GESTO FINANCEIRA DOS MUNICPIOS BRASILEIROS DE PORTE MDIO

FINANCIAL MANAGEMENT IN MID-SIZED BRAZILIAN MUNICIPALITIES

Data de submisso: 01 ago. 2010. Data de aprovao: 23 nov. 2011. Sistema de avaliao: Double blind review. Universidade FUMEC/FACE. Prof. Dr. Cid Gonalves Filho. Prof. Dr. Luiz Cludio Vieira de Oliveira. Prof. Dr. Alexandre Teixeira Dias.

Willson Gerigk
Universidade Estadual do Centro-Oeste/UNICENTROParan

Ademir Clemente
Universidade Federal do Paran/UFPR

RESUMO O objetivo do presente artigo mensurar e avaliar os fatores que determinam o espao de manobra da gesto financeira dos municpios brasileiros de porte mdio. A fundamentao terica compreende a organizao do setor pblico brasileiro, administrao pblica e a gesto financeira municipal. A pesquisa descritiva e explicativa quanto aos objetivos; bibliogrfica e documental quanto aos procedimentos; e quantitativa quanto abordagem do problema, empregando regresso linear mltipla. So analisados os municpios brasileiros com populao entre 100 mil e 1 milho de habitantes, que disponibilizaram informaes junto base Finanas do Brasil (FINBRA/STN). Nas anlises de regresso foram includas 22 variveis explicativas, envolvendo aspectos financeiros e de gesto dos municpios. Conclui-se que, o espao de gerenciamento financeiro disposio dos administradores, nos municpios brasileiros de porte mdio, depende basicamente das despesas com pessoal e do volume de receitas relacionadas com o crescimento do endividamento pblico.
Palavras-chave: Municpios brasileiros, Municpios de porte mdio, Gesto financeira municipal, Finanas pblicas, Administrao pblica.

ABSTRACT The aim of this paper is to measure and evaluate the factors that determine the leeway of the financial management of the Brazilian cities of medium size. The theoretical framework comprises concepts related to the organization of the Brazilian public sector, public administration and municipal financial management. The research is descriptive and explanatory as to the objectives, bibliographical and documental in respect to the procedures, and quantitative in relation to the approach problem, using multiple linear regression. It analyzes the Brazilian cities with populations between 100,000 and 1 million inhabitants, who provided information at the base of Finance of Brazil (FINBRA/STN). In the regression analysis included 22 variables, including aspects and financial management of municipalities. It is concluded that the area of financial management at the disposal of managers in medium-sized Brazilian cities, depends primarily of personnel expenses and the amount of revenue related to the growth of public indebtedness.
Keywords: Brazilian municipalities, Medium-sized municipalities, Municipal financial management, Public finance, Government.

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INTRODUO A administrao pblica municipal a atividade pela qual os gestores buscam interpretar e avaliar as necessidades e aspiraes da sociedade para atend-las por intermdio dos servios pblicos municipais. Matias-Pereira (2008, p. 60) conceitua administrao pblica como [...] o conjunto de servios e entidades incumbidos de concretizar as atividades administrativas, ou seja, da execuo das decises polticas e legislativas. O autor define que o propsito da administrao pblica [...] a gesto de bens e interesses qualificados da comunidade no mbito dos trs nveis de governo: federal, estadual ou municipal, [...]. A organizao poltico-administrativa brasileira, definida na Constituio Federal, composta de Unio, Estados e Distrito Federal, e Municpios. Tais entes pblicos, em muitas situaes, atuam em conjunto, no entanto preservam as suas autonomias poltica, administrativa e financeira. Os Municpios, nessa estrutura organizacional, tm papel de destaque, pois so vistos como os que mais bem podem atender s demandas da populao, por estarem mais prximos de seus problemas e, supostamente, das solues. Entretanto, as administraes pblicas municipais nos ltimos anos vm convivendo com nmeras mudanas de ordem financeira, estrutural e comportamental. As mudanas de ordem financeira decorrem da escassez dos recursos necessrios para custear os servios pblicos; as de ordem estrutural so devidas a fatores econmicos e sociais que pressionam os entes pblicos municipais a expandirem suas atividades; as de natureza comportamental referem-se forma de gerenciamento dos entes pblicos e decorrem, principalmente, das imposies da Lei Complementar n 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Desta forma, o desafio maior que enfrentam os gestores prover o atendimento s demandas da populao por servios pblicos no quadro dessas alteraes. Entre os principais objetivos da LRF destaca-se o combate aos dficits crnicos da administrao pblica brasileira, por intermdio do aprimoramento do processo de planejamento, de maior rigidez na execuo dos oramentos e do controle do endividamento.

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A Constituio Federal assegura aos municpios capacidade tributria plena, alm de garantir-lhes participaes nas receitas tributrias dos Estados e da Unio. Observa-se que os municpios de menor porte apresentam maior

dependncia em relao s transferncias constitucionais dos Estados e da Unio. Os municpios de maior porte apresentam capacidade prpria de arrecadao mais expressiva e, consequentemente, menor dependncia financeira relativamente aos Estados e a Unio, conjuntamente. Entretanto, os municpios brasileiros de porte mdio, apesar de contarem com maior capacidade de arrecadao, apresentam pesada e crescente demanda por servios pblicos, o que leva a aplicao da quase totalidade de seus recursos na manuteno de suas estruturas operacionais bsicas (pessoal e outras despesas correntes). Estas estruturas atingem elevada complexidade, exigindo dos gestores municipais enorme capacidade administrativa, operacional e financeira. Os municpios brasileiros de porte mdio, para fins desta pesquisa, so caracterizados como os que possuem populao entre 100 mil habitantes e 1 milho. Estes municpios apresentam as caractersticas destacadas na Tabela 1.
TABELA 1 - Caractersticas dos municpios brasileiros
Caractersticas Quantidade Populao em milhes de habitantes Oramento per capita Transferncias dos Estados em relao s Receitas Totais Transferncias da Unio em relao s Receitas Totais Receitas Tributrias em relao s Receitas Totais Gastos com Pessoal em relao s Receitas Correntes Outras Despesas com Manuteno em relao s Receitas Correntes Investimentos em relao s Despesas Totais Municpios Brasileiros 5.563 184 1.381,09 23,36% 17,90% 17,45% 40,08% 40,64% 12,69% Municpios de Porte Mdio 239 63 1.313,97 26,00 % 11,62% 18,45% 40,45% 39,70% 11,93%

Fonte: elaborada pelos autores.

Em consonncia com as alteraes observadas no mercado global, que impem enorme presso sobre as instituies econmicas; diante deste ambiente contemporneo, as administraes pblicas, de todas as esferas, tm buscado mudanas na forma de conduzir suas administraes, saindo do enfoque exclusivamente legalista e passando a emprestar maior importncia aos resultados (OSBORNE; GAEBLER, 1995); (BRESSER-PEREIRA, 1998); (MATIAS-PEREIRA, 2007).

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A busca pelo enfoque gerencial, voltada a resultados, obviamente se faz no quadro das restries legais a que est sujeito o gestor pblico. Ento, diante da relevncia que os municpios apresentam na estrutura poltico-administrativa brasileira, o espao de manobra do gestor para decidir sobre a aplicao dos recursos se torna fundamental. Entende-se que o espao de manobra constitudo pelo montante de recursos financeiros sobre os quais os gestores pblicos efetivamente podem exercer escolha quanto aplicao e , portanto, o que permite aos gestores imprimir caractersticas prprias e diferenciadas s suas

administraes. Tendo em vista esses pressupostos o presente artigo visa responder questo: De que forma determinado o espao de manobra da gesto financeira dos municpios brasileiros de porte mdio? O objetivo geral identificar as variveis relevantes na determinao do espao de manobra da gesto financeira dos municpios brasileiros com populao entre 100 mil habitantes e 1 milho e avaliar a importncia dessas variveis. Para tanto, necessrio estabelecer o constructo de espao de manobra e calcul-lo; e identificar dentre as variveis representativas de aspectos financeiros e de gesto, quais mais bem explicam o espao de manobra da gesto financeira dos municpios brasileiros de porte mdio. A presente pesquisa, diante da necessidade crescente da populao por servios pblicos e da escassez de recursos, principalmente, na esfera municipal, busca conhecer os fatores que influenciam as escolhas financeiras na administrao municipal, e assim, evidenciar que aspectos devem ser receber ateno especial para melhorar a gesto dos recursos financeiros municipais. O presente estudo busca, tambm, contribuir para o desenvolvimento de mtodos e tcnicas de anlise da gesto financeira municipal, bem como, auxiliar na determinao dos fatores condicionantes do espao de manobra financeiro, enfrentados pelos gestores municipais.

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ADMINISTRAO PBLICA

Matias-Pereira (2008, p. 60) conceitua administrao pblica como [...] o conjunto de servios e entidades incumbidos de concretizar as atividades administrativas, ou seja, da execuo das decises polticas e legislativas. O autor define que o propsito da administrao pblica [...] a gesto de bens e interesses qualificados da comunidade no mbito dos trs nveis de governo: federal, estadual ou municipal, [...]. Os objetivos dos Entes Pblicos (Federal, Estaduais e Municipais) so atender s necessidades da populao, que so crescentes, mediante a administrao dos recursos pblicos, que so escassos. Para Bobbio (1998 apud Matias-Pereira, 2008, p. 61) a administrao pblica [...] designa o conjunto das atividades diretamente destinadas execuo das tarefas ou incumbncias consideradas de interesse pblico ou comum, numa coletividade ou numa organizao estatal. Para Meirelles (2003, p. 63), o Governo responsvel pela conduo dos negcios pblicos, utilizando os Poderes e rgos que o integram para atingir seus objetivos. O autor afirma, tambm, que A Administrao o instrumental de que dispem o Estado para pr em prtica suas opes de Governo. (MEIRELLES, 2003, p. 64). Assim, o Estado, que tem a responsabilidade de atender s demandas da sociedade, com servios pblicos de qualidade, os realiza por meio da administrao pblica.

O MUNICPIO E A ADMINISTRAO PBLICA MUNICIPAL

O Municpio, como unidade poltico-administrativa, surgiu com a Repblica Romana, interessada em manter a dominao pacfica sobre as cidades conquistadas. Os vencidos ficavam sujeitos, desde a anexao ao imprio, s imposies do senado, mas, em troca da fiel obedincia s leis romanas, a Repblica concedia-lhes certas prerrogativas, que variavam de simples direitos privados at ao privilgio poltico de eleger seus governantes e dirigir a prpria cidade (MEIRELLES, 2003, p. 31-32).

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Segundo Slomski (2006), os municpios, no Brasil, existem desde o perodo colonial e tiveram na Constituio de 1988 seu pice no que diz respeito autonomia. Para Menezes (2002), o municpio reconhecido como a instituio que pode levar de forma mais eficiente e eficaz a presena do poder pblico ao interior do Pas, alm de poder desempenhar o papel de agente do desenvolvimento econmico local. Matias e Campello (2000) corroboram esse entendimento afirmando que no municpio, a menor unidade administrativa da Federao, onde se apresentam as condies mais adequadas para que seja formado um quadro nacional democrtico e onde so geradas as situaes mais favorveis para interveno. O poder pblico local est estar mais prximo dos problemas e suscetvel a controle mais direto da sociedade. Para atender s demandas e aos anseios da populao, as administraes municipais prestam servios pblicos, direta ou indiretamente, dentro de suas competncias e dos seus limites territoriais.

GESTO PBLICA MUNICIPAL

A gesto pblica envolve a interpretao de objetivos a fim de transform-los em ao organizacional por meio do planejamento, da organizao, da direo e do controle, devendo ser entendida como o conjunto de idias, atitudes, normas e processos que determinam a forma de distribuir e de exercer a autoridade poltica e como se atendem aos interesses pblicos (MATIAS-PEREIRA, 2007, p. 5). Para Silva (2004, p. 179), a gesto pblica est relacionada com [...] os processos que visam obteno, transformao, circulao, aplicao e consumo de bens com o fito de atingir a finalidade proposta pela administrao. A funo da gesto pblica disponibilizar os servios pblicos necessrios populao, mediante a execuo do oramento pblico. Em relao aos municpios, a gesto est associada s questes de interesse local e abrange aspectos oramentrios, financeiros e patrimoniais. As melhorias da gesto pblica, nos seus aspectos financeiros, econmicos, sociais e de gesto dependem da correta e persistente gesto dos recursos financeiros, porque no ambiente pblico municipal, como de resto em todo o setor

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pblico, tais melhorias esto ligadas s receitas e s despesas, ou seja, revelam-se como relaes basicamente financeiras.

FINANAS PBLICAS MUNICIPAIS

Segundo DAuria (1962), as finanas pblicas referem-se ao conhecimento generalizado das origens e gesto da receita e da despesa destinadas ao servio do Estado e suas divises poltico-administrativas; como aplicao prtica, a ao desenvolvida pelo governo em suas fases de previso e realizao, e no respectivo movimento monetrio. Para DAuria (1962, p. 63) as finanas pblicas [...], em sua vasta e ilimitada atuao, enfrentam e resolvem os problemas de natureza econmica que se desencadeiam da funo de governo, donde se conclui que a funo financeira se enquadra na ordem poltica e econmica do Estado. Segundo Matias e Campello (2000, p. 40) [...] finanas pblicas refere-se ao conjunto de problemas relacionados ao processo de Receitas-Despesas Governamentais e dos fluxos monetrios. Para Matias-Pereira (2006, p.133) finanas pblicas [...] a atividade financeira do Estado. Essa atividade est orientada para a obteno e o emprego dos meios materiais e de servios para a realizao das necessidades da coletividade, de interesse geral, satisfeitas por meio do processo do servio pblico. Os Entes Pblicos tm a responsabilidade de viabilizar o funcionamento dos servios pblicos essenciais demandados pela coletividade. Para atingir esse objetivo necessitam de recursos financeiros, que so obtidos por meio de vrias fontes, a fim de promover os servios indispensveis ao funcionamento das atividades estatais e ao bem comum da populao. O custeio das necessidades pblicas realiza-se por meio da transferncia de parcelas dos recursos dos indivduos e das empresas para os governos, completando assim o crculo financeiro entre sociedade e Estado (MATIAS-PEREIRA, 2006, p. 133-134). Esta relao a principal preocupao das finanas pblicas. Segundo Matias-Pereira (2006), o objeto precpuo das finanas pblicas a atividade fiscal, desempenhada pelos poderes pblicos com o propsito de obter e aplicar recursos para o custeio dos servios pblicos, sendo orientada segundo duas direes: 1) Poltica tributria: que se materializa na captao de recursos, para atendimento das funes da administrao pblica. 2) Poltica oramentria: que se

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refere especificamente aos gastos, ou seja, aos atos e medidas relacionados com a forma da aplicao dos recursos, levando em considerao a dimenso e a natureza das atribuies do poder pblico, bem como a capacidade e a disposio para seu financiamento pela populao. As finanas pblicas em nvel municipal referem-se arrecadao de receitas, observada a competncia tributria; s transferncias, constitucionais e voluntrias, realizadas pela Unio e pelos Estados; e aos financiamentos obtidos. Compreendem, tambm, a aplicao desses recursos nas despesas fixadas no oramento municipal.

RECEITAS PBLICAS MUNICIPAIS

As receitas pblicas, em sentido amplo, referem-se aos recolhimentos de valores aos cofres pblicos (ANGLICO, 1994). As receitas pblicas compreendem receitas oramentrias e receitas extra-oramentrias. As extra-oramentrias so recursos de terceiros que transitam pelos cofres pblicos, no pertencem aos entes pblicos. Ao contrrio, as receitas oramentrias so as que, de fato, pertencem entidade pblica e se classificam economicamente como Receitas Correntes ou Receitas de Capital (SLOMSKI, 2003); (KOHAMA, 2008). As Receitas Correntes so recursos financeiros que ingressam regularmente nos cofres pblicos para financiar, em princpio, as despesas correntes custeio da mquina pblica, juros e encargos das dvidas e transferncias legais. As receitas de capital so recursos financeiros oriundos da constituio de dvidas, da converso em espcie de seus bens e direitos alienao , pelos recursos recebidos de outras pessoas de direito pblico e privado convnios e doaes , destinados a atender despesas de capital (BEZERRA FILHO, 2006, p. 50-51).

DESPESAS PBLICAS MUNICIPAIS

As despesas pblicas so os gastos monetrios efetuados pelos entes pblicos a qualquer ttulo. As despesas pblicas classificam-se em despesas oramentrias e extra-oramentrias (ANGLICO, 1994); (SLOMSKI, 2006). Bezerra Filho (2006, p. 80) afirma que as despesas oramentrias [...], constituem o conjunto dos gastos pblicos autorizados por intermdio do oramento

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ou de crditos adicionais, devendo evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa do Governo, destinado a satisfazer s necessidades da comunidade. Na execuo dos oramentos pblicos, as despesas oramentrias so utilizadas para concretizao das aes governamentais previstas para determinado exerccio financeiro, ou seja, por intermdio das despesas oramentrias, a administrao pblica realiza os servios pblicos, mantm as unidades

administrativas, conserva o patrimnio pblico, honra os compromissos contratuais e faz novos investimentos. As despesas oramentrias, assim como, as receitas oramentrias, tambm so classificadas em categorias econmicas: correntes e de capital. As despesas correntes, segundo Kohama (2008, p. 90-91), [...] so os gastos de natureza operacional, realizados pela administrao pblica, para a manuteno e o funcionamento dos seus rgos. As despesas de capital so os gastos realizados pela administrao pblica para criar ou adquirir bens de capital, que constituiro incorporaes ao patrimnio pblico de forma efetiva ou por mutao patrimonial (KOHAMA, 2008, p. 91). Assim, enquanto as despesas correntes tm por finalidade manter funcionando a estrutura pblica; as despesas de capital se destinam a aumentar o patrimnio pblico com o intuito de expandir a ao governamental.

GESTO FINANCEIRA MUNICIPAL

Para Silva (2004, p. 95) a gesto financeira na administrao pblica [...] definida como o conjunto de operaes que visam diretamente alcanar os fins prprios da administrao governamental. Souza (apud Silva, 2004, p. 99) afirma que a gesto financeira desenvolve-se [...] fundamentalmente em trs campos: a receita, isto , a obteno de recursos patrimoniais; a gesto, que a administrao e conservao do patrimnio pblico; e, finalmente, a despesa, ou seja, o emprego de recursos patrimoniais para realizao dos fins do Estado. Segundo Silva (2004) a gesto financeira deve ser estruturada no sentido de obter o mximo de recursos financeiros para que o governo possa atingir os resultados planejados e, desta forma, atender s demandas da sociedade.

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A administrao financeira compreende o conjunto de princpios, normas e procedimentos que intervm diretamente no processo de identificao das fontes de arrecadao, assim como das aplicaes de tais recursos na liquidao dos compromissos da administrao pblica (SILVA, 2004, p. 198). No mbito municipal, a gesto financeira refere-se aos procedimentos empregados na obteno e administrao dos recursos financeiros receitas pblicas necessrios para a realizao dos servios pblicos e dos programas de interesse local, que constam no oramento municipal e so executados ou desenvolvidos por intermdio das despesas pblicas. Os municpios, no desempenho de suas atividades e realizao de seus fins, precisam obter meios financeiros, pela explorao de seu patrimnio, pelas contribuies representadas pelos tributos municipais e pela participao nas receitas do governo estadual e da Unio. Essa atividade que os municpios desenvolvem para atendimento das necessidades pblicas denominada por Silva (2004) de Gesto e Administrao Financeira e consiste em obter, criar, gerir e despender os recursos financeiros indispensveis quelas necessidades.

LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF)

Em 4 de Maio de 2000, entrou em vigor a Lei Complementar n 101, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que estabeleceu s administraes pblicas de todas as esferas o conceito de gesto fiscal responsvel e que preconiza ao planejada e transparente; preveno de riscos; equilbrio das contas pblicas; cumprimento de metas e de resultados; e cumprimento de vrios limites, dentre os quais se destacam os limites de gastos com pessoal e com o montante do endividamento. Segundo Luque e Silva (2004), a LRF fundamental, pois ressalta a noo bsica de que a atuao apropriada do setor pblico no desempenho de suas funes supe a obteno de finanas coerentemente administradas. A LRF, ao dispor sobre finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, tem como objetivos: melhorar a qualidade das aes de gesto fiscal dos recursos pblicos confiados aos administradores pblicos e coibir os abusos que provocam danos ou prejuzos ao patrimnio pblico (MATIAS-PEREIRA, 2006, p. 303).

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Para Matias-Pereira (2007), os administradores pblicos devero seguir as regras e limites claros para conseguirem administrar as finanas pblicas de forma transparente e equilibrada. A LRF um cdigo de conduta para os administradores pblicos na gesto das finanas pblicas de todas as esferas de governo.

A LRF E A GESTO FINANCEIRA MUNICIPAL

A LRF enfatiza o planejamento nos entes pblicos, fortalecendo os instrumentos estabelecidos pela Constituio Federal de 1988 para esta finalidade. Seu enfoque recai sobre o desenvolvimento das atividades financeiras, quando estabelece a necessidade das administraes pblicas realizarem: 1. Previso antecipada de suas receitas que daro suporte s despesas a serem consignadas no oramento pblico; 2. Programao financeira estabelecendo metas de arrecadao das receitas oradas e cronograma de desembolso para as despesas oramentrias, com o objetivo de manter o equilbrio entre receitas e despesas; 3. Estabelecimento de metas de resultados entre as receitas e as despesas pblicas por meio do resultado primrio; 4. Definio de metas de resultados para o endividamento pblico por intermdio do resultado nominal; 5. Previso nos instrumentos de planejamento de margem de expanso para as despesas pblicas consideradas de carter obrigatrio e continuadas. Segundo Silva (2004), a LRF est apoiada em quatro eixos: o planejamento, a transparncia, o controle e a responsabilizao, que, em seu conjunto, so orientadores para a implantao do modelo de informaes gerenciais, pois o planejamento e o controle so instrumentos fundamentais para a gerao de informaes teis para auxiliar o processo decisrio e conseqentemente melhorar os demais eixos: a transparncia e a responsabilizao.

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METODOLOGIA

Quanto aos objetivos, a pesquisa desenvolvida se caracteriza como descritiva e explicativa, pois visa explicar o espao de manobra da gesto financeira municipal por meio de variveis financeiras e de gesto, e o reflexo sobre o espao de gerenciamento financeiro dos municpios brasileiros de porte mdio. Os procedimentos utilizados compreendem pesquisa bibliogrfica e

documental. A pesquisa bibliogrfica propiciou a fundamentao terica. A pesquisa documental envolveu o levantamento de dados sobre as finanas dos municpios. Quanto abordagem do problema, a pesquisa caracterizada como quantitativa, com o emprego de anlise estatstica multivariada.

Anlise de regresso mltipla

A regresso mltipla uma tcnica estatstica utilizada para analisar a relao entre uma varivel dependente e vrias independentes (HAIR JR et al., 2005). Busca-se determinar a explicao da varivel dependente ou explicada por intermdio de uma ou mais variveis independentes ou explicativas, configurando-se a ocorrncia de dependncia estatstica entre as variveis. O modelo estatstico da regresso linear mltipla, segundo Hair Jr. et al. (2005) dado por:

Y = 0 + 1 x1 + 2 x2 + K + n xn +
Onde: Y a varivel dependente X1, X2 ... Xn so variveis independentes 0, 1, 2 ... n so parmetros da regresso o termo de disturbncia

(1 )

A pesquisa busca, pela anlise de regresso mltipla, explicar, diante de um conjunto de variveis independentes representativas de fatores financeiros e de gesto, quais destas exercem influncia sobre o espao de manobra da gesto financeira, varivel dependente, dos municpios brasileiros de porte mdio e,

tambm, determinar qual a extenso desta influncia.

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Populao e amostra

A populao compreende os municpios brasileiros com populao entre 100 mil e 1 milho de habitantes os quais, segundo Censo Populacional de 2007, so em nmero de 239. Destes, 230 disponibilizaram informaes do exerccio de 2008 junto Secretaria do Tesouro Nacional - STN, conforme a Tabela 2.
TABELA 2 - Populao da pesquisa
Municpios Populao entre 100 mil e 1 milho de habitantes Total dos Municpios Censo 2007 239 Populao da pesquisa 2008 % do Total 230 96,23%

Fonte: elaborada pelos autores.

A STN anualmente coleta dados sobre as finanas pblicas municipais e disponibiliza-os na base de dados Finanas Brasil (FINBRA), em seu website.

Definio das variveis e das fontes dos dados

As variveis independentes foram agrupadas em duas dimenses: financeira e de gesto. A dimenso financeira envolve as receitas e as despesas municipais; a dimenso de gesto abrange ndices de liquidez, endividamento e forma de aplicao dos recursos financeiros municipais, como mostra o Quadro 1.

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QUADRO 1 - Variveis independentes segundo as dimenses financeira e de gesto

VARIVEIS FINANCEIRAS Receita total G1 Despesa total Passivo permanente G2 Receitas correntes Receita tributria G3 Receita total Receitas prprias G4 Receita total Participao nas receitas da Unio G5 Receita total Participao nas receitas do Estado G6 Receita total Receita lquida de emprstimos = Operaes de crdito (juros+amortizaes) G7 Receita total Despesas com pessoal G8 Receitas correntes Despesas com juros G9 Receitas correntes Despesas com servios de terceiros G10 Receitas correntes Outras despesas correntes G11 Receitas correntes DE GESTO Ativo financeiro Passivo financeiro Ativo financeiro + ativo permanente Passivo financeiro + passivo permanente Passivo financeiro - ativo financeiro Ativo total Despesas de capital receitas de capital Receitas correntes Receitas prprias Despesas correntes Passivo permanente Ativo total Passivo permanente Ativo financeiro Supervit corrente Receita total Supervit corrente Populao Supervit corrente Receitas correntes Dvida ativa Ativo total

F1 F2 F3 F4 F5 F6 F7 F8 F9 F10 F11

FONTE: Adaptado de Matias e Campello (2000); Kohama e Kohama (2000); Andrade (2007)

A fonte dos dados necessrios composio dos coeficientes empregados na pesquisa a Secretaria do Tesouro Nacional - STN (FINBRA Finanas Brasil). O modelo estimado pode ser expresso pela equao 2.
k

EM = +

i =1

X i + i
(2)

Onde: EM Espao de manobra Constante Xi Variveis explanatrias i Termo de disturbncia A tcnica de estimao utilizada foi a passo a passo (stepwise), com nvel de significncia de 1%.

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Constructo da pesquisa

O espao de manobra da gesto financeira municipal (EM) definido e mensurado como segue. Todas as decises da administrao pblica so vinculadas ao aspecto legal, mas apesar disso, em algumas situaes, o gestor pblico pode escolher em que, em que momento e de que forma realizar a aplicao de recursos. O Quadro 2 apresenta os elementos de deciso do gestor pblico.
QUADRO 2 - Elementos definidores do espao de manobra da gesto financeira
ITEM EM QUE APLICAR EM QUE MOMENTO APLICAR DE QUE FORMA APLICAR CARACTERIZAO Vincula-se destinao dos recursos financeiros: materiais, insumos, servios, contratao de terceiros, repasses a entidades, equipamentos, construes. Refere-se distribuio dos desembolsos no tempo. Diz respeito forma como sero empregados os recursos financeiros, se de forma direta ou descentralizada. Tem estreita relao com a natureza de despesa.

Fonte: Gerigk (2008)

O espao de manobra da gesto financeira municipal (EM) definido como a diferena entre o total das receitas correntes municipais e a soma das despesas com pessoal e encargos sociais, servios das dvidas, despesas do Legislativo e as decorrentes das contribuies para o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP). O resultado alcanado representa o montante de recursos financeiros sobre o qual o administrador pblico pode exercer escolhas (GERIGK, 2008, p. 97). O clculo do espao de manobra da gesto financeira municipal segue a frmula:
Total das Receitas Correntes (-) Despesas com Pessoal e Encargos Sociais (-) Despesas com Servios das Dvidas (-) Despesas com Legislativo Municipal (-) Contribuio para o PASEP = Espao de Manobra da Gesto Financeira Municipal (EM)

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Para mensurar EM foram observados os seguintes procedimentos:

a. Em relao s despesas com pessoal, retirou-se do total das despesas

consolidadas de pessoal o total informado como despesas com a Funo Legislativa.

b. As despesas com juros e amortizaes foram retiradas da base FINBRA

da STN.
c. As despesas com o Legislativo so as informadas na FINBRA. d. Os valores das despesas com o PASEP foram calculados com base na Lei

n 9.715/98. Estabeleceu-se a base de clculo com os dados das receitas informadas FINBRA e mediante a aplicao da alquota de 1%, chegouse ao valor. EM foi, ento, expresso como coeficiente em relao a receitas e despesas, como segue: EM/RT coeficiente do espao de manobra em relao receita. EM/RC coeficiente do espao de manobra em relao s receitas correntes. EM/DT coeficiente do espao de manobra em relao ao total das despesas. EM/DC coeficiente do espao de manobra relao s despesas correntes.

Tratamento dos dados da pesquisa

Os dados, aps terem sido coletados e organizados, foram examinados com o objetivo de identificar possveis valores atpicos (outliers). O resultado mostrado no Quadro 3.
QUADRO 3 - Amostra da pesquisa
Municpios Total inicial de observaes (-) Observaes atpicas (outliers) Total final de observaes (municpios pesquisados) Exerccio de 2008 230 (32) 198

Fonte: elaborado pelos autores.

Aps a retirada das observaes atpicas, passou-se anlise estatstica com o objetivo de verificar a influncia exercida pelas variveis representativas de aspectos financeiros e de gesto sobre o espao de manobra da gesto financeira dos municpios brasileiros de porte mdio.

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APRESENTAO E ANLISE DOS TESTES ESTATSTICOS MULTIVARIADOS

Os clculos foram realizados por meio do SPSS, verso 13.0, com nvel de significncia de 1%, utilizando a tcnica stepwise.

Definio da varivel dependente

Uma vez que as variveis independentes referem-se a coeficientes, aconselhvel, em princpio, que a varivel dependente tambm o seja. A escolha do coeficiente de EM baseou-se na correlao de Pearson para o conjunto de observaes, como mostra o Quadro 4.
QUADRO 4 Matriz de correlao dos indicadores relativos ao espao de manobra 2008
Indicadores Relativos EM/RT EM/RC EM/DT EM/DC Correlao de Pearson Correlao de Pearson Correlao de Pearson Correlao de Pearson EM/RT 1,000 0,900 0,885 0,834 EM/RC 0,900 1,000 0,875 0,881 EM/DT 0,885 0,875 1,000 0,890 EM/DC 0,834 0,881 0,890 1,000

Fonte: elaborado pelos autores.

Os clculos da matriz de correlao foram realizados com 198 observaes e o resultado da significncia foi de 0,000, para todos. O coeficiente de EM que apresenta associao mais forte com os demais EM/RC coeficiente do espao de manobra em relao s receitas correntes.

Anlise de regresso

A equao estimada para o exerccio financeiro de 2008 :

EM = 0,9745 0,9954 F8 + 0,4000 F7 0,8014 F9 0,0004G 7 RC

2 R AJ = 0,9658

sig. = 0,000

A regresso apresenta R2ajustado de 0,9658, isto indica que as variveis independentes, selecionadas para a regresso, tem capacidade de explicar 96,58% da variao ocorrida no EM, ou seja, apenas 3,42% da variao de EM deixa de ser explicada pela equao. A significncia estatstica estabelecida 1%, todas as variveis independentes e a constante da regresso estimada diferem

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significativamente de zero (sig.< 0,01). Destacando-se na explicao da dependente as variveis vinculadas aos aspectos financeiros. O emprego de regresso linear mltipla implica a necessidade de teste de algumas suposies estatsticas, as principais so ausncia de multicolinearidade e de heteroscedasticidade. Segundo Hair Jr. et al. (2005), a multicolinearidade existe quando qualquer varivel independente altamente correlacionada com outras variveis independentes. Uma medida comumente empregada para detectar a multicolinearidade a Tolerncia, sendo esta a proporo da variao nas variveis independentes no explicada pelas variveis que j esto no modelo ou funo. Calculada por 1 - Ri2, onde Ri2 a parcela de varincia da varivel i explicada por todas as outras variveis independentes. Um valor de referncia comum Tolerncia igual a 0,10 (HAIR Jr. et al. 2005). O Quadro 5 mostra os valores da Tolerncia e VIF, que indicam clara ausncia de multicolinearidade.
QUADRO 5 Tolerncia e VIF 2008
Variveis F8 F7 F9 G7 Despesas com Pessoal/Receitas Correntes Receita Lquida de Emprstimos/Receita Total Despesas com Juros/Receitas Correntes Passivo Permanente/Ativo Financeiro Tolerncia 0,988 0,889 0,947 0,933 VIF 1,013 1,125 1,055 1,071

Fonte: elaborado pelos autores

Outra preocupao na regresso linear mltipla a presena de heteroscedasticidade nos resduos da regresso, que consiste em verificar se os resduos apresentam comportamento aleatrio em relao s variveis explicativas. Para esta finalidade foi empregada inspeo grfica demonstrada no Grfico 1.

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GRFICO 1 Resduos Padronizados - 2008

Fonte: elaborada pelos autores.

Os resduos padronizados da regresso foram distribudos no Grfico 1 contra os valores da varivel dependente (EM/RC). Observa-se que no se evidencia nenhum indicativo de heteroscedasticidade. Alm da anlise grfica, realizou-se o Teste de Pesarn-Pesarn. O teste consiste em detectar a presena de heteroscedasticidade com base nos resultados da regresso em que a varivel dependente representa os valores quadrados dos resduos (u2) e a varivel independente constituda pelos valores quadrados estimados da varivel dependente (). Avalia-se o coeficiente dos valores estimados na regresso do ponto de vista de sua significncia estatstica, se esta se mostrar estatisticamente significante, indica a presena de heteroscedasticidade, pois os resduos so influenciados pela varivel dependente, no tendo um comportamento aleatrio em relao s variveis independentes (CORRAR; THEPHILO, 2004); (CORRAR; PAULO; DIAS FILHO, 2007). O Quadro 6 apresenta os resultado do teste.

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QUADRO 6 Teste Pesarn-Pesarn

MODELO Regresso Resduos Total SOMA DOS QUADRADOS 0,1129 963,6533 963,7662 DF 1 196 197 MDIAS DOS QUADRADOS 0,1129 4,9166 F 0,0230 SIG. 0,8797

Fonte: os autores (2010)

O teste demonstra ausncia de heteroscedasticidade, visto que a significncia (0,8797) maior que o nvel de significncia estabelecida na pesquisa de 0,01. Assim, pode-se afirmar que os resduos da regresso so homoscedsticos. O Quadro 7 demonstra os coeficientes estimados e suas estatsticas.
QUADRO 7 Coeficientes estimados e suas estatsticas 2008
Variveis Constante F8 Despesas com Pessoal/Receitas Correntes F7 Receita Lquida de Emprstimos/Receita Total F9 Despesas com Juros/Receitas Correntes G7 Passivo Permanente/Ativo Financeiro Coeficiente Beta Estatstica Padronizado t 0,9745 167,24 -0,9954 -0,9584 -72,37 0,4000 0,1366 9,78 -0,8014 -0,0963 -7,12 -0,0004 -0,0435 -3,19 Sig. 0,000 0,000 0,000 0,000 0,002

Fonte: elaborado pelos autores.

Quanto aos sinais, observa-se que as variveis selecionadas para compor a regresso estimada apresentam sinais conforme esperado: as que esto vinculadas s despesas ou obrigaes tm sinal negativo, indicando que estas contribuem para diminuir EM; e a varivel representativa de receitas tem sinal positivo, ou seja, sua posio na regresso aumentar o espao de manobra. Diante dos valores dos betas padronizados, nota-se que as variveis mais expressivas so: F8 Coeficiente de despesas com pessoal sobre receitas correntes (-0,9584) e F7 Coeficiente de receitas lquidas de emprstimos sobre receita total (0,1366). Demonstrando que F8 exerce sete vezes mais impacto sobre o EM do que a F7, segunda varivel mais expressiva na explicao de EM. As administraes municipais, pelo fato de serem entidades que tem por finalidade a prestao de servios populao, despendem grande volume de recursos em despesas com pessoal e encargos sociais, com isso, era esperado que a varivel representativa desse item de despesa exera forte impacto sobre o EM.

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Apesar das receitas de transferncias constitucionais, que asseguram direito de participao dos Municpios nas receitas da Unio e dos Estados, e das receitas tributrias municipais, apresentarem percentuais, em valores mdios, elevados na formao da receita total dos municpios, as variveis representativas dessas receitas (F5 Coeficiente de participao nas receitas da Unio sobre receita total, F6 Coeficiente de participao nas receitas do Estado sobre receita total e F3 Coeficiente de receitas tributrias sobre receita total) no foram selecionadas na regresso estimada. Porm, a varivel F7, que compe a regresso, indica que nos municpios brasileiros de porte mdio, as receitas que geram endividamento pblico futuro contribuem de forma positiva para aumentar o espao de manobra financeiro disposio dos gestores municipais. Fator este, confirmado pela seleo das outras duas variveis da regresso, F9 Coeficiente de despesas com juros sobre receitas correntes e G7 Coeficiente de passivo permanente sobre ativo financeiro, que esto vinculadas ao endividamento pblico municipal. Pode-se, tambm, destacar que as variveis indicativas dos Supervits, relativas capacidade de gerar poupana nas administraes municipais, teoricamente as mais importantes para a constituio de EM, no tiveram nenhuma de suas representaes includas na regresso, indicando que o controle sobre as despesas com pessoal e as receitas e despesas vinculadas ao endividamento pblico que explicam o aumento ou diminuio do espao de manobra da gesto financeira municipal. A pesquisa utilizou os municpios brasileiros com populao entre 100 mil e 1 milho de habitantes, assim, pode-se questionar que o porte dos municpios esteja interferindo nos resultados das anlises, pelo fato que o intervalo populacional relativamente grande, indicando que os dados dos municpios estudados no se apresentam homogneos. Para verificar tal situao os dados foram ordenados pela populao, estimada uma nova regresso e realizado o teste de Durbin-Watson, para detectar a presena de autocorrelao residual, sendo o valor de DW da regresso igual a 1,833. Considerando o tamanho da amostra de 198 observaes, o nmero de variveis independentes de 4 e o nvel de significncia de 1%, foram estabelecidos os valores crtico inferior (dL) e crtico superior (dU). A Figura 1 apresenta os resultados do teste realizado.

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FIGURA 1 Teste Durbin-Watson de autocorrelao

Autocorrelao Positiva

Regio no conclusiva

Ausncia de Autocorrelao

Regio no conclusiva

Autocorrelao Negativa

1,633 dL

1,715 dU

2,285 4 - dU

2,367 4 -dL

Fonte: elaborada pelos autores.

O valor do DW da regresso foi de 1,833, ou seja > dU (1,715) e < 4-dU (2,285), indicando a ausncia de autocorrelao residual. Desta forma, para os fins desta pesquisa, o porte dos municpios brasileiros amostrados no exerce influncias sobre as variveis empregadas no estudo, podendo-se afirmar que o grupo de municpios estudado apresenta dados homogneos. O Quadro 8 apresenta as estatsticas descritivas das variveis selecionadas na regresso estimada para explicar o EM dos municpios brasileiros de porte mdio.
QUADRO 8 - Estatsticas descritivas das variveis da regresso
ESTATSTICAS DESCRITIVAS Mdia Desvio-Padro Coeficiente de Variao F8 0,4168 0,0581 0,1393 F7 -0,0180 0,0206 -1,1457 F9 0,0049 0,0072 1,4644 G7 3,1685 5,9075 1,8644

Fonte: elaborada pelos autores.

Diante dos valores das estatsticas descritivas do Quadro 7 verifica-se que em mdia os municpios pesquisados empregam pouco mais de 41% de suas receitas correntes no pagamentos dos salrios e encargos de seus funcionrios e que esta uma caracterstica do grupo, conforme demonstra a baixa disperso do coeficiente de variao da varivel F8 Coeficiente de despesas com pessoal sobre receitas correntes. A varivel F7 Coeficiente de receitas lquidas de emprstimos sobre receita total, indica que em mdia os novo emprstimos, descontados os pagamentos dos juros e amortizaes no mesmo perodo, esto sendo menor que os pagamento com encargos das dvidas anteriormente contratadas (-0,0180), entretanto, os dados da varivel no representa uma caracterstica do grupo de municpios estudados, diante de seu coeficiente de variao.

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O gasto dos municpios brasileiros de porte mdio, com o pagamento de juros das dvidas contratadas consome em mdia 0,5% de suas receitas correntes (F9 Coeficiente de despesas com juros sobre receitas correntes), porm, a disperso dos dados no indica que seja homogneo no grupo tal aplicao das receitas. Observa-se pelos valores da varivel G7 Coeficiente de passivo permanente sobre ativo financeiro, que em mdia, para cada um de ativo financeiro disponvel existem 3,16 de dvidas de longo prazo representadas pelo passivo permanente nos municpios brasileiros de porte mdio, mas, a disperso dos dados da varivel mostra-se heterognea no grupo de municpios.

CONCLUSES

A pesquisa teve por propsito identificar, mensurar e avaliar as variveis que determinam o espao de manobra para o gerenciamento financeiro dos municpios brasileiros com populao entre cem mil habitantes e um milho. Foi empregada regresso linear mltipla com nvel de significncia de 1%; envolvendo 4 coeficientes representativos do espao de manobra da gesto financeira municipal (EM) mensurados e utilizados como variveis dependentes e um conjunto de 22 variveis explicativas classificadas como financeiras ou de gesto. O R2ajustado apresentou-se altamente robusto, indicando que 96,58% da variao do EM explicado pelas variveis selecionadas para compor a regresso estimada. O EM conceituado, teoricamente, com o montante de recurso financeiro disponvel sobre o qual o gestor pblico municipal exerce capacidade de escolha, determinando em que gastar, em que momento gastar e de que forma realizar a despesa. A Constituio Federal Brasileira assegura aos municpios o direito de participarem de determinadas receitas da Unio e dos Estados. Alm disso, os municpios podem tributar pessoas fsicas e jurdicas nas suas jurisdies, com impostos e taxas, aumentando suas receitas. Essa capacidade de gerao de recursos prprios por meio da arrecadao de taxas e impostos seria, em geral, importante para os municpios de porte mdio, devido ao expressivo contingente populacional e o nvel de renda relativamente elevado, contribuindo de Forma positiva com suas finanas pblicas. Entretanto, isso no encontra evidncias

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estatsticas nos dados analisados, pois resultados demonstram que o espao de manobra da gesto financeira municipal (EM) dos municpios brasileiros de porte mdio, depende, basicamente, da administrao dos gastos com pessoal e do endividamento pblico, ou seja, de aspectos associados s despesas. A varivel F8 Coeficiente de despesas com pessoal sobre receitas correntes a que mais fortemente influencia o espao de manobra da gesto financeira dos municpios de porte mdio. Isto pode ser explicado pelo fato de as administraes pblicas serem entidades prestadoras de servios o que exigem grande contingente de servidores para a realizao de sua misso institucional. Tambm, contribui para esta questo o arcabouo legal existente no Brasil que disciplina a contratao de servidores pblicos de carreira, que garante estabilidade funcional, planos de carreiras e demisses mediante processo administrativo no qual seja assegurada ampla defesa, ocasionando, geralmente, crescimento vegetativo do montante de gastos com o pagamento de pessoal e seus encargos sociais. As outras trs variveis relevantes para explicao de EM esto associadas ao endividamento pblico: F7 Coeficiente de receitas lquidas de emprstimos sobre receita total; F9 Coeficiente de despesas com juros sobre receitas correntes; e G7 Coeficiente de passivo permanente sobre ativo financeiro, indicando que os recursos financeiros provenientes de novos endividamentos e a coerente gesto do endividamento pblico contribuem para o espao de manobra da gesto financeira dos municpios brasileiros de porte mdio. H, no Brasil, grande preocupao com os gastos com pessoal e com o endividamento na administrao pblica brasileira, tanto que no ano de 2000, entrou em vigor a Lei Complementar n 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a qual estabelece normas voltadas para a gesto fiscal responsvel para todas as esferas de governo, e os pontos centrais regulados pela referida lei complementar, foram as despesas com pessoal e o nvel de endividamento nos entes pblicos brasileiros. Ressalta-se, que a LRF preceitua e incentiva o equilbrio das finanas pblicas visando gerao de supervits financeiros e oramentrios. Tais supervits so considerados nesta pesquisa sob a forma de variveis explicativas de EM. Entretanto, nenhuma das variveis indicativas de supervits (G8 Coeficiente do supervit corrente sobre a receita total, G9 Coeficiente do supervit corrente sobre a populao e G10 Coeficiente do supervit corrente sobre as receitas

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correntes) contribuem para explicao do espao de manobra da gesto financeira, dos municpios brasileiros de porte mdio, possivelmente porque os supervits gerados pelos municpios estudados so pouco representativos diante da relevncia das outras variveis explicativas utilizadas. Conclui-se que, o espao de manobra da gesto financeira disposio dos administradores dos municpios brasileiros de porte mdio depende do montante de despesas relacionadas aos gastos com pessoal e do volume de receitas vinculadas ao crescimento do endividamento pblico municipal. Assim, quanto mais so expandidas as aes governamentais na forma de prestao de servios populao, menor o EM e, consequentemente, mais restritivas so as escolhas dos gestores municipais. Em contrapartida, diante das poucas alternativas disponveis, decorrentes da reduo do EM, os administradores municipais tm buscado aumentar o espao de gerenciamento financeiro, por meio do endividamento pblico. Ressalte-se que os resultados encontrados por esta pesquisa esto limitados aos municpios brasileiros com populao entre 100 mil e 1 milho de habitantes e refere-se ao exerccio financeiro de 2008. A limitao est relacionada, tambm, s variveis selecionadas, de natureza financeira e de gesto, bem como exatido das informaes disponibilizadas no banco de dados FINBRA/STN.

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