-dever de fiscalizar e zelar pelo atendimento dos mesmos.15 Eventualmente, formaram-se alianas entre ocupantes de cargos do poder concedente e empresas privadas do setor eltrico que favoreceram que esses princpios fossem escamoteados. Mais tarde formaram-se alianas entre as empresas pblicas e fornecedores, principalmente as grandes empreiteiras de obras, visando primordialmente o lucro desses agentes privados, em oposio aos mencionados cinco princpios. No seria razovel ignorar a importncia desses desvios das rendas eltricas na histria do setor e na gestao de suas crises, mesmo porque no se fez ainda uma avaliao a respeito de se a privatizao eliminou as aes deletrias desses atores sociais, ou apenas mudou as formas de apropriao de rendas pblicas e seus agentes. O poder de interveno dos grupos sempre teve uma forte relao com o seu poder econmico. Com a implantao de diversas propostas de legislao e de regime tarifrio, reconhecido desde o incio o carter de monoplio natural do setor, a dinmica da oferta de energia eltrica passou a ser regida por negociaes de crescente complexidade. No incio da histria do setor eltrico, o consumo de eletricidade foi dominado pela iluminao pblica e privada. Nos grandes centros, houve, por um determinado perodo, competio entre gs de coque e eletricidade. Passada essa fase, ampliou-se o leque dos consumidores de energia eltrica, com destaque para o setor secundrio, incluindo, mais tarde, comrcio e servios. A base de consumo residencial ampliava-se, acabando por sugerir o estabelecimento do objetivo de universalizao de um servio que adquiria as caractersticas de pblico. Nesse ponto, as empresas estrangeiras passaram a dominar os servios de energia eltrica, concentrando-se nos mercados com maior concentrao de consumidores e, portanto, maior lucratividade. Em 1927, a Light, canadense e a Amforp, americana, eram responsveis por um virtual monoplio da distribuio de energia eltrica no Pas.16

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SANTOS, MERCEDES e SAUER, p. 140. LIMA, op. cit., p. 16

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As primeiras definies do papel do Estado relativas ao uso dos cursos dgua, em um momento inicial apenas do Executivo, mas, logo tambm do Legislativo,17 foram desencadeadas inicialmente por iniciativa das empresas estrangeiras, que solicitaram a mediao na competio na forma de concesso dos servios em regime de monoplio. Desde a constituio das primeiras empresas estrangeiras de energia eltrica no Brasil, o poder poltico esteve profundamente envolvido nas tarefas de regulamentao, e de assegurar condies e meios de atuao para as mesmas, realidade que continuou at hoje. Muitos especialistas defendem que energia eltrica nada mais do que uma mercadoria a ser tratada dentro do paradigma liberal de ampla e livre concorrncia. A formulao poltica advm do carter de servio pblico, conceito desenvolvido nas democracias de carter poltico liberal. Advm tambm do projeto de desenvolvimento econmico, em debate no Brasil desde que foi possvel compar-lo com outros mais ricos e menos dependentes. Este debate, embora altamente concentrado nas elites econmicas e culturais, comeou a abranger outros estratos da sociedade, a partir do crescimento do proletariado urbano e de suas mobilizaes por partidos de esquerda comunista e socialista, e de setores da classe mdia, como os tenentistas,18 que chegaram ao poder com a Revoluo de 1930.19 As questes relativas gerao de energia eltrica, sempre com predomnio da de origem hdrica, comearam a ser objeto de debate pblico j no incio do sculo. Em 1904, aps a publicao de seu livro Rios pblicos e particulares, o jurista Alfredo Valado, foi convidado pelo ento ministro da Agricultura a redigir o primeiro Projeto do Cdigo das guas. Na poca, ainda vigiam sobre os rios as Ordenaes do Reino, uma Resoluo de 1775, Alvar de 1804, e leis e decretos insuficientes, promulgados entre 1903 e 1905. Esse primeiro projeto do Cdigo de guas, enviado Cmara dos Deputados em 1907, no chegou a ser votado. A revoluo de 1930 fez reviver o assunto e, em 1931, foi encomendado novo projeto ao mesmo

Esta atuao comeou com a proposio de um Cdigo de guas em 1904. Chamam-se tenentistas os lderes de um movimento militar que se iniciou em 1922, com uma revolta no Rio de Janeiro, liderada por tenentes do Exrcito Brasileiro. Embora a revolta inicial tenha sido reprimida, seus componentes continuaram no Exrcito, e muitos tiveram importantes papis na histria do Brasil at a dcada de sessenta. 19 A Revoluo de 1930 fez um grande rearranjo entre as elites governantes, e, a fim de estabelecer uma ditadura que durou quinze anos, introduziu vrias reformas de carter modernizante na economia brasileira.
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Alfredo Valado. Estudado por juristas, foi sancionado pelo chefe do governo Getlio Vargas no Projeto 24.643, de 19 de Julho de 1934. Segundo Branco20, o Cdigo das guas, (que nunca foi levado prtica)
foi elaborado com base no trabalho de juristas americanos como Bauer e Nash. (...) e partia de uma srie de princpios bsicos: Quedas dgua e outras fontes de energia hidrulica so declarados bens distintos e no integrantes das terras (art.145); As quedas dgua e outras fontes de energia hidrulica so incorporadas ao patrimnio da Nao, como propriedades inalienveis e imprescritveis (art. 147); O aproveitamento industrial das quedas dgua e outras fontes de energia hidrulica ser feito por concesso do Governo (art. 139); As empresas sero fiscalizadas pelo Governo inclusive em sua contabilidade (art. 178); As tarifas sero estabelecidas na base de servios prestados pelo preo de custo (art. 180); O capital das empresas ser avaliado na base do custo histrico (art. 180); As concesses s sero conferidas a brasileiros ou a empresas organizadas no Brasil (art. 195); A maioria de diretores das empresas ser constituda de brasileiros residentes no Brasil ou devero as administraes destas empresas delegar poderes de gerncia exclusivamente a brasileiros (art. 195 1o.); Devero estas empresas manter nos seus servios no mnimo dois teros de engenheiros e trs quartos de operrios brasileiros (art. 195 2o).

Essas condies, que viriam a gerar um persistente contencioso entre autoridades e empresas de energia eltrica, baseavam-se em doutrinas e prticas em vigncia nos pases de onde vieram essas empresas, e onde surgiram naturalmente as primeiras questes jurdicas e administrativas nos novos setores de servios pblicos de energia. Segundo o ministro da Agricultura da poca, o futuro Marechal Juarez Tvora, a Light encabeou resistncias ao cumprimento desses preceitos legais do novo Cdigo. Este foi, nas dcadas seguintes, responsabilizado pela escassez de energia eltrica, em particular nos Estados em que

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esta era explorada por holdings estrangeiras, parte deles pela Light, outra pela Bond and Share. Esta polarizao no se limitou s empresas de eletricidade e o governo Vargas, que j propiciara o surgimento de uma burocracia aliada, atuando principalmente a partir da criao do Conselho Nacional de guas e Energia Eltrica CNAEE, pelo Decreto-Lei 1.285, de 18 de maio de 1939, previsto, de certa forma, no Cdigo de guas. Na realidade, inseriu-se em um debate gerado pela comparao entre pases como o Brasil e as potncias da poca. A questo da energia eltrica expandiu-se para um debate pblico sobre as funes do Estado e da empresa estrangeira e seu papel no que veio a chamar-se mais tarde, depois da Segunda Guerra Mundial, de desenvolvimento econmico. Apesar de se dar no contexto de questes polticas do setor eltrico brasileiro, este debate na realidade teve como referncia o que ocorria nos pases mais ricos da Amrica do Norte e da Europa. L, depois da Guerra, vrios pases mantiveram ou transferiram para a administrao direta do Estado a produo e distribuio da energia eltrica. Assim, a histria dos anos trinta, quarenta e cinqenta foi uma histria de conflitos entre o poder concedente e as concessionrias, em torno da oferta insuficiente e do nvel das tarifas. Ao fim da Segunda Guerra Mundial, e principalmente a partir do segundo perodo Vargas, em 1950, teve incio um novo ciclo de expanso da economia baseada em uma atuao muito mais forte do Estado no planejamento e na expanso da infra-estrutura econmica.
Em junho (de 1962), o Banco Mundial, em conjunto com as autoridades brasileiras, selecionou duas firmas canadenses de consultoria - Montreal Engineering e Crippen Engineering - e uma americana - Gibbs and Hill Inc. - que formaram o Consrcio Canambra, assim designado em razo dos agentes envolvidos: Canad, Estados Unidos da Amrica e Brasil. O consrcio teve como objetivo iniciar amplo estudo dos potenciais hidreltricos e do mercado de energia eltrica na regio Sudeste e executou o trabalho considerado (na poca) como um dos mais expressivos sobre a questo do planejamento eltrico integrado, em estreita colaborao com tcnicos brasileiros das empresas de energia eltrica. A experincia adquirida por esses tcnicos foi decisiva no planejamento setorial nos anos que se seguiram.21

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LIMA, op. cit., p. 105.

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Pode-se dizer que essa experincia deu aos tcnicos do setor condies para assumirem uma ampla faixa de responsabilidades no setor, progressivamente estatizado ao longo das dcadas de sessenta a oitenta. Esses tcnicos dividiram responsabilidades com o poder poltico, representado principalmente pelo Executivo e, em menor escala, com os Legislativos federal e estaduais. Os atores sociais listados22 contm as categorias mais citadas nas publicaes artigos, livros e notcias que tratam dos problemas de poltica energtica. O debate brasileiro baseou-se mais na apreciao poltica dos exemplos disponveis na poca, mediante uma viso antropolgica sempre pessimista acerca da viabilidade de solues autctones satisfatrias do que em anlises custo-benefcio das diferentes opes. A configurao atual de atores sociais presentes no setor eltrico no perodo imediatamente anterior ao processo de privatizao pode ser enquadrada em quatro grandes grupos: Produo e Distribuio, Consumo, Regulao e Intermediao, e Instituies de Produo de Conhecimento.23 Os poderes relativos dessas categorias tm sofrido grandes mudanas ao longo da histria do setor, que aceleraram com a reestruturao ocorrida nos anos noventa e continuaram aps a crise de abastecimento de energia eltrica de 2001. O primeiro grupo, de produo e distribuio: geradoras privadas, geradoras estatais, sistema de transmisso parcialmente privatizado, sob controle do Operador Nacional do Sistema, curioso exemplo de rgo pblico com gesto privada, as distribuidoras privadas, distribuidoras estatais remanescentes, investidores, empresas de guas e saneamento (em parte privadas), grandes e pequenos fornecedores para o setor, formalmente sem vnculos com o Estado ou com as empresas do setor. O grupo do consumo compreende os consumidores residenciais, os consumidores empresariais pequenos e mdios, grandes consumidores industriais e comerciais. Um grupo de Regulao e Intermediao compreende a Aneel Agncia Nacional de Energia Eltrica, agncias estaduais, regionais e municipais, o poder executivo, na formulao de polticas, o legislativo e o judicirio, muito ativos nos ltimos anos na apreciao e aprovao de novas leis e na sua aplicao, e partidos polticos, que tm

22 Lista elaborada pelo autor, sem a inteno de ser uma classificao completa e abrangente de componentes. 23 SCARPINELLA, op.cit., cap. 3.

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procurado intervir na questo em funo de sua vises estratgicas e de outros interesses. Finalmente, um grupo que pode ser chamado de Instituies de Acumulao de Foras, nas quais so engendradas as propostas e os meios de conseguir sua aceitao pelos outros atores: organismos financeiros internacionais, governos dos Estados Unidos da Amrica e de outras economias dominantes, sindicatos de trabalhadores do setor, sindicatos de setores prximos e centrais sindicais hoje com menos fora, movimentos populares e organizaes no governamentais, em forte crescimento, organizaes de consumidores, os partidos polticos, imprensa escrita, mdia (incluindo rdio, televiso e internet), publicaes especializadas, e universidades e institutos de pesquisas, todos, com exceo dos dois ltimos, sofrendo profundas mudanas nos ltimos anos. Nestas mudanas tem faltado, mesmo em perodos de maior mobilizao poltica da sociedade brasileira, como o que se deu entre o fim da Segunda Guerra Mundial e o incio do regime militar em 1964, um debate mais amplo sobre a estrutura do setor eltrico e sua insero na geografia e na economia. Falta, assim, um lugar pblico que inclua todos os interessados para as negociaes envolvendo as grandes questes do setor.

RESUMO
O processo de decises quanto s alteraes ambientais causadas pela construo e operao do sistema de produo e transmisso de energia eltrica tem sido tradicionalmente instrudo pela sua anlise econmica do ponto de vista empresarial. Uma anlise custo-benefcio seria suficiente, dentro deste enfoque. Entretanto, a natureza dessas alteraes transcende o clculo econmico feito sob os parmetros da teoria econmica neoclssica. Nada mais distante de uma coletividade de indivduos que maximizam suas utilidades, do que os indivduos que tm poder de influir sobre as decises mais importantes do setor. O exame histrico da evoluo do setor eltrico no Brasil mostra um cenrio em que diferentes grupos de atores sociais ou stakeholders, vm aplicando diferentes paradigmas de anlise nas decises quanto ao uso dos recursos hdricos, alteraes nos cursos dgua e na atmosfera. O estudo da dinmica de evoluo dos vrios atores sociais, e das relaes e embates entre eles so fundamentais para a compreenso do processo histrico. Permite tambm uma adequada separao e atribuio dos interesses e objetivos aos

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diversos grupos, pressuposto para qualquer tentativa de sntese em nome de um interesse mais amplo. Palavras-chave: setor eltrico, meio ambiente, atores sociais.

ABSTRACT
The decision making process for the environmental alterations caused by the construction and operation of power plants and transmission system has been instructed traditionally by economical analysis of the business point of view. A cost-benefit analysis would be sufficient, inside of this focus. However, the nature of those alterations transcends economic calculations done under the parameters of the neoclassical economical theory. The individuals that have power of influence over the most important decisions of the power industry couldnt be more distant of a collectivity of individuals that maximize their utilities. The historical examination of the evolution of the power industry in Brazil shows a scenario in that different groups of stakeholders apply different analysis paradigms in the decisions as for the use of hydro resources, alterations in the water bodies and in the atmosphere. The study of the dynamics of the several social actors evolution, and of the relationships and collisions among them are fundamental for the understanding of the historical process. It also allows an appropriate separation and attribution of the interests and objectives to the several groups, presupposition for any synthesis attempt on behalf of a wider interest. Key-words: power industry, environment, stakeholders.

REFERNCIAS
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