TEMA 6. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO. 1. Elementos del acto administrativo.

En general, los elementos del acto administrativo suelen ser enumerados en: el sujeto, el objeto o contenido, la causa, el fin y la forma. 1.1. Sujeto. Por definicin, el acto administrativo slo es aquel que es o debe ser dictado por un sujeto de la AAPP. A este respecto, el art. 1.2 LJCA determina que: Se entender a estos efectos por AAPP: a) La AGE. b) La administracin de las CCAA. c) Las Entidades que integran la Administracin Local. d) Las Entidades de Derecho Pblico que sean dependientes o estn vinculadas al Estado, las CCAA o las Entidades Locales. 1.2. Objeto del acto administrativo. El objeto o contenido del acto administrativo comprenden todos los elementos integrantes de lo que se denomina el fondo del asunto. Segn Garrido Falla y Entrana Cuesta, se distingue cuatro partes: a) El contenido esencial: aquel sin el cual el acto no tiene existencia. Por ejemplo: la licencia para edificar deber contener una declaracin facultando para realizar la obra. b) El contenido natural: el que necesariamente forma parte del acto administrativo y sirve para individualizarlos respecto de los dems. Por ejemplo: el contenido natural de la expropiacin forzosa es la transferencia coactiva de la propiedad del particular al ente pblico. c) El contenido implcito: aquellas clusulas no expresas, pero que hay que entender incluidas en el acto porque el ordenamiento jurdico las supone en todos los de la misma especie. d) El contenido eventual o accidental: el integrado por aquella clusulas accesorias que el rgano administrativo puede introducir en el acto, dirigidas a modificar el contenido esencial del acto, generalmente restringiendo sus efectos. En particular: i .La condicin: el hecho futuro es incierto del cual se hace depender la eficacia de un acto administrativo. ii. Trmino: da o fecha desde la cual debe tener eficacia el acto, o desde la cual, debe cesar. iii. El modo: carga impuesta a la persona a favor de la cual se dicta el acto administrativo. Los requisitos sobre el objeto o contenido del acto administrativo vienen regulados por la LRJAP y PAC. Por ejemplo: i. Art. 53.2: El contenido de los actos se ajustar a lo dispuesto por el ordenamiento ju rdico y ser determinado y adecuado a los fines de aquella. ii. Art. 62.1: Los actos de las AAPP son nulos de pleno derecho: c) Los que tengan un contenido imposible. d) Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de esta. iii. Art. 63.1: Son anulables los actos de la Administracin que incurran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder. 1.3. Causa y fin del acto. La causa constituye la razn que justifica que un acto administrativo se dicte. A este respecto: Art. 103.1 CE: La AAPP sirve con objetividad los intereses generales y acta de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin, y coordinacin, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Art. 106 CE: 1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican. Cuando la finalidad del acto administrativo sea distinta del inters pblico, al separarse el acto de un elemento teleolgico, estar viciado de desviacin de poder, y ser un acto administrativo anulable de acuerdo con el art. 63 de la LRJAP y PAC.

1.4. La forma. La expresin forma se entiende referida al modo de declaracin de una voluntad ya formada, actuando como medio de transporte de dicha voluntad del campo psquico al campo jurdico, a efectos de asegurar su prueba y de permitir el exacto conocimiento de su contenido. Con relacin a los actos administrativos, la expresin forma abarca el conjunto de formalidades y trmites a travs de los cuales la voluntad administrativa se configura: Garrido Falla distingue: A) Forma de integracin. El acto administrativo no puede ser producido de cualquier manera, sino que ha de seguir un determinado procedimiento. De este modo, el procedimiento administrativo aparece como una ordenacin unitaria de una pluralidad de operaciones expresadas en actos diversos realizados heterogneamente por varios sujetos u rganos, operaciones y actos que, no obstante su relativa autonoma, se articulan en orden a producir un acto decisorio final. Art. 105 CE: El procedimiento a travs del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado. Art. 53 LRJAP y PAC: Los actos administrativos que dicten las AAPP, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirn por el rgano competente ajustndose al procedimiento establecido. B) Forma de exteriorizacin. Los actos administrativos, como norma genrica, se producirn por escrito. Sin embargo, cuando su naturaleza o circunstancia no exijan o permitan otra forma de expresin o constancia, podr emplearse la forma verbal e incluso la mmica. Ejemplos son las rdenes jerrquicas y las rdenes de polica de seguridad a travs de la palabra, los signos acsticos o mediante seales grficas. Cuando el acto proceda de determinados rganos, la forma escrita deber adaptarse a unos modelos predeterminados por el ordenamiento jurdico, que constituyen el medio de jerarquizar los actos a que se aplica. Por ejemplo, para la AGE: i. Adoptarn la forma de Decreto las disposiciones normativas del Consejo de Ministros y sus resoluciones, cuando as lo exija alguna disposicin. Los Decretos sern expedidos por el Rey y refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su caso, por los Ministros competentes. ii. Las disposiciones y resoluciones de los Ministros adoptarn la forma de orden e irn firmados por el titular del departamento. La falta de forma debe considerarse vicio de dicho acto. Si la falta de forma es absoluta, no es que sea nulo de pleno derecho, sino que no se puede hablar siquiera de acto administrativo. Si el vicio significa irregularidades en la forma, se producir slo la anulabilidad. Art. 63.2. LRJAP y PAC: No obstante, el defecto de forma slo determinar la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensin de los interesados. Cualquier otra irregularidad ni siquiera van a comportar la posibilidad de la anulacin del acto. Se trata entonces de las llamadas irregularidades no invalidantes. 2. Notificacin y publicacin de los actos administrativos. La comunicacin es el medio de llevar a conocimiento de los administradores el contenido de los actos administrativos. La LRJAP y PAC distingue dos formas de comunicar los actos: la notificacin y la publicacin. La notificacin se utiliza cuando el acto se dirige a una persona o a un conjunto de personas determinadas. La publicacin cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas. 2.1. Notificacin. Art. 58 LRJAP y PAC: Notificacin. 1. Se notificarn a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos o intereses, en los trminos previstos en el art. 59. 2. Toda notificacin deber ser cursada dentro del plazo de 10 das a partir de la fecha en que el

acto haya sido dictado, y deber contener el texto ntegro de la resolucin, con indicacin de si es o no definitivo en la va administrativa, la expresin de los recursos que procedan, rgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente. 3. Las notificaciones que conteniendo el texto ntegro del acto omitiesen alguno de los dems requisitos previstos en el apartado anterior surtirn efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolucin o acto objeto de la notificacin de la resolucin, o interponga cualquier recurso que proceda. 4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligacin de notificar dentro del plazo mximo de duracin de los procedimientos, ser suficiente la notificacin que contenga, cuando menos, el texto ntegro de la resolucin, as como el intento de notificacin debidamente acreditado. Art. 59 LRJAP y PAC: Prctica de la notificacin. 1. Las notificaciones se practicarn por cualquier medio que permita tener constancia de la recepcin por el interesado o su representante, as como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado. La acreditacin de la notificacin efectuada se incorporar al expediente. 2. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificacin se practicar en el lugar que ste haya sealado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio conforme lo dispuesto en el apartado 1. Cuando la notificacin se practique en el domicilio del interesado, de no hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificacin, se har constar este circunstancia en el expediente, junto con el da y la hora en que se intent la notificacin, intento que se repetir por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres das siguientes. 3. Derogado. 4. Cuando el interesado o su representante rechace la notificacin de una actuacin administrativa, se har constar en el expediente, especificndose las circunstancias del intento de notificacin y se tendr por efectuado el trmite, siguindose el procedimiento. 5. Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificacin o el medio a que se refiere el apartado 1, o bien, intentada la notificacin, no se hubiese podido practicar, la notificacin se har por medio de anuncios en el tabln de edictos del Ayuntamiento en su ltimo domicilio, en el BOE, de la CCAA o de la Provincia, segn cual sea la Administracin de la que se proceda el acto a notificar, y el mbito territorial del rgano que lo dict. En el caso de que el ltimo domicilio conocido radicara en un pas extranjero, la notificacin se efectuar mediante su publicacin en el tabln de anuncios del Consulado o Seccin Consular de la Embajada correspondiente. Las AAPP podrn establecer otras formas de notificacin complementarias a travs de los restantes medios de difusin, que no excluirn la obligacin de notificar conforme a los dos prrafos anteriores. 6. La publicacin, en los trminos del artculo siguiente, (publicacin), sustituir a la notificacin surtiendo sus mismos efectos en los siguientes casos: a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administracin estime que la notificacin efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificacin a todos, siendo, en este ltimo caso, adicional a la notificacin efectuada. b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento relativo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deber indicar el tabln de anuncios o medios de comunicacin donde se efectuarn las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos. Por su parte, la Ley 11/2007, de acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos, las AAPP crearn registros electrnicos para la recepcin y remisin de solicitudes, escrita y comunicaciones (art. 24).

Para que la notificacin se practique utilizando algn medio electrnico se requerir que el interesado haya sealado dicho medio como preferente o haya consentido su utilizacin, sin perjuicio de que la AAPP establezca el uso obligatorio de los mismos, conforme el art. 27.6. Tanto la indicacin de la preferencia en el uso de medios electrnicos como el consentimiento citados anteriormente podrn emitirse y recabarse, en todo caso, por medios electrnicos. El sistema de notificacin permitir acreditar la fecha y hora en que se produzca la puesta a disposicin del interesado del acto objeto de notificacin, as como la de acceso a su contenido, momento a partir del cual la notificacin se entender practicada a todos los efectos legales. Cuando, existiendo constancia de la puesta a disposicin, transcurrieran 10 das naturales sin que se acceda a su contenido, se entender que la notificacin ha sido rechazada con los efectos previstos en el art. 59 LRJAP y PAC, salvo que de oficio o a instancia del destinatario se compruebe la imposibilidad tcnica o material del acceso. Durante la tramitacin del procedimiento el interesado podr requerir al rgano correspondiente que las notificaciones sucesivas no se practiquen por medios electrnicos, utilizndose los dems medios admitidos en el art. 59, excepto en los casos previstos en el art. 27.6 de la Ley 11/2007. Producir los efectos propios de la notificacin por comparecencia el acceso electrnico por los interesados al contenido de las actuaciones administrativas correspondientes, siempre que queda constancia de dicha acceso (art. 28 Ley 11/2007). 2.2. Publicacin. Adems de los casos previstos en el art. 59.6, proceder la publicacin. Art. 60 LRJAP y PAC. Publicacin. 1. Los actos administrativos sern objeto de publicacin cuando as lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de inters pblico apreciadas por el rgano competente. 2. La publicacin de un acto deber contener los mismos elementos que el punto 2 del art. 58 exige respecto de las notificaciones. Ser tambin aplicable a la publicacin lo establecido en el punto 3 del mismo artculo. En los supuestos de publicacin de actos que contengan elementos comunes, podrn publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificndose solamente los aspectos individuales de cada acto. 3. El silencio administrativo. Una de las muchas clasificaciones que del acto administrativo se han hecho es la que distingue entre el acto expreso, tcito y presunto. a) Acto expreso: la declaracin de la voluntad tiene lugar por medio de la palabra oral o escrita. b) Acto tcito: la manifestacin tiene lugar a travs de una conducta administrativa de la que se deduce la voluntad del rgano que la realiza. c) Acto presunto: no existe ni declaracin ni conducta que permita interpretar la voluntad administrativa, pero la ley, por ciertas circunstancias externas fcilmente comprobables, presume, en tal caso, la existencia de determinada voluntad administrativa. De entre estos tres actos, el silencio administrativo debe encuadrarse en el tercero, acto presunto de la AAPP, pues es la consecuencia de la no resolucin, por parte de la AAPP, y dentro del tiempo sealado para ello por la ley, una peticin, reclamacin o recurso interpuesto por un particular. No obstante, en sentido estricto, que es el que adopta el ordenamiento jurdico y la jurisprudencia, el silencio administrativo se produce cuando el ordenamiento atribuye consecuencias jurdicas concretas a esa falta de resolucin expresa, dentro del plazo fijado, por parte de la Administracin. Segn Entrena Cuesta, el silencio administrativo es aquella figura que se produce cuando el ordenamiento jurdico, ante la falta, dentro del plazo para ello establecido, de un pronunciamiento que la Administracin tiene el deber de efectuar, presume (bien a instancia de parte o de oficio) la existencia de un acto, como medio para salvaguardar los derechos e intereses de quienes formulan las peticiones, reclamaciones o recursos no resueltos o en aras de la celeridad o eficacia administrativa. De lo expuesto se deduce que, si el ordenamiento jurdico presume la existencia de un acto, nos

encontramos: 1. Ante un verdadero acto administrativo, que posee, segn tiene declarado la jurisprudencia, la misma transcendencia jurdica que los actos expresados. 2. Que se trate de un acto presunto, por lo que a diferencia de los actos tcitos no cabe interpretacin acerca del valor que quepa atribuir a la conducta de la AAPP. Dicho valor ser siempre el que disponga el ordenamiento jurdico. En atencin a los efectos que el Derecho atribuye al silencio de la Administracin se distingue entre: a) Silencio administrativo negativo: se presume que la AAPP deniega la peticin, recurso o reclamacin formulada. b) Silencio administrativo positivo: se considera otorgada en sentido favorable la resolucin instada, que no lleg a producirse de forma expresa. El silencio administrativo viene regulado en los arts. 42, 43 y 44 de la Ley 30/1992 LRJAP y PAC. Art. 42. Obligacin de resolver. 1. La Administracin est obligada a dictar resolucin expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciacin. En los casos de prescripcin, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desestimacin de la solicitud, as como la desaparicin sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolucin consistir en la declaracin de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicacin de los hechos producidos y las normas aplicables. Se exceptan de la obligacin, a que se refiere el prrafo primero, los supuestos de terminacin del procedimiento por pacto o convenio, as como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos nicamente al deber de comunicacin previa a la Administracin. 2. El plazo mximo en el que debe notificarse la resolucin expresa ser el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podr exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o as venga previsto en la normativa comunitaria europea. 3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo mximo, ste ser de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarn: a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciacin. b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del rgano competente para su tramitacin. ... Art. 43. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud de interesado. 1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolucin que la Administracin debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artculo, el vencimiento del plazo mximo sin haberse notificado resolucin expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de inters general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario. Asimismo, el silencio tendr efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de peticin, a que se refiere el art. 29 de la CE, aquellos cuya estimacin tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio pblico o al servicio pblico, as como los procedimientos de impugnacin de actos y disposiciones. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimacin por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entender estimado el mismo si, llegado el plazo de resolucin, el rgano administrativo competente no dictase resolucin expresa sobre el mismo. 2. La estimacin por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideracin de acto administrativo finalizador del procedimiento. 3. La obligacin de dictar resolucin expresa a que se refiere el apartado primero del art. 42 se sujetar al siguiente rgimen:

a) En los casos de estimacin por silencio administrativo, la resolucin expresa posterior a la produccin del acto slo podr dictarse de ser confirmatoria del mismo. b) En los casos de desestimacin por silencio administrativo, la resolucin expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptar por la Administracin sin vinculacin alguna al sentido del silencio. 2. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrn hacer valer tanto ante la Administracin como ante cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo mximo en el que debe dictarse y notificarse la resolucin expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del rgano competente para resolver. Solicitado el certificado, ste deber emitirse en el plazo mximo de 15 das. Art. 44. Falta de resolucin expresa en procedimientos iniciados de oficio. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo mximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolucin expresa no exime a la Administracin del cumplimiento de la obligacin legal de resolver, produciendo los siguientes efectos: a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitucin de derechos u otras situaciones jurdicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrn entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo. b) En los procedimientos en que la Administracin ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervencin, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producir la caducidad. En estos casos, la resolucin que declare la caducidad ordenar el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el art. 92. En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpir el cmputo del plazo para resolver y notificar la resolucin. 4. Eficacia del acto administrativo. El art. 57 de la LRJAP y PAC resuelve el problema del momento en que son eficaces los actos administrativos, con una regla general y dos excepciones. La regla general establecida en su prrafo primero es que los actos de las AAPP sujetas al Derecho administrativo se presumirn vlidos y producirn efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. Esta regla general es aplicable a los actos administrativos propiamente dichos, mientras que tratndose de disposiciones administrativas (reglamentos) su eficacia tiene lugar, como norma general, a los 20 das de su publicacin (art. 2.1 Cc). Las excepciones conllevan que la eficacia puede quedar demorada a un momento posterior, o por el contrario, puede ser anticipada. El art. 57.2 seala que la eficacia quedar demorada cuando as lo exija el contenido del acto o est supeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior. Este precepto nos permite distinguir cuatro casos: 1. Cuando lo exija el contenido del acto: esto ocurre en los actos sometidos a condicin o trmino pues, mientras ste no transcurra o aqulla no se cumpla, el acto administrativo, aunque perfecto, no produce sus efectos. 2. Cuando derive del contenido accidental: as ocurrir en los actos sujetos a condicin suspensiva o trmino inicial pues, mientras aqulla no se cumple o ste no transcurre, el acto administrativo, aunque perfecto, no produce sus efectos. 3. Cuando est supeditada a la notificacin o publicacin: el art. 58 de la LRJAP y PAC dispone, con carcter general, que se notificarn a los interesados las resoluciones y actos que afecten a sus derechos e intereses. La obligacin viene enmarcada, por tanto, objetiva y subjetivamente. Objetivamente, la obligacin de notificar no se extiende a toda clase de actos, sino slo a las resoluciones que ponen fin a un procedimiento. Subjetivamente, la obligacin no alcanza a todos los administradores que tengan una determinada relacin con la administracin, sino slo a aquellos que tengan la condicin de interesados en sentido tcnico en el procedimiento de que se trate. 4. Cuando sea preceptiva la aprobacin superior: esto ocurre con los actos dictados por

Organismos o Entidades sometidos a la tutela administrativa que unos entes ejercen sobre otros, como es el caso de algunas de las competencias atribuidas a las Entidades Locales. El acto en s mismo es perfecto y plenamente vlido, pero no produce efectos en tanto no sea aprobado por la autoridad superior. Finalmente, seala el art. 57.3: Excepcionalmente podr otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitucin de actos anulados y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en el fecha a que se retrotraigan la eficacia del acto y sta no lesione derechos o intereses legtimos de otras personas. Por tanto, en principio, los actos administrativos, sean normativos o no, no producen efectos retroactivos, excepto en los casos previstos en el art. 57.3. Ligado al problema de la eficacia, se encuentra el de la ejecutoriedad de los actos administrativos. Consiste en el privilegio que ostenta la Administracin para realizar por s misma, materialmente, los derechos que derivan de sus actos, en contra de la voluntad del obligado. As, el art. 56 afirma: Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho administrativo sern ejecutados con arreglo a lo dispuesto en esta ley. 5. Validez e invalidez del acto administrativo. 5.1. Validez. Segn Entrena Cuesta, el acto administrativo vlido es aquel en que concurren todos los elementos que deben integrarlo, los cuales, a su vez, deben reunir los requisitos que le son propios. Se puede afirmar que la doctrina coincide en sealar como elementos del acto administrativo el subjetivo, el objetivo, el causal, el teleolgico y el formal. Ahora bien, todos ellos no revisten la misma importancia, y as el subjetivismo y el objetivismo se podrn calificar de necesarios, mientras que la exigencia de los dems depender de lo que en cada caso disponga el Derecho positivo. A) Elemento subjetivo. La AAPP se compone de entes cuyas competencias son ejercidas por diversos rganos de los que son titulares los funcionarios en ellos destinados, y de esta sistematizacin surgen los siguientes requisitos: i. Sujeto pblico con capacidad y competencia: - Todo acto administrativo deber derivar de un ente pblico. - Dicho ente habr de ostentar capacidad y competencia para dictarlo. ii. rgano competente: dentro de cada ente pblico dictar el acto el rgano competente. iii. Aptitud del titular del rgano. - Frente al rgano: ser apto el titular del rgano cuando haya sido legalmente adscrito a aqul. Por tanto, no ser apto, y el acto ser invlido, cuando: * Ejerza la funcin quien no tiene ttulo alguno para ello. * Est viciado el acto de nombramiento del titular del rgano. * Existiendo nombramiento legal, se dicte el acto antes de que aquel no pueda producir legalmente efectos, o despus de que se haya extinguido. - Frente a los interesados: que ser siempre acto, salvo que concurran causas de abstencin y recusacin (art. 28 LRJAP y PAC). Art. 28. Abstencin: se abstendrn de intervenir en el procedimiento las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes concurran algunas de las circunstancias siguientes: a) Tener inters personal en el asunto. b) Parentesco de consanguineidad o afinidad con los interesados. c) Amistad ntima o enemistad manifiesta con los interesados. d) Haber intervenido como perito o testigo en el procedimiento. e) Tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada en el asunto. La actuacin de funcionarios en los que concurran motivos de abstencin no implicar necesariamente la invalidez de los actos en que hayan intervenido. Habr que estar, en cada caso, a la naturaleza del acto en que intervenga, a la importancia de la intervencin en cuanto a la decisin

final y a la gravedad del motivo de abstencin. La no abstencin en los casos que proceda dar lugar a responsabilidad. Art. 29. Recusacin. En los casos prescritos de abstencin podr promoverse recusacin por los interesados en cualquier momento de la tramitacin del procedimiento. La recusacin se plantear por escrito en el que se expresar la causa o causas en que se funda. En el da siguiente, el recusado manifestar a su inmediato superior si se da o no en l la causa alegada. En el primer caso, el superior podr acordar su sustitucin acto seguido. Si el recusado niega la causa de recusacin, el superior resolver en el plazo de 3 das, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos. Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabr recurso, sin perjuicio de la posibilidad de alegar la recusacin al interponer el recurso que proceda contra el acto que termine el procedimiento. B) Elemento objetivo. El elemento objetivo del acto es el contenido del mismo, que ser la declaracin de voluntad, conocimiento o juicio en que el acto consiste. Tradicionalmente, se distingue tres partes: a) Contenido natural: el que necesariamente forma parte del acto administrativo y sirve para individualizarlo de los dems. b) Contenido implcito: las clusulas no expresas, pero que hay que entender incluidas en el acto porque el ordenamiento jurdico las supone en todas las de la misma especie. c) Contenido eventual: el integrado por aquella clusula que el rgano administrativo puede introducir en el acto. C) Elemento causal. Entre aquellos que defienden la aplicacin de la teora de la causa del Derecho privado, sin ms, en el acto administrativo (Zanobini), y los que niegan totalmente el concepto de causa en l (Gianini), se sita parte de la doctrina, entre ellos. Entrena y Garrido, que afirman que, aun teniendo en cuenta las peculiaridades del acto administrativo que lo diferencian y separan del negocio jurdico de Derecho privado, es posible enumerar entre los elementos del acto administrativo el elemento causal, y ste surge al preguntarnos el por qu del acto. Es decir, la causa ser la razn justificadora en dicho acto. La circunstancia que identifica en cada caso que un acto administrativo se dicte. D) Elemento teleolgico. El elemento teleolgico del acto administrativo est constituido por el fin mismo. Pero as como los actos del Derecho privado no responden a exigencias objetivas de la ley, sino a los motivos extrajurdicos que animan a cada sujeto, en el acto administrativo el fin siempre est objetivamente determinado: el inters pblico o el inters de un servicio pblico. Este elemento asciende a primer plano cuando se trata de actos discrecionales en los que la Administracin tiene la posibilidad de pronunciarse en distintos sentidos. La desviacin de poder supone el incumplimiento del elemento final y el acto que incurre en ella, no obstante su apariencia legal, deja de satisfacer la objetividad jurdica que motiv el nacimiento de la forma positiva. El mayor problema para la aplicacin de la teora de la desviacin de poder radica en su prueba, en cuya exigencia el Tribunal Supremo se ha mostrado particularmente riguroso. E) Elemento formal (art. 55 LRJAP y PAC). La forma como elemento de los actos administrativos puede entenderse en dos sentidos: amplio y estricto. En sentido estricto, la forma hace referencia al medio de exteriorizacin de la voluntad manifestada en el acto. En sentido amplio, la forma incluye, tambin, el conjunto de formalidades, y trmites a travs de los cuales se configura el acto. Su concepto es equiparable al procedimiento administrativo. La doctrina admite, casi unnimemente, que deben constar por escrito, admitindose algunas excepciones. As, el art. 55 LRJAP y PAC: Los actos administrativos se producirn por escrito a

menos que su naturaleza exija o permita otra forma ms adecuada de expresin y constancia. La falta de forma debe considerarse siempre un vicio que cuando es absoluta y est prescrita produce la nulidad del acto, mientras que la irregularidad comporta la nulidad relativa, o anulabilidad. 5.2. Invalidez de los actos administrativos. En principio, un acto es invlido cuando est viciado alguno de sus elementos, y, segn la importancia y trascendencia del vicio de que se trate, la invalidez podr alcanzar el grado de nulidad o de anulabilidad. El examen de la invalidez del acto administrativo requiere el anlisis de las tres siguientes cuestiones: a) Supuesto en que los actos administrativos son nulos, anulables o nuevamente irregulares. b) Diferencias en el rgimen jurdico de los actos nulos y anulables. c) Efectos de la invalidez. A) Actos nulos, anulables e irregulares. Aunque el Cc declara en su art. 6 que los actos contrarios a las normas imperativas y a las prohibitivas son nulos de pleno derecho, salvo que en ellas se establezca un efecto distinto para el caso de contravencin. La doctrina y la jurisprudencia del Tribunal Supremo han fijado que, en atencin al inters pblico que persiguen los actos administrativos, constituye un principio del Derecho administrativo que para que proceda declarar la nulidad nicamente deben tomarse en consideracin las infracciones legales de carcter gravsimo. Art. 62 LRJAP y PAC. Nulidad de pleno derecho. 1. Los actos de las AA.PP. son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. b) Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia o del territorio. c) Los que tengan un contenido imposible. d) Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de sta. e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados. f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisicin. g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango legal. 2. Tambin sern nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la CE, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Art. 63.1 LRJAP y PAC. Anulabilidad. 1. Son anulables los actos de la Administracin que incurran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder. Finalmente, cuando la infraccin no afecta a un elemento esencial, o no provoca indefensin, los actos viciados no son siquiera anulables, denominndose, entonces, irregulares. As, el art. 63.2 y 3 de la LRJAP y PAC determina: 2. No obstante, el defecto de forma slo determinar la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensin de los interesados. 3. La realizacin de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas slo implicar la anulabilidad del acto cuando as lo imponga la naturaleza del trmino o plazo. B) Diferencias entre nulidad y anulabilidad. Los actos nulos tienen las siguientes caractersticas: 1. Carecen inicial y perpetuamente de efectos (retroactividad). 2. Cuando se pretenda establecer un estado de cosas al amparo de un acto nulo habr de provocar una sentencia que declare la nulidad, de carcter declarativo.

3. Los efectos de la declaracin de nulidad se producirn desde la fecha en que el acto se realiz. 4. El acto nulo no puede convalidarse, en particular, por el paso del tiempo. Por tanto, la nulidad puede invocarse en cualquier momento. Los actos anulables tienen las siguientes caractersticas: 1. Produce efectos en tanto no se anulado. 2. La sentencia que reconozca la invalidez tendr carcter constitutivo. 3. La anulacin produce efectos desde el momento que se efecta. 4. Puede ser convalidado, en particular, por el transcurso del tiempo. 5. La anulacin slo puede ser invocada por quienes tengan inters en ello. C) Efectos de la invalidez: convalidacin, conversin y conservacin de los actos invlidos. El principio de conservacin de los negocios jurdicos, ampliamente recogido en el Derecho privado, es de aplicacin al campo del Derecho administrativo en funcin del inters pblico que mueve los actos de la Administracin y el principio de que la actuacin administrativa se desarrollar con arreglo a las normas de economa, celeridad y eficacia. La consolidacin se regula en el art. 67 LRJAP y PAC que dispone que: 1. La Administracin podr convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan. 2. El acto de convalidacin producir efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto anteriormente para la retroactividad de los actos administrativos. 3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidacin podr realizarse por el rgano competente cuando sea superior jerrquico del que dict el acto viciado. 4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorizacin podr ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el rgano competente. La conversin se regula en el art. 65 LRJAP y PAC: los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirn los efectos de ste. La conservacin se regula en los arts. 64 y 66 de la LRJAP y PAC. Art. 64. Transmisibilidad. 1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicar la de los sucesivos en el procedimiento que sean indispensables del primero. 2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicar la de las partes del mismo independientes de aquella, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado. Art. 66. Conservacin de actos y trmites. El rgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondr siempre la conservacin de aquellos actos y trmites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infraccin. 6. Revocacin y anulacin de oficio de los actos administrativos. 6.1. Introduccin. En principio, los actos administrativos se extinguen por las mismas causas que determinan la extincin de los actos jurdicos en general. No obstante, existe en los actos administrativos una particularidad que no se da en el Derecho privado, y es la posibilidad que tienen las AAPP de declarar unilateral y ejecutoriamente la extincin de los mismos cuando concurren determinadas causas. Esta posibilidad se conoce en la doctrina, as como en la legislacin, con el nombre de revocacin y anulacin de oficio de los actos administrativos. La distincin entre revocacin y anulacin puede hacerse en base a: a) El rgano, segn el cual hay revocacin cuando es la propia Administracin la que elimina un acto anterior, y anulacin cuando la eliminacin del acto corre a cargo de los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa. b) El del motivo o fundamento, entendindose que hay revocacin cuando la eliminacin del acto se produce por razones de oportunidad, mientras que la anulacin se dicta por motivos de legalidad. Este es el criterio seguido por el Derecho positivo en nuestro pas.

6.2. La revocacin de los actos administrativos. A la revocacin se refiere el art. 105 de la LRJAP y PAC, redactado por la Ley 4/1999: 1. Las AAPP podrn revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocacin no constituye dispensa o exencin no permitida por las leyes, es decir, contraria al principio de igualdad, al inters pblico o al ordenamiento jurdico. 2. Las AAPP podrn, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritmticos existentes en sus actos. 6.3. La anulacin de oficio de los actos administrativos. El estudio de la revisin de oficio de los actos, por motivos de legalidad, debe hacerse distinguiendo entre revisin de actos nulos de pleno derecho y de actos anulables. Art. 102 LRJAP y PAC. Actos nulos de pleno derecho. 1. Las AAPP, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la CCAA, si lo hubiere, declararn de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la va administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el art. 62.1. 2. Asimismo, en cualquier momento, las AAPP de oficio, y previo dictmen favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la CCAA, si lo hubiere, podrn declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el art. 62.2. 3. El rgano competente para la revisin de oficio podr acordar motivadamente la inadmisin a trmite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u rgano consultivo de la CCAA, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del art. 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, as como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. 4. Las AAPP, al declarar la nulidad de una disposicin o acto, podrn establecer, en la misma resolucin, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los arts. 139.2 y 141.1 de esta ley; sin perjuicio de que, tratndose de una disposicin, subsistan los actos firmes dictados en aplicacin de la misma. 5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de 3 meses desde su inicio sin dictarse resolucin producir la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud del interesado, se podr entender la misma desestimada por silencio administrativo. Art. 103 LRJAP y PAC. Actos anulables. 1. Las AAPP podrn declarar lesivos para el inters pblico los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el art. 63 de esta ley, a fin de proceder a su ulterior impugnacin ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. 2. La declaracin de lesividad no podr adoptarse una vez transcurridos 4 aos desde que se dict el acto administrativo y exigir la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los trminos establecidos por el art. 84 de esta ley. 3. Transcurrido el plazo de 6 meses desde la iniciacin del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad se producir la caducidad del mismo. 4. Si el acto proviniera de la AGE o de las CCAA, la declaracin de lesividad se adoptar por el rgano de cada Administracin competente en la materia. 5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administracin Local, la declaracin de lesividad se adoptar por el Pleno de la Corporacin o, en defecto de ste, por el rgano colegiado superior de la entidad. Art. 104. Suspensin. Iniciado el procedimiento de revisin de oficio, el rgano competente para resolver podr suspender la ejecucin del acto, cuando esta (la ejecucin) pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin. Finalmente, la disposicin adicional decimosexta de la LOFAGE ha resuelto el problema del rgano competente para revisar de oficio los actos administrativos, al sealar.

Sern competentes para la revisin de oficio de los actos administrativos nulos o anulables: a) El Consejo de Ministros respecto de sus propios actos y de los dictados por los Ministros. b) En la AGE: i. Los Ministros, respecto de los actos de los Secretarios de Estado y de los dictados por rganos directivos de su Departamento no dependientes de una Secretara de Estado. ii. Los Secretarios de Estado, respecto de los actos dictados por los rganos directivos de ellos dependientes. c) En los organismos pblicos adscritos a la AGE. i. Los rganos a los que estn adscritos los organismos, respecto de los actos dictados por el mximo rgano rector de stos. ii. Los mximos rganos rectores de los organismos, respecto de los actos dictados por los rganos de ella dependientes. Los lmites a la revisin se establecen en el art. 106 LRJAP y PAC: Las facultades de revisi n no podrn ser ejercitadas cuando, por prescripcin de acciones por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes. Respecto a la revocacin de los actos y rectificacin de errores, el art. 105 LRJAP y PAC afirma: 1. Las AAPP podrn revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocacin no constituya dispensa o exencin no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al inters pblico o al ordenamiento jurdico. 2. Las AAPP podrn, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritmticos existentes en sus actos.