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1) 1) Necesidad de la reforma:
La Ley de Radiodifusión Nº 22.285 tendría que haber sido modificada íntegramente hace
muchos años. Desde la vuelta a la democracia en 1983 distintos sectores sociales y políticos
vienen reclamando su sustitución, pero a pesar de haberse llegado a presentar varios proyectos
(tanto desde el Ejecutivo Nacional como desde las circunstanciales oposiciones en el Congreso
Nacional), la falta de decisión política de los gobiernos de turno imposibilitaron su tratamiento.
Por ello vemos con satisfacción que se esté proponiendo desde el PEN una modificación
de la vetusta LR y que se haya generado un debate social sobre los contenidos de la nueva
normativa.
Entendemos necesario manifestar que una ley de esta naturaleza no puede ser el fruto de
la voluntad de mayorías circunstanciales, sino que, como toda política de estado, debe surgir del
consenso de todos los sectores políticos y sociales. La falta de consenso transformará la ley
en una norma meramente coyuntural que no podrá constituirse en el marco necesario e
imprescindible para el desarrollo de la denominada Tecnología de la Información y el
Conocimiento (TIC), base del conocimiento en el presente siglo.
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El objeto principal de una ley como la que estamos analizando es definir el qué y el
quién. Qué es lo que se difunde o emite a través de los medios y quién se encuentra habilitado
para efectuar esa comunicación. Es por ello que cuando debatimos la regulación de los medios
nos estamos refiriendo al derecho a la información, a la protección de los consumidores (en
especial de los menores), a la libertad de expresión y al desarrollo del pluralismo. Además debe
tenerse siempre presente que los servicios de comunicación audiovisual son tanto servicios
culturales como económicos, por lo que una nueva ley en esta materia debe contener
regulaciones sobre acceso a la información, publicidad comercial y oficial, derecho a réplica,
defensa de la competencia, garantías de interoperabilidad de las redes y competencia abierta,
justa y no discriminatoria en el acceso al mercado de contenidos.
II) La TV cerrada o paga está constituida por los llamados canales de cable y por los
servicios de televisión satelital. Debido a la baja teledensidad de la TV abierta, el cable se
desarrolló inicialmente en el interior del país. Posteriormente, con el desarrollo de los satélites de
comunicaciones, los canales de cable pudieron incrementar la oferta con el agregado de señales
de noticias, deportes, cine, etc., lo que les llevó a generalizar el sistema también en las grandes
ciudades. Recientemente, la aparición de la TV Directa al Hogar permitió el ingreso de un nuevo
competidor en el mercado, que se encontraba cristalizado por la suspensión de la venta de
pliegos.
De este mercado se encontraban excluidas las asociaciones sin fines de lucro hasta que la
CSJN consideró que tal limitación era irrazonable, motivo por el cual declaró la
inconstitucionalidad del art. 45 de la LR. Como consecuencia de este fallo, el Congreso sancionó,
por amplia mayoría, la ley 26.053 que autorizó a las cooperativas a ser titulares de licencias. La
nueva redacción del art. 45 impide que los prestadores de servicios públicos –cualquiera fuera su
forma societaria- puedan acceder a la radiodifusión, salvo que se trate de una cooperativa de
servicios públicos que quiera prestar servicios de televisión por cable en una localización en la que
no esté operando efectivamente otro cableoperador.
Con relación a las licenciatarias del servicio básico de telefonía, la prohibición para brindar
servicios de radiodifusión le viene desde el propio Pliego de Privatización de ENTEL y del Decreto
62/90 (entre otros) que establecieron una clara distinción entre la telefonía y la radiodifusión,
prohibiéndoles desde su origen a las “telcos” el acceso a este mercado.
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IV) Dentro de la categoría de “otros servicios” incluimos el Video On Demand (VOD), las
Comunicaciones Móviles de Tercera Generación (Móvil 3G), la TV por Internet (IPTV) y las
Señales Satelitales. La característica principal de estos servicios es su posibilidad de acceder al
público desde distintas plataformas tecnológicas. Su regulación devendrá necesaria en la medida
que estos servicios puedan llegar a tener impacto frente a la opinión pública. Estos nuevos
servicios marcan el paso de las economías de escala, basadas en alcanzar el mayor número de
usuarios, hacia las economías de alcance, esto es, llegar a los mismos usuarios a través de
distintas plataformas.
4.1. De una primera lectura de la Propuesta surge evidente que los redactores se han basado
en las más modernas legislaciones en la materia, en especial en la Directiva Europea denominada
“Televisión sin Fronteras” y su revisión, la Directiva de “Servicios Audiovisuales”. Como se
desprende de su título, tanto la Propuesta como la Directiva citada proponen un nuevo enfoque
horizontal, basado en el principio de la neutralidad tecnológica, con lo que se pasa a abarcar al
sector de contenidos audiovisuales en su conjunto con independencia de la tecnología utilizada
para su distribución. Esto supone un paso fundamental hacia la ansiada convergencia regulatoria
que no presente distinciones basadas en el tipo de red, la tecnología subyacente o el agente que
provee el servicio.
4.2 Entendemos como adecuada la segmentación del espectro que se efectúa entre los
diversos sectores llamados a la comunicación social (público, comunitario, privado), aunque es
necesario destacar que no se podrán implementar las reformas previstas hasta tanto se encuentre
operativa la televisión digital. Al respecto recordemos que nuestro país aún no ha elegido cuál
habremos de utilizar de entre las 3 normas internacionales más difundidas. La norma
norteamericana sería la preferida por los operadores de televisión paga, la europea por las
telefónicas y la japonesa fue la elegida por Brasil.
4.3 También se han abrevado de Europa algunas ideas sobre los contenidos, aunque en la
Propuesta se ponen exigencias harto gravosas (cuando no de imposible cumplimiento) para los
operadores localizados en el interior del país, tratándose casi de la misma forma a los grandes
canales de aire de la Capital que a los canales de aire o de cable ubicados en el interior del
interior. Tampoco se tuvieron consideración los gravámenes que se abonan específicamente para
la producción cinematográfica y teatral, situación que se vería agravada por la imposición de una
cuota de pantalla de cine nacional.
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Estimamos que resulta antijurídico el contenido del art. 143 del Proyecto que obliga a
desinvertir, en el plazo de 1 año, a aquellos titulares de licencias que no reúnan los requisitos
exigidos por la nueva ley, aún cuando se trate de licencias legalmente otorgadas y en pleno plazo
de vigencia. También merece reparo el último párrafo del art. 38 por el amplio margen de
discrecionalidad que implica facultar a la Autoridad de Aplicación a revisar esta parte de la
normativa cada 2 años
4.5 La publicidad oficial debió haber sido regulada con más precisión. Hacia delante,
entendemos que resulta imprescindible sancionar una ley especial en esta materia que abarque
no sólo a los medios electrónicos sino también a la prensa escrita. Sin embargo, creemos que –al
menos en el Proyecto- deben establecerse los criterios generales, tales como que su distribución
debe hacerse en forma imparcial y no discriminatoria, con independencia de la línea editorial.
También podrían establecerse topes porcentuales a los ingresos de publicidad oficial en los
medios y la prohibición absoluta de publicidad oficial durante las campañas electorales.
4.6. El proyecto incorpora como un nuevo sujeto de regulación a las señales satelitales
nacionales y extranjeras, otorgándoles un injustificado y ventajoso trato sobre la TV gratuita con
la cual compite en el mercado publicitario. A aquellas les permite emitir la misma cantidad de
minutos de publicidad que a los canales de televisión abierta, pero sin tener que cumplir con las
obligaciones adicionales (contenidos mínimos de producción propia/nacional, publicidad oficial,
multiplicidad de licencias, capital accionario nacional, closed caption, etc). La desventaja se
evidencia también en el tratamiento tributario ya que las señales satelitales de origen nacional no
deben abonar el gravamen del COMFER y las de origen extranjero abonan uno sensiblemente
inferior al de los canales de aire (2% de sus ingresos de explotación versus el 5% o 3.5% según
se encuentren localizados en Capital Federal o en el Interior del país).
Así las cosas, resulta conveniente que tratándose de un organismo que debería tener
absoluta autarquía y autonomía del Poder Administrador Central de turno, su composición no
guarde relación con los cambios circunstanciales del devenir de la política nacional, a fin de poder
resguardar una uniformidad de criterios, idoneidad profesional y capacitación técnica. La dirección
del ente estatal debería conformarse de la misma manera en que se ha propuesto dividir el
espectro, es decir, integrada con representantes de los sectores público, comunitario y privado,
con la necesaria mayoría para el primero de estos. A su vez la representación del Estado se
podría constituir con un Presidente designado por el PEN y con Directores en representación de
cada Provincia y de la CABA y de las Universidades Nacionales, así como también con
representantes de los sindicatos con actuación gremial en los medios y asociaciones de usuarios
o consumidores representativas.
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4.8 Luego de la primera lectura del Proyecto, cuando nos adentramos en el análisis
pormenorizado del mismo, vemos que lo que en realidad se está modificando es el quién de la
comunicación. Escondido entre autorizaciones, licencias, exclusiones y excepciones, la
Propuesta innova al habilitar a las LSB (Telefóncia y Telecom) a ingresar al mercado de la TV
paga sin tener en consideración las asimetrías existentes y modificando, casi a escondidas (ver
art. 146) el Decreto Nº 62/90 que sentó las bases de la privatización de la ex ENTEL
Debe asimismo buscarse una mejor solución que resuelva el conflicto entre el pequeño
operador de cable y la cooperativa de servicios públicos del lugar que quiera prestar idénticos
servicios.
Conforme la normativa de la FCC (ente regulador de las telecomunicaciones en EEUU) para que
exista competencia efectiva deben darse conjuntamente estos 2 supuestos: 1) que el 50 de los
consumidores tenga la opción de un proveedor alternativo y 2) que el market share del 2º
proveedor sea de más del 15% del mercado. Ambos supuestos se encuentran presentes en
nuestro mercado.
Si bien el Proyecto (art. 38 inc 1.b.) fija un límite (35%) al grado de concentración, este
límite no reconoce antecedentes internacionales, no se conoce en qué se han basado los
redactores para alcanzarlo, y sobre todo no garantiza que no haya conductas anticompetitivas.
Los organismos reguladores que habrán de actuar en esta materia aún no existen, se los está
creando y recién dentro de 2 ó 3 años contarán con la experiencia necesaria para actuar, cuando
el daño efectivo ya esté hecho.
5) Conclusiones
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Si bien antes fue necesario un marco regulatorio de las comunicaciones electrónicas desde
la óptica del “transporte”, hoy debe ponerse la mirada en la regulación de los “contenidos”,
debiéndosele presentar un marco de neutralidad tecnológica, a los efectos de posibilitarle una
rápida adecuación a las novedades. Para ello se plantean dos vías: bien una desregulación del
sector de la radiodifusión (como vienen reclamando las LSB) o, por el contrario, una extensión del
ámbito regulatorio.
Sin embargo, también en el mundo digital se hace necesario proteger algunos de los
principios de interés público que motivaron la regulación tradicional como la libertad de expresión
o la defensa de los menores y de los consumidores, la identidad nacional, etc., lo que aconseja,
más bien, la extensión del ámbito de la regulación.
De todo ello se desprende la idoneidad de optar por una solución intermedia, sin olvidar
que muchos de los nuevos servicios audiovisuales se encuentran aún en una fase embrionaria de
su desarrollo, con modelos de negocio incipientes que todavía necesitan de la máxima flexibilidad
regulatoria que permita su libre evolución.
Por último, no hay que olvidar que la regulación relativa a los contenidos es sólo una de las
piezas que deben componer la regulación del sector audiovisual. La regulación debe afrontar,
además, retos en relación a las condiciones de acceso a los usuarios, la garantía de la
interoperabilidad, y una competencia abierta, justa y no discriminatoria en el acceso al mercado de
contenidos.
Para concluir, queremos reiterar un concepto: la nueva Ley debe surgir del consenso de
los actores sociales, debe promover la diversidad, el federalismo, la libertad de expresión y el
acceso universal a los bienes culturales, evitando la conformación de monopolios o
concentraciones multimediáticas, asegurando reglas de sana competencia y sobre todo no
confundiendo control estatal con gubernamental.