TEMA 3. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. 1. Las fuentes del Derecho Administrativo. 1.1. Introduccin.

El Derecho Administrativo es un Derecho estatutario regulador de las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administracin Pblica. Por tanto, el Derecho administrativo puede definirse como el conjunto de normas de Derecho Pblico interno que regula la organizacin y actividad de las Administraciones Pblicas. Son caractersticas fundamentales del Derecho administrativo: a) Es un Derecho pblico. b) Es el Derecho comn de las AAPP: si existe alguna laguna legal se deber integrar a partir de los propios principios del Derecho administrativo. c) La presencia de una AAPP es requisito necesario para que exista una relacin jurdicoadministrativa. Se deben hacer ciertas precisiones: i. Existen rganos de Estado que realizan alguna actividad en virtud de la cual no pueden ser denominadas, para dichas actividades, AAPP. ii. Segn el art. 1.2 de la LJCA, que viene a afirmar que los particulares, cuando obrasen por delegacin o como meros agentes o mandatarios de una AAPP tambin sern consideradas AAPP. iii. La misma AAPP puede tener una relacin reflexiva, pues el otro trmino de la relacin jurdico-administrativa puede ser, adems de un administrado que obra por s, otra AAPP. 4. La AAPP que sirve con objetividad los intereses generales, dispone para tal fin de un elenco de potestades exorbitantes que no disfrutan los sujetos privados. 5. La AAPP, por ser una persona pblica, tiene tambin, una serie de limitaciones en garanta de los derechos individuales y colectivos privados, de tal forma que no puede formar libremente su voluntad, debiendo sustanciarse siempre bajo el principio de legalidad. En definitiva, debe existir un equilibrio entre aquellos privilegios que el Derecho confiere para alcanzar sus fines conforme a la objetividad y el inters general, y las garantas necesarias para que los derechos individuales y colectivos de naturaleza privada no se vean vulnerados ni atropellados. 1.2. Las fuentes del Derecho administrativo. La ley es definida por Santo Toms de Aquino como la ordenacin de la razn dirigida al bien comn dictada por el que tiene a su cargo el cuidado de la comunidad y solemnemente promulgada. Otra definicin, ms actual, define la ley como toda norma jurdica dictada por los rganos estatales a los que el ordenamiento jurdico atribuye el poder legislativo. Segn el Derecho positivo espaol, las fuentes del Derecho Administrativo son: 1. La Constitucin, norma jurdica suprema. 2. La ley. 2.1. La ley orgnica. 2.2. La ley (ordinaria). 3. Disposiciones normativas con fuerza de ley. 3.1. Decretos legislativos. 3.2. Decretos-leyes. 4. El Reglamento. 2. La CE. 2.1. Introduccin. Las leyes constitucionales ocupan el escaln supremo de la jerarqua normativa en cualquier sistema jurdico. En nuestro ordenamiento jurdico, este vrtice supremo de la pirmide de normativa est representado por la CE de 1978, que derog las anteriores Siete Leyes Fundamentales del anterior rgimen dictatorial. Dos son sus caractersticas esenciales: constituye la superlegalidad formal y la superlegalidad material del resto del ordenamiento jurdico. 2.2. Superlegalidad formal.

Tal superlegalidad formal se constituye por obra de las especiales dificultades requeridas parra su reforma, regulada en los arts. 166 a 169 de la CE. Respecto a la iniciativa de reforma constitucional, el art. 166 afirma que la iniciativa se ejercer en los trminos previstos en los apartados 1 y 2 del art. 87: 1. La que corresponde al Gobierno, al Congreso de los Diputados y al Senado. 2. La iniciativa legislativa de las CCAA. No obstante, y a pesar del punto segundo anterior, es inverosmil que se otorgue la capacidad de iniciar el proceso de reforma constitucional en cuanto que estas no son definidas, siquiera, como rganos constitucionales. Los arts restantes determinan un sistema de reforma que, por un lado, no permite fciles modificaciones de la misma y, por otro, no impida la realizacin de ciertas modificaciones que la experiencia o las necesidades polticas hagan aconsejables o necesarias. Existen dos modalidades definidas por la reforma esencial y no esencial. Art. 167. 1. Los proyectos de reforma constitucional debern ser aprobados por una mayora de tres quintos de cada una de las Cmaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas, se intentar obtenerlo mediante la creacin de una Comisin de composicin paritaria de Diputados y Senadores, que presentar un texto que ser votado por el Congreso y el Senado. 2. De no lograrse la aprobacin mediante el procedimiento del apartado anterior, y siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la mayora absoluta del Senado, el Congreso, por mayora de dos tercios, podr aprobar la reforma. 3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, ser sometida a referndum para su ratificacin cuando as lo soliciten, dentro de los quince das siguientes a su aprobacin, una dcima parte de los miembros de cualquiera de las Cmaras. Art. 168. 1. Cuando se propusiere la revisin total de la Constitucin o una parcial que afecte al Titulo preliminar, al Captulo segundo, Seccin primera del Ttulo I, o al Ttulo II, se proceder a la aprobacin del principio por mayora de dos tercios de cada Cmara, y a la disolucin inmediata de las Cortes. 2. Las Cmaras elegidas debern ratificar la decisin y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que deber ser aprobado por mayora de dos tercios de ambas Cmaras. 3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, ser sometida a referndum para su ratificacin. Art. 169. No podr iniciarse la reforma constitucional en tiempo de guerra o de vigencia de alguno de los estados previstos en el artculo 116. 2.3. Superlegalidad material. El carcter de Lex Superior en el orden material significa un superior rango de tal forma que ninguna otra norma jurdica puede contravenir sus preceptos. As lo ratifica la propia CE en su art. 161 al sealar que el TC, con jurisdiccin en todo el territorio espaol, es competente para conocer, entre otros, del recurso de insconstitucionalidad contra las leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley. Estn legitimados para presentar el recurso de insconstitucionalidad: 1. El Presidente del Gobierno. 2. El Defensor del Pueblo. 3. 50 Diputados y 50 Senadores. 4. Los rganos colegiados ejecutivos de las CCAA y, en su caso, las Asambleas de las mismas. Una ley orgnica -dice el art. 165- regular el funcionamiento del TC, el estatuto de sus miembros, el procedimiento ante el mismo y las condiciones para el ejercicio de las acciones, segn Ley Orgnica 2/1979. 3. La ley. La CE consagra el principio de jerarqua normativa (art. 93), pero no jerarquiza las leyes que, en cuanto normas que expresan la voluntad superior de la comunidad, son siempre iguales a s mismas

por ms que varen las formas de producirlas en ciertos casos. 3.1. Leyes orgnicas. La figura de las leyes orgnicas fue tomada de la Constitucin francesa de 1958, y pueden definirse como un tipo especial de leyes para cuya aprobacin se requiere un quorum especialmente reforzado en el Congreso de los Diputados, por referirse a materias a las que la CE otorga una particular relevancia. Son, por tanto, dos las caractersticas de estas leyes, una material, referidas al mbito de aplicacin, y otra formal, referidas al procedimiento de elaboracin. Desde el punto de vista material, las leyes orgnicas deben referirse necesariamente a las materias expresamente previstas en la CE. De acuerdo con el art. 81, son leyes orgnicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades pblicas, las que aprueben las Estatutos de Autonoma y el rgimen electoral general y las dems previstas en la CE. Por tanto, dichas leyes no pueden operar fuera de estas materias, siendo necesaria la aprobacin en asuntos expresamente definidos por la CE que estn reservadas a la ley orgnica (y si lo hacen, sus modificaciones o derogacin no requerir la exigencia formal propia de la misma). Desde un punto de vista formal, las leyes orgnicas precisan de un procedimiento de aprobacin reforzado, descrito en el art. 81 de la CE: La aprobacin, modificacin o derogacin de las leyes orgnicas exigir mayora absoluta del Congreso, en una votacin final sobre el conjunto del proyecto. La mayora cualificada citada no es precisa para su aprobacin en el Senado, siguiendo en esta Cmara el procedimiento normal relativo a la ley ordinaria. 3.2. Leyes ordinarias. Constitucionalmente cabe distinguir con arreglo al art. 75 CE entre leyes de Pleno y Leyes de Comisiones, si bien las Comisiones Legislativas Permanentes no podrn aprobar leyes relativas a la reforma constitucional, a cuestiones internacionales, leyes orgnicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado. El Pleno podr recabar en cualquier momento el debate y votacin de cualquier proyecto o proposicin de ley que haya sido objeto de delegacin en la Comisin. Es de resear que, en la prctica, lo ms habitual es que la Comisin acte como rgano de preparacin para la posterior discusin y aprobacin plenaria. Art. 87. 1. La iniciativa legislativas corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitucin y los Reglamentos de las Cmaras. 2. Las Asambleas de las CCAA podrn solicitar del Gobierno la adopcin de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposicin de ley, delegando ante dicha Cmara un mximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa. 3. Una ley orgnica regular las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentacin de proposiciones de ley. En todo caso, se exigirn no menos de 500.000 firmas acreditadas. No proceder dicha iniciativa en materias propias de ley orgnica, tributarias o de carcter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia. Art. 88. Los proyectos de ley sern aprobados en Consejo de Ministros, que los someter al Congreso, acompaados de una exposicin de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos. Art. 89. 1. La tramitacin de las proposiciones de ley se regular por los Reglamentos de las Cmaras, sin que la prioridad debida a los proyectos de ley impida el ejercicio de la iniciativa legislativa en los trminos regulados por el art. 87. 2. Las proposiciones de ley que, de acuerdo con el art. 87, tome en consideracin el Senado, se remitirn al Congreso para su trmite en ste como tal proposicin. Art. 90. 1. Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgnica por el Congreso de los Diputados, su Presidente dar inmediata cuenta del mismo al Presidente del Senado, el cual lo someter a la

deliberacin de ste. 2. El Senado en el plazo de 2 meses, a partir del da de la recepcin del texto, puede, mediante mensaje motivado, opone su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto deber ser aprobado por mayora absoluta. El proyecto no podr ser sometido al Rey para sancin sin que el Congreso ratifique por mayora absoluta, en caso de veto, el texto inicial, o por mayora simple, una vez transcurridos dos meses desde la interposicin del mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas, aceptndolas o no por mayora simple. 3. El plazo de 2 meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se reducir al de 20 das naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados. Art. 91. El Rey sancionar en el plazo de 15 das las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgar y ordenar su inmediata publicacin. Adems, puede darse la necesidad de refrendar las leyes mediante referndum. A tal efecto, expresa el art. 92: 1. Las decisiones polticas de especial trascendencia podrn ser sometidas a referndum consultivo de todos los ciudadanos. 2. El referndum ser convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados. 3. Una ley orgnica regular las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referndum previstas en esta Constitucin. 3.3. Otras leyes ordinarias. Son: leyes marco, leyes armonizadas y leyes aprobadas por las Asambleas Legislativas de una CCAA. Son leyes marco aquellas que constituyen una forma de ampliacin de las potestades legislativas de las CCAA, cuya potestad legislativa deber estar sujeta y observar los principios contenidos en aquella, garantizando as un mnimo de uniformidad normativa a nivel de todo el Estado. La CE y los Estatutos de Autonoma establecen una divisin de la potestad legislativa entre el Estado y las CCAA segn las diversas materias a las que dichas potestades legislativas pueden referirse. Pues bien, la ley marco es una tcnica de ampliacin de las potestades legislativas de dichas comunidades en la medida en que, mediante ellas, el Estado habilita a stas para dictar normas legislativas en materia no pertenecientes a las CCAA. Existen leyes marco de dos tipos: a) Todas las aludidas en el art. 149.1 CE, que reserva en exclusiva al Estado. b) Todas las que resultan de competencia estatal en virtud de lo establecido en el art. 149.3, por no ser asumidas por las CCAA, aunque pueden serlo en cualquier momento. Las leyes de armonizacin constituyen una tcnica normal de relacin y conexin entre ordenamientos jurdicos sectoriales, dentro de un nico ordenamiento estatal. De acuerdo con el art. 150.3 de la CE: El Estado podr dictar leyes que establezcan los principios necesari os para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de stas, cuando as lo exija el inters general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayora absoluta de cada Cmara, la apreciacin de esta necesidad. As, cuando las CCAA hagan uso de sus potestades legislativas, cabe la posibilidad de que los contenidos de las leyes que dichas comunidades dicten sobre una determinada materia difieran entre s considerablemente, con perjuicio para la mnima unidad que exige el ordenamiento jurdico y el funcionamiento de un mercado econmico unitario. En tal caso, est dentro de la potestad del Estado dictar leyes de armonizacin que produzcan una unificacin de la regulacin contenida en las disposiciones de las CCAA, que podr ser ex ante o ex post. Es nota peculiar del procedimiento de aprobacin de las leyes de armonizacin que, antes de que las Cortes Generales entren en el anlisis del texto concreto que el Gobierno plantee, cada Cmara debe pronunciarse necesariamente por mayora absoluta si se considera de inters general dictar dicha ley de armonizacin, cuyo procedimiento posterior de aprobacin no difiere en nada del resto

de las leyes ordinarias. Finalmente, las leyes aprobadas por las Asambleas Legislativas son fuente de disposiciones normativas con fuerza de ley, las cuales se relacionan con las del Estado no en virtud del principio de jerarqua -ninguna est subordinada a la otra- sino en virtud del principio de competencia, si bien, solamente puede ejercerse en los concretos mbitos o materias que le hayan sido atribuidos con tal carcter a la CCAA en virtud de su respectivo Estatuto o de las leyes estatales antes examinadas. 4. Disposiciones del gobierno con fuerza de ley. 4.1. Decretos-leyes. Las define Garca de Enterra como toda norma con rango de ley que emana, por va de excepcin, de un rgano que no tiene atribuido el Poder Legislativo, concretamente de Gobierno o Consejo de Ministros. Descrito en el art. 86 de la CE, expresa: Art. 86. 1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podr dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarn la forma de Decretos-leyes y que no podrn afectar al ordenamiento de las instituciones bsicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Ttulo I, al rgimen de las CCAA ni al Derecho electoral general. 2. Los Decretos-leyes debern ser inmediatamente sometidos a debate y votacin de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta das siguientes a su promulgacin. El Congreso habr de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidacin o derogacin, para lo cual el Reglamento establecer un procedimiento especial y sumario. 3. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrn tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia. Esta definicin del presupuesto de hecho habilitante es un ejemplo tpico de lo que se conoce en trminos jurdicos con el nombre de conceptos jurdicos indeterminados, es decir, de conceptos cuyo alcance concreto no puede precisarse a priori, pero s cuando se plantean caso por caso, de forma coetnea. La apreciacin de la existencia del presupuesto de hecho habilitante as configurado es, obviamente, una de las cuestiones que el rgano legislativo habr de plantearse al revisar el Decreto-Ley en el plazo de 30 das siguientes a su promulgacin, pero sea cual sea la decisin de ste, ello no impide ni limita en modo alguno el control final del Tribunal Constitucional, cuando halla sido convalidado. Finalmente, el art. 86 delimita el mbito material del Decreto-Ley, al expresar que no podrn afectar al ordenamiento de las instituciones bsicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Ttulo I, al rgimen de las CCAA, ni al Derecho electoral general. Respecto al Ttulo I de la CE, debe entenderse respecto de la materia que est reservada a ley orgnica o impliquen modificacin o derogacin de una ley aprobada con tal carcter. Por instituciones bsicas del Estado, debe entenderse aquellas organizaciones pblicas sancionadas a nivel constitucional cuya regulacin reclame una ley. Respecto a la revisin parlamentaria del Decreto-Ley conviene realizar varias precisiones: primera, existen dos procedimientos para el debate y la votacin de totalidad: en Pleno o en Diputacin Permanente (Comisin) en el Congreso y por el procedimiento de urgencia como proyecto de ley en el Congreso de los Diputados (el Senado no interviene en este caso concreto). El Decreto-Ley debe ser debatido y votado sobre la totalidad previamente a su aprobacin como proyecto de ley, que podr ser tramitado por el procedimiento de urgencia. Por tanto, el acto de ratificacin, que se publica en el BOE como acuerdo de la Presidencia de la Cmara, no podr ser considerada una ley formal del Parlamento en tanto en cuanto no fuera aprobado como proyecto de ley conforme el procedimiento habilitado al efecto para esta iniciativa legislativa con la participacin de ambas Cmaras. Por tanto, es una norma jurdica de carcter provisional. 4.2. Los Decretos-Legislativos. La legislacin delegada o delegacin legislativa consiste en una transferencia de la potestad

legislativa en favor de la AAPP por parte del poder legislativo, de manera que aquella pueda participar en la ordenacin jurdica de la sociedad, teniendo en cuenta que se trata de una transferencia de ejercicio pero no de titularidad. Segn el art. 82 de la CE: Art. 82. 1. Las Cortes Generales podrn delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artculo anterior. 2. La delegacin legislativa deber otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formacin de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo. 3. La delegacin legislativa habr de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijacin del plazo para su ejercicio. La delegacin se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicacin de la norma correspondiente. No podr entenderse concedida de modo implcito o por tiempo indeterminado. Tampoco podr permitir la subdelagacin a autoridades distintas del propio Gobierno. 4. Las leyes de bases delimitarn con precisin el objeto y alcance de la delegacin legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio. 5. La autorizacin para refundir textos legales determinar el mbito normativo a que se refiere el contenido de la delegacin, especificando si se circunscribe a la mera formulacin de un texto nico o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos. 6. Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegacin podrn establecer en cada caso frmulas adicionales de control. Por tanto, el concepto de legislacin delegada se reduce a los supuestos de delegacin recepticia, es decir, aquellos en que la norma resultante tiene rango de ley, con exclusin, por tanto, de la remisin normativa y la deslegalizacin. Procede la elaboracin y aprobacin de un texto refundido cuando una pluralidad de textos legales regula una misma materia, y fuera conveniente unificarlos en uno slo, de modo que se simplifique y sistematice la legislacin en beneficio de la seguridad jurdica. Procede la elaboracin y aprobacin de un texto articulado mediante ley delegada de la Cortes Generales al Gobierno, cuando deba redactarse una ley conforme a unas bases que el propio legislador ha enunciado (ley de bases, que no ley bsica), y que su desarrollo normativo es ms conveniente, por su amplitud de conocimiento, que sea realizado por el conjunto de la AAPP, bajo la competencia del Gobierno. La ley de bases tiene dos lmites determinados por el art. 83. Art. 83. Las leyes de bases no podrn en ningn caso: a) Autorizar la modificacin de la propia ley de bases. b) Facultar para dictar normas con carcter retroactivo. El control ejercido por los Tribunales se extiende, para el caso del Tribunal Constitucional, para aquellos aspectos estn expresados a travs del recurso de inconstitucionalidad. Finalmente, los arts. 84 y 85. Art. 84. Cuando una proposicin de ley o una enmienda fuere contraria a una delegacin legislativa en vigor, el Gobierno est facultado para oponerse a su tramitacin. En tal supuesto, podr presentarse una proposicin de ley para la derogacin total o parcial de la ley de delegacin. Art. 85. Las disposiciones del Gobierno que contengan legislacin delegada recibirn el ttulo de Decretos Legislativos. 5. El Reglamento: concepto, caracteres y clases. 5.1. Concepto y naturaleza.

El Reglamento es una norma escrita procedente de la Administracin y que es definida por Entrena Cuesta como un acto normativo dictado por la Administracin en virtud de su competencia propia. Es, adems, y as lo declara el art. 1 de la LJCA, una disposicin general de rango inferior a la ley. El problema que plantea la naturaleza jurdica del reglamento es el de determinar si se trata o no de un acto administrativo. En opinin de Garrido Falla, el reglamento es un acto de la Administracin regulado por el Derecho Administrativo, por lo que es un acto administrativo, si bien de carcter general, frente a otros que son singulares. Para otro sector doctrinal, el reglamento, aunque procede de la Administracin, no es un acto administrativo, sino que su encuadramiento sistemtico se halla en el campo de las fuentes del Derecho administrativo, difiriendo del mero acto administrativo en el procedimiento para su elaboracin, en el rgano de quien emanan, en el comienzo de su eficacia y en ella legitimacin exigida para su impugnacin. 5.2. Fundamento de la potestad reglamentaria. Se llama potestad reglamentaria al poder en virtud del cual la Administracin dicta reglamentos. Por eso, el art. 97 CE establece: El Gobierno... ejerce la funcin ejecutiva y la pote stad reglamentaria de acuerdo con la Constitucin y las Leyes. Diversas son las teoras que han tratado de justificar la potestad reglamentaria: a) Tesis de la delegacin del Poder Legislativo: la Administracin, al dictar un reglamento acta simplemente como delegada del poder legislativo. Ahora bien, en nuestro Derecho, una cosa es la delegacin legislativa y otra el poder reglamentario. La Administracin goza de un poder reglamentario general sin que sea precisa la habilitacin concreta de las Cortes para ejercerla (delegacin legislativa). b) Tesis que lo considera como poder inherente de la Administracin: los partidarios de esta tesis afirman que lo mismo que la AAPP puede dictar rdenes singulares y concretas, podr dictar reglamentos, que al ser rdenes generales no son sino la suma de diversas rdenes concretas. Esta tesis tampoco es vlida para nuestro Derecho Positivo donde el reglamento y los actos administrativos son dos instrumentos jurdicos distintos. c) Tesis que lo considera como poder otorgado por la CE: la Administracin detenta un poder reglamentario porque se lo ha otorgado la Constitucin. Esta tesis es la que nuestro Derecho Positivo reconoce en el art. 97 de la CE. 5.3. Clases de reglamentos. La potestad reglamentaria, en cuanto poder normativo no es ms que, en principio, una simple manifestacin de la potestad organizativa: toda organizacin social, por simple que sea, posee una cierta potestad autonormativa interna, dirigida a establecer formalmente sus estructuras de organizacin y su rgimen de funcionamiento. Por su parte, las corporaciones y asociaciones poseen una potestad estatutaria, as como las sociedades mercantiles. No es infrecuente que los Reglamentos se clasifiquen de numerossimas maneras. Elaboraremos una en base a tres criterios, que es la ms conocida. A) Clases de Reglamento por su forma. La forma se refiere a la manifestacin externa de los mismos, de acuerdo al rgano que los emite. Por lo que se refiere a la AGE: 1. Reales Decretos: emanados del Consejo de Ministros. 2. Ordenes Ministeriales: emanados por cada uno de los Ministros. 3. Resoluciones, Circulares, Instrucciones: emanadas por rganos inferiores al Ministro. En las CCAA: 1. Decretos: emanados del Consejo Ejecutivo segn los Estatutos de Autonoma respectivos. 2. rdenes: emanadas de los Consejeros. 3. Resoluciones: emanadas de rganos inferiores a los Consejeros. En los Entes Locales: 1. Reglamento orgnico: potestad autoorganizativa y cuya eficacia es, predominantemente, ad intra.

2. Ordenanzas locales: de eficacia ad extra. 3. Bandos: emanadas del Alcalde. B) Clases de Reglamento por el rgano del que emana: no deja de ser una duplicacin del anterior, slo que diferencia los Reglamentos emanados de rganos estatales, como son las Cortes Generales, el Defensor del Pueblo, et., de los Reglamentos del Gobierno y la Administracin. No existe orden jerrquico entre ellos, sino que es el principio de competencia el que explica la relacin entre unos y otros, sin perjuicio de lo que establece el art. 149.3 (competencias entre el Estado y las CCAA). C) Clases de Reglamento por su relacin con la ley. Lorenz Von Stein es el jurista que estableci esta clasificacin de los reglamentos en base a la realizada para la costumbre: reglamentos ejecutivos o secumdum legem, los reglamentos independientes o extra legem, y los reglamentos de necesidad o contra legem. El Reglamento ejecutivo es aquel que de forma directa desarrolla los preceptos de una ley. Segn el art. 22.3 de la Ley Orgnica 3/1980 del Consejo de Estado, debe ir precedido del dictamen de ste. El Reglamento independiente es aquel que no viene a desarrollar de ninguna forma los preceptos de una ley. En el Derecho Positivo espaol no existe reserva reglamentaria, por lo que los reglamentos independientes no existen, aunque si se puede dar la situacin de que algn reglamento no encuentre su encaje en ninguna ley formal. El Reglamento de necesidad responde a una teora clsica conocida por la teora de las circunstancias excepcionales. Cuando se producen estados de alteracin o gravedad considerable existe un apoderamiento a favor de las autoridades gubernativas para adoptar todo tipo de medidas y normas dirigidas a evitar la produccin de mayores daos o a corregir los ya causados. En el Derecho Positivo espaol se debe estar a lo establecido en la ley orgnica 4/1981, reguladora de los estados de alarma, excepcin y sitio. 6. Lmites de los reglamentos. 6.1. Lmites formales. Se pueden concretar en tres: competencia, procedimiento de elaboracin y la irretroactividad. A) Competencia. Se trata de determinar quines son los titulares de la potestad reglamentaria, de los rganos que ostentan el poder de dictar reglamentos. Segn la CE lo son el Estado, las CCAA y los Entes Locales. Dentro de la AGE lo son: 1. El Gobierno: titular primario y fundamental conforme al art. 97 y la ley 50/1997. 2. Ministros: segn ley 6/1997 LOFAGE. Competencia derivada, subordinada y restringida al Gobierno. Sus reglamentos son autoorganizatorios, si bien cabe desarrollar otros ad extra si lo habilita una ley por norma dictada por el Gobierno. 3. Entes Locales: confiada, en principio, al Pleno de la Corporacin, y slo residualmente, y para alguna manifestacin concreta, al Presidente de la misma. B) Procedimiento de elaboracin. Establecido en el art. 24 de la Ley 50/1997 del Gobierno. Art. 24. Del procedimiento de elaboracin de los reglamentos. 1. La elaboracin de los reglamentos se ajustar al siguiente procedimiento: a) La iniciacin del procedimiento de elaboracin de un reglamento se llevar a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboracin del correspondiente proyecto, al que se acompaar un informe sobre la necesidad y oportunidad de aqul, as como una memoria econmica que contenga la estimacin del coste a que dar lugar. b) A lo largo del proceso de elaboracin debern recabarse, adems de los informes, dictmenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto. En todo caso, los reglamentos debern ir acompaados de un informe sobre el impacto por razn de gnero de las medidas que se establecen en el mismo.

c) Elaborado el texto de una disposicin que afecte a los derechos e intereses legtimos de los ciudadanos, se les dar audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince das hbiles, directamente o a travs de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relacin directa con el objeto de la disposicin. La decisin sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados ser debidamente motivada en el expediente por el rgano que acuerde la apertura del trmite de audiencia. Asimismo, y cuando la naturaleza de la disposicin lo aconseje, ser sometida a informacin pblica durante el plazo indicado. Este trmite podr ser abreviado hasta el mnimo de siete das hbiles cuando razones debidamente motivadas as lo justifiquen. Slo podr omitirse dicho trmite cuando graves razones de inters pblico, que asimismo debern explicitarse, lo exijan. d) No ser necesario el trmite previsto en la letra anterior, si las organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboracin indicado en el apartado b). e) El trmite de audiencia a los ciudadanos, en sus diversas formas, reguladas en la letra c), no se aplicar a las disposiciones que regulan los rganos, cargos y autoridades de la presente Ley, as como a las disposiciones orgnicas de la Administracin General del Estado o de las organizaciones dependientes o adscritas a ella. f) Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de elaboracin del reglamento se conservarn en el expediente todos los estudios y consultas evacuados y dems actuaciones practicadas. 2. En todo caso, los proyectos de reglamentos habrn de ser informados por la Secretara General Tcnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente previstos. 3. Ser necesario informe previo del Ministerio de Administraciones Pblicas cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribucin de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas. 4. La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno requiere su ntegra publicacin en el Boletn Oficial del Estado. C) Irretroactividad. Conforme al art. 9.3 de la CE: La CE garantiza el principio de legalidad, la jerarqua normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurdica, la responsabilidad y la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos. 6.2. Los lmites sustanciales o materiales de los reglamentos. A) Jerarqua normativa. En primer lugar, los reglamentos estn lgicamente subordinados a la CE, a las leyes y a las normas con fuerza de ley. Por ello, el art. 25 de la Ley 50/1997, del Gobierno, dispone que no podrn regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir normas con dicho rango. Pero, y en segundo lugar, los reglamentos se hallan jerarquizados entre s, de tal forma que los dictados por las autoridades inferiores no pueden vulnerar, quebrantar o derogar los preceptos contenidos en los dictados por las autoridades superiores. As lo dispone el art. 51 de la Ley 30/1992 LRJAP y PAC. Art. 51. Jerarqua y competencia. 1. Las disposiciones administrativas no podrn vulnerar la Constitucin o las Leyes ni regular aquellas materias que la Constitucin o los Estatutos de Autonoma reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas. 2. Ninguna disposicin administrativa podr vulnerar los preceptos de otra de rango superior. 3. Las disposiciones administrativas se ajustarn al orden de jerarqua que establezcan las leyes. Asimismo, el art. 23 de la Ley 50/1997 del Gobierno expone: Art. 23. De la potestad reglamentaria. 1. El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de acuerdo con la Constitucin y las leyes.

2. Los reglamentos no podrn regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir normas con dicho rango. Adems, sin perjuicio de su funcin de desarrollo o colaboracin con respecto a la ley, no podrn tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, as como tributos, cnones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carcter pblico. 3. Los reglamentos se ajustarn a las siguientes normas de competencia y jerarqua: 1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros. 2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial. Ningn reglamento podr vulnerar preceptos de otro de jerarqua superior. 4. Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por rganos de igual o superior jerarqua que el que lo haya aprobado. No obstante, el art. 52 de la Ley 30/1992 LRJAP y PAC: Art, 52. Publicidad e inderogabilidad singular. 1. Para que produzcan efectos jurdicos las disposiciones administrativas habrn de publicarse en el Diario oficial que corresponda. 2. Las resoluciones administrativas de carcter particular no podrn vulnerar lo establecido en una disposicin de carcter general, aunque aqullas tengan igual o superior rango a stas. B) La materia objeto del reglamento. Un lmite material del reglamento se halla en la regulacin de materias reservadas a la ley. Se trata de materias en las que la relacin de la Administracin con los ciudadanos es una relacin de supremaca general, y en la cual el reglamento no puede entrar de ninguna forma sin una previa y explcita habilitacin legal, que en la mayora de los casos no se da. C) Respecto a los lmites generales de las potestades discrecionales. Ello supone que, en el ejercicio de la potestad reglamentaria, la Administracin debe respetar los hechos determinantes, el contenido de los conceptos jurdicos indeterminados, y los principios generales del Derecho. 7. Reglamentos ilegales. 7.1. Definicin. Dados los anteriores lmites a los reglamentos, en el momento en que son rebasados el reglamento resultar viciado. Cuando un reglamento resulta viciado (resulta viciado tambin si es contrario a la ley), el reglamento deviene en un reglamento ilegal. La legislacin vigente, Ley 30/1992 LRJAP y PAC, establece para los reglamentos ilegales la sancin de nulidad de pleno derecho (art. 62.2). Dicho art. 62.2 expresa: Tambin sern nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitucin, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulan materias reservadas a la ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Esta nulidad de pleno derecho produce plenos efectos en cadena y se comunica a los actos y normas subsiguientes en forma automtica, dada la gravedad para el inters general y el orden pblico. As lo expresa el art. 1.2 del Cc, en el que se indica que carecern de validez las disposiciones que contradigan otras de rango superior, y el art. 62.2 LRJAP y PAC en el que se seala que tambin sern nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneres la Constitucin. 7.3. La defensa contra los reglamentos ilegales. El ordenamiento jurdico debe reaccionar necesariamente con medios enrgicos contra el grave ataque que frente a l supone el reglamento ilegal. El art. 117.1 de la CE expresa: Los Jueces y Tribunales estarn sometidos nicamente al imperio de la ley, lo que obliga a stos a buscar el respaldo legal de todo reglamen to antes de ser aplicado. Adems de esta resistencia pasiva existe otra resistencia activa a la aplicacin de un reglamento ilegal, consistente en los siguiente remedios:

a) La revisin de oficio. El deber general de inaplicacin de los reglamentos ilegales que resulta de la superioridad de la ley formal, se traduce para la Administracin autora de los mismos en un deber de proceder, incluso de oficio, a la declaracin de su nulidad desde el mismo momento en que aprecie la existencia del vicio que la determina, o sea advertida de ello por cualquier interesado o por sus propios servicios. El art. 102.2 de la LRJAP y PAC establece: Asimismo, en cualquier momento, las AAPP de oficio y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la CCAA si lo hubiere, podrn declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el art. 62.2. b) Los recursos contencioso-administrativos. La CE, en su art. 106.1 declara que los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa. La LJCA, en su art. 1, encomienda expresamente a los Tribunales de dicha jurisdiccin el conocimiento de las pretensiones que se deduzcan en relacin con la actuacin de las AAPP sujeta al Derecho administrativo y con las disposiciones generales de rango inferior a la ley. Dicha ley, LJCA, en su art. 72.2 afirma: La anulacin de una disposicin o acto producir efectos para todas las personas afectadas. Las sentencias firmes que anulen una disposicin general tendrn efectos generales desde el da en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo peridico oficial en que lo hubiera sido la disposicin anulada. Tambin se publicarn las sentencias firmes que anulen un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas. As, el particular, mediante el recurso contencioso-administrativo, puede ejercer un control sobre las disposiciones generales en su totalidad, control directo, o bien respecto de un acto concreto en aplicacin de dichas disposiciones generales, control indirecto. Debe tenerse presente que mientras que con el recurso directo se puede obtener un pronunciamiento jurisdiccional de nulidad -total o parcial- de una disposicin reglamentaria, a travs del recurso indirecto tan slo se obtiene la nulidad del acto administrativo fundado en la disposicin ilegal, pero no la nulidad del Reglamento mismo. Tambin debe afirmarse que el recurso directo y el indirecto son independientes, de manera que pueden utilizarse indistintamente. Esto no deja de ser importante, en tanto que la configuracin procesal del recurso contencioso-administrativo determina que el recurso directo (contra la disposicin general) slo puede ejercitarse dentro de los 2 meses siguientes a la publicacin del reglamento, mientras que el recurso indirecto (contra los actos administrativos basados en la disposicin general) puede ser planteado en cualquier momento posterior. c) Recurso contra reglamentos en la jurisdiccin constitucional. La Ley Orgnica del TC incluye, entre las competencias de esta jurisdiccin varios supuestos de control de reglamentos, en el caso de conflictos de competencia entre el Estado y las CCAA, o de stas entre s, debido a que cualquiera de dichas entidades puede dictar un reglamento o, en otro caso, lo omita -conflicto negativo-, supuesto que tambin determinar un conocimiento por parte del Tribunal Constitucional si el conflicto se formaliza como tal. En estos casos, tanto el TC como los Tribunales de lo contencioso-administrativo compartirn la jurisdiccin en cuanto a la inconstitucionalidad del reglamento. La sentencia del TC que resuelva estas impugnaciones ocasionales contra reglamentos se impondr a todas las jurisdicciones, pero exclusivamente respecto al tema de conformidad o disconformidad del reglamento con la CE, y en concreto con el orden de competencias territoriales por sta diseado por sta, pero dejar intacto para los dems Tribunales la posibilidad de apreciar la ilegalidad de un reglamento cuya constitucionalidad haya declarado el TC.