NORMA JURDICA DA DESPESA PBLICA Basile Georges Campos Christopoulos Doutorando em Direito Financeiro pela USP, Mestre em Direito

pela UFAL e professorseminarista do IBET.

RESUMO: O presente trabalho analisa a norma jurdica da despesa pblica, avaliando os modais denticos que podem ser atribudos a ela. Para tanto, observar o fenmeno jurdico sob o prisma da teoria da linguagem e da teoria da norma, de Hans Kelsen e Lourival Vilanova, primordialmente. Assim, no momento da construo das normas o interprete ir aferir, com base na interpretao dos textos normativos, qual dos modais denticos o mais adequado e, consequentemente, se a realizao das despesas pblicas obrigatria ou no. PALAVRAS-CHAVE: Oramento Pblico, Norma Jurdica, Despesa Pblica.

ABSTRACT: This work analysis the public expenditure norm disposed by the law, evaluating the deontic modals that can be attributed to then. Therefore, it is observed the law by the view of the theories of the language and the norm theory, composed by Hans Kelsen e Lourival Vilanova, primarily. Therefore, in the moment of the construction of the norms the interpreter will measure, based on the interpretation of the legal texts, witch deontic modal will fit and, consequently, if the realization of the public expenditures its obligatory or not. KEYWORDS: Public Budget, Juridical Norm, Public Expenditure.

Introduo O presente trabalho analisa a norma jurdica da despesa pblica, avaliando os modais denticos que podem ser atribudos a ela. Para tanto, observar o fenmeno jurdico sob o prisma da teoria da linguagem e da teoria da norma, de Kelsen e Lourival Vilanova, primordialmente. A principal questo a ser resolvida aqui a seguinte: as normas que dispem despesas pblicas so normas que apenas autorizam o Poder Pblico a realizar as despesas, ou certas despesas seriam de cumprimento obrigatrio? No Brasil sempre se privilegiou ou fenmeno da receita frente ao da despesa. preciso mudar essa mentalidade tendo em vista que a execuo da despesa e a efetivao dos direitos garantidos na Constituio Federal devem ser as grandes preocupaes dos doutrinadores brasileiros. Afirma Figueiredo que:
Parece que at hoje perdura uma maior preocupao com a arrecadao das receitas do que com a realizao dos gastos. a chamada tese da moralidade incompleta, que destaca a eficincia estatal quando se trata de arrecadao tributria, sem a necessria parcimnia na realizao das despesas pblicas.1

Enfim, a anlise do fenmeno da despesa pblica essencial tambm para futuros questionamentos acerca do que o Poder Judicirio capaz de condenar o prprio poder pblico a exercer. No se pode conceber a discusso da efetivao de direitos fundamentais, por exemplo, se a discusso de como o Estado gasta e onde nasce a obrigao de se gastar os recursos que o Estado arrecada por meio da tributao. Todas essas questes pem em eviden1

FIGUEIREDO, Carlos Maurcio C. Lei de Responsabilidade Fiscal o Resgate do Planejamento Governamental, In: Aspectos Relevantes da Lei de Responsabilidade Fiscal. So Paulo: Dialtica, 2001, p. 27. RMDUFAL. Macei, v. 1, n. 1, jul./dez. 2010

cia a Despesa Pblica, e aqui iremos tentar traar o seu processo de positivao, para aferir a forma como pode ser construda sua norma.

1. Direito como linguagem Em seu livro Tractatus Logico-Philosophicus, Wittgenstein afirma que Os limites de minha linguagem significam os limites de meu mundo.2 E mais a frente explica: Que o mundo seja meu mundo, o que se mostra nisso: os limites da linguagem (a linguagem que, s ela, eu entendo) significam os limites de meu mundo.3 Nessas afirmativas, o autor busca demonstrar a importncia fundamental da linguagem na constituio da realidade do ser humano, de forma que a linguagem exerceria um papel no s limitador, como tambm constituidor da realidade, estabelecendo os seus critrios de existncia da experincia humana. O fenmeno do direito, assim como todas as outras realidades, tambm constitudo por linguagem, e um estudo aprofundado dele no deve desprezar investigaes dessa natureza. A principal investigao se refere produo das normas jurdicas. Normalmente os autores e interpretes do direito confundem dois fenmenos diversos, o texto de lei com a norma jurdica que se extrai dele. Guastini afirma que a disposio constitui o objeto da atividade interpretativa, e que a norma seria o resultado dessa operao. A norma, portanto, seria uma disposio interpretada, reformulada pelo interprete.4 Ou seja, norma jurdica o resultado da interpretao efetuada pelo interprete, e no o texto da lei sem interveno humana. Sem essa atividade interpretativa no h norma jurdica. o que afirma Gabriel Ivo:
Norma jurdica no se confunde com meros textos normativos. Estes so apenas os suportes fsicos. Antes do contato do sujeito cognoscente no temos normas jurdicas, e sim meros enunciados lingsticos esparramados no papel.5

Nesse mesmo sentido, Eros Roberto Grau afirma que O que em verdade se interpreta so os textos normativos; da interpretao dos textos resultam as normas. Texto e norma no se identificam. A norma a interpretao do texto normativo.6 Pode-se questionar, ento, para que serviria essa distino entre texto e norma, aparentemente sem utilidade prtica. Responde-se que muitas so as utilidades dessa distino, e que todas elas tm importncia na interpretao do direito positivo. A primeira, poderia se dizer, seria a conscincia do interprete como criador da norma, e, portanto, como responsvel pela sua criao. Com isso, o juiz ou qualquer outro responsvel pela construo da norma no pode se eximir de responsabilidade por apenas estar subsumindo a norma ao fato, como se nada de pessoal fizesse parte daquele contexto. Ou seja, per-

WITTGENSTEIN, Ludwig. Tractatus Lgico-Philosophicus. Trad. Luiz Henrique Lopes dos Santos. 3 ed. So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 2008, p. 245. 3 Idem, p. 245. 4 GUASTINI, Riccardo. Trattado di Diritto Civile e Commerciale. Vol. 1. Milano: Dott. A. Giuffrre, 1998, p. 16. 5 IVO, Gabriel. A Incidncia da Norma Jurdica. O Cerco da Linguagem. Revista Trimestral de Direito Civil, Ano 1, vol. 4, outubro a dezembro de 2000, Rio de Janeiro: Editora Padma, p. 29 e 30. 6 GRAU, Eros Roberto. Ensaio e discurso sobre a Interpretao e Aplicao do direito. 2 ed. So Paulo: Malheiros, 2003. P. 21.

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de-se a noo de um juiz que apenas seria a boca da lei, como na Frana do perodo psrevolucionrio. No se pode, com isso, falar que o intrprete ganha liberdade em demasia na aplicao do direito, muito menos que se possa atribuir qualquer significado ao texto, mesmo porque, no h norma sem texto, sem positivao.7 Aduz Virglio Afonso da Silva:
Segundo essa distino, de largussima aceitao, independente da corrente doutrinria, texto e norma no se confundem, pois o primeiro apenas um enunciado lingstico, enquanto que a norma o produto da interpretao desse enunciado. (...) Toda norma , pois, produto da interpretao de um sinal lingstico, quase sempre um texto.8 (Grifo do autor).

Apesar dessa ampla aceitao da diferena proclamada entre texto e norma, muitos ainda raciocinam com o esprito da velha subsuno, onde o texto se adequaria norma, restando apenas uma opo correta para o aplicador: atestar a nica incidncia possvel para o caso, ao invs de se ter a conscincia de que, por ser linguagem, e o mundo do intrprete sempre limitado por ela, o direito sempre ter vrias interpretaes possveis, e o ato de julgar sempre ser um ato de vontade do jurista. Nesse sentido j afirmava Kelsen:
A interpretao jurdico-cientfica tem de evitar, com o mximo cuidado, a fico de que uma norma jurdica apenas permite, sempre e em todos os casos, uma s interpretao: a interpretao correta.

Por isso afirma Umberto Eco que: Um texto um universo aberto em que o intrprete pode descobrir infinitas conexes. E proclama que Qualquer texto, pretendendo afirmar algo unvoco, um universo abortado (...).9 Isso no quer dizer, como explanado, que se possa fazer, juridicamente, qualquer interpretao dos textos normativos. O texto da lei continua sendo um ponto de partida, mas tambm um limite desse intrprete, que no poder entender um no onde h um sim. Isso porque O intrprete constri um sentido do texto; no o texto. A construo do texto funo legislativa.10 Assim, h outros vrios limites a essa interpretao jurdica, sendo a principal delas os demais textos normativos e, principalmente o texto constitucional que, como dissemos, deve ser parmetro para a construo de qualquer norma jurdica do ordenamento. Nesse sentido, afirma Alar Caff Alves:
Da porque equivocado dizer-se que se interpreta a norma jurdica; o que se interpreta, na verdade, o texto normativo, precisamente para extrair o sentido normativo, ou seja, a norma jurdica que nada mais do que um, e somente um, dos possveis sentidos daquele texto, erigido como sentido vinculante pelo intrprete autntico (aquele rgo que tem autoridade de impor a norma).11

STRECK, Lenio Luiz. Diferena (Ontolgica) entre texto e norma: afastando o fantasma do relativismo. Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, v. XLVI, 2006, p. 56. 8 SILVA, Virglio A. Princpios e Regras: mitos e equvocos acerca de uma distino. Revista LatinoAmericana de Estudos Constitucionais 1. 2003. 9 ECO, Umberto. Interpretao e Superinterpretao. 2 ed. So Paulo: Martins Fontes, 2005, p. 45. 10 IVO, Gabriel. Norma Jurdica: produo e controle. So Paulo: Noeses, 2006, p. XL. 11 ALVES, Alar C. Lgica: pensamento formal e argumentao: elementos para o discurso jurdico. 3 ed. So Paulo: Quartier Latin, 2003, p. 178.

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1.1. Direito como sistema coercitivo Muito se escreveu sobre o que seria o direito, e no caberia aqui tratar de todas as teorias e autores que se debruaram sobre o tema na histria, mas fixar as bases tericas de um direito como sistema, e mais, como sistema coercitivo, para ao fim analisarmos como se daria a despesa pblica nesse sistema que se prope modificao na conduta das pessoas, e da prpria realidade. Nesse sentido diz Hart que:
(...) devem existir, sempre que exista um sistema jurdico, algumas pessoas ou corpos de pessoas que emitem ordens gerais baseadas em ameaas, que so geralmente obedecidas, e deve acreditar-se em geral que estas ameaas provavelmente sero levadas a cabo, em caso de desobedincia.12

Cabe, antes de especular acerca da coercitividade, estabelecer o que seria um sistema. Constata-se que h vrios tipos deles. Paulo de Barros Carvalho apresenta classificao13 que busca diferenciar os que so constitudos por objetos do mundo fsico e social, onde teramos como exemplo o Sistema Solar, chamados de sistemas reais; dos que so constitudos de proposies (linguagem), denominados proposicionais. Esses sistemas proposicionais, cujas partes componentes constituiriam dois subgrupos: os sistemas nomolgicos, onde as partes componentes seriam entidades ideais, ou meramente formais, onde seria classificado, apenas a ttulo de exemplo, o sistema da matemtica; e os nomoempricos, que seriam formados por linguagem de referncia emprica. Por fim, os nomoempricos seriam subclassificados em descritivos e prescritivos. Os sistemas descritivos seriam enunciados que se proporiam a analisar ou descrever outros sistemas, tais como os sistemas cientficos. J os sistemas prescritivos seriam os dispostos a prescrever condutas, ou seja, a modific-las, e seriam exemplos no apenas os sistemas jurdicos como tambm os morais, religiosos etc. Teramos, ento, uma definio ampla de sistema, que pode abarcar tanto o sistema solar quanto as regras religiosas, pois seria um conjunto de elementos relacionados entre si e aglutinados perante uma referncia determinada.14 Nesse sentido, afirma Lourival Vilanova que: Assim, o direito positivo se no , tende a ser um sistema.15 E segue afirmando que o ser-sistema uma forma lgica, e a mais abrangente, cujas partes so preposies que se articulam segundo leis.16 Ultrapassada a definio de sistema, passemos para a anlise da coercitividade do sistema de direito positivo. No h consenso (nem chegamos perto disso) na doutrina sobre a caracterstica da coercibilidade, coercitividade ou imperatividade17 do sistema jurdico, muito menos quanto forma que se d essa coercitividade. Para uns, a sano est presente na prpria estrutura da norma jurdica, para outros, apesar de nem todas as normas terem sano, o sistema traria a sano caso houvesse o seu descumprimento. E no sem razo pensam os juristas num sistema que, de uma forma ou de outra, traga uma sano para o descumprimento de seus mandamentos. Isso porque seria irracional pensar
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HART, Herbert L. A. O Conceito de Direito. 5 ed. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2007, p. 31. CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributrio. 19 ed. So Paulo: Saraiva, 2007, p.130. 14 Idem, p.128. 15 VILANOVA, Lourival. As Estruturas Lgicas e o Sistema do Direito Positivo. So Paulo: Noeses, 2005, p. 86. 16 Idem, p. 87. 17 Veja-se que utilizamos essas palavras como sinnimos, quando muitos no o fazem.

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em normas que fossem meros conselhos. Quando aqui falamos em sano, obviamente no estamos falando apenas da sano penal, ou da privao da liberdade das pessoas em sentido estrito, mas tudo aquilo que, de alguma forma, prescreva a conduta das pessoas. Nesse sentido, afirma Kelsen que O prmio e o castigo podem compreender-se no conceito de sano, com a ressalva de que a sano premial tem bem menos importncia para o direito que a primeira.18 Bobbio, por sua vez, afirma que qualquer jurista pode achar normas sem sano, mas que isso no nega o carter coercitivo do sistema jurdico.19 Pois o ordenamento jurdico tomado como um todo, isto , as normas todas vistas em conjunto apresentariam ndole imperativa, mesmo que cada norma individualmente no apresente sano. Bobbio afirma que:
A aplicao da sano pressupe um aparato coercitivo, e o aparato coercitivo pressupe o poder, isto , uma carga de fora imperativa, ou se preferir, de autoridade, entre aquele que estabelece a norma e quem deve obedecla.20

Considerando poder como a capacidade de produzir efeitos que envolvam diretamente outras pessoas,21 entende-se a afirmao acima do pensador italiano, no sentido de que o direito existe para modificar e limitar a ao das pessoas, at porque nenhum direito pode ser exercido sem que outros se abstenham ou pratiquem atos desejados pelo direito. Isto , no h propriedade sem que as pessoas se abstenham de se apoderar dos domnios dos demais. No teria sentido um direito que no visasse justamente essa modificao do comportamento humano. Mesmo as disposies aparentemente sem sano, so coercitivas em algum sentido. Peguemos como exemplo a disposta no artigo 1 da Constituio:
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:

Ora, muitos afirmariam no haver sano para a norma que estabelece a federao brasileira. Mais a frente, no entanto, o artigo 60, pargrafo 4, inciso I, estipula a sano nulidade para emenda que tenda a abolir a o referido instituto. E no h quem negue que qualquer ato tendente a sua supresso sofreria uma srie de outras possveis sanes do ordenamento, que iriam de uma mera anulao do ato que se props a tal fim, a um uso de fora fsica contra grupos que se dispusessem a faz-lo. O sistema jurdico, portanto, construdo de uma forma que as normas exalem poder conferido supostamente pelo povo, e no concebvel um ordenamento sem coercibilidade, ou um sistema jurdico que no obrigue os seus destinatrios. Um direito no-coercitivo um direito desnecessrio, ou meramente simblico, embora essa possa ser uma das funes do direito. Bobbio afirma que o positivismo jurdico caracterizado pelo fato de definir o direito em funo da coao e que, definir o direito em funo disso, significa considerar o direito do

KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. 6 ed. So Paulo: Martins Fontes, 2000, p. 26. BOBBIO, Norberto. Teoria da Norma Jurdica. 2 ed. So Paulo: EDIPRO, 2003, p. 167. 20 Idem, p. 167. 21 LASSWELL, Harold, e KAPLAN, Abraham. Poder e Sociedade. Braslia: Universidade de Braslia, 1979, p. 110.
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ponto de vista do Estado.22 lgico que a coero, por ser em regra apenas praticvel pelo Estado, remete ao seu ponto de vista, mas isso no desmerece, para ns, o seu carter. H autores, contudo, como Arnaldo Vasconcelos, que negam ao direito a sua imperatividade. Ele afirma que o melhor direito seria aquele que dispensasse o apelo fora, para se consumar de modo silencioso e tranqilo, por ser intrinsecamente justo.23 E afirma expressamente: o Direito no coativo, mas a coao pode vir a ser utilizada de modo acidental na realizao do Direito.24 evidente que nem todos os conflitos jurdicos so resolvidos por meio da coao, mas certamente se no houvesse coao, a resoluo dos conflitos jurdicos restaria comprometida, retornando a humanidade aos tempos onde a justia era a do mais forte. Expliquemos: nem todas as aes que so ajuizadas so, ao final, executadas pelo juiz, algumas delas so conciliadas, por exemplo. Mas por que algum iria propor um acordo em juzo, se no fosse pelo medo de uma posterior condenao, possivelmente bem maior do que aquele valor pago inicialmente. evidente que nem todos os conflitos, portanto, sejam resolvidos por meio da sano, mas a possibilidade de coao essencial para que as pessoas realizem as condutas que o direito prescreve.

1.2. Estrutura lgica das normas jurdicas Kelsen e Lourival Vilanova adotam um modelo de norma jurdica que traz a sano em sua estrutura lgica. Para eles, a norma jurdica s completa quando possui duas estruturas lgicas em uma. A estrutura lgica de uma norma que dispe um direito ou um dever, ou seja, uma conduta prescrita, e uma outra que dispe uma sano para o descumprimento desta outra. O raciocnio o seguinte: se o direito um sistema coercitivo, a coero deve fazer parte de sua estrutura lgica, uma vez que o direito deve necessariamente ser composto de estruturas lgicas, como dito anteriormente. Afirma o jurista pernambucano:
Seguimos a teoria da estrutura dual da norma jurdica: consta de duas partes, que se denominam norma primria e norma secundria. Naquela, estatuemse as relaes denticas direitos/deveres, como conseqncia da verificao de pressupostos, fixados na proposio descritiva de situaes fticas ou situaes j juridicamente qualificadas; nesta, preceituam-se as conseqncias sancionadoras, no pressuposto do no-cumprimento do estatudo na norma determinante da conduta juridicamente devida.25

Kelsen inicialmente props ser norma primria a que institui a sano, por julgar ele ser a mais importante para o direito, dando assim sano uma importncia elevada e central no fenmeno jurdico. A norma secundria, consequentemente, seria a instituidora da conduta prescrita. Assim esclarece:
(...) se se supe que cada norma jurdica geral seja a ligao de duas normas, das quais uma estabelece como devida a fixao de um condicional ato de coao por parte de um rgo judicial para o caso de violao desta norma.

BOBBIO, Norberto. O Positivismo Jurdico. Lies de Filosofia do Direito. So Paulo: cone, 1995, p. 147. VASCONCELOS, Arnaldo. Direito e Fora: uma viso pluridimensional da coao jurdica. So Paulo: Dialtica, 2001, p. 15. 24 Idem, p. 35. 25 VILANOVA, Lourival. As Estruturas Lgicas e o Sistema do Direito Positivo. So Paulo: Noeses, 2005, p. 105.
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Eu designei a segunda norma como primria, a primeira como norma jurdica secundria.26

Diferentemente de Kelsen, para quem a norma primria a sancionadora e a secundria a dispositiva, Lourival Vilanova denomina as normas no sentido inverso, chamando de primaria a que dispe a conduta, a que estatui direitos e deveres, e como secundria a que vem em conseqncia da inobservncia da conduta devida, sancionando o inadimplemento da primeira.27 Adotamos essa inverso da nomenclatura das normas, e, embora o tema j tenha gerado bastante controvrsia, pelo fato de se argumentar que Kelsen teria mudado de opinio numa obra publicada postumamente (Teoria Geral das Normas), pode-se dizer simplesmente que do ponto de vista lgico temporal, primeiramente deve se dar o descumprimento da norma dispositiva para que a norma que estipula a sano possa ser chamada a incidir sobre o caso. Muitas vezes a norma que institui a sano no vem no mesmo diploma normativo da que dispe a conduta, noutras vezes, a prpria norma dispositiva ter seus critrios estabelecidos de maneira esparsa pelo ordenamento jurdico. Da a importncia do intrprete na construo das normas jurdicas. No caso dos tributos, por exemplo, os critrios da regra-matriz podero ser estabelecidos por diversos diplomas normativos, a base de clculo numa lei, a alquota em outra, e o critrio material numa terceira. A grande contribuio de Kelsen nesse campo da construo das estruturas lgicas das normas, segundo Lourival Vilanova, teria sido a de demonstrar que as proposies jurdicas no podem ser pensadas com a lgica Aristotlica da natureza, onde Se a, b, mas Se a, deve ser b.28 Esse dever ser proposto por Kelsen, amplamente aceito nos dias de hoje, o que Vilanova chama de functor dentico, que vincula o fato descrito hiptese normativa e realizado, a um efeito jurdico no conseqente, estabelecendo uma relao jurdica entre sujeitos de direito.29 Mas o dever ser kelseniano, como adverte o pensador pernambucano, possui vrios usos. Um deles seria o de relacionar a hiptese ao conseqente da norma, o outro seria o relacional R, que pode ser substitudo por trs valores: o obrigatrio (O), o permitido (P) e o proibido (V), que passaremos a tratar agora.

1.3 Modais denticos e norma jurdica Foram estabelecidas as premissas do presente trabalho, segundo as quais o direito um sistema eminentemente coercitivo, e as normas jurdicas que so produzidas nele trazem obrigatoriamente uma sano para o seu descumprimento. Alm disso, o direito seria tambm um sistema composto por linguagem. Ou seja, apenas por meio da linguagem o direito poderia prescrever as condutas dos seres humanos e, assim, modific-las. Para prescrever as condutas humanas, o direito utilizaria, portanto, estruturas lgicas. Isto , estruturas formais que

KELSEN, Hans. Teoria Geral das Normas. Trad. Jos Florentino Duarte. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1986, p. 68. 27 VILANOVA, Lourival. As Estruturas Lgicas e o Sistema do Direito Positivo. So Paulo: Noeses, 2005, p. 105. 28 AFTALION, Enrique, et alii. Introduccion al Derecho. 12 ed. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1998, p. 96. 29 VILANOVA, Lourival. As Estruturas Lgicas e o Sistema do Direito Positivo. So Paulo: Noeses, 2005, p. 73.

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no estabelecem nenhum contedo a priori, mas que do o arcabouo com o qual o interprete ir tratar. Kant, no primeiro pargrafo de seu livro Lgica, afirma que Tudo na natureza, tanto no mundo animado quanto no mundo inanimado, acontece segundo regras, muito embora nem conheamos essas regras.30 E o direito, mais do que tudo, criado e aplicado segundo regras, regras lgicas das quais ningum poder escapar. Para executar seu fim, qual seja a modificao das condutas humanas por meio de normas prescritivas, o direito utiliza modais denticos, obrigando, permitindo ou proibindo as condutas. Vilanova explica:
Os modos lgicos clssicos so o necessrio, o contingente e o possvel. (...) Todavia, tomando fenomenologicamente os dados como eles aparecem na experincia, vemos que os functores obrigatrio (O), permitido (P), no pertencem linguagem descritiva ou apofntica, mas linguagem prescritiva ou dentica.31

Isto , o direito de forma geral trabalha ao menos com dois tipos de linguagem. A Cincia do Direito utiliza a linguagem descritiva ou apofntica, visando explicar o seu objeto, o Direito Positivo. Este, por sua vez, utiliza a linguagem prescritiva, justamente por visar a modificao de condutas, e o faz por meio dos modais denticos, neste caso, permitir, obrigar e proibir. Assim:
O direito positivo se exprime com locues como estar facultado a fazer ou omitir, estar obrigado a fazer ou omitir, estar impedido de fazer ou omitir. E tais locues no descrevem como factualmente o sujeito agente se comporta, mas como deve comportar-se.32

No h como fugir disso. Toda norma jurdica obriga, autoriza ou probe alguma conduta, no h quarta opo. Essa noo ser de grande importncia para o tema central aqui tratado, pois veremos que a Despesa Pblica, enquanto norma jurdica, tambm ir estatuir uma obrigao, autorizao na realizao de determinados gastos. Lourival Vilanova confirma que este universo dos modais denticos irredutvel e exaustivo, logo no podendo existir uma outra opo alm das j estipuladas. Afirma ele que: No tem sentido para uma mesma conduta exig-la e proib-la, proib-la e permit-la (no sentido da permisso bilateral de fazer ou omitir, no no sentido de permisso unilateral de fazer o obrigatrio e de omitir o proibido.33 Tomando como exemplo a despesa pblica, no seria possvel ao legislador proibir uma despesa e ao mesmo tempo autoriz-la. No seria lgico autorizar uma despesa e ao mesmo tempo obrigar a sua realizao, isto , ou uma despesa obrigatria ou permitida. Esse dever-ser relacional que estabelece as trs possibilidades, o obrigatrio, o permitido e o proibido, no entanto, no se confunde com o dever-ser que faz a implicao da hiptese na conseqncia, como visto anteriormente. Na lio de Vilanova:

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KANT, Immanuel. Lgica. 3 ed. Trad. Guido Antnio de Almeida. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 29. 31 VILANOVA, Lourival. As Estruturas Lgicas e o Sistema do Direito Positivo. So Paulo: Noeses, 2005, p. 69. 32 Idem, p. 68. 33 Idem, p. 146.

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Assim sendo, tem-se functor dentico com incidncia sobre a relao-deimplicao entre hiptese e tese e mais outro functor dentico no interior da estrutura proposicional da tese.34

Esse functor dentico que estabelece se a norma implicar uma obrigao, autorizao ou proibio se localiza na tese ou conseqente normativo, e se d posteriormente (no sentido lgico) incidncia da norma sobre o fato. Esse functores denticos, portanto, so necessrios para a realizao do direito, porque a norma jurdica no atua em outra possibilidade sobre as aes humanas que no seja autorizando, obrigando ou proibindo-as. Sempre que haja uma norma jurdica pretendendo modificar uma realidade, ela utilizar um desses trs modais para modificar o comportamento humano.

2. Despesa Pblica 2.1. Processo de positivao da despesa pblica A lei que estabelece as receitas e despesas que o Estado deve realizar apenas uma das etapas do processo de positivao do direito, nem a primeira, nem a ltima. Conforme Kelsen:
O fundamento de validade de uma norma apenas pode ser a validade de uma outra norma. Uma norma que representa o fundamento de validade de outra norma figurativamente designada como norma superior, por confronto com uma norma que , em relao a ela, a norma inferior.35

O processo de positivao comea pela norma fundamental36, que chamada pelo jurista austraco de Constituio em sentido lgico-jurdico, esclarecendo que esta no seria uma norma jurdica, por no ter sido posta por ningum, mas uma norma, portanto, pressuposta.37 Depois da norma pressuposta, temos a Constituio em sentido jurdico-positivo. Esta a norma posta do mais alto nvel hierrquico, e fundamenta as demais normas a serem postas pelo Estado. Outras normas podem servir de fundamento de validade ainda para as leis oramentrias, especialmente as dispostas em leis complementares, tal com a Lei de Responsabilidade Fiscal, ou outras que apenas podem ser modificadas por leis complementares, como a Lei 4.320. As leis oramentrias possuem particularidade interessante. Todas elas so dispostas por meio de leis ordinrias, mas ao mesmo tempo o nosso sistema jurdico estabelece uma espcie de fundamento de validade entre elas. A primeira das leis oramentrias, chamada de Plano Plurianual, estabelece as metas em longo prazo da administrao pblica. No incio o oramento surgiu como forma de controle do poder legislativo sobre o executivo, mas modernamente ganha carter de planejamento da ao estatal. O Plano Plurianual um grande instrumento de programao econmica,

Idem, p. 95. KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Trad. Joo Baptista Machado. So Paulo: Martins Fontes, 2000, p. 215. 36 Para Kelsen: A norma fundamental hipottica, nestes termos , portanto, o fundamento de validade ltimo que constitui a unidade desta interconexo criadora. Idem, p. 247. 37 Idem, p. 222.
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de programao da ao governamental38 (grifo do autor). Por ter vigncia de quatro anos, iniciados no segundo ano do mandato do governante e terminado no primeiro ano do mandato seguinte, visa dar continuidade a atividade estatal, para que ela no pare na mudana de governos nem seja executada sem uma lgica programtica. A segunda lei, chamada de Lei de Diretrizes Oramentrias, dispe normas que iro estabelecer como o oramento dever ser feito. Isto , as metas e prioridades da administrao pblica para o exerccio seguinte. Sua vigncia singular, visto que aprovada no meio do ano e servir de base elaborao da Lei Oramentria Anual que deve ser aprovada at o fim do ano, bem como poder ser arguida durante o ano seguinte de sua execuo. A terceira e ltima lei a chamada Lei Oramentria Anual, que de acordo com o princpio da universalidade, dever trazer todas as receitas e despesas que o ente ir realizar naquele perodo de um ano. Ou seja, para toda despesa que o Estado realiza, em regra, dever constar uma dotao oramentria que autorize o seu gasto. A Constituio estabeleceu uma necessidade de ajustamento entre as leis oramentrias, que pode ser tida como uma superioridade hierrquica entre essas normas, uma fundamentao no formal, mas material, ou seja, quanto ao contedo veiculado por elas. Dispem os pargrafos 3 e 4 do artigo 166 da Constituio Federal:
3 - As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias; (...) 4 - As emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias no podero ser aprovadas quando incompatveis com o plano plurianual.

O processo de positivao do direito ocorre por meio da aplicao.39 Ou seja, a cada ato de aplicao, o direito positivado pelo homem. E nesse caso a Constituio estabeleceu critrios materiais de aplicao das leis oramentrias mais especficas nas mais gerais. Com isso, mesmo os entes produzindo essas leis com os mesmos quoruns e procedimentos (embora os prazos sejam diferenciados), haver uma vinculao da Lei Oramentria Anual ao disposto nas outras duas e da Lei de Diretrizes Oramentrias ao disposto no Plano Plurianual. No est claro ainda como pode ser chamada essa relao entre as leis oramentrias. Isso porque de acordo com a interpretao original da teoria da Kelsem, elas, por serem leis ordinrias, estariam submetidas apenas Constituio Federal, ou tambm s Constituies Estaduais no caso das leis oramentrias estaduais e municipais. De acordo com Hans Kelsen:
A norma que regula a produo a norma superior, a norma produzida segundo as determinaes daquela a norma inferior. A ordem jurdica no um sistema de normas jurdicas ordenadas no mesmo plano, situadas umas ao lado das outras, mas uma construo escalonada de diferentes camadas ou nveis de normas jurdicas.

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OLIVEIRA, Rgis F. de. Curso de Direito Financeiro. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006, p. 329. 39 IVO, Gabriel. Norma Jurdica: produo e controle. So Paulo: Noeses, 2006, p. 1.

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Fato que a Constituio Federal estabeleceu regra diversa do comum, cujo tratamento jurdico ainda pode ser discutido. De qualquer forma, o processo de positivao ocorre desta forma, portanto:

Plano Plurianual Constituio mentria Anual Empenho Liquidao

Lei de Diretrizes Oramentrias Pagamento

Lei Ora-

A norma que dispe a despesa pblica est configurada no oramento pblico, ou seja, na Lei Oramentria Anual. Melhor dizendo, o texto com que o intrprete ter de trabalhar para construir a norma que dispe a despesa pblica o texto do Oramento. O empenho, a liquidao e a ordem de pagamento, que a execuo da despesa propriamente dita, so fases posteriores fase legislativa oramentria, e completam o processo de positivao da despesa pblica. Sendo o empenho o ato que cria para o Estado a obrigao de realizar a despesa pblica, conforme a disposio do artigo 58 da Lei 4.320 e a liquidao a verificao do direito do credor, com base nos ttulos e documentos comprobatrios de crdito, de acordo com o artigo 63 da mesma lei. Veja-se que o conceito de empenho leva em considerao que as disposies do oramento com relao s despesas publicas so meramente autorizativas, e s aps restaria a obrigao para o Estado de realizar aquela despesa. Voltaremos para o assunto adiante. Aplicam-se as normas constitucionais na elaborao do Plano Plurianual. A Lei de Diretrizes Oramentrias, pelo menos em tese, deveria ser construda com base no apenas nas normas do Plano Plurianual, como tambm nas normas constitucionais, visto que tal processo cumulativo, e assim por diante. evidente tambm que outros veculos introdutores de normas, tais como a Lei de Responsabilidade Fiscal, por exemplo, tambm podem entrar nesse processo de positivao, mas no de maneira direta ou primordial. Buscamos colocar apenas os veculos mais importantes desse processo. Contudo, mesmo em razo dessa subordinao que h entre as leis oramentrias, h uma dificuldade no controle a ser exercido pelo Poder Judicirio em razo do curto prazo de vigncia dessas leis: enquanto que a LOA vige pelo perodo de apenas um ano, a LDO tem aplicao at a positivao da LOA, que em mdia dura 6 meses. evidente que, para efeito de controle, a Lei Oramentria Anual poder ser questionada com base na Lei de Diretrizes Oramentrias que condicionou a sua positivao enquanto aquela estiver vigente. H, nesse caso, uma superposio de Leis de Diretrizes Oramentrias, a que possibilitou a criao do oramento vigente, e a que j foi positivada para regular a criao do oramento do ano que vir. Mas, como dito inicialmente, o processo de positivao do Oramento (em termos genricos) no termina com a positivao da Lei Oramentria Anual. Mas acaba, no entanto, o papel do Poder Legislativo nesse processo de positivao.40 Passa o Executivo a completar esse processo. Primeiramente deve produzir o decreto de execuo do oramento. E, posteriormente, passar a editar as normas de despesa pblica em sentido estrito, que sero empenhadas, liquidadas, e s ao fim, efetivamente gastas. A noo desse processo de positivao ser fundamental para se aferir a obrigatoriedade ou no da norma que dispe a despesa pblica.

evidente que o Poder Legislativo participar da fiscalizao e de eventuais emendas ao oramento, alm do que, executa tambm a parte que lhe cabe do duodcimo, mas no de forma prioritria.

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2.2. Natureza jurdica das normas que dispem despesas Baleeiro adverte que quando se fala de despesa pblica pode-se estar falando de dois fenmenos diferentes: o primeiro num sentido amplo, definindo despesa como o conjunto de dispndios do Estado; e o outro de despesa como aplicao de certa quantia, em dinheiro, por agente ou autoridade pblica competente, mediante autorizao legislativa.41 Veja-se que este segundo conceito de Aliomar Baleeiro abrange algumas fases diferentes do processo de positivao. Vimos que a Lei Oramentria Anual (LOA) dispe todas as receitas e despesas que o Estado deve realizar. Nesse caso, a lei oramentria dispe uma autorizao ou obrigao de realizar um gasto pela administrao pblica. Esse gasto, caso utilize o modal obrigatrio, no poder ser verificado simplesmente pela leitura da LOA. Tendo em vista a concepo de que a norma pode ser construda por meio da utilizao de diversos documentos normativos, apenas uma interpretao com base nos textos constitucionais e que leve em considerao as demais normas anteriores no processo de positivao pode aferir esta obrigatoriedade na realizao do gasto. Em qualquer caso, sejam essas regras meramente autorizativas ou no, todas as normas que dispem essas despesas so cogentes, isto , obrigam o administrador pblico de alguma forma. As regras que prescrevem despesas de forma autorizativa so cogentes no sentido de que os administradores pblicos apenas podem realizar as despesas na medida de sua autorizao, ou seja, no podem realizar despesas diversas da autorizada na norma, nem com valor superior ao da dotao oramentria. E o sistema, nesse caso, se encarrega de trazer a sano para o descumprimento dessas normas que autorizam despesas, e que so em verdade cogentes. Como exemplo, temos a pena de recluso de um a quatro anos quando da ordenao de despesa no autorizada por lei, conforme o art. 359-D do Cdigo Penal, com redao dada pela Lei 10.028 de 2000. Outra limitao que a lei oramentria exerce, com relao s despesas a que a Constituio estabelece no artigo 167, I, quando veda o incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria anual. Esses so apenas exemplos de como a despesa do Estado (despesa, aqui, em sentido amplo), vincula no s aquele que realizar o gasto como qualquer outro agente estatal. Nesse sentido, Rgis F. de Oliveira:
Pode-se conceituar o oramento como a lei peridica que contm previso de receitas e despesas, programando a vida econmica e financeira do Estado, de cumprimento obrigatrio, vinculativa do comportamento do agente pblico. 42 (Grifo do autor).

Quando se fala que o oramento de cumprimento obrigatrio, e, conseqentemente a despesa, no se quer dizer que todas as despesas devero obrigatoriamente ser realizadas, mas que o administrador no pode simplesmente deixar de realiz-las todas, como tambm no pode deixar de gastar aquilo que a Constituio e as demais leis oramentrias mandam. Isso porque, se o direito um sistema, suas normas no podem ser interpretadas sem a anlise das demais, e assim acontece com o oramento. Se a Constituio manda que se gaste um mnimo em sade, esse mnimo estabelecido no oramento deve ser realizado. No h dvida que o gestor pblico poder optar entre realizar a despesa x e a despesa y, mas essa margem de manobra no exclui o carter coercitivo da despesa. Caso nenhuma das duas seja realizada, aquele ser responsabilizado.

BALEEIRO, Aliomar. Introduo Cincia das Finanas. 14 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1996, p. 65. OLIVEIRA, Rgis Fernandes. Curso de Direito Financeiro. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006, p. 324.
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 evidente que as normas oramentrias no podem ser interpretadas em separado das demais normas de direito financeiro. Muitas vezes a obrigatoriedade da sua realizao vai estar estabelecida na Constituio, outras vezes numa lei ordinria, como tambm nos planos plurianuais, e nas leis de diretrizes oramentrias, dificilmente restar na prpria lei oramentria anual. Isso no quer dizer que a disposio da lei oramentria anual no vincule o administrador pblico. Vejamos, no caso com a despesa com pessoal, que a Constituio estabelece como despesa obrigatria ao gestor pblico. Quem fixa o montante a ser gasto pelo ente, seja ele a Unio, o Estado ou o Municpio, a lei oramentria anual, e os valores por ela dispostos devem ser realizados, isto , eles so obrigatrios. Sua obrigatoriedade no reside na lei oramentria anual individualmente, mas nela em conformidade com a Constituio Federal. No podemos dizer assim, que o estabelecido pela lei oramentria no obriga, no coercitivo, que est sujeito discricionariedade total do aplicador dos recursos.

2.3. Normas de despesa pblica e os trs modais denticos comum afirmar que despesas pblicas so normas autorizativas, ou seja, que o nico modal possvel para as normas que as veiculam seria o permitido, inexistindo despesas que fossem obrigatrias ou proibidas. Contudo, vimos que as normas jurdicas so construes que o interprete faz, com base nos textos legais, e que esses textos no se resumem aos textos de lei em sentido estrito, mas a interpretao da prpria Constituio que deve fazer sempre parte do objeto de anlise do jurista. Tentaremos agora demonstrar que as despesas pblicas, ao contrrio do que se pensa, podem ser construdas com a utilizao de dois dos trs modais denticos, o permitido e o obrigatrio, mas no com o proibido. Isto porque as normas que dispem as despesas no precisam trazer nenhuma proibio, visto que ela estar sempre numa norma anterior de estrutura. Uma despesa proibida, por exemplo, aquela que ultrapasse os limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal para gastos com pessoal. Diz a lei:
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituio, a despesa total com pessoal, em cada perodo de apurao e em cada ente da Federao, no poder exceder os percentuais da receita corrente lquida, a seguir discriminados: I - Unio: 50% (cinqenta por cento); II - Estados: 60% (sessenta por cento); III - Municpios: 60% (sessenta por cento).

Outro exemplo de despesa proibida aquela que atente contra a moralidade pblica ou a que no respeite o processo licitatrio. O ltimo exemplo, e o mais simples de despesas proibidas, o daquelas que no foram veiculadas por nenhuma norma que as autorizassem. Vse, pois, que em todos os casos a proibio para a realizao da despesa no est propriamente na norma que a dispe, no h sentido estabelecer uma despesas especificamente, se esta no pode ser realizada. Embora evidentemente existam normas que probem despesas pblicas. Sempre que o Estado dispe uma norma de despesa pblica, esta visa ser realizada, mesmo que no precise, obrigatoriamente, ser realizada, como no caso das normas que apenas autorizam a sua realizao de uma despesa. Com relao s que autorizam despesas pode-se afirmar que so normas que autorizam a sua realizao, sem que haja obrigatoriedade do administrador pblico no seu dispndio. E 36
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h um motivo para isso. O administrador pblico eleito pela populao para gerir o ente estatal. E gerir envolve em grande parte realizar os gastos necessrios para realizar as obrigaes constitucionais daquele ente. E a escolha dos gastos que deve realizar uma deciso poltica. Isto , se h uma receita sempre finita, finitos sero sempre os gastos a serem realizados, e o administrador pblico, com base no oramento deve escolher as despesas que, de acordo com o seu planejamento, traro as melhorias mais eficientes para a sua populao. Entretanto, a relao entre poltica e direito constante. A poltica domina a produo jurdica e o direito regula as opes polticas. E as opes polticas do gasto pblico tambm merecem ateno do fenmeno jurdico. bom que se tenha liberdade na escolha dos gastos que se devem fazer, mas essa liberdade no pode ser irrestrita, nem pode ser para todos os tipos de gastos. Para algumas despesas, portanto, o ordenamento utiliza o modal dentico obrigatrio para a sua realizao. Precisamos esclarecer primariamente que o que se entende por despesa obrigatria. A constituio estabelece alguns percentuais mnimos de aplicao de recursos em reas como sade e educao. Entretanto as despesas com sade e educao no podem ser classificadas como obrigatrias apenas por este fato. Isto porque a Constituio no estabelece quais as despesas que devem ser realizadas e quais podem ser livremente alocadas. Alm do que, absurdamente, h entendimentos (e assim acontece muita vezes) de que a obrigatoriedade restaria apenas na destinao em abstrato dos recursos, sem o efetivo gasto daquela despesa, como se o processo de positivao terminasse no oramento pblico. De qualquer forma, estar-se-ia confundindo aqui o conceito amplo de despesa, que afere um conjunto de gastos de um determinado rgo ou do Estado como um todo, com o conceito estrito, que leva em considerao a despesa no final de seu processo de positivao, conforme explicitado por Aliomar Baleeiro. Considerando a despesa em sentido estrito, a despesa com pessoal, portanto, obrigatria no sentido de que o Estado no pode deixar de pagar os seus servidores, pois no h opo poltica de realizar ou no o gasto. Por isso mesmo a Constituio no artigo 169 estabeleceu que a despesa com pessoal no poder exceder certos limites dos oramentos dos entes pblicos, sob pena de comprometer a realizao dos demais gastos, limites estes que foram estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal em seu artigo 18 e seguintes. O grande problema no direito financeiro atual a da execuo da despesa pblica. Muito se discute a efetivao dos direitos estabelecidos na Constituio. Indaga-se se o Poder Judicirio pode ou no condenar o Executivo a certas prestaes materiais, de forma a compelir o prprio Estado a efetivar esses direitos. preciso que essa discusso leve em considerao oramento pblico e as despesas j dispostas em abstrato, ao invs de restringir a discusso a despesas que ainda no foram previstas. mais racional que o Juiz continue o processo de positivao de onde ele parou, do que crie novas despesas que no podem ser controladas pelo Executivo, no mnimo, deve haver prioridades nessa questo. Outra grande confuso que normalmente se faz a de pensar que os tributos que tem destinao vinculada so de realizao obrigatria. Isto , uma coisa a norma que obriga a destinao de certa receita, como a das contribuies sociais, e outra a obrigatoriedade de se realizar aquela despesa destinada pelo tributo. Por exemplo, caso se arrecade com emprstimos compulsrios ou contribuies sociais, s se poder gastar com o motivo que ensejou a criao desses tributos, no podendo desviar o produto de sua arrecadao para outras reas que no aquelas. Mas isso no quer dizer que tudo que foi arrecadado deve ser obrigatoriamente gasto, isto , o governo pode contingenciar tais verbas, deixando o processo de positivao das normas financeiras inacabados. 37
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Alis, o contingenciamento apontado por Sabbag como um dos grandes problemas na execuo do oramento, o que levaria a uma enorme discrepncia entre o programado e o executado posteriormente. Isso tudo resultaria da ausncia de critrios na liberao dos recursos e da debilidade do controle do fluxo financeiro, isto , do que realmente se esta arrecadando e gastando. Tais problemas causariam ainda uma falta de legitimidade na escolha dos gastos pblicos, dado que deslegitimaria a escolha efetuada pelo poder legislativo em face das decises do poder executivo.43 Todos esses problemas precisam ser pensados pela Cincia do Direito Financeiro, que por muito tempo deixou de evoluir e passa agora a exercer um novo papel na doutrina brasileira. O site Contas Abertas noticia que em 2007, apenas 52,9% das verbas destinadas ao Fundo Penitencirio Nacional (Funpen).44 Ora, como pensar num sistema penitencirio menos violento e mais educativo sem passar pelas questes oramentrias que o limitam. preciso pensar em percentuais mnimos de execuo das despesas pblicas em reas de maior interesse do Estado. Porque o Estado eficiente no momento de executar verbas destinadas a propaganda governamental e no na hora de destinar recursos para a construo de novos presdios, ou de novos hospitais? Nem tudo pode ficar na parcela de discricionariedade dos governos, nem todas as despesas podem ser meramente autorizativas. Por tudo isso, vemos que a construo da norma que dispe a despesa publica, seja pelo administrador, seja pelo juiz, deve levar em considerao as disposies de outras normas, constitucionais e da legislao complementar, tendo em vista que o direito possui um processo de positivao e que cada fase do processo leva marca das demais. Por isso, se a Constituio estabelece que certas aes devem ser tomadas com obrigatoriedade pelo administrador pblico, este no pode deixar de realizar as despesas relacionadas a rea sem motivao, ou seja, sem um motivo que justifique aquela inrcia que poder ser punida caso no esteja de acordo com os ditames constitucionais. Como se pode considerar discricionria a construo de um hospital, caso haja previso da despesa no oramento, a receita para aquele fim tenha sido arrecadada, e no existam outros impedimentos para a sua construo. No se podem construir as normas que dispem despesas sem ter em mente uma ordem constitucional vigente e que no possui normas meramente programticas.

2.4. Problemas do oramento impositivo No se est defendendo aqui um oramento impositivo, no sentido de que todas as despesas seriam ou deveriam ser obrigatrias. O Estado e o governo que o administra devem ter certa liberdade poltica para decidir se devem gastar ou no aquelas despesas dispostas no oramento finalmente pelo Poder Legislativo. Um oramento impositivo em sua totalidade traria tantas distores quanto um oramento totalmente autorizativo, isso porque um Municpio, por exemplo, deve ter a opo de no comprar todos os equipamentos de informtica previstos no oramento, caso j haja um numero suficiente. Alm do que, cada governo deve imprimir suas ideologias na administrao do ente, no apenas por meio da proposta oramentria, como na execuo da pea oramentria. Propostas de oramentos impositivos j foram feitas tanto no mbito federal, por meio da PEC 22 de 2000, como tambm no mbito municipal (no municpio de Macei fora rejeitada tal proposta), e, na maioria das vezes apenas estabelecem obrigaes gerais de realizao
SABBAG, Csar. Oramento e Desenvolvimento. So Paulo: Millennium Editora, 2006, p. XX. Endereo eletrnico: <http://contasabertas.uol.com.br/noticias/detalhes_noticias.asp?auto=2160>. Acesso em 07/03/08.
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da despesa sem preocupao com o tipo de despesa que seria obrigatria, nem outras questes relevantes. verdade que algumas modificaes legislativas precisam ser feitas no sentido de estabelecer limites mnimos de execuo das despesas nos oramentos dos entes, estabelecendo tambm prioridades para as reas de maior impacto social, tais como educao, sade, saneamento bsico, deixando maior abertura para outras reas, como propaganda estatal de programas, realizao de obras pblicas de infra-estrutura etc. Entretanto, muito se pode fazer com o ordenamento vigente, basta que se mude a forma de construo das normas jurdicas pelos administradores pblicos e dos juizes, interpretando certas despesas como obrigatrias diante das disposies constitucionais vigentes. Concluso O direito no atua seno mediante a linguagem, e toda investigao jurdica deve ter essa noo como pressuposto. Pretendeu-se investigar, portanto, a norma que dispe a despesa pblica, no que diz respeito aos modais denticos que podem ser utilizados na sua construo. Para tanto, viu-se que a norma que dispe a despesa pblica no a primeira nem a ultima, mas uma fase intermediaria do processo de positivao, e como tal, no pode ser construda sem observncia das fases anteriores, ou seja, a despesa pblica no pode ser prescrita sem que se observem as disposies constitucionais, as disposies das leis complementares de matria oramentria, alm do disposto no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Oramentrias. Logo, deve-se superar a noo de que as normas de despesas pblicas apenas so autorizativas do comportamento do administrador pblico, sendo possvel a sua construo com dois dos trs modais denticos: permitido (P) e obrigatrio (O). As normas de despesa pblica no poderiam ser proibitivas porque essa proibio sempre seria anterior a sua construo. Assim, no momento da construo das normas, no seu conseqente, o interprete ir aferir, com base na interpretao dos textos normativos, qual dos modais denticos se adequa e se, consequentemente, sua realizao obrigatria ou no. A no realizao de uma despesa obrigatria necessita de motivao, que, pois, poder ser aferida pelo Poder Judicirio. As despesas pblicas no podem ser consideradas normas que utilizam apenas o modal dentico permitido, a Constituio estabelece certas obrigaes aos administradores pblicos que s podem ser efetivadas por meio das despesas que o Estado realiza, isso o que as pode caracterizar como obrigatrias, tendo em vista sempre a realizao dos preceitos Constitucionais.

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